Sentencia T-214/01 DERECHO A LA IGUALDAD-Inexistencia de vulneracin o amenaza DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolucin de recursos/DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Proteccin ante

silencio administrativo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneracin en la aprobacin de licencia de construccin Referencia: expediente T-382.248 Accin de tutela contra la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerros (Ant.) por una presunta violacin de los derechos de peticin, igualdad y debido proceso. Tema: Derecho de peticin. Debido proceso en administrativa.

la

actuacin

Actora: Amanda Prez de Lopera Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DAZ Bogot D.C., veintidos (22) de febrero del ao dos mil uno (2001). La Sala Cuarta de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Jos Gregorio Hernndez Galindo, Alejandro Martnez Caballero, y Carlos Gaviria Daz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisin del fallo adoptado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerrios (Ant.), dentro de la accin de tutela instaurada por Amanda Prez de Lopera contra la Secretara de Planeacin Municipal de

ese distrito. I. ANTECEDENTES

1. Hechos. Amanda Prez de Lopera manifest en su solicitud de amparo que reside en una casa de su propiedad, situada en la calle 10, nmero 14-19 del municipio de Entrerros. Aadi que en el mes de abril, autorizada verbalmente por un empleado de Obras Pblicas del municipio, limpi una porcin del terreno aledao a su residencia, que hace parte del lote de su propiedad de acuerdo con la escritura pblica (folios 42-50), y la correspondiente ficha predial (folios 35-36), y vaci unas columnas para afincar en ellas una construccin que desea realizar contigua a su casa. Para el efecto, "...entregu a la Oficina de Planeacin Municipal algunos de los documentos necesarios para la licencia, mientras obtena los restantes" (folio 1). Mediante Resolucin No. 05 de abril 24 de 2000 (folios 6-7), la Secretara demandada le neg la licencia de construccin solicitada, pues encontr que la faja de terreno sobre la cual pretenda construir la actora, pertenece al espacio pblico. El 30 de abril de 2000, la accionante interpuso los recursos de reposicin, y en subsidio el de apelacin, en contra de dicha resolucin y, hasta la presentacin de la solicitud de amparo, esos recursos no haban sido resueltos, pero s se haba requerido a la demandante para adecuarse a las normas urbansticas del municipio, so pena de las multas y otras sanciones correspondientes. 2. Solicitud de amparo. La actora reconoce que la funcionaria demandada orden y practic las pruebas que se le pidi valorar para decidir sobre los recursos ordinarios interpuestos, y que esos medios de prueba fueron suficientes para acreditar que la faja de terreno sobre la cual pretende construir no hace parte del espacio pblico; sin embargo, ech de menos la resolucin de los recursos que interpuso, y solicit al juez de amparo que ordenara otorgarle la licencia de construccin.

3. Sentencia objeto de revisin. El 25 de agosto de 2000, el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerros resolvi denegar la tutela de los derechos reclamados por la accionante, pues consider que ya haba operado la figura del silencio administrativo y, por tanto, ni se viol el derecho de peticin de la accionante, ni procede la accin de tutela. Adems, encontr que no existe en este caso violacin alguna del derecho a la igualdad. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el trmite de este proceso, en virtud de los artculos 86 y 241 de la Carta Poltica; corresponde a la Sala Cuarta de Revisin de Tutelas adoptar la decisin respectiva, segn el reglamento interno, y el auto de la Sala de Seleccin Nmero Once del 3 de noviembre de 2000. 2. Problema jurdico a resolver. Para la revisin del fallo de instancia proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerros, esta Sala debe analizar si la Secretara de Planeacin de ese distrito viol los derechos fundamentales de la accionante y, en caso tal, qu orden debe proferirse a fin de restablecerlos. 3. Inexistencia de violacin o amenaza del derecho a la igualdad. La demandante reclam la proteccin judicial de su derecho a la igualdad, pues opina que la Secretara demandada le viene dando a ella un trato diferente, y marcadamente desfavorable, frente al que reciben los dems. Sin embargo, ni en la solicitud de amparo, ni en las dems intervenciones de la parte actora durante el trmite de la instancia, la demandante identific siquiera un caso similar al suyo que hubiera recibido un tratamiento diferente. Ahora bien: a pesar de que, como se ver en el aparte siguiente, el procedimiento adelantado por la Secretara accionada es irregular, todos los medios de conviccin aportados al proceso indican que la irregularidad presente en el trmite de la solicitud de licencia de la seora Prez de Lopera, tambin se da en el trmite de los dems asuntos de los particulares en la dependencia municipal demandada.

As, no existe en el expediente medio de conviccin alguno que permita afirmar que a la actora se le dio un trato discriminatorio de parte de la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerros y, en consecuencia, por ese motivo no procede la tutela solicitada. 4. Violacin del derecho de peticin. La Resolucin No. 005 de 2000, por medio de la cual se neg la licencia de construccin solicitada por la actora fue expedida el 24 de abril de ese ao, y el escrito con el cual se interpusieron los recursos de va gubernativa en contra de esa resolucin fue presentado el 30 del mismo mes y ao; el 29 de julio de 2000, la Secretara de Planeacin demandada envi a la actora el requerimiento contenido en el Oficio 087, por medio del cual se le comunica que se adelanta en su contra un procedimiento de polica administrativa, tendente a decidir si procede imponerle la sancin correspondiente a la infraccin urbanstica de adelantar construccin sin haber obtenido de manera previa la licencia correspondiente. El 9 de agosto de 2000, la seora Prez de Lopera instaur la accin de tutela bajo revisin, pues an no le haban sido resueltos los recursos que interpuso. As, es claro que la Secretara de Planeacin de Entrerros viol el derecho de peticin de la actora, sea que se cuente el plazo de 15 das al que alude el Cdigo Contencioso Administrativo, de manera ininterrumpida desde que se interpusieron los recursos -30 de abril del 2000-, o que -como lo consider posible el fallador de instancia-, se considere que el requerimiento del 29 de julio de ese ao hace parte de la misma actuacin administrativa, y que se debe contar el trmino desde que termin la recoleccin de los medios de prueba solicitados por la requerida en esa ocasin. En contra de lo considerado en la sentencia de instancia, el hecho de que haya transcurrido el tiempo suficiente para que en el trmite del asunto se pueda vlidamente alegar el silencio administrativo, en nada remedia el hecho de que no se resolvi de manera oportuna la peticin y, por tanto, es ineludible concluir que la entidad accionada s viol el derecho de peticin de la actora. Al respecto, la jurisprudencia constitucional es reiterada; vase por ejemplo la siguiente transcripcin, extrada de la sentencia T-552/001: "En esta oportunidad, la Corte reiterar la doctrina constitucional vertida en su doctrina jurisprudencial2, segn la cual, el derecho de peticin tambin es tutelable en la va gubernativa, cuando los recursos que se interpongan contra un acto administrativo no sean decididos
1 M.P. Fabio Morn Daz 2 Sobre su obligatoriedad ver sentencias T 260 de 1995 y T 175 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

oportunamente. En efecto, en la Sentencia T-365 de 1998, dijo la Corte, a propsito de un caso semejante al que ocupa la atencin de la Sala en esta oportunidad, lo siguiente: 'Segn tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Cdigo Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administracin sus decisiones, constituyen una de las mltiples facetas que muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin' de conformidad con lo dispuesto por el artculo 23 Superior. 'Y ello es as puesto que el silencio administrativo opera simplemente como resultado de la abstencin de resolver una peticin formulada, lo que quiere decir que su ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible de la conculcacin del derecho'. (Sentencia T-365 de 1998 M.P. Dr. Fabio Morn Daz). Es claro entonces que esta Sala de Revisin no puede compartir las consideraciones del fallo de instancia, puesto que la operancia del silencio administrativo, antes que satisfacer los requerimientos de la efectividad del derecho de peticin, constituye la prueba plena de que se ha violado ese derecho fundamental al petente; el hecho de que el ordenamiento consagre la figura del silencio administrativo, slo es un remedio legal para la violacin del derecho fundamental, puesto que est dirigido a permitir al particular la protocolizacin de un acto ficto de la administracin, que es ejecutable y oponible como todo acto administrativo, pero que si es negativo, slo sirve para que el particular pueda ejercer el derecho de defensa que le confiere la Constitucin y desarrolla la ley, para enfrentar la irregular inactividad del rgano ejecutivo con las acciones contenciosas que resulten procedentes. 5. El debido proceso administrativo y la buena fe que debe presidir las relaciones entre los particulares y las autoridades. La actuacin de la Secretara de Planeacin Municipal de Enterros arroj como resultado negativo la violacin del derecho fundamental de peticin de la demandante; pero en este caso, tal efecto es el producto de una actuacin administrativa irregular de la autoridad a la cual acudi. Consideremos el trmite adelantado para aclarar esta afirmacin. La actuacin administrativa que origin esta accin, se inici con una

peticin de una particular en provecho propio; es decir, con la solicitud de una persona (la actora), a unas autoridades municipales (el ingeniero al servicio del municipio de Entrerros, Luis Fernando Montoya, y la Secretaria de Planeacin demandada, Carmen Cecilia Prez Prez), sobre la manera en que deba proceder para realizar una construccin complementaria en el lote de su propiedad en el que est ubicada su residencia. A folio 115, obra el siguiente recuento de los hechos, que no fue objetado o controvertido por la contraparte: "el seor Jess Angel Restrepo, Ingeniero, me indic acerca de algunas gestiones iniciales, para lo cual el seor Juan Diego Carvajal, tambin Ingeniero, present el respectivo proyecto de construccin y fue el mismo Ingeniero del Municipio Luis Fernando Montoya, quien indic cmo deberan levantarse las columnas. Igualmente, usted, seora Secretaria, en presencia de mi hija Gloria Lopera Prez, dio hilos al Ingeniero Jess Angel Restrepo, antes de la aprobacin del proyecto. Todo lo anterior sucedi mucho antes del 6 de abril, fecha en que usted constat el vaciado de las bases para la colocacin de unas varillas para levantar columnas". No consta en el expediente que dichos funcionarios le hubieran advertido a la ciudadana que no poda proceder a adelantar los trabajos que tena previstos en el predio de su propiedad, hasta que se le confiriera la licencia de construccin respectiva, so pena de las sanciones contempladas en las normas urbansticas del municipio. Se gener as un equvoco sobre el modo como la accionante poda obrar de manera vlida; ella entendi que poda proceder a adelantar los trabajos mientras tramitaba la licencia (porqu otra razn si no, la Secretaria demandada le dio hilos al Ingeniero, sin que dicha licencia hubiera sido concedida?), y las autoridades quedaron convencidas de que la actora complementara la informacin insuficiente que le proporcionaron, con las normas vigentes; slo que la accionante no cuenta con la educacin que las autoridades parecen haber supuesto "como mujer de origen campesino como soy, obviamente desconozco las normas de planeacin municipal, departamental y nacional, pues era mi esposo fallecido hace poco tiempo quien se encargaba de mis asuntos legales, aunque tambin desconocedor de las normas vigentes..." (folio 115). As, la actora reclama que actu de buena f, y confiada en la informacin incompleta e informal que le dieron los funcionarios consultados, cuando inici coetneamente el trmite de la licencia, y las labores de la limpieza del predio y vaciado de las bases para las columnas. "El mismo da en que usted constat el inicio de las obras anteriormente mencionadas, verbalmente orden la suspensin de las mismas, a lo cual proced, y desde

entonces se encuentran suspendidas...(folio 115). Vale la pena sealar que el equvoco perdur hasta el 6 de abril de 2000 (fecha en que se orden suspender las obras), por que la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerros, recibi la solicitud de licencia de construccin de la seora Prez de Lopera y, a pesar de estar incompleta la documentacin exigida por las normas legales y reglamentarias vigentes, en lugar de devolverla a la interesada para que la completara, o de requerirla con el mismo objeto, o de proceder a radicar la peticin con las anotaciones al respecto, radic la peticin como completa, la tramit, y decidi sobre el fondo de la peticin por medio de la Resolucin No. 005 de 2000, sin hacer alusin alguna a la documentacin faltante, sino denegando la licencia por la presunta pertenencia de parte del predio al espacio pblico (folios 6-7). Ya que esa era la razn por la que se le negaba la licencia, la interesada ejerci su derecho de defensa por medio de la interposicin de los recursos de va gubernativa, controvirtiendo la afirmacin de que parte de su predio era espacio pblico; y ese asunto qued plenamente aclarado (el predio no hace parte del espacio pblico), con la realizacin de las pruebas que la accionante solicit practicar en la interposicin de los recursos de reposicin y subsidiario de apelacin en contra de la citada Resolucin No. 005/00. Pero an as, falta que la actora complete la documentacin que debi acompaar a su solicitud de licencia de construccin, por lo que la Secretara de Planeacin de Entrerros pretende, en el trmite de la tutela bajo revisin, que la demora en resolver los recursos interpuestos por la seor Prez de Lopera se justifica, porque se debe negar nuevamente la licencia mientras la interesada no complete la documentacin que exigen las normas vigentes, as que esa entidad estara buscando beneficiar los intereses de la accionante al posponer an ms su decisin sobre los recursos interpuestos. Aunque podra pensarse que el comportamiento de la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerros no poda ser ms irregular, los medios de prueba aportados al expediente desmienten tal impresin. De hecho, la autoridad demandada consult con algunos funcionarios del Departamento de Antioquia y, segn aduce, siguiendo su consejo decidi que para solucionar el conflicto entre la actora y la administracin, lo indicado era iniciarle un procedimiento sancionatorio, por haber incurrido en la presunta falta urbanstica de iniciar la construccin antes de haber obtenido la correspondiente licencia (folios 16-17).

As, es claro para esta Sala que la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerros viol el derecho de la actora al debido proceso, pues debi rechazar por incompleta la solicitud, o radicarla con anotacin expresa de que se le advirti a la petente que su solicitud estaba incompleta y que sta insisti en la radicacin, o requerir a la petente para que completara los requisitos de ley en la oportunidad prevista, de acuerdo con lo estipulado en los artculos 11 y 12 del Cdigo Contencioso Administrativo. La informacin equvoca que los funcionarios municipales -entre ellos la secretaria demandada-, le proporcionaron inicialmente a la actora, y la irregularidad que se acaba de anotar, sumada al mal entendido paternalismo de la funcionaria demandada, explican casi completamente el conflicto entre la administracin municipal de Entrerros y la seora Prez de Lopera que origin la presente accin. En consecuencia, resulta que no procede en este caso otorgar la tutela del derecho a la igualdad, pero s de los derechos de peticin y al debido proceso de la actora, que fueron violados de la manera considerada, en la actuacin administrativa que inici la Secretara de Planeacin de Entrerros con la presentacin de una solicitud de licencia de construccin. Para solucionar el conflicto que enfrenta a la ciudadana Amanda Prez de Lopera con la Secretara de Planeacin accionada, el juez de tutela debe, en virtud del artculo 86 de la Carta Poltica, restablecer los derechos fundamentales de esa particular que vienen siendo violados por la autoridad mencionada; en consecuencia, debe ordenar a dicha Secretara que, si an la seora Prez de Lopera no ha anexado a su peticin alguno de los documentos previstos en las normas vigentes, dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de esta providencia, la requiera para que, en un plazo prudencial aporte los requisitos faltantes. Sea que la accionante logre o no satisfacer tales requisitos, la Secretara de Planeacin de Entrerros resolver los recursos interpuestos en contra de su Resolucin No. 005 de 2000, con estricta sujecin a las normas del Cdigo Contencioso Administrativo sobre las actuaciones administrativas que se inician con una peticin en inters particular. III. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin,

RESUELVE: Primero. Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerros el 25 de agosto de 2000 y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales de peticin y al debido proceso de Amanda Prez de Lopera. Segundo. Ordenar a la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerrios (Ant.) que, si an la seora Prez de Lopera no ha anexado a su peticin alguno de los documentos previstos en las normas vigentes, dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de esta providencia la requiera para que, en un plazo prudencial aporte los requisitos faltantes. Sea que la accionante logre o no satisfacer tales requisitos en ese trmino, dentro de los quince (15) das siguientes, la Secretara de Planeacin de Entrerros resolver los recursos interpuestos en contra de su Resolucin No. 005 de 2000, con estricta sujecin a las normas del Cdigo Contencioso Administrativo sobre las actuaciones administrativas que se inician con una peticin en inters particular. Tercero. Prevenir a la Secretara de Planeacin Municipal de Entrerrios (Ant.), para que se abstenga de comportamientos irregulares como los que originaron esta accin de tutela, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato. Cuarto. Por Secretara, lbrese la comunicacin prevista en el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991. Comunquese, notifquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

CARLOS GAVIRIA DAZ Magistrado Ponente

JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO Magistrado

ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO Magistrado

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General