RESUMEN TEXTO SANTIAGO MUOZ MACHADO

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

I. Concepto
No hay una definicin concreta, pero las leyes administrativas estn repletas de referencias; y de ellas se extrae que los actos administrativos: a) se presumen vlidos y son ejecutivos sin necesidad de ningn juez o tribunal que los declare. b) pueden ser ejecutados forzosamente por la propia Administracin c) las violaciones del ord. Jurdico en que puedan incurrir son sancionadas con la anulabilidad. e) una vez adoptados, los actos administrativos no pueden ser revocados si declaran derechos o favorecen los intereses de los ciudadanos. f) el enjuiciamiento le corresponde a la Jurisdiccin contencioso administrativa. Con base al concepto del italiano Guido Zanobini, las diferenciaciones con otras actuaciones administrativas (que no entran en el concepto del acto administrativo) son: - Los reglamentos son normas que se integran al ordenamiento jurdico, en cambio los actos agotan su eficacia cuando se cumplen o ejecutan (tienen naturaleza aplicativa. - Los contratos en que participa la administracin requieren el concurso de otra voluntad. No hay bilateralidad en los actos. - Las actuaciones materiales o tcnicas de la Administracin no son tcnicas. - Los actos con sometimiento al Derecho privado de la Administracin no son los actos del concepto. Para tener naturaleza administrativa, ha de poder ser imputado a una Administracin pblica con sometimiento a Derecho pblico. Por lo tanto, el acto administrativo es siempre una declaracin administrativa que, puede ser de voluntad (una resolucin; la decisin final que adoptada en un expediente, como el otorgamiento de una licencia o la imposicin de una sancin), de juicio (la emisin de un informe por un rgano administrativo), de deseo (una propuesta, una solicitud, el avance de un proyecto) o de conocimiento (una certificacin emitida por cualquier rgano; la puesta en conocimiento de un expediente; una comunicacin entre rganos o Administraciones pblicas). Pero el concepto es tan amplio que surgen preguntas como es aplicable este rgimen jurdico peculiar a todos los tipos de declaraciones que comprende? Claramente la amplitud del concepto lo distorsiona y hace inaplicables algunos de los elementos ms caractersticos de su rgimen jurdico (ej. No cabe anular la comida facilitada por la Adm. A un interno de un Centro Penitenciario aunque aqulla no rena las condiciones que exige el Reglamento Penitenciario). - Francia: se plante tempranamente el concepto en la separacin de poderes. La separacin estricta entre la Adm. y los tribunales oblig a definir exactamente qu era un acto administrativo. E Laferriere: todas las operaciones que se ejecutan mediante rdenes de gobierno, por sus agentes inmediatos, bajo su vigilancia y con los fondos proporcionados por el tesoro pblico. ste concepto se acota sealando que prima el principio de autoridad y no el de igualdad; derecho de mando de un lado y de sumisin del otro los actos que llevan la impronta del

poder pblico. Hauriou aporta la accin de oficio: ejecutar las acciones que la misma administracin toma, sin intermediacin de un juez y la decisin ejecutoriada es el acto administrativo, una voluntad dirigida a producir efecto de derecho. <Le privilge de la decisin excutoire> - Alemania: Otto Mayer seala que el acto administrativo es un acto de autoridad que emana de la Administracin y que determina frente al sbdito lo que para l debe ser el derecho en el caso concreto. Hay un paralelismo con la doctrina francesa en que los actos se caracterizan por intervenir o afectar la esfera jurdica de los administrados. Se han mantenido stas corrientes a travs de la historia europea, bajo las premisas de que las decisiones ejecutorias son siempre manifestaciones de voluntad con el propsito de producir efectos jurdicos. Incluso la legislacin alemana a acogido stos conceptos. En Espaa en cambio, se ha mantenido la visin amplia de Zanobini pese a su falta de apoyo histrico. Las razones las da Garca de Enterra: - la separacin de poderes (y la no intervencin de tribunales en el acto), no impide que puedan dictar actos de naturaleza administrativa otros poderes del estado. - El acto administrativo no slo tiene efectos regulatorios para los ciudadanos, tambin existen los actos interadministrativos o los que no tienen efecto ejecutivo (subvenciones). Sin embargo, estos argumentos vuelven a ser rebatidos como insuficientes para sostentar una teora con tan poco apoyo histrico. Segn Bocanegra y Garca Luengo el concepto amplio desvirta la significacin institucional del acto administrativo, al punto que impiden el cumplimiento de la funcin institucional del acto. El acto administrativo ha sido depurado a lo largo de los aos para establecer garantas suficientes de seguridad jurdica. Por un tiempo, la nocin de acto y control jurisdiccional de la actividad de la administracin en Espaa, ha venido a apoyar la postura amplia con el denominado carcter revisor de la Jurisdiccin los recursos contencioso-administrativos siempre tienen por objeto un acto de la Administracin (el que se somete a enjuiciamiento). Pese a que hoy, el control jurisdiccional de la actividad administrativa ha dejado de centrarse en el concepto de acto, por lo que se ha recuperado el concepto estricto. Finalmente: Son actos administrativos las declaraciones de las Administraciones pblicas, sometidas a Derecho Administrativo, que tienen efectos sobre los derechos e intereses de los ciudadanos en cuanto que, con carcter ejecutivo los regulan, concretan, determinan, amplan o restringen de cualquier modo.

II. Clases
Los criterios de clasificacin (por las singularidades de sujetos que intervienen, el contenido, procedimiento para adoptarlo o recurrirlo, las particularidades procesales) arrojan un resultado bastante variado y complejo. En la relacin que sigue se incluyen categoras esenciales para ofrecer una tipologa de actos que pueden reconocerse por sus caractersticas diferenciales:

1. Actos singulares y generales (o plrimos): Los actos singulares tienen un sujeto concreto y determinado, los generales en cambio, una pluralidad inconcreta y sin precisar (ejemplo clsico son las convocatorias de pruebas selectivas o de concurso para la adjudicacin de contratos, licencias o concesiones) Su principal importancia es respecto de las notificaciones; para los actos generales, al no conocerse anticipadamente los destinatarios o las personas interesadas por el contenido de la resolucin administrativa, no es posible la notificacin individual por lo que se recurre a la publicacin. Otra importancia radica en los efectos que produce la impugnacin del acto por uno de sus posibles destinatarios en relacin con todos los dems; el acto general es en realidad un conjunto de actos, que si lo impugna uno o varios de sus destinatarios, las consecuencias de la sentencia no necesariamente se extienden a todos los dems (el caso ms delicado es cuando se ostenta la condicin de persona afectada por la sentencia) Los actos plrimos (o generales) son siempre resoluciones aplicativas que no forman parte del ordenamiento y se agotan con su cumplimiento (a diferencia de los reglamentos). 2. Actos favorables o de gravamen: Los favorables son los que otorgan una ventaja jurdica, crean o reconocen derecho de cualquier clase (ej. Admisin o nombramiento para el desempeo de un cargo en una institucin, otorgamiento de una concesin o una autorizacin, la aprobacin de un plan o proyecto, etc). Los de gravamen en cambio, tienen el efecto de restringir o limitar los derechos o las ventajas jurdicas de que disfruta un particular. La importancia jurdica radica en que la distincin repercute en los procedimientos que tienen que seguirse tanto para su produccin como para su revisin. As la motivacin y revocacin tiene lmites rigurosos y reglados en los actos favorables, no as en los actos de gravamen (lmites clsicos de igualdad, inters pblico, etc). 3. Actos definitivos y de trmite: Los definitivos son los que contienen una resolucin, decisin o acuerdo de la Administracin que los dicta, en cambio los de trmite son actos de instruccin o impulso de procedimiento, preparatorios de una decisin final, no contienen ninguna decisin administrativa, ni pueden afectar por tanto, ordinariamente a los derechos o intereses de los ciudadanos. La importancia es que el ord. jurdico establece un rgimen diferente, sobre todo a efectos de su impugnacin; se plantean ordinariamente contra los actos definitivos y slo excepcionalmente son admisibles contra actos de trmite (generalmente por irregularidades en algn acto del trmite y se hace valer dentro del mismo procedimiento). Tambin pueden impugnarse los actos de trmite mediales o instrumentales bajo esta misma lgica. 4. Actos que ponen fin a la va administrativa: Estos actos son: las resoluciones de los recursos de alzada (y actos emanados de los mximos rganos de direccin), de los procedimientos de impugnacin, de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, las dems resoluciones que la ley establezca, los acuerdos, actos, convenios o contratos que tengan la condicin de finalizadores del procedimiento. El requisito de poner fin a la va administrativa es indispensable para que los actos puedan impugnarse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (recurso de reposicin o

directamente recurso contencioso administrativo). Por el contrario los actos que no ponen fin a la va administrativa tienen que combinarse ante la propia Administracin hasta que dicha va concluya (indispensable el recurso de alzada). 5. Actos firmes y consentidos, actos confirmatorios y reproductorios: Esta categora presenta un casuismo para el autor bastante abrumador. El concepto de acto firme y consentido no ofrece dudas; se trata de actos que ultiman la va administrativa y no han sido recurridos en tiempo y forma. Pero los de acto confirmatorio y reproductorio ofrecen ms problemas, se confunden y son tratados como la misma cosa. Villar Palas: en el acto confirmatorio no existe reiteracin de contenido sino asuncin implcita de ste, mientras que en los reproductorios existe repeticin esencialmente. En el confirmatorio la sustantividad se da cuando se trata de un acto vinculado a otro anterior en el sedo de un iter procedimental (como ocurre en los actos de ejecucin y los actos encadenados). Por otro lado, un ejemplo de reproductorio se da cuando se reproducen eticiones o solicitudes a la Administracin para que otorgue permisos y licencias que son necesarias para el ejercicio de derechos. sta repeticin tiene complicaciones, pero puede atender a la caducidad de las acciones procesales posibles de utilizar (mientras no haya prescrito el derecho, que el trmino es mucho mayor). Los requisitos de un acto confirmatorio o reproductorio son los mismos: - Necesidad de un acto firme, que ultime la va administrativa y no sea susceptible de recurso. No se aplica a los preceptos reglamentarios. - Que no incurra en nulidad. - Debe haber sido correctamente notificado. - Deben presentar una triple identidad con el acto: o Subjetiva: destinatario y rgano que lo dict. o Objetiva o material: peticiones del particular y parte dispositiva de los actos (cuando el acto reproductorio no decide lo ya resuelto, no reitera el contenido esencial y contiene otras declaraciones, puede ser impugnado) o Fundamentacin: la causa prendi. Las justificaciones que da la doctrina al acto reproductivo y confirmatorio van del consentimiento (que imputa consecuencias de la inimpugnabilidad de una decisin a la propia pasividada del interesado), a la perentoriedad y fatalidad de los plazos procesales, hasta la seguridad jurdica, buena fe, o consideracin de los derechos de terceros. 6. Otros criterios de clasificacin: Actos expresos y presuntos: posibilidad de que se produzcan resoluciones derivadas del silencio de la Administracin. Actos discrecionales y reglados: vinculada al diferente grado de predeterminacin legal de la actuacin administrativa. Actos polticos y administrativos. Actos colegiales o monocrticos, activos, consultivos y de control: aluden a la peculariedades del rgano administrativo del que proceden.

III. Requisitos de los actos

La concurrencia de cada uno de ellos afecta la existencia y validez del acto administrativo:

1. Subjetivo: Administracin pblica, rgano competente, investidura del rgano. Los actos administrativos proceden siempre de la Administracin pblica sometida a un rgimen jurdico pblico. sta cuenta con las potestades necesarias para producir declaraciones regulatorias (que afectan derechos e intereses de los ciudadanos). Se excluyen los dems rganos constitucionales. No son actos administrativos los emanados de sujetos privados, aunque existen entidades de base privada que producen directamente actos de naturaleza administrativa, pero sus decisiones tendrn aquella naturaleza en la medida que ejerzan funciones administrativas. Los actos administrativos han de ser dictados por el rgano competente. La competencia es la facultad de obrar, exclusiva e irrenunciable. Las competencias se atribuyen siempre de un modo delimitado por razn de materia, del territorio e incluso del tiempo en que han de ejercerse. (El vicio de competencia, si no es determinante de nulidad, puede ser convalidado). Adems de eso, el titular del rgano debe haber sido legtimamente investido de la competencia (legalmente nombrado, haya tomado posesin y est en plena situacin de ejercicio). Las decisiones de la Administracin pblica siempre estn predeterminadas por normas, de manera que la validez de los actos administrativos depender esencialmente si se ajustan a la legalidad que los rige (no obstante, considerando que las que actan son personas, es susceptible de usarse las reglas del vicio del consentimiento civiles y las consecuencias seran que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado). 2. Los requisitos objetivos de los actos administrativos. La competencia con que cuenta el rgano debe activar a la vista de los presupuestos de hecho establecidos en la norma, que el rgano competente exprese os motivos en que basa su decisin y la finalidad a que se contrae. a) El presupuesto de hecho La constatacin de la presencia de los hechos es responsabilidad indeclinable del rgano que adopta la decisin. Por mucha libertad de opcin que tenga dicho rgano, no puede prescindir de verificar la realidad sobre la que se asentar el acto administrativo correspondiente. La decisin que se adopte tiene que ser congruente con la realidad a la que se aplica, debe haber una correcta valoracin de los hechos. Para la determinacin de la prueba puede utilizarse cualquier medio de prueba, y su fijacin debe ocurrir durante la fase de instruccin del procedimiento administrativo correspondiente. b) El fin de la declaracin: legal, determinado, proporcionado y posible La Administracin pblica es una organizacin servicial, por lo tanto, todas las potestades administrativas son atribuidas por las normas para que los rganos competentes las utilicen en post de la obtencin de fines pblicos determinados (la utilizacin para fines distintos: desviacin de poder vicio invalidante). - El primer requisito que afecta a toda actuacin administrativa es el derivado de la necesidad de observar la legalidad. Los actos deben ser lcitos por su contenido y fines a los que se dirigen.

Luego, el contenido y fin deben ser determinados y tpicos, a fin de que los administrados puedan conocer con exactitud lo que el rgano ha declarado. Tercer requisito, los actos deben adecuarse a los fines que persiguen; aqu se aplica el principio de la proporcionalidad que incluye: (1) el test de idoneidad (medida adecuada o no para perseguir el fin), (2) el test de la necesidad de la medida (examinar si existen otras alternativas menos gravosas) y (3) el test de la proporcionalidad estricta (evala si la decisin producir desventajas compensables con los beneficios que esperan obtenerse) Otro requisito de validez es ver si el acto es o no posible. La imposibilidad del contenido del acto determina su nulidad, y slo concurre si es material o fsica, originaria o por una contradiccin interna (imposibilidad lgica).

c) Causa y motivos de la decisin administrativa. Los motivos son la razn de ser, los fundamentos. La causa es la funcin objetiva que el acto cumple y de cuya concurrencia depende su validez. Como la funcin que debe cumplir ya est definida por el ord. jurdico, (y la adecuacin de los actos a la finalidad que persiguen es exigida continuamente por el Derecho Administrativo), la causa tiene menos relevancia, delegndosela toda a la motivacin; la cul no slo es un requisito objetivo, sino tambin una exigencia de carcter formal porque tiene que expresarse de la forma que la ley lo exige. sta motivacin se valora al mximo, porque es a travs de ella que los destinatarios del acto pueden comprobar si concurren o no los supuestos de hecho previstos en la norma, y de qu manera el rgano administrativo actuante los ha apreciado y valorado. d) Incorporacin al acto de clusulas accesorias. Tiene su origen en el Derecho Privado (condicin, trmino y modo), aunque existe la posibilidad de incorporar las clusulas accesorias a los actos administrativos, no sin que esto reporte problemas. No debe infringirse la legalidad y no debe auto-investirse a la Administracin de potestades que no le corresponden. Sin embargo, lo mencionado es muy general, es necesario mostrar los matices, los casos puntuales donde la Administracin incorpora clusulas accesorias: Se pueden incluir clusulas suspensivas a la hora que las Administraciones pblicas pueden disponer sobre el momento n que los actos producen efectos. Pueden establecerse clusulas modales (fijacin de obligaciones de hacer, no hacer o soportar) en el acto, para complementar la situacin jurdica creada. Pueden incorporarse clusulas accesorias especficas como resultado del acuerdo entre la Administracin y el administrado. Muchas veces incluso, las condiciones y modos que acompaas a los actos de la administracin no dependen de voluntad alguna, sino que son conditio iuris (trasponen requisitos de existencia y validez). De acuerdo a la jurisprudencia, los supuestos ms frecuentes son: La prdida de la condicin funcionaria por pena de inhabilitacin acta a modo de condicin resolutoria que opera automticamente producido el hecho determinado por ley, con sancin penal. Las clusulas de precario son el sometimiento a autorizaciones del uso de los bienes de dominio pblico a una condicin resolutoria (que afecta el ejercicio de la actividad autorizada y revoca licencias). No ha sido cuestionada.

El no pago del jurstoprecio, ha sido considerado el incumplimiento de una condicin resolutoria que equivale sujetar el ejercicio de la facultad a revertir el bien expropiado al pago. Las subvenciones y ayudas tienen un carcter modal y condicional que determina el rgimen jurdico de la actuacin del beneficiario, que de incumplir, la Administracin est habilitada para dejarlas sin efecto. La cesin de bienes patrimoniales de una Adm. pblica a otra determina en ellos servicios o instalaciones con deberes, es decir, clusulas pactadas (en caso de incumplimiento, el cedente tiene derecho a reversin de bienes). Las clusulas ms comunes son las suspensivas al otorgar autorizaciones, licencias y contratos, supeditando su eficacia a la subsanacin de deficiencias, a la complementacin de documentacin o a cualquier otra correccin.

III. Requisitos formales

a) El procedimiento: principios y trmites esenciales El procedimiento lo integra el conjunto de actuaciones que ha de desarrollar la Administracin hasta llegar al acto decisorio final. En el curso se va formando el expediente (conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucin administrativa, as como las diligencias encaminadas a ejecutarla) que refleja las actuaciones desarrolladas por el rgano, la intervencin de otros rganos, actos de fiscalizacin y tutela, participacin de personas interesadas en la resolucin, hasta llegar al acto administrativo que pone fin al expediente. Principios : o Carcter contradictorio del procedimiento, quien ostente derechos que puedan verse afectados por a decisin final, participen en l, iniciada o no su instancia. o Economa procesal, que es una imposicin a la Administracin del principio de eficacia. o In dubio pro actione, sus manifestaciones son: la obligacin de la Adm. de requerir al interesado para que subsane defectos en las que incurran las solicitudes, advertirlo con antelacin sobre la amenaza de caducidad del procedimiento (cuando est paralizado por causa imputable a l) o obligacin del rgano a tramitar el recurso cuando el recurrente se ha equivocado en su calificacin. o Transparencia, que reconoce al ciudadano diferentes derechos de informacin, tanto de las autoridades y personal de la Administracin, como de los requisitos de los proyectos y de acceso a los archivos, registros y documentos que la ley establezca. Trmites esenciales: o El procedimiento administrativo se inicia de oficio (por acuerdo de rgano competente o bien por iniciativa o como consecuencia de orden superior), cuando se inicie a instancia de interesado, la solicitud debe reunir ciertos requisitos (identificacin persona, rgano al que se dirige, hechos y objeto de la solicitud). Desde ese momento, quien solicita se considera interesado, no obstante tambin pueden interesarse terceros en el procedimiento. o Debe impulsarse con criterios de celeridad y plazos establecidos.

Las instrucciones deben conducir justamente a la determinacin de lo hechos en que se basar la decisin final. o El rgano actuante solicitar informes que juzgue necesarios para resolver (aunque stos sern facultativos, a menos que las normas digan lo contrario). o Son centrales en el procedimiento los trmites que facilitan la participacin de los interesados. Aqu tenemos el trmite de audiencia a los interesados, a los cuales se les da un plazo (10-15 das) para que aleguen y presenten documentos que estimen pertinentes. Adems est el trmite de informacin pblica, donde se anuncia la apertura del trmite en los boletines oficiales correspondientes, sealando que cualquier persona fsica o jurdica puede examinar los expedientes a efecto de formular alegaciones. La diferencia entre trmites radica en la esencialidad del primero (se proyecta sobre la validez de la decisin final), que no concurre en el segundo. o Fase de terminacin, donde puede producirse: resolucin, desistimiento, renuncia al derecho en que se funde la solicitud cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, la declaracin de caducidad, la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y la terminacin convencional (acuerdos, pactos, convenios o contratos). El cumplimiento de todos los trmites influye en la regularidad de los actos administrativos. o b) La forma de manifestacin de los actos. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija otra forma ms adecuada de expresin y constancia (como los rganos colegiados que se expresan de forma verbal, no obstante dejan constancia de lo acordado en actas). La lengua oficial a utilizar en los escritos es el castellano, y stos deben contener el rgano que libera la declaracin, su contenido, su destinatario y si proceden recursos. Pero no existen criterios rgidos para determinar la forma de los escritos. 4. En particular, la motivacin de los actos administrativos. La explicacin de los fundamentos fcticos y jurdicos en que se basan y la conexin entre los hechos y a norma que se aplica al acto. Es otra consecuencia del principio de legalidad, ya que es la ley la que impone dicha justificacin a la Administracin. Pero adems de ser una expresin externa, la justificacin es un requisito de fondo del acto, y debe ser suficiente para explicar las razones en que se funda la decisin, sin utilizacin de formas genricas ni abstractas. Funciones que cumple la motivacin: a) permitir el control directo de acto administrativo por parte del interesado, b) asegura la formacin de voluntad de la administracin y a la vez hace posible el conocimiento de esa voluntad con exactitud, c) permite someterla a control jurisdiccional, d) permite una valoracin desde la legalidad y desde los principios generales, especialmente el de racionalidad e interdiccin de arbitrariedad. La motivacin tiene relevancia constitucional, por la posibilidad de ser objeto de control a travs del recurso de amparo, en la medida que haya restriccin a los derechos fundamentales. La motivacin alcaza la totalidad de la actuacin adm, pero la ley regula actos en particular: a) los que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos, b) los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio, recursos, reclamaciones u arbitrajes, c)

dictmenes de rganos consultivos, d) acuerdos de suspensin de actos, e) acuerdos de tramitacin de urgencia, f) los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, g) los que pongan fin a procedimientos ejecutivos. Aspectos de la obligacin de motivar: Se impone nicamente a los actos, no a las disposiciones generales. Se aplica no slo a las medidas o actos de limitacin de derechos, sino a cualquier acto con independencia de su contenido. Los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales son los que han dado lugar a la mayor complejidad (ej. Nombramientos). Sin embargo la jurisprudencia ha optado por mantener la obligacin de motivar estos actos. La motivacin puede afectar a decisiones puramente organizativas (ej. Creacin de empresa pblica). Criterios para invocar la motivacin en los actos: Casuismo: la suficiencia de la motivacin est siempre vinculada a las circunstancias concurrentes en la decisin (la mayor o menor necesidad de un razonamiento ms extenso o conciso, segn las circunstancias que hayan de explicarse). No se cumple la exigencia de motivacin con una remisin genrica (a menos que el interesado llegue a conocer as la razn cabal de la decisin). Es imprescindible la incorporacin del texto del informe o parte de l. No hay obstculos para el uso de modelos normalizados para la motivacin, sierre y cuando den respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente. Falta de motivacin o motivacin insuficiente: Cuando es total es un indicio de arbitrariedad, por lo que el acto resulta severamente viciado. Pero en la jurisprudencia no siempre la falta de motivacin tiene efectos invalidantes, e incluso se ha dicho que puede ser subsanado: Lo determinante es si ha existido ignorancia de los motivos que fundan la actuacin, y si se ha producido la indefensin del administrado. La diferencia entre el vicio invalidante y la mera irregularidad se soluciona de sta forma, si se ha cumplido o no la finalidad de justicia que exige la motivacin; si el destinatario ha llegado a tener conocimiento de las decisiones adoptadas por la administracin. La subsanacin puede darse con ocasin de resolver un recurso administrativo planteado contra el acto correspondiente (cuando el acto resolutorio es suficientemente explcito).