(AULA 8) - 3.

As instituies da administrao pblica

3.0 Trs niveis de anlise: macro, meso e micro 3.1 A administrao pblica ideal 3.2 Um modelo de burocracia 3.2.1 O output da administrao 3.2.2 O modelo de Niskanen
Bib. Obrigatria: Livro cap. 5 Bib. complementar: Anthony Downs (1967) Inside Bureaucracy Max Weber conomie et Socit, vol I Ian McLean Public Choice: an introduction, cap5
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3.1.1 A administrao como tipo ideal

Relembrar: Nas organizaes burocrticas o lder nomeado por algum que tem legitimidade. A organizao em geral no vende os seus servios no mercado. O ouput dificilmente quantificvel no sendo por isso vendido no mercado. Max Weber Definiu a burocracia como tipo ideal, como tipo de dominao racional, a par de outros dois tipos de dominao legtima: a dominao tradicional e a dominao carismtica.

3.1.1 A administrao como tipo ideal

O carcter racional, repousa sobre a crena na legalidade dos regulamentos e no direito de dar direces A dominao legal assenta em que: 1. Todo o direito um cosmos de regras abstractas, normalmente decididas intencionalmente 2. O detentor legal deste poder, o superior, quando ordena, obedece por seu lado a uma ordem impessoal atravs da qual ele orienta as suas disposies 3. Aquele que obedece, obedece apenas como membro do grupo, e apenas ao direito. No obedece pessoa que detm o poder, mas sim a regulamentos impessoais.
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3.1.1 A administrao como tipo ideal

Para Weber a administrao uma forma de dominao racional, aquilo que ele chama uma autoridade constituda caracterizada por ser
Uma actividade de funes pblicas contnua e ligada a regras, em particular, estipulando: a) um domnio de deveres de execuo delimitado objectivamente. b) Poderes de comando necessrios para este fim. c) uma delimitao precisa dos meios de coero e das hipteses da sua aplicao.
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3.1.1 A administrao como tipo ideal

A dominao racional assenta no princpio da hierarquia administrativa: A organizao de autoridades precisas de controle e superviso para toda a autoridade constituda. O direito de recurso dos subordinados em relao aos superiores.

3.1.2 Os funcionrios pblicos: tipo ideal

Os funcionrios individuais so pessoalmente livres s obedecem aos deveres da sua funo, no seio de uma hierarquia da funo solidamente estabelecida, com competncias funcionais claramente definidas, em virtude de um contrato, a partir de uma seleco aberta segundo a qualificao profissional: no caso mais racional segundo qualificao apurada por exames.

3.1.2 Os funcionrios pblicos: tipo ideal

Pagos por um vencimento pecunirio fixo, dando direito a uma aposentao.Tratam a sua funo como nica ou principal profisso, vm abrir-se sua frente uma carreira, uma progresso, segundo a antiguidade ou as prestaes de servio (ou ambas) progresso dependendo do juzo dos seus superiores. Trabalham totalmente separados dos meios de administrao e sem apropriao dos seus empregos e esto submetidos a uma disciplina estrita e homognea da sua funo e a um controle.
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3.1.2 Os funcionrios pblicos: tipo ideal

O funcionalismo ideal seria pois caracterizado pelo desejo da administrao, quer dos seus dirigentes, quer dos funcionrios, em implementar as leis aprovadas pela assembleia legislativa e regulamentadas pelo executivo. Legislativo Executivo

cidados

Administra o

3.2 Um modelo de burocracia

Lei de Parkinson- O Trabalho expande-se at preencher o tempo disponvel para a sua realizao.

3.2 Um modelo de burocracia

Qual a funo objectivo dos burocratas (dirigentes)? O que querem eles maximizar? A anlise econmica da burocracia teve Niskanen como pioneiro.

H vrios possveis argumentos da sua funo utilidade:

1. Prestgio, poder

2. Implementar as decises da legislatura, servir o interesse pblico 3. Fringe benefits Ambos esto relacionados positivamente com a dimenso do oramento (1 e 3 monotamente sem limite, 2 at certo ponto)

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3.2 Um modelo de burocracia

O modelo de um monoplio bilateral, com informao assimtrica em que a legislatura o principal e a administrao o agente. Legislatura (Assembleia da Repblica) Administrao (Ministrios, Institutos Pblicos, etc..)

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3.2 Um modelo de burocracia

C

Q*

Qmax C B
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3.2 Um modelo de burocracia

O nvel ptimo, que maximizaria os objectivos do principal seria quando B=C, isto , quando o benefcio marginal do oramento seria igual ao custo adicional. Contudo, o equilbrio ser quando todo o oramento gasto (B=C) isto assumindo que o benefcio marginal do oramento decrescente (gera acrscimos de bem-estar decrescentes, B>0, B<0) e que os custos marginais so crescentes.
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3.2 Um modelo de burocracia

Implicaes do modelo de Niskanen
1 Os oramentos das agncias governamentais tendero a ser excessivos. 2 A introduo de vrios organismos governamentais com competncias justapostas pode no levar a ineficincia, mas a acrscimo da eficincia .

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3.2 Um modelo de burocracia

Crticas ao modelo de Niskanen
1 Para alguns a ideia que a administrao quer maximizar oramentos est ideologicamente marcada por aqueles que querem diminuir o peso do governo. 2 Outros porque acham que os administradores das agncias querem servir o interesse pblico e no interesses privados. 3 Outros consideram que o interesse pblico melhor servido pela administrao que estvel do que pela legislatura que pode ser instvel e volvel ao sabor de coligaes.
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3.2 Um modelo de burocracia

4 Uma crtica ao modelo, o facto de no poder ser infirmado pela investigao emprica. Como determinar a funo de benefcio marginal do output da agncia? Tratandose de um bem pblico, temos o problema da revelao de preferncias. Em que medida que a legislatura reflecte bem as preferncias dos cidados?

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(AULA 9) - 3.3 Elementos para o estudo de casos na administrao.

3.3.1 O sistema concreto de aco 3.3.2 O poder e as decises Bibl Complementar: Philippe Bernoux Trs conceitos de anlise estratgica In A Sociologia das organizaes

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3.3.1 O sistema concreto de aco

Max Weber acredita na superioridade e eficincia da racionalidade burocrtica enquanto modelo de dominao racional. Contudo, a investigao sociolgica mostra Aspectos rotineiros e opressivos da burocracia so elementos do circulo vicioso que se desenvolve pela resistncia do factor humano teoria do comportamento racionalista que lhe imposta. Paradoxalmente a resistncia tende a reforar a aplicao da teoria. (centralizao, regulamentao, uniformizao)
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3.3.1 O sistema concreto de aco

Qualquer organizao compe-se de actores que estruturam as suas relaes dentro dum modelo to interactivo quanto interdependente, no caso de ela querer funcionar bem. A maneira como este conjunto humano estrutura as suas relaes designar-se- sistema concreto de aco. Estas relaes no esto previstas pela organizao formal e pelas definies de funes. Estas regras informais so necessrias para o funcionamento das organizaes.
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3.3.1 O sistema concreto de aco

O sistema concreto de aco cobre duas realidades: O sistema de regularizao das relaes- entende-se as regras de relaes que se do os actores para resolver os problemas quotidianos da organizao. O sistema das alianas- cada um sabe bem com quem pode contar O sistema de alianas necessrio porque a empresa [organizao] defronta-se com um nmero muito grande de incertezas.
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3.3.1 O sistema concreto de aco

Qualquer organizao est sujeita a mltiplas incertezas. Na empresa: mudanas de tcnicas de produo, de comunicao, evoluo dos mercados, recrutamento de novos membros

Na administrao:
o o mudanas nos dirigentes, nova legislao/regulamentos,

reestruturao administrativa

Na anlise estratgica, a incerteza, gera autonomia do actor. A autonomia (imprevista) gera poder.

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3.3.2 O poder
A anlise do poder ocupa um lugar central na teoria sociolgica. O que o poder? Definio 1- O poder de A sobre B a capacidade de A conseguir que B faa alguma coisa que ele no teria feito sem a interveno de A. E se B no quer fazer o que quer A ou reclama um preo demasiado elevado? Definio 2-O poder de A sobre B a capacidade de A conseguir que, na sua relao com B, os termos da troca lhe sejam favorveis.
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3.3.2 O poder
Quais os recursos do poder? O que leva B a agir em prol de A? H basicamente duas formas:
Constrangimento/coaco:

a.

Caso limite- despedimento

b. Pr na prateleira c. Diminuio de fringe benefits

d. Admoestao e. M classificao nas avaliaes internas

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3.3.2 O poder
1- Autoridade a. b. c. Competncia Confiana Legitimidade (pura)

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3.3.2 O poder
Quais as fontes do poder? 1- Posse de uma competncia ou de uma especializao funcional dificilmente substituvel.

2- Domnio das relaes com o meio, das redes que relacionam a organizao a outras organizaes e a outros agentes.
3- Domnio organizao. das informaes relevantes para a

4- Conhecimento das regras organizacionais

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Nota Conclusiva
Pequeno vocabulrio prtico das anlise estratgica: Actor, Autoridade, Aposta, Funo, Influncia, Poder, Racionalidade, Responsabilidade, Sistema concreto de aco, Incerteza.

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(AULA 10)- 3.4 A administrao pblica em Portugal: breve excurso

3.4.1 Introduo

3.4.2 A relao jurdica de emprego

3.4.3 Carreiras e remuneraes 3.4.4 Classificaes e concursos 3.4.5 Dilemas na administrao e reforma em curso Bib Livro cap.

Lei 10/2004 de 22 de Maro Sistema Integrado de avaliao de desempenho da Administrao Pblica

Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Administrao Directa

Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Pblicos

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3.4.1- Introduo
A administrao pblica tem pessoal a mais e, simultaneamente, sofre de falta de pessoal. Tem pessoal a mais que no pode despedir nem passar disponibilidade, que no pode dispensar ou transferir, mesmo quando ele nada faa ou at embarace quem pretenda trabalhar. Os recursos humanos na administrao pblica so em regra incompressveis e inexpansveis. Os recrutamentos esto fortemente condicionados. So limitados pela dinmica das carreiras profissionais, por promoes quase automticas, onde a incompetncia e a preguia so tratadas da mesma forma que a capacidade e a diligncia. Correia de Campos (citado em R. Trindade)

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3.4.1- Introduo
O 2 recenseamento Geral da Administrao Pblica d-nos dados sobre o emprego pblico em 1999 (quadro 5.5.1):
Servios de Apoio aos rgos de Soberania Administrao Directa do Estado Administrao Indirecta do Estado Administrao Regional Autnoma dos Aores Administrao Regional Autnoma da Madeira Administrao Autrquica

5.725 360.067 200.756 15.166 18.638

0,8% 50,3% 28% 2,1% 2,6%

116.066

16,2%

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3.4.2- A relao jurdica de emprego

A relao jurdica de emprego na administrao constitui-se com base em nomeao ou contrato (art. 5 do DL 184/89) A nomeao um acto unilateral da administrao, cuja eficcia est condicionada aceitao por parte do nomeado. (art.6)

1- O contrato de pessoal um acto bilateral, nos termos do qual se estabelece uma relao transitria de trabalho subordinado. (art. 7) 2- As formas de contrato de pessoal so:
a) Contrato administrativo de provimento b) Contrato de trabalho a termo certo.
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3.4.2- A relao jurdica de emprego

A administrao directa e indirecta do Estado absorve 78,3% do emprego total. Na administrao directa a quase totalidade dos trabalhadores so nomeados.

Na administrao indirecta do Estado, existem alguns contratos individuais de trabalho (12744), mas representam apenas 6,3% do emprego na administrao indirecta (dados citados em Fernando Almodovar)

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3.4.3- Carreiras e remuneraes

De acordo com a Constituio, a legislao estipula que a admisso, promoo e mudana de carreira se efectua, em regra, por via de concurso no mbito dos servios e organismos da administrao pblica.

O mesmo acontece com os cargos dirigentes, com excepo dos titulares que desempenhem as suas funes com base numa relao de confiana poltica e/ou pessoal relativamente aos rgos das pessoas colectivas a que esto subordinados (n1 art. 4 da Lei 49/99 de 2 de Julho)

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3.4.3- Carreiras e remuneraes

Temos pois, por um lado os quadros dirigentes e os quadros das carreiras. Dirigentes: Director-Geral Sub-director Geral Director de Servios

Chefe de Diviso
Carreiras: Tcnica Superior, Tcnica, Assistente administrativo, etc...

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3.4.3- Carreiras e remuneraes

O sistema retributivo da funo pblica composto por (DL 184/89 de 2 de Junho art 15):1. a) Remunerao base
b) c) prestaes sociais e subsdio de refeio Suplementos.

Art. 16 A estrutura das remuneraes base integra: Escalas indicirias para: a) carreiras do regime geral, b) cargos dirigentes, c) corpos especiais.
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3.4.3- Carreiras e remuneraes

Por exemplo no caso das Carreiras de Inspeco temos as carreiras de: Inspector Superior, Inspector Tcnico, Inspector Adjunto. A carreira de inspector superior (5.5.2):
Categoria Inspector Superior Principal Inspector Superior Recrutado de Inspector Superior Classificao exigida Muito Bom Bom Inspector Principal Muito Bom Bom Inspector Principal Inspector Inspector Licenciatura Bom Bom (14 val. Tempo de servio 3 5 3 5 3 No Estgio
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Provas Pblicas/out. No No Apreciao do C.V.

3.4.3- Carreiras e remuneraes

Por exemplo no caso das Carreiras de Inspeco temos as remuneraes de dois tipos. As indicirias (5.5.3):

Carreiras Categorias 1
Indiciria:
Inspector Superior Inspector Tcnico Inspector 780 Superior Principal

2
830

3
880

900 -

Estagirio

370

620 410 -

670 430 -

Inspector Tcnico 570 Espec. Principal Estagirio

720 -

250 390 190

Inspector Adjunto

Inspector Adjunto Especial. Principal Estagirio

450 470 -

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3.4.3- Carreiras e remuneraes

E os suplementos.(art. 12 e 13) (Art 12) 1 - O pessoal abrangido pelo presente diploma tem direito a um suplemento de funo inspectiva, para compensao dos nus especficos inerentes ao seu exerccio. 2- O suplemento a que se refere o nmero anterior fixado no montante de 22,5% da respectiva remunerao base. 3- O suplemento abonado em 12 mensalidades e releva para efeitos de aposentao,...
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3.4.4- Classificaes e concursos.

Os funcionrios e agentes da administrao pblica esto sujeitos a um sistema de classificao de servio que se materializa numa ficha de notao. Nessa Ficha de Notao os funcionrios so avaliados (notados) pelos dirigentes em 8 a 10 items, em escalas de 1 a 10, com questes do tipo: Facilidade de relacionamento com os colegas Criatividade.

Quantidade de trabalho
Qualidade de trabalho, etc..
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3.4.4- Classificaes e concursos.

Faz-se a mdia das classificaes do candidato que depois reconvertida numa classificao qualitativa (Muito Bem, Bom,.) Como a relevncia destas classificaes basicamente para efeitos de progresso e de promoo na carreira ..., os dirigentes passaram a considerar o muito bom como nota base para qualquer funcionrio, ... F. Almodovar Os concursos baseiam-se pois em: Tempo de servio

Classificao de servio Currculo

Formao Profissional e eventualmente Entrevista
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3.4.4- Classificaes e concursos.

Os jris so frequentemente funcionrios da mesma carreira de nvel igual ou superior ao da vaga aberta. Os ponderadores dos vrios critrios referidos acima deixado ao cargo do jri No caso dos dirigentes s h concursos para Director de Servios e Chefe de Diviso. O jri sorteado.

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3.4.5- Dilemas na administrao e reforma em curso

O dilema dos prisioneiro e as classificaes

O dilema da proliferao das carreiras

O dilema da excessiva regulamentao

O dilema da restrio mobilidade entre carreiras.

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3.4.5- Dilemas na administrao e reforma em curso

Reforma em curso. Um conjunto de diplomas que pretendem a reforma da administrao, mas que ainda tm de ser regulamentados: Lei 10/2004 de 22 de Maro Sistema Integrado de avaliao de desempenho da Administrao Pblica. Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organizao da Administrao Directa do Estado

Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Pblicos

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Aula 11 - Dilemas na administrao e reforma em curso (conc.)

3.4.5 Dilemas na administrao e reformas em curso (concl.)

3.4.5.1 A avaliao de desempenho

3.4.5.2 Os Institutos Pblicos Legislao: (Lei 10/2004 de 22 de Maro) (Lei 3/2004 de 15 de Janeiro)

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Aula 11 - Dilemas na administrao e reforma em curso

Reforma em curso.

Novos diplomas: o que se pode esperar deles? Algumas questes. Lei 10/2004 de 22 de Maro Sistema Integrado de avaliao de desempenho da Administrao Pblica.
Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Pblicos

(Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organizao da Administrao Directa do Estado)

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