Factores clave en la efectividad de las polticas

Marco Moreno
Curso Planificacin y Gestin Estratgica para las Polticas Pblicas ILPES-AECID Santa Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009

Resultados de las Polticas Pblicas

Por qu los resultados son diversos? Que es lo que determina la capacidad para disear, aprobar y ejecutar polticas pblicas eficaces? La poltica y sus instituciones

Evidencia: Informe de Progreso Econmico y Social (IPES-BID 2006) (1)

Existen grandes diferencias en la calidad de las polticas pblicas entre los pases de la regin. Las polticas difieren en una variedad de dimensiones: Estabilidad. Calidad de la implementacin y cumplimiento efectivo. Orientacin hacia el inters pblico.

Qu determina la capacidad de los pases para elaborar, aprobar y ejecutar polticas pblicas efectivas?

Evidencia: IPES-BID 2006 (2)

En la formulacin de polticas interviene una variedad de actores (polticos profesionales, tcnicos, miembros de la sociedad civil) que interactan en diversas arenas. Las polticas pblicas emergen como resultado de transacciones polticas entre dichos actores. Los procesos difieren de un pas a otro y estn relacionados con el funcionamiento de las instituciones de cada pas.

Se ha puesto ms nfasis en el contenido de las polticas que en su proceso de formacin.

Mirar el cambio o cambiar la mirada?

Instituciones
polticas

Proceso de formacin de polticas

Resultados de poltica

Caractersticas clave de las polticas pblicas

Enfoque IPES busca explicar ciertas caractersticas de las polticas pblicas:
Estabilidad Adaptabilidad Coordinacin y coherencia Calidad de la implementacin y aplicacin efectiva. Eficiencia

Por qu centrase en estas caractersticas?

No existe una lista nica de polticas universales correctas. Las polticas son respuestas contingentes al estado de situacin de un pas. Lo que puede funcionar en algn momento en un determinado pas puede no hacerlo en otro lugar o en el mismo lugar en otro momento. En algunos casos, algunas caractersticas particulares de las polticas o los detalles de su implementacin pueden importar tanto como la orientacin general de esa poltica. Los resultados de poltica que se intentan explicar no son los contenidos ni el tipo de poltica (por ejemplo, si determinados impuestos son altos o bajos), sino ms bien ciertas caractersticas o aspectos clave de las polticas pblicas que afectan a su calidad.

Supuestos (1)
Idea central: caractersticas clave de las polticas pblicas (como estabilidad, adaptabilidad, etc.) dependen de forma crucial de la capacidad de los actores polticos de negociar y hacer cumplir acuerdos intertemporales, y as alcanzar resultados cooperativos. 1. Dicha cooperacin depende a su vez de una serie de factores:

Numero de actores con impacto sustancia en el PFP. Horizonte temporal de los actores. Existencia de arenas que faciliten el intercambio poltico (tales como Parlamentos que funcionen bien, o sistemas de partidos institucionalizados). Existencia de mecanismos de enforcement crebles (tales como un poder judicial independiente)

Supuestos (2)
2. Los aspectos fundamentales del PFP dependen de instituciones polticas tales como normas constitucionales, reglas electorales, etc., que determinan (entre otras cosas):

En nmero de actores y sus roles. Sus incentivos y restricciones. Las reglas del juego bajo las cuales interactan. La naturaleza de las arenas en las que se encuentran.

Caractersticas clave de las polticas pblicas

1.

Estabilidad

La estabilidad de las polticas se asocia con la capacidad de los actores polticos para concertar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan preservar ciertas polticas fundamentales (polticas de Estado) ms all del mandato de determinados funcionarios pblicos o coaliciones. La nocin de estabilidad de las polticas est directamente vinculada a la nocin de credibilidad de las polticas. En pases con polticas estables, los cambios tienden a incrementarse de manera gradual, consolidan los logros de gobiernos anteriores y generalmente se realizan por consenso. En cambio, los entornos de polticas voltiles se caracterizan por grandes oscilaciones y por la falta de consulta con los diferentes grupos de la sociedad.

2.

Adaptabilidad

Es conveniente que los pases puedan adaptar sus polticas en respuesta a cambios en las condiciones econmicas, y que puedan modificarlas cuando es evidente que no estn dando resultados.
En ocasiones los gobiernos abusan de su discrecionalidad para adaptar las polticas y ponen en prctica polticas oportunistas y unilaterales ms prximas a sus propias preferencias o a las de sus electores. Cualquiera sea la razn, los pases con polticas poco adaptables no podrn responder adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapados en polticas inadecuadas durante perodos prolongados.

3. Coherencia y coordinacin
Las polticas pblicas son el resultado de acciones emprendidas por mltiples actores en el PFP. Idealmente, los diferentes actores que actan en el mismo mbito de polticas deberan coordinar sus acciones para producir polticas coherentes, pero no siempre ocurre as. Riesgo de balcanizacin de las polticas pblicas. La falta de coordinacin suele reflejar la naturaleza poco cooperativa de las interacciones polticas.

4.

Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin

Una poltica puede estar muy bien diseada, pasar sin cambio alguno por el proceso de aprobacin y aun as ser totalmente ineficaz si no se implementa y se aplica efectivamente. Esto est asociado en parte a la falta de burocracias capaces e independientes, as como a la falta de sistemas judiciales fuertes. La calidad de la implementacin y la aplicacin efectiva de las polticas en un pas determinado dependern en gran medida del grado en que los encargados de formular polticas cuenten con los incentivos y los recursos para invertir en sus capacidades.

5. Orientacin hacia el inters pblico

Grado en que las polticas producidas por un sistema dado promueven el bienestar general y se asemejan a bienes pblicos (es decir, se orientan a la satisfaccin del inters general) o tienden a canalizar beneficios privados hacia determinadas personas, facciones o regiones en forma de proyectos con beneficios concentrados, subsidios especficos o resquicios que permiten eludir impuestos (es decir, se orientan al inters privado). Esta dimensin est directamente vinculada a la desigualdad, sobre todo porque quienes se ven favorecidos por las polticas orientadas a intereses privados tienden a ser miembros de la elite, que detentan el poder econmico y poltico para inclinar las decisiones de polticas en su favor.

6.

Eficiencia

Guarda relacin con la orientacin al inters pblico, dado que en la medida en que los encargados de formular polticas favorezcan indebidamente a sectores especficos en detrimento del inters general, se estaran alejando de la asignacin ms eficiente de

recursos.

Caractersticas clave: comparacin entre regiones

Mensajes principales
1. 2. Los procesos si importan. Hay que tener cuidado con las recetas de poltica universales que supuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar en que son adoptadas. Ciertas caractersticas clave de las polticas pblicas pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido u orientacin.

3.

Mensajes principales
4. Los efectos de las instituciones polticas sobre los procesos de formulacin de polticas pblicas solo pueden entenderse de manera sistmica. La capacidad de los actores polticos para cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las polticas pblicas. Es ms fcil que existan procesos polticos eficaces y mejores polticas pblicas si los partidos polticos estn institucionalizados y son programticos, las legislaturas cuentan con una slida capacidad para elaborar polticas, los sistemas judiciales son independientes, y la administracin pblica es fuerte.

5.

6.

Medicin de estas caractersticas

El IPES utiliza dos fuentes de datos principales: 1. Indicadores internacionales comparativos del Global Competitiveness Report (CGR) (1997-2004). 2. La encuesta sobre capacidades del Estado (BID) que fue respondida por ms de 150 expertos de 18 pases de Amrica Latina. Periodo del estudio: dos ltimas dcadas (o desde el retorno a la democracia). ndices no reflejan la calidad de la formulacin de poltica de los gobiernos actuales sino durante el periodo analizado