CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION MESA DE ENTRADAS

17 ABR 2009 D 1764 1630

LEY DE USO DEL SUELO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANISTICO

TTULO I DISPOSICIONES GENERALES

Artculo 1: - Objetivos La presente ley tiene los siguientes objetivos: 1) Establecer un marco legal que regule el uso y ocupacin del suelo enmarcado en el principio de la funcin social de la propiedad. 2) Regular jurdicamente el ordenamiento territorial. 3) Garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes relacionados con el suelo en todo el territorio nacional. 4) Establecer las bases econmicas y medioambientales del rgimen jurdico del uso del suelo y la responsabilidad de las administraciones pblicas en la materia. 5) Establecer los mecanismos que permitan a la administracin pblica en todos sus niveles y, en particular, a los municipios en ejercicio de su autonoma, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural, la prevencin de desastres en asentamientos de alto riesgo, as como la ejecucin de acciones urbansticas eficientes, y la creacin y defensa del espacio pblico. 6) Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda, y a los servicios pblicos domiciliarios, as como a un mayor control democrtico sobre la produccin de la ciudad. 7) Promover la armoniosa concurrencia de la Nacin, las provincias y los municipios y dems organismos de planificacin para el ordenamiento territorial. 8) Facilitar la ejecucin de actuaciones urbanas integrales. Artculo 2: - mbito de aplicacin Las disposiciones de la presente ley regirn en todo el territorio de la Nacin. Artculo 3: - Autoridad de Aplicacin Ser autoridad de aplicacin de la presente ley el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Artculo 4: - Definiciones - A los fines de la aplicacin de la presente ley debern tenerse en cuenta las siguientes definiciones: 1) Suelo rural: I) El suelo preservado por el ordenamiento territorial y urbanstico de su urbanizacin incluyendo: i) el incorporado en la legislacin de proteccin del dominio pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, ii) el protegido por el ordenamiento territorial y urbanstico por sus valores agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos, iii) el sometido a riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los riesgos de inundacin o de otros accidentes graves.

II) El suelo para el que los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanstico prevean o permitan su paso a la situacin de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin de urbanizacin III) Cualquier otro que no rena los requisitos de suelo urbanizado a que se refiere el apartado siguiente. 2) Suelo Urbanizado: el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los ncleos de poblacin. Se entender que as ocurre cuando las parcelas cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la reglamentacin urbana o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexin a las instalaciones ya en funcionamiento. 3) Inmueble subutilizado: el inmueble cuyo aprovechamiento sea inferior al mnimo establecido en el ordenamiento territorial y urbanstico o en la legislacin consecuente. 4) Coeficiente de aprovechamiento: la relacin entre el rea edificable y el rea del terreno. 5) Participacin en las plusvalas: movilizacin de parte (o, al lmite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a inversiones pblicas, decisiones administrativas, cambios de uso o a los esfuerzos de la comunidad en su conjunto, para convertirlos en recaudacin pblica por la va fiscal (a travs de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o ms directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general.

TTULO II POLITICAS PBLICAS Artculo 5: Las polticas pblicas relativas a la regulacin, ordenamiento, ocupacin, transformacin y uso del suelo deben tener como objetivo la utilizacin de este recurso conforme al inters general y segn el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines especficos que les atribuyan las leyes. Artculo 6: Las polticas mencionadas en el artculo anterior deben tener como fin el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economa, el empleo, la cohesin social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la proteccin del medio ambiente, contribuyendo a la prevencin y reduccin de la contaminacin, y procurando en particular: 1) La eficacia de las medidas de conservacin y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna, la proteccin del patrimonio cultural y del paisaje. 2) La preservacin del suelo innecesario o inadecuado para el crecimiento urbano. 3) Una ocupacin eficiente del suelo urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la densidad prevista y cumplan una funcin social. Artculo 7: Las provincias, municipios y comunas adecuarn su legislacin a la persecucin de los fines indicados en el artculo cinco de la presente ley, conforme a sus particularidades y competencias en materia de ordenamiento territorial y urbanstico. Artculo 8: Los estados provinciales y municipales promovern las condiciones para que los derechos y deberes de sus habitantes establecidos en los artculos siguientes sean reales y efectivos.

TITULO III ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANSTICO

Artculo 9: - Principios - El ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios: 1) La funcin social y ecolgica de la propiedad. 2) La prevalencia del inters general sobre el particular 3) La distribucin equitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo urbano. Artculo 10: - Fines - El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una funcin pblica, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1) Posibilitar a los habitantes el acceso a las vas pblicas, infraestructuras de transporte y dems espacios pblicos, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios pblicos domiciliarios. 2) Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del inters comn. 3) Preservar el patrimonio cultural y natural. 4) Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. 5) Garantizar la participacin de la ciudadana en los procesos de planeamiento del territorio. Artculo 11: - Funcin - El ordenamiento territorial y urbanstico tiene la funcin de organizar y definir el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el inters general, determinando las facultades y deberes emergentes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de ste. Artculo 12: - Legislacin - La legislacin sobre el ordenamiento territorial y urbanstico debe garantizar: 1) La direccin y el control del proceso urbano por las administraciones pblicas competentes. 2) La participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin de los entes pblicos. 3) El derecho a la informacin de los ciudadanos, as como la participacin en el ordenamiento y gestin urbansticos. Artculo 13: - instrumentos de Gestin - En pos de hacer efectivos los principios, fines y funciones del ordenamiento territorial y urbanstico las provincias y los municipios podrn establecer los siguientes instrumentos de gestin: 1) Establecer un Sistemas de Planificacin Estratgica del Territorio. 2) Parcelamiento, edificacin o utilizacin obligatoria del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementacin de dicha obligacin. 3) Progresividad en el Impuesto Inmobiliario. 4) Derecho de preferencia. Adquisicin preferencial por parte del poder pblico municipal, de inmuebles urbanos objeto de enajenacin onerosa entre particulares. A tal efecto el ordenamiento territorial y urbanstico delimitar las reas sujetas al derecho de preferencia y fijar el plazo de vigencia del mismo que no deber ser mayor de 5 aos renovables. El derecho de preferencia estar garantizado durante el plazo establecido independientemente del nmero de enajenaciones referentes al mismo inmueble. El derecho de preferencia se ejercer toda vez que el poder pblico se vea necesitado de reas para:

I - regularizacin fundiaria; II - ejecucin de programas y proyectos habitacionales de inters social; III - constitucin de reserva fundiaria; IV - orden y direccionamiento de la expansin urbana; V - implantacin de equipamientos urbanos y comunitarios; VI - creacin de espacios pblicos de esparcimiento y reas verdes; VII - creacin de unidades de conservacin o proteccin de otras reas de inters ambiental; VIII - proteccin de reas de inters histrico, cultural o paisajstico; 5) Otorgamiento oneroso del derecho de construir: establecimiento de reas en las cuales el derecho de construir podr ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento bsico adoptado, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario. 6) Transferencia del derecho de construir: autorizacin al propietario de un inmueble urbano, privado o pblico, a ejercer en otro lugar o a enajenar, mediante escritura pblica el derecho de construir otorgado al inmueble por la legislacin urbanstica, cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de: I - implantacin de equipamientos urbanos y comunitarios; II - preservacin, cuando el inmueble sea considerado de inters histrico, ambiental, paisajstico, social o cultural; III - incorporacin a programas de regularizacin fundiaria, urbanizacin de reas ocupadas por personas de bajos ingresos y vivienda de inters social. 7) Regularizacin dominial y urbanizacin de reas ocupadas por poblacin de bajos ingresos mediante el establecimiento de normas especiales de urbanizacin, uso y ocupacin del suelo y edificacin, adecuando la reglamentacin sobre parcelamiento, uso y ocupacin del suelo y de las normas edilicias para permitir la regularizacin y urbanizacin.

Artculo 14: - Criterios bsicos de utilizacin del suelo. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Ttulo I, las administraciones pblicas, y en particular las competentes en materia de ordenamiento territorial y urbanstico, debern: 1) Atribuir en el ordenamiento territorial y urbanstico un destino que comporte o posibilite el paso de la situacin de suelo rural a la de suelo urbanizado, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen y preservar de la urbanizacin al resto del suelo rural. 2) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcional a vivienda sujeta a un rgimen de inters social. Esta reserva ser determinada por la legislacin sobre ordenamiento territorial y urbanstico y, como mnimo, comprender los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial prevista. 3) Atender, en el ordenamiento de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energtica, de garanta de suministro de agua, de prevencin y proteccin contra la contaminacin y de prevencin de accidentes graves y limitacin de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.

TTULO IV DERECHOS Y DEBERES DE LOS HABITANTES Artculo 15: - Derechos del habitante - Todos los habitantes tienen derecho a: 1) Disfrutar de una vivienda adecuada. 2) Acceder, sin discriminacin, a las infraestructuras pblicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso pblico.

3) Acceder a la informacin sobre el ordenamiento del territorio, el ordenamiento urbanstico y su evaluacin ambiental. 4) Participar en los procesos de elaboracin y aprobacin de los instrumentos de ordenamiento del territorio, de ordenamiento y ejecucin urbansticos y de su evaluacin ambiental. Artculo 16: - Deberes del habitante - Todos los habitantes tienen el deber de: 1) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histrico y el paisaje natural y urbano. 2) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, de los bienes de dominio pblico y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en especial del mobiliario urbano. 3) Abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbacin o lesin de los bienes pblicos o de terceros. 4) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislacin sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, as como emplear en ellas en cada momento las mejores tcnicas disponibles conforme a la normativa aplicable.

TTULO V REGULARIZACIN DOMINIAL DE TIERRAS Artculo 17: - La posesin colectiva, pblica, pacfica, ininterrumpida y continua, por cinco aos, con fines de vivienda, de inmuebles urbanos en las que se emplacen asentamientos marginales y no sea posible identificar catastralmente los terrenos ocupados por cada poseedor, otorga a los poseedores el condominio del inmueble usucapido en porciones ideales idnticas. Los procesos de adquisicin del condominio por "usucapin especial colectiva" se regirn por las disposiciones relativas a Usucapin del Cdigo Procesal Civil y Comercial vigente en la provincia en que se ubique el inmueble y por la Ley N 14.159 y sus modificatorias, en lo que sea pertinente. Para contar con legitimacin activa a fines de iniciar el juicio de usucapin se necesitar del concurso de al menos el 70% de los poseedores Artculo 18: El condominio constituido es indivisible, no siendo posible su extincin, salvo resolucin favorable tomada por al menos dos tercios de los condminos, en caso de urbanizacin posterior a su constitucin. Artculo 19.- La Direccin de Catastro del municipio en el que se encuentre el inmueble objeto de "usucapin especial colectiva" tendr a su cargo la realizacin del plano de mensura exigido en los procesos de usucapin, que ser provisto gratuitamente a los accionantes. Artculo 20.- El patrocinio letrado de las acciones de "usucapin especial colectiva" ser ejercido sin excepcin por los defensores oficiales civiles de la jurisdiccin en la que se encuentre el inmueble. Artculo 21.- Los accionantes estarn exentos del pago de tasas por servicios administrativos o judiciales.

TTULO VI PARTICIPACIN Y PUBLICIDAD Artculo 22: - Participacin Democrtica - Las administraciones provinciales y municipales debern fomentar la concertacin entre los intereses sociales,

econmicos y urbansticos, mediante la participacin de los habitantes y sus organizaciones. Artculo 23: - Publicidad en la gestin pblica urbanstica - Todos los instrumentos de ordenamiento territorial y de ordenamiento y ejecucin urbansticos, incluidos los de distribucin de beneficios y cargas, deben ser sometidos al trmite de informacin pblica y no producirn sus efectos hasta despus de su publicacin. En los procedimientos de aprobacin o de alteracin de instrumentos de ordenamiento territorial y urbanstico, la documentacin expuesta al pblico deber incluir, bajo pena de nulidad, un resumen con los siguientes puntos: 1) Delimitacin de los mbitos en los que el ordenamiento proyectado altera el ordenamiento vigente, con un plano de su situacin, y alcance de dicha alteracin. 2) Los casos en los que se suspenda el ordenamiento o los procedimientos de ejecucin y la duracin de dicha suspensin. . TTULO VII DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO

Artculo 24: - Rgimen urbanstico del derecho de propiedad del suelo - El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo resulta de su vinculacin a destinos concretos, en los trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenamiento territorial y urbanstico. El derecho de propiedad no incluye el derecho de edificar, la patrimonializacin de la edificabilidad se produce nicamente con su realizacin efectiva y est condicionada al cumplimiento de los deberes y las cargas propias del rgimen que corresponda. Artculo 25: - Contenido del derecho de propiedad del suelo Facultades - El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso y disfrute del mismo. Las facultades a que se refiere el prrafo anterior incluyen: 1) La de realizar las instalaciones necesarias para el uso y disfrute del suelo. 2) La de edificar sobre unidad apta para ello, de acuerdo a la edificabilidad y usos atribuidos por el ordenamiento urbanstico y conforme a los requisitos y condiciones establecidos. Artculo 26: - Contenido del derecho de propiedad del suelo Deberes - El derecho de propiedad del suelo comprende los siguientes deberes: 1) Dedicarlo a usos que no sean incompatibles con el ordenamiento territorial y urbanstico; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en las de seguridad, sanidad, accesibilidad legalmente exigibles. 2) Realizar los trabajos de mejora y rehabilitacin tendientes a su conservacin. 3) En el suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos por la reglamentacin urbanstica aplicable. 4) En el suelo rural, o que est vacante de edificacin, el deber de conservarlo comprende el de mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos para la seguridad o salud pblicas, dao o perjuicio a terceros; prevenir la contaminacin, y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

TTULO VIII DESARROLLO URBANO

Artculo 27: - Evaluacin y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano -

Los instrumentos de ordenamiento territorial y urbanstico estn sometidos a evaluacin ambiental sin perjuicio de la evaluacin de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecucin, en su caso: 1) El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenamiento urbansticos deber incluir un mapa de riesgos naturales del mbito objeto del ordenamiento. 2) La documentacin de los instrumentos de ordenamiento urbanstico debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad econmica, en el que se ponderar en particular el impacto de la actuacin en las haciendas pblicas afectadas por la implantacin y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestacin de los servicios resultantes.

Artculo 28: Comunquese al Poder Ejecutivo.

Autora: Silvia Augsburger Cofirmantes: Vernica Venas, Fernanda Reyes, Laura Sesma Margarita Beveraggi, Alberto Cantero Gutirrez,

FUNDAMENTOS

Seor Presidente: INTRODUCCIN Situacin Habitacional y Urbana en nuestro pas Amrica Latina y el Caribe es una de las regiones ms urbanizada en el mundo, con un nivel que rivaliza con el de muchas regiones ms desarrolladas. La poblacin urbana ascendi a alrededor de 400 millones de habitantes y una importante proporcin de la misma vive en ciudades de gran extensin y tamao. La regin, experimenta una transicin precoz. A comienzos del siglo XX el 25% de la poblacin viva en ciudades de ms de 2000 habitantes, en el ao 2000, el porcentaje era de 77,8%, en el 2005 del 75.8% y se estima que para el ao 2025 ser del 82,8%. 1 En este nuevo siglo, Amrica Latina cuenta con 49 ciudades de ms de un milln de habitantes, cuatro de las cuales figuran entre las ms pobladas del planeta: Ciudad de Mxico 16,8mill., San Pablo 16,6mill., la regin metropolitana de Buenos Aires 13mill. y Ro de Janeiro 10,3mill. El acelerado crecimiento urbano se ha caracterizado por la exclusin social y la segregacin espacial, un nmero cada vez mayor de personas viven en las ciudades sin seguridad jurdica de la tenencia de sus viviendas, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas perifricas o en reas centrales desprovistas de infraestructura urbana adecuada. Una de las razones ha sido el aumento mayor en los precios de la tierra urbana con respecto al aumento de la renta de los habitantes y la carencia de submercados especficos que permitan un acceso mayor por parte de la poblacin de menores recursos. Esto repercute en el aumento de la irregularidad en la tenencia de la tierra, y en dficits crecientes respecto a la provisin de servicios urbanos. En nuestro pas "durante marzo de 2006 el salario real promedio en trminos del valor del metro cuadrado de vivienda alcanz para adquirir, en promedio, el 44 por ciento del valor de un metro cuadrado de una vivienda nueva ubicada en zona norte y otros barrios de caractersticas similares". 2 La proliferacin de las formas de ilegalidad en las ciudades, especialmente en el contexto cada vez ms significativo de la economa informal, es una de las mayores consecuencias del proceso de exclusin social y segregacin espacial que ha caracterizado el crecimiento urbano intensivo en los pases en desarrollo. Este fenmeno se vuelve an ms importante en lo que refiere a los procesos socioeconmicos y culturales de acceso al suelo y produccin de la vivienda: un nmero cada vez mayor de personas han tenido que incumplir la ley para tener un
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CEPAL. Boletn Demogrfico. Amrica latina Proyecciones de Poblacin Urbana y Rural 1970 2025 Informe de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE)

lugar en las ciudades, viviendo sin seguridad jurdica de la tenencia, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas perifricas o en reas centrales desprovistas de infraestructura urbana adecuada. Desde sus inicios, las ciudades han surgido mediante concentraciones geogrficas y sociales de un producto excedente. La urbanizacin siempre ha sido, por lo tanto, un fenmeno de clase, ya que los excedentes son extrados de algn sitio y de alguien, mientras que el control sobre su utilizacin habitualmente radica en pocas manos. Esta situacin general persiste bajo el capitalismo, por supuesto; pero dado que la urbanizacin depende de la movilizacin del producto excedente, surge una conexin ntima entre el desarrollo del capitalismo y la urbanizacin. Los capitalistas tienen que producir un producto excedente a fin de producir plusvalor; ste a su vez debe reinvertirse para generar ms plusvalor. El resultado de la reinversin continuada es la expansin de la produccin de excedente a un tipo de inters compuesto, y de ah proceden las curvas logsticas (dinero, produccin y poblacin) vinculadas a la historia de la acumulacin de capital, que es replicada por la senda de crecimiento de la urbanizacin en el capitalismo 3 La Argentina es un pas con una muy alta tasa de urbanizacin y que mostr una temprana urbanizacin: ya en la dcada de los 30, junto con Cuba y Uruguay, poda ser considerado un pas urbano y en la dcada de los 50, cerca del 65% de la poblacin total viva en centros urbanos. Actualmente el 89,3% de su poblacin vive en ncleos mayores a los 2.000 habitantes. En nuestro pas existe un dficit habitacional de 2 millones de viviendas que se incrementa anualmente en alrededor de 120.000 segn datos de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. Por otra parte, segn datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, entre 1991 y de 2001 los hogares con situaciones deficitarias en la Argentina disminuyeron el 4%. Esa reduccin, sin embargo, no necesariamente indica que haya menos poblacin en las villas de emergencia, ya que las mejoras que registra el censo son hechas en viviendas pertenecientes a dichos asentamientos irregulares. 4 En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, por ejemplo, los habitantes de las villas se triplicaron en los ltimos 30 aos, mientras que la poblacin general se mantuvo estable en la ltima dcada, segn el censo de 2001. Datos recientes aportados por el Instituto de la Vivienda, indican que en 2005 haba 128.444 personas en las villas y en los asentamientos. 5 Entre 1991 y 2001, surgieron, aproximadamente, ocho villas nuevas: Villa Dulce, Piletones, Carrillo, Calacita, Reserva Ecolgica (conocida como Rodrigo Bueno), Ciudad Universitaria, una en Lacarra y avenida Roca y otra, en la ex fbrica Morixe. En el Gran Buenos Aires (GBA), el dficit habitacional disminuy en trminos relativos (2,7%), al igual que la tendencia nacional. Segn cifras oficiales, ms de 2.500.000 personas viven en una situacin habitacional crtica y ms de 1.700.000 viviran en villas. Nosotros analizamos a esta poblacin como la que tiene serias dificultades de acceder a la tierra y a la vivienda en la ciudad. Hoy, consideramos que el 50% de la poblacin tiene dificultades y es por eso que se mueve en distintos nichos o submercados que conllevan informalidad e ilegalidad. No existe un marco legal apropiado para esas situaciones diferentes". 6 Esta informalidad y precariedad se da tambin en los casos de casas tomadas, en la ciudad de Buenos Aires. Entre enero y mayo pasado, en la Ciudad fueron expulsadas de propiedades ajenas, por orden judicial, 11.400 personas (76 personas por da) e ingresan a la Justicia penal ms de 300 demandas al ao (318 en el 2006). Este auge del desalojo se debe a la
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David Harvey. El derecho a la ciudad. http://www.hic-net.org/content/david%20harvey.pdf

17-06-06 | La Nacin | Ciencia y salud En la Argentina, casas menos precarias, pero superpobladas

Idem
Ral Fernanadez Wagner , Universidad Nacional de General Sarmiento

mayor celeridad de la Justicia, al incremento de habitantes pobres en la Capital y al aumento sostenido del valor de la propiedad, que empuja a los dueos de las casas usurpadas a intentar recuperarlas. Slo en San Telmo, el barrio con mayor cantidad de casas tomadas, el precio de la propiedad se triplic en 5 aos. "Hay un aumento de pobres, en gran parte porque la Ciudad increment sus planes de asistencia. Y al mismo tiempo los juicios de desalojo se resuelven muy rpido. Lo que tenemos, entonces, es al mismo tiempo mucho ingreso y egreso de habitantes", dice Guillermo Gern, director de Asistencia Familiar de la Ciudad y encargado de entregar los subsidios a las familias desplazadas. El fenmeno es notable si se compara la cantidad de desalojados del 2006: fueron 12.438 en todo el ao, es decir, 34 por da, menos de la mitad que en lo que va de 2007. Se calcula que en la Ciudad de Buenos Aires hay hoy 350 mil personas viviendo en psimas condiciones, sea en villas, casas tomadas o ncleos habitacionales deficitarios, segn datos del gobierno porteo. Esto implica el 11,7 por ciento de una poblacin de casi 3 millones. Aunque no hay precisiones sobre la magnitud especfica del problema de las casas tomadas, un informe de la Comisin de Vivienda de la Legislatura portea estim un mes atrs que los ocupantes ilegales eran hoy unos 200 mil; mientras que el Instituto de la Vivienda de la Ciudad los estima en 70 mil. Las propiedades ocupadas ilegalmente, coinciden todos, rondaran las 10 mil. 7 Por otra parte, la demanda de vivienda de los sectores medios y medios bajos en nuestro pas que se evidencia en la categora de hogares que viven en Casas Tipo A o Departamentos y cuyo nmero de integrantes representa 2 o ms personas por cuarto, suman 890.132 hogares, constituidos por 5.032.670 personas. 8 En la Provincia de Santa Fe, para el ao 2001, se estimaba un dficit de 50.262 viviendas nuevas, necesarias para 24.581 hogares que cohabitan en viviendas no deficitarias y deficitarias recuperables y 25.681 viviendas para hogares que habitan viviendas irrecuperables 9 . Por otro lado, anlisis recientes muestran la presencia de asentamientos informales en la mayora de las grandes y medianas ciudades de la provincia, dandose en los grandes centros urbano nuevas modalidades de ocupacin del territorio. A la tendencia de una periferia como receptculo de las tradicionales operaciones de loteo y grandes emprendimientos de vivienda pblica se ha sumado un submercado de vivienda permanente, que refleja los cambios en el estilo de vida de los sectores de ingresos medios y altos, con demandas de seguridad y nuevos modelos de nucleos residenciales. En este contexto, en los grandes aglomerados de la provincia se registran asentamientos irregulares que involucran alrededor de 11.000 familias en la ciudad de Santa Fe y alrededor de 22.000 para la ciudad de Rosario. Por otro lado en pequeas medianas ciudades el porcentaje de la poblacin que vive en asentamientos se acerca en promedio al 9%, registrndose una poblacin con necesidades bsicas insatisfechas del 15%, lo que evidencia carencias sufridas por la poblacin integrada a la formalidad y con problemas de hacinamiento y/o en viviendas deficitarias En otro contexto, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires hay 300 mil familias de ingresos medios y bajos que viven en propiedades alquiladas y que han sufrido un
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Diario clarn, 24 de junio de 2007 Fuente www.indec.mecon.ar/censo2001s2/ampliada. Cuadro 4.8 Total del Pas Hogares y Poblacin censada en ellos por

tipo de vivienda segn hacinamiento del hogar. Ao 2001.

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Fuente: INDEC

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aumento del 13,8% en el ao 2006 10 , limitando la posibilidad de las familias de renovar los contratos "Una familia que viva en un tres ambientes y a la que le piden mucho ms de alquiler se muda a un departamento peor, ms chico o ms lejano 11 La oferta de alquileres creci desde fines de 2004 un 55%, sin embargo los precios siguen muy altos, la demanda es tan fuerte que hoy se piden hasta 1.400 pesos por un dos ambientes. Los motivos de la suba?, tras la crisis, a mucha gente se le hizo imposible comprar una propiedad, bsicamente porque las viviendas aumentaron mucho ms que los sueldos 12 En su informe La otra agenda urbana: experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de Amrica Latina 13 , la Comisin Econmica Para Amrica Latina, CEPAL, plantea que en los pases de la regin se estn desarrollando reformas en los instrumentos urbanos, orientados a modernizar la gestin de las ciudades y lograr su desarrollo sostenible con una mayor y mejor consideracin de los fenmenos de pobreza y precariedad del hbitat urbano. El informe destaca el incremento de la exclusin de una parte importante de los habitantes en las ciudades y las dificultades para articular de manera integral, la atencin a la pobreza y precariedad urbanas con los dems ejes temticos que plantea el desarrollo urbano sostenible, planteando que es fundamental hacerse cargo de la ciudad precaria, ya que tanto la dinmica urbana como la pobreza regional, parecen indicar que un retraso prolongado de acciones favorables al alivio de la pobreza podra llevar a situaciones crticas. Esta otra agenda urbana, que apunta a consolidar y mejorar el hbitat de los pobres urbanos, difiere en varios aspectos de aquellas que se han desarrollado recientemente en el contexto de las llamadas reformas urbanas, en la medida que recomienda que las polticas urbanas se hagan cargo de los problemas y desafos que presenta la precariedad en las ciudades de la regin. Por una parte, ellas deberan contribuir a disminuir la inequidad social y econmica existente; y por otra, es necesario que se logren en el corto plazo un mayor grado de integracin e inclusin urbana Sigue planteando el informe que segn estadsticas, a comienzos del ao 2000 unos 400 millones de personas vivan en la regin en reas urbanas. De esa poblacin, una proporcin importante - 138 millones de personas - es pobre, y de ellos, 46 millones, indigentes. Observando adems que la concentracin espacial de los pobres se da en las reas urbanas. El panorama urbano regional ha sido dinmico no slo por el aumento de la urbanizacin, sino por los importantes traslados que ha tenido la poblacin en el territorio. Aunque la migracin ms generalizada ha sido entre ciudades, en los ltimos aos ha adquirido importancia la migracin internacional. En este sentido, las polticas de superacin de la pobreza han debido reconocer gradualmente la importancia de las migraciones intra-regionales que instalan a grupos especialmente vulnerables en las ciudades. Sigue destacando que la desigualdad distributiva tiene su expresin fsica en las ciudades latinoamericanas en la segregacin e inequidad urbanas las cuales afectan de manera visible el buen funcionamiento de las ciudades. Por ello, es necesario tomar precauciones para que no aumente la exclusin fsica y cuidar que los hogares
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La Nacin Seccin Economa 5 de enero de 2007 Radams Marini, titular de la Unin Argentina de Inquilinos, Diario Pgina 12, 2 de mayo de 2005 12 www.reporteinmobiliario.com
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La otra agenda urbana: Experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de Amrica Latina. Resumen Ejecutivo CEPAL.

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pobres que residen en barrios ms integrados no sean expulsados en pos de un progreso urbano. Plantea adems que los programas para aliviar la pobreza urbana han avanzado en la regin desde modelos centralizados a otros donde los niveles subnacionales asumen mayor protagonismo. No obstante, el manejo de los programas y las atribuciones de las autoridades gubernamentales del nivel nacional y sub-nacional son a menudo ambiguos. Describe luego los instrumentos disponibles en materia de acceso al suelo planteando que en la mayora de los pases no se dispone de polticas que impacten positivamente sobre el mercado legal de tierras por lo que las polticas estatales se ven obligadas a actuar a posteriori sobre los procesos de informalidad que genera este bloqueo. La experiencia indica que los programas que se han implementado se orientan ms a solucionar problemas derivados de la informalidad que a prevenir su ocurrencia y que los logros han sido parciales, y en algunos casos hasta negativos, debindose ello tanto a restricciones de recursos como a ciertos diseos de programas que no consideran los diversos aspectos de la compleja realidad de los asentamientos informales latinoamericanos. Plantea finalmente que para la prevencin de la informalidad constituye un desafo prioritario establecer programas que se anticipen a las necesidades de acceso al suelo de los pobres y que para ello es necesario por una parte, dinamizar la oferta de tierra urbana privada en el mercado legal, y por otra, utilizar la tierra fiscal para implementar polticas para la poblacin de bajos ingresos. Adicionalmente, se debe avanzar en la aplicacin de instrumentos de intervencin directa, como los bancos de tierras o reservas territoriales y desarrollar instrumentos normativos para aumentar la oferta de suelo urbano. Con respecto a las polticas de suelo y vivienda, plantea que las mismas han presionado el mercado de suelo en el radio urbano y en la periferia de las ciudades, contribuyendo al alza de precio de los terrenos y por consiguiente obstaculizado el acceso de familias de menores ingresos a terrenos urbanizables. Las modalidades de vivienda de los sectores ms pobres en Argentina. 14 El informe de investigacin realizado por el Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos COHRE releva las siguientes situaciones de irregularidad en relacin al ttulo jurdico de propiedad y al uso del suelo:
Ocupacin de tierras fiscales o privadas sin las condiciones de utilizacin para

residencia, que ofrecen riesgo a la salud o a la seguridad: se trata de tierras inundables, sin urbanizacin, de difcil accesibilidad a los centros de empleo, educacin y servicios de salud. En estos asentamientos se agudizan los problemas de tierra sin infraestructura por la contaminacin de napas freticas, salinizacin, cercana a basurales y a hornos de ladrillo.
Autoconstruccin de vivienda en lote propio: generalmente en zonas alejadas

de los centros urbanos, con dificultades de acceso infraestructura, en similares condiciones al apartado anterior.

deficiente

Ocupacin de inmuebles abandonados y toma de casas: esta modalidad se

inici a partir de la Ley de Alquileres de 1977, que rompi con una larga tradicin de legislacin protectora de los locatarios. La ocupacin ilegal busca la legalidad, ejerciendo la posesin para acceder a la propiedad de la tierra. Puede ocurrir sobre tierras pblicas, privadas o sobre ambas.
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El Derecho a la Vivienda en Argentina. Desafos para promocin del Derecho a la Vivienda y a la Tierra en Argentina. Informe Misin de Investigacin 2004. Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos. COHRE

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 Inquilinato: es una de las formas ms antiguas de habitacin en condiciones

de gran hacinamiento. Formalmente se trata de piezas de alquiler, cercanas a los centros de empleo. Fue la residencia habitual de los inmigrantes europeos que llegaron al pas y luego lograron acceder a la propiedad urbana. Ms tarde el inquilinato pas a ser residencia de inmigrantes internos y de los provenientes de pases limtrofes con la Argentina. Pero esta modalidad casi ha desaparecido y fue sustituida por otras formas de habitacin hacinada, como los hoteles y las piezas de inquilinato.
Hoteles, pensiones y piezas de inquilinato: a partir de 1959 los hospedajes

excluidos de la Ley de Alquileres aparecen con esta denominacin para disimular la existencia de residentes permanentes, hacindolos figurar como pasajeros transitorios (aparecen en libro de huspedes en lugar de tener contrato de alquiler) y con reglamentaciones restrictivas a su permanencia. Este tipo de alojamiento sigue existiendo y las escandalosas condiciones de hacinamiento y maltrato que lo rodean han salido a luz en 2001, a partir de una serie de denuncias judiciales que pusieron en jaque los programas de emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires.
Villas miseria: ocupan parcelas fiscales o terrenos privados no utilizados.

Suelen ser de trazado irregular, con calles interiores que no respetan manzanas ni divisin en parcelas. Sus construcciones y materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y sanitarias, y falta de servicios. Estn fuera de los mecanismos legales del mercado residencial. Durante la dictadura militar padecieron procesos violentos de erradicacin, como parte de un plan de renovacin urbana, para embellecimiento de la ciudad y la organizacin en la Argentina del Campeonato Mundial de Ftbol 1978. En la actualidad, la mayora de las familias que las habitan tienen ms de diez aos de residencia en el lugar, pero siguen padeciendo inseguridad sobre su situacin legal.
Otras situaciones de irregularidad: en menor medida se dan otras situaciones

como la ocupacin de inmuebles de propiedad fiscal, o de propiedad privada, loteamientos clandestinos producidos sobre todo a partir de la Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires, loteos con diferentes grados de irregularidad, propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana, venta de lotes rurales como partes indivisas, y situaciones de irregularidad en la tenencia de la tierra y vivienda por ilegalidades derivadas de la compra del lote o de las ocupaciones individuales de lotes abandonados. Muchas de estas formas de irregularidad se superponen en las ms variadas combinaciones, todas ellas degradantes para las personas que all habitan. As, es bastante comn que algunas villas y asentamientos estn sobre zonas inundables o antiguos basurales. El incumplimiento de las normas de derecho privado y urbanstico no ha sido excepcional sino continuo, al constituir la nica forma en que los sectores ms pobres de la Argentina pudieran encontrar un lugar donde vivir. La ilegalidad fue y es forzada por el Estado ante la falta de oferta de alternativas de acceso a la tierra y a la vivienda sostenibles. El programa ARRAIGO ha hecho una estimacin en base al Censo Nacional de 2001 revelando la importancia que tiene en la Argentina la dificultad de acceso al suelo, como un problema central para concretar el derecho a la vivienda adecuada. Sobre el clculo de una poblacin de 35.923.907 habitantes en el ao 2001, 13.599.393 personas se hallaban con dificultades de acceder al suelo, lo que representa a unos 2.719.879 hogares. De esta cifra, el 37% corresponde a hogares en villas y asentamientos irregulares, mientras que el 63% corresponde a casas tomadas,

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inquilinatos, viviendas de construccin oficial sin escrituracin, viviendas individuales sin escrituracin, inquilinos, comunidades indgenas y minifundistas sin techo. El programa ha estimado en 2004 que entre 500 mil y 1 milln de hogares estn asentados en villas y asentamientos irregulares, pero slo 100 mil de esos hogares estn asentados sobre tierras fiscales nacionales. En relacin al acceso a los servicios pblicos, el informe los define como parte del contenido del derecho a la vivienda. De nada valen cuatro paredes y un techo si no estn provistos de ellos. La Argentina padeci un proceso de privatizaciones que no redund en un mejoramiento de la situacin de los pobres en el acceso a los servicios. Los contratos de concesin firmados con las empresas no contemplaron adecuadamente la situacin de los sectores de menores ingresos. Las estadsticas oficiales muestran la distribucin desigual en el acceso a los servicios pblicos. Los sectores de ingresos ms bajos y peor situacin de habitabilidad e inseguridad en cuanto al ttulo de sus viviendas tambin son quienes padecen los peores niveles de acceso a los servicios. El cuadro se completa con la prestacin irregular de los servicios por la falta de una tarifa accesible al nivel de ingresos de esas personas. NECESIDAD DE UNA LEY NACIONAL DE REGULACIN DEL USO DEL SUELO Como se describe en la introduccin, y an con los cambios socio-econmicos ocurridos en los ltimos aos, la informalidad y la exclusin urbana han aumentado, evidencindose esto en los numerosos conflictos por la tierra que se suceden en diferentes ciudades de nuestro pas. Esta situacin refleja lo imprescindible de un marco jurdico que, respetando las potestades provinciales y las autonomas de los municipios, proteja los derechos de los habitantes en relacin al suelo, provea instrumentos que faciliten la promocin de polticas urbanas y de vivienda con sentido redistributivo, construya ciudades ms democrticas, y garantice la participacin de personas u organizaciones implicadas en las polticas urbanas sin discriminaciones. Este marco jurdico requiere adems una orientacin a la recuperacin de la nocin de la ciudad como espacio colectivo que supere el enfoque exclusivo en los derechos de los propietarios para incorporar la perspectiva de los habitantes no propietarios. Por otra parte es necesario dar a nivel nacional un marco legal que posibilite el enfrentamiento de los problemas de las ciudades desde un nuevo paradigma de planeamiento urbano, que supere el planeamiento tecnocrtico basado en un modelo de ciudad ideal y privilegie la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto de partida reconociendo que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben, a travs de la concertacin, generar un pacto que privilegie el inters colectivo. En nuestro pas, un amplio espectro de organizaciones de base y barriales, instituciones sin fines de lucro, cooperativas, universidades pblicas, organismos de estado en diferentes niveles, parlamentarios, y organismos internacionales con sede en Argentina, promueven la organizacin de un espacio colectivo y pluralista que lleve adelante la lucha por la reforma urbana. Dicho espacio plantea que pese a que desde hace 50 aos esta protegido en la Constitucin Nacional el derecho a la vivienda digna, Argentina aun no cuenta con un marco jurdico ni con polticas que garanticen su proteccin en el nivel nacional y provincial; aunque nuestro pas incorpor a la Constitucin la Convencin Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) que por el artculo 21 establece LA PROPIEDAD TIENE UNA FUNCION SOCIAL, no es

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considerado en los fallos judiciales ni en las polticas pblicas; que cada vez se vuelve ms difcil el acceso al suelo urbano, a una vivienda adecuada y a los correspondientes servicios y equipamientos urbanos para gran parte de la poblacin; que las ciudades son un espacio de segregacin y marginalizacin de los pobres; que los servicios pblicos tienen tarifas crecientemente inaccesibles para los pobres, y que no existe an una poltica de vivienda, que supere el incentivo al sector empresarial de la construccin, que sea descentralizada, que articule los recursos locales, que contemple la integralidad del hbitat y que favorezca los esfuerzos comunitarios de construccin de ciudad. En este sentido se propone mancomunar esfuerzos para promover un proceso de reforma urbana en Argentina, que permita asegurar: la proteccin legal del derecho a la vivienda y a la ciudad, la democratizacin del acceso a la tierra e inmuebles urbanos, el derecho a la regularizacin, la derogacin del delito de usurpacin, la democratizacin del acceso a los servicios pblicos, dotar de instrumentos a los gobiernos locales para fortalecer el manejo del parque construido de viviendas, la participacin de las personas u organizaciones implicadas en las polticas urbanas y de vivienda, el fortalecimiento de los procesos de autogestin del hbitat, el desarrollo urbano sin discriminacin, la promocin de polticas urbanas y de vivienda con sentido redistributivo, la reforma tributaria y la modificacin de la ley federal de vivienda. Durante este ao el movimiento por la Reforma Urbana en Argentina ha desarrollado actividades en pos de esos objetivos: la Jornada Hbitat Social para un Mundo Urbano Por una agenda legislativa que incluya Tierra, Vivienda, Ciudad, un derecho de todos , realizada el 19 de septiembre de 2007 en el Anexo Senado de la Nacin; el lunes 1 de Octubre en conmemoracin del Da Internacional del Hbitat, en las que Las Redes de Organizaciones Sociales de Argentina comprometidas con el Habitat Social Urbano entregaron al Congreso Nacional la Declaracin por la Reforma Urbana y la solicitud de declaracin de inters parlamentario; la conformacin de una Mesa Permanente de Trabajo Conjunto, en base a los acuerdos entre legisladores y organizaciones, surgidos en la jornada "Hbitat Social para un Mundo Urbano" Algunas de las asociaciones que conforman el Movimiento por la Reforma Urbana, que se destacan por su compromiso y trayectoria son: Asociacin Civil Madre Tierra, CELS Centro de Estudios Legales y Sociales. COHRE Centro por el Derecho a la Vivienda contra Desalojos, FECVI Federacin de Cooperativas de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, FVC Fundacin Vivienda y Comunidad, IIED-AL Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, MOI Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, Red GESOL, SEDECA Secretara de Enlace de Comunidades Autogestionarias, UNGS Universidad Nacional de General Sarmiento, ACOBON, CO.EN.FO - Confederacin de Entidades de Fomento de la Provincia de Buenos Aires, Cooperativa Popular de Vivienda Morn, U.C.E.F.V.R.A Unin Confederativa de Entidades Fomentistas y vecinalistas de la Republica Argentina, Asociacin Civil Un Techo Para mi Hermano - Ro Negro, SEHAS Servicio Habitacional de Accin Social Crdoba, APAC -Asociacin para apoyo a comunidades, Red Nacional de Encuentro de Entidades no gubernamentales, ICEPH - Instituto cordillerano de Estudos y Promocin Humana - Ro Negro, AVE . Asociacin de Vivienda Econmica Crdoba, SERCUPO - Servicio de Cultura Popular, Critas Argentina. Comisin Nacional, Fundacin Pro Vivienda Social, Congregacin Hermanas Asistentes Sociales Misioneras, Congregacin Hijas de Santa Ana. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE OTROS PAISES El presente proyecto toma como principales antecedentes en Amrica Latina las experiencias de Brasil y Colombia, como dos procesos de nivel nacional, con sus diferencias, de produccin de instrumentos jurdicos de regulacin del suelo.

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La experiencia Colombiana, que despus de un largo debate parlamentario, iniciado a principios de la dcada de 1960, se cristaliza en la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, es una ley innovadora. Consagra herramientas importantes para la recuperacin de plusvalas y el desarrollo urbano ordenado de conformidad con los principios de distribucin equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano, de prevalencia del inters pblico sobre el particular y de darle al urbanismo la categora de funcin pblica. Previo a la promulgacin de esta ley, la Constitucin colombiana de 1991 estableci la participacin en plusvala como un instrumento que reemplaza la contribucin al desarrollo municipal que estableci la Ley 9 de 1989. Posteriormente, esta participacin en plusvalas es incorporada y reglamentada en las legislaciones de los municipios a travs de la Ley 812 de 2003. Esta ley en su artculo 102, establece que "Los municipios tendrn seis meses contados a partir de la promulgacin del presente Plan de Desarrollo para reglamentar la destinacin a la que se refiere la Ley 388 de 1997" (cabe aclarar que la destinacin a la que se refiere este pargrafo es a la de los recursos que genere la participacin en plusvala) 15 . Por su parte en Brasil, el 10 de julio de 2001 fue aprobada la Ley Federal N 10.257, llamada "Estatuto de la Ciudad", que regula el captulo original sobre la poltica urbana aprobado por la Constitucin Federal de 1988. Ms de diez aos de discusiones y modificaciones fueron necesarios para que el proyecto de ley -que a su vez era una nueva versin de otros anteproyectos discutidos a lo largo de dcadasfuera finalmente aprobado. La aprobacin del Estatuto de la Ciudad se da a travs de una coalicin entre el Gobierno Federal, los Gobiernos Municipales y la Sociedad Civil, y constituye una experiencia nica de proceso participativo que deriv en una progresiva consolidacin de la legislacin. Resultado de un intenso proceso de presiones y negociaciones que dur ms de diez aos, dentro y fuera del Congreso Nacional, el Estatuto de la Ciudad confirm y ampli el rol jurdico/poltico de los municipios en la formulacin e implementacin de la poltica urbana. Un movimiento multisectorial de alcance nacional luch para que se incluyera en el texto constitucional los instrumentos que llevaran a la implementacin de la funcin social de la ciudad y de la propiedad en el proceso de construccin de las ciudades. En el ao 1987, se da una articulacin de actores sociales involucrados en las cuestiones urbanas movimientos sociales por la vivienda y regularizacin de la tenencia de la tierra, sindicatos y asociaciones profesionales de ingenieros y arquitectos, entidades de asesora jurdica a ocupantes urbanos, ONGs y universidades para formular una Enmienda Popular de Reforma Urbana que, con 250.000 firmas, se present en el Congreso Constituyente. Como resultado de esta accin, por primera vez en la historia, la Constitucin incluy un captulo especfico para la poltica urbana, el que prevea una serie de instrumentos para garantizar, en el mbito de cada municipio, los derechos inherentes a la ciudad, la defensa de la funcin social de la ciudad y la propiedad, y la democratizacin de la gestin urbana (artculos 182 y 183). En los aos 90 se desarrolla, una articulacin ms permanente de esos actores el Foro Nacional por la Reforma Urbana que pasa a actuar a nivel nacional e internacional por la universalizacin del derecho a la vivienda y a la ciudad. ANTECEDENTES NORMATIVOS EN ARGENTINA 16
http://www.cafedelasciudades.com.ar/economia_35_1.htm Instrumentos para la recuperacin de plusvalas en Bogot Marco terico y experiencias internacionales. Por Gloria Henao Gonzlez 16 Extrado de La situacin de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la argentina. Eduardo Reese. Publicacin Medio Ambiente y Urbanizacin. IIED-AL
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La Repblica Argentina, se ha caracterizado histricamente por no contar ni con una poltica urbana explcita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros pases latinoamericanos de rgimen federal como Brasil y Mxico. Sin embargo cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan de manera sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestin provincial y local del territorio. 17 En esta lnea, son importantes resaltar aquellas normas, tanto del mbito nacional como provincial, que tienen el denominador comn de proteger y/o poner en valor mbitos considerados de excepcionales caractersticas a travs de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial, reserva provincial, etc. Al mismo tiempo, en los ltimos aos ha habido una amplia difusin y adscripcin a figuras jurdicas sancionadas por organismos internacionales (como por ejemplo la UNESCO) que declaran a ciertos territorios, a propuesta de los distintos pases, como Patrimonio de la Humanidad, Reservas de Biosferas Sitio Ramsar 18 . La aplicacin de estas figuras, en algunas oportunidades muy asociadas al marketing turstico de las regiones y municipios, generan muy importantes restricciones y compromisos en las polticas e instrumentos de ordenamiento territorial de los municipios 19 . Asimismo, desde el mbito del Gobierno Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan Argentina 2016 Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa bajo la responsabilidad de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica dependiente del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Adicionalmente en abril de 2006, trece Secretaras y Subsecretaras del Gobierno Nacional suscribieron una carta en la que manifiestan su intencin de integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Por ltimo se mencionan las iniciativas de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda 20 que ha elaborado diferentes documentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo tcnico y orientacin metodolgica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificacin urbana. En el mbito provincial se confirma la muy escasa atencin que ha tenido la temtica del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a sealar en este aspecto son las siguientes:
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Entre ellas y de manera muy resumida se destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Histricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regularizacin dominial, ley 24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la Vivienda, ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turismo, etc.

Argentina cuenta con 34 sectores declarados bajo las distintas figuras del mbito nacional (parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y una cantidad importante de reservas y parques provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios Ramsar.
En este caso se pueden citar las iniciativas de ordenamiento territorial de Puerto Pirmides y Puerto Madryn en relacin a la declaracin de Patrimonio de la Humanidad de la Pennsula de Valds. Asimismo es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las iniciativas de planificacin del desarrollo local de los pueblos localizados dentro del rea protegida con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca y, en un futuro cercano, con el proyecto de reactivacin del corredor ferroviario San Salvador de Jujuy La Quiaca. 20 Es de destacar que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo que tiene histricamente como funciones dictar los grandes lineamientos de poltica del sistema urbano nacional) tiene actualmente bajo su dependencia la mayora de los Programas que el Gobierno Nacional desarrolla en el mbito de la vivienda y la infraestructura social. La accin de estos programas, implementados por los diferentes Institutos de Vivienda provinciales, tienen extraordinarios impactos (positivos y negativos) en el desarrollo urbanstico de las ciudades en la Argentina. Algunos de ellos son: FONAVI - Fondo Nacional de la Vivienda, Programa Federal de Construccin de Viviendas, Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda -MEJOR VIVIR, Programa Federal de Emergencia Habitacional, Programa Federal de Solidaridad Habitacional, PROMEBA - Programa de Mejoramiento de Barrios, Programa de Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura Bsica, PROPASA - Programa de Provisin de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bsico, Programa para la Recuperacin de Zonas Afectadas por las Inundaciones, Programa Rosario Hbitat, etc.
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a. Slo la Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977, rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo. Esta es una norma que no est dirigida esencial y directamente a regular la conducta de los individuos sino que establece condicionantes o estandares dirigidos a regular la actuacin de los municipios. La ley tiene una concepcin tecnocrtica del urbanismo propia de la poca de su formulacin. La lectura del articulado muestra fundamentalmente un planteamiento del deber ser de la ciudad y no del que se puede hacer a partir de la ciudad real. En este sentido, le ley pauta un tipo de ciudad propia de los sectores medios y altos de la sociedad desconociendo las lgicas con la cual operan los sectores populares en la produccin del espacio urbano. Ejemplo de esto ltimo, es que la ley contiene un captulo completo destinado a la regulacin urbanstica de los clubes de campo (la ciudad formal) y ni siquiera un artculo vinculado a la promocin de polticas activas dirigidas a la produccin de suelo y/o a la mejora del hbitat de los sectores populares (la ciudad informal). En la actualidad la Ley se encuentra desactualizada y fuertemente cuestionada por los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseada, la falta de instrumentos de gestin acordes con los procesos actuales y su falta de flexibilidad. b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte nfasis en su carta constitucional en la cuestin de la planificacin del territorio 21 : El Artculo 19 crea un Consejo de Planeamiento Estratgico, de carcter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas que tiene como finalidad la de proponer peridicamente planes estratgicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las polticas de Estado. El Artculo 29 determina que la Ciudad debe definir un Plan Urbano Ambiental, elaborado con participacin transdisciplinaria de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias y que constituir la ley marco a la que se ajustar el resto de la normativa urbanstica y de las obras pblicas c. A pesar de estos y otros importantes preceptos contenidos en la Constitucin de la Ciudad, hasta la actualidad sus instrumentos de gestin urbana no han sido modificados y/o actualizados en su esencia. El Plan Urbano Ambiental 22 elaborado entre los aos 1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones intermedias y todava no fue aprobado por la Legislatura portea. De tal forma, el antecedente ms reciente referido a lineamientos para la gestin urbana de la ciudad de Buenos Aires (hoy todava vigente legalmente), data de 44 aos atrs: el Plan Director realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA) 23 . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU) 24 de 1977 que fue reformado en mltiples

Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, incorpor como destacada novedad el principio de la participacin ciudadana. Desde su mismo comienzo, el Artculo 1 menciona que la Ciudad "...organiza sus instituciones como democracia participativa.... Esta figura de la participacin se repetir luego, a lo largo de todo su texto, ms de una veintena de veces y en significativas aplicaciones.
La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de 1998 cre el Consejo para la elaboracin del Plan y defini los ejes y objetivos urbano ambientales generales del mismo. 23 El Plan Director realiz un anlisis detallado de todas las funciones urbanas y de los usos del suelo en el mbito de la Capital Federal. Basndose en el respeto de la estructura urbana tendencial, definida a partir del relevamiento de las situaciones preexistentes, se fij una estructura urbana general. Los supuestos que subyacieron consideraban a la problemtica urbana casi exclusivamente desde la dimensin fsico-territorial y con criterios determinsticos, utilizando indicadores urbanos de un alto nivel de abstraccin (densidad neta, FOS, FOT, etc.) 24 El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires, es el Cdigo de Edificacin aprobado en 1944 y que rigi hasta 1977. Gran parte de la actual morfologa de la ciudad central fue reglamentada por sus normas. El Cdigo era extraordinariamente permisivo y, en la prctica, dej librado al juego del mercado tanto los usos como el grado de ocupacin del suelo. Esto se tradujo en la saturacin de reas con efectos ambientales indeseables (como gran parte de la zona norte de la ciudad) y el abandono y degradacin de otras (como la zona sur).
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oportunidades y cuenta con un texto ordenado a partir de la sancin de la Ley 449 del ao 2000. 25 d. Tradicionalmente, las polticas urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires tuvieron una importante autonoma del resto de la regin metropolitana y a pesar del cambio de status jurdico de la ciudad en 1996 todava no se observan intentos de articulacin que permitan definir polticas consensuadas. Asimismo, es importante destacar la coincidencia en el tiempo de la aprobacin de las dos herramientas de reglamentacin urbanstica que todava hoy estn vigentes y afectan a la Regin Metropolitana de Buenos Aires: el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires y el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos cuerpos legales fueron aprobados en 1977 y tuvieron en su momento una estrecha relacin con las polticas ms generales de corte autoritario y antipopular implementadas por la ltima dictadura. e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972 que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo. Los especialistas locales consultados sealan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque ms actualizado e integral sobre el desarrollo urbano. f. En la Provincia de Mendoza la Cmara de Diputados, por unanimidad, dio media sancin en el pasado mes de Abril del corriente ao al proyecto de ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial, por lo que la norma ha vuelto al Senado en segunda revisin. En este caso es importante hacer notar que, segn la informacin recabada, si bien en el tratamiento en particular se sugirieron modificaciones a algunos artculos, la mayora de ellos fueron consensuados por lo que el texto final cont con el acuerdo de todos los bloques partidarios. El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas ser la autoridad de aplicacin en cuanto a la elaboracin de instrumentos de planificacin a los cuales debern ajustarse los sujetos una vez aprobada esta ley y se especifica que corresponder a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su ordenamiento territorial y el uso del suelo en su jurisdiccin. g. En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de ellas, segn las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del ao 1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo. h. Como contracara de esta situacin, todas las provincias cuentan con moderna legislacin ambiental (incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental) an cuando su aplicacin parece ser, hasta el momento, dificultosa y fragmentaria.

Desde su aprobacin, el CPU de 1977 sufri una incalculable cantidad de modificaciones de todo tipo que intentaban corregir las rigideces de la norma original y dar cuenta de situaciones particulares. La ms importante de ellas fue la introducida en 1989 que de cualquier forma no tena la finalidad de modificar sustantivamente los parmetros ms importantes que regulan la ciudad. A esto se agreg una importante cantidad de excepciones (hasta 1995) producto de la presin de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligadas a situaciones de comprobada corrupcin. En ese estado de situacin, el CPU de 1977 era una norma de difcil lectura e interpretacin. Por otro lado la poltica urbana de la ciudad sufri los vaivenes de los diferentes enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones. Todo esto se tradujo en una sumatoria de iniciativas incoherentes y dispersas, que se manifestaron con particular crudeza sobre el espacio pblico y que han dado por resultado un sensible retroceso en la calidad de vida urbana.

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Con referencia a la gestin local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden sealarse en base a los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un pas fuertemente heterogneo, son las siguientes: En lneas generales, los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de adecuacin pasiva de la poltica municipal a los procesos territoriales ms generales. En este sentido la planificacin territorial tiene un enfoque de corte puramente administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificacin desde un enfoque de gestin activa del territorio. Las reas tcnicas de los municipios no cuentan con anlisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lgica en forma acrtica. Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificacin y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboracin e implementacin de nuevos instrumentos urbansticos: - Por un lado, existe una fuerte tradicin que reduce la poltica urbanstica solamente a una accin de tipo regulatoria va la aplicacin de cdigos u ordenanzas de zonificacin / edificacin. - Por otro, se detecta una total desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan/proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificacin de trmites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y polticas econmicas activas (por ejemplo lneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de inters para actividades urbanas a promocionar). Las normativas urbansticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento tradicional y de la lgica del zooning como criterio bsico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana.

Los anlisis sobre la gestin local del urbanismo realizados ms arriba deben, contextuarse en la situacin de debilidad en la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayora de nuestras ciudades. Esta situacin se ha hecho paulatinamente crtica en la medida que se ampli la brecha entre las cada vez ms extensas competencias que se les asignan y la real autonoma (poltica, econmica y financiera) y capacidades con las que cuentan para llevarlas a la prctica.

LOS CONTENIDOS MS DESTACADOS DEL PROYECTO

TITULO I: DISPOSICIONES GENERALES De este ttulo, relativo a las disposiciones generales, destacamos tres de los objetivos ms importantes del proyecto. Objetivo 1) Establecer un marco legal que regule el uso y ocupacin del suelo enmarcado en el principio de la funcin social de la propiedad. El principio de la Funcin Social de la Propiedad, implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a obligaciones o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pblica o de proteccin ambiental.

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Es funcin del gobierno municipal promover el control del proceso de desarrollo urbano a travs de la formulacin de polticas de ordenamiento territorial, en las cuales los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. Consecuentemente, fue dado al poder pblico el poder de -a travs de leyes y diversos instrumentos urbansticos- determinar la medida de este equilibrio (posible) entre intereses individuales y colectivos en cuanto a la utilizacin de este bien no renovable esencial al desarrollo sostenible de la vida en las ciudades: el suelo urbano. La lgica especulativa del mercado ve en la propiedad solamente un valor de cambio, es decir, solamente una mercanca, dejando de lado las cuestiones sociales y ambientales. En la concepcin de la funcin social de la propiedad, el derecho de propiedad inmobiliaria deja de tener un contenido econmico predeterminado -cuya medida sera dada por los intereses individuales del propietario- y pasa a tener un contenido econmico a ser determinado por el poder pblico a travs de las leyes, planes y proyectos urbansticos, una vez considerados tambin los otros intereses sociales, ambientales y culturales respecto de la utilizacin del suelo y de los bienes inmobiliarios. La instauracin de este nuevo marco conceptual puede llevar a la materializacin de un nuevo derecho colectivo fundamental, que es el derecho de todos los ciudadanos a contar con el desarrollo de sus ciudades, planeado de acuerdo no slo con los intereses individuales de los propietarios inmobiliarios, sino sobre todo de acuerdo con los intereses sociales de la comunidad -y de la ciudad- como un todo. 26 Evolucin histrica del principio de la funcin social de la propiedad. El derecho de dominio 27 La concepcin del derecho de dominio en el ordenamiento positivo argentino ha experimentado desde la sancin de la Constitucin Nacional hasta ahora una evolucin, importante. La Constitucin Nacional, en su art. 17 establece que La propiedad es inviolable. En coincidencia bsica con esto el Cdigo Civil estructura sobre los pilares de la tipicidad y el numerus clausus (principios entrelazados pero no idnticos) el sistema de derechos reales. El centro de ese sistema ha sido y es el derecho real de dominio, definido por Dalmacio Vlez Sarsfield como el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la accin de una persona (art. 2506 C.C.). Este concepto legal define el carcter absoluto de este derecho real, claramente evidenciado en la nota voluntarista y en la nocin de sometimiento que se desprende de su texto. La doctrina ha interpretado dicho carcter del dominio asignndole el sentido de ser aqul derecho real que confiere a su titular la plena in res potestas 28 , o el derecho a la destinacin de la cosa. 29 El art. 2514 del C.C. de Velez Sardfield estableca que el titular dominial slo poda ser restringido en sus facultades si colisionaba con un derecho de dominio ajeno. Aun cuando el mismo dedic medio centenar de artculos y un ttulo a las
Edsio Fernndez Del Cdigo CiviI al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho Urbanstico en Brasil 27 Conceptos y definiciones basados en el Dictamen elaborado por docentes de la Carrera de Especializacin en Derecho inmobiliario, Urbanstico y de la Construccin, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, respecto al informe producido por Programa Rosario Hbitat, Servicio Pblico de la Vivienda de la Municipalidad de Rosario y Centro de Estudios Urbanos y Regionales sobre el tema Distribucin de Costos y Beneficios en el Desarrollo Urbano. Nuevas herramientas de captacin de valorizaciones. Competencia de la Municipalidad de Rosario para la aplicacin de esas herramientas en el marco legal de la Provincia de Santa Fe 28 , Jos O.; Exposicin y comentario del Cdigo Civil argentino, t. VI, p. 483, M.A. Rosas, Bs. As. 1920; Mariani de Vidal, Marina, op. cit, t. I, p. 222; Dillon, Gregorio Alberto, op. cit, p. 619. 29 Gatti, Edmundo, op. cit., p. 83 y ss; Aren, Beatriz, Derechos reales, t. I, p. 249, Hammurabi, Bs. As., 2003.
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restricciones y lmites al dominio, remitiendo, incluso, en el primero de ellos (art. 2611 C.C.) al derecho administrativo para las restricciones impuestas al dominio privado slo en el inters pblico A partir de esta concepcin, el Cdigo Civil argentino presenta, adems de las normas ya citadas, otras como las de los artculos 2511, 2515 (referido a las facultades jurdicas, de las cuales se ha dicho que son amplsimas 30 ), las derivaciones del mencionado carcter exclusivo contempladas en los artculos 2516 y 2517, la extensin material del dominio fijada en los artculos 2518 y 2520 as como la extensin de este derecho real a los frutos y productos de la cosa tratada en el 2522. Tambin deben agregarse las presunciones dominiales de los artculos 2519 y 2521. En este proceso histrico la reforma de 1968 al Cdigo Civil ha tenido y tiene una fundamental trascendencia. Para revelarlo nada mejor que recordar la opinin de su mentor quien, a tres aos de la sancin de la ley 17.711, deca De cualquier modo, no cabe duda de que era necesario insuflarle al Cdigo Civil un nuevo espritu. Su filosofa era la del siglo XIX: liberal, individualista, positivista.....Las sociedades modernas, en cambio, tienen una apremiante apetencia de justicia. A ella responde la adopcin de la teora del abuso del derecho, de la lesin, de la teora de la imprevisin; el nuevo concepto del derecho de propiedad,... 31 Y ms adelante, en la misma obra expresa: Quiz la reforma de los arts. 2513 y 2514 sea la que con mayor claridad permite advertir el cambio de filosofa operado por la ley 17.711....Qu lejos estamos del criterio de Vlez! Esta nueva concepcin del derecho de propiedad fue recogida por la ley 17.711 que modific los arts. 2513 y 2514....En los nuevos textos desaparece el carcter absoluto del derecho de propiedad....Y es que la propiedad, particularmente la propiedad de los bienes que sirven para producir otros, tiene una funcin social que cumplir. 32 Efectivamente, los mencionados artculos 2513 y 2514 han experimentado en virtud de la reforma de 1968 un cambio sumamente relevante. El artculo 2513 vigente muestra la mutacin de la concepcin del dominio as como la influencia que ha tenido la introduccin del abuso del derecho al Cdigo Civil en el artculo 1071. Otro tanto ocurre con el 2514, respecto al cual debe agregarse que ya no es ms el lmite de un derecho de dominio otro derecho similar y enfrentado sino que las fronteras a esas facultades quedan restringidas al socialmente ms armonioso criterio de evitar la abusividad en el ejercicio del derecho. Es importante destacar el artculo 14 bis incorporado al texto constitucional de 1853 por la reforma de 1957, en cuanto dispone que El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador......participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin... En base a ello se sostiene 33 que la Constitucin Nacional, si bien no consagra de modo expreso la funcin social de la propiedad a diferencia de numerosas Constituciones Provinciales, entre ellas la de la Provincia de Santa Fe en su artculo 15- la ha instituido en relacin a los bienes de produccin a condicin que en su explotacin se ocupe personal dependiente. La norma de mayor jerarqua en nuestro ordenamiento positivo ha replanteado con este artculo la concepcin individualista del dominio. El concepto del dominio entonces, no tiene actualmente el sentido y alcance de los textos subsistentes de los artculos 2506, 2508, 2510, 2515, 2516, 2518, 2519, 2520, 2522, entre otros, del Cdigo Civil. Teniendo en cuenta que Derecho no es slo la ley y que, si bien es verdad que esos artculos y tantos otros no han sido objeto de
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Mariani de Vidal, Marina ; op. cit., t.I., p. 227. Borda, Guillermo A., La reforma al Cdigo Civil, p. 13, Perrot, Bs. As., 1971. Borda, Guillermo, op. cit., p. 375. Adrogu, Manuel I.; op. cit., p. 66.

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modificaciones en su texto, s lo han sido en la interpretacin de la cual deben ser objeto y que, adems, el derecho real de dominio como centro del sistema de derechos reales y ste en su conjunto no se agotan en las normas del Cdigo Civil sino que, se integran en un ordenamiento jurdico en el cual por efecto de otras leyes, de jurisprudencia y doctrina y, sobre todo, de reformas constitucionales, han cambiado decisivamente en su contenido aunque permanezcan inmutables en su redaccin. Esto se confirma al considerar los efectos de la reforma constitucional de 1994 sobre esta materia, de la cual se resaltan tres aspectos. El primero aspecto es que nuestro rgimen reconoce sobre las cosas 34 la incorporacin a la Constitucin -artculo 75, inciso 22, de la Constitucin reformadade los tratados internacionales sobre derechos humanos. La afirmacin de que La ley puede subordinar tal uso y goce al inters social, plantea una relectura de la norma constitucional del artculo 17 y de todas las de nuestra legislacin civil patrimonial a la luz de los principios establecidos por estos tratados integrantes del ncleo constitucional a partir de 1994 y por los cuales se ha modificado el derecho de dominio no slo en sus lmites sino tambin en su sentido y contenido. El segundo aspecto es que, en un sistema jurdico patrimonial que giraba sobre el eje nico de la propiedad privada, sin que el dominio pblico fuera contradictorio con ella sino complementario, ha aparecido -nada menos que en el nivel normativo constitucional- un nuevo derecho real autnomo 35 pero de naturaleza comunitaria: la propiedad indgena consagrada en el artculo 75, inciso 17, de la Constitucin Nacional vigente. Ello importa un cambio al rgimen patrimonial basado en la propiedad privada al aceptar su convivencia con la propiedad indgena que est en sus antpodas, entre otras razones y primordialmente, por su sentido colectivo. El tercer aspecto es que la reforma constitucional de 1994 ha incorporado en el artculo 41 la clusula ambiental que reconoce a todos los habitantes el ...derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. Este nuevo derecho subjetivo constitucional impone una relectura de las normas que rigen el dominio, en especial respecto al artculo 2618 del Cdigo Civil. La institucin por ejemplo de la evaluacin de impacto ambiental, procedimiento al que debe someterse el titular dominial para el ejercicio de su facultad de edificar, si la magnitud de la construccin a emprender y sus eventuales consecuencias sobre el ambiente, as lo exigieran. Estas cuestiones tienen en comn, en relacin a la actual configuracin del derecho de dominio, la primaca de los intereses colectivos 36 . Es ese carcter colectivo uno de los que individualizan al dao ambiental en relacin a otros 37 . Los bienes sobre los que recae el dao ambiental tienen la caracterstica de ser comunes a la humanidad, o, al menos, a toda una comunidad. En el esquema tradicional de la dominialidad fueron integrados al dominio pblico o considerados como res nullius. Pero el progreso de la tcnica, de la industria, la creciente urbanizacin, etc. han demostrado que una utilizacin irracional, abusiva o excesivamente intensa de determinados recursos o la agresin a los mismos, por desidia o imprevisin, tornan imposible o ponen en peligro las condiciones mnimas que garantizan su utilizacin colectiva. Mientras este carcter no fue adecuadamente comprendido, el Derecho incurri en el error de considerar, paradjicamente, a estos bienes que son de todos como si fuesen de nadie.
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Ciuro Caldani, Miguel A.; Nota para la clasificacin de los derechos reales, Revista de Investigacin y Docencia, n 17, p. 91, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, 1990 35 Alterini, Jorge H., Corna, Pablo M. y Vzquez, Gabriela A.; Propiedad Indgena, EDUCA, Bs. As., 2005
36 37

Martn Mateo, Ramn; Tratado de Derecho Ambiental, t. I, p. 95, Trivium, Madrid, 1991 Zavala de Gonzlez, Matilde; El dao colectivo, p. 437

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Estos criterios de subordinacin al inters social del derecho de propiedad, el carcter comunitario de un nuevo derecho real autnomo y, el Derecho Ambiental, con primaca de lo colectivo sobre lo privado obligan a una relectura de las normas que regulan el derecho de dominio en nuestro Cdigo Civil. Objetivo 2) Regular jurdicamente el ordenamiento territorial El ordenamiento territorial en los pases latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde los inicios, el ordenamiento territorial ha sido concebido, asociado a las polticas medioambientalistas, de desarrollo econmico, de descentralizacin o urbansticas. Actualmente predomina la idea del ordenamiento como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en trminos de poltica horizontal y plurisectorial. Con el ordenamiento territorial, se configura en el largo plazo, una organizacin de uso y ocupacin del territorio de acuerdo a las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la poblacin y los objetivos del desarrollo. Se materializa en estrategias mediante las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable. Las estrategias de planificacin de uso de la tierra pueden concebirse a escala local, provincial y regional y de integracin territorial en los mbitos provinciales, regionales y nacionales. En nuestro pas, el ordenamiento territorial est tibiamente regulado en la Constitucin Nacional. Su artculo 75 inciso 5 establece como facultad del Congreso disponga del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional. Por su parte, en el mismo artculo inciso 15 se establece que corresponde al Congreso arreglar definitivamente los lmites del territorio de la nacin, fijar los de las provincias. El inciso 17 reconoce la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos, y el 19 establece que el congreso tambin es competente en proveer el crecimiento armnico de la nacin y el poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Sin embargo, el artculo 121 de la Constitucin Nacional establece que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. Las provincias se dan sus propias instituciones (Art. 122 CN) y aseguran la autonoma municipal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico administrativo, econmico y financiero (Art. 123 CN). Este marco jurdico ha determinado que la Argentina no tenga un criterio homogneo de ocupacin y uso del territorio y establecer un marco jurdico claro de ordenamiento territorial es uno de los objetivos claves de este proyecto de ley. Objetivo 6) Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda y a los servicios pblicos domiciliarios. El pas carece de leyes e instrumentos que obliguen a los propietarios privados al cumplimiento de la funcin social de la propiedad, con el objetivo de darle un uso social, ambiental, econmico, histrico y/o cultural en los casos de no-edificacin, noutilizacin o subutilizacin. Por el contrario, todos los programas implementados a nivel nacional, provincial y local, las polticas impositivas y las normas sobre el uso del suelo, fueron creadas desde una concepcin que protege el derecho a la propiedad privada absoluta propia del Cdigo Napolenico del siglo XIX, aunque no utilizada o subutilizada. Por dar un

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ejemplo, el dficit habitacional en la ciudad de Buenos Aires est estimado en 120 mil viviendas, mientras en esta misma ciudad existen 100 mil departamentos vacos. 38 El Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Culturales (PIDESC) es el instrumento principal para la proteccin del derecho a la vivienda. En lo que respecta al derecho a la vivienda adecuada, las Observaciones Generales N 418 y N 719 del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales ha establecido los contenidos del derecho a la vivienda adecuada y las reglas especficas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a) Seguridad jurdica de la tenencia, b) Disponibilidad de servicios, materiales e infra- estructuras, c) Gastos de vivienda soportables, d) Vivienda habitable, e) Vivienda asequible, f) Lugar, y g) Adecuacin cultural de la vivienda. Respeto de los desalojos forzosos, el PIDESC los define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole, ni permitirles su acceso a ellos. Estas medidas amplias de proteccin ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con el derecho a una vivienda adecuada. Tambin permiten apreciar las muchas esferas que deben tener en cuenta los estados que han asumido obligaciones jurdicas a fin de garantizar el derecho a la vivienda de su poblacin. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o comunidad vive en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad, pueden aducir justificadamente que no disfruta del derecho a una vivienda adecuada tal como est consagrado en las normas internacionales de derechos humanos. Los estados estn obligados, al menos, a proteger el umbral mnimo de obligaciones sin el cual el derecho no tendra razn de ser. Y en ese sentido, a adoptar todas las medidas adecuadas y hasta el mximo de los recursos disponibles para satisfacer el derecho en cuestin, otorgando prioridad a los grupos ms vulnerables y a los que tienen necesidades ms urgentes. Esos principios a su vez se complementan con estndares generales de derechos econmicos, sociales y culturales que pueden ser aplicados para monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda. Argentina aprob el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, que entr en vigor el 3 de enero de 1976, y reconoci la competencia del Comit de Derechos Humanos adoptado por Resolucin 2200 del 19 de diciembre de 1966 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Cuando Argentina decidi voluntariamente formar parte del Pacto asumi importantes obligaciones en materia de derechos econmicos sociales y culturales que tienen un fundamento jurdico. Dentro de esas obligaciones se comprometi voluntariamente a armonizar la legislacin, las polticas y la prctica nacionales con sus obligaciones jurdicas internacionales vigentes. Al ratificar el Pacto de carcter obligatorio, Argentina asumi una responsabilidad ante sus habitantes, ante los dems Estados partes en el mismo instrumento y ante la comunidad internacional en general. La proteccin del derecho a la vivienda en la Constitucin Nacional Argentina 39 .

El Derecho a la Vivienda en Argentina. Desafos para promocin del Derecho a la Vivienda y a la Tierra en Argentina. Informe Misin de Investigacin 2004. Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos. COHRE 39 El Derecho a la Vivienda en Argentina. Desafos para promocin del Derecho a la Vivienda y a la Tierra en Argentina. Informe Misin de Investigacin 2004. Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos. COHRE

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Argentina posee una de las Constituciones ms antiguas de Amrica Latina (1853/1860). Como toda Carta Magna decimonnica, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad, careciendo en su versin original de una proteccin especial a los derechos sociales, con la nica excepcin del Prembulo, que entre los propsitos de la Constitucin estableci promover el bienestar general. Algunos constitucionalistas de fines de la dcada del cuarenta como Rafael Bielsa, Snchez Viamonte, Segundo V. Linares Quintana, entre otros, entendan que segn su formulacin - derecho a la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio la Constitucin no defina el contenido del derecho a la propiedad y delegaba a los legisladores esta tarea, quienes podan reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero tambin a la comunidad. Todas las normas que crearon instrumentos para la implementacin de polticas de acceso a la vivienda como, por ejemplo la Ley 21.581 (FONAVI) y la que instituy el Programa Arraigo, deben ser interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que protege el derecho a la vivienda digna o adecuada. Dndole valor jurdico a estas normas se podra interpretar que hay un derecho de las familias de bajos recursos a acceder a viviendas econmicas construidas por el gobierno y a la regularizacin legal y urbanstica de los asentamientos informales sobre tierras pblicas y privadas. Sin embargo, ninguna de estas normas ha considerado al derecho a la vivienda como derecho subjetivo, y no han garantizado la posibilidad efectiva de demandar su violacin ante los tribunales. La Ley 21.581 que crea el rgimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su art. 4 expresa que: Los recursos del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA sern destinados exclusivamente a financiar total o parcialmente (...) la construccin de viviendas econmicas para familias de recursos insuficientes (inc. a), y la ejecucin de obras de urbanizacin, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras complementarias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la presente Ley (inc. b) De esta manera, el sistema jurdico interno ha establecido vagamente el contenido de la demanda constitucional sobre el alcance del derecho a la vivienda digna y respecto a los sujetos que deben recibir un trato prioritario como destinatarios de la poltica que se implemente. El alcance del derecho a la vivienda se complement con la reforma constitucional de 1994, que incorpor una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitucin Nacional mediante su artculo 75 inciso 22. Adems del ya citado Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Culturales que en su Artculo 11 primer prrafo plantea: Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia ...., se incorporaron a la Constitucin Nacional en el 1994, otros tratados internacionales de derechos humanos que tambin contienen previsiones respecto al derecho a la vivienda, entre ellos la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 25), la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (artculo 5); la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (articulo 14); la Convencin de los Derechos del Nio (artculo 27), la Declaracin Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre ( especficamente en el artculo XI) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (artculo 2640, que remite a las normas sociales de la Carta de la OEA). Luego de estas incorporaciones al texto constitucional el derecho a la vivienda del artculo 14 bis debe entenderse en consonancia con los artculos mencionados de los tratados internacionales de derechos humanos. El artculo 75 inciso 22 de la Constitucin Argentina es claro cuando establece que estos tratados tienen jerarqua constitucional, y deben entenderse complementarios

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de los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin en su primera parte. Estos tratados estn destinados a obligar a los estados no slo en la esfera internacional sino en su jurisdiccin interna y gozan de las caractersticas del derecho internacional de los derechos humanos como normas ius cogens, es decir inderogables, imperativas e indisponibles.

TITULO II: POLITICAS PBLICAS

El cambio en los patrones tradicionales de urbanizacin y en las lgicas de produccin y reproduccin de la ciudad se producen en nuestro pas a partir de fines de la dcada del 70 y estn vinculados a los procesos de transformacin global que marcaron la reesctructuracin del Estado, la privatizacin y desregulacin en la prestacin de los servicios, la municipalizacin de la crisis del Estado de Bienestar y la ruptura de las redes productivas con su correlato de informalidad, crecimiento de la pobreza y la desigualdad social. Los impactos territoriales de estas transformaciones se verifican en el desarrollo de un sector inmobiliario ligado a nuevas reas de oportunidad, en nuevas modalidades de privatizacin de la urbanizacin, en la insularizacin de los pobres y la auto segregacin de las elites. En este proceso se produce una ciudad fragmentada en la cul, por un lado, la privatizacin de la ciudad asla a los sectores de ms bajos recursos, configurando enclaves de pobreza y exclusin fsica y social, y por otro la suburbanizacin de los sectores de altos ingresos en reas de baja densidad disputa los espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por los sectores populares. Las transformaciones recientes de modificacin de las variables econmicas, reactivacin y crecimiento sostenido, an cuando han producido una reduccin de los niveles de pobreza y desempleo, no modificaron la estructura del modelo, y por el contrario, reafirmaron la desigualdad en la distribucin de las cargas y beneficios del crecimiento y consolidaron el modelo de segregacin social y espacial de nuestras ciudades. Esto se evidencia en los valores del suelo, mercanca que ha recuperado y sobrepasado sus precios en dlares anteriores a la devaluacin de 2002, recrudeciendo en todo el pas los conflictos relacionados con la ocupacin de tierras, desalojos, etc. Y haciendo cada menos accesible el suelo para un alto porcentaje de nuestra poblacin. En este contexto, la urbanizacin acelerada y extensiva ha alimentado y recrudecido el problema ambiental, exigiendo medidas de evaluacin, prevencin y correccin de su impacto sobre el territorio y el paisaje. Por eso, es imprescindible un cambio de rumbo en la poltica de suelo que tenga en cuenta la demanda ciudadana por medidas concretas para combatir la especulacin, para garantizar un desarrollo urbano que sea sostenible y para favorecer el acceso a la vivienda. Est claro que estas medidas tienen que venir de los tres niveles territoriales de gobierno y que, en lo que toca a esta Cmara de Diputados, es imperioso debatir la produccin de instrumentos legales innovadores que sienten las bases de un nuevo rgimen jurdico del suelo, que combinen la redistribucin econmica con la calidad ambiental y la cohesin social. En ese sentido esta propuesta define los objetivos y fines de las polticas pblicas relativas a la regulacin del suelo y los principios a que debe atenerse el

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ordenamiento del territorio. En el marco de las facultades delegadas de modo expreso y con carcter exclusivo por el Art. 126 de la CN y por el art 75. inc. 18 y 19, en cuanto a proveer lo conducente a la prosperidad del pas, en lo relativo al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, al crecimiento armnico de la Nacin, al poblamiento de su territorio y a equilibrar el desigual desarrollo relativo de la provincias y regiones y del art. 75 inc. 19 que da pie al dictado de una legislacin nacional con contenido ambiental. El prrafo 3 del art. 41 CN reconoce a la nacin facultades para dictar normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin ambiental. Otro prrafo del Art. 41 dispone las autoridades (deben entenderse nacionales y provinciales) proveern a la proteccin de este derecho de gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, as como la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica. An en ese contexto el proyecto respeta plenamente las competencias de los gobiernos provinciales en lo que hace a definir categoras estrictamente urbansticas, tales como los tipos de planes, las clases urbansticas de suelo, etctera, dejando a la decisin de las legislaturas provinciales, la definicin del ordenamiento territorial y a los municipios el ordenamiento urbanstico. El establecimiento de los fines de las polticas pblicas referidas al ordenamiento territorial y urbano define en forma de ley lo prescripto en la CN, estableciendo la obligacin de procurar en particular la eficacia de las medidas de conservacin y proteccin de la naturaleza, lo que est indicando la obligacin de las polticas pblicas de establecer parmetros de eficacia e indicadores de su cumplimiento. De esta manera el proyecto propone un avance en la apreciacin del suelo como un recurso natural, escaso y no renovable. Por otro lado obliga en particular a preservar el suelo innecesario para el crecimiento urbano, valorando el valor ecolgico y paisajstico de todo el suelo y no slo de aquel especialmente preservado. La idea de que todo es urbanizable, sustentada en la existencia del suelo de expansin, desplaza la decisin sobre dnde se urbaniza del poder pblico a los propietarios y promotores, favoreciendo los desarrollos dispersos y despilfarrando recursos. No se puede combatir la especulacin generalizando expectativas urbansticas en todo el territorio. La obligacin de hacer una ocupacin eficiente del suelo urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la densidad prevista y cumplan una funcin social, es coherente con la idea de que urbanizar no es producir lotes, es hacer ciudad y por tanto tambin, infraestructuras, dotaciones y equipamientos pblicos, reivindicando al urbanismo como una funcin pblica irrenunciable y no susceptible de mercadeo, lo cual no es un acto de intervencionismo, sino un ejercicio de responsabilidad.

TITULO III: ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANSTICO Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo 40 El crecimiento en damero de nuestras ciudades respondi, histrica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos. En el contexto actual, los cambios generales ocurridos desde 2003, sealados ms arriba, estn teniendo verificables impactos en la configuracin socio territorial de nuestras ciudades:
40 Extrado de La situacin de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la argentina. Eduardo Reese. Publicacin Medio Ambiente y Urbanizacin. IIED-AL

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 La reactivacin de las actividades econmicas y la expansin de la demanda

en general operan como factores de causa efecto del crecimiento de la construccin 41 y del aumento de la demanda de suelo para nuevos usos y actividades. El conjunto de estos procesos ha generado y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo produciendo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economa 42 , en un contexto de escasas y dispersas regulaciones. Adicionalmente, las sociedades latinoamericanas en general y la argentina en particular tienen una antigua cultura rentista devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economas y de los numerosos ciclos de expansin y retraccin. De tal forma la propiedad inmueble, asociada a dispositivos de promocin de una intensa especulacin sobre el aumento de sus precios, ha sido histricamente el lugar de refugio y proteccin de los ahorros empresariales y familiares. Estos elementos han conformado una extendida cultura no tan solo permisiva con la especulacin rentista y con la apropiacin privada de las plusvalas que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de actividad econmica y de ganancias. Por otro lado, las polticas pblicas han contribuido en gran medida a la valorizacin diferencial del suelo a travs de las normativas de usos del suelo, de las obras pblicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificacin de la distribucin espacial de accesibilidad, generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades. La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la poblacin de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad a pesar de la reduccin de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003.

De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la bsqueda de equidad en la distribucin de los costos y beneficios del proceso de urbanizacin y, por lo tanto, el desafo de promover una ciudad mas integrada en el marco de una creciente presin sobre el suelo como producto de la expansin de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades econmicas y servicios 43 . En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulacin del mercado del suelo. Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, formales e informales, promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir ms equitativamente las cargas y las ganancias es necesario: articular las polticas de desarrollo urbano con las polticas de tributacin de la tierra; promover una nueva visin y legislacin urbanstica en que se diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificacin y se comprenda que las plusvalas generadas no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra; crear mecanismos para la recuperacin y distribucin de plusvalas que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).

Segn un reciente documento de la UADE, el sector de la construccin duplic el crecimiento de la economa en su conjunto, con un 21,2% en la primera mitad del ao 2006 frente a igual perodo de 2005.
Por ejemplo y segn las estimaciones de los operadores privados el crecimiento de los precios del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se ubica entre el 75 y el 80%. En este punto se destacan las acciones y los espacios de discusin abiertos por las diferentes organizaciones de base en varias provincias argentinas. Vase de manera especial la Declaracin Nacional por la Reforma Urbana (2005).
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Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasa, polticamente tmidas y estn siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislacin dbil y obsoleta. Las nuevas demandas surgidas de los rpidos y profundos cambios que se estn produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas requieren de respuestas acordes a travs de nuevas formas de intervencin urbanstica y estrategias de gestin. Por lo tanto el sentido que adquiere hoy la intervencin en el territorio no es solamente normativo sino tambin instrumental. La resolucin de los problemas urbanos requiere de la definicin de recursos e instrumentos de gestin que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesin social y fuertemente operativo que requiere la definicin de nuevos instrumentos y recursos. En este sentido, el proyecto plantea en su artculo 12 inc. 2 la participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin de los entes pblicos y en su artculo 13 enumera los instrumentos de gestin de los que podrn hacer uso las provincias y los municipios para hacer efectivos los principios, fines y funciones del ordenamiento territorial y urbanstico. Por otro lado, en el artculo 14 el proyecto define los criterios bsicos de utilizacin del suelo que las administraciones competentes debern aplicar para definir el destino del mismo. En este punto es importante destacar la disposicin de reservar una parte de suelo destinado a vivienda de inters social, que, como mnimo "comprender los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial prevista.. Esta propuesta significar una medida para favorecer el acceso a la vivienda, promoviendo una oferta real de suelo destinado exclusivamente a la misma, asegurar que el uso de inters social se cumpla efectivamente y contribuir a combatir la especulacin y a morigerar los precios del suelo. La captacin de plusvalas urbanas. El proyecto plantea en su artculo 12 que la legislacin sobre ordenamiento territorial y urbanstico debe garantizar la participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin de los entes pblicos. Por recuperacin de plusvalas se entiende la movilizacin de parte (o, al lmite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en recaudacin pblica por la va fiscal (a travs de impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o ms directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general. Esas plusvalas resultan en general de acciones ajenas al propietario (los incrementos de valor de la tierra debido a mejoramientos realizados por los propietarios son la excepcin), y ms notablemente derivan de la actuacin pblica, sea a travs de inversiones en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de eso, estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervencin por parte del sector pblico para su recuperacin, son apropiados en forma privada por los propietarios de la tierra beneficiada. 44 Uno de los principios fundamentales en los que se basa la recuperacin de plusvalas es la funcin social de la propiedad, que implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a obligaciones o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pblica o de proteccin ambiental.

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Definicin de Martim Smolka, "Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina", Ed. Eurolibros 2001

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Sumado a l encontramos el principio de prevalencia del inters general sobre el particular, que va dirigido a proteger valores superiores y desde el cual es posible limitar tambin el derecho de propiedad. Tales principios, sumados a los de la funcin pblica del urbanismo y la distribucin equitativa de las cargas y beneficios, son la base y fundamento de la recuperacin de plusvalas. El estado no puede permitir que los beneficios derivados de sus actuaciones urbansticas se generen nica y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe, en cumplimiento de estos principios, repartir los beneficios entre los propietarios y la comunidad. Adicionalmente, los beneficios generados como consecuencia de decisiones administrativas que implican un esfuerzo de la comunidad, y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo, quienes no aaden esfuerzo alguno, constituyen un "enriquecimiento sin causa" (principio general del derecho que consiste en que existe enriquecimiento ilegtimo cuando un patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser recuperado en pro de la equidad y la justicia social Los instrumentos de recuperacin de plusvalas ms usados son los tributos, en todas sus modalidades de impuestos, tasas y contribuciones. Dentro de las tasas que son consideradas, en la mayora de los pases, como instrumentos de recuperacin de plusvalas, la ms importante es la que se paga para obtener permisos de construccin. En cuanto a las contribuciones, este instrumento obedece necesariamente a un beneficio recibido, representado en un mayor valor de los bienes como consecuencia de una obra pblica o la prestacin de una funcin pblica que beneficia especialmente a un grupo determinado. "La fundamentacin de la contribucin resulta siempre de un gasto pblico que beneficia o va dirigido a un grupo determinado". (Lucy Cruz De Quinez. Marco constitucional del derecho tributario. ICDT) 45 . Dentro de los instrumentos regulatorios encontramos la participacin en plusvala, la bonificacin por zonificacin o bonos de densidad, la zonificacin inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo creado, los certificados de un derecho potencial a construir, la transferencia de derechos de construccin, las cesiones obligatorias, la expropiacin, las iniciativas de reajuste de tierras y las acciones pblico/privadas. La participacin en plusvala: es un derecho del estado a participar en los incrementos del valor de los terrenos resultantes de acciones administrativas, como cambios en la categorizacin de la tierra, cambios de uso y mayor edificabilidad que generan ganancias para el propietario. La bonificacin por zonificacin o bonos de densidad son instrumentos a travs de los cuales los constructores obtienen un incremento en la densidad a cambio de proveer algn tipo de beneficio pblico. Este instrumento ha sido utilizado en Nueva York para la construccin de plazas pblicas y en Toronto para el mantenimiento de fachadas y de inmuebles considerados patrimonio histrico. La zonificacin inclusiva es un instrumento mediante el cual el incremento de la densidad se otorga a cambio de que alguna porcin del nuevo edificio provea vivienda de inters social. El uso de este instrumento es muy comn en los Estados Unidos. La venta de derechos sobre edificios est basado en la separacin de los derechos sobre edificios y de los derechos de propiedad sobre la tierra. Este instrumento ha
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Instrumentos para la recuperacin de plusvalas en Bogot (I) Marco terico y experiencias internacionales. Por Gloria Henao Gonzlez http://www.cafedelasciudades.com.ar/economia_35_1.htm

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sido utilizado en Francia y en Brasil ("Suelo Creado"), especialmente en Curitiba. El mismo permite recuperar las plusvalas que resultan de la construccin de los edificios por encima de lo establecido en las normas. (otorgamiento oneroso del derecho de construir) Los certificados de un derecho potencial a construir se utilizan para financiar inversiones pblicas. Se utilizan en reas determinadas, que se vern beneficiadas de una inversin pblica que a su vez se financiar con los ingresos generados por la subasta de dichos certificados. Este instrumento ha sido utilizado especialmente en la ciudad de So Paulo, en Brasil. La Transferencia de Derechos de Construccin es la compra de parte o todos los derechos de desarrollo de un sector determinado, para ser utilizados en otros, en los cuales se desea o tolera un incremento de densidad. Este instrumento ha sido utilizado hace varias dcadas en Estados Unidos y Canad. En Colombia, aunque est consagrado en la Ley de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Ordenamiento Territorial de diferentes ciudades, an no ha sido aplicado. La Expropiacin es el mecanismo a travs del cual el estado adquiere terrenos para la construccin de una obra pblica o el desarrollo de proyectos de inters pblico. Los bancos de tierras refieren al mecanismo usado por el estado al adquirir grandes porciones de tierra para controlar el uso de la tierra, prevenir especulaciones y capturar para beneficio pblico las plusvalas que resulten de las acciones pblicas o del mercado. Las cesiones obligatorias son terrenos que se transfieren de manera obligatoria y gratuita al municipio, como una contraprestacin a cargo del urbanizador por el mayor valor que adquiere el suelo al aprobarse una licencia de urbanizacin. Los Planes de cada municipio, deben determinar cuanto, como y bajo que condiciones se realizan estas transferencias. Las iniciativas de reajuste de tierras refieren al mecanismo por el cual los gobiernos compran o adquieren tierras y posteriormente reajustan los patrones de propiedad, y el estado se reserva parte de la tierra para proyectos urbanos. Las acciones pblico/privadas son expresadas en acuerdos que frecuentemente reemplazan el marco regulatorio, involucran permisos para desarrollar tierras y construir estructuras, junto con requerimientos al socio privado para proveer beneficios pblicos. En Amrica Latina la recuperacin de plusvalas se convierte en indispensable para afrontar los diversos problemas urbanos y sociales que se presentan; Las experiencias de Colombia y Brasil han sido innovadoras en la utilizacin de instrumentos que captan plusvalas, contando estos pases con un marco jurdico donde se establecen estos instrumentos. En Brasil existen varios de los instrumentos de recuperacin de plusvalas, como el impuesto predial, la contribucin de mejoras y el suelo creado (este ltimo bastante innovador y que demuestra el avance y evolucin del tema de la recuperacin de plusvalas urbanas). La contribucin de mejoras, a pesar de ser muy flexible, por que no se limitaba al cobro del costo de la obra sino que poda ser por las plusvalas generadas en los inmuebles por esa obra pblica, no ha sido muy significativa en las finanzas de los municipios. En Mxico existen diferentes impuestos y derechos vinculados directamente con la propiedad inmobiliaria y que sirven para la captacin de plusvala; entre ellos se

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encuentran el impuesto predial, el impuesto sobre adquisicin de inmuebles, el impuesto sobre fraccionamiento, subdivisin y fusin de predios, los derechos por permisos de construccin, el impuesto sobre la renta por las ganancias que se generan por la venta de un inmueble y el impuesto a la plusvala que grava la valorizacin de la propiedad inmobiliaria producida por una obra pblica y por el paso del tiempo. En Chile se destaca el caso de la Avenida Nueva Providencia, el barrio Cvico y el programa de pasajes peatonales, que muestran una experiencia exitosa de recuperacin de plusvalas mediante tributos especiales por la valorizacin de los inmuebles beneficiados con las obras y un incremento en el impuesto predial. En el programa de pasajes peatonales, la recuperacin de plusvalas se ha realizado a travs de lo que se ha denominado "Operaciones Interligadas", negociando con la ciudad ndices de edificabilidad y usos ms rentables. En Estados Unidos se destaca el impuesto a la propiedad que representa el 3 al 4%, de valores de propiedad relativamente bien tasados, y con un porcentaje de recaudacin del 90 al 100%. Se aplican adems las tasas de impacto y cargas por desarrollo, que son impuestas para ayudar a pagar todo o parte de los costos de infraestructura necesarias para el proyecto, aunque se encuentren fuera del lugar, las bonificaciones por densidad o por zonificacin, la zonificacin inclusiva y las transferencias de derechos de construccin son los instrumentos ms usados y eficientes con los que cuenta Estados Unidos para la recuperacin de plusvalas. En Espaa la recuperacin de plusvalas se hace a travs de diferentes mecanismos, como el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de carcter urbano, la contribucin de mejoras y las cuotas de urbanizacin. El Impuesto sobre bienes inmuebles: "Es un tributo real, de carcter directo y exaccin obligatoria por parte de los Ayuntamientos, que grava la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza rstica y urbana" 46 , donde el hecho generador del impuesto es la propiedad de los bienes inmuebles y su base gravable es el valor catastral, el cual se fija tomando como referencia el valor de mercado. El Impuesto del Incremento de Valor de los Bienes Inmuebles: Es un impuesto de carcter municipal, se genera por el incremento de valor que experimentan los terrenos, manifestado en la transferencia del derecho de dominio o la constitucin de derechos reales. La base gravable se determina por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Para determinar el importe del incremento real se aplican unos porcentajes anuales determinados en la ley. La forma de pago de este impuesto es en dinero y no tiene destinacin especfica, por lo que su recaudo entra a ser parte de los ingresos corrientes del Municipio. Las Contribuciones Especiales: Son un tributo autnomo dentro del sistema tributario espaol; su caracterstica principal es la de ser una "Contribucin de Mejoras". La ley permite a las Corporaciones Locales exigirlas por la realizacin de obras pblicas o el establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El hecho imponible esta constituido por la obtencin del sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin de servicios pblicos, de carcter local, por las entidades respectivas. Su finalidad es la de financiar una parte de las obras del municipio, propia de la actividad ordinaria de los ayuntamientos y que beneficia especialmente a determinadas personas. Las contribuciones especiales son consideradas mecanismos de recuperacin de plusvala, que ante todo son un recurso financiero de las haciendas locales.

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Martnez Garca, Jos Ignacio. Aspectos econmicos y tributarios del urbanismo. Ed. Bayer Hnos S.A.

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En nuestro pas la legislacin cuenta con escasos antecedentes de los que pueden citarse. (S.-3.563/06 Proyecto de Ley de Rgimen Regulatorio para la Captacin de Plusvalas Urbanas de la Senadora Nacional Mirian B. Curletti. TTULO IV: DERECHOS Y DEBERES DE LOS HABITANTES El artculo 15 del proyecto especifica los derechos de los habitantes en relacin al suelo, integrando, adems del derecho a acceder a una vivienda adecuada y a las infraestructuras y equipamientos colectivos, los derechos de Acceder a la informacin sobre la ordenacin del territorio, la ordenacin urbanstica y su evaluacin ambiental, participar en los procesos de elaboracin y aprobacin de los instrumentos de ordenacin del territorio, de ordenacin y ejecucin urbansticas y de su evaluacin ambiental. y ejercer la accin pblica para hacer respetar las determinaciones de la ordenacin territorial y urbanstica. En el artculo 16 se especifican los deberes del habitante en relacin al suelo, de los que es importante destacar los de Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histrico y el paisaje natural y urbano y Respetar y hacer un uso racional y adecuado, de los bienes de dominio pblico y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en especial del mobiliario urbano.

TTULO V: REGULARIZACIN DOMINIAL DE TIERRAS Instrumentos nacionales de regularizacin dominial. 47 El rgimen jurdico argentino de propiedad de la tierra distingue tres situaciones: a) tierras de dominio pblico del Estado: los bienes que estn bajo esta categora no pueden venderse (artculo 2339 Cdigo Civil); b) tierras de domino privado del Estado: los bienes bajo esta categora pueden venderse siguiendo algunos requisitos (artculo 2342 del Cdigo Civil); c) tierras de dominio particular (artculo 2314 del Cdigo Civil y siguientes, 2347). Tierras de dominio privado del Estado Nacional La regularizacin del dominio de esas tierras en beneficio de las familias ocupantes se da basada en la venta a sus ocupantes. Es aplicada en al mbito del Programa Arraigo (hoy subsecretara de Tierra y Hbitat dependiente del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios) el cual instrumenta un procedimiento para la regularizacin de tierras fiscales (pblicas) que estn ocupadas por particulares. Tierras privadas Las tierras privadas se regularizan con la aplicacin de los siguientes instrumentos: 1. Usucapin o Prescripcin Adquisitiva de Dominio: todo poseedor individual (comportndose como propietario) que tenga un bien inmueble y que permanezca en esa situacin durante un tiempo determinado puede acceder a la propiedad del inmueble, siempre que la posesin sea continua, pblica y pacfica. Se prevn dos modalidades: a) prescripcin corta cuyos requisitos son 10 aos de posesin, justo ttulo y buena fe; b) prescripcin larga cuyo nico requisito es el transcurso de 20 aos de posesin. Si bien en la Argentina es posible la usurpacin sobre tierras bajo el dominio privado del Estado, este sistema no contempla la situacin de las villas y asentamientos ya que no permite una peticin colectiva y el proceso judicial es muy costoso. En general, es un instrumento utilizado por las personas de mayor poder adquisitivo y en
El Derecho a la Vivienda en Argentina. Desafos para promocin del Derecho a la Vivienda y a la Tierra en Argentina. Informe Misin de Investigacin 2004. Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos. COHRE
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el mbito rural el proceso es largo. En el caso de los inmuebles pblicos se debe realizar ante un Juzgado con competencia contencioso administrativa. No alcanza la prueba de testigos, la presentacin de comprobante de pagos de impuestos y tasas es muy relevante y se deben acompaar los planos de mensura. Jurisprudencia El derecho a la vivienda ha estado casi ausente de la jurisprudencia argentina de los ltimos diez aos, pese a existir una ampliacin del alcance de proteccin del derecho a la vivienda, a partir de la incorporacin de los tratados de derechos humanos y de un aumento de las violaciones al derecho. La Corte Suprema de Justicia en la primera mitad del siglo veinte acompa la legislacin de emergencia estableciendo que la propiedad privada no era absoluta y poda ser limitada teniendo en cuenta la realidad social. Este criterio aparece en los leading cases Ercolano c. Lanteri de Renshaw; Manuel F. Corn c. Jos Ronco del 17 de octubre de 1924; Oscar Agustn Avico c. Sal G. de la Pesa del 7 de diciembre de 1934, y Gobierno Nacional c. Carlos Saberna del 23 de febrero de 1945, entre otros. Lamentablemente la cultura jurdica contempornea de magistrados y funcionarios ha tenido poco en cuenta este principio jurdico. A la hora de formular polticas o analizar conflictos planteados por vecinos de los barrios ms pobres se suele considerar el marco jurdico de proteccin del derecho a la propiedad privada absoluta y solo en contadas ocasiones se han utilizado o formulado alguna referencia al derecho a la vivienda adecuada. Son pocos los casos donde los tribunales utilizan estndares internacionales o nacionales de derecho a la vivienda adecuada en la resolucin de conflictos en los cuales esta implicada el derecho a la vivienda. En lneas generales, existe un predominio hegemnico del Cdigo Civil y de la regulacin del derecho a la propiedad privada para resolver los conflictos de derecho a la vivienda. En el Cdigo de Vlez la prescripcin adquisitiva est contemplada como un derecho por el cual el poseedor de una cosa inmueble adquiere la propiedad de ella por la continuacin de la posesin, durante el tiempo fijado por la ley, y luego, a partir del art. 3999 hasta el 4016 se regulan la prescripcin breve, que se obtiene con justo ttulo y buena fe, y la usucapin larga, para los casos en que se carece de alguno de estos elementos, o de ambos, La Ley 24.374 de Regularizacin dominial de Tierras pretendi dar solucin a una problemtica social en que se encuentra un amplio sector de la poblacin del pas, en particular en los cinturones urbanos que rodean las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario, Crdoba, Mendoza y Santa Fe. La misma estableci un rgimen de regularizacin dominial a favor de ocupantes que acreditaron la posesin pblica, pacfica y continua durante 3 aos, con anterioridad al 1/1/1992, y su causa lcita, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de casa habitacin nica y permanente. Esta ley y su reglamentacin han permitido al Estado en su aplicacin no solo ejercer una efectiva regulacin y control de los inmuebles en sus aspectos impositivos, de salubridad, seguridad y de ordenamiento urbano y territorial, sino tambin - sanear la informalidad de una gran cantidad de ttulos. Las propuestas de modificacin buscan beneficiar a una gran cantidad de familias que en la dcada pasada se vieron seducidas por la oferta de viviendas de las que algunos oportunistas sacaron su provecho, a sabiendas de la imposibilidad de su correcta inscripcin en virtud de la precariedad de los contratos, incumplimiento de normas urbansticas etc. Adicionalmente, en los artculos 18 al 22 el presente proyecto plantea la regularizacin en los casos de posesin colectiva, es decir en aquellos casos de reas urbanas ocupadas por personas de bajos ingresos con fines de vivienda,

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durante cinco aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, en donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, susceptibles de ser tomadas colectivamente en usucapin, en tanto los poseedores no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural. Para estos casos el proyecto propone la declaracin de usucapin especial colectiva de inmueble urbano a travs de una sentencia que servir de ttulo para su registro en la direccin de catastro. En la sentencia, el juez atribuir igual fraccin ideal de terreno a cada poseedor, independientemente del tamao del terreno que cada uno ocupe, excepto en caso de acuerdo escrito entre los condminos, estableciendo fracciones ideales diferenciadas.

Ttulo VI: PARTICIPACIN Y PUBLICIDAD En este ttulo, en los artculos 19 y 20 se establece la obligacin de las administraciones provinciales y municipales de fomentar la concertacin entre los intereses sociales, econmicos y urbansticos a travs de la participacin de los ciudadanos y sus organizaciones y que todos los instrumentos de ordenacin territorial y urbansticas deben ser sometidos a informacin pblica, siendo su publicacin el requisito para que produzcan sus efectos. Establece adems que la documentacin expuesta al pblico debe presentar un resumen que permita entender la delimitacin de los mbitos en los que la ordenacin altera la vigente y el alcance de dicha alteracin, por ltimo se establece la obligacin de la publicidad de los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica as como el anuncio de su sometimiento a informacin pblica. La Constitucin Nacional garantiza el principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de acceso a la informacin pblica a travs del artculo 1, de los artculos 33, 41, 42 y concordantes del Captulo Segundo que establece nuevos Derechos y Garantas y del artculo 75 inciso 22, que incorpora con jerarqua constitucional diversos Tratados Internacionales. El derecho de acceso a la informacin contribuye a fortalecer la relacin entre el Estado y la Sociedad Civil, requisito imprescindible lograr una democracia legtima, transparente y eficiente. Lograr el saneamiento de las Instituciones implica incrementar la transparencia de los actos de gobierno, incrementando los mecanismos que permiten un igualitario acceso a la informacin y los que amplan la participacin de la sociedad en los procesos de decisin de la administracin. Mecanismos como la audiencia pblica, la publicidad de la gestin de intereses y la elaboracin participativa de normas, todos incorporados por el Poder Ejecutivo Nacional a travs del decreto 1172 del ao 2003 habilitan la participacin ciudadana en espacios institucionales de toma de decisiones, transparenta los encuentros que mantienen con funcionarios pblicos las personas que representan un inters determinado, as como el objetivo de estos encuentros, para que grupos sociales interesados, e involucran a sectores interesados y a la ciudadana en general en la elaboracin de normas administrativas y de proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nacin, haciendo efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica, como prerrequisito de la participacin que permite controlar la corrupcin, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle a stas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman da a da para ayudar a definir y sustentar lo propsitos para una mejor comunidad. Estos conceptos son particularmente importantes de aplicar en las polticas pblicas urbanas, por su incidencia en los mercados de suelo y por el impacto que la transparencia de la informacin produce en un mercado tan poco transparente como el de suelos. En ese sentido nuestra propuesta establece una obligacin, no slo de

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exposicin de las medidas sino de una forma de exposicin de las mismas que garantice su comprensin por parte de los involucrados, so pena de nulidad de la norma en el caso de incumplimiento de esta obligacin. Por todas estas razones y fundamentos que demuestran la necesidad imperiosa de la sancin de una ley nacional que regule el uso del suelo y establezca un ordenamiento territorial y urbanstico para todo el pas, solicito la consideracin del presente proyecto de ley y su remisin a las comisiones correspondientes.

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