Serviços Públicos

Conceito
• Tratam-se os serviços públicos de um conjunto
de atuações positivas por parte do Estado, tendo
os membros da coletividade estatal como
destinatários dessas atuações, que marcaram,
definitivamente, a linha divisória entre o estado-
policial, simples exercente do poder de polícia,
característica própria do modelo liberal original,
e o estado social, titular de uma série de
obrigações positivas, com vistas à melhoria
substancial das condições de vida da sociedade
que lhe serve de substrato.
• Di Pietro o define como "toda a atividade
material que a lei atribui ao Estado para que
a exerça diretamente ou por meio de seus
delegados com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob
regime jurídico total ou parcialmente
público”.
• Os doutrinadores sempre apontam três elementos caracterizadores
desse tipo de atividade estatal
• (a) Um elemento subjetivo ou orgânico: que é a presença do
Estado. Serviço Público é sempre uma incumbência do Estado,
conforme está expresso no art. 175 da Constituição Federal.
• (b) Um elemento formal: o regime jurídico a que se submete o
serviço público também é definido por lei, e, em regra, é de direito
público derrogatório do regime comum, aplicado, apenas,
supletivamente, e, mesmo assim, quando suas regras forem
compatíveis com as daquele.
• (c) E um elemento material ou objetivo: O serviço público visa
atender a necessidades públicas, necessidades vitais da
coletividade.
 Classificação
• 1. Quanto à essencialidade:
• A. Serviços públicos propriamente ditos: “São os que a
Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer
ser o mesmo essencial e necessário para a sobrevivência do grupo
social e do próprio Estado”. Esse tipo de serviço é considerado
privativo do Estado, e muitas vezes, não admite delegação. São os
serviços pró-comunidade, pois visam a atender necessidades gerais
e essenciais da coletividade. São exemplos, a defesa nacional, os
serviços de polícia, os de preservação da saúde pública etc.
• B. Serviços de utilidade pública: “São aqueles que a Administração
reconhecendo a sua conveniência para a coletividade, presta-os
diretamente ou permite que sejam prestados por terceiros
(concessionários, permissionários ou autorizatários)”. São
chamados serviços pró-cidadão, porque visam facilitar a vida dos
indivíduos na coletividade. São exemplos os serviços de transporte
coletivo, energia elétrica, gás, telefone etc.
• 2. Quanto à possibilidade de delegação:
• C. Serviços próprios do Estado: “São aqueles que se
relacionam intimamente com as atribuições do Poder
Público e para a consecução dos quais, a Administração
usa da supremacia sobre os administrados”.  
• D. Serviços impróprios: “São os que não afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, mas
satisfazem a interesses comuns de seus membros”. A
Administração os presta de forma remunerada, direta ou
indiretamente, através das entidades da administração
pública indireta ou por concessão, permissão ou
autorização a particulares.
• 3. Quanto ao objeto
• E. Serviços administrativos: “São os que a
Administração executa para atender suas
necessidades internas ou preparar outros serviços que
serão prestados ao público”.
• F. Serviços industriais ou comerciais: “são os que
produzem renda para quem os presta, mediante
remuneração da utilidade usada ou consumida. Essa
remuneração, que é sempre fixada pela
Administração, quer seja o serviço prestado
centralizada ou descentralizadamente, chama-se
tarifa
• 4. Quanto à determinação do usuário:
• G. Serviços "uti universi” ou gerais são “aqueles
que a Administração presta sem ter usuários
determinados, atendendo a coletividade no seu
todo, como por exemplo, os serviços de
iluminação pública”.
• H. Serviços “uti singuli" ou individuais “são os
que têm usuários determinados e utilização
particular onde se pode calcular o quantum de
utilização por cada usuário. Como ocorre com a
água, telefone e energia elétrica domiciliar”.
 Regulamentação e controle

• Art. 175 da CRFB e Lei nº 8.987/95

A regulamentação e controle do serviço público e
do serviço de utilidade pública caberão sempre
ao Poder Público, qualquer que seja a
modalidade de prestação ao usuário.
O art. 3º da Lei nº 8.987/95 prevê que “as
concessões e permissões sujeitar-se-ao à
fiscalização pelo poder concedente responsável
pela delegação, com a cooperação dos usuários”
Requisitos (ou Princípios) do Serviço
Público
Art. 6º da Lei nº 8.987-95

O princípio da permanência ou da
continuidade impõe a continuidade da
prestação do serviço público, não podendo
este sofrer interrupções, em suma, a
prestação do serviço não pode parar.
• O art. 6º § 3º da Lei nº 8.987/93 estabelece
que não se caracteriza como descontinuidade
do serviço sua interrupção em situação em
emergência ou após prévio aviso, quando
motivada por razões de ordem técnica ou de
segurança das instalações e por
inadimplemento do usuário, considerado o
interesse da coletividade.
• Ressalte-se, no entanto, que a própria Lei nº
8.987/95 admite a suspensão por
inadimplemento “considerado o interesse
público”, portanto, não é de se admitir a
suspensão do mesmo tratando-se de hospitais,
penitenciárias, escolas e demais prédios públicos,
bem como em qualquer caso em que possa ser
colocada em risco a segurança pública em
sentido amplo, onde o interesse público deve
subordinar o interesse do concessionário.
• O princípio da generalidade (igualdade dos
usuários) impõe que o serviço seja igualmente
prestado para todos, sendo vedado qualquer
tipo de discriminação de usuários, devendo,
todos utilizar os serviços públicos de modo
uniforme, na forma da lei.
• O princípio da eficiência ou do
aperfeiçoamento, que exige uma constante
atualização na forma de prestação do serviço;
encontra também ressonância no disposto no
art. 175, § único da CRFB, sob a forma da
adequação.
• O princípio da modicidade, pelo qual se impõe
que o serviço público seja prestado ao usuário
mediante o pagamento de tarifas justas e
razoáveis.
• O princípio da cortesia ou urbanidade pelo qual
se determina à Administração Pública, quando da
prestação do serviço público, use do bom
tratamento, que o servidor tenha trato, polidez,
tenha urbanidade com relação ao usuário,
obrigação igualmente imposta aos prepostos de
concessionárias e permissionárias.
 Modalidades e Formas de prestação do
serviço
• Serviço centralizado é o que o Poder Público
presta por suas próprias repartições, em seu
nome e sob sua exclusiva responsabilidade.
Em tais casos o Estado é ao mesmo tempo
titular e prestador do serviço, que permanece
na administração direta. O serviço
centralizado (prestado pela administração
direta) pode ser executado de forma
concentrada ou desconcentrada.
• Serviço descentralizado é todo aquele que o
Poder Público transfere a sua titularidade, ou,
simplesmente, a sua execução, por outorga ou
delegação contratual, a autarquias e demais
entidades da administração indireta, empresas
privadas ou particulares individualmente. Há
outorga quando o Estado cria uma entidade e a
ela transfere, por lei, determinado serviço
público ou de utilidade pública; há delegação,
quando o Estado transfere, por contrato ou ato
unilateral, unicamente a execução do serviço
Serviços concedidos – Concessão
• “São todos aqueles que o particular executa
em seu nome, por sua conta e risco,
remunerado por tarifa, na forma
regulamentar, mediante delegação
contratual ou legal do Poder Público
concedente. Serviço concedido é serviço do
Poder Público, apenas executado por
particulares em razão da concessão".
 Serviços concedidos – Concessão
• Lei 8.987/95
Art. 2º. Para os fins do disposto nesta Lei,
considera-se:
II - concessão de serviço público: a delegação de
sua prestação, feita pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado;
• III - concessão de serviço público precedida da
execução de obra pública: a construção, total ou
parcial, conservação, reforma, ampliação ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua
realização, por sua conta e risco, de forma que o
investimento da concessionária seja remunerado
e amortizado mediante a exploração do serviço
ou da obra por prazo determinado;
• Concessão é a delegação contratual da
execução do serviço, na forma autorizada e
regulamentada pelo Executivo. O contrato de
concessão é ajuste de direito administrativo,
bilateral, oneroso, comutativo e realizado
intuito personae. A concessionária é sempre
pessoa jurídica ou consórcio de empresas.
• Mesmo na concessão é permitida à
Administração (tanto quanto nos demais
contratos administrativos) a faculdade de
alteração unilateral do contrato. Pode, portanto,
a Administração alterar as clausulas
regulamentares ou de serviço, para melhor
adequar a prestação dos serviços, no entanto, se
ao fazê-lo, alterar o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato, terá que reajustar as
cláusulas remuneratórias da concessão,
adequando as tarifas aos novos encargos
acarretados ao concessionário.
• A remuneração do concessionário é feita por
tarifa, e a sua revisão é ato privativo do poder
concedente, em negociação com o
concessionário.
• A extinção da Concessão:
• Art. 35. Extingue-se a concessão por:
I - advento do termo contratual;
II - encampação;
III – caducidade
IV - rescisão;
V - anulação; e
VI - falência ou extinção da empresa concessionária
e falecimento ou incapacidade do titular, no caso
de empresa individual.
§ 1o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente
todos os bens reversíveis, direitos e privilégios
transferidos ao concessionário conforme previsto no
edital e estabelecido no contrato.
§ 2o Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do
serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos
levantamentos, avaliações e liquidações necessários.
§ 3o A assunção do serviço autoriza a ocupação das
instalações e a utilização, pelo poder concedente, de
todos os bens reversíveis.
• Art. 36. A reversão no advento do termo
contratual far-se-á com a indenização das
parcelas dos investimentos vinculados a bens
reversíveis, ainda não amortizados ou
depreciados, que tenham sido realizados com
o objetivo de garantir a continuidade e
atualidade do serviço concedido.
•   Art. 37. Considera-se encampação a
retomada do serviço pelo poder concedente
durante o prazo da concessão, por motivo de
interesse público, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da
indenização, na forma do artigo anterior.
• Art. 38. A inexecução total ou parcial do
contrato acarretará, a critério do poder
concedente, a declaração de caducidade da
concessão ou a aplicação das sanções
contratuais, respeitadas as disposições deste
artigo, do art. 27, e as normas convencionadas
entre as partes.
• § 1o A caducidade da concessão poderá ser declarada
pelo poder concedente quando:
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada
ou deficiente, tendo por base as normas, critérios,
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do
serviço;
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou
disposições legais ou regulamentares concernentes à
concessão;
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para
tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso
fortuito ou força maior;
IV - a concessionária perder as condições econômicas,
técnicas ou operacionais para manter a adequada
prestação do serviço concedido;
V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas
por infrações, nos devidos prazos;
VI - a concessionária não atender a intimação do poder
concedente no sentido de regularizar a prestação do
serviço; e
VII - a concessionária for condenada em sentença
transitada em julgado por sonegação de tributos,
inclusive contribuições sociais.
• § 2o A declaração da caducidade da concessão deverá
ser precedida da verificação da inadimplência da
concessionária em processo administrativo,
assegurado o direito de ampla defesa.
• § 3o Não será instaurado processo administrativo de
inadimplência antes de comunicados à concessionária,
detalhadamente, os descumprimentos contratuais
referidos no § 1º deste artigo, dando-lhe um prazo
para corrigir as falhas e transgressões apontadas e
para o enquadramento, nos termos contratuais.
•   § 4o Instaurado o processo administrativo e
comprovada a inadimplência, a caducidade será
declarada por decreto do poder concedente,
independentemente de indenização prévia,
calculada no decurso do processo.
•  § 5o A indenização de que trata o parágrafo
anterior, será devida na forma do art. 36 desta
Lei e do contrato, descontado o valor das multas
contratuais e dos danos causados pela
concessionária.
• § 6o Declarada a caducidade, não resultará
para o poder concedente qualquer espécie de
responsabilidade em relação aos encargos,
ônus, obrigações ou compromissos com
terceiros ou com empregados da
concessionária.
• Art. 39. O contrato de concessão poderá ser
rescindido por iniciativa da concessionária, no
caso de descumprimento das normas contratuais
pelo poder concedente, mediante ação judicial
especialmente intentada para esse fim.
•  Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput
deste artigo, os serviços prestados pela
concessionária não poderão ser interrompidos ou
paralisados, até a decisão judicial transitada em
julgado.
A responsabilidade da concessionária
• O art. 25 da Lei nº 8.987/95 determina que à
concessionária incumbe responder por todos os
prejuízos causados ao poder concedente ou aos
usuários e a terceiros, sem que a fiscalização exercida
pelo órgão competente exclua ou atenue essa
responsabilidade.
• O § 6º do art. 37 da Constituição da República, por sua
vez, estabelece ser objetiva a responsabilidade civil do
Estado ou das pessoas privadas prestadoras de serviço
público, previsão que se dirige às concessionárias e
permissionárias de serviço público.Logo, a
responsabilidade civil por danos causados pelas
concessionárias aos usuários é direta e objetiva.
 Serviços Permitidos – Permissão
• O art. 2º, VI da Lei nº 8.987/95 define a Permissão
como “a delegação, a título precário, mediante
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo
poder concedente à pessoa física ou jurídica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco.”
• Art. 40. A permissão de serviço público será
formalizada mediante contrato de adesão, que
observará os termos desta Lei, das demais normas
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato
pelo poder concedente.
• O serviço permitido é executado em nome do
permissionário, por sua conta e risco, mas
sempre nas condições e com os requisitos
estabelecidos pela Administração.
• A permissão, por sua natureza precária, presta-se
à execução de serviços ou atividades transitórias,
ou mesmo permanentes, mas que exijam
freqüentes modificações para acompanhar a
evolução da técnica ou variações do interesse
público, como o transporte coletivo e o
abastecimento da população.
Serviços Autorizados - Autorização
• Não é unânime na doutrina atual a aceitação
da Autorização como forma de delegação de
serviço público. Hely Lopes Meirelles a aceita,
definindo serviços autorizados como sendo
"aqueles que o Poder Público, por ato
unilateral, precário e discricionário, consente
na sua execução por particular, para atender
interesses coletivos instáveis ou emergência
transitória ".
• Para este autor, são serviços delegados e
controlados pela Administração autorizante,
normalmente sem regulamentação específica,
e sujeitos a constantes modificações no modo
de sua prestação ao público e à supressão a
qualquer momento, o que agrava a sua
precariedade.
• A modalidade de serviços autorizados é
adequada para todos aqueles que não exigem
execução pela própria Administração, nem
pedem especialização na sua prestação ao
público, como ocorre com os serviços de
despachantes, de guarda particular de
estabelecimentos etc.
• Já Di Pietro encontra-se entre aqueles que
entendem que a autorização não é
instrumento de delegação de serviços
públicos, baseada na fiel dicção do art. 175 da
CRFB que dispõe que apenas através de
Concessão e Permissão pode haver delegação
de serviço público.
• Para estes autores, a autorização nada mais é
do que instrumento de poder de polícia
preventiva, através do qual o poder público
fiscaliza atividade particular de utilidade
pública, submetendo-a as exigências relativas
a segurança e a salvaguarda dos interesses
dos possíveis usuários.
 Parceria público-privada (PPP)

• Trata-se de uma inovação trazida pela Lei nº

11.079/04, numa tentativa do Poder Público de
atrair o empresariado para a construção de obras
e prestação de serviços de maior risco
empresarial, onde as partes, o poder público e o
parceiro privado se juntam na execução de obras
de infra-estrutura indispensáveis ao
desenvolvimento do país, para as quais há
escassez de recursos totalmente públicos. São
contratos longos, de no mínimo cinco e no
máximo 35 anos, prazos esses, necessários à
amortização dos investimentos feitos.
• Trata-se, na verdade, de uma espécie de
contrato de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.
• Concessão patrocinada é o contrato de
prestação de um serviço público ou de obra
pública, que envolve, adicionalmente à tarifa
cobrada dos usuários, determinada
contraprestação pecuniária do parceiro público
ao privado.
• Concessão administrativa é o contrato de
prestação de serviços no qual a Administração
seja usuária direta ou indireta, que pode
envolver a execução de determinada obra ou
o fornecimento e instalação de bens.
• A contratação de parceria público-privada
deve ser precedida de licitação na modalidade
concorrência, sendo necessário, antes da
celebração do contrato propriamente dito, a
constituição de uma sociedade com o
propósito específico de implantar e gerir o
objeto da parceria
• É vedada a celebração de parceria público-
privada cujo valor do contrato seja inferior a
vinte milhões de reais, ou com prazo inferior a
cinco anos. Também não é permitida que haja
delegação para a entidade contratada das
funções de regulação, jurisdição, o exercício
do poder de polícia e de outras atividades
exclusivas do Estado.
• Os riscos do negócio são objetivamente
repartidos entre os parceiros, já que o Estado
assume a responsabilidade de garantir o
retorno dos investimentos feitos,
solidarizando-se com o parceiro privado na
ocorrência de prejuízos ou outros déficits.
 Concessão Permissão

Caráter mais estável Caráter mais precário

Exige autorização legislativa Não exige autorização legislativa, em regra

Licitação só por concorrência Licitação por qualquer modalidade

Formalização por contrato Formalização por contrato de adesão

Prazo determinado Pode ser por prazo indeterminado

Só para pessoas jurídicas Para pessoas jurídicas ou físicas.

Prof. Almir Morgado