Tercera Sesin:

El Presupuesto Pblico

Curso:

Administracin y Finanzas Pblicas

Profesor:

Jos Luis Chicoma

PUCP, 2005

Estructura
Primera Parte: Marco General
Introduccin, Principios Presupuestarios, Ciclos
Presupuestarios

Segunda Parte: Sistema Presupuestario

Peruano
Esquema General, Programacin Presupuestaria,
Recursos, Estructura, Sector Pblico, Fases, Cifras
Presupuesto 2005, Problemas.

El Presupuesto Pblico- Introduccin

Elemento clave en la gestin pblica.
Esencial para la consolidacin democrtica.
Representa las prioridades del pas.
Detrs de cada uno de los aspectos de la
gestin pblica se encuentra el presupuesto.
Abarca distintos aspectos de la accin publica:
los polticos, legales, de gestin y econmicos.

El Presupuesto Pblico- Introduccin

Aspecto poltico colectividad acuerda las
prioridades.
Aspecto legal se aprueba por una ley y
ejecucin y control estn sometidas tambin a
normas jurdicas especificas.
Aspecto de Gestin cada aspecto de la
Gestin Pblica tiene reflejo en el presupuesto
Aspecto Econmico importancia de
ingresos y gastos pblicos en la economa
nacional.

El Presupuesto Pblico- Introduccin

Reforma del Estado consta de 4 componentes:
Dos componentes de naturaleza
econmico-poltico: delimitacin del tamao
del Estado y redefinicin de su papel regulador.
Tercero de tipo econmico-administrativo:
gobernancia
Cuarto de carcter poltico: gobernabilidad
Presupuesto se ubica con ms fuerza en el
tercero

El Presupuesto Pblico- Introduccin

Documento que plasma la toma de decisiones
colectivas y que recoge la totalidad de las
polticas pblicas.
Contempla dos facetas: ingresos y gastos.
En ambas debe expresarse la decisin ciudadana
respecto de a que y como debe ser decidido en
comn y para qu.

El Presupuesto Pblico- Principios

Con relacin a los ingresos se plantean los
principios
de
justicia,
igualdad
y
progresividad.
progresividad
Con relacin al gasto tenemos los principios
de: equidad asignativa, eficiencia y
economa.

Los Principios Presupuestarios

Los principios presupuestarios clsicos se pueden
agrupar en :
Principios Polticos
Principios Contables
Principios Econmicos

Principios Polticos
Tienen su origen en el modelo democrtico
parlamentario en el que surge el presupuesto
clsico.
Tienen como objetivo final garantizar la toma
de decisiones y el control presupuestario por
parte del Parlamento como expresin de la
soberana popular.

Principios Polticos
Competencia: Parlamento responsable de la
toma de decisiones, Ejecutivo de la ejecucin y
el Parlamento del control.
Universalidad: Debe
ingresos y los gastos.

contener

todos

los

Unidad: Los ingresos y gastos se deben

presentar y aprobar en un nico documento
Claridad: Deben definirse claramente los
ingresos y los gastos

Principios Polticos
Especialidad: Busca evitar que el gobierno
realice una ejecucin presupuestaria distinta
a la deseada por el Parlamento.
Especialidad Cualitativa
Especialidad Cuantitativa
Especial Temporal.

Publicidad: Todas las fases del

presupuestario deben ser pblicas.

ciclo

Principios Contables
Los principios contables pretenden, a travs
de la contabilidad (sistema de informacin),
garantizar la aplicacin de los principios
polticos.

Principios Contables
Principio de Presupuesto Bruto Todas las
partidas de ingresos y gastos deben aparecer
Principio de Unidad de Caja Todos los
ingresos y pagos se recogen en una sola cuenta
Principio de Especificacin Especializacin
cualitativa y cuantitativa
Principio de Ejercicio Cerrado Gastos deben
llevarse a cabo en el ejercicio correspondiente.

Principios Econmicos
Limitacin del Gasto Pblico Funciones
que debe asumir el sector pblico.
Neutralidad Impositiva Impuestos que no
distorsionen las elecciones de los individuos.
Equilibrio Anual del Presupuesto Ingresos
ordinarios deben ser suficientes para hacer
frente a los gastos .
Limitacin de Endeudamiento
Endeudamiento es aceptable para financiar
inversiones.

El Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario se divide en cuatro
fases:
Elaboracin
Aprobacin
Ejecucin; y
Control.

Esquema General
Programacin Macro Econmica de Mediano y Largo Plazo
Marco Macroeconmico Multianual
Presupuesto Anual

Prioridades Nacionales
Planes Operativos
Planes Estratgicos Institucionales
Planes Estratgicos Multianuales: Nacional, Regionales, Locales y Sectoriales

Programacin Presupuestaria
PROYECCIONES MACROECO.
+ POLTICA TRIBUTARIA Y
ARANCELARIA

PROYECCIN
DE INGRESOS

META
DFICIT
FISCAL

GASTO
PBLICO

PRESUPUESTO
PBLICO

RATIO DEUDA
PBLICA/PBI
DECRECIENTE
FINANC. DEL
DFICIT FISCAL
Y PROYECCIN
DE SERVICIO
DE LA DEUDA

Programacin Presupuestaria
Gasto del
Gobierno
Nacional

Desempeo
Macroeconmico
Meta de
Dficit Fiscal
Presin
Tributaria

Gasto
Corriente
GASTO
PBLIC
O

Gasto del
Gobierno
Regional

Gasto del
Gobierno
Local

Gasto de
Capital
Servicio
de la
deuda

Supuesto Macroeconmicos 2005

Recursos del Presupuesto Pblico

Ambito
Local

Ambito
Regional

Ambito
Nacional

Transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN, Canon)

Recursos de programas sociales
Recursos propios

Transferencias del Gobierno Nacional

Recursos de programas sociales transferidos al Gobierno
Regional
Recursos propios
Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios
Contribuciones a fondos
Recursos de endeudamiento interno y externo
Recursos propios

Estructura del Gasto Pblico

Los gastos pblicos se estructuran siguiendo las
siguientes clasificaciones:
Institucional: Entidades.
Funcional Programtica: Funciones,
programas y subprogramas.
Econmica: Gasto corriente, gasto de capital y
servicio de la deuda.
Geogrfica: mbito geogrfico donde est
prevista la dotacin presupuestal y la meta.

El Sector Pblico 2005

Entidades del Sector Pblico Nacional

Gobierno
NACIONA
L

Gobierno
REGIONA
L

116 Pliegos

26 Pliegos

252 UEs

341 UEs

Ministerios
Hospitales
USEs
Universidades

26
Gobiernos
Regionales
Direcciones
Regionales

US$ 10 510
MM

US$ 2 332
MM

Gobierno
LOCAL

FONAFE

ETEs

1 829 Munici- 34 Empresas 117

Entidades
palidades
US$ 4 491
(Provinciales
US$ 804 MM
MM
y Distritales)
US$ 1 621
MM

15 Entidades
nacionales
US$ 418 MM
102
Entidades
municipales
US$ 386 MM

OTROS

BCR
SBS
ESSALUD
US$ 930
MM
Beneficencias

Fases del Proceso Presupuestario

PRIORIDADES
NACIONALES

PLANES
ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO
I
PROGRAMACION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

II
FORMULACION

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
V
CONTROL

CONTROL

IV
EJECUCION

III
APROBACION

SIAF

Fase I: La Programacin
PRIORIDADES
NACIONALES

PLANES
ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO

I
PROGRAMACION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO

-Proyecciones
macroeconmicas
-Lmites de los crditos
presupuestario.

Fase II: La Formulacin

PRIORIDADES
NACIONALES

PLANES
ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO
ENTIDADES
PUBLICAS
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

II
FORMULACION

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
CONTROL

-Estructura funcionalprogramtica.
-Metas en funcin de la escala
de prioridades.

Dinmica Operativa del Presupuesto:

2 niveles
NIVEL
FUNCIONAL
PROGRAMTIC
O

NIVEL
INSTITUCIONAL

PLIEGOS
PRESUPUESTARIO
S

Asignacin
en el
Presupuesto

Categoras
Presupuestarias

FUNCIN

PROGRAMA

Mxima agregacin
de las acciones del
Estado (Misin y
Propsitos)

Lineamientos sectoriales
e institucionales
Objetivos Generales

SUBPROGRAMAS

Acciones orientadas
al logro de
Objetivos Parciales

ACTIVIDADES Y
PROYECTOS

Unidades de asignacin
de recursos para lograr
Objetivos Especficos

Fase III: La Aprobacin

PRIORIDADES
NACIONALES

PLANES
ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO

III
APROBACION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
CONTROL

- Anteproyectos sometidos a la
aprobacin del Consejo de
Ministros y remitidos como
proyectos de Ley por el
Presidente de la Repblica al
Poder Legislativo.

Fase III: La Aprobacin

MEF

CASO CONTRARIO, EL PODER

EJECUTIVO MEDIANTE DECRETO
LEGISLATIVO PROMULGAR EL
PROYECTO DE LEY

EL MINISTRO
DE E yF SUSTENTA
LA PROPUESTA DE
INICIATIVA
PRESUPUESTAL
ANTE EL CM

5a

DICTAMEN APROBADO
(50% + 1 de
Congresistas
presentes) ES
ENVIADO AL PODER
EJECUTIVO

4
CONSEJO DE
MINISTROS - CM
EL PRESIDENTE DEL CM Y
EL MINISTRO DE ECONOMIA
Y FINANZAS SUSTENTAN LA
INICIATIVA PRESUPUESTAL
ANTE EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA

DICTAMEN ES
SUSTENTADO ANTE
EL PLENO

COMISION DE
PRESUPUESTO Y
CUENTA GENERAL DE
LA REPUBLICA

DEBATE EN EL
PLENO

CONGRESO DE
LA REPUBLICA
CR

EVALUACION Y
ANALISIS DETALLADO
EN SESIONES
PUBLICAS

Fase IV: La Ejecucin

PRIORIDADES
NACIONALES
MARCO
MACRO
ECONOMICO

IV
EJECUCION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
CONTROL

PLANES
ESTRATEGICOS

ENTIDADES
PUBLICAS

Se perciben los ingresos y se

atienden las obligaciones de
gasto.
La Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico realiza el
control presupuestal.

Fase V: Control
PRIORIDADES
NACIONALES

PLANES
ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO

V
CONTROL
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
CONTROL

ENTIDADES
PUBLICAS

-La Contralora General de la

Repblica y los Organos de
Control Interno de las Entidades
supervisan la legalidad
-El Congreso de la Repblica
fiscaliza la ejecucin
presupuestaria.

Presupuesto del 2005 Fuentes

(en millones de nuevos soles)

Presupuesto 2005 - Fuentes

En millones de nuevos soles

Presupuesto del 2005 Usos

(Clasificacin Econmica - en millones de nuevos soles)

Principales Problemas
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)

Asignacin y Ejecucin, Falta de Planificacin

Discrecionalidad en el Vice-ministerio de Hacienda
Incertidumbre
El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscal
Problemas de coordinacin intrasectorial en el MEF
Atomizacin y fragmentacin de los pliegos y las
unidades ejecutoras
No hay evaluacin de resultados ni de calidad
No hay Polticas Financieras.

Principales Problemas
PROBLEMA
Asignacin y ejecucin:
- No congruente con plan nacional o
sectorial de desarrollo
- Inercia
- No existe fundamentacin tcnica
-Congreso y Gabinete de Ministros
no son contraparte

PROPUESTAS

CONSECUENCIA
- Se arrastran

errores de
asignacin de aos
anteriores.
-El gasto social no es
priorizado
-Se financian grandes
obras con nula o negativa
rentabilidad
-Se potencia la
improductividad e
ineficiencia del gasto

Establecer criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para

la asignacin de recursos
Tomar decisiones sobre la base de la planificacin
Fomentar anlisis de costo-efectividad para priorizar recursos entre
distintas alternativas de gasto

Principales Problemas
PROBLEMA

CONSECUENCIA
- Los sectores no tienen control

Discrecionalidad
en
el
Viceministerio de Hacienda
para
reajustes,
crditos
suplementarios, etc.

real sobre las reasignaciones

interpliegos sobretodo cuando
exceden el techo presupuestal
del pliego
- No se explican los criterios de
reasignacin ni al gabinete ni al
Congreso

PROPUESTAS
Establecer criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para la ejecucin de
recursos
Separar responsabilidades de formulacin y ejecucin del presupuesto dentro del
MEF: planificacin y programacin a cargo del Viceministerio de Economa y ejecucin a
cargo de DNPP
Otorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter
e intra pliegos de subsector

Principales Problemas
PROBLEMA
Incertidumbre
- En los procesos de
calendarizacin
- Sobre el monto a ser
efectivamente desembolsado

CONSECUENCIA
Los ejecutores tienen sobre
saltos de asignacin que
generan enormes
sobrecostos constructivos y
moras.(diferencias entre el
PIA y el PIM)

PROPUESTAS
Contar con un presupuesto mnimo garantizado dentro del PIA, con la
posibilidad de reasignaciones por encima de l

Principales Problemas
PROBLEMA

CONSECUENCIA

Proceso presupuestal no
asegura equilibrio Fiscal.

Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal se ha
incumplido.

PROPUESTAS
Darle carcter constitucional para asegurar su cumplimiento y credibilidad
Conformar un pacto fiscal que la sustente

Principales Problemas
PROBLEMA

CONSECUENCIA
- Los procesos presupuestales

Problemas de coordinacin
intrasectorial en el MEF

PROPUESTAS

predominan sobre los de

planificacin y programacin
- Autorizaciones de
desembolsos y de calendario
no son consistentes generando
confusin.
- El plan operativo de un ao
no corresponde con los
requerimientos de la
programacin multianual.

Promover la planificacin estratgica e introducir mejores sistemas de

programacin

Principales Problemas
PROBLEMA

Atomizacin y fragmentacin
- 146 pliegos
- 559 unidades ejecutoras

CONSECUENCIA
-Se descentra el planeamiento
-Se pierde de vista la
responsabilidad funcional
- No existe corresponsabilidad
entre niveles y entre unidades
Pblicas.
- No existe consistencia entre
los pliegos de un mismo sector

PROPUESTAS
Nueva estructura programtica: reducir nmero de pliegos y reagruparlos
bajo el sector correspondiente
Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia
con l y entre s

Principales Problemas
PROBLEMA
No hay evaluacin de
resultados o calidad / no hay
polticas financieras

CONSECUENCIA
- No hay incentivos al ahorro
- Se financian proyectos y
actividades de baja calidad
- Se evalan solamente
procesos

PROPUESTAS
Desarrollar planificacin estratgica
Implementar sistemas de: evaluacin del desempeo, convenios de gestin,
indicadores estratgicos de gestin
Desarrollar sistemas de auditora que focalicen resultados
Implementar sistemas de rendicin de cuentas

Principales Problemas
PROBLEMA
Dficit de Recursos Humanos
capacitados y motivados en el
Sector Pblico.

CONSECUENCIA
-Problemas de gestin y
manejo en las instituciones
pblicas.

PROPUESTAS
Desarrollar el capital humano (desde educacin y salud, hasta capacitacin)
Establecer una Carrera Pblica.

Reflexiones Finales
Superar la inercia y la ausencia de planificacin
Evaluar usos alternativos de los recursos a partir
de criterios de costo-efectividad.
Utilizar criterios tcnicos estables, explcitos y
transparentes para limitar la discrecionalidad de la
asignacin y ejecucin.
Implementar mecanismos de rendicin de cuentas
que permitan identificar la eficiencia en la asignacin
y ejecucin del gasto en cada entidad pblica.
Implementar un esquema de auditora enfocado
en resultados.
Formular indicadores estratgicos para detectar
la presencia de problemas en el manejo
presupuestario y que induzcan a su correccin.

Preguntas

Marco Normativo
Ley de Gestin Presupuestaria del Estado
Ley de Presupuesto del Sector Pblico
Ley de Equilibrio Financiero
Ley de Endeudamiento del Sector Pblico
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
Ley de Acceso Ciudadano a Informacin sobre
Finanzas Pblicas

Marco Normativo
Directiva para la programacin y formulacin de los
presupuestos institucionales del Sector Pblico
Directiva para la aprobacin, ejecucin y control del
proceso presupuestario del Sector Pblico
Directiva para la formulacin de los Planes
Estratgicos Sectoriales Multianuales y los Planes
Estratgicos Institucionales
Directiva para el cierre y conciliacin del presupuesto
del sector pblico
Directiva para la evaluacin presupuestaria
institucional del sector pblico
La Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica

El Sistema Nacional de
Presupuesto: Gestin
Presupuestaria
PRINCIPALES
FUNCIONES Planear y dirigir la
formulacin, ejecucin y
evaluacin del
Presupuesto Pblico.
Emitir opinin en
materia presupuestal.
ORIENTACION Y
COORDINACION

DNPP

Pliegos
Llevar adelante la
Presupuestario
ejecucin del
s
PRINCIPALES presupuesto autorizado
Poderes del
estado
Ministerios
Gobiernos
Regionales
Gobiernos
Locales
Instituciones

FUNCIONES

orientndolo al
cumplimiento de las
metas programadas en
las actividades y
proyectos.
Coordinar con la DNPP
las pautas a seguir en
materia presupuestal.

PLANEACION Y
SUPERVISION

GESTION

EJECUCION Y
EVALUACION

Estructura Econmica del Gasto Pblico

A. CATEGORAS DEL
GASTO

Gastos Corrientes
Gastos de Capital
Servicio de la Deuda

B. GRUPO GENERICO DE
GASTOS

Personal y Obligaciones Sociales

Obligaciones Previsionales
Bienes y Servicios
Inversiones
Intereses de la Deuda
Amortizacin de la Deuda

C. MODALIDADES DE
APLICACIN

Aplicaciones Directas y
Transferencias

D. ESPECFICAS DEL
GASTO

Segn clasificador de
los Gastos Pblicos

Cobertura Institucional
prog
o
t
en
m
e
r
Inc

o
esiv

2003

2002
Ministerios, CTARs,
Instituciones Pblicas,
Universidades, ONP,
Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS,
ESSALUD)

PIA 35 772

Gobiernos Locales
(transferencias)
Ministerios, Gobiernos
Regionales,
Instituciones Pblicas,
Universidades, ONP,
Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS, ESSALUD)

44 516 (*)

2004-2005
Entidades de Tratamiento
Empresarial ETES
(Reguladoras, Supervisoras)
Gobiernos Locales
(transferencias)
Ministerios, Gobiernos
Regionales,
Instituciones Pblicas,
Universidades, ONP,
Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS, ESSALUD)

44 115 / 49 117

Cronograma para la Programacin y

Formulacin
Fecha

Actividad

Responsables

10 - 25 may

Revisin Directivas de Programacin y Formulacin Presupuestal para los diferentes

niveles de gobierno

DNPP

18 - 30 may

Revisin Estructura Funcional Programtica

DNPP

18 - 30 may

Revisin de Aplicativos Informticos y Manuales del Usuario

DNPP

25 - 31 may

Compatibilizacin del Ppto con MMM y Revisin Asignacin MEF (Techos)

DNPP

Ministros

01 - 05 jun

Entrega Asignacin MEF (Techos)

DNPP

02 - 09 jun

Capacitacin, Directivas y Aplicativos Informticos a los Pliegos Presupuestarios

DNPP

10 - 30 jun

Reuniones internas entes formuladores

Pliegos

01 25 jul

Reuniones de cpoordinacin DNPP-Pliegos

DNPP pliegos

25 jun-05 jul

Revisin informacin remitida por los pliegos

DNPP

27

Recepcin de informacin de Gobiernos Locales

DNPP

01 - 10 ago

Revisin de Informacin Gobiernos Locales

Gob. Loc.

11 - 29 ago

Revisin proyecto de presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, integracin de

la informacin, preparacin exposicin motivos, discusiones en Consejo de Ministros y
otros

DNPP - Alta Direccin

MEF-Consejo
de
Ministros

30 agosto

Presentacin proyecto de presupuesto al Congreso de la Repblica

Poder Ejecutivo

julio

Consejo

Cronograma para la Aprobacin

Fecha
30 agosto

Actividad

Responsables

Presentacin proyecto de presupuesto al Congreso de Poder Ejecutivo

la Repblica

1ra semana Sustentacin del Proyecto de Presupuesto ante el Presidente del

Setiembre
Pleno del Congreso de la Repblica
Consejo de
Ministros y
Ministro de
Economa y
Finanzas.
Set-Nov

Sustentacin del Proyecto de Presupuesto por

Ministros y autoridades responsables ante Comisin
de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica
Discusin del Proyecto de Ley Normativo

4ta semana Discusin y Aprobacin del Presupuesto

Pliegos
Presupeustarios
DNPP
Pleno Congreso
50