PERFIL DE PROYECTO GUATEMALA I.

Nombre del proyecto: Nmero del proyecto: Equipo de proyecto: DATOS BSICOS Inversin en Capital Humano GU-L1017 Graciana Rucci (SCL/SPH), Jefe de Equipo; Nohora Alvarado (SPH/CGU); Isabel Nieves (SPH/CPN); Jess Duarte (SCL/EDU); David Rosas (SCL/SPH); Mario Snchez (SCL/SPH); Martha Guerra (SCL/SPH); y Mara Cristina Landzuri (LEG/SGO) Repblica de Guatemala Ministerio de Finanzas Pblicas BID (CO): US$200 millones Local: US$ 0 milln Total: US$200 millones Polticas identificadas: B13 Clasificacin: N/A

Prestatario: Organismo ejecutor: Financiamiento:

Salvaguardias:

II. JUSTIFICACIN GENERAL Y CONTEXTO SOCIAL 2.1 A pesar de ser un pas de ingreso medio, Guatemala es uno de los pases con mayores ndices de pobreza en Latinoamrica. En 2006, 51% de la poblacin viva en condiciones de pobreza (6,63 millones de personas), y 15,22% en extrema pobreza. La pobreza es aun mayor en reas rurales donde vive el 52% de la poblacin, entre poblaciones indgenas (38.4% de la poblacin total) y en la poblacin menor a 15 aos (43,1% de la poblacin). La transmisin intergeneracional de la pobreza es an ms preocupante, particularmente en reas rurales y poblaciones indgenas. Guatemala est entre los pases con peores indicadores de nutricin, salud y educacin de la regin. Actualmente, la desnutricin crnica en menores de cinco aos alcanza el 49%, la mortalidad infantil era de 33 por mil nacidos vivos en 2004 y la mortalidad materna de 153 por 100 mil nacidos vivos en 2000. En educacin, a pesar de logros importantes respecto al acceso a la escuela primaria, en 2006, cerca del 11% de los nios de entre 12 y 14 aos del primer quintil de ingresos no haba terminado al menos un ao de educacin, y solo 41% de la cohorte del primer quintil que en 2006 tena entre 15 y 17 aos haba terminado el nivel primario. Factores adicionales dificultan la interrupcin de la transmisin de la pobreza. Los recursos pblicos dedicados al combate a la pobreza son bajos, sesgados hacia la ciudad de Guatemala, y limitados por una baja capacidad de recaudacin tributaria. Por otro lado, el alto nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso y la exclusin geogrfica y tnica limitan el impacto del crecimiento econmico sobre la reduccin de la pobreza. Asimismo, la falta de coordinacin interinstitucional restringe el impacto del gasto social. Finalmente, por una combinacin de fallas de mercado y de precariedad de los servicios sociales

2.2

-2ofrecidos a la poblacin pobre (en trminos de acceso real y calidad), orilla a dicha poblacin a no invertir lo suficiente en el capital humano de sus miembros ms jvenes, privndolos as, en un crculo vicioso, de la capacidad mnima para escapar de la pobreza en la adultez. 2.3 El nuevo gobierno de Guatemala (GOBGU) est desarrollando una poltica social enfocada a la atencin a las familias en situacin de pobreza y vulnerabilidad extrema cuyo eje central es un programa transferencias monetarias condicionadas (PTMC), Mi Familia Progresa. La agenda planteada por el GOBGU para los 100 primeros das de gobierno demand una acelerada preparacin del PTMC. Hasta el momento, el programa se ha implementado en 5 municipios, y se espera que alcance un total de 45 al finalizar el ao, con una cobertura aproximada de 250 mil familias. Se espera que alcance un total de 125 municipios al finalizar 2009. La priorizacin de estos municipios, consensuada a partir de mapas de pobreza, ingreso y productividad, representa la continuacin de una estrategia de la Administracin Nacional anterior. El GOBGU ha explicitado su inters en aprender mejores prcticas y ha solicitado el apoyo para una operacin de prstamo de tipo PBL para respaldar los retos que enfrenta el diseo, implementacin y consolidacin del PTMC en el pas. III. ANTECEDENTES DEL SECTOR Y DESCRIPCIN DE LA OPERACIN A. 3.1 Antecedentes La institucionalidad de las polticas y programas sociales en Guatemala involucra a ministerios sociales tradicionales, as como un amplio conjunto de fondos sociales y secretaras. Existe escasa articulacin estratgica, financiera y operativa entre los mismos, lo cual ha constituido una barrera para incrementar la cobertura de servicios bsicos de manera ms oportuna y eficiente. Un rea donde esta escasa coordinacin se vuelve crtica es el desarrollo de la oferta escolar, nutricional y de salud. El PTMC constituye el punto de partida para un ejercicio de coordinacin interinstitucional especficamente dirigido a la acumulacin temprana de capital humano de la poblacin pobre y una gran oportunidad en trminos de potenciales ganancias de eficiencia. Por ende, es crucial que el programa sea diseado e implementacin con pertinencia analtica y siguiendo las buenas prcticas que se han generado de la implementacin de otros PTMC en la Regin. Asimismo, el impacto real de los PTMC, particularmente su impacto de largo plazo, est delimitado por la calidad de la oferta de servicios pblicos cuya utilizacin promueven. De esta forma, un PTMC pone en evidencia las deficiencias en acceso, cobertura y calidad de servicios sociales bsicos y por ende, intervenciones por el lado de la oferta, paralelas a la implementacin del PTMC, resultan fundamentales para lograr los resultados esperados. A continuacin se resumen los retos sectoriales considerables para el apoyo de acciones de poltica.

2.4

-3B. 3.2 Situacin de la oferta Salud. Se estima que el 13% de la poblacin guatemalteca no recibe atencin de los servicios de salud. Si bien en los ltimos aos se ha logrado incrementar la oferta de dichos servicios a travs del Programa de Extensin de Cobertura (PEC) principalmente en zonas rurales, quedan espacios por cubrir. Adicionalmente, la baja calidad de los servicios ofrecidos por los establecimientos pblicos y la falta de recursos financieros por parte de las personas reducen la utilizacin de los mismos. El limitado funcionamiento del sistema de redes de servicios de salud, la falta de regulacin del sistema y descentralizacin ordenada implican una desintegracin funcional entre los distintos niveles de complejidad que integran el sector salud, provocando inadecuado e ineficiente acceso y cobertura. Por ltimo, se evidencian gran escasez e ineficiencias en el rea de recursos humanos, en particular en las comunidades ms aisladas donde resulta difcil retenerlos. Nutricin. Las dietas de las nios menores de 24 meses son subptimas; combinadas con las frecuentes infecciones resultan en altas prevalencias de desnutricin. Menos de la mitad de los menores de seis meses reciben lactancia materna exclusiva y nicamente el 16% de los nios menores de 12 meses tienen ingestas calricas adecuadas. La anemia por falta de hierro afecta a un 40% de los nios entre 6 y 24 meses y a un 35% de mujeres en edad frtil, aumentando drsticamente el riesgo de muerte materna, de nios con bajo peso al nacer, y de mortalidad infantil. Tradicionalmente el GOBGU ha respondido a la problemtica nutricional con una estrategia de seguridad alimentaria que privilegia el acceso, la disponibilidad y la distribucin gratuita de alimentos, en muchos a travs de la escuela. Desde el ao 2005 se incorpor en el nivel nacional el programa comunitario de prevencin de la desnutricin infantil AINM-C (atencin integral a la niez-comunitario). A partir del 2007 se fortalece el programa especialmente en 45 municipios priorizados. Al mismo tiempo, se expande el programa Creciendo Bien que da consejera nutricional. Los servicios de nutricin de los establecimientos pblicos de salud incluyen monitoreo de peso y talla y distribucin de algunos micronutrientes pero con deficiencias tcnicas, equipo inadecuado y pocos insumos. Educacin. A pesar de los logros importantes de los ltimos aos en trminos de acceso a la educacin primaria que se evidencian en una tasa neta de escolaridad de 94,5%, los problemas de ineficiencia interna y de sobre edad en la educacin primaria persisten (25% de los alumnos del primer grado repiten, 45% abandona en quinto grado, 43 de cada 100 nios en primer grado tienen sobre edad, y la tasa neta de finalizacin de la primaria es 32%). Al mismo tiempo, la cobertura y calidad del nivel de educacin preprimaria son reducidas. Las principales causas, por el lado de la oferta, que explican la ineficiencia interna y la sobre edad estn relacionadas con calidad de la infraestructura, nmero y nivel acadmico de docentes y mtodos de enseanza inadecuados. La Educacin Bilinge Intercultural solo cubre al 23% de los nios indgenas inscritos en ese nivel. El marco normativo que rige el sistema de educacin es complejo, confuso y presenta inconsistencias. Al mismo tiempo, en el proceso de descentralizacin no hay reglas claras que definan las relaciones entre los niveles involucrados. Esto sumado a una deficiente gestin y asignacin de los recursos humanos del sistema de educacin y una deficiente calidad de la

-4infraestructura escolar. La responsabilidad y la gestin de la infraestructura escolar no estn bien definidas y los esfuerzos no estn coordinados. C. 3.3 Objetivos y lneas de accin del proyecto El objetivo de la operacin es apoyar polticas y reformas que respalden el diseo, implementacin y consolidacin del PTMC en los municipios priorizados. Dicho objetivo se alcanzar a travs de tres lneas estratgicas: (i) consolidacin del PTMC; (ii) mejora de la capacidad de respuesta de la oferta de servicios pblicos ante el aumento de demanda proveniente de la implementacin del PTMC; y (iii) apoyo a acciones complementarias por el lado de la oferta para mejorar el impacto de largo plazo del PTMC. La operacin desarrollar las mencionadas lneas estratgicas por medio de compromisos con el GOBGU en el sentido de: consolidar procesos de polticas que ya ha comenzado el pas, basado en buenas prcticas, fortalecer la institucionalidad de la poltica integral de proteccin social, y guiar la inversin social. En tal sentido, se especificarn compromisos de corto y mediano plazo de forma progresiva. La primer lnea estratgica respalda la consolidacin del PTMC, apoyando las siguientes lneas de accin: (i) coordinacin institucional y blindaje presupuestario; (ii) focalizacin de beneficiarios; (iii) consolidacin del sistema de informacin y pagos; y (iv) monitoreo y evaluacin. La segunda lnea estratgica est enfocada a guiar la implementacin de mejoras en la capacidad de respuesta de la oferta de servicios pblicos en los sectores de educacin, salud y nutricin ante el aumento de demanda estimado por la implementacin del PTMC. En el mbito de la educacin, las acciones se focalizaran en: (i) actualizacin del Censo de Infraestructura Escolar; (ii) ordenamiento de las funciones y responsabilidades en materia de infraestructura pblica escolar; (iii) modularizacin de la evaluacin para la promocin en el primer ciclo de la primaria; (iv) establecimiento de una poltica para disminuir el ausentismo docente en reas rurales; y (iv) eliminacin del cobro de matrcula en las escuelas publicas. En el mbito de la salud, las acciones apoyaran polticas orientadas a: (i) ampliacin de la cobertura de los servicios de salud del primer y segundo nivel de atencin, a travs del PEC y del fortalecimiento de los servicios institucionales de salud (puestos y centros de salud); y (ii) mejoramiento de la calidad de la prestacin de servicios de salud. En el rea de la nutricin, se respaldaran acciones de poltica hacia: (i) mejoramiento de la efectividad del programa AINM-C; (ii) integracin programtica del AINM-C y Creciendo Bien a un paquete bsico de servicios de salud primaria; (iii) ampliacin de la cobertura de los servicios de nutricin comunitaria a travs de la extensin de la oferta del paquete bsico de servicios de salud del PEC; y (iv) fortalecimiento de provisin y distribucin de suplementos de micronutrientes (chispitas) para mujeres y menores de seis aos. La tercera lnea estratgica estara dirigida hacia el apoyo a otras intervenciones tendientes a aumentar el impacto de largo plazo del PTMC. IV. SALVAGUARDIAS 4.1 De acuerdo con la Poltica de Salvaguardias de Medio Ambiente (OP-703), esta

3.4

-5operacin requiere slo aplicar la Directiva de Poltica B13. El proyecto no requiere clasificacin (ver detalles en el Anexo II). V. 5.1 TEMAS RELEVANTES, ESTRATEGIA Y CRONOGRAMA DE PREPARACIN

Instrumento de la operacin y tiempos. El GOBGU ha solicitado utilizar el instrumento PBL de dos tramos, de 100 millones de dlares cada uno, a desembolsar a principios de 2009 el primer tramo y en 2010, el segundo; y avanzar rpidamente en el diseo y preparacin de la operacin para tenerla aprobada antes del mes de septiembre del presente ao de forma tal de formar parte del presupuesto 2009. El equipo tcnico destac la exigencia del cronograma preparacin de la operacin, y expres la necesidad de contar con los insumos y definiciones oportunas por parte del gobierno para poder cumplirlo. La institucionalidad y autonoma de la unidad ejecutora del PTMC, como as tambin la coordinacin interinstitucional y la disponibilidad de recursos presupuestarios planificados (tanto en la unidad ejecutora como en los ministerios involucrados) se vuelven crticos en este tipo de programa. En tal sentido, tanto Ministerio de Finanzas Pblicas como el Consejo de Cohesin Social han expresado tales preocupaciones y la voluntad acerca de apoyar medidas para minimizar tales fallas y consolidar el PTMC como poltica de estado. Se contratar una consultora para realizar el diseo institucional del PTMC, que incluir el anlisis de las fortalezas y debilidades de instituciones candidatas a encabezar en programa, y medidas para reforzarlas. La misma incluir, la factibilidad del Ministerio de la Familia (propuesta de ley actual para su creacin) como candidato institucional para albergar al PTMC. Esquema de ejecucin y monitoreo y evaluacin de las intervenciones centrales del Programa. Los recursos de la operacin de prstamo sern ejecutados directamente por el Ministerio de Finanzas Pblicas. Esta operacin est coordinada con otras operaciones de prstamo de inversin que el Banco est preparando en educacin y salud y nutricin. El GOBGU y el Banco tienen fuerte inters en el monitoreo y evaluacin del PTMC para guiar la ejecucin del mismo y su consolidacin. El GOBGU solicit la realizacin de talleres de capacitacin y de mejores prcticas de PTMC. La cooperacin tcnica mencionada en el prrafo 5.3 financiar la evaluacin de impacto del PTMC, incluyendo recomendaciones de ajustes en funcin de los resultados arrojados.

5.2

5.3

Anexo IV (GU-L1017) Pgina 1 de 2

PROGRAMA DE INVERSIN EN CAPITAL HUMANO (GU-L1017) ANEXO IV RUTA CRTICA: CRONOGRAMA DE PREPARACIN
Item Preparacin del Perfil de Proyecto (PP) Misin Especial Aprobacin de PP Misin Orientacin Preparacin de la Propuesta de Desarrollo de la Operacin (POD) Encerrona PTMC Aprobacin del POD Borrador de Propuesta de Prstamo a OPC OPC Aprueba Borrador de Propuesta de Prstamo Negociacin Propuesta de Prstamo a Directorio Aprobacin por Directorio Mayo Junio Julio Agosto Septiembre

Anexo IV (GU-L1017) Pgina 2 de 2

Costos Estimados para la Preparacin del Programa Actividades financiadas por Fondos Administrativos
Actividades
Asesoramiento tcnico de consultor especializado en PTMC Encerrona Equipo Tcnico PTMC Antigua, Guatemala Coordinador apoyo a MINFIN Estudio Preliminar Diseo Institucional PTMC

Costo (US$)
4,000 2,533 9,000 30,000

Fecha esperada
Junio 2008 Junio 2008 Junio-Agosto 2008 Julio 2008 (preliminar)

TOTAL

$45,533 Consultoras financiadas por Cooperacin Tcnica

Actividades

Costo (US$)

Fecha esperada

TOTAL

0.0

Tiempo del Equipo de Proyecto (Staff time)

Staff
Jefe de Equipo (SCL/SPH) Especialista Sectorial (SCL/SPH) Especialista Sectorial (SCL/SPH) Especialista Sectorial (SPH/CGU) Especialista Sectorial (SPH/CPN) Abogado (LEG/SGO) Asistente de Proyecto (SCL/EDU)

# das
50 50 20 20 20 15 15

TOTAL Misiones del Equipo de Proyecto

Misin
Identificacin (5 staff x 6 das) Orientacin (4staff x 12 das) Especial (2staff x 3 das) Encerrona Equipo Tcnico PTMC (4 staff x 5 das)

190

vitico
5x 6 x US$228 4 x 12 x US$228 2x3x US$228 4 x 5 x US$228

ticket
5xUSS1000 4xUS$1000 2xUS$1000 4xUS$1000

Costo (US$)
11840 14,944 3,368 8.560

TOTAL

$38,712