MORAL EN POLTICAS PBLICAS

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicado en: Mxico, Revista de Administracin Pblica, nm. 86, mayo, 1994, pp. 63-68.

LA MORAL EN LOS ASUNTOS PBLICOS Los asuntos relativos a la tica, son siempre problemas de inters. Ayer, como hoy y seguramente maana, el temario del poder siempre reclamar interpretaciones preadas de valor. En la medida en que unos pocos decidan sobre la vida y el destino de muchos, se demandarn razonamientos sobre la validez, legalidad y legitimidad de los procedimientos que llevaron a los primeros a decidir a nombre de los segundos. Desde muchos aspectos, la historia de la filosofa poltica es la historia de las relaciones entre el mando y la obediencia, y del modo como estn, legtimamente articulados. El ms reciente campo de las polticas pblicas, cuya ndole se sintetiza en propiciar un modo ms racional, pero ms cvico de gobernar, ha venido a revelar cun es trascendental el papel de los valores morales en los procesos decisorios en las sociedades democrtica, ms participativas y actuantes. En esta exposicin nos sumamos a la preocupacin contempornea sobre la funcin de la moral en la elaboracin e implementacin de polticas, centrando nuestra atencin en quienes estn a cargo de tales faenas: los servidores pblicos. El Problema de la Moral El tema de la moral en los asuntos pblicos, suele ser el ms complejo de tratar. Es de suyo difcil abordarlo, es de suyo, ms todava, sacar resultados que estimulen un amplio consenso. Quin aborda semejante tpico, debe generalmente aceptar de antemano el desarrollo de conceptos polmicos y la obtencin de conclusiones parciales. En parte, el motivo puede ser que existe una opinin aceptada -explcita o implcita-, en el sentido de que hay una relacin opuesta entre eficiencia y moralidad, y que cuando mejor se desempea la Administracin Pblica ello obedece al insumo de racionalidad, del criterio pragmtico y de la sensibilidad poltica, pero no de los valores ticos, que con frecuencia se consideran como estorbosos para la gestin administrativa. Quiz esta visin acerca del curso de las funciones administrativas bajo el imperativo del rendimiento, se deba al poderoso influjo dejado por Maquiavelo y el maquiavelismo. El clebre pensador florentino, afirmaba que la polmica poltica requera dos modos de ejercicio, uno era la ley, otro la fuerza. La primera es propia de los hombres, la segunda de los animales; y sin embargo, el hombre de Estado deba conocer el uso la fuerza y combinar, como el Minotauro de las fbulas helnicas, 2

el vigor del len y la astucia del zorro. Criticaba especialmente a los polticos que slo emulaban al len, porque eran inconscientes de sus intereses, pues la conducta del zorro ensea al estadista cuando debe ser bueno y mantenerse fiel a sus promesas, y cuando debe dejar de serlo, particularmente en el caso en que hayan desaparecido las causas que generaron sus promesas. Maquiavelo concluye, que como siempre habr hombres proclives a ser engaados, no faltar quien los engae, de modo que el prncipe debe "ser maestro en fingimiento".1 El valor maquiavlico fundamental en la poltica, es aquello que con utilidad, favorece a la adquisicin y la conservacin del poder. Por consiguiente, el prncipe no podr tener siempre las virtudes propios del hombre bueno, tales como la lealtad, clemencia, bondad y religin, cuando est en el fiel de la balanza el mantenimiento del mando poltico. La brjula que guiar la conducta del soberano, es la fortuna y las mutaciones que ella entraa, de modo que ser un hombre bueno dentro de las condiciones que dicten estos cambios. El cdigo de conducta del estadista estar determinado por la utilidad que obtenga con la moral, o sin la moral, dependiendo de las condiciones imperantes en el ejercicio del poder. Maquiavelo tuvo una gran cantidad de continuadores de sus planteamientos polticos, unos de manera fiel y ortodoxa, otros aplicando grandes revisiones, y aun correcciones y enmiendas a sus proposiciones originales. Al primer grupo lo podemos denominar los "puros", al otro lo llamaremos los "moderados". Los primeros siguieron su pensamiento de manera ortodoxa, discernan que la poltica se rega por valores y principios de la poltica misma, al margen de la moral o la religin. Uno de los discpulos ortodoxos, Scipione Chiaramonti, inclusive defini a la razn de Estado como la astucia del prncipe para engaar a los sbditos, cuando as lo conviniera a su dominio. En contraste, entre los moderados se desarroll el propsito de hacer concordar a la poltica y la tica, principalmente por medio de la sujecin de la razn de Estado al derecho. El resultado fue la elaboracin de los elementos del estado de excepcin, con base en la idea de la utilidad pblica. Dentro de esta concepcin, Scipione Ammirato explicaba que la razn de Estado consista en la transgresin del derecho comn a favor del beneficio pblico, porque se trata de una razn superior a la razn propia de la naturaleza, de la vida civil y de la guerra. Entre los moderados

Nicols Maquiavelo, El Prncipe. Obras Polticas. La Habana, Instituto Cubano del Libro. 1971, Captulo XVIII.
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destac de manera principal Juan Botero, un sabio jesuita que tiene el mrito de haber adelantado mucho sobre la conciliacin de los requerimientos del poder y el valor de la tica, adems de reformular la catagora de Razn de Estado, dando ms peso a los factores racionales del gobierno, que aquellos otros que Maquiavelo atribua a la Fortuna. En la misma lnea, el alemn Arnold Clapmar trascendi el valor tico de la poltica y convirti a la razn de Estado en el fundamento jurdico de los regmenes bajo el concepto de Derecho de Dominacin, como una regla aplicada en casos de excepcin para situaciones singulares de ingobernabilidad que requieren un rgimen singular.2 El maquiavelismo no represent un hecho aislado en el pensamiento poltico de su tiempo, ni antes ni despus. Fuera de Europa, concepciones similares de la poltica haban sido elaboradas con anterioridad a la aparicin de El Prncipe. En el siglo IV A.C., en la India, un pensador polticos llamado Kautilya prepar un libro, el Arthasatra, cuyas lecciones polticas hicieron escribir a Max Weber los siguiente: "un maquiavelismo realmente radical, en el sentido popular de la palabra, est representado clsicamente en la literatura hind en el Arthasatra de Kautilya ... en contraste con este documento, el Prncipe de Maquiavelo es inofensivo".3 Posteriormente, en la Persia islamizada del siglo

La literatura de la razn de Estado es muy nutrida. Aqu hemos consultado las obras siguientes: Giovanni Botero, La Razn de Estado y otros Escritos. Caracas, Universidad Central de Venezuela. 1973. Fue prologada por M. Garca Pelayo. Friedrich Meinecke, La Idea de la Razn de Estado en la Edad Moderna. Madrid, Instituto de Estudios Polticos. 1959. Karl Schmitt, La Dictadura. Madrid, Revista de Occidente. 1968. Weber, Max. "La Poltica como Vocacin". Mxico, Revista de Ciencias Polticas y Sociales. Ao V, nmeros 16 y 17. 1959. p.470. La literatura de los Arthasastras estaba vigorosamente desarrollada en la India durante la monarqua Maurya, de la que era ministro Kautilya, pues l mismo refiere haber sintetizado y crticamente recogido las proposiciones de 17 autores, ms otros que el autor no mencion. El carcter de esta literatura era el realismo, Kautilya desarrolla su obra al margen de consideraciones ticas y religiosas, y expresa una dura condena a la astrologa como premisa de las regias decisiones. Su carcter tambin es el racionalismo, propone a la razn como gua de las decisiones. Su mtodo tiene una configuracin lgica, amn de que las evidencias las recoge de la experiencia histrica y personal. Los objetos de su discernimiento: el Estado, la administracin, el poder, la economa, la sociedad,
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VIII D.C., Abn Moqaffa haba desarrollado ideas similares a las de Maquiavelo, inaugurando la corriente de pensamiento que se denomina Consejos de Prncipes y de la cual el pensador poltico florentino haba sido su mejor representante en Europa.4 En realidad, Maquiavelo, sus antecesores y sucesores ortodoxos, plantearon ms un punto de vista amoral de la poltica, que una perspectiva inmoral. A partir de la obra cumbre del gran italiano, dentro de la cultura occidental la poltica comenz a ser cientficamente analizada con separacin de principios distintos a la poltica, principalmente la moral y la religin. Esto no significa, sin embargo, que la moral y otros valores sean extraos a la poltica, lo que expresa ms bien, es que el comportamiento del prncipe se ajusta a reglas propiamente polticas, si de adquirir y conservar el poder se trata. Maquiavelo pensaba que el estadista deba ser bueno, si ello era de utilidad al propsito de conservar el poder, es decir, que la moral poda se un insumo benfico para el arte del gobierno; pero hablaba, igualmente, de que una vez mudadas las circunstancias por la Fortuna, difcilmente podra el hombre de Estado ser completamente bueno en funcin de las nuevas condiciones imperantes. Moral y Poltica En realidad, la moral es un factor muy significativo para el ejercicio del poder, no slo en trminos del dominio que ejercite su portador, segn lo sugieren los Consejeros de Prncipes. El hecho de que Maquiavelo separara la poltica y la moral significa que los valores ticos jugaban un papel importante para quienes deseaban maximizarlos, principalmente el poderoso clero catlico y otros portadores de poderes fundados en el control mental e ideolgico de la poblacin, tales como los estamentos y feudatarios. Hay que recordar que la consolidacin del prncipe,

son concebidos fuera del mito, dogmas y leyendas, son estudiados como un producto y una expresin de la inteligencia humana. R. Samashastry fue quien descubri la obra de Kautilya, la tradujo del snscrito al ingls y la public en la dcada de los veinte. Ver Arthasastra of Kautilya. Mysore, India. 1923. p. 291. Hay una versin ms reciente, de R.P. Kangle: The Kautiliya Arthasastra. University of Bombay. 1963. Abn Moqaffa. Conseiller du Calife. Paris, Maisonneave et Larose. 1976. Este importante trabajo fue elaborado a mediados del siglo VIII D.C., poco despus de que Irn fuera conquistado por lo rabes.
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ocurre en perjuicio de los antiguos poderes que provenan del mundo medieval. Sin embargo, la moral tiene un sentido muy distinto que implica civilidad y articulacin de la vida ciudadana, que no se puede soslayar. La poltica, observada desde un ngulo moral, encarna condiciones sociales que se caracterizan, como lo explic Aristteles, por "lo que se puede hacer y lo que se puede evitar". El libro la Moral, a Nicmaco, fue definido por el propio sabio griego como "casi un tratado poltico" y se refiere al bien supremo de la Ciudad: la Polis. El bien, prosigue Aristteles, constituye el objeto de las aspiraciones humanas y el bien supremo es la comunidad poltica.5 La Ciencia Poltica es la ciencia superior que decide cules otras disciplinas deben servir a la conservacin de la Ciudad y la educacin de los ciudadanos, y entre estas disciplinas Aristteles considera a la Ciencia Administrativa. Un tratado de tica, por lo tanto, es una obra de poltica, como un libro de esta materia es un estudio de la tica. La moral aristotlica representa un cdigo de civilidad ciudadana, para alcanzar el bien comn de vida en la Ciudad. La versin moral de la poltica, en el pensamiento aristotlico, no constituye una perspectiva ingenua de los asuntos pblicos. En el ejercicio del poder en una comunidad ciudadana participante, la vida poltica condiciona la actividad de quienes se esfuerzan por alcanzar y conservar el poder, debido a la interaccin e interdependencia que existe entre todos los protagonistas del drama poltico. La visin aristotlica representa, de muchos modos, la ndole de la poltica en la vida moderna, cuya naturaleza es la capacidad de los sistemas polticos para dar cabida a un mayor cmulo de relaciones de poder. Estas relaciones de poder se expresan por el grado de participacin poltica, debido a que el signo del desarrollo poltico de los Estados modernos, consiste en su capacidad de absorber a tipos cambiantes de demandas y organizaciones polticas. Los pases polticamente desarrollados, son aquellos cuyos ciudadanos participan en la conduccin de su vida; los pases polticamente subdesarrollados, son aquellos otros cuya ciudadana carece de divisas de participacin poltica y son las minoras las que deciden el rumbo de su vida. Sin duda, el bien supremo de fortificacin de la vida comunitaria, como una expresin moral del nivel de calidad de la poltica encarnada en las instituciones del gobierno, es un ingrediente muy significativo para la conducta tica.

Aristteles. Moral, a Nicmaco. Mxico, Espasa Calpe. 1962. 6

p. 30.

Moral y Administracin Pblica La moderna Ciencia de la Administracin es tributaria de las lejanas enseanzas de la filosofa poltica griega. Para su fundador, Charles-Jean Bonnin, esta disciplina signific un nuevo campo del saber humano que ofreca designios tiles, pensamientos generosos, meditaciones provechosas, "y la propensin al bien, que dan a la Administracin la preferencia sobre las leyes, presentndola bajo un aspecto ms importante y ventajoso, ms imperioso y dulce". 6 En este nuevo campo de conocimiento hay una trascendencia de lo estrictamente legal, en su seno se desborda todo aquello que es deber, obligacin y espacio, que la letra de la ley deja a la Administracin Pblica para conducirse con prudencia y sagacidad, para que sus procedimientos no contengan violencia y arbitrariedad que se pudieran atribuir a la ley. Toca a la Administracin Pblica la vida del hombre, pero no nicamente es su aspecto fsico, sino tambin en su estado moral, los auxilios y las recompensa, el fomento de la agricultura, la industria y el comercio, as como la salud y la educacin. Como lo explic el sapiente pensador francs, "la Administracin debe llevar sus cuidados y meditaciones ms all de las funciones que le estn sealadas por las leyes, porque, es preciso repetirlo, no slo est encargada de su ejecucin material, sino tambin de todo lo que en las relaciones o dependencias sociales constituyen la moral de la institucin administrativa". Todas estas cuestiones, que constituyen el meollo del bienestar y el progreso humanos, y que requieren de la Administracin Pblica un esfuerzo superior que trascienda la letra de la ley, Bonnin las llam "Moral de la Administracin".7 Desde esta real perspectiva, la moral contina siendo un ingrediente fundamental del bien colectivo de la Ciudad moderna, el Estado, pero se ha convertido al mismo tiempo en un incentivo del desempeo de la Administracin Pblica. La Moral de la Administracin, concentra la atencin en el desempeo de los servidores pblicos, los invita a trascender la letra de la ley y, como demand Montesquieu, ir a su espritu para rendir frutos superiores de trabajo, ms all de los tradicionales enfoques referentes al combate a la corrupcin, como latrocinio de los recursos pblicos. La corrupcin no se cie al hurto de los bienes

C.J.B. Bonnin. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de don Jos Palacios. 1834. p. 132.
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Ibid, p. 139. 7

de una Nacin, tambin significa un desempeo deficiente de los quehaceres pblicos, un rendimiento carente de responsabilidad y responsividad. Tal como lo explic don Jos Posada de Herrera en 1843, "mientras para ser juez, promotor fiscal y abogado se exigen once aos de estudios y asistir a multitud de ctedras y sufrir otros tantos exmenes, ninguna prueba de capacidad se cree necesaria al que ha de desempear un destino de carrera administrativa, y sin ms mrito que el favor de entrar a gobernar algunos de nuestros empleados haciendo ensayos costosos en el cuerpo de la Nacin ... Los errores de un juez puede corregirlos un superior, los errores de la Administracin son casi siempre irreparables".8 Por consiguiente, cuando de Administracin Pblica se trata, conviene abordar el tema de la moralidad ms all de los dispositivos formales, que enmarcan a las elecciones ticas de los servidores pblicos. Cuando el enfoque de la moral en la Administracin se restringe al papel de la poltica nacional y la jerarqua administrativa, es decir, a las instituciones y los procesos administrativos, se corre el riesgo de despersonalizar a la moral misma y por lo tanto al servicio pblico. Para la Administracin del gobierno, es fundamental el aspecto personal de la moralidad, y desde este ngulo es posible la elaboracin de un esquema normativo de la tica personal del servidor pblico. Sin descontar el valor decisivo de la organizacin para la realizacin del destino humano, la inclinacin por el peso de las instituciones sobre la conducta de las personas puede soslayar, y an ocultar, la importancia de la moralidad personal. As, Robert Michels condicionaba la realizacin parcial e incompleta de la democracia, a la capacidad de las mayoras paras organizarse, y ms concretamente segn estas palabra: "por estar basada sobre la mxima economa posible de energa, la organizacin es el arma de los dbiles en su lucha contra los fuertes". Pero, dejaba sentado que el paso de la desorganizacin a la organizacin, era realmente el trnsito de Escila hacia Caribdis, porque las mayoras pasaban del fuego, a las brazas. La organizacin, un principio poltico necesario, lleva entonces la semilla de la dependencia de los mandantes, bajo los mandatarios; es lo que Michels llam la Ley de Hierro de la Oligarqua.9

Jos Posada de Herrera. Lecciones de Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1978. Tres volmenes. La edicin original es de 1843. Volumen I, pp. 9-10.
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Michels, Robert. Los Partidos Polticos. Buenos Aires, Amorrortu Editores. 1969. Dos volmenes. Vol. I, pp. 67-68. La edicin original es de 1915.
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La incapacidad de las mayoras para alcanzar el gobierno propio, obedece a causas tcnicas y administrativas. Estas causas, interpuestas por Michels como factores de la inviabilidad del autogobierno en los grandes grupos humanos, desplaza el papel de la moralidad personal y la condiciona a los requisitos organizativos. La conducta personal de la masa en una organizacin, es incapaz de alcanzar la grandeza y el herosmo, porque la organizacin misma lo impide. La organizacin, que es fuente de poder de las mayoras, es al mismo tiempo un insumo de potestad decreciente, que coarta su iniciativa. Nosotros preferimos alejarnos de esta visin organizativa de la moral y poner el acento en la personalidad tica del servidor pblico en, y a pesar, de las organizaciones. LA AMBIGEDAD MORAL DE LAS POLICIES PUBLICAS Problemas similares a la moral en las organizaciones administrativas pblicas, se pueden tambin encontrar en la operacin de los gobiernos, es decir, en sus polticas pblicas. Por principio, es conveniente que asumamos una definicin de policy pblica debido, entre otras causas importantes, al problema esencial de las Ciencias de la Policy: el problema de definicin.10 La poltica representa una variedad de acciones, bsicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza y la conservacin del sistema poltico, y es la que sienta las bases para la comprensin de la policy, debido a que sta tiende a corresponder a la poltica, pero no en un sentido general, sino especial. Se trata de una correspondencia fundada en tipos especficos de arena poltica, que definen la clase de policy del caso, y atiende tipos especficos de poltica, tales como, por ejemplo, el modelo de "regateo" relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de poder-control weberiano; y el modelo de juegos de von Neumann y Morgestern. En

No entrar al problema de definicin debido, por un lado, a la elevada complejidad que entraa; y por el otro, a la especificidad de este trabajo. Tampoco hay lugar para referirnos extensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa policy, indebidamente traducida al espaol como "poltica" nosotros mismos lo hacemos en el ttulo de este ensayo-; esta ltima, semntica y conceptualmente, corresponde al vocablo politics. Dejamos las voces policy y policies en ingls, tal como lo explico y propongo en otro lugar: Omar Guerrero "Las Polticas Pblicas como mbito de Concurrencia Multidisciplinaria". Revista de Administracin y Desarrollo nm. 29. Diciembre, 1991. Santaf de Bogot. Escuela Superior de Administracin Pblica. pp. 11-33. 9

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todos ellos destaca la idea de conflicto poltico, y el papel del control y el poder. Con base en ellos, un acreditado autor explica que "policy es, el sentido ms general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee incentivos a la cooperacin".11 Esta definicin tiene la ventaja de ofrecer un panorama real, nos referimos a los problemas polticos que incentivan la formacin de las policies pblicas, con base en la nocin de poder. Tal como ha sido advertido en Ciencia Poltica, el ejercicio del poder implica juicios morales porque, quien lo detenta o sufre de su influjo, ocupan posiciones socialmente determinadas y ticamente definidas. La Administracin Pblica es una mediacin entre el Estado y la sociedad, y el servidor pblico encarna esta mediacin, a l le corresponde ser, al mismo tiempo, un medio del ejercicio del poder y un sujeto de su influjo. Dentro de la vieja y vasta literatura relativa a la Administracin Pblica, en la cual los temarios sobre moral no son abundantes, destaca una breve, pero sustanciosa, colaboracin. Basado en algunas notas preparadas por el administrativista Paul Appleby, Stephen Bailey ha desarrollado una teora normativa de la tica del servidor pblico. El modelo est compuesto de dos elementos generales, uno relativo a las actitudes mentales del funcionario, otra a las cualidades morales propiamente dichas.12 Esta visualizacin de la moralidad, coincide con la nocin que deseamos aqu desenvolver: la idea de una Moral de la Administracin, como un incentivo del desempeo superior en el servicio pblico. Las Actitudes Mentales del Servidor Pblico En el servicio pblico existen dos ingredientes principales: la virtud y el conocimiento, porque sin la virtud es difcil el establecimiento de la responsabilidad y sin el conocimiento es imposible reclamar responsividad. Como lo ha observado Bailey, la virtud sin comprensin es tan devastadora como la comprensin sin

Frohock, Fred. Public Policy: Scope and Logic. Englewood Cliffs, New Jersey. Prentice-Hall, Inc. 1979. p. 12. El concepto de arena de poder o arena poltica, fue formulado por Theodore Lowi. "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory". United States, World Politics. Vol. XVI. 1964. pp. 677715.
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Bailey, Stephen. "Etica y Servicio Pblico". Martin, Roscoe (Editor). Administracin Pblica. Mxico, Herrero Hermanos. 1967. Cap. 15. 10

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virtud. La responsabilidad refuerza el apego a los deberes formales del cargo, la responsividad reclama un esfuerzo superior de rendimiento. Segn Bailey, las actitudes mentales representan esencialmente un ejercicio de reconocimiento, de toma de conciencia de ciertas realidades, que clasifica en tres tipos: a) b) Reconocimiento de la ambigedad moral de los hombres y de todas las policies pblicas; reconocimiento de las fuerzas del contexto que condicionan las prioridades morales en el servicio pblico; conciencia de las paradojas de estos reconocimientos. Por su parte, las cualidades morales son: a) b) c) optimismo; valor; justicia templada por la caridad.

c)

Tanto las actitudes mentales, como las cualidades morales, deben ser atributos de la personalidad del servidor pblico definido, en el sentido ms laxo de la palabra: esta acepcin comprende desde parlamentario hasta el funcionario de confianza, y del juez al servidor pblico local. El factor comn de todo servidor pblico, es ser consciente; y ser consciente, principalmente de la ambigedad moral del ser humano, incluyndose l mismo. Las policies, obra humana, no son menos ambiguas, ni siquiera las que el propio funcionario formula o implementa. Hay que patentizar que esta doble ambigedad impide la separacin entre el inters personal del servidor pblico y la ndole del proceso decisorio en la organizacin administrativa, dentro de la agenda del procedimiento de deliberacin e implementacin,13 que corren

El vocablo ingls implementation no parece tener una traduccin satisfactoria en espaol. Su traslado a nuestra lengua por "ejecucin", "administracin" o "gestin", se despega de su idea de culminacin como una finalidad completa. Su traduccin por "llevar a cabo", "efectuar", "realizar" y voces similares, es meramente literal y por lo tanto insuficiente para un uso cientfico. El trmino, utilizado en sentido estricto, es un mrito
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preados de las esperanzas de quienes participan en l. Existe una gran cantidad de policies, que adems de estar empapadas de sentido pblico, han significado resultados determinantes en la vida, futuro y destino de quienes las administran. Hay que discernir, sin embargo, algunas cualidades morales que, por el progreso de la especializacin de los quehaceres gubernamentales, son propias de protagonistas distintos de los asuntos pblicos. Max Weber adelant mucho al respecto, l sugiri cualidades especficas para el poltico, al que es inherente la pasin y la perspectiva; para el servidor pblico de Carrera, cuya ndole moral es el honor; y para el administrador poltico, caracterizado por la imparcialidad administrativa, pero condicionada al inters partidista. Es muy frecuente que en los procesos de formacin e implementacin de policies, se desestime al ego como un factor importante, y no es menos infrecuente que el funcionario mismo se esfuerce por disimular el peso de su ego, o que intente fingir sobre la elevada consideracin que l mismo se otorga. Uno de los grandes desafos del servidor pblico moderno, consiste en su potencial para transformar sus compulsiones interesadas, en actos trascendentes, sublimes y desinteresados. Una de las grandes limitaciones del joven Luis XVI, fue entender el efecto modernizador del proyecto de reforma de su Contralor General de Finanzas, el clebre Turgot, porque no lleg a comprender que el ego patente del ilustre servidor pblico estaba empeado en coronar su experiencia como administrador territorial, luego de su encomiable labor como Intendente. Sin embargo, hay que distinguir, como lo sugiere Juan Jacobo Rousseau, entre amor propio y amor por s mismo, y considerar el carcter ambivalente del primero como encarnacin del ego. Deca Rousseau, que "no debe confundirse el amor propio con el amor por s mismo, dos pasiones muy diferentes por su naturaleza y por sus efectos. El amor por s mismo es un sentimiento natural que lleva a todo animal a velar por su propia conservacin, y que, dirigido en el hombre por la razn y modificado por la piedad, produce o engendra el sentimiento de humildad y el de virtud. El amor propio no es ms que un sentimiento relativo, ficticio y nacido de la sociedad, que conduce

de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, tal como lo propusieron originalmente en 1973 dentro su libro Implementation. Berkeley, University of California Press. 1984. Tercera edicin. Ver especialmente el Prlogo a la primera edicin. El uso del trmino entraa dificultades tales, que en una de las pginas iniciales del texto, los autores reproducen el significado de la palabra recurriendo a dos Diccionarios, uno de ellos es el Webster 12

a cada individuo a apreciarse ms que a los dems, que inspira a los hombres todos los males que mutuamente se hacen y que constituye la verdadera fuente del honor".14 Las actitudes mentales son requisitos indispensables de las cualidades morales, porque estn relacionadas con las ambigedades morales, las prioridades contextuales y las paradojas procesales de la vida pblica. Con frecuencia, invocar a la elevada moralidad es insuficiente para identificar a las motivaciones del comportamiento pblico; es necesario recurrir a la realidad entraada e el inters propio. Como lo declara Bailey, "gran parte del arte del servicio pblico radica en la capacidad de uncir los intereses privados y personales a causas de inters pblico".15 Uno de los mejores ejemplos de esto, lo constituye la Visita General de la Nueva Espaa realizada por Jos de Glvez, en la segunda mitad del siglo XVIII. En 1765, la reforma borbnica no haba prosperado en Mxico debido, entre otros factores, a la falta de celo y compromiso de los agentes de la corona. El nombramiento de Glvez como visitador general, signific la entrega de la encomienda en una persona de ambicin ilimitada, cuyo ego era tal, que slo con gestas como la trasformacin cabal del estado de cosas en el Virreinato, se podan llenar sus aspiraciones. La relacin entre el ego don Jos y los resultados de la Visita General, son tan estrechos, que hay consenso de que esta comisin poltica es uno de los parteaguas de la historia de Mxico, y que el papel personal del visitador general fue tan decisivo, que muchas de las explicaciones sobre tal suceso deben buscarse en su papel personal.16 No podemos soslayar tampoco la ndole de la policies pblicas, que son ticamente ambiguas, porque los efectos morales son difcilmente calibrables bajo el criterio de "suma cero", de todo o nada. Dicho de otro modo, a la policy es inaplicable la norma maniquea del triunfo total del bien sobre el mal. La imposibilidad de definir el bien y el mal dentro de un concepto absoluto, est acompaada por el hecho de que toda respuesta a un mal social implica otros males predecibles e impredecibles. Como lo declara Juan Jacobo Rousseau. Discurso sobre el Origen de la Desigualdad entre los Hombres. Mxico, Editorial Porra. 1979. p. 170.
14 15

Ibid, p. 351.

Herbert Priestley. Las Reformas de Jos de Glvez en la Nueva Espaa. Biblioteca de Historiadores Mexicanos. Mxico, Editor Cargas Rea. 1953. Del mismo autor, Jos de Glvez: Visitor-General of New Spain. Philadelphia, Porcupine Press. 1980.
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Bailey, "al estructurar leyes y decisiones puede hacerse un intento de prever -y en parte mitigar- los males previsibles (aunque rara vez es imposible hacerlo en un sentido total)".17 Un signo de madurez moral en Administracin Pblica, es la capacidad de aceptar la imposibilidad de la policy pblica como valor total, as como, que es inherente a ella la produccin de efectos desfavorables y nocivos. La "naturaleza agridulce" de las policies pblicas, como dice Bailey, es igualmente patente en las policies sociales de bienestar, las cuales, por ejemplo, pueden mitigar el hambre y al mismo tiempo incentivar una dependencia parasitaria. Una policy pblica puede ser favorable a corto plazo y desfavorable a largo plazo, y a la inversa. La asuncin de conciencia sobre estos dilemas y paradojas, inherentes a todas las policies pblicas, habilita al servidor pblico para desempearse con ms acierto, y de aqu se desprende la importancia de cualidades morales como el optimismo y el valor. Tambin esta asuncin facilita el desarrollo del espritu de humildad y la buena disposicin para atender opiniones ajenas y distintas. La humildad y la buena disposicin, adems de ser inherentes a una sociedad libre, abren el camino a la convivencia de lo nuevo y lo antiguo, y facilitan un adecuado nivel de tolerancia para la negociacin y arreglo de los conflictos. Sin embargo, estas dos cualidades no deben confundirse con las obsequiosidad y la debilidad. Karl Deutsch, uno de los ms grandes innovadores de la Ciencia Poltica, puso el acento en la humildad como una cualidad moral, para evitar lo que denomin la autoclausura de los procesos de comunicacin y control de los sistemas polticos. 18 Las policies pblicas son formuladas con base en escalas de valores, cuya combinacin es generalmente difcil y tensa; y el grado de tensin se incrementa cuando los valores se encuentran en etapas de transformacin. La aptitud del servidor pblico para adecuarse a los nuevos valores, sin renunciar completamente a los antiguos, le evita la etiqueta de oportunista o inmovilizado. Esta aptitud, que se refleja en el respeto a s mismo y a sus colegas, sirve para mantenerse con xito dentro de una organizacin cambiante, ella constituye lo que Bailey llama el "dilema y la gloria del servicio pblico". Este dilema es uno de los grandes desafos del servidor pblico y, desde muchos aspectos, marca el grado de desempeo que puede llegar a ofrecer a favor de los

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Ibid.

Karl Deutsch. Los Nervios del Gobierno. Buenos Aires, Editorial Paids. 1969. pp. 125-126 y 139-146.
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intereses sociales. Por un lado, el funcionario puede ceirse a desenvolver una labor rutinaria y agregativa, siguiendo un trazo "incremental" repelente a la innovacin; por el otro, puede orientarse a hacia conductas creativas, pero desbocadas, que generen efectos desorganizadores indeseados. El dilema entre la experiencia y el cambio, puede ser insalvable si el funcionario es incapaz de conservar valores relevantes y adoptar otros significativos, mediante un proceso eficaz de decantacin axiolgica. Maquiavelo aconsejaba a los estadistas ser buenos, y dejar de serlo cuando los imperativos del poder as lo requirieran. Este idea encierra, en el fondo, la realidad agridulce de la policy pblica como un bien relativo, que dentro de contextos cambiantes puede convertirse en un vicio moral; y al revs, virtudes morales inherentes a una policy pblica pueden eventualmente producir efectos malignos. En un sentido similar, Robert Merton critic al ritualismo de la burocracia, que invierte el valor de los medios y los fines, y pervierte al procedimiento administrativo por la conversin del fin, en medio. 19 El servidor pblico debe ser hbil para entender la paradoja de los procedimientos de la gestin administrativa, los cuales, por un lado, pueden fomentar la correccin, acceso, responsabilidad y profundidad de anlisis; y por el otro, retardar el progreso y la prontitud. Cualidades Morales del Servidor Pblico Las actitudes mentales son requisitos de las cualidades morales, pero son insuficientes, tan insuficientes como las cualidades morales sin las actitudes mentales. Muchas son cualidades necesarias en el servicio pblico, pero las que tienen un carcter indispensable son el optimismo, el valor y la justicia templada por la caridad, as como el sentido de responsabilidad. El optimismo podra ser reemplazado por el "realismo", pero este, a decir de Bailey, "apaga las llamas de la posibilidad". Aunque el optimismo se relaciona con la euforia y en la Administracin Pblica se trata con rudeza al eufrico, el trmino refleja muy bien la idea de Bailey, inspirada en Emerson, de que "es el lado ms risueo de la duda". Si los procesos de formacin de policies est signado por la ambigedad y la paradoja, la aptitud del servidor pblico consiste en ser optimista para evitar la inamovilidad, pues es ella es tan til para iniciar una accin,

Robert Merton. Teora y Estructura Sociales. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1972. pp. 159-161 y 202-212.
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como para reaccionar ante una iniciativa. La elaboracin de policy no es posible si el servidor pblico no tiene esta cualidad vital, que produce la fuerza de nimo necesaria. En nuestra poca, el optimismo no ha sido un factor inherente a la religin, la filosofa y la literatura, sino un ingrediente de la ciencia, la educacin y la poltica. El fracaso de muchas instituciones es explicable por la extincin del optimismo, que de estado de nimo vital se convirti en una ocupacin formal. Stephen Bailey cree que "el verdadero optimismo es la afirmacin del valor de correr riegos". Ha dicho que "no es la creencia en cosas seguras; es la capacidad de ver posibilidades de algo bueno en lo incierto, lo ambiguo y lo inescrutable". 20 Optimismo es una cualidad principal que buscan los reclutadores del talento administrativo, cuando indagan sobre los jvenes prospectos para desempearse en la Administracin Pblica. Por ejemplo, entre los requisitos de ingreso para la Clase Administrativa, el Cuerpo de lite del servicio civil britnico, se exige la firmeza de carcter y perseverancia. El valor es otra cualidad moral de importancia, principalmente porque se relaciona con la ambicin, el sentido del deber y el reconocimiento del carcter perjudicial de la inaccin, tanto como de la accin. Es el recurso para alcanzar suficiente impersonalidad en la elaboracin de policies, evitando desigualdades odiosas y favoritismos infecundos. Las relaciones dentro de la Administracin Pblica pueden alcanzar grados muy cercanos a lo desagradable y lo impopular, y de igual valor para enfrentarse a una "multitud vociferante", es el valor para encarar la opinin de los expertos y los especialistas, ms si se toma en cuenta que estos ltimos son mucho ms influyentes en los procesos de elaboracin de la policy pblica. Como Paul Appleby lo ense en los aos cincuenta, el valor es necesario para poner a los expertos en su lugar: subordinados a los polticos y los administradores pblicos. En fin, el valor es un recursos indispensable en el proceso de decisin, porque el carcter agridulce de las policies pblicas entraa, irremediablemente, algn tipo de dolor. El valor es el ingrediente que forma la esencia de la responsabilidad en el servicio pblico, y con frecuencia es el que menos se tiene para despedir, degradar, trasladar; o reclutar, promover e incorporar a ciertos servidores pblicos. Napolen Bonaparte, entre sus diversas cualidades, hizo gala del valor. En 1808, despus de derrotar al ejrcito prusiano en Jena, el emperador exigi a Federico Guillermo III de Prusia, la remocin del Prncipe de Hardenberg en la jefatura del Ministerio; el rey contest que el nico reemplazo posible era el Barn Carlos von Stein, y Napolen lo acept. Da la

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Bailey, obra citada, p. 357. 16

casualidad que von Stein era el ms grande enemigo de Napolen, y uno de los artfices de su postrer cada. Es evidente que Napolen conoca las inclinaciones polticas del Barn von Stein, y el riesgo previsible en su nombramiento, pero lo acept porque el emperador tena proyectada la modernizacin de Alemania y en Barn era el hombre indicado para esta tarea. Una eleccin tal, que refleja el papel relevante del valor como cualidad moral, evoca que en el siglo XIV Abn Jaldn propusiera que, estando de por medio el servicio al pueblo o la prevencin de perturbaciones, y con base en el inters del Estado, la sucesin en la cabeza del gobierno debera recaer en el "preferido", no en el "preferible".21 La justicia templada por la caridad es el corolario de las cualidades morales, porque transforma el valor de ser impersonal, en acciones justas. La justicia absoluta entraa la omnisciencia y el inters absoluto inexistentes, que dentro de los procesos de policy contrastan con la realidad de la estrechez del conocimiento, y la informacin incompleta e imperfecta de los tomadores de decisiones, y que influyen pesadamente los clculos y proporciones de la decisin misma. 22 La caridad es la compensacin del sesgo personal que muchas veces procede del egosmo, y que es muy til cuando se hacen juicios sobre lo justo o lo injusto. Contra lo que pudiera pensarse, la caridad no es una virtud blanda, por el contrario, requiere firmeza moral, disciplina del ego y el soslayo los imperativos de reconocimiento y crdito. La caridad, asegura Bailey, "es el principio por encima del principio", ella "fortifica las artes persuasivas ms que las coercitivas. Estimula las visiones de las buena sociedad, sin las cuales el gobierno se convierte en una sombra defensa de las pautas de privilegios existentes". 23 La persuasin y el argumento, han sido resaltados recientemente como cualidades inherentes a los elaboradores de policies.24

Ibn Jaldn. Introduccin a la Historia Universal. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1977. pp. 408-409.
21

Toca el mrito a Charles Lindblom, de haber concientizado sobre las limitaciones de conocimiento e informacin en la elaboracin de policies. Ver "Policy Analysis". The American Economic Review number 3. June, 1958. pp. 299-312. Y "The Science of 'Muddling Through'". Public Administration Review, volume XIX, number 2. Spring, 1959. pp. 79-88.
23

22

Bailey, obra citada, p. 362.

Destacan especialmente la aportaciones de Giadomenico Majone, sobre el papel de la persuasin en la elaboracin de 17

24

Por lo general, es difcil obtener una visin material del inters pblico. Las actitudes mentales y las aptitudes morales, ofrecen una definicin operante del inters pblico, a decir de Bailey. El inters pblico, en ltima instancia, es menos estimulado por Policies transitorias, que por reglas normativas, procesales, institucionales, de actitud y morales, las cuales, al efecto, son muy significativas. Ciertamente todo servidor pblico, en el sentido ms general de la palabra, debe compartir cualidades morales como las aqu comentadas. Sin embargo, la especializacin de los negocios gubernamentales ha exigido el desarrollado de cualidades morales relativamente diferentes. Max Weber distingui las cualidades del poltico y del servidor pblico; y dentro de ste ltimo, entre el funcionario de confianza y el funcionario de Carrera. Estas diferencias, en la Administracin Pblica moderna, son de enorme significacin por la emergencia y desarrollo de la profesionalizacin de las Carreras Administrativas del servicio civil, por un lado, y el ensanchamiento de la participacin poltica, por el otro. El sabio alemn enfatizaba la pasin y la perspectiva, como las cualidades morales inherentes al poltico, porque "la poltica es un fuerte y duro taladrar de duras tablas ... ciertamente, toda la experiencia histrica confirma la verdad -que el hombre no habra podido alcanzar lo posible si una y otra vez no hubiera tratado de alcanzar lo imposible-". 25 En contraste al poltico, el servidor pblico de Carrera no debe hacer poltica, en sentido de participacin partidista, y administrar con imparcialidad y desapasionadamente. Su cualidad moral es el honor, es decir, el sentido del deber, que se patentiza en el ejercicio apegado al cargo segn lo prescribe el derecho. Ha dicho Weber que "el honor del funcionario descansa en su habilidad para ejecutar cuidadosamente la orden de las autoridades superiores, exactamente como si la orden estuviera de acuerdo con sus propias convicciones". La honorabilidad del funcionario profesional es una capacidad de desempeo, que consiste en asimilar su ego al deber del cargo. El servidor pblico de carrera tiene un sentido de responsabilidad que significa, en cierto sentido, un sentimiento de disciplina y auto-negacin, que subordina el papel del ego en el desempeo de los negocios administrativos. Sin la

Policy. Ver, "Los Usos del Anlisis de Polticas". Luis F. Aguilar (ed.). La Hechura de las Polticas. Mxico, Miguel ngel Porra. 1992. pp. 341-366.
25

Weber, obra citada, p. 475. 18

disciplina y la auto-negacin, todo el aparato administrativo se desplomara.26 Entre el poltico y el servidor pblico de Carrera, se desempea el funcionario de confianza, o como lo llama Weber, el administrador poltico. Sus cualidades morales son tambin las de la administracin imparcial, en el sentido de la razn de Estado, pero dentro de condiciones en las cuales los intereses de su partido no estn en cuestin. Pero, de ste ser el caso, participar en poltica y administrar con parcialidad, un poco a semejanza de como Maquiavelo sugera el carcter gradual de la moralidad de los prncipes. Para el administrador poltico, la utilidad inherente a la conservacin del poder, est por encima de la imparcialidad y el desapasionamiento de la Administracin profesional. Nosotros pensamos que cada servidor pblico, situado dentro de la circunstancia inherente a su cargo, sabe comportarse en atencin a las cualidades morales que le son propias. Algunos sern apasionados, otros administrarn con apego al deber, y unos ms se movern en la difcil ambigedad entre la responsabilidad pblica y la disciplina de partido. El grado y medida ser diverso, en cada caso, y sin embargo en ellos ser imperdonable que su desempeo sea sin compromiso, y ms atentos a la oportunidad y la carencia de sentido de participacin. Si algn valor tiene la moral en policy pblica, es provocar el compromiso, estimular la conducta autntica de servicio pblico, y patrocinar la responsabilidad y la responsividad ante la Nacin.

26

Ibid, pp. 461-462. 19