OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS E A DEMOCRACIA DELIBERATIVA: limites e desafios para a consolidao deste instituto deliberativo

MURILO MELO VALE

Sumrio: 1. Introduo 2. A crise do Estado Burocrtico e a Consolidao da Nova Gesto Pblica 3. Limites do gerencialismo na gesto pblica 4. As Teorias Deliberativas: parmetro para a reforma da Administrao Pblica 5. Os conselhos gestores de polticas pblicas: a experincia municipal brasileira 6. Concluso 7. Referncias bibliogrficas. Resumo: Os conselhos gestores de polticas pblicas, amplamente difundidos na esfera municipal no Brasil, encontram um grande desafio para satisfazerem um sentimento forte que vige entre os cidados, acerca da necessidade em poder participar dos rumos da coisa pblica, de forma eficaz: a hegemonia dos preceitos gerencialistas na Administrao Pblica, caractersticos do que se convencionou chamar de a Nova Gesto Pblica. Neste ponto, o presente trabalho prope desenvolver o dualismo que se encontra entre os anseios democrticos defendidos pela teoria deliberativa e as limitaes apresentadas pelo gerencialismo na gesto pblica brasileira. Para tanto, descrever a evoluo da Administrao Pblica para que, enfim, se possa apresentar e compreender os parmetros tericos e empricos que apontam mecanismos para se reformar o Estado e consolidar os conselhos gestores de polticas pblicas como verdadeiros institutos deliberativos, consoante os preceitos da Democracia Deliberativa. Palavras Chaves: Administrao Pblica, Nova Gesto Pblica, Teorias Deliberativas, Conselhos Gestores de Polticas Pblicas.

Summary: 1. Introduction 2. The crisis of the Bureaucratic State and the Consolidation of New Public Management 3. Limits of managerialism in public administration 4. Deliberative Theories: parameter for the reform of Public Administration 5. The management councel of public policies: the Brazilian municipal experience 6. Conclusion 7. References. Abstract: The Management Councel of Public Policies, widely disseminated in municipal spheres of Brazil, have a great challenge to satisfy a strong feeling between citizens, about the need to participate effectively in the direction of public affairs: the hegemony of the precepts managerialist in Public Administration, characteristic of what has been called the "New Public Management". Thus, this article proposes to develop that dualism, which is the democratic aspirations defended by deliberative theory and the limitations presented by managerialism in brasilian public administration. To do so, this article will describe the evolution of Public Administration to finally be able to present and understand the theoretical and empirical parameters that link mechanisms to reform the state and consolidate the Management Councel of Public Policies as true deliberative institute, according to the principles of deliberative democracy.

Keywords: Public Administration, New Public Management, Deliberative Theories, Management Councel of Public Policies.

1. Introduo

A Administrao Pblica moderna se v diante de uma dualidade de paradigmas que urgem por uma compatibilizao: por um lado, vislumbramos estudos administrativos que demonstram os benefcios trazidos pelas reformas gerencialistas, criadas justamente para solucionar uma srie de problemas do Estado idealizado pelas concepes burocrticas de Max Weber; por outro, nunca esteve to em voga a discusso acerca da devida democratizao das instituies estatais, em prol da participao ativa dos cidados em formatos institucionais que no se resumem mera agregao de votos e beno eleitoral. Como diz James Bohman (2007, p. 1), de acordo com a sabedoria atual, estamos vivendo a era de ouro da democracia. De acordo com a mais atual literatura atinente ao tema, freqente se deparar com o entendimento de que a legitimidade democrtica das aes governamentais somente se concretiza atravs do choque de perspectivas e argumentos racionais produzidos por potenciais interessados e potencialmente atingidos, os quais tero igual direito participao em esferas pblicas estruturadas e organizadas. A Deliberao Pblica, algo mais complexo do que a mera participao direta e agregao de interesses majoritrios em pautas definidas, abrange um amplo debate em prol de uma racionalizao pblica das aes do Estado. Tal participao de todos os potencialmente envolvidos, de forma racional, juntamente com aqueles munidos das competncias estatais em um complexo de arenas definidas e estruturadas, uma concepo concretizada de uma viso contempornea de democracia, consolidada sob o nome de Democracia Deliberativa. Neste contexto, relevante tornou-se a discusso do potencial deliberativo acerca dos conselhos gestores de polticas pblicas, principalmente na esfera municipal, bem como adequao e aprimoramento consoante os preceitos da teoria deliberativa. Com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, consolidaram-se uma nova gerao de direitos da cidadania e outros preceitos jurdico-principiolgicos que tornaram cogente a institucionalizao de novos canais de participao ativa dos cidados, tanto na formulao, na deciso, como no monitoramento de atividades tipicamente estatais.

Com isso, o que se verificou foi uma proliferao desordenada de conselhos gestores de polticas pblicas. Para se ter uma idia da dimenso do que se convencionou chamar de febre conselhista (CARVALHO, 1998), uma pesquisa realizada pelo IBGE em 1999 ou seja, h mais de dez anos constatou uma mdia de 4,9 conselhos por municpio, totalizando 26,9 mil conselhos presentes em 99% dos municpios do pas. Contudo, os conselhos gestores de polticas pblicas, de forma geral respeitada suas variaes e particularidades deixam a desejar quando a questo a explorao de seu potencial deliberativo. Sem prejuzos de outros desafios, vale dizer que a cultura do management e um rol crescente de prticas gerencialistas, que caracterizam o Estado atualmente e criadas para a consecuo mais eficaz dos objetivos conjeturados pela cpula do poder pblico, vm se mostrando um tanto relutante em permitir que os preceitos das teorias deliberativas possam se concretizar nas atividades dos conselhos gestores de polticas pblicas. Isto, em razo da natureza centralizadora,

neopatrimonialista e neotecnocrata que natural do Estado Gerencial. Talvez seja porque os atuais gestores pblicos ignoram as respostas s perguntas pelas quais se move o presente trabalho: quais os benefcios da ampliao deliberativa para a consecuo dos objetivos institucionais da Administrao Pblica? Quais so as limitaes apresentadas pela atuao dos conselhos gestores de polticas pblicas que merece consideraes e reforma, luz dos preceitos da Democracia Deliberativa? Neste sentido, uma resposta questo das falhas no carter deliberativo dos conselhos gestores tem relao direta com as limitaes do que se convencionou chamar de Nova Gesto Pblica. De toda forma, antes de adentrar no objetivo proposto analisar, de forma geral, os conselhos gestores de polticas pblicas luz da teoria deliberativa torna-se necessrio descrever, brevemente, a trajetria da evoluo institucional da Administrao Pblica: (i) da crise da burocracia weberiana e emergncia da Nova Gesto Pblica, para que, enfim, se possa apresentar e compreender os (ii) parmetros tericos e empricos que apontam para a necessidade de se reformar os conselhos gestores, em prol do devido ajustamento deliberativo, consoante os preceitos da Democracia Deliberativa. No caso, os Conselhos Gestores j so, de certa forma, um desafio ao tecnicismo de algumas verses da Nova Gesto Pblica. A questo entender como aprofundar a experincia deste instituto participativo e supostamente deliberativo e, assim, procurar o melhor caminho para aprimor-lo.
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O presente trabalho efetua uma abordagem terica, interdisciplinar e basicamente de fontes secundrias, de forma a cumprir com seu desgnio basilar: compreender os caminhos necessrios para que possamos desenvolver tal instituto potencialmente deliberativo em prol de uma gesto pblica mais democrtica.

2. A crise do Estado Burocrtico e a consolidao da Nova Gesto Pblica

Com a consolidao do Estado liberal, o sistema capitalista estava em expanso e com ela uma nova discusso cientfica sobre a Teoria das Organizaes, em busca de uma maior racionalidade capitalista de produo. Neste contexto, Max Weber apresenta a sua Teoria das Organizaes Burocrticas, que foi considerado por autores clssicos como garantia do bom funcionamento dos negcios e servios (PAULA, 2006, p. 54), no qual pregou que a previsibilidade, uniformidade da rotina da organizao e impessoalidade dos mtodos so medidas essenciais para gerar a confiabilidade na prestao de sua atividade, prevenindo, assim, os problemas e conflitos (ABRUCIO, 1997, p. 6). Contudo, em razo da crise de 1929, novas idias intervencionistas, baseadas nas recomendaes de John Maynard Keynes, ganharam espao e hegemonia nos Estados, como forma de solucionar os problemas gerados pela grande depresso econmica. Neste contexto, a Administrao Pblica se imergiu em um processo de agigantamento de suas competncias, diante da necessidade exponencial de organizar o novo sistema burocrtico-intervencionista (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 5). O crescimento da mquina estatal, o qual experimentou o Estado Social, generalizou preocupaes srias com relao eficincia dos servios prestados pela Administrao Pblica, resultando em uma crise do Estado moldado de acordo com os preceitos burocrticos weberianos. Conforme bem pontua Abrucio (1997), o modelo de Estado Social-Burocrtico esfacelou-se em suas trs dimenses interligadas: (i) a econmica, representado pelos mandamentos keynesianos de interveno estatal na economia, como mtodo de garantir o pleno emprego e o macro-desenvolvimento; (ii) a social, caracterizada pelo welfare state, o qual preza pela ampliao de polticas pblicas voltadas a suprir as necessidades bsicas dos cidados; e (iii) a administrativa, referente ao modelo burocrtico weberiano.

Segundo esse mesmo autor, quatro fatores histricos concorreram para a crise do Estado Social-Burocrtico, por expor a ineficincia do rigorismo e excesso de formalismo nos procedimentos hierrquicos da Administrao Pblica: (i) as crises do petrleo de 1970, o que fez com que a economia mundial ingressasse, na dcada de 1980, em um novo ciclo recessivo; (ii) a crise fiscal que acometeu vrios Estados, que no tinham mais condies de arcar com seus vultosos dficits ocasionados pelo excesso de competncias e de servios pblicos; (iii) a condio de ingovernabilidade e inaptido dos Estados em resolverem seus prprios problemas utilizando a metodologia organizacional utilizada; (iv) a emergncia do novo fenmeno da globalizao, no qual a evoluo da tecnologia da informao e do poder das multinacionais colocaram as polticas macroeconmicas dos Estados em uma situao de hipossuficincia. Na medida em que a Administrao Pblica Burocrtica foi revelando seus problemas, novos movimentos acadmicos foram dando fora ao pensamento liberal, aos quais se somaram a uma nova crena gerencialista e a uma cultura do management, amplamente difundido nos crculos gerenciais, tanto da esfera privada, como da pblica. Neste contexto podemos destacar: (i) a Teoria da Escolha Pblica, segundo o qual a busca pelo lucro orienta os burocratas tanto do setor privado e do pblico, propondo assim a remoo das caractersticas burocrticas na execuo dos servios pblicos que poderiam ser facilmente exercidos pela iniciativa privada1; (ii) a influencia dos think tanks que aproximou as elites intelectuais s vises do livre-mercado e da necessidade de reformas das competncias do Estado Social2; a proliferao dos business schools e novos instrumentos de administrao, tais como a reengenharia, a administrao da qualidade total, dentre outros modismos gerenciais, que passaram a ser usados constantemente. O fato que as reformas econmicas implantadas, inspiradas nos preceitos da nova tendncia neoliberal, ressalvadas opinies ao contrrio3, deram respostas para a
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Cf. Paula (2006). Com base nas idias difundidas pelos think tanks, reformas estatais bem sucedidas implantadas por Margaret Thatcher, no Reino Unido, e por Jimmy Carter e Ronald Regan, nos Estados Unidos da Amrica, muito contribuiu para a popularizao do pensamento neoliberal (PAULA, 2006, p. 37), tais como a descentralizao administrativa privatizao de estatais e terceirizao de servios pblicos e a diminuio do Estado na seguridade social. 3 Alguns autores, como Perry Anderson, defendem a ineficincia dessas medidas na soluo dos problemas centrais da crise. Perry Anderson (1995, p. 23) afirma que, economicamente, (...) o neoliberalismo fracassou, no conseguindo nenhuma revitalizao bsica do capitalismo avanado. Socialmente, ao contrrio, o neoliberalismo conseguiu muitos dos seus objetivos, criando sociedades marcadamente mais desiguais, embora no to desestatizadas como queria . Contudo, os benefcios

crise econmica e institucional que se instalava mundialmente, pois que: (i) desenvolveram uma crtica s falhas do Estado simetricamente teoria das falhas do mercado; (ii) desenvolveram uma crtica racional da suposta ineficincia e autoritarismo do Estado Social; e (iii) propuseram solues passveis de execuo para sanar as falhas do Estado, a escalada inflacionria e a tendncia estatal em ferir as escolhas individuais4. Enfim, a cultura do gerencialismo, que tornou parmetro de eficincia para as organizaes privadas, foi resgatada pelo setor pblico nos anos 1980. E a utilizao das novas tcnicas gerenciais pela Administrao Pblica, advindas do setor privado, caracterizou a Nova Gesto Pblica, um modelo ideal a ser emulado pelos pases que esto reformando seu aparelho de Estado e prticas de Gesto (PAULA, 2006, p. 79). No Brasil, tais idias gerencialistas tornaram-se hegemnicas no Estado com a evidenciao da crise das polticas nacional-desenvolvimentistas e as crticas ao patrimonialismo e autoritarismo estatal. Em vista da recesso que acometia o Brasil e demais pases latinos americanos, organismos internacionais, tais como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, chegaram a um consenso sobre os benefcios da realizao de reformas na mquina estatal orientadas pelo gerencialismo, sugerindo mudanas drsticas em prol da implantao dos preceitos da Nova Administrao Pblica, quais sejam: o ajuste estrutural do dficit pblico, a reduo do tamanho do Estado, a privatizao das estatais, a abertura ao comrcio internacional, o fim das restries ao capital externo, a abertura financeira s instituies internacionais, a desregulamentao da economia, a reestruturao do sistema previdencirio, o investimento em infra-estrutura-bsica e fiscalizao dos gastos pblicos (PAULA, 2006, p. 113). Tais recomendaes de good governance aos pases latinos americanos ficaram conhecidas como o Consenso de Washington. O referido consenso poltico levou a uma articulao poltica responsvel pela vitria do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao governo federal em 1994 e, consequentemente, implantao das idias reformistas de Luiz Carlos BresserPereira (BRESSER-PEREIRA, 1992), segundo o qual,
no basta (1) estabilizar atravs da disciplina fiscal e (2) reduzir o papel do Estado, liberalizando e privatizando. necessrio, adicionalmente, (3) experimentados pelos preceitos do neoliberalismo ajudou em muito a visualizao das falhas na eficincia e, isto, no se mostrou irrefutvel. 4 Cf. Abrucio (1997).

superar a crise fiscal, reduzindo ou cancelando a dvida pblica e recuperando a capacidade de poupana do Estado, e (4) definir uma nova estratgia de desenvolvimento ou novo padro de interveno, no qual o Estado desempenhe um papel menor mas significativo, promovendo o desenvolvimento tecnolgico, protegendo o ambiente e aumentando gastos na rea social.

A implantao do gerencialismo na Administrao Pblica brasileira trouxe, e continua trazendo, inmeros benefcios para a organizao e modernizao da mquina administrativa do Estado, viabilizando maior eficincia na tomada de deciso, em contraposio lentido burocrtica que se via at ento. No entanto, a experincia demonstra que o Estado Gerencial apresenta certos limites, principalmente no que tange conciliao com preceitos deliberativos, justamente em razo de sua natureza de tomada de deciso, centralizadora, tecnocrata e neo patrimonialista.

3. Limites do gerencialismo na gesto pblica Segundo Paula (2006, p. 82) o gerencialismo experimentado pela Nova Gesto Pblica apresenta as seguintes limitaes (v p. 82): (i) formao de uma nova elite burocrtica e centralizao do poder dos novos tcnicos gerencialistas formuladores de polticas pblicas; (ii) inadequao do gerencialismo no setor pblico e com a dimenso sociopoltica do Estado, qual seja, da participao cidad; (iii) incompatibilidade entre a lgica gerencialista e o interesse pblico, j que o gerencialismo se preza pela ampla liberdade de deciso rule-based e um nvel de discricionariedade incompatvel com o exerccio de atos da administrao publica e com o interesse pblico, este descrito em um quadro legal previamente estabelecido. Neste sentido, prega esta autora que as idias e ferramentas de gesto empresarial, quando transferidas para o setor pblico, no tocam na dimenso sociopoltica de gesto, j que os modismos gerenciais tendem a pactuar com uma viso esquemtica do mundo e ignorar a complexidade da gesto pblica. No se quer aqui negar os benefcios da transferncia de tcnicas do setor privado para o publico, mas sim mostrar que existem caractersticas do Estado Gerencial a se considerar, fundamentais para se entender certas limitaes dos conselhos gestores de polticas pblicas, e ponderaes a se fazer sobre a necessidade de novas experincias de gesto publica que compatibilizem com a efetividade do interesse

publico e s novas tendncias democrticas de importncia da participao deliberativa da esfera pblica no foco do poder. Apesar do discurso participativo, o esquematismo gerencialista da Nova Gesto Pblica dificulta o tratamento da interao dos aspectos tcnicos e polticos, no se mostrando capaz de lidar com a complexidade da vida poltica5, principalmente com relao aos anseios sociais de ponderao e racionalizao das aes governamentais Porm, as inovaes do Estado Gerencial no objetiva, em sua essncia, responder s necessidades, aos desejos e anseios da maioria dos cidados, mas sim parte do pressuposto de que o interesse pblico se consolida por meio da eficincia no desempenho dos servios pblicos. Entretanto, tais inovaes visam apriorsticamente possibilitar que os interesses das pessoas pertencentes s organizaes, e intermediados pelas transaes dos gerentes, sejam melhor atendidos. Neste sentido, o Estado Gerencial desafia os anseios democratizantes dos institutos e processos da Administrao Pblica, na execuo de sua atividade-fim, qual seja, a busca pelo interesse pblico. Alm disso, consoante entendimento de Paula (2006), a implantao do gerencialismo na Administrao Pblica brasileira no resultou em uma ruptura da linha tecnocrtica. Pelo contrrio, continuou a reproduzir o autoritarismo e o patrimonialismo to rejeitado pelos crticos do Estado Burocrtico brasileiro, desenvolvimentistaintervencionista. Isto, porque o processo decisrio continuou como monoplio do ncleo estratgico do Estado e das instancias executivas6. O fato que a estrutura e a dinmica do Estado ps-reforma no garantiram uma insero eficaz e abrangente da sociedade civil nas decises estratgicas e na formulao de polticas pblicas. Com efeito, a reforma gerencial implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, deu nova roupagem concentrao do poder no ncleo estratgico, separando os grupos tcnicos dos polticos. Este isolamento dos decisores tcnicos acabou deixando a participao popular em segundo plano. (PAULA, 2006, p. 143).

4. As Teorias Deliberativas: parmetro para a reforma da Administrao Pblica

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Cf. Paula, 2006, p. 101. Ibid.

As teorias deliberativas fornecem um arcabouo terico fundamental na medida em que justificam a importncia em se estruturar as instituies estatais existentes em prol da ampliao de canais participativos, sempre em busca da legitimidade democrtica das decises proferidas em arenas deliberativas especficas e estruturadas. O reconhecimento da importncia da deliberao pblica, consoante as palavras de Hendriks (2006, p.491),
(...) advm da rejeio de procedimentos decisrios baseados na agregao de votos ou na competio de interesses, dos quais resultam em resultados arbitrrios e irracionais. Por outro lado, decises coletivas advindas do modelo deliberativo de democracia so determinadas atravs de uma razo pblica reflexiva.

A institucionalizao de novos canais deliberativos na Administrao Pblica, de acordo com a teoria deliberativa, urge se desenvolver em duas perspectivas: (i) tanto na macro concepo, qual seja, a que foca na formao de opinio da esfera pblica sobre o objeto em deliberao, atravs de um complexo de redes mutuamente entrelaadas e sobrepostas e associaes de deliberao, contestao e argumentao (HENDRIKS, 2006, p. 493); (ii) como na micro concepo, justamente aquela em que se concentra na necessidade se de definir e discutir a natureza de um procedimento deliberativo e sua condio ideal de realizao em um espao deliberativo delimitado (HENDRIKS, 2006, p. 491), em vista de uma produo de decises coletivas com a participao de todos aqueles que sero afetados pela deciso ou por seus representantes (HENDRIKS, 2006, p. 492)7. Deliberao Pblica, portanto, no deciso poltica, nos termos usualmente aceitos. Trata-se de um conceito bem mais amplo, o qual envolve a ponderao e discusso de uma deciso pblica que possa nos afetar. E sua importncia no est no conceito de unio de interesses majoritrios em procedimento de votao, este somente um instrumento de escolha poltica, mas sim na colocao de perspectivas e justificao de posies entre pessoas diretamente envolvidas em determinado assunto, tal como os cidados e os gestores pblicos, quando se trata da elaborao de uma ao governamental. Na Democracia Deliberativa, uma deciso somente coletiva quando

Hendriks (2006) busca, ainda, compatibilizar as concepes micro e macro da democracia deliberativa, propondo um sistema deliberativo integrado, no qual tm grande importncia as esferas discursivas mistas que, por sua vez, incentivam atores que poderiam normalmente habitar os espaos macro (...) e micro (...) a entrar em contato com atores que normalmente so sub-representados em ambas as esferas (HENDRIKS, 2006, p. 501).

emerge de arranjos de escolha coletiva que estabelecem condies de argumentao pblica e livre entre iguais, que so governados pelas decises (COHEN, 1998, p. 186). Como corolrio de seus preceitos da razo comunicativa, Habermas (2006) defende a importncia de uma poltica deliberativa, conforme o qual as instituies estatais devem ser construdas com base em uma racionalizao da dominao pblica, atravs do esclarecimento recproco e da plena formao da opinio pblica. Nesse sentido, Habermas entende que,
O paradigma deliberativo oferece como seu principal ponto de referncia emprica de um processo democrtico, o qual pressuposto para gerar legitimidade atravs de um procedimento de formao da opinio e da vontade que garante (a) publicidade e transparncia para o processo deliberativo, (b) incluso e igual oportunidade de participao, e (c) uma presuno justificada de resultados razoveis (principalmente em vista do impacto sobre as mudanas de argumentos racionais de preferncia) (HABERMAS, 2006, p. 413).

Essa racionalidade pblica vincula-se com conectividade reflexiva entre os cidados, os quais constroem juntos os seus anseios, sempre levando em considerao a perspectiva e interesses do outro. a necessria internalizao das expectativas sociais, a que se referia Mead (1934), no comeo do sculo XX, da qual era resultante de um processo de comunicao bem sucedido entre seus participantes. O consenso absoluto de um ato estatal no o foco da teoria deliberativa, mas sim a discusso de expectativas e interesses dos potencialmente atingidos. Tal como ensina Chambers (2003, p. 309), o princpio da responsividade, ou accoutability, que se deve procurar aprimorar nas instituies estatais. E a Democracia Deliberativa uma forma de governo na qual cidados livres e iguais, e seus representantes, devem justificar reciprocamente suas razes e decises, por meio de argumentos que sejam mutuamente aceitveis e acessveis a todos8. So vrios os benefcios que a ampliao de canais deliberativos pode trazer para uma Democracia. Para Cooke (2000), os argumentos em prol da deliberao pblica trazida pela literatura pertinente podem ser resumidas em cinco: (i) o reflexo na educao poltica dos cidados, ou seja, o aprimoramento das capacidades morais e intelectuais dos indivduos participantes; (ii) o fortalecimento do sentido da comunidade; (iii) a justia do procedimento, j que envolve uma troca discursiva entre pessoas iguais; (iv) o contributo para a racionalidade dos resultados democrticos; e (v)

Cf. Gutmann e Thompson (2004).

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o significado para os ideais contemporneos de democracia, tais como a propagao de uma viso contextualizada de autoridade, a valorizao da autonomia e da publicidade e da igualdade moral. Cooke (2000) se partidariza mais com este ltimo argumento, para quem o modelo de Democracia Deliberativa est mais articulado a alguns valores fundamentais do mundo ocidental contemporneo. De fato, para a teoria deliberativa no h dvidas acerca da necessidade de ampliao dos canais de ponderao dos cidados sobre as aes governamentais. Lado outro, tal preceito v-se incompatvel com certas prticas decisrias centralizadoras e tecnocratas em modelos de Administrao Pblica inspirados no gerencialismo. Avritzer e Pereira (2005, p. 4) pontuam que, nos ltimos vinte anos, vrios processos de democratizao, de descentralizao poltica e econmica e de Reforma do Estado fizeram-se acompanhar da emergncia de novos atores pblicos e privados na cena poltica. E ainda completa que,
A poltica pblica torna-se mais complexa com a multiplicao de atores e espaos de deciso e com a ampliao dos espaos de discusso e deliberao, o que preconiza um novo agir poltico, uma partilha renovada de decises e poderes institucionais [...] e uma nova ao social debatida, negociada, mais prxima dos cidados. (AVRITZER; PEREIRA, 2005, p. 4).

Contudo, esse novo agir poltico est longe de ocorrer na prtica. No obstante a existncia de um consenso terico patrono da ampliao da participao direta e indireta dos cidados no Estado, via de regra, as recomendaes tericas tm sido relegadas pelos gestores pblicos do Estado Gerencial. Conforme defendido por correntes deliberacionistas9, fundamental para a Administrao Pblica se pautar na importncia de se valorizar pblicos descentrados e criar mecanismos de atuao de uma esfera pblica, que se engaje em um trabalho reflexivo e democrtico. De acordo com tais acepes, improfcuo o Estado dar ampla publicidade sobre as aes governamentais e permitir o debate prvio de medidas, se no h um feedback institucionalizado, um mecanismo de ponderao de expectativas, pontos de vista, de interesses, de efetividade e convenincias sobre a poltica pblica a ser decidida pelo ncleo estratgico. Para a real legitimidade democrtica, insuficiente pensar que tal cpula decisora da Administrao Pblica foi escolhida por representantes legitimados nas
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Cf. Bohman (2007).

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urnas, pois a eleio somente um dos momentos democrticos e consubstanciam, de acordo com a literatura mais moderna, somente um instrumento de escolha de governantes, dentre as opes polticas apresentadas. Neste sentido, de nada adianta a representao poltica se no houver a participao ativa dos cidados no monitoramento, na ponderao e racionalizao da atuao dos agentes eleitos, ou melhor, a ampla deliberao pblica sobre os posicionamentos e polticas a serem adotadas por eles, no depois, mas antes de sua elaborao. E, como bem ressalta Young (2006, p. 155), a participao est estritamente ligada ao processo de harmonizao da legitimidade representativa e, por isto, deve haver uma participao intensa dos cidados para a efetivao dos processos de prestao de contas (accoutability). com base em tais consideraes dentre outras aqui no abarcadas que torna vlido afirmar que a Nova Gesto Pblica no um sistema de administrao pblica perfeito, intangvel e autnomo. Pelo contrrio, tal sistema necessita de reforma para o devido encaixe de canais deliberativos essenciais para a devida legitimao democrtica das aes governamentais. Sem isso, a Administrao Pblica Gerencial se resumir em um sistema ilusrio de democratizao e de controle de profissionais da Cincia da Administrao, basicamente em um sistema poltico autopoitico, tal o qual repelido por Habermas (1997), ao sustentar as vantagens de seus preceitos da razo comunicativa para a concretizao da Democracia. justamente nessa iluso em que os conselhos gestores de polticas pblicas encontram uma barreira consecuo de seus fins deliberativos, conforme veremos abaixo.

5. Os conselhos gestores de polticas pblicas a experincia municipal brasileira

Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas so rgos pblicos de composio paritria entre representantes da sociedade e do Estado, criados por lei e regidos por regulamento interno editado pelo respectivo conselho e que assumem atribuies consultivas, deliberativas e de controle social. Cada conselho diferencia por sua paridade, que a correlao de foras e alianas que devem ser estabelecidas para consolidar um determinado projeto ou poltica pblica (PAULA, 2006, p. 164). Os conselhos gestores de polticas pblicas so canais participativos, propiciadores de um novo padro de relaes entre o Estado e a sociedade,
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principalmente em nvel municipal, j que, em tese: (i) viabilizam a participao dos diferentes segmentos sociais na formulao das polticas sociais; (ii) possibilitam populao o acesso aos espaos aonde so realizadas decises polticas; e (iii) criam condies para um mecanismo de vigilncia sobre as gestes pblicas, implicando em maior efetividade na prestao de contas do Poder Executivo (GOHN, 2006, p. 9). Sua existncia no nova no Brasil, tendo surgido na dcada de 1980. Desde ento, proliferou-se de tal forma que, segundo Carvalho (1998, p. 15), nos mais de 5 (cinco) mil municpios brasileiros existem mais conselheiros do que vereadores. Tal proliferao, taxada de uma espcie de febre conselhista, responsvel por absorver um grande nmero de lideranas, alm de segmentar a participao social, setorizando o encaminhamento de polticas e reduzindo a capacidade da sociedade de ocup-los com qualidade, democratizando-os e tornando-os mais eficazes (CARVALHO, 1998, p. 16). No entanto, no h que se olvidar da importncia do escopo deste espao pblico como um canal deliberativo para a formulao e monitoramento de aes governamentais. Segundo Carvalho (1998, 15), h duas condies para o sucesso deste empreendimento deliberativo. Primeiro (i), a necessidade de ele ser plenamente transparente, existindo mecanismo para possibilitar o amplo conhecimento da mquina e dos caminhos da poltica. A segunda condio (ii) a necessidade de amparar os conselheiros de um conhecimento tcnico e poltico no que tange ao objeto das polticas pblicas debatidas e para melhor calcular as estratgias de negociao de prioridades e interesses. Teixeira (2000, p. 93), por sua vez, entende que existem trs requisitos para a eficincia dos conselhos, em sua capacidade de deliberao: (i) a existncia da paridade de condies de acesso informao, de capacidade tcnico-poltica dos conselheiros e de disponibilidade de tempo e recursos fsicos humanos e tecnolgicos; (ii) a garantia de que a escolha dos conselheiros seja democrtica e que os mesmos sejam submetidos ao controle e responsabilizao de seus atos; (iii) a necessidade de publicizao do conselhos, com divulgao de seus atos e importncia da esfera pblica para a discusso poltica de sua pauta. plausvel que a existncia de uma devida normatizao abrangente, que tenha por finalidade a concretizao dos mencionados requisitos e condies, consiga tornar os conselhos gestores de polticas pblicas em um promissor espao deliberativo em prol de uma Gesto Pblica democrtica.
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Com base nas teorias deliberativas aqui explanadas, pode-se crer que os conselhos gestores de polticas pblicas podero se consolidar como verdadeiros espaos macro e micro deliberativos, desde que haja a devida institucionalizao de medidas que garantem, dentre outras, as condies de: (i) transparncia e ampla publicidade de todos os atos estatais a serem levados apreciao dos conselhos; (ii) igualdade de condies de todos os participantes, o que inclui amparo no conhecimento terico e poltico dos conselheiros e ampla capacidade inclusiva; (iii) aprimoramento de procedimentos de justificao recproca de argumentos, por meio de um feedback obrigatrio e institucionalizado; (iv) garantia de prestao de contas do resultado alcanado na deliberao, levando as questes discutidas para a sociedade civil. Vale dizer que, atendendo s condies acima, os conselhos gestores de polticas pblicas: (i) funcionaro como rgos pblicos que se pem como redes entrelaadas e sobrepostas de deliberao, contestao e argumentao e um espao de produo coletiva com a participao dos potencialmente afetados pela deciso (HENDRIKS, 2006); (ii) configurar-se-o como rgos que se prezam pelo esclarecimento recproco e pela plena formao da opinio pblica (HABERMAS, 2006); (iii) constituiro em espaos que possibilitam a internalizao de expectativas sociais pelos gestores pblicos de forma mais eficaz e democrtica; (iv) consubstanciaro em instituies que pautam pela responsividade como princpio bsico, tendo em vista que haver o devido feedback entre os cidados que discutiram as polticas pblicas de acordo com suas expectativas e interesses (CHAMBERS, 2003). Todavia, por mais que se trate de um formato interessante para a consolidao da Democracia Deliberativa na Administrao Pblica, os conselhos gestores de polticas pblicas esto longe de cumprirem plenamente o vis deliberativo. Percebe-se certa dependncia dos conselhos gestores para com a boa vontade dos governos locais para a obteno das informaes necessrias e dos recursos materiais para o seu devido funcionamento. Alm disso, acrescenta-se que perceptvel certo esvaziamento do sentido dos conselhos por parte da cpula do governo local (CARVALHO, 1998, p. 16): (i), seja por ignorar suas decises; (ii) seja por limitar a pauta a assuntos perifricos e no levar questes estratgicas do governo para a deliberao dos conselheiros; (iii) seja pela indicao, aos conselhos gestores, de funcionrios pblicos pouco representativos. Ainda, vale ressaltar que a proliferao desorganizada de conselhos gestores incuo e ineficaz para o desenvolvimento deste instituto, por ensejar em maior
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desordenamento de seu funcionamento e por agravar o quadro de incapacitao e no comprometimento de seus conselheiros. ainda improfcua se tal proliferao, por mais organizada que seja, se der somente na esfera municipal, tendo em vista a competncia legislativa residual desta esfera de governo. De fato, a importncia deliberativa dos conselhos gestores de polticas pblicas s se concretizaria se fosse possvel se institucionalizar, de forma plena, nas competncias federais e estaduais e no meramente com carter consultivo. A tais limitaes relevante acrescentar que os conselhos gestores de polticas pblicas no possuem um formato adequado e pronto institucionalmente, sendo que cada um possui suas particularidades. De fato, a existncia de tal instituto no obrigatria na estruturao de quaisquer dos entes federados, no sendo abarcado pela organizao poltico-administrativa definida na Constituio da Repblica de 1988, o que deixa a desejar no que tange sua importncia institucional na Gesto Pblica brasileira. Por tais limitaes, somado s caractersticas centralizadoras e tecnocratas do Estado Gerencial brasileiro, de se concluir que os conselhos gestores de polticas pblicas esto longe de se concretizarem efetivamente como um espao deliberativo e de terem um papel estruturador no processo de tomada de deciso da Administrao Pblica. Muito h que se desenvolver para que possa ser considerado, enfim, um instituto deliberativo e essencial dentro das competncias decisrias do gestor pblico. Como bem pontua Paula (2006, p. 165) importante, portanto, criar novos arranjos institucionais que estimulem a mobilizao social e possibilitem maior insero da sociedade nos conselhos, bem como a amarrao entre as esferas de governo, pois que os conselhos verticalizados tm maior alcance poltico, penetrao intersetorial e oportunidade de transcender restries oramentrias. Sendo assim, pode-se dizer que a experincia, dita deliberativa, dos conselhos gestores de polticas pblicas no Brasil precisa muito amadurecer e aprimorar institucionalmente para se tornar, de forma efetiva e institucionalizada, um espao democrtico, consoante os preceitos da Democracia Deliberativa.

6. Concluso

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Ao abordar a emergncia, as caractersticas e as limitaes da Nova Gesto Pblica, pretendeu-se aqui visualizar os caminhos para a realizao de uma reforma administrativa em prol de um novo paradigma de gesto, mais democrtica, amparado pelos ideais deliberativos. Neste contexto, o presente trabalho focou-se nos conselhos gestores de polticas pblicas justamente para mostrar que muitos de seus limites e desafios encontram explicao nas caractersticas negativas do gerencialismo e soluo em tais preceitos deliberacionistas. De fato, o presente trabalho pretendeu elucidar porque a ampliao de canais deliberativos na organizao da Administrao Pblica moderna importante para ocorrer a devida ponderao racional das aes governamentais e, assim, alcanar a legitimidade democrtica de seus atos e viabilizar a efetividade administrativa. Ora, a devida ampliao deliberativa: (i) fornece gesto pblica um novo formato procedimental de construo legtima das aes governamentais, o que se d atravs do choque de perspectivas e argumentos racionais produzidos por potenciais interessados e potencialmente atingidos, os quais tero igual direito participao; (ii) permite a consecuo mais efetiva do to perseguido interesse pblico, finalidade primeira do Estado. Pode-se dizer que tal institucionalizao medida urgente e o devido funcionamento dos preceitos da Democracia Deliberativa ser mais relevante para o exerccio da cidadania do que o prprio voto que, como visto, um mero procedimento para o exerccio do direito de escolher representantes. Neste ponto, que se combatem a tese daqueles conformistas que se negam em pensar de tal forma, afirmando que os atos dos representantes e do ncleo estratgico do Estado so legtimos, posto que seus decisores foram legitimados pelas urnas. Para o exerccio pleno da democracia, o que importa que os cidados no s escolham aqueles agentes pblicos que se investiro de competncias executivas e legislativas, mas tambm que se sintam como partcipes na construo dos atos da coisa pblica e, assim, de seu futuro. E isto somente se concretizar com a devida efetivao dos preceitos deliberativos, os quais racionalizam a formulao das aes governamentais atravs da ponderao de argumentos baseados em perspectivas, interesses e vises de mundo diferenciados. Em outras palavras, sem que haja o imprio da deliberao pblica em macro e micro esferas pblicas estruturadas e institucionalizadas em rede, os gestores pblicos no tero condies de prever e compreender o pluralismo vigente na sociedade contempornea. Ao lado disso, a ampliao de canais deliberativos ensejaro

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em maior eficincia na prestao de contas dos atos dos gestores pblicos, j que a responsividade caracterstica bsica da deliberao pblica. O escopo deliberativo dos conselhos gestores de polticas pblicas, de fato, muito tem que se desenvolver. Como visto, os conselhos gestores de polticas pblicas apresentam limitaes baixa representatividade dos gestores pblicos, incapacitao dos conselheiros, assuntos perifricos e no abrangentes e dependencionismo da boa vontade poltica dos governantes que impe barreiras concretizao da deliberao pblica nestes espaos. Primeiro, porque tais limitaes dificultam a concretizao da responsividade nesses espaos, j que prevalece a hegemonia das decises do ncleo estratgico do governo, cujos debates e projetos so intangveis ao toque dos cidados. Segundo, porque, desse modo, tais espaos no consistem em arenas discursivas na abrangncia necessria a transformar os cidados em co-autores das polticas pblicas, estas decididas de forma heternoma pelo Poder Executivo. Terceiro, no existir em tais espaos a racionalidade pblica na formulao dos atos da Administrao Pblica, nos moldes dos preceitos habermasianos, diante da inexistncia do esclarecimento recproco. De fato, o centralismo das decises estratgicas e o neopatrimonialismo que se muniu o Estado Gerencial impedem a racionalidade pblica das decises coletivas, em predomnio de uma heteronomia atrasada, tpica de Estados autoritrios e tecnocrticos. No rediscutir tal centralismo na Administrao Pblica ocasionar, em outras palavras, na normatizao pelo outro e na imperatividade ilegtima, luz dos preceitos deliberacionistas nos quais se sustenta o presente trabalho. necessrio, portanto, aprofundar os estudos e desenvolver mecanismos que neutralizem a tendncia centralizadora e neopatrimonialista do sistema institucional de tomada de deciso, tal como provoca a utilizao, deturpada e incondicionada, das concepes gerencialistas na gesto pblica. Por mais que exista o potencial deliberativo, os conselhos gestores de polticas pblicas carecem de um aprimoramento institucional e de um debate terico para seu devido ajustamento ao seu propsito deliberativo. Alm disso, para que seja possvel o desenvolvimento de tais institutos, bem como de outros canais deliberativos, necessrio igualmente uma reforma dos preceitos principiolgicos e organizacionais da Administrao Pblica previstos na Constituio da Repblica de 1988. Com efeito, necessrio um novo pacto constitucional para a devida sistematizao: (i) de novos institutos de co-gesto; (ii) do funcionamento de
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comisses no ncleo estratgico do Estado, (iii) de requisitos para a investidura de conselheiros em tais rgos; (iv) para a facilitao dos conhecimentos necessrios ao pleno exerccio deliberativo; (v) a institucionalizao de mecanismos discursivos amplos e de fiscalizao de suas atividades, dentre outras medidas. O que se deve impedir que tais institutos, ditos deliberativos, se tornem programas estratgicos para a visibilidade de governos, sem alguma efetividade consoante os preceitos da Democracia Deliberativa. Tal estruturao deve advir de um resultado de pesquisas cientficas, tericas e empricas, de reestruturao e viabilidade de tais instrumentos potencialmente deliberativos e, junto com ele, de um grande apoio poltico para sua concretizao.

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