Trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Poltica Sociedad Argentina de Anlisis Poltico

14 al 17 de Noviembre de 2001

Innovaciones Constitucionales Provinciales:

los casos de San Luis y Tucumn.

Julieta Surez Cao* DNI 24.448.308 Carrera de Ciencia Poltica Universidad de Buenos Aires jsuarez@sfp.gov.ar

Deseo agradecer los comentarios y sugerencias de Juan Manuel Abal Medina (h), Franco Castiglioni y Ernesto Calvo, as como la ayuda de Mara Beln Alonso, Juan Pablo Micozzi y Mara Florencia Misino.

I.

Introduccin*

La Constitucin de la Repblica Argentina sanciona la forma de gobierno representativa, republicana y federal. El federalismo implica que las provincias que componen la nacin argentina son autnomas, derecho garantizado por el artculo quinto de la Carta Magna nacional: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. De lo precedente se desprende, por ejemplo, que si bien a nivel nacional la representacin del pueblo en el legislativo corresponde a la Cmara de Diputados y la de las provincias, en tanto centros autnomos de poder, a la Cmara de Senadores, el presente ordenamiento institucional no obliga a los gobiernos provinciales a imitar dicha distribucin. Sin embargo, el bicameralismo nacional es adoptado por varias provincias argentinas1, quienes reconocen entre sus virtudes el mayor control que cabe esperarse sobre la legislacin resultante y la accin de gobierno del Ejecutivo, idea sostenida entre otros por Montesquieu quien atribua al pouvoir dempcher (poder de impedir) de una de las cmaras, un mejor equilibrio social e institucional del poder. La misma posicin es argumentada por aquellos tericos que perciben a este ordenamiento como la mejor garanta contra la posible tirana de la mayora. Tanto el rgimen federal de gobierno, como su consecuente bicameralismo, permiten ampliar el gobierno popular al unificar diferentes comunidades dentro de una misma unidad administrativa como es el Estado- nacin. Leandro N. Alem sostena que la representacin de todas las opiniones del pueblo se encuentran mejor representadas en dos cmaras; el republicano francs Buzot culpaba al unicameralismo de la Primera Repblica por el establecimiento del Terror y no a Robespierre, era necesaria otra instancia para refrenar el despotismo de la Convencin (Teruel, 1998). No obstante, a nivel subnacional o provincial es ms difcil sostener las virtudes de representacin diferenciada ya que, entre otros factores, la ciudadana suele ser ms homognea que a escala nacional. La diferenciacin estructural o no del Poder Legislativo provincial en dos cmaras se acerca, de esta manera, ms a una tcnica administrativa o a una decisin poltica incidental. Si las reglas institucionales deciden quin obtiene qu, esto es, ayudan a definir ganadores y perdedores en la arena institucional (Sartori, 1994; March y Olsen, 1989), es fundamental conocer los procesos que tienden a beneficiar o a perjudicar las alteraciones en la estructura del Poder Legislativo. Las instituciones conforman el tablero de juego con reglas ordenadoras de la vida poltica y social que incentivan o desalientan

* La presente investigacin forma parte de un estudio ms extenso sobre la temtica de Reforma Poltica en Argentina financiado por PNUD en el proyecto ARG 0007, Coordinado por el Lic. Franco Castiglioni. 1 Presentan legislativos bicamerales las provincias de: Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Entre Ros, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe. Mientras que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Neuqun, Ro Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumn son unicamerales. 2

determinados procesos y/o comportamientos en desmedro de otros (Haggard y Kauffman, 1995). El presente trabajo indaga en perspectiva comparada los procesos de reformas constitucionales de dos provincias argentinas: San Luis en 1987 y Tucumn en 1990. Sendas reformas fueron las nicas que emprendieron caminos opuestos en lo relativo a la estructura funcional del Poder Legislativo provincial2. La investigacin focaliza en esta variable clave su anlisis de las coyunturas particulares de cada caso as como los productos atribuibles a dicha innovacin. Es interesante remarcar que las mismas fueron promovidas y realizadas a partir del advenimiento de la democracia en 1983 pero con anterioridad a la reforma nacional de 1994 en plena ola de reformismo provincial, en palabras del constitucionalista Fras (1994: 105): La reforma de la Constitucin Nacional [...] corona el ciclo constituyente provincial que de todos modos proseguir. Ese ciclo se inici por la energa autonmica del interior, sin aguardar la reforma nacional. El nuevo constitucionalismo provincial no hiri ningn valor social, demostr tolerancia de parte de la clase poltica, no abri la participacin social en sus deliberaciones, aunque s en sus preceptos, y paulatinamente transit desde la cultura estatista al mayor rigor del Estado subsidiario. (la negrita es nuestra). Las reformas constitucionales conllevan entonces una redefinicin de la estructura y la funcionalidad del poder poltico. Si es posible definir a una Constitucin, siguiendo la doctrina constitucional ms clsica, como un pacto social, no podemos por ello soslayar que los ordenamientos constitucionales reflejan la constelacin de las fuerzas polticas y nos presentan un mapa de posicin de sus poderes relativos al momento de su sancin existe as una lgica poltica de los pactos constitucionales (Acua, 1995) -, los recorridos divergentes de los casos a analizar nos permitirn inferir consecuencias extrapolables a otros casos de posibles y probables reformas provinciales. Como se ha descrito precedentemente, la lgica de seleccin de las unidades de anlisis responde al proceso inverso de innovacin institucional que experimentaron estas provincias en lo relativo a la cantidad de Cmaras que componen el Poder Legislativo. En San Luis se implement un Senado compuesto por un representante de cada distrito en los que se encuentra divida la provincia elegidos en forma directa por el pueblo a simple pluralidad de sufragios y que se renueva por mitades cada dos aos. Mientras que en la provincia de Tucumn, se disolvi el Senado y el Poder Legislativo pas a ser ejercido por un cuerpo nico denominado Legislatura que se renueva totalmente cada cuatro aos.

II.

Antecedentes de la reforma constitucional

La apertura democrtica de comienzos de los ochenta vino acompaada por fuertes vientos reformistas a nivel provincial. Como seala acertadamente Sabsay (1991): Todas
Al momento del cierre de la presente investigacin, la provincia de Crdoba acaba de aprobar una reforma constitucional que implica la supresin de la Cmara Alta, entre otras medidas. 3
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las reformas tienen denominadores comunes. Ante todo se destaca la adopcin del Estado social de derecho [...] En todos los textos se han incorporado amplsimos catlogos de derechos sociales, se hace mencin expresa a la funcin social de la propiedad y se ha tendido al logro de una democracia participativa a la que se le han agregado las notas de control y responsabilidad de los titulares de los poderes. En San Luis, la Constitucin vigente en 1983 era la sancionada en 1962 que diseaba un sistema de gobierno compuesto por un Gobernador que ejerca el Poder Ejecutivo por cuatro aos sin posibilidad de reeleccin inmediata (Arts. 56 y 58/ CP 1962) con eleccin directa por mayora relativa (Art. 82/ CP 1962; Art. 3 de la Ley electoral Provincial N 3.141/ 64 y modificaciones). El poder legislativo era ejercido por un nico cuerpo para el que se prevea un mximo de treinta legisladores (Art. 36/ CP 1962). El sistema electoral previsto en este caso era el de lista incompleta, que le aseguraba un tercio de los escaos a la segunda minora (Arts. 8 y 9 de la Ley 3.141). La Constitucin de la Provincia de Tucumn que estaba vigente en los albores democrticos era la de 1884 que haba sido reformada en 1907. Esta bosquejaba un poder Ejecutivo unipersonal, que estaba en manos de un gobernador durante los cuatro aos que duraba su mandato sin posibilidad de reeleccin inmediata (Arts. 82 y 84/ CP 1907). La eleccin del Ejecutivo se realizaba de manera indirecta a travs de un Colegio Electoral cuyos representantes eran electos en las secciones electorales en nmero igual a la cantidad de diputados y senadores que enviaba al Congreso Provincial (Art. 91/ CP 1907). El Gobernador deba contar con la mayora absoluta de los votos del Colegio para ser electo, si durante dos rondas de votaciones ningn candidato hubiese alcanzado dicha mayora, se decide en la una tercera entre los dos candidatos ms votados (Art. 97/ CP 1907). El artculo 37 sostena que: El Poder Legislativo ser ejercido por dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores, elegidos directamente por el pueblo. La Cmara Baja estaba compuesta como mximo por cuarenta diputados, uno por cada diez mil habitantes, los departamentos que no alcanzaran este tope elegiran un representante. La duracin del mandato era de cuatro aos con reeleccin indefinida y la renovacin se realizaba parcialmente por mitades cada dos aos (Arts. 38 y 39/ CP 1907). La Cmara Alta se compona de un senador por cada veinte mil habitantes, los departamentos que no alcanzaran este nmero elegiran un representante. Los senadores estaban en su cargo por cuatro aos con reeleccin indefinida y la renovacin se realizaba en forma parcial por mitades cada dos aos (Arts. 42 y 44/ CP 1907). El mximo de senadores permitido por la Constitucin era de veinte miembros (Art. 66/CP 1907). A partir de 1987, la Ley N 5.857 aprob la divisin de la provincia en tres secciones electorales. La Primera que corresponde al Departamento Capital; la Segunda que comprende a los Departamentos de Burruyac, Cruz Alta, Leales, Graneros y Simoca; y la Tercera, con los Departamentos de Trancas, Taf Viejo, Taf del Valle, Yerba Buena, Lules, Famaill, Monteros, Chicligasta, Ro Chico, Juan B. Alberdi y La Cocha. La Primera Seccin elega a cuatro senadores, ocho diputados y veinticuatro electores a gobernador; la Segunda a tres senadores, cinco diputados y diecisis electores a gobernador; y la Tercera a tres senadores, siete diputados y veinte electores a gobernador.

Resumiendo, la Constitucin tucumana que databa de una fecha ms antigua comprenda a las tpicas instituciones liberales inspiradas en el ordenamiento constitucional de los Estados Unidos: la eleccin indirecta del gobernador y el bicameralismo simtrico3. Sin embargo, siguiendo a Lijphart (1987: 111): La importancia de la segunda cmara no slo depende de sus poderes constitucionales formales, sino tambin del modo en que ha sido elegida., en relacin a esta caracterstica el bicameralismo provincial era esencialmente congruente debido a la eleccin proporcional y departamental de los senadores. Esta condicin provocaba que la Cmara Alta fuera fcticamente una Cmara Baja en miniatura, alterando el principio de representacin diferenciada, fundamento histrico y terico del bicameralismo. Mientras que la Constitucin de San Luis ya contemplaba la eleccin directa del gobernador, pero mantena un sistema electoral de mayoras y minoras. Asimismo, es interesante remarcar que, a semejanza de la Ley Fundamental nacional, ninguna de las constituciones provinciales contemplaba la posibilidad de reeleccin inmediata para el primer mandatario.

III.

Los procesos de reforma

Ambas constituciones provinciales contemplaban que, en caso de procurarse una modificacin de su ley fundamental, debera decidirse a travs de una ley especial que declarara la necesidad o la conveniencia de la reforma. (a) San Luis La Constitucin de 1962 rigi en la provincia de San Luis hasta 1987. Desde el retorno de la democracia en 1983 ese perodo el Partido Justicialista (PJ) ejerci el poder provincial con el Dr. Adolfo Rodrguez Sa como gobernador. Antes de que expirara su mandato, la Legislatura sancion la ley de necesidad de reforma constitucional. En las dos elecciones anteriores a la reforma de la Carta Magna, el Partido Justicialista vio mermado su caudal de apoyo: Comicios del 30 de Octubre de 1983
Gobernador Votos % 48.849 44.976 17.733 9.119 120.677 3.901 436 Diputados Provinciales Votos % Cargos 47.513 40.1 17 44.286 37.2 12 15.765 13.27 1 11.205 9.43 100 118.769 5.560

Partidos Justicialista U.C.R. M.I.D. Otros Total Positivos Blanco Nulos

3

40.48 37.27 14.70 7.55 100

Es posible calificar al bicameralismo tucumano como simtrico puesto que ambas cmaras posean formal y materialmente los mismos poderes. 5

Total 125.014 Fuentes: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior

685

30

Comicios del 3 de Noviembre de 1985

Diputados Provinciales Partidos Votos % Fte. Justicialista de Liberacin 31.042 45.5 U.C.R. 33.487 49 Otros 3.695 5.5 Total Positivos 68.224 100 Blanco 937 Nulos 77 Total 69.238 Fuentes: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior

Cargos 6 9

15

Los resultados adversos al gobernador obtenidos en la renovacin parcial de la Legislatura en 1985 donde la Unin Cvica Radical (UCR) se impuso por 4 puntos pero se llev el 60% de los escaos en juego, obtenindose as una Cmara donde estaban representados los dos partidos en 15 diputados cada una, llev a la necesidad de la reforma. Esta desproporcionalidad manifiesta se deba a que el sistema electoral vigente para convertir votos en escaos era el de lista incompleta, por el cual el partido ms votado se llevaba los 2/3 de los cargos en juego y el segundo partido el tercio restante (Ley N 3.141, arts. 8 y 9). Recordemos adems que Rodrguez Sa se encontraba a la mitad de su mandato y la eleccin de gobernador era a mayora simple (gana el partido con mayor cantidad de votos). Adems, rega, como a nivel nacional, la clusula inhibitoria de la reeleccin inmediata. Otro hecho que puede ser til para ilustrar la necesidad de reforma que empezaba a ser percibida por el gobernador, fue el incidente en la eleccin del senador nacional que representaba a la provincia en el ao 1986. En esa poca, rega la Constitucin Nacional de 1853 y los senadores nacionales eran electos de manera indirecta a travs de las Legislaturas provinciales. Como vimos con anterioridad, la Cmara puntana se encontraba en paridad de fuerzas entre el oficialismo justicialista y la oposicin radical. Esto impeda el consenso necesario para nominar al representante provincial. Adems, el Partido Justicialista tampoco consegua imponer un candidato entre sus propias filas. Para resolver la cuestin se recurri a una ley especial, la N 4.715, que estipulaba una convocatoria popular para la eleccin del senador nacional. En este caso, el sistema electoral a utilizar sera la ley de lemas4, que permita a cada partido - o lema - presentar tantos candidatos como quisiera - o sublemas - y resultara electo el candidato ms votado dentro del lema que haya recibido el mayor caudal de adhesiones. De esta manera, result elegido por el justicialismo un viejo caudillo sindical de Villa Mercedes: Oraldo Britos quien, posteriormente de ser ratificado por la Legislatura, ingres a la Cmara Alta Nacional.
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Esta fue la primera vez que este sistema electoral se aplic en una provincia argentina. 6

Grfico 1: Consulta Popular para Senador Nacional

7/12/1986 (en porcentajes)

38,5

61,1

P.J.

U.C.R.

Estas situaciones de bloqueo, as como la finalizacin del mandato que se aproximaba y la imposibilidad constitucional de reeleccin inmediata llevaron a impulsar la conveniencia de realizar una reforma constitucional. Para este fin, tal como lo prevea la Carta Magna de 1962, se promulg la Ley N 4.702 y se realizaron las elecciones de convencionales constituyentes a fines de 1986, obtenindose la siguiente distribucin de escaos en la Convencin:

Grfico 2: Elecciones Convencionales Constituyentes

16/11/1986 (en porcentajes)

8,7

47 37,5

P.J.

U.C.R.

Convergencia Democrtica

Como estaba previsto por la Constitucin, la ley de necesidad de reforma fue sancionada con el voto afirmativo de los dos tercios del total de los miembros de la Legislatura. La UCR tambin coincida, aunque por diferentes motivos, en la urgencia de reformar la Carta Magna. La implementacin de la ley de lemas permiti al oficialismo provincial reagrupar sus filas. La intencin del justicialismo era clara: modificar la Ley fundamental de la provincia para conseguir la posibilidad de reeleccin indefinida y crear una Cmara Alta de eleccin mayoritaria que favoreciera los intereses del partido. El 23 de diciembre de 1986 se reuni por primera vez la Convencin Constituyente. La misma se encontraba totalmente dominada por el partido oficialista quien controlaba la totalidad de las comisiones previstas (5 miembros pertenecan al PJ, 3 a la UCR y 1 representante de Convergencia Democrtica). La postura de Convergencia Democrtica, era negativa a la necesidad de la reforma, argumentando que la misma no era oportuna y que la ciudadana provincial no estaba cvicamente preparada para una empresa de tal envergadura. Los debates ms encarnizados en relacin a la estructura del Poder Legislativo se dieron previsiblemente entre la UCR y el PJ. El partido centenario sostena la necesidad de continuar con el esquema unicameral, en especial teniendo en cuenta la crisis del Legislativo frente a un universal robustecimiento del Ejecutivo. Queda al Legislativo el poder de control de la accin poltica gubernativa si en verdad se pretende seguir manteniendo la lnea del Estado constitucional. [...] En primer lugar el proyecto recoge de tal forma el hecho histrico de la actual Constitucin al respetar el sistema de una sola Cmara, en segundo lugar se ha tenido en cuenta a la doctrina constitucional ms avanzada del pas que ha vertido slidos argumentos para cuestionar la publicidad de rganos en la funcin deliberativa. Lo que resulta justificado en la estructura federal, peca de anacronismo a nivel provincial (Mini, Mario, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 3, p. 37, 5/3/1987). La propuesta inclua la eleccin de algunos diputados a travs de lo que se conoce como un sistema electoral mixto, al estilo del de la provincia de San Juan, incorporando a la nica cmara un representante por departamento. Esta iniciativa chocaba con los planes oficialistas de crear una Cmara Alta provincial. En palabras del convencional por el PJ, Marcelo Petrino: ...se crea la Cmara de Senadores con el propsito de darle representacin a los departamentos. Debemos destacar que constituciones como la de San Juan que excluyeron la Cmara de Senadores, sin embargo modificaron la composicin de la Cmara de Diputados para darle representacin a los departamentos en forma permanente. Lo que significa, en principio, injertar dentro de la Cmara de Diputados una especie de Senado (Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 3, p. 31, 5/3/1987). El justicialismo justificaba su posicin en la existencia de una necesidad natural del bicameralismo en lo tocante a la representacin de todas las voluntades de un pueblo en el acto legislativo. De este modo una Cmara representara los intereses abstractos de la sociedad entera y la otra representara los intereses concretos de las regiones o grupos en que naturalmente est subdividida la sociedad nacional (Taurant, Elas, Diario de
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Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 6, p. 58, 9/3/1987). En los debates de la Convencin se pueden observar referencias al jurista Karl Loewenstein en lo relativo a la importancia del bicameralismo en la funcin de control intra-rgano del legislativo y a renombrados constitucionalistas argentinos que sostienen la eficacia de una segunda Cmara en la reflexin y el freno hacia una legislacin apresurada. Siguiendo el argumento del convencional justicialista Taurant: ...tenemos que tener muy presentes si es que los diferentes estamentos de nuestra sociedad estn o estaran adecuadamente reflejados en un sistema de naturaleza unicameral. Nosotros entendemos que una estructura unicameral, en consideracin a la realidad de la provincia, no es la respuesta satisfactoria. En efecto, tenemos la realidad de un interior que ms all de los esfuerzos por una integracin, ms all de los hechos concretos realizados en este sentido por el ltimo gobierno constitucional, encuentra dificultades de hecho, yo dira casi insalvables, que conspiran contra una participacin adecuada a su dimensin, a su pujanza, a su realidad en la actual estructura de poder (Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 6, p. 59, 9/3/1987). El partido del Dr. Rodrguez Sa echaba mano de otro argumento para denostar la lentitud e ineficacia que se le atribuye al bicameralismo: su combinacin con la potestad de tratamiento urgente o muy urgente de los proyectos de ley. Esta innovacin consiste en una atribucin del Poder Ejecutivo quien puede calificar de urgente o muy urgente el proceso legislativo de un proyecto y esto automticamente le genera al Poder Legislativo unos plazos perentorios de expedicin o, de lo contrario, se produce la sancin ficta5 de las leyes. Si la calificacin es de urgente, cada cmara tiene treinta das para cursarlos; si es de muy urgente, el plazo se acorta a quince das. El Poder Legislativo tiene atribucin de modificar esta calificacin, aunque a un costo muy alto: necesita los dos tercios de cada cmara para cambiar la disposicin o dejarla sin efecto. Asimismo, el trmite de la ley de presupuesto es establecido constitucionalmente en setenta das, treinta y cinco cada cmara, para su resolucin; en este caso, evidentemente, el Congreso no puede modificar la norma constitucional. Sorprendentemente, esta nueva potestad del Ejecutivo no encontr oposicin por parte de la UCR durante la Convencin. Es interesante remarcar que los convencionales constituyentes oficialistas sealaban continuamente la posicin de la UCR en otros proceso de reforma provinciales donde proponan el bicameralismo, tal es el caso de Crdoba (reformada totalmente en 1987) y Salta (reformada totalmente en 1986). Sin embargo, el radicalismo sanluiseo aduca que en aquellas provincias cuyo legislativo era bicameral poda observarse ...una alarmante morosidad en el procedimiento de elaboracin y sancin de las leyes. (Marin, Oscar, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 6, p. 64, 9/3/1987). Adems de sustentar la continuidad histrica institucional, ya que San Luis fue unicameral desde su primer intento de ordenamiento constitucional en 1832, luego la Constitucin de 1855 y hasta la de 1962; la UCR tampoco comulgaba con el principio de representacin mayoritario de la propuesta oficialista: se elegira un senador por departamento y esto implicaba que las minoras no iban a tener representacin en la Cmara Alta, ... nos encontramos con un sistema antidemocrtico, toda vez que no
Si el Congreso provincial no llega a expedirse dentro de los plazos fijados, esto provoca automticamente la sancin tcita del proyecto en cuestin. 9
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se asegura ni garantiza la representacin de la minora, por otra parte sabido es que la implantacin de un rgimen electoral mayoritario genera el riesgo de posibilitar un ejercicio hegemnico del poder por el partido favorecido por la mayora de los votos [...] ya sabemos que en las Cmaras monocolores pasa siempre lo mismo, en todas partes, son organismos perezosos, obsecuentes, que no responden a las inquietudes y necesidades del pueblo y no se producen los debates lcidos que es menester mantener para depurar un proyecto y para ejercer una verdadera y autntica funcin de control y fiscalizacin (Marin, Oscar, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 6, p. 64, 9/3/1987). Tambin la UCR se apoyaba en opiniones de afamados constitucionalistas nacionales, especialmente citaban al cordobs Pedro Fras quien fue uno de los primeros en recomendar Legislaturas unicamerales con sistemas electorales mixtos para las provincias argentinas. Era imposible soslayar en la discusin acerca de la estructura del legislativo una de las causas prximas de la reforma constitucional: la crisis del 25 de mayo de 1986. Como apuntamos anteriormente, la paridad de fuerzas en la Legislatura producto de las elecciones de 1985 impidi el consenso necesario para la nominacin del senador nacional por San Luis. Ante la imposibilidad de elegir al representante, la salida propuesta dej en manos de la ciudadana provincial la decisin a travs de una consulta popular posteriormente ratificada por la Legislatura. En palabras de un constituyente justicialista: Entendemos que un sistema bicameral estructura y posibilita un mejor equilibrio del poder y por tanto evita la generacin de conflictos o coadyuva a la solucin en el caso de situaciones como las que hemos vivido. (Taurant, Elas, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 6, pp. 73-74, 9/3/1987). Mientras que la UCR argumentaba que no era serio ni legtimo buscar soluciones constitucionales para problemas coyunturales. A pesar de lo irreconciliable de ambas propuestas, el proyecto oficialista de creacin de un Senado provincial cont con el voto afirmativo de la mayora (33 votos). Otro punto de conflicto gir en torno al Poder Ejecutivo. Si bien tanto la UCR como el PJ acordaban al respecto de la creacin de la figura del vicegobernador y al espinoso tema de la reelegibilidad del primer mandatario provincial, en este ltimo punto surgan importantes divergencias. En opinin del justicialismo, esta debera ser indefinida ya que ... el progreso de nuestra democracia, el marco de garanta que el propio proyecto constitucional establece, que la madurez cvica en la cual estamos colocndonos a esta altura de los tiempos, indudablemente alejan toda idea o riesgo de continuismo que puedan inhabilitar a un ciudadano, por el hecho de haber ejercido la funcin de gobierno para que la pueda ejercer de nuevo. (Petrino, Marcelo, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 3, p. 31, 5/3/1987). Mientras que el radicalismo crea necesario circunscribir la posibilidad de reeleccin a un turno y combinndola con una modificacin del sistema electoral. Se argumentaba que un sistema electoral mayoritario a doble vuelta fomentara el consenso necesario para la eleccin del gobernador, as se eliminan las trabas que venan de ese sistema liberal para que la voluntad popular se exprese en definitiva como quiere dentro de las urnas, pero indudablemente esa condicin [el ballotage] que nosotros hemos puesto es una condicin para respetar ms an la voluntad popular [...] hemos insertado, no obstante el
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condicionamiento de la mayora para la reeleccin del gobernador, clusula constitucional de carcter transitorio, destinada fundamentalmente a disipar toda actitud coyuntural del Poder Ejecutivo, que prohibe la reeleccin del gobernador en ejercicio (Agndez, Jorge, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 7, pp. 50 y 52, 10/3/1987). La UCR tambin pretenda, entonces, que la modificacin nicamente rigiera para las autoridades electas bajo la gida de la nueva Constitucin, de esta forma se lograba inhabilitar al gobernador Rodrguez Sa para presentarse en 1987: Porque de esta forma demostraramos al pueblo de San Luis que esta Convencin Constituyente no ha sido convocada expresamente para realizar la reeleccin personalizada. (Hernndez, Jos, Diario de Sesiones de la Honorable Convencin Reformadora de la Constitucin, Tomo 7, pp. 54-55, 10/3/1987). De todas maneras, se aprueba por mayora con los treinta y tres votos justicialistas la reelegibilidad del gobernador de forma indefinida y no se incorpora ninguna clusula transitoria que excluya al actual gobernador de la posibilidad de ser reelecto. Asimismo, la forma de eleccin se mantiene invariable a simple pluralidad de sufragios, la frmula ms votada gana la gobernacin. Es interesante sealar que durante la reunin de la Convencin se intent introducir en la Constitucin la divisin departamental de la provincia, en especial para incorporar un fraccionamiento o redistricting del Departamento de Pedernera, aislando a la ciudad de Villa Mercedes de la de Justo Daract. Esta propuesta no prosper, porque la oposicin denunci las pretensiones hegemnicas del oficialismo quien se vea favorecido por dicha separacin (Los Andes, Mendoza, 13/3/1987). Otro argumento utilizado era que en ninguna ley fundamental provincial se encontraba estipulada la divisin poltica y geogrfica de la misma, mbito que se consideraba de dominio reservado a la voluntad de la legislatura. Actualmente, se encuentra suspendida una convocatoria a referendum para que la ciudadana provincial decida acerca de la particin de la Capital en cuatro nuevos municipios debido a la presin popular en contra del proyecto de Rodrguez Sa, quien busca aislar polticamente al Intendente opositor Carlos Ponce cercenando su distrito (Clarn, 21/10/2000). Ponce, referente local del duhaldismo, fue expulsado del partido por Rodrguez Sa en 1999 junto a veintinueve dirigentes sospechados de haber colaborado con la Alianza, y logr su reeleccin presentndose con su nuevo partido, el Movimiento Patritico de Liberacin. As, podemos concluir con que la Convencin Constituyente de San Luis estuvo totalmente dominada por el oficialismo quien no concedi espacios a las dems fuerzas y termin imponiendo su propio modelo de ordenamiento constitucional. Los aos polticos siguientes se vieron signados por un predominio en aumento por parte del justicialismo provincial y su lder: el Dr. Adolfo Rodrguez Sa quien es el nico gobernador argentino que se mantiene en su puesto desde el advenimiento de la democracia. Las elecciones de noviembre de ese ao arrojaron los siguientes guarismos:

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Comicios del 6 de Noviembre de 1987

Gobernador Diputados Provinciales Senadores Provinciales Partidos Votos % Votos % Cargos Otros % Cargos Fte. Justicialista 71086 52.14 58681 44.17 24 68122 51 9 U.C.R. 44818 32.86 44816 33.73 18 45026 33.7 Otros 20458 15 29378 22.1 1 20429 15.3 Total Positivos 136362 100 132875 100 133577 100 Blanco 1922 4479 4040 Nulos 207 208 213 Total 139061 139061 43 139061 9 Fuentes: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior

La reforma constitucional le permiti al PJ asegurarse el control total de la recientemente creada Cmara Alta, as como la reeleccin de su caudillo y la mayora absoluta de la Cmara de Diputados al aumentar su tamao. De aqu en adelante, el partido oficialista continuar ganando apoyos y gobernando la provincia hasta el da de hoy inclusive. Cuando Adolfo Rodrguez Sa finalice este, su quinto mandato consecutivo, entrar a la Historia argentina como el nico gobernador que se mantuvo dos dcadas en el poder. (b) Tucumn El diseo constitucional que rigi en la provincia de Tucumn desde el establecimiento de la democracia hasta 1990 cuando se reforma la Constitucin fue el estipulado por la Carta Magna de 1907. Durante este perodo democrtico se sucedieron dos gobernadores. En 1983 fue electo un viejo caudillo peronista, Don Pedro Fernando Riera.

Comicios del 30 de Octubre de 1983

Electores Gobernador Senadores Provinciales Partidos Votos % Cargos Votos % Cargos P.J. 253485 51,89 34 251189 51,61 12 U.C.R. 181576 37,17 24 180055 36,99 8 Otros 53440 10,93 2 55414 11,38 Votos Positivos 488501 100 486658 100 Blanco 3863 2889 Nulos 7807 10624 Total 500171 60 500171 20 Fuente: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior Diputados Provinciales Votos % Cargos 249085 51,36 22 178806 36,87 16 57039 11,76 2 484930 100 2935 12306 500171 40

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Comicios del 3 de Noviembre de 1985

Senadores Provinciales Partidos Votos % Cargos P.J. 225.555 44,19 6 U.C.R. 230.259 45,10 4 Otros 54713 10,71 Votos Positivos 510.527 100 Blanco 5.383 Nulos 2.247 Total 518.157 10 Fuente: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior Diputados Provinciales Votos % Cargos 223.865 43,89 11 227.369 44,58 9 58850 11,53 510.084 100 5.826 2.247 518.157 20

La primera alternancia democrtica para el Ejecutivo provincial result escandalosa. El partido justicialista lleg fragmentado a estos comicios, por un lado se present el delfn del gobernador, el Ingeniero Jos Domato, y por otro, los renovadores agrupados en el Frente de Accin Provincial con el Doctor Osvaldo Cirnigliaro a la cabeza. Comicios del 6 de Septiembre de 1987
Electores Gobernador Senadores Provinciales Partidos Votos % Cargos Votos % Cargos P.J. 131256 24,81 14 140143 27,24 3 U.C.R. 177591 33,57 22 176037 34,22 4 98478 18,62 12 80547 15,66 1 F.A.P.* D.P.B.B.** 104745 19,79 12 95268 18,52 2 Otros 17019 3,21 22463 4,36 Votos Positivos 529089 100 514458 100 Blanco 3525 5031 Nulos 6371 5739 Total 538985 60 525228 10 Fuente: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior
* Frente Accin Provinciana **Defensa Popular Bandera Blanca

Diputados Provinciales Votos % Cargos 139866 27,25 6 175467 34,19 7 80066 15,59 4 94839 18,48 3 23088 4,49 513326 100 5089 5905 524320 20

Como se desprende de los guarismos del cuadro anterior, si bien la Unin Cvica Radical se alz con la mayor cantidad de sufragios, debido al carcter indirecto de la eleccin del Ejecutivo provincial, no logr sumar la mayora absoluta de electores. Adems, es visible la prdida de apoyo diez puntos porcentuales - que sufri el partido centenario de la eleccin de 1985 a la de 1987; mientras que, uniendo los porcentajes del escindido partido justicialista, este mantuvo su nivel de adhesin. Esto se debe, en parte, tanto a la mentada fragmentacin del justicialismo como a la irrupcin en escena de un nuevo partido provincial. La particularidad de este partido regional radica en su liderazgo, no es un partido provincial familiar como otros del pas, sino que est vertebrado por la figura de un militar retirado que haba ejercido la gobernacin de la provincia en pocas de la dictadura: el General (RE) Antonio Domingo Bussi. El general Bussi haba sido gobernador entre 1976 y 1978 pero reaparece en escena
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en 1987 cuando acepta la candidatura a gobernador que le ofrece un pequeo partido conservador: Defensa Provincial Bandera Blanca. Obteniendo resultados cercanos al 20% de los votos y logrando ganar un senador y tres diputados provinciales, la figura de Bussi vuelve al centro de la vida poltica tucumana. Posteriores discrepancias con DPBB lo llevan a fundar su propio partido: Fuerza Republicana (FR), al cual Adrogu (1995) caracteriza como parte de la derecha electoral de corte nacionalista.... A partir de los resultados finales del escrutinio, la sociedad tucumana pas cerca de tres meses sin conocer a ciencia cierta quien sera su prximo gobernador. Durante ese perodo de tiempo, el PJ se proclamaba ganador al sumarse las adhesiones obtenidas por la FAP, Bussi declaraba ser el ganador moral de los comicios y la UCR intentaba hacer valer los 46.000 votos que le sacaba a su prximo competidor. Al no existir un partido que pudiera imponer su candidato en el Colegio Electoral, comenz entonces un perodo de negociaciones entre los dos sectores del PJ, la UCR y Bussi para conseguir el Ejecutivo provincial. Se empez a introducir, as, un fuerte debate tanto en la opinin poltica como pblica acerca de la urgente necesidad de reformar la Constitucin y con ella la arcaica manera de eleccin indirecta. El ex gobernador de facto reclamaba la necesidad de volver a realizar los comicios y la prensa del momento se haca eco de sus elucubraciones: Hay dos variantes posibles para llegar a una nueva consulta popular despus del 10 de diciembre, que seguramente Cirnigliaro y Bussi analizaron ya del derecho y del revs. Una de esas hiptesis es la no concurrencia al Colegio Electoral y as evitar la constitucin del organismo elector, porque se necesitan dos tercios: 40 electores [...] La otra, probablemente por la que se inclinarn, es hacer sentar a sus representantes en el Colegio Electoral. Con el cuerpo constituido reglamentariamente, en la primera votacin se descarta cada partido se votar a s mismo. Cuando se llegue a la opcin de decidir entre los dos ms votados [...] la representacin de Bussi y Cirnigliaro pueden votar en blanco. Por esta va, al no consagrarse gobernador, segn lo prev la Constitucin se arribara al 10 de diciembre sin la designacin del jefe del Poder Ejecutivo. En ese caso se tiene que hacer cargo del gobierno el presidente del Senado y llamar a elecciones en un plazo no mayor de 30 das, slo para designar electores de gobernador (Rod, Rubn, A las urnas, otra vez?, La Gaceta, Tucumn, 1/10/87). Como se esperaba, en la primera votacin no result electo ningn candidato y se pas a cuarto intermedio. En la segunda votacin, se produjo el mismo resultado, al votar en blanco los electores de FAP y de DPBB. Con este resultado, se deba convocar a nuevas elecciones para electores de gobernador. Sin embargo, la intervencin de la Suprema Corte de Justicia provincial para declarar la invalidez del voto en blanco impidi este desarrollo. Puesto que no se haba logrado durante las dos primeras rondas de votaciones llegar a un acuerdo para que alguno de los candidatos alcanzara la mayora absoluta requerida por la Constitucin, el mximo rgano judicial de Tucumn decidi hacer lugar al pedido de no innovar solicitado por el justicialista Carlos Meuli. Se declar, de esta manera, la nulidad de la disolucin del Colegio Electoral y se produjo nuevamente la segunda ronda de votaciones donde result electo el candidato del PJ, gracias a los votos aportados por el disidente FAP. En las negociaciones entre las facciones del
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justicialismo debi intervenir la cpula nacional, quien agit tambin el fantasma de la intervencin de la organizacin para poder arribar al acuerdo que puso nuevamente en manos del partido la gobernacin de la provincia. De esta manera, tan heterodoxa como cuestionada por cierto, comenz la gobernacin del Ingeniero Jos Domato en diciembre de 1987. El problema de la fragmentacin del partido gobernante fue puesto en el tapete por las autoridades partidarias tanto locales como nacionales. La solucin pareca venir acompaada de una reforma en la Ley electoral, a saber, la incorporacin del doble voto acumulativo y simultneo. A esta forma de eleccin y seleccin simultnea de cargos se la llam en el Uruguay ley de lemas porque se llamaba lema al partido y sublema a la corriente interna. Es un doble voto simultneo porque el votante manifiesta, en el mismo acto, una doble voluntad, a favor de un partido y de un candidato o de las listas de candidatos; y acumulativo porque los votos obtenidos por las distintas listas de candidatos de un partido se suman para determinar el partido ganador. La ley de lemas se sancion en 1988 a travs de la Ley N 5.964 que la introdujo, por primera vez, en la provincia. La misma estableca un reparto complejo por medio de una asignacin fija de los cargos entre los sublemas segn el caudal de votos del lema, mientras que mantena la distribucin anterior entre los lemas - mtodo DHont con un umbral del 3% -. Meses despus fue modificada por la Ley N 5.975 que fijaba para las elecciones de 1989 de senadores, diputados y convencionales la eleccin por medio de la ley de lemas pero con una asignacin fija de las bancas tanto a nivel lema como sublema, resultando as un sistema ms cercano a un sistema de mayoras y minoras que a uno proporcional. Finalmente, un decreto del Ejecutivo modific esta asignacin y los comicios de 1989 se realizaron con ley de lemas y reparto de escaos segn el mtodo DHont. La idea acerca de la inevitable necesidad de reforma constitucional comenz a cobrar ms adeptos entre los partidos y la opinin pblica en general. Puntualmente se buscaba reformar la forma de eleccin del Ejecutivo y eliminar la Cmara Alta provincial. Sectores cercanos al bussismo haban armado una campaa en contra de la burocratizacin y del costo que significaba para Tucumn un sistema legislativo bicameral. Sin embargo, la reforma es impulsada por el justicialismo y la UCR quienes logran sancionar la Ley N 5.903 de necesidad de reforma el 30 de marzo de 1988. Un ao despus, junto con las renovaciones parciales legislativas, se llevaron a cabo los comicios para elegir convencionales constituyentes.

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Comicios del 5 de Noviembre de 1989

Senadores Provinciales Diputados Provinciales Convencionales Partidos Votos % Cargos Votos % Cargos Votos % Cargos F.R.* 214412 48,78 3 226073 48,33 9 240385 51,54 33 Lema P.J. 171574 39,02 7 180696 38,63 11 193157 41,41 25 Lema U.C.R. 29648 6,74 - 30823 - 32837 7,04 1 6,59 Otros 23996 5,46 - 30185 - 19036 4,08 1 6,45 Votos Positivos 439630 100 10 437592 100 20 466379 100 60 Blanco 9671 10800 20094 Nulos 4490 4291 4164 Total 453791 452683 490637 Fuente: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior / La Gaceta 22/11/1989
*Fuerza Republicana

Fuerza Republicana realiza, como se puede observar, una excelente eleccin. La campaa encabezada por el ex general llevaba como smbolo de una propuesta cruzada moralizadora a una escoba6. No obstante el resultado obtenido por el bussismo, el sistema de lemas benefici claramente al justicialismo quien mantuvo la mayora en ambas cmaras y hasta logr agenciarse un senador ms (La Gaceta, Tucumn, 8/11/1989). Sin embargo, en trminos de la Convencin para la reforma de la Constitucin, el bloque de Fuerza Republicana alcanza la mayora absoluta de los representantes (33 convencionales sobre un total de 60). A pesar de que los principales partidos que propulsaron la reforma fueron el justicialismo y la Unin Cvica Radical, el desfasaje de tiempo entre la sancin de la ley de conveniencia de la reforma el 30 de marzo de 1988 y la eleccin de convencionales el 5 de noviembre de 1989, jug un papel importante en beneficio de la nueva fuerza. La ley de necesidad de la reforma fue aprobada con el voto unnime de los bloques, a pesar de que la UCR sostena un proyecto de enmienda parcial y no total de la misma. Recordemos que la Constitucin de 1907 requera de la aprobacin de los 2/3 totales de cada cmara para sancionar la modificatoria constitucional.

Los simpatizantes de FR salieron a barrer la suciedad por las calles de San Miguel de Tucumn. 16

Grfico 3: Elecciones Convencionales Constituyentes 1989

(en porcentajes) 1

25

33

Lema P.J.

Lema U.C.R.

F.R.

Otros

Esto constituye un caso atpico de reforma constitucional, donde el oficialismo no controla la Convencin Constituyente. Hay que aclarar primero que la reforma constitucional fue lanzada por el PJ y la UCR, pero cometieron dos errores: 1) la dejaron dormir hasta el ao pasado, en vez de aprobarla en 1985, cuando nadie se imaginaba el resurgimiento de Bussi, de manera que estas 2 fuerzas hubiesen dirigido los cambios, y 2) transformaron la idea original de Carlos Muio [UCR] y Jess Mara Martnez [PJ] de impulsar una reforma parcial en un remozamiento total. Ahora no hay lmites. (Pea, Luis A., La lucha por el poder, La Gaceta, Tucumn, 9/3/1990). En Tucumn se estaba experimentando un fuerte rechazo hacia el Senado provincial el cual era percibido como el actor que demoraba y obstaculizaba los procesos legislativos. Como ejemplo podemos citar la ley de desenganche salarial, que generaba enormes desencuentros por cuestiones minsculas; y, como vimos debido a los vaivenes sufridos, la Ley electoral. Sin embargo, algunos dirigentes de Fuerza Republicana no estaban tan de acuerdo con la abolicin de la Cmara Alta debido principalmente a su condicin de partido distrital. El bussismo termin de aceptar la disolucin del Senado cuando se dio cuenta que, con los resultados obtenidos en las elecciones del ao anterior, se hubiera alzado con la gobernacin y la mayora de la Cmara nica. La posicin del representante radical en la convencin, Carlos Muio, era muy clara al respecto, tanto que lleg a afirmar que ... la bicameralidad [sic] es la madre de todos los vicios legislativos y el Senado es una rmora de la monarqua (La Gaceta, Tucumn, 25/01/1990). A pesar de todo, la unicameralidad fue uno de los puntos ms consensuados entre los diferentes bloques de la Convencin, exceptuando al justicialismo que se mostraba bastante reticente al respecto. Los principales argumentos a favor del unicameralismo descansaban, principalmente, en cuestiones econmicas y de celeridad de gobierno.

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La Convencin comenz a reunirse recin en el mes de marzo de 1990 en medio de un clima enrarecido, especialmente debido a la propuesta de disolucin del Senado y la caducidad de los mandatos obtenidos en 1989. Nadie, sin embargo, puede negar la existencia de temas conflictivos. El del nmero mnimo para votar las reformas es uno de ellos. Los republicanos consideran innegociable la mayora absoluta (31 votos), mientras que la Uced defiende el piso de 35 y el FREJUPO los dos tercios (40). (Abrehu, Carlos, Ola de rumores, La Gaceta, Tucumn, 1/3/1990). Finalmente, Fuerza Republicana logr imponerse en esta cuestin obteniendo, de este modo, qurum propio y mayora para promulgar a su arbitrio las reformas. Entonces, es conveniente recalcar que esta Constituyente fue, al igual que el caso analizado de la provincia de San Luis, extremadamente unilateral. Son innumerables las advertencias tericas y prcticas que podemos realizar acerca del significado y la legitimidad de una reforma que no contempla la diversidad de opiniones e incentiva el consenso entre las diferentes fuerzas polticas. ...los miembros del FREJUPO advirtieron en todo momento el peligro que implicaba la posibilidad de que la nueva Constitucin sea dictada por un solo partido, a lo que agregaron el temor de que se pongan en vigencia las reformas que se podran vayan aprobando, lo que podra ocasionar `un verdadero caos y una anarqua jurdica en las instituciones de la provincia. (La Gaceta, Tucumn, 4/3/1990). Por un lado, pareciera que el justicialismo se niega a reconocer una prctica que jug a su favor en otros casos de reformas, como en San Luis; y por otro, los bussistas imponen su mayora sin la menor bsqueda de consenso, redundando as en la estimulacin de un juego de suma cero donde la ganancia para uno de los sectores en pugna es rpidamente percibida por sus adversarios como una prdida irreparable. Podemos encontrar un ejemplo de esta imposicin por parte de Fuerza Republicana en la introduccin de la posibilidad de que la constituyente sancione reformas parciales que entran automticamente en vigencia, como reaseguro contra la posible dilacin del justicialismo que mantiene el control sobre ambas cmaras. El error cometido por el oficialismo y los radicales de postergar tanto la eleccin de constituyentes cuando nada haca prever el resurgimiento de Bussi, llev a una situacin donde muy poco podan opinar acerca de los cambios introducidos. Este incumplimiento de los plazos pautados permiti la presentacin ante la Corte Suprema de Justicia Provincial de un recurso de amparo y el pedido de suspensin de la Convencin, ya que el plazo de la ley 5.904 que declar necesaria la enmienda se encontraba vencido y la ley reglamentaria de la convocatoria es nula porque en su sancin no se obtuvo la mayora de dos tercios de los votos en la Cmara de Diputados (La Gaceta, Tucumn, 14/03/1990). Las denuncias acerca del autoritarismo de Fuerza Republicana en la Convencin tambin fueron elevadas hasta el Ministerio del Interior. Por su parte, el bussismo empez a denunciar que lo que se estaba buscando era la intervencin de la provincia. En este contexto de impugnaciones cruzadas se debata el destino institucional de Tucumn. La propuesta sustentada por Fuerza Republicana inclua no slo la disolucin de la Cmara Alta sino tambin la eleccin directa de gobernador a una vuelta, el diseo electoral de distrito nico para los cargos legislativos (que se reduciran a la mitad, 30 legisladores en vez de 60) y la prohibicin de la ley de lemas. El justicialismo se vea
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claramente perjudicado tanto por el proyecto de abolir el sistema electoral que le haba permitido un ao atrs mantener el dominio del Poder Legislativo a pesar de no haber ganado las elecciones, como por la caducidad de mandatos y la renovacin total del legislativo en 1991. La fragmentacin que sufra el oficialismo impona la necesidad de la ley de lemas para ganar la mayor cantidad de cargos, especialmente si tenemos en cuenta que al fraccionamiento imperante en el PJ local se le suma el intento del Presidente Menem por imponer su propio candidato: el cantante popular Ramn Palito Ortega. Un punto acerca del cual se logr el consenso de todos los bloques fue la creacin de la figura de vicegobernador. Sin embargo, como apuntamos anteriormente, los puntos centrales de la reforma no consiguieron el mismo respaldo. La Corte Suprema de Justicia de la provincia intervino tambin en el proceso haciendo lugar a una medida de no innovar para evitar la conformacin de la Convencin Constituyente debido a inconformidades con el reglamento interno que estatua un mecanismo a travs del cual los artculos aprobados entraban en vigencia inmediatamente. En rigor de verdad, la piedra del escndalo fue generada por la resistencia de los poderes constituidos a acatar las decisiones del poder constituyente (Midn, 1991: 744). De todos modos el 18 de marzo de 1990 comienza a sesionar la Asamblea. Aqu comienza una lucha jurdica y poltica de poderes acerca del lugar donde reside la soberana popular: es vlido que la Corte dictamine sobre la Constituyente?. Algunos sectores comenzaron a especular con la posibilidad de la intervencin federal, en especial a partir del clima que se estaba generando con estos conflictos internos: El partido Fuerza Republicana acus al oficialismo de `estar creando las condiciones para producir la intervencin federal de Tucumn y denunci en un documento que los recursos planteados ante la Corte `son una maniobra ms tendiente a defraudar a la voluntad popular mayoritaria expresada en las urnas el 5 de noviembre (La Gaceta, Tucumn, 18/3/1990). Mientras tanto, la Constituyente continuaba sesionando con la concurrencia de la UCD y de FR. As se aprobaron las reformas tendientes a conformar la Legislatura unicameral de 40 miembros y a la conformacin del territorio provincial en un nico distrito electoral aboliendo as el distritado en secciones. La divisin en secciones permita que, sin modificar la cantidad de escaos, el reparto dentro de cada una de ellas sea por un nmero menor de bancas y con ello reducir el efecto proporcional de la frmula D`Hont aplicada. Esto beneficiaba a los partidos mayoritarios y una reivindicacin sostenida por la UCD era terminar con esta desproporcionalidad del sistema. Desde 1983, en la corta historia democrtica de la provincia fue recurrente la utilizacin de esta potestad de agrupar departamentos en secciones7, prctica que dificulta el aprendizaje del votante y el clculo estratgico acerca del valor de su voto. En este contexto la reforma avanza en medio de un clima de absoluta indiferencia ciudadana y de enorme tristeza porque slo
7 En 1983 la ley N 5.511 dividi a Tucumn en dos secciones: el departamento Capital y el interior. En 1985 fueron cinco las secciones electorales: Primera Seccin: la Capital; la Segunda: Monteros, Famaill, Lules y Yerba Buena; la Tercera: Cruz Alta, Leales, Simoca y Granaderos; la Cuarta: Chicligasta, Ro Chico, Juan B. Alberdi y La Cocha; y la Quinta: Trancas, Burrucay, Taf Viejo y Taf del Valle. Dos aos ms tarde, la ley 5.857 instituy tres secciones: la Primera corresponde al Departamento Capital; la Segunda a los departamentos de Trancas, Burruyacu, Cruz Alta, Leales, Simoca y Granaderos; y la Tercera a Taf del Valle, Taf Viejo, Yerba Buena, Lules, Famaill, Monteros, Ro Chico, Chicligasta, Juan B. Alberdi y La Cocha. En 1989 se volvi a votar por Departamentos, sin la agrupacin en secciones.

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Pablo Calvetti (Uced) rasgu algunas concesiones a Fernando Lpez de Zavala (FR). [...] El senador Mario Marigliano (UCR) asegur que no se prepara una nueva Constitucin, sino una super Ley electoral, para darle Bussi a la suma del poder pblico. (Pea, Luis A., Como en la guerra, La Gaceta, Tucumn, 21/3/1990). Entonces, la Convencin segua trabajando al margen de las decisiones del supremo rgano judicial de la provincia. A pesar de que esta haba sancionado la unificacin de las cmaras, Diputados, donde el PJ era mayora, dispuso el acatamiento de la resolucin judicial y por ende, desconoci lo actuado por la Constituyente. La situacin se volvi, de este modo, insostenible. En ese momento entra en escena la figura que viene a mediar en el conflicto: el Presidente Carlos Sal Menem, quien se rene con Bussi y otros dirigentes para buscar una salida negociada a la crisis institucional de la provincia. Tucumn empez a transitar el terrible camino de la disgregacin. Con 2 Legislaturas, 2 constituciones, los jueces transformados en carapintadas y hasta prcticamente 2 gobiernos. Es que la Convencin aparece como un gobierno paralelo que pone en jaque al gobierno real. (Pea, Luis A., Apocalipsis poltico, La Gaceta, Tucumn, 28/3/1990). A pesar de este juego, el justicialismo segua apostando a que la intervencin de la Corte impidiera la aplicacin de la nueva Constitucin en las elecciones del 91 y as beneficiar al candidato del presidente con el sistema de lemas y secciones electorales en desmedro de Bussi. Mientras tanto, el enfrentamiento entre la Asamblea Constituyente y la Suprema Corte provincial continu agudizndose. La intervencin federal pareca ser el nico camino para salir de la crisis institucional en la que se haba sumergido Tucumn. Especialmente a partir de la sentencia judicial acerca de la nulidad de las reformas y la negativa de la Constituyente a acatar el fallo. Sin embargo, esta ltima comenz a suavizar sus posiciones, en particular restituyendo el sistema bicameral hasta que se llevaran a cabo las elecciones de 1991. Esto se debi, entre otros motivos, a la fecha legal que estipulaba la ley de necesidad de reforma: el 21 de mayo se cumpliran los 180 das establecidos para que sesione la Convencin. Tambin acept un retroceso en lo tocante a la reforma del sistema electoral, aprobando la propuesta del representante de la UCR, Carlos Muio, de dividir la provincia en tres secciones y manteniendo la ley de lemas para los cargos que no sean unipersonales. La Primera seccin corresponde al Departamento Capital con 18 legisladores; la Segunda engloba los departamentos de Trancas, Burruyacu, Cruz Alta, Leales, Simoca y Granaderos y la Tercera a Taf del Valle, Taf Viejo, Yerba Buena, Lules, Famaill, Monteros, Ro Chico, Chicligasta, Juan B. Alberdi y La Cocha, las ltimas dos con una representacin de 11 legisladores. El 21 de abril de 1990 termin de sesionar la Convencin presentndose el texto final de la que prontamente sera la Constitucin de 1990. Fuerza Republicana logr impedir la reeleccin en todos los cargos electivos a pesar de la oposicin de la UCR y la UCD, ya que el PJ no estuvo presente en la Convencin. La intencin del justicialismo estaba bien justificada, segn opinin de un observador tucumano: El justicialismo quiere llegar a 1991 con la vieja Constitucin de 1907, que les permiti perder todas las elecciones desde 1985, pero conseguir cada vez ms legisladores. (Pea, Luis A., Un final poco feliz, La Gaceta, Tucumn, 20/4/1990).

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Una vez que los convencionales juraron la nueva Constitucin, se enardeci la lucha entre el oficialismo y las fuerzas polticas que participaron en la redaccin final de la misma. Entre acusaciones cruzadas y apelaciones judiciales para declarar la nulidad de la Carta Magna recientemente reformada, la situacin institucional de la provincia pareca entrar nuevamente en un callejn sin salida. El gobernador Domato, mientras tanto, aguardaba el fallo de la Suprema Corte provincial para aceptar el reformado ordenamiento jurdico y publicar el nuevo texto en el Boletn Oficial. La espera dur ms de seis meses durante los cuales el PJ termin de definir la candidatura de Ramn Palito Ortega para 1991 y se erosion duramente la figura del gobernador, sobre quien llovan exhortaciones a la renuncia y pedidos de juicio poltico. El 16 de enero de 1991 el presidente Menem toma cartas en el asunto y decreta la intervencin federal a los tres poderes de la provincia. El interventor Julio Csar Aroz deba normalizar el clima institucional y econmico de Tucumn para entregar el poder a las autoridades que se eligiran en diciembre de ese ao: Cabe preguntarse, finalmente, si no est publicada la Constitucin de 1990, por cul Carta Magna (la del `90 o la del `07) se har la convocatoria. [...] El tema no es nada fcil y tiene que resolverlo el delegado federal. Institucionalmente hay una situacin litigiosa en la que, irremediablemente, se ver inmerso el adelantado presidencial. (Rod, Rubn, Un final sin nada de gloria, La Gaceta, Tucumn, 16/1/1991). Dos das despus el interventor publica la nueva Constitucin de Tucumn. Las elecciones del de diciembre de 1991 se rigieron, entonces por la reformada Carta Magna de la provincia obtenindose los siguientes resultados:
Comicios del 8 de Septiembre de 1991
Gobernador Votos % P.J. 284479 50,55 U.C.R. 23424 4,16 F.R. 247802 44,04 Otros 7043 1,25 Votos Positivos 562748 100 Blanco 9145 Nulos 3162 Total 575055 Fuente: Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior Partidos Legisladores Provinciales Votos % Cargos 246426 46,24 20 36656 6,88 2 232410 43,60 18 17528 3,28 533020 100 37949 4086 575055 40

IV.

Conclusiones preliminares acerca de los nuevos textos constitucionales

Los procesos de reforma analizados difieren en varios aspectos, a pesar que ambos fueron motivados por crisis polticas- institucionales percibidas como irresolubles por sus protagonistas. En el caso de San Luis, podemos citar la paridad de fuerzas en la Legislatura, el bloqueo resultante y la consecuente imposibilidad de nominar al senador nacional; conjuntamente con la intencin de conseguir la posibilidad de reeleccin para el
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gobernador. Mientras que en Tucumn, los problemas relacionados con el Colegio Electoral de 1987 derivaron en una crisis de legitimidad del sistema al no resultar electo gobernador el candidato ms votado. La reforma constitucional de San Luis tendi a concentrar an ms poder en manos del Ejecutivo provincial. En palabras del titular de la Federacin Argentina de Colegios de Abogados, Angel Garrote: "El Gobierno provincial tiene la suma del poder pblico y su finalidad es evitar investigaciones sobre actos de enriquecimiento ilcito y de corrupcin" (Clarn, 14/09/1998). Entre las principales innovaciones introducidas que redundaron en el fortalecimiento del gobernador podemos citar: la creacin de la Cmara de Senadores, un representante por departamento elegido en forma directa por mayora relativa de los sufragios (Art. 109); la reelegibilidad indefinida del Ejecutivo (Art. 147) tanto para el gobernador como para su acompaante de frmula as como para todos los cargos electivos. Asimismo, otras herramientas constitucionales que acompaan esta concentracin de poderes podemos citar la potestad de calificar ciertos proyectos de ley como de tratamiento urgente o muy urgente. Si el Legislativo incumple los plazos pactados, el proyecto originado por el Ejecutivo ser promulgado como ley provincial (Art. 139). Por qu se crea una Cmara ms cuando la opinin generalizada de constitucionalistas est en contra del bicameralismo provincial? Bidart Campos, Zarza Mensaque, Ramella, Fuentes Ramos, Joaqun V. Gonzlez (proyecto de Constitucin para La Rioja), Juan B. Alberdi (anteproyecto de Constitucin de la provincia de Mendoza), se inclinan por el formato unicameral para las legislaturas provinciales (Teruel, 1998). Del mismo modo, suelen ser muy slidos los argumentos a este respecto: defender el unicameralismo provincial implica apostar a la eficiencia y rapidez de un nico cuerpo que sea capaz de frenar las intromisiones legislativas de Ejecutivos cada vez ms poderosos que encuentran mayores incentivos frente a un legislativo fragmentado y lento para la toma de decisiones que la coyuntura contempornea impone. La representacin subregional o departamental se puede garantizar en una nica cmara a travs de reformas electorales ms sencillas de lograr. Incentiva la transparencia, tendera a disminuir los costos, adems la participacin se puede estimular descentralizando la administracin (a nivel municipal) y de esta manera, acercndola a la gente. En el caso de San Luis la creacin de la Cmara de Senadores le otorg al PJ el control absoluto de la totalidad del Senado hasta 1999. Esta supremaca le permiti contar con un alto porcentaje de control sobre la totalidad del Poder Legislativo, y por ende del proceso legisferante. Si a esto le sumamos el Poder Ejecutivo y el manejo a discrecin de la Justicia provincial, podemos concluir que el justicialismo prcticamente gobern solo en estos aos posteriores a la reforma.

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Grfico 4: Evolucin de la composicin del Senado

Provicia de San Luis (representantes por partido)

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

2 1
1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

P.J.

U.C.R.

Otros

Grfico 5: Representacin en el Legislativo

Provincia de San Luis (en porcentajes)

80 70

67,3 63 63 57 50 40 35 33 33 29 23 61 61

63,4

60 50 40 30 20 10

61

25 11,6

20 19

3
0 1983

0
1985 1987

4
1989

6
1991

10

9,7

1993

1995

1997

1999

P.J.

U.C.R.

Otros

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Las cifras electorales nos muestran que a partir de la reforma se acenta el bipolarismo de la opinin pblica entre el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical, llegando a un mximo de concentracin del sistema de partidos de 99.32% para las elecciones del ao 19998.

Grfico 6: Concentracin del sistema de partidos

120 100 80 60 40 20 0 1983 1987 1991 1995 1999
Provincia de San Luis Elecciones de Gobernador (en porcentajes)

84,9 77,6

88,6

88,6

99,32

P.J. + U.C.R. (Alianza)

La principal diferencia entre ambos procesos de reforma radica en que, en el caso tucumano, los partidos propulsores de la reforma no controlaron la Asamblea Constituyente. Esto deriv en una situacin de impugnaciones cruzadas, como describimos prrafos arriba, y en una solucin de compromiso en los temas ms lgidos: poder legislativo unicameral, sistema electoral por secciones con ley de lemas para los cargos pluripersonales, imposibilidad de reeleccin inmediata. La nueva Constitucin provincial sancionada en 1990 no parece tener efectos tan claros como la de San Luis. Sin embargo, siguiendo a Corbacho (1998) podemos observar que ambas reformas reforzaron los aspectos mayoritarios del modelo de toma de decisin. En su anlisis, Corbacho confecciona un ndice de Grado de Mayoritarismo- Consensualismo ponderando siete dimensiones institucionales - a saber: formato de la legislatura, renovacin de los mandatos, unidad territorial de representacin, frmula electoral, eleccin del Ejecutivo, posibilidad de reforma y otorgamiento de facultades legisferantes para el Ejecutivo - segn los incentivos que generan hacia alguno de estos polos. En la escala construida, siendo 0 el tipo puro de consenso y 14 el de mayoritarismo, San Luis pasa de 4.5 a 6 y Tucumn de 1 a 5. Es evidente que los inconvenientes producidos durante la Convencin tucumana se reflejan en el texto resultante. Por un lado, tiende a fortalecer al Ejecutivo con la eleccin
8

Debemos contemplar que en esta eleccin la UCR ya se presentaba en Alianza. 24

directa del gobernador y del vicegobernador (Art. 83) y la renovacin total de la Legislatura (Art. 40). De esta forma, se buscara aprovechar el efecto arrastre que la teora de las instituciones polticas predice acerca de la simultaneidad de elecciones para cargos unipersonales (gobernador o presidente nacional) con las de cuerpos colegiados (legislaturas o congresos). Tambin con la prohibicin de la acumulacin de votos, evitando as la posibilidad de aplicar la ley de lemas para cargos unipersonales, obligando, de esta manera, a los partidos a consensuar la candidatura de una nica frmula ejecutiva (Art. 38 inc. 8) e impidiendo que sea electo gobernador un candidato que no haya obtenido la mayor cantidad de los votos. Por otro lado, se intenta debilitar al gobernador tanto con la clusula inhibitoria de la reeleccin consecutiva que tampoco le permite alternar puestos electivos con su vicegobernador; como con la prohibicin de la acumulacin de votos para listas partidarias con lo cual se puede llegar a anular el efecto arrastre y contar con un legislativo muy fragmentado que bloquee iniciativas del Ejecutivo.

Grfico 7: Concentracin del sistema de partidos

Provincia de Tucumn Elecciones de Gobernador (en porcentajes)

100

89,07
80 60

51,29 58,38 54,71 60,16

40 20 0 1983 1987

1991

1995

1999

P.J. + U.C.R.

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Grfico 8: Evolucin de Elecciones a Gobernador

Provincia de Tucumn (en porcentajes)

60 50 40 30 20 10 0

51,89 37,17 33,57 24,81 21,83 19,79 10,93

1983 1987

50,55 44,04 47,19 38,42 34,25 21,74

32,08 4,16 1,25

1991

19,21 1,52
1995

5,59
1999

P.J.

U.C.R.

F.R.

Otros

En 1987 los porcentajes que figuran obtenidos por Fuerza Republicana corresponden al partido Defensa Popular Bandera Blanca, que contaba con la figura del General Antonio Bussi.

Sin dudas, la Constitucin resultante posee un tinte muy conservador y no parece haber estado alejado de la realidad el convencional constituyente de la Unin del Centro Democrtico Pablo Calvetti cuando acusaba a Fuerza Republicana de consolidar una Constitucin conservadora, incorporndole solamente algunas reformas en lo electoral que lo ayuden en su propsito (La Gaceta, Tucumn, 08/03/1990). La historia institucional de las provincias analizadas con posterioridad a sendas reformas constitucionales es antagnicamente divergente. Por un lado, nos encontramos con una provincia como San Luis donde podemos observar un fuerte desequilibrio de poder real y formal en desmedro del Legislativo, generndose una estabilidad de gobierno que bien podramos calificar de rgida. En estos aos de gobierno ininterrumpido ni siquiera grandes escndalos personales9 lograron mermar el poder de Rodrguez Sa. Mientras que, por otro lado, en Tucumn despus de la escandalosa Convencin que culmin con la intervencin federal y la promulgacin de la nueva Constitucin, se vivi otro cimbronazo institucional. El gobernador electo para el perodo 1995-1999, general
9

En 1993, el gobernador fue golpeado y secuestrado en medio de un turbio episodio de ribetes pasionales (Clarn, 19/9/2000). El obispo de San Luis, Monseor Laise, que sostiene una posicin ultraconservadora en una provincia con profundos hbitos catlicos y ligado a intereses empresariales, fue principal sostn de su gestin de gobierno. Es reconocido aqu el respaldo que Laise brind a Rodrguez Sa en episodios que comprometieron al propio Gobierno. Incluso lo elogi en homilas destinadas a resaltar la personalidad cristiana del mandatario y su obra pblica a partir del incidente mencionado. 26

(RE) Antonio Domingo Bussi, tuvo un juicio poltico en su contra debido a irregularidades encontradas en su declaracin jurada de bienes. Semejante mecanismo de impeachment lo mantuvo alejado de su cargo desde el 15 de abril hasta el 6 de junio de 1998. El juicio poltico no prosper porque no se logr alcanzar la mayora calificada de la Legislatura estipulada constitucionalmente para este procedimiento. Anteriormente hemos visto que uno de los argumentos esgrimidos a la hora de denostar el bicameralismo era el costo del legislativo. Nos permitimos, una ltima observacin para exorcizar este tema. En los casos estudiados, la Legislatura tucumana es sumamente onerosa comparada con la de San Luis. La provincia gasta anualmente 1.030.00010 de pesos por legislador y 41.200.000 pesos por la Legislatura en total. Si adems tenemos en cuenta que utiliza el 4.10% de su gasto para mantenerla, podremos observar que a pesar de ser unicameral y de menor tamao que su par puntana utiliza ms recursos para su mantenimiento. El bicameralismo sanluiseo destina apenas el 2.10% del gasto provincial total al Legislativo y eroga anualmente 167.000 pesos por legislador diputados y senadores -. En las ltimas semanas del ao 2000, el tema del costo de la Legislatura tucumana ocup los titulares de los peridicos locales volviendo a ubicar en la palestra una discusin planteada en los albores del proceso de reforma constitucional en la dcada pasada. Pareciera, entonces, que la solucin no se encuentra en un tipo de formato u otro. De todas maneras, nos proponemos sostener que la existencia de dos cmaras a nivel subnacional no se encuentra justificada en nuestro pas, ni terica ni prcticamente, por los menos en provincias de tamao reducido y caractersticas homogneas como las estudiadas en el presente trabajo. Cunto de cada experiencia es atribuible a sendos ordenamientos constitucionales?. Seguramente el fortalecimiento del Ejecutivo en San Luis contribuy a la perpetuacin en el poder de un partido y un hombre, as como la fragmentacin tucumana se ve reflejada en lineamientos institucionales que incentivan tendencias opuestas, como lo hemos analizado anteriormente. Cunto de cada experiencia es atribuible al formato del Legislativo?. En este caso, la respuesta es mucho ms compleja. Evidentemente, coincidimos con Corbacho (1998: 596-597) cuando seala que: El nmero de cmaras que componen una legislatura constituye instancias de discusin que afectan el proceso de toma de decisiones. [...] cuanto mayor sea el nmero de oportunidades en el cual una decisin es discutida se incrementa la necesidad de construir consenso porque aumenta el nmero de actores con poder de veto. Por el contrario, cuanto menor sea el nmero de etapas, se minimiza la dificultad para la constitucin de una mayora que apruebe dichas polticas.. Sin embargo, nuestros casos parecen contradecir esta hiptesis. Una posible variable explicativa que interviene en la experiencia tucumana para dificultar la constitucin de mayoras y fortalecer el gobierno indiviso es, sin lugar a dudas, la ley de lemas. Este sistema electoral incentiva la fragmentacin e impide la clara formacin de mayoras tal como a primera vista un unicameralismo con renovacin total coincidente con el Ejecutivo parecera estimular. Un bicameralismo simtrico e incongruente como el sanluiseo nos llevara a pensar que tiende a estimular el gobierno dividido y obstaculizar la formacin de
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De acuerdo a datos brindados por el Ministerio de Economa para el ao 1999. 27

mayoras. No obstante estos incentivos estructurales, la combinacin con fuertes prerrogativas del Ejecutivo, la concentracin de poder resultante en manos del gobernador y un sistema electoral proporcional pero con magnitudes de distrito reducidas, fomentan un claro sistema de gobierno monocolor. De todos modos, no habra que desconocer que en el caso, por ejemplo, de un revs en las urnas o una reforma del sistema electoral, la estructura bicameral tendera a obstaculizar la agilidad del proceso legislativo.

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