DFICIT FISCAL, DEUDA Y ESTABILIDAD MACROECONMICA: EL CASO DE MXICO*/ Juan Amieva-Huerta**/ Septiembre 2003

RESUMEN El objetivo del presente trabajo es analizar diferentes aspectos tericos y empricos del dficit fiscal, la deuda y la estabilidad macroeconmica, con especial nfasis en la experiencia de la Repblica Mexicana. Se estudian las definiciones del dficit pblico y se resean los efectos de sus distintas fuentes de financiamiento sobre las principales variables macroeconmicas. Se plantea un modelo economtrico con el que se evala el enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las simulaciones del modelo indican que la poltica tributaria y las formas de financiamiento del dficit inciden en la cuenta corriente mediante su impacto en el ahorro domstico. Se observa que existe una correlacin positiva entre los requerimientos financieros del sector pblico y el dficit en la cuenta corriente. En Mxico, la deuda pblica bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la ms baja dentro de la OCDE. No obstante, si se considera la deuda ampliada y contingente, sta es considerable. El objetivo de equilibrar las finanzas pblicas ha determinado un sesgo procclico en la poltica fiscal. Se concluye que es necesario un nuevo pacto fiscal que incremente los ingresos pblicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas pblicas sanas, con el fin de atenuar los ciclos econmicos y generar un crecimiento sostenido en la actividad econmica de Mxico. En el anexo se utilizan dos nuevos mtodos para medir la sustentabilidad fiscal: el de Balance General y el de Valor al Riesgo. De acuerdo con el primero, el supervit primario que se necesita generar en Mxico para alcanzar la sustentabilidad fiscal es de 2.7% del PIB, y segn el segundo debe ser de 5.9%, sin considerar una reforma fiscal, y de 3.4% con reforma fiscal.

ABSTRACT El presente trabajo aborda diferentes aspectos tericos y empricos del dficit fiscal y la deuda pblica. Se resean los efectos del dficit pblico sobre las principales variables macroeconmicas. Se presenta un modelo economtrico y simulaciones para el caso de Mxico del enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el cual sugiere una rela cin positiva entre el ahorro pblico y las cuentas externas. Por otro lado, la deuda ampliada y contingente en Mxico es an considerable. Se propone un nuevo pacto fiscal para lograr la estabilidad macroeconmica. En el anexo se evala la sustentabilidad fiscal del Gobierno mexicano, utilizando una metodologa novedosa.

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Agradezco el trabajo economtrico y de investigacin de Bernardo Urriza, Miguel Gonzlez y Jorge vila, y los comentarios y sugerencias de Fernando Aportela, Andrs Conesa y Marco Arroyo. Los errores y omisiones que an permanezcan son responsabilidad del autor. **/ El autor es Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, Mxico. Contacto: (52) 2288 421500, jamieva@sefiplan.gob.mx.

NDICE
1. DFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONMICA 2. DEFINICIONES DEL BALANCE PBLICO Balance Primario Balance Operacional Balance del Gobierno General Balance del Sector Pblico no Financiero Requerimientos Financieros del Sector Pblico: el Caso de Mxico Componentes Cclico y Estructural del Balance Fiscal 3. EFECTOS DEL DFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS: EVALUACIN EMPRICA Evidencia Emprica Ejercicios de Simulacin Dficit Fiscales e Inflacin 4. DEUDA PBLICA EN MXICO Calificaciones de Deuda y Estabilidad Macroeconmica 5. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA ANEXO. Sustentabilidad Fiscal en Mxico: Mtodos Alternativos de Medicin 1. MTODO DEL BALANCE GENERAL El caso de Mxico 2. MTODO DEL VALOR AL RIESGO Estimacin del Mtodo del VaR Metodologa estadstica 3 5 5 6 6 6 6 8

11 11 19 27 28 35 35 38 42 43 44 49 50 52

1.

DFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONMICA

Como lo seala la literatura terica y la evidencia emprica sobre finanzas pblicas, los dficit fiscales de los gobiernos de todos los niveles generan, a travs de diferentes modalidades de financiamiento, inestabilidad macroeconmica que puede verse refleja da en elevada inflacin y desequilibrios en las cuentas con el exterior, particularmente en la balanza de la cuenta corriente.1 De manera que el comportamiento de las cuentas fiscales, el dficit en especial, en sus diferentes definiciones, es de singular importancia para los planes de estabilizacin de una economa o regin en particular. Por ello, la disciplina en las cuentas fiscales es uno de los fundamentos macroeconmicos ms importantes.2 En aos recientes, numerosos pases han implementado medidas para incrementar los ingresos a travs de una reforma fiscal o disminuir el gasto, con el fin de equilibrar las finanzas pblicas, o por lo menos reducir el dficit fiscal a niveles sostenibles.3 Esto significa que la forma de financiar dicho dficit trae consigo diferentes implicaciones sobre la estabilidad macroeconmica. En general, existen tres fuentes para financiar el dficit: la primera es a travs de la acumulacin de adeudos fiscales de ejercicios anteriores tambin conocidos como Adefas . Los pagos en atraso surgen cuando no se efecta un pago obligatorio en su fecha de vencimiento o antes. Como esa fecha es siempre la misma o posterior a la fecha atribuida a un flujo sobre la base devengado, todos los atrasos estarn incluidos en las estadsticas compiladas sobre esta base.4 Al utilizar la base de caja, no habr variacin en las cuentas si una unidad del Gobierno se abstiene de pagar compras a crdito. Por consiguiente, no habr informacin sobre atrasos a menos que se compilen estadsticas especiales. Este mecanismo de financiamiento tiene la particularidad de que provoca inestabilidad macroeconmica, es decir, el Gobierno se financia a travs de posponer el pago a los proveedores, los sueldos de los servidores pblicos, los pagos de intereses de la deuda, las contribuciones a seguridad social como empleador (o pago de pensiones), el pago de impuestos de un Gobierno subnacional al Gobierno central (federal en el caso de Mxico), etc. El impacto macroeconmico del mismo consiste, por una parte, en que los proveedores aumentan sus precios para protegerse de la prdida futura de ingresos, y por otra, en que el gasto pblico en el ao fiscal subsiguiente sufre serias presiones que implicara, ante la ausencia de medidas correctivas de otros rubros de gasto o de ingreso, una mayor presin sobre las finanzas pblicas y, por ende, en el balance fiscal. sta es una de las razones por las cuales el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugiere a los pases miembros eliminar la acumulacin de Adefas. La segunda fuente de financiamiento es a travs del mercado domstico de dinero o bien del crdito del Banco Central al Gobierno. ste, a su vez, tiene implicaciones muy distintas: la primera puede ocurrir con la emisin de bonos gubernamentales, que puede producir un efecto desplazamiento (financial crowding out, segn el trmino en ingls) al sector privado, por la competencia de financiamiento con las empresas. En general este efecto no es inflacionario, pero puede ejercer presiones al alza en las tasas d inters, debido a que las e
1

La cuenta corriente es la suma de las exportaciones de bienes (importaciones) + los ingresos factoriales (re mesas + pagos de intereses de nacionales en el extranjero) + ingresos no factoriales (turismo + transacciones fronterizas, etctera). La cuenta de capital, por su parte, incluye principalmente a los ingresos (egresos) por inversin extranjera directa + endeudamiento pblico y privado neto + repatriacin de capitales. La suma de la cuenta corriente + la cuenta de capital y los errores y omisiones nos da la acumulacin (desacumulacin) de reservas internacionales. 2 Durante las dcadas de los cuarenta y cincuenta prevaleci, en la literatura econmica, la idea de que una deuda interna no perjudicaba a las generaciones futuras. En la actualidad, la creencia ms extendida es que las cosas son mucho ms complicadas. Lo mismo sucede con el impacto del financiamiento externo en la economa. La evidencia emprica es mixta en cuanto a sus efectos en la economa domstica. 3 Las finanzas pblicas son sostenibles cuando la proyeccin inicial de gastos e ingresos futuros no implica una trayectoria explosiva de la deuda pblica. Una condicin ms restrictiva estara representada por la imposibilidad de aumentar la deuda como proporcin del producto en un momento en el tiempo. 4 Vase FMI (2001).

empresas del sector privado que emiten papel de deuda lo tienen que hacer a tasas de inters ms elevadas para generar demanda por el mismo, con el consecuente efecto de desplazamiento de la inversin privada. No obstante, an con un Banco Central independiente pueden generarse expectativas de inflacin positivas dada la magnitud de los dficit del Gobierno. Por otra parte, el crdito del Banco Central al Gobierno altera positivamente la base monetaria [B = reservas internacional s (Ri) ms crdito interno (Ci), definida por sus e fuentes, o bien los billetes y monedas en circulacin (C) ms los depsitos bancarios en cuenta corriente en el Banco Central (R), definida por sus usos]. Dado que la cantidad de efectivo (C) ms los deps itos a la vista (D) definen el monto de dinero en circulacin, M1 est dado por: (1) M1 = C + D = m1*B

Donde m1 es el multiplicador monetario dado por la ecuacin (2) m1 =

(C ? D) ( C ? R)

Lo anterior implica que un aumento en el crdito interno al Gobierno tiene una contrapartida en los usos de la base monetaria (B = C + R), lo cual incrementa la cantidad de dinero en circulacin (oferta de dinero = M1). Este aumento en el mismo,5 cuando no es compensado por un incremento en la demanda por saldos monetarios reales (demanda real de dinero), produce ceteris paribus, un aumento en el nivel general de precios (impuesto inflacionario), as como, a travs del enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de oferta monetaria que no es correspondido por un incremento en su demanda, lo cual se traduce en un exceso de demanda interna de bienes superior a la oferta.6 En una economa cerrada el ingreso nominal aumenta, al igual que las tasas de inters internas, para eliminar el desequilibrio en el mercado de dinero. Asimismo, el incremento en los precios y posiblemente en el producto, en conjuncin con el cambio en las tasas de inters, aumenta la demanda nominal por dinero a un nivel equivalente con el incremento inicial en la cantidad nominal de dinero. En una economa abierta, el mecanismo de transmisin se da a travs del crdito interno del Banco Central al Gobierno (Ci), lo cual no slo cambia el ingreso nominal sino que tambin resulta en una mayor demanda de importaciones y en menores exportaciones, de manera que se presenta un deterioro en las cuentas externas, principalmente en la acumulacin de reservas internacionales del Banco Central. El enfoque analtico supone una estabilidad en la demanda de dinero y considera los diversos canales por medio de los cuales cambios en la cantidad de dinero en circulacin afectan a la economa. As, el enfoque monetario de la balanza de pagos se centra en la relacin entre precios, producto, tasas de inters y cuentas externas. Todo esto con un tipo de cambio fijo y existiendo perfecta movilidad de capitales y de bienes en una economa pequea. A diferencia de otros enfoques de la balanza de pagos (elasticidades), en el enfoque monetario con un tipo de cambio flexible, una devaluacin incrementa el precio de los bienes comerciables internacionalmente, lo que reduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circulacin para restaurar el equilibrio en el mercado de dinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en la medida en que las reservas internacionales fluyen al pas. Cuando el desequilibrio en el mercado de dinero es eliminado, el flujo de reservas se detiene.7 Se cuenta con amplia evidencia emprica que indica que ante un tipo de cambio flexible, los efectos de largo plazo de un desequilibrio monetario causado por un dficit pblico financiado por crdito del Banco Central, desequilibran la balanza de pagos, produciendo una prdida de reservas internacionales si los flujos de capital del exterior no alcanzan a financiar el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

5 6

Vase Amieva-Huerta, Juan (1987 y 1985). Para un estudio emprico de la economa mexicana, vase Gmez Oliver (1978). 7 Vase Frenkel, J., y H. Johnson (1980).

Una postura extrema y que tiene poco soporte emprico es la de las variaciones en la posicin fiscal que afectan al PIB, a la que se denomina hiptesis de equivalencia ricardiana, la cual asevera que los dficit fiscales traen como contrapartida un cambio en el ahorro privado. Esta idea, asociada con la del economista Robert Barro, sostiene que las decisiones de consumo estn basadas en una estrategia de optimizacin sobre un largo horizonte de tiempo, de forma que los agentes econmicos ajustan su consumo y ahorro en respuesta a los ingresos netos despus de impuestos, que ellos esperan en el futuro; debido a que los dficit ms elevados pueden representar futuros impuestos, los consumidores contrarrestan el incremento en los dficit gubernamentales con un incremento en el ahorro personal, eliminando cualquier efecto de los dficit pblicos sobre el PIB. Un tema que debe quedar claro es que la evidencia emprica indica que mayores dficit fiscales conllevan una alza en las tasas de inters a cualquier nivel del producto, reduciendo la parte del PIB asignada a inversin e incrementando la proporcin asignada al consumo y el gasto de Gobierno. En la medida en que la inversin privada es desplazada por el aumento en las tasas, el acervo de capital futuro disminuye y, por lo tanto, decrece el ingreso real y el consumo de las personas. La intensidad con que se da este efecto es una cuestin emprica y vara de pas a pas, dependiendo de los mercados de fondos prestables, de dinero, de capitales y, por supuesto, la posicin intertemporal fiscal del Gobierno. 8 La tercera fuente de financiamiento es el crdito externo o la emisin de bonos en los mercados internacionales de capital. Si el dfic it fiscal es financiado a travs de deuda pblica externa, los efectos tambin son diferentes. De una manera simple, en principio el endeudamiento externo no es inflacionario; sin embargo, si ste incrementa la deuda externa neta como porcentaje del producto y, por consiguiente, el pago de intereses, esto aumenta el dficit total. En este contexto, es til hacer mencin de diferentes definiciones en esta materia. 2. DEFINICIONES DEL BALANCE PBLICO Para los efectos del anlisis macroeconmico, los indicadores que permiten evaluar la poltica fiscal incluyen cuatro resultados bsicos del sistema de estadsticas de finanzas pblicas: resultado primario global, resultado operativo, resultado del Gobierno general o del sector pblico. Existen en la literatura varias definiciones de dficit pblico, entendidas como el desequilibrio entre los ingresos y los gastos de cualquier nivel de Gobierno. Diferentes mediciones del balance fiscal pueden llevar a distintas conclusiones sobre el estado de las finanzas pblicas. Balance Primario 9 Es la diferencia entre los ingresos totales menos los egresos totales, excluyendo el pago de intereses. A su vez, el ahorro corriente slo considera el neto de ingresos y de gastos corrientes; mientras que las necesidades de financ iamiento (public sector borrowing requirements PSBR, por sus siglas en ingls) son la diferencia entre ingresos y egresos totales. Dado que el pago de intereses no es parte del gasto programable, no constituye un gasto discrecional, y al reflejar compromisos adquiridos en presupuestos anteriores, se puede descontar el efecto de los intereses en el dficit fiscal. Esta medida del dficit indica en qu forma inciden los compromisos actuales en las necesidades de financiamiento, y permite apreciar, de una manera ms precisa, las operaciones propias del Gobierno. Sin embargo, algunos autores prefieren utilizar otras definiciones de dficit fiscal.

La posicin intertemporal fiscal del Gobierno se refiere a la evolucin de los ingresos y gastos pblicos que el Gobierno espera en el futuro y al valor de su deuda en un momento dado del tiempo. 9 Para un anlisis ms profundo, vase Blejer, M., y A. Cheasty (1991).

Balance Operacional En determinados pases particularmente en los altamente endeudados y con inflacin elevada es til distinguir el impacto de la inflacin en el pago de intereses de la deuda. El balance operacional es aquel que elimina del dficit real el componente inflacionario de los intereses. As, las necesidades reales de financiamiento del Gobierno no seran tan optimistas como el balance primario. Al no existir una medida uniforme de dficit que incluya toda las estadsticas relevantes, debe optarse por una u otra, de acuerdo con el propsito del anlisis. Por ejemplo, en el caso de Brasil, el balance fiscal global muestra las necesidades de financiamiento nominales y pone en evidencia que es muy sensible a la inflacin. Las diferentes definiciones de balance fiscal afectan, de manera importante, las conclusiones sobre la posicin fiscal del Gobierno. 10 Balance del Gobierno General Tambin se puede hablar del balance del Gobierno central (Gobierno Federal en el caso de Mxico), que incluye los componentes de Gobierno que se aplican a todas las dependencias de las autoridades pblicas de cualquier territorio o a sus jurisdicciones establecidas a travs de procesos polticos, lo cual incluye tambin los fondos de seguridad social, los fondos de pensiones de los empleados de Gobierno, el Congreso, las autoridades judiciales, los ministerios o secretaras y las agencias del Gobierno. El balance del Gobierno general considera al Gobierno central, los institutos de seguridad social pblicos y los gobiernos estatales y municipales (gobiernos locales), que son unidades del Gobierno que ejercen funciones de manera independiente del Gobierno central en las diversas jurisdicciones rurales o urbanas del territorio de un pas.11 Balance del Sector Pblico no Financiero El FMI y algunos pases de Amrica Latina en particular, prefieren utilizar una definicin amplia d dficit el pblico, en la cual, adems del balance del Gobierno central y de seguridad social, se incluye a las empresas pblicas bajo control presupuestal y las que no estn controladas presupuestalmente, y se excluye a los gobiernos locales (excepto en Brasil y Colombia, que utilizan la definicin de Gobierno general) debido a que no existe informacin oportuna y consolidada de los mismos. Requerimientos Financieros del Sector Pblico: el Caso de Mxico En el clculo del balance fiscal tradicional se toman en cuenta los ingresos petroleros, los cuales son altamente voltiles, y los no petroleros (tributarios, no tributarios y de organismos y empresas distintas de Petrleos Mexicanos); mientras que por el lado de los gastos se considera el gasto programable pagado, el programable devengado (gasto corriente e inversin fsica) y el no programable (participaciones, costo financiero y Adefas); para obtener los Requerimientos Financieros del Sector Pblico ( RFSP), stos se ajustan considerando los proyectos de infraestructura productiva con el impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas), la deuda del Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB), las adecuaciones a registros, el Programa de Deudores, el Fideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac) y el de Intermediacin Financiera; finalmente, se aaden los ingresos no recurrentes. En el cuadro 1 se presenta el escenario estimado en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006 (Pronafide), incluyendo la reforma estructural.12 De acuerdo con el Pronafide 2002-2006, los RFSP miden las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las polticas pblicas. Los RFSP se integran a travs del dficit pblico tradicional (dficit financiero), agregando los requerimientos de recursos financieros de los Pidiregas, los cuales representan gran parte de la inversin pblica, y los requerimientos financieros del IPAB, despus de incorporar los apoyos fiscales aprobados por el Congreso de la Unin al Instituto. Cabe sealar que en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) se estima el componente real del costo financiero que enfrentar
10 11

Vase Cepal (1998). FMI (1986). 12 Vase SHCP (2002b). Los cambios estructurales considerados en este programa incluyen las reformas financiera, fiscal, presupuestaria, judicial, laboral, del sistema de pensiones, de seguridad social y del sector de telecomunicaciones.

el IPAB. El Farac se form en 1997 con los activos patrimoniales y los pasivos financieros de las autopistas de cuota que fueron otorgados por la administracin a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe). La intermediacin financiera incluye requerimientos de la banca de desarrollo y los fondos de fomento. Los programas de apoyo a deudores consideran la variacin en los compromisos de los programas de deudores en un perodo especfico. Las adecuaciones a los registros presupuestarios se refieren a aquellos que se derivan de transacciones virtuales o compensadas.13

Cuadro 1 Proyeccin de las Finanzas Pblicas, 2002-2006 Escenario con Reforma Estructural (porcentaje del PIB) Concepto I. Dficit Pblico Tradicional (B A) A. Ingresos Petroleros 3/ No Petroleros Tributarios No Tributarios Organismos y Empresas sin Pemex B. Gasto Programable Pagado Diferimiento de Pagos Programable Devengado No Programable Participaciones Costo Financiero Adefas II. Ajustes Pidiregas IPAB Adecuaciones a Registros Programa de Deudores Farac Intermediacin Financiera III. RFSP (I + II) Sin Ingresos no Recurrentes
1/ 2/

2002 1.36 2/ 22.55 7.20 15.35 10.01 1.30 4.03 23.91 17.32 0.21 17.53 6.59 3.49 2.90 0.20 1.41 4/ 0.80 0.46 0.21 0.08 0.43 0.41 2.77 3.48 4/

2003 1/ 0.50 22.04 6.86 15.18 10.18 1.05 3.95 22.54 16.11 0.28 16.39 6.43 3.43 2.81 0.19 2.50 1.40 0.30 0.10 0.00 0.20 0.40 3.00 3.30

2004 0.20 23.80 5.90 17.80 13.30 0.60 3.90 24.00 16.50 0.20 16.70 7.50 4.00 3.30 0.20 2.30 1.40 0.30 0.10 0.00 0.10 0.40 2.60 2.70

2005 0.10 23.90 5.90 18.00 13.50 0.60 3.90 24.00 16.60 0.20 16.70 7.40 4.00 3.20 0.20 2.20 1.20 0.30 0.10 0.00 0.10 0.40 2.30 2.40

2006 0.20 24.20 5.90 18.20 13.70 0.60 3.90 23.90 16.60 0.20 16.80 7.30 4.10 3.00 0.20 2.20 1.20 0.30 0.10 0.00 0.10 0.50 1.90 2.00

De acuerdo con la estimacin de Criterios Generales de Poltica Econmica 2003. Incluye el impacto presupuestario, tanto en ingreso como gasto, de la liquidacin de Banrural, equivalente a 0.62% del PIB. 3/ Incluye los ingresos propios de Pemex, las contribuciones por hidrocarburos y el IEPS sobre gasolina y diesel. 4/ Cifras preliminares. Nota: Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo. Fuente : SHCP: Criterios Generales de Poltica Econmica, 2003; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2002; Informes sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica, cuarto trimestre de 2002, y Pronafide 2002-2006.

La definicin convencional de los RFSP est diseada para ser una medida de contribucin del Gobierno a la demanda agregada y, a travs de ella, a la inflacin y al desequilibrio externo. Por su impacto en la demanda
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SHCP (2002b).

agregada, los RFSP junto con la deuda con respecto al producto, as como el gasto pblico social en salud y educacin y el gasto en infraestructura son los indicadores fiscales ms apropiados de la posicin fiscal del Gobierno. Asimismo cabe sealar que en el mediano plazo, la monetizacin del dficit llevara a inflacin, a prdida de reservas internacionales o a ambas cosas; el financiamiento externo conducira a una apreciacin del tipo de cambio real y al desequilibrio de la cuenta corriente, y tambin a la inflacin si no se permitiera que el tipo de cambio nominal se aprecia ra; el financiamiento interno empujara las tasas de inters al alza, desplazando a la inversin privada o estimulando la entrada de capital externo, con el consiguiente dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En el corto plazo, las variacio nes del dficit pueden afectar, asimismo, el nivel de la actividad econmica.14 Cabe sealar que la actual administracin ha hecho un esfuerzo por incrementar la transparencia fiscal al publicar los RFSP, lo cual es fundamental para aumentar la credibilidad en el Gobierno. En Mxico, se ha avanzado sustancialmente en este sentido a travs de la difusin peridica de informes detallados al Congreso, el sitio web de la SHCP y los reportes y comentarios semanales del vocero de la SHCP. Componentes Cclico y Estructural del Balance Fiscal Tradicionalmente, en pocas de expansin los ingresos pblicos crecen conforme evoluciona el ciclo econmico, y los gastos asociados a la red de seguridad social tienden a reducirse en la medida en que la pobreza extrema y la tasa de desempleo disminuyen, lo cual mejora el balance fiscal del Gobierno. En contraste, en la parte baja del ciclo, la recesin econmica afecta la recaudacin impositiva y los gastos de alivio a la pobreza y el seguro de desempleo se incrementan, empeorando la posicin fiscal. Los ingresos y los gastos pblicos que se relacionan con el ciclo econmico se denominan estabilizadores automticos y actan como amortiguadores de las variaciones del PIB con respecto a su tendencia de largo plazo. As, en este contexto, la OCDE15 y el FMI 16 integran el balance fiscal en un componente cclico y otro estructural. El balance fiscal tiene un componente cclico cuando una variacin en el mismo depende de la diferencia entre el producto observado y el producto potencia l,17 es decir, se trata de cambios en el balance presupuestal ante la influencia de los agregados econmicos. Es importante sealar que en algunas situaciones esta forma de medir el balance fiscal lleva a interpretaciones radicalmente distintas de sus resultados. En el Comit de Poltica Econmica de la OCDE existen diferencias de opinin sobre la utilidad del concepto cclico y estructural para medir el balance fiscal convencional. En esta definicin del balance presupuestal, las variables macroeconmicas que influyen tanto en los ingresos como en los gastos son la tasa de inflacin, el crecimiento del PIB nacional e internacional, el tipo de cambio real, los precios de las materias primas, la tasa de desempleo y las tasas de inters domsticas e internacio nales. Dependiendo del grado de apertura de cada economa, el balance fiscal ser ms vulnerable ante choques externos. Cuando el comportamiento del balance fiscal se rige por el de los estabilizadores automticos, se dice que la poltica fiscal es contracclica. En los ltimos aos, uno de los temas que ms ha preocupado a los expertos ha sido el comportamiento de la poltica fiscal en Mxico. Existe una escuela de pensamiento econmico que explica las fluctuaciones cclicas del PIB, las cuales pueden atribuirse a las variaciones de la inversin pblica y privada. Para John M. Keynes sta era una fuente esencial en los ciclos econmicos. Una de sus principales aportaciones a la teora macroeconmica fue evidenciar que las fluctuaciones en la inversin pblica podran provocar grandes variaciones en el PIB, a travs del multiplicador de la inversin y del gasto pblico. Otros economistas, encabezados por Blinder y Solow,18 muestran que la posicin fiscal se utiliza para denotar las implicaciones macroeconmic as de una poltica fiscal expansionista o contraccionista. En general, una poltica fiscal procclica es aquella en la cual en la parte alta del ciclo la recaudacin tributaria aumenta reducindose el

14 15

Vase Tanzi et al. (1988). Giorno, et al. (1995). 16 Vase Chand (1992). 17 Para un anlisis del PIB potencial y sus determinantes, vase SHCP (2002b). 18 Vase Blinder, A. S., y M. Solow (1974).

dficit fiscal; mientras que en la parte baja se ajusta el gasto pblico ante una reduccin en la recaudacin, para mantener sin cambio el balance fiscal. Como se ilustra en la grfica 1, la poltica fiscal en Mxico ha sido procclica, es decir, cuando se expande la actividad econmica mejora el dficit fiscal debido a que los formuladores de poltica econmica utilizan los estabilizadores automticos. Sin embargo, aun con la disciplina fiscal que se ha mantenido en la Repblica Mexicana, persiste un dficit pblico, el cual no es necesariamente malo, siempre y cuando se mantengan la sustentabilidad fiscal (ver anexo) y los niveles de gasto social e infraestructura para el desarrollo econmico de una regin o pas. Asimismo, la existencia de arreglos institucionales, como la Ley de Coordinacin Fiscal, permite que cuando aumenta la recaudacin federal participable crezca el gasto no programable. Por otra parte, los bajos niveles de ingresos pblicos permanentes y el ahorro financiero ocasionan un manejo del dficit muy limitado, lo cual dificulta expandir el gasto pblico en pocas de recesin. Las autoridades fiscales reconocen, incluso, que el compromiso de mantener una posicin fiscal sana ha determinado, por lo tanto, un sesgo procclico. Esto no es necesariamente adverso, y puede ser ms significativo que una poltica contracclica. En otras palabras, los ingresos pblicos aumentan en la parte alta del ciclo y disminuyen en la parte baja del mismo, por lo que, para mantener finanzas pblicas sanas, es necesario ajustar a la baja el gasto pblico con el objeto de cumplir las metas fiscales. Grfica 1 Mxico: Balance Pblico/PIB versus Crecimiento Econmico (Escenario con Reforma Estructural)
10.0

5.0

Tasa de crecimiento del PIB real Balance Pblico

0.0 1997 2003 1983 1987 1989 1993 1995 1999 2005 1985 1991 2001

-5.0

-10.0

-15.0

-20.0

Aos

Para que el Gobierno pueda estabilizar la economa, modificando los impuestos o la poltica de gasto pblico, es necesario no slo que los consumidores y los productores no tomen medidas que contrarresten a las gubernamentales, sino que aqul tambin pueda aplicar su poltica en el momento adecuado. 19 Por ejemplo, si el Gobierno intenta reducir el crecimiento de la demanda agregada con el objeto de disminuir la inflacin, pero lo hace con lentitud, es posible que cuando esta reduccin pueda tener impacto, la economa ya se encuentre en una recesin como sucedi en Mxico en 2001; en este sentido, el descenso en la demanda agregada no har sino agravar la recesin posterior, como lo demuestra el bajo crecimiento, de 0.9% del PIB, en 2002.

19

Vase Stiglitz (1988).

Similarmente, si una medida gubernamental encaminada a aumentar la demanda agregada surte efecto cuando la economa est saliendo de una recesin e iniciando su expansin, la inflacin puede incrementarse. En la grfica 2 se muestra la evolucin de un ciclo econmico. En 1994 la economa entr en una recesin, pero sta se reconoci a partir de 1995. Una vez admitida la situacin, los formuladores de poltica econmica deban acordar qu tipo de la misma fiscal, monetaria y comercial, principalmente tendra que instrumentarse para atenuar la recesin econmica. La poltica de apertura comercial de firmar acuerdos de libre comercio, como el TLCAN, los establecidos con diversos pases de Amrica Latina, y ms recientemente el de asociacin econmica, concertacin poltica y cooperacin entre Mxico y la Unin Europea, firmado el 8 de diciembre de 1997, coadyuvaron a mantener la economa mexicana con una tasa de crecimiento elevada durante 1996-2000, es decir, en la parte alta del ciclo econmico. Sin embargo, la apertura comercial puede traer consigo efectos negativos: al existir una fuerte dependencia con el exterior (el coeficiente de correlacin entre el ndice del volumen de produccin industrial de Mxico y Estados Unidos (EUA) es de alrededor de 90%), Mxico se vuelve ms vulnerable ante recesiones econmicas en EUA y el resto del mundo. As, una poltica fiscal proactiva, como podra haber sido la aprobacin del Congreso de la Unin de la reforma fiscal integral propuesta por la Secretara de Hacienda a finales de 2001, que buscaba aumentar la recaudacin, hubiera contribuido a mejorar la posicin fiscal del Gobierno, de manera que se pudieran asignar mayores recursos para el desarrollo del capital humano (gasto social en educacin y salud) e incrementar el gasto en infraestructura fsica, que es una de las ms bajas en la regin latinoamericana. De autorizarse dicha reforma hacendaria debido a que incluira polticas de ingresos y de gasto pblico, se coadyuvara de manera importante a atenuar los ciclos econmicos, por lo que sera necesario lograr un nuevo pacto fiscal a travs de consensos entre los formuladores de poltica econmica y el Congreso para establecer las bases de un desarrollo econmico sostenido, sustentable y generalizado en todos los niveles de la actividad econmica (vase grfica 2). Grfica 2 Mxico: Tasa de Crecimiento del PIB Real
Proyeccin inercial Proyeccin con reformas estructurales

8.0 6.0 4.0 2.0

PIB real

0.0 1983 1993 1999 1985 1987 1991 1997 2001 2003 1989 1995 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 2005

Aos

A consecuencia de los retrasos en la aprobacin de las reformas estructurales por parte del Congreso de la Unin de la Repblica Mexicana, las fluctuaciones cclicas se pueden exacerbar en lugar de verse reducidas, lo cual tendra importantes efectos sobre la distribucin del ingreso y la riqueza debido a que, de acuerdo con la evidencia emprica, el crecimiento econmico contribuye al abatimiento de la pobreza extrema, misma que, segn estudios del Banco Mundial y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002 (ENIGH-

10

2002),20 disminuy de 21.5% en 1994 a 18% de la poblacin en 2000. Por su parte, el coeficiente de Gini, que mide la distribucin del ingreso, decreci en forma significativa: de 0.53% en 1994 a 0.48% en 2000 y a 0.45% en 2002. De manera que si bien el crecimiento econmico experimentado durante 1996-2000 redujo la pobreza extrema y mejor la distribucin del ingreso, 21 este coeficiente es todava alto para un pas con un desarrollo econmico como el de Mxico. El Banco Mundial considera que el crecimiento econmico no es la nica solucin al problema de la distribucin del ingreso y la pobreza extrema; la inversin en capital humano, a travs de un mayor gasto pblico en educacin, salud y nutricin, coadyuva a mitigar la pobreza extrema y las disparidades en la distribucin del ingreso y la riqueza. Por ello, el nuevo pacto fiscal que busque incrementar los ingresos pblicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas pblicas sanas, ser un punto medular en la agenda de poltica fiscal. 3. EFECTOS DEL DFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS: EVALUACIN EMPRICA El enfoque fiscal de la balanza de pagos desarrollado a la mitad de la dcada de 1970, 22 se centra en el ahorro pblico corriente como determinante de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Los modelos del enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos (X M) se determinan por el balance fiscal (RFSP = T G) y el balance privado (S I), de tal manera que: Ecuacin (3) (4) Sector Externo (X M) Sector Gobierno Sector Privado + + (S I) Enfoque Fiscal Enfoque Monetario

? ?

(T G) ? Cd

? Ri

? Md

Donde ? Ri es la acumulacin de reservas internacionales, ? Cd es el cambio en el crdito domstico, ? Md es el cambio en la demanda real de dinero, X y M son las exportaciones e importaciones de cuentas nacionales, T es el ingreso pblico total, G es el gasto pblico total, S es el ahorro interno e I es la inversin privada. Con la cuenta de capital igual a cero, la suma de cada columna es igual a cero, mostrando las similitudes tericas de ambos enfoques. Cabe sealar, sin embargo, que tanto el enfoque fiscal como el monetario presentan puntos de vista diferentes acerca de la flexibilidad de los mercados de trabajo, los precios y el producto. 23 Evidencia Emprica Con el objetivo de explicar la cuenta corriente de la balanza de pagos, utilizando el enfoque fiscal para el caso de Mxico, se desarrolla un modelo macroeconomtrico que consta de cinco ecuaciones recursivas estimadas por mnimos cuadrados ordinarios.

20 21

Vase Banco Mundial (1999) y ENIGH-2002, en INEGI (2003). El coeficiente de Gini es un ndice cuyo valor oscila entre cero y uno. Cuando se aproxima ms a cero, significa que la distribucin de la riqueza es ms equitativa; por el contrario, si se acerca ms a la unidad, representa una distribucin menos equitativa o inequitativa del ingreso. G= 1?

? ? ?Y
i? 1

1/?

i ?1

? Y i ? ?
es la participacin percentil
i

Donde
22 23

? es el percentil de poblacin considerado para el anlisis, y Y? i

en el ingreso total.

Bartoli (1989). Para una amplia discusin, vase Bartoli, ibid.

11

Cuadro 2 Mxico: Especificacin del Modelo Completo (5) Ecuacin de gasto corriente del sector pblico

GCt = f1 [PIBp t , ieua t , imext , GCt-1 , Pt ] Donde GCt es el gasto corriente del sector pblico como proporcin del PIB; PIBp t es el PIB per cpita a precios constantes; ieuat es la tasa de inters externa promedio, empleando como variable proxy los rendimientos reales de los bonos del Tesoro de los EUA; imext es la tasa de inters pasiva real promedio en Mxico, medida por el costo porcentual promedio de captacin, y Pt es la tasa de inflacin promedio con base en el ndice nacional de precios al consumidor. (6) Ecuacin de ingreso presupuestal del sector pblico

YCt = f 2 [PIBdp t , Xt , Pett YCt-1 ] YCt representa el ingreso presupuestal del sector pblico en relacin con el producto; PIBdpt es la demanda agregada domstica (PIB menos exportaciones) per cpita a precios constantes, Xt son las exportaciones en trminos del PIB y Pett es el precio promedio de la mezcla mexicana de petrleo crudo de exportacin. (7) Ecuacin de inversin total

It = f3 [ ? PIBt , It-1 , Ipub t ] En la que It es la inversin total como proporcin del PIB; ? PIBt es el crecimiento real del PIB, e Ipub t es la razn de la inversin pblica a PIB. (8) Ecuacin de ahorro privado

Spriv t = f 4 [ ? PIBt , YCt , Sgt , Sprivt-1 , Imp t ] Donde Spriv t es el ahorro privado con relacin al PIB; Sgt es el ahorro corriente gubernamental (YCt GCt ), e Imp t es el impuesto inflacionario, medido como la deuda pblica interna real a precios constantes. (9) Identidad de cuentas nacionales

Xt M t ? (YCt GCt ) + (Spriv t It ) Donde Xt Mt representa el sector externo como porcentaje del PIB; YCt GCt es el sector gubernamental, y Spriv t It significa el sector privado, asumiendo que los movimientos de capital son iguales a cero.24

En las ecuaciones (5) a (7) se presentan variables explicativas exgenas al modelo; la (8) incluye dos variables endgenas previamente estimadas; por ltimo, en la (9) se consideran todas las variables evaluadas. Como es un sistema recursivo, el trmino de error es distribuido independientemente con media cero y varianza constante,
Esta identidad se obtiene de la ecuacin Y ? E + X M, donde E es el gasto total o la absorcin de los residentes (E ? C + I + G), e Y se interpreta como PIB, lo cual quiere decir que las exportaciones netas incluyen los ingresos netos de los factores percibidos del exterior. As, Y E ? X M, formulacin que puede presentarse alternativamente como Y T ? C + I + (G T) + (X M). Haciendo uso de la definicin de ahorro, S ? Y T C, llegamos a la identidad central: (X M) ? (S I) + (T G), la cual expresa que el supervit (dficit) en la cuenta corriente es igual al exceso del ahorro del sector privado (desahorro) ms el supervit (dficit) presupuestario. Vase Dornbusch (1980).
24

12

por lo que el modelo se calcula mediante mnimos cuadrados ordinarios (OLS, por sus siglas en ingls), garantizando estimadores insesgados y consistentes. Se utilizaron datos anuales de 1975 a 2002 (vase cuadro 3),25 siendo las fuentes de informacin las estadsticas de la Direccin General de Planeacin Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y el Banco de la Reserva Federal de los EUA. El ahorro privado se calcul como variable de ajuste dentro de la igualdad de la cuenta corriente representada por la identidad (9). Los resultados de la estimacin se presentan en el cuadro 4. Cuadro 3 Mxico: Variables Endgenas y Exgenas del Modelo (inicia) Variables endgenas
GC YC I Spriv Cuenta (% del (% del (% del (% del Corriente (% PIB) PIB) PIB) PIB) del PIB) 3.03 14.21 16.27 19.82 14.73 2.15 14.02 16.07 18.13 13.92 2.02 15.13 16.54 18.87 15.44 2.51 17.65 17.69 18.96 16.41 4.07 18.94 18.79 15.66 19.58 4.58 20.48 20.17 20.89 16.61 3.76 19.51 20.36 20.66 16.05 1.77 19.48 20.61 19.28 16.38 2.38 19.91 21.56 20.48 16.45 3.27 19.95 22.25 22.78 17.20 5.08 22.34 24.38 23.54 16.42 6.16 24.76 23.57 20.02 25.00 2.73 31.44 25.81 21.64 24.53 31.76 30.28 3.75 16.91 22.14 30.86 29.70 2.27 17.30 20.73 32.98 30.58 0.41 18.30 21.11 1.02 38.72 30.44 19.02 26.29 36.97 28.06 2.85 17.94 29.70 1.28 33.04 27.75 18.52 22.53 2.60 27.81 25.79 17.25 16.67 2.83 24.06 25.30 17.88 13.81 4.65 20.32 23.48 18.65 10.84 6.72 18.65 23.67 7.86 19.60 5.80 19.50 23.14 9.11 18.56 7.05 19.44 22.79 8.95 19.35 0.55 19.77 22.80 16.15 12.57 0.75 19.48 22.99 17.86 13.60 1.91 20.26 23.06 19.52 14.81 3.82 18.54 20.36 20.90 15.27 2.91 19.27 20.82 21.20 16.73 3.13 20.11 21.63 16.73 21.38 2.89 19.92 21.81 19.64 14.86 2.21 20.51 22.56 18.88 14.63 22.72 6.45 23.06 3.96 19.53 1.91 16.63 4.76

Variables exgenas
PIBp (miles de pesos a precios de 2002) 39.62 39.93 41.94 43.96 45.12 46.17 46.57 46.54 48.68 51.54 54.18 57.66 56.25 53.24 53.99 54.11 51.43 51.30 50.91 52.03 53.61 54.60 55.29 55.09 56.21 51.54 53.48 56.34 58.38 59.69 62.76 61.30 60.42 52.24 5.92 ieua imex (% real (% real prom. ) prom.) 0.50 N.D. 0.14 N.D. 0.75 N.D. 0.70 N.D. 2.80 N.D. 2.99 2.63 0.77 3.44 1.15 12.54 0.35 1.98 1.12 1.55 1.75 4.47 3.29 0.51 11.65 6.43 3.16 22.40 8.67 4.91 1.06 3.84 2.87 4.00 2.14 16.04 2.49 21.72 3.17 20.50 2.00 8.23 0.09 1.17 0.44 2.83 0.02 8.03 1.65 7.98 2.64 7.50 2.73 2.06 1.25 2.71 3.26 4.45 2.41 2.70 2.53 3.84 0.71 3.53 0.14 0.32 1.40 2.15

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Promedio Desv. St.
25

2.56
2.48

1.60
9.28

Para todas las variables se cuenta con datos desde 1970, con excepcin del costo porcentual promedio de captacin y del precio de la mezcla de petrleo de exportacin; la serie de este ltimo es desde 1974. Con la finalidad de tener observaciones de esta variable para todo el periodo, se decidi ajustar la muestra para el modelo de 1975 a 2002.

13

Cuadro 3 Mxico: Variables Endgenas y Exgenas del Modelo (concluye)

P (% prom.) 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Promedio Desv. Est. 5.00 5.47 4.94 12.08 23.78 14.94 15.82 29.06 17.46 18.19 26.35 27.93 58.91 101.87 65.45 57.75 86.23 131.83 114.16 20.01 26.65 22.66 15.51 9.75 6.97 35.00 34.38 20.63 15.93 16.59 9.49 6.37 5.03 32.19 PIBdp (miles de pesos a precios de 2002) 36.49 36.81 38.49 40.18 41.24 42.91 42.53 41.62 43.45 45.63 47.22 50.46 45.98 41.04 42.67 44.14 40.57 39.27 40.77 42.14 43.63 45.66 46.87 46.69 46.75 35.87 36.27 39.23 40.47 41.31 43.28 44.49 43.98 42.37

(% del PIB)

Variables Exgenas X Pet ? PIB

(pesos por barril a precios de 2002) 7.91 N.D. 7.80 N.D. 8.23 N.D. 8.60 N.D. 8.61 363.32 7.05 339.12 8.68 383.95 10.57 479.02 10.75 404.78 11.46 509.51 12.83 646.75 12.48 574.03 18.25 692.66 22.92 698.22 20.96 598.97 18.43 548.09 21.11 326.65 23.45 429.34 19.93 253.85 19.00 292.26 18.60 322.41 16.36 215.45 15.24 195.10 15.25 158.74 16.83 169.11 30.42 269.42 32.18 286.45 30.37 215.04 30.69 132.25 30.79 182.30 31.03 259.49 27.43 181.82 27.20 207.89 18.22 356.41 (%)

Ipub (% del PIB) 5.58 3.93 5.16 6.36 6.41 7.63 6.94 6.66 8.10 8.72 9.38 10.64 8.89 5.82 5.85 5.83 5.84 4.60 4.40 4.20 4.27 4.06 3.79 3.76 5.01 3.75 3.00 3.10 2.80 3.00 3.65 3.19 3.32 5.38

6.6 4.1 8.5 8.3 6.1 5.7 4.2 3.2 8.1 9.4 8.6 8.5 0.5 3.5 3.4 2.2 3.1 1.7 1.3 4.2 5.1 4.2 3.6 2.0 4.4 6.2 5.2 6.8 5.0 3.6 6.6 0.2 0.9 3.88

Imp (miles de millones de pesos a precios de 2002) 181.30 207.70 266.40 315.90 338.70 410.30 445.90 441.60 483.20 544.20 573.60 678.60 907.10 674.10 607.70 679.80 803.20 803.00 937.20 988.90 914.90 740.80 555.20 519.00 643.80 367.80 356.20 438.40 510.90 608.90 745.00 807.10 907.40 587.99

33.01 3.51 8.22 170.72 3.70 2.08 222.36 Notas: La definicin de cada variable se muestra en el cuadro 2. Spriv se calcul como residual de la identidad (9). N.D.: No disponible. Fuentes: Direccin General de Planeacin Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y Banco de la Reserva Federal de los EUA.

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Cuadro 4 Resultados del Modelo (5a) GCt = 0.14 PIBpt + 0.19 ieuat + 0.57 GCt-1 + 0.06 Pt + 6.78 dummy 1 (3.79) (0.94) (5.29) (2.75) (3.28) D W = 1.16 F = 64.69 Estadstico h = 2.70

R2 = 0.92

(6a)

YCt = 0.11 PIBdp t + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 3.39 dummy 2 (3.15) (2.66) (4.31) (4.65) (2.09) D W = 2.27 F = 59.76 Estadstico h = 0.89

R2 = 0.91

(7a)

It = 6.12 + 0.33 ? PIBt + 0.61 It-1 + 0.08 Ipubt (3.38) (6.53) (5.87) (0.76) D W = 1.86 F = 39.31 Estadstico h = 0.43

R2 = 0.83

(8a)

Spriv t = 0.11 ? PIBt 0.51 YCt + 0.63 Sg t-2 + 0.72 Sprivt-1 0.002 Imp t + 0.76 GCt (1.48) (5.24) (6.69) (6.86) (1.47) (6.83) D W = 2.44 F = 81.24 Estadstico h = 1.40

R2 = 0.95

(9a)

Xt M t = 0.11 PIBdp t + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 0.14 PIBpt 0.19 ieua t 0.57 GCt-1 0.06Pt 0.22 ? PIB t 0.51 YCt + 0.63 Sg t-2 + 0.72 Spriv t-1 0.002 Imp t + 0.76 GCt 0.61 It-1 0.08 Ipub t

Los valores del estadstico t se muestran entre parntesis. Dado que se incluyen variables dependientes rezagadas, se presenta el estadstico h de Durbin para cada regresin.

En la primera ecuacin estructural (5a), el gasto corriente del sector pblico depende positivamente del PIB per cpita, lo que indica que el gasto corriente pblico no es contracclico y confirma lo sustentado en este trabajo. El alto coeficiente de la variable dependiente rezagada prueba que el gasto corriente es muy inelstico, en virtud de los diversos compromisos institucionales del Gobierno Federal. El coeficiente de la tasa de inters externa es positiva, aunque no significativa. Lo anterior significa que las condiciones en los mercados de dinero y los capitales internacionales afectan el gasto corriente no programable, es decir, que un incremento en las tasas de inters internacionales (EUA) est positivamente correlacionado con el pago de intereses de la deuda externa mexicana denominada en dlares. Se estim la regresin con la tasa de inters domstica, pero su coeficiente no result significativo y mostr el signo contrario. Esto puede deberse a que la tasa de inters durante el periodo de estudio no representa el costo de oportunidad de mantener dinero. La evidencia emprica para Mxico revela que la inflacin esperada es un indicador ms apropiado del costo de oportunidad de mantener dinero, particularmente en una economa como la mexicana en la que la represin financiera se dio en la mayor parte de

15

la etapa de investigacin. 26 La inflacin incrementa el gasto corriente con un coeficiente significativo al nivel de 5%. Se incluy una variable dummy para 1986, con el propsito de registrar el efecto adverso que tuvo sobre las finanzas pblicas la combinacin de la cada en los precios de exportacin de petrleo durante ese ao y la consecuente alta inflacin, de 105.75%, al final del periodo. La segunda ecuacin (6a) consiste en calcular los ingresos corrientes presupuestales a travs de variables econmicas que permitan realizar una aproximacin a la base gravable, como el PIB per cpita, el componente de exportaciones de la balanza de pagos y los ingresos petroleros. Para analizar esta ltima variable se utiliz el precio de exportacin del petrleo crudo. La evidencia emprica es consistente con estudios previos realizados por Tait et al. (1979). Los coeficientes de la demanda domstica per cpita, de la razn de exportaciones al producto y del precio del petrleo rezagado un periodo son positivos y significativos al nivel del 5%, lo que indica la relevancia para pases como Mxico de la base gravable, as como la importancia de los derechos por exportacin de hidrocarburos en la estimacin de l s ingresos corrientes presupuestales.27 El coeficiente de la o variable dependiente rezagada es positivo, mostrando que la capacidad administrativa recaudadora es significativamente diferente de cero al nivel del 1% de confianza. Asimismo, se introdujo una variable dummy para los aos de 1995-2002, con el fin de capturar el efecto adverso del acuerdo de libre comercio con EUA y Canad sobre los ingresos pblicos. La tercera ecuacin (7a) se basa en los modelos de ajuste parcial. Como lo demuestran Blejer y Khan (1984), las imperfecciones de los mercados de capital y financiero, as como las restricciones en los mercados de trabajo, aunados a la carencia de una serie de capital consistente, hacen difcil aplicar otras teoras de la inversin en economas emergentes. El comportamiento de los agentes econmicos para lograr una cantidad ptima de capital se puede estimar a travs de un modelo que prueba la hiptesis del acelerador de la inversin. De acuerdo con esta hiptesis, dada una razn de capital producto constante y la plena utilizacin de los bienes de capital, un cambio proporcional en el acervo de capital corresponde a cualquier cambio en la produccin. (10)

Kt = ? ; Kt = ? ? Yt Yt

As, el acervo de capital actual depende de los valores deseados de niveles pasados de capital, el cual, a su vez, depende de los niveles pasados de producto O, donde ? es una constante y ? es el coeficiente de ajuste parcial: (11) net I t = (1 ? )( ? Ot Kt-1 )

Sustituyendo para obtener la razn de inversin con respecto al PIB, en funcin de la inversin neta y la depreciacin ( ? ), la ecuacin tiene la forma de: (12)

It ? Yt ? (1? ?)? Yt-1 I = (1 ? ) + ? t -1 Yt Yt Yt

En el contexto del acelerador flexible, se acepta que los coeficientes de ajuste varen sistemticamente con las condiciones econmicas, en las diferentes etapas del ciclo, y con el costo y disponibilidad de recursos financieros. En la ecuacin (7a) la aproximacin al componente cclico ha sido efectuada mediante el crecimiento real del PIB, y diferentes variables fueron utilizadas como regresores, incluyendo las tasas de inters domsticas y externas. Tambin se recurri a variables como la disponibilidad de crdito, siguiendo el estudio

26 27

Para un estudio emprico detallado, vase Amieva-Huerta, Juan (1987). La inclusin del componente externo de las i portaciones empeor los resultados de las regresiones, lo que puede m deberse a que la recaudacin por impuestos a las importaciones se redujo considerablemente a partir de la implementacin del TLCAN y a los acuerdos de libre comercio establecidos, con varias naciones, desde la mitad de la pasada dcada de los noventa.

16

economtrico de Amieva-Huerta para la economa mexicana.28 La disponibilidad de crdito no result significativamente diferente de 0 al 10%, indicando que pese a la represin financiera en la economa de Mxico en los setenta y ochenta, en los noventa el Gobierno no intervino directamente para fijar las tasas nominales de inters, resultando en tasas reales positivas; de manera que el mercado de fondos prestables existente en la actualidad, fija las tasas nominales de inters. Claramente, en un sector financiero reprimido como el de las dcadas de los setenta y ochenta, las tasas de inters reales bajas o negativas tendrn varios efectos que inhiben el crecimiento de la inversin. Se incluye, asimismo, a la inversin pblica como variable explicativa para probar la hiptesis del efecto desplazamiento de la inversin privada por la inversin pblica, en contra de la evidencia de complementariedad entre los dos tipos de inversin. Aunque esta variable comprueba la hiptesis de complementariedad, su coeficiente no result significativo al 10%, lo que obedece a que el gasto de capital ha disminuido su importancia dentro del gasto total durante la segunda parte de la dcada de los noventa, llegando a ser menor del 4% del PIB, debido a que las autoridades fiscales se han fijado como objetivo mantener finanzas pblicas sanas. As, la evidencia emprica muestra que para el caso de Mxico no hay un efecto de desplazamiento. El coeficiente del crecimiento real del PIB es altamente significativo y muestra el signo esperado. Por otra parte, el coeficiente de la variable dependiente rezagada indica que hay un proceso de ajuste parcial (ecuacin 11), que prueba que el acervo de capital deseado se ajusta a su valor actual en cerca del 40% en el ao. Esto indica que la instalacin del acervo de capital deseado lleva, aproximadamente, d aos, lo cual es consistente con los os estudios para otras economas emergentes realizados por Bartoli (1989). Adicionalmente, se revis la posibilidad de que la ecuacin presentara algn problema de endogeneidad, dado que la inversin pblica puede depender de los ingresos presupuestales estimados previamente en la ecuacin 6a. Para ello, se calcul la ecuacin con mnimos cuadrados ordinarios bietpicos, lo que dio como resultado un coeficiente no significativo para la inversin pblica y que el poder de simulacin del modelo en general no mejorara, por lo que se rechaz la hiptesis de endogeneidad en el modelo. En la cuarta ecuacin (8a), el coeficiente de la razn de ingresos presupuestales a PIB, el cual calcula la influencia del ingreso disponible en el ahorro privado, tiene el signo esperado y es estadsticamente significativo al nivel de 1%, reflejando el hecho de que un aumento en los impuestos (ingreso presupuestal con respecto al PIB) disminuye el ingreso disponible y, por lo tanto, el ahorro privado. El coeficiente de la variable YC muestra que un incremento de 1% en los ingresos presupuestales reduce el ahorro privado en 0.51%. Este coeficiente es consistente con los modelos tericos de Barro (1974) y de Blanchard (1985), quienes proponen que flucta entre 1.0 y 0.5 %. Este resultado rechaza, por lo tanto, la hiptesis de neutralidad de Barro, de manera que la poltica fiscal afecta la cuenta corriente a travs de su efecto sobre el ahorro privado. Para la variable de ahorro corriente gubernamental, se encontr que sta tiene un efecto positivo rezagado en dos perodos sobre el ahorro privado. Esto es consistente con la hiptesis del ciclo de vida. Lo anterior puede deberse a que un aumento en el gasto financiado por impuestos incrementa la propensin al ahorro, en comparacin con un esquema de endeudamiento del dficit. Este ltimo provoca un desahorro porque el Gobierno ofrece mejores trminos de intercambio entre consumo presente y consumo futuro que los mercados financieros; por lo tanto, el coeficiente del ahorro pblico corriente debe ser positivo, dado que los agentes esperan que los impuestos futuros se incrementen menos que la unidad (coeficiente de 0.63), dependiendo, entre otros factores, de la estructura de edad de la poblacin. Asimismo, al incluir el gasto corriente pblico (GC) en relacin con el PIB dentro de la ecuacin 8a, prueba la existencia de un efecto sustitucin entre el consumo privado y el gasto del Gobierno, debido a que el coeficiente es positivo y altamente significativo. El coeficiente positivo (0.11) del crecimiento real del PIB ( ? PIB) concuerda con las predicciones de la hiptesis del ciclo de vida que establece que la razn riqueza-ingreso es una funcin decreciente de la tasa de crecimiento y de que entre los pases con conducta individual idntica, la tasa

28

Amieva-Huerta, Juan, ibid.

17

de ahorro es ms alta en la medida que la tasa de ahorro de la economa es mayor.29 El coeficiente de la variable dependiente rezagada (0.63) refleja un proceso de ajuste parcial significativo, de forma que el ahorro privado toma en cuenta la presencia de los hbitos en el comportamiento del consumo. Por su parte, el coeficiente del impuesto inflacionario (Imp t ), medido como la deuda pblica interna real,30 muestra el signo esperado aunque insignificativamente diferente de 0 al nivel de 5%. Este resultado indica que la incertidumbre ocasionada por altos niveles de inflacin ejerce efectos negativos en el ahorro privado, lo cual se debe a que en la mayor parte del periodo de estudio se presentaron altas tasas inflacionarias, confirmando la hiptesis de la ecuacin 5a, en la que el costo de oportunidad relevante de mantener saldos monetarios reales es la inflacin esperada; o bien cuando existi sustitucin entre el peso y el dlar, en las dcadas de los setenta, los ochenta y parte de los noventa, la variable significativa fue la tasa esperada de depreciacin en el tipo de cambio. 31 Las valores estimados de las ecuaciones anteriores se sustituyeron en la identidad (9), obteniendo as la cuenta corriente de la balanza de pagos. Los datos de la misma, as como la grfica de simulacin del modelo, muestran que el valor calculado es muy cercano a los valores histricos (vase la grfica 3). Los resultados indican que el impuesto inflacionario afecta negativamente el ahorro privado, mientras que la inversin pblica impacta positivamente, a travs de un efecto multiplicador, la inversin privada. El ahorro pblico, calculado como ingreso corriente menos gasto corriente, revela un efecto positivo indirecto de 0.63%. Este resultado confirma que el gasto de capital y la manera en que se financia el dficit fiscal en lugar del gasto corriente, afecta la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las otras variables que influyen negativamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos en Mxico son las tasas de inters en el exterior, a travs de su efecto en el gasto corriente. En el corto plazo, la disponibilidad de crdito externo empeora la cuenta corriente al incrementar la inversin privada debido al aumento en el gasto pblico de capital. Finalmente, los valores rezagados para el ahorro privado, los ingresos corrientes presupuestales y el gasto corriente ilustran la importancia histrica de estas variables en el esquema institucional de ahorro y la administracin tributaria. Los resultados empricos tambin muestran que las medidas de poltica fiscal relacionadas con la estructura impositiva y la composicin del gasto pblico tienen importantes consecuencias sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos en Mxico.

29 30

Vase Modigliani (1986). Vale la pena mencionar, en este punto, que existen diversas aproximaciones empricas del impuesto inflacionario; sin embargo, el objetivo bsico de este concepto es medir la recaudacin que obtiene el Gobierno, a travs del Banco Central, al emitir ms dinero del que el pblico desea. Una de dichas tcnicas establece que el impuesto inflacionario es igual al saldo monetario que ofrece e Banco Central (base monetaria), multiplicado por el ritmo de aumento en los precios (tasa de l inflacin), menos el cambio en la demanda de dinero, esto es, el desequilibrio monetario sin considerar el multiplicador. As se tiene que: R = iM/P ? (M/P) En donde: R = recaudacin; i = tasa de inflacin; M/P = saldo real de dinero, y ? (M/P) = cambio en la demanda de dinero. Tambin puede utilizarse la siguiente definicin (vase Aportela y Gamboa, 2002): st =

H t ? Ht ?1 Pt y t

donde Ht es la base monetaria, Pt es el nivel de precios y yt es el producto en trminos reales. As, ms que terica, la definicin del impuesto inflacionario es una cuestin emprica. Para realizar los clculos del presente modelo, se utilizaron varias definiciones empleadas en distintos estudios economtricos, por lo que la correcta seleccin de aqulla es aparentemente una cuestin emprica. Vase tambin la nota al pie nmero 24 del anexo. 31 El mismo resultado encontr Bartoli para una muestra de varios pases latinoamericanos.

18

Grfica 3 Mxico: Estimacin de la Cuenta Corriente

6.0

3.0

% del PIB

0.0

-3.0

-6.0

-9.0 75 77 79 81 83 85 87 Real 89 91 Estimado 93 95 97 99 01

Los resultados de la ecuacin (8a) rechazan la hiptesis de neutralidad de Barro, de manera que la poltica fiscal afecta la cuenta corriente a travs de su impacto sobre el ahorro privado, lo cual crea un papel crtico para la poltica fiscal, debido a que un cambio en la mezcla de impuestos-endeudamiento para un nivel dado de gasto de Gobierno tiene una influencia importante en la cuenta corriente a travs de su influencia en el ahorro privado. No obstante, la ausencia de la hiptesis de neutralidad no implica un efecto desplazamiento de la inversin pblica a la inversin privada, puesto que esta ltima es independiente de las tasas de inters domsticas y externas. Sin embargo, las tasas de inters domsticas contribuyen a disminuir el ahorro pblico por medio de su impacto en el gasto corriente (pago de intereses). En conclusin, se comprueban los resultados empricos obtenidos para la economa mexicana de un efecto de complementariedad entre la inversin pblica y la inversin privada, pero, al incrementar la absorcin, tender a aumentar el dficit en la cuenta corriente, manteniendo otros efectos constantes. Ejercicios de Simulacin Se describe aqu cmo el modelo simula un cambio en la cuenta corriente de la balanza de pagos de Mxico ante una modificacin en los ingresos pblicos presupuestales y la inversin pblica. El ejercicio consiste en incrementar 30% los ingresos tributarios y 50% la inversin pblica, de manera separada y conjunta, buscando observar el impacto en las variables del modelo; una forma de probar la capacidad predictiva de ste, ante un cambio en la poltica fiscal, es a travs de un ejercicio de simulacin de las ecuaciones (5a) a (9a). En primer lugar, se realiza una simulacin ex post de las variables endgenas con el fin de verificar el poder de prediccin del modelo economtrico por medio de estadsticos que miden la exactitud con que las ecuaciones estimadas simulan l s series histricas. Los estadsticos que se emplean son la raz del error medio cuadrtico a

19

(REMC) y el coeficiente de desigualdad de Theil (U de Theil).32 Como se observa en el cuadro 5, los estimadores indican que la simulacin dinmica33 de las ecuaciones para el periodo 1975-2002 es aceptable. Lo anterior se puede apreciar tambin en la grfica 4.

Cuadro 5 Mxico: Estadsticos de la Simulacin del Modelo Estimado Variable endgena y ecuacin GC YC I Spriv XM (5a) (6a) (7a) (8a) (9a) REMC 2.89 0.93 0.93 1.35 3.63 Estadsticos U de Theil 0.06 0.02 0.02 0.04 0.10

Fuente: Estimaciones del autor.

Grfica 4 Mxico: Simulacin Ex Post de las Variables Endgenas del Modelo Recursivo (inicia)
Ecuacin (5a) GC
% del PIB
45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 10.0 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 25.0 20.0 15.0 % del PIB 35.0 30.0

Ecuacin (6a) YC

Real

Estimado

Real

Estimado

32

La raz del error medio cuadrtico y el coeficiente de desigualdad de Theil se definen de la siguiente manera:

REMC =

1 T

? ?Y ? Y ?
t t t? 1

U de Theil =

REMC 1 T ? ?Yt ?2 ?
t ?1 T

1 T

?Yt ?2

t? 1

Donde Y es el valor real de la variable, Y es el valor simulado de Y, y T es el nmero de perodos de la simulacin. REMC es una medida de la desviacin de la variable simulada con respecto a su trayectoria real. La U de Theil toma valores entre 0 y 1. Si U = 0 se tiene una estimacin perfecta y si U = 1 el poder predictivo del modelo es nulo. 33 La simulacin dinmica consiste en sustituir, para cada observacin, el valor calculado, en la observacin previa, de la variable endgena rezagada; en contraste con la simulacin esttica, en la que se sustituyen los valores reales en la variable endgena rezagada.

20

Grfica 4 Mxico: Simulacin Ex Post de las Variables Endgenas del Modelo Recursivo (concluye)
Ecuacin (7a) I Ecuacin (8a) Spriv

% del PIB
26.0 24.0 22.0 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0

% del PIB
35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

Real

Estimado

Real

Estimado

Con base en los coeficientes estimados del modelo, se analiza un incremento hipottico del 30% en el ingreso presupuestal del sector pblico en 1975, manteniendo, sin cambio, el resto de los datos reales de las variables exgenas ; esta variacin se aplica sobre el valor estimado de YC para ese ao y su efecto se propaga en los aos subsecuentes a travs del componente rezagado de la ecuacin 6a. La ecuacin de ahorro privado (8a) tambin se modifica media nte el ingreso presupuestal que aparece como variable explicativa y el ahorro pblico corriente rezagado. El coeficiente con valor menor a uno de la variable rezagada, en la ecuacin 6a, ocasiona un incremento en la variable YC por varios aos, que desaparece conforme la trayectoria del ingreso converge de nueva cuenta con la trayectoria del clculo original. En la ecuacin 8a la nueva trayectoria del ahorro privado presenta, primero, una disminucin con respecto a la original debido al signo negativo del coeficiente del ingreso presupuestal, y despus, un aumento ocasionado por el signo positivo del ahorro pblico rezagado para, finalmente, converger con la trayectoria original. En conjunto, el incremento en los ingresos presupuestales ocasiona una mejora en la cuenta corriente de la balanza de pagos en relacin con la simulacin original, como se ilustra en la grfica 5; no es muy claro en los primeros aos debido a la disminucin inicial en el ahorro privado a causa de la reduccin en el ingreso disponible, pero resulta visiblemente superior en los aos posteriores. Se concluye que un incremento en los ingresos pblicos ocasiona el efecto esperado sobre la cuenta corriente en el corto plazo, el cual se diluye, como es de esperarse, en el largo plazo. Para que un incremento de esta naturaleza tenga efectos ms duraderos, es necesario que sea acompaado con otras medidas de poltica fiscal, ya sea a travs de un fortalecimiento permanente de los ingresos o de una disminucin del gasto corriente.

21

Grfica 5 Mxico: Impacto de un Incremento del 30% en los Ingresos Presupuestales del Sector Pblico
Ecuacin (9a) X-M % del PIB 8.0 4.0 0.0 -4.0 -8.0 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01

Con incremento

Sin incremento

Se analizan tambin los efectos, sobre la cuenta corriente, de un incremento hipottico de 50% en el gasto pblico en inversin observado en 1975. Esta variacin afecta la ecuacin sobre inversin total (7a) y se propaga en los aos siguientes mediante el valor rezagado. Como consecuencia de la complementariedad entre las inversiones pblica y privada, el resultado es un ligero incremento en el dficit de la cuenta corriente, el cual desaparece en 1982, cuando la trayectoria retoma el curso del modelo original estimado (vase la grfica 6).

Grfica 6 Mxico: Impacto de un Incremento de 50% en la Inversin Pblica

Ecuacin (9a) X-M
% del PIB 3.5 0.0 -3.5 -7.0 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

Con incremento

Sin incremento

22

Por ltimo, en la grfica 7 se ilustra la modificacin en la trayectoria de la cuenta corriente calculada, combinando los mismos cambios porcentuales de las dos variables anteriores. El resultado es muy similar al del ejercicio de un incremento en los ingresos presupuestales, toda vez que el efecto del aumento en la inversin pblica es reducido. En el cuadro 6 se muestran los datos de las simulaciones ex post, as como las series de los tres ejercicios de simulacin realizados.

Grfica 7 Mxico: Impacto de un Incremento del 30% en los Ingresos Presupuestales y del 50% en Inversin Pblica

% del PIB
8.0 4.0 0.0 -4.0 -8.0 75 77 79 81 83 85

Ecuacin (9a) X-M

87

89

91

93

95 97

99

01

Con incremento

Sin incremento

23

Cuadro 6 Mxico: Simulaciones Originales del Modelo Economtrico y Resultados del Impacto de un Incremento en los Ingresos e Inversin Pblicos, 1975-20021/ (porcentaje del PIB)
Gasto pblico corriente (5a)

Ingreso pblico presupuestal (6a)

Inversin total (7a)

Ahorro privado (8a)

Cuenta corriente (9a)

Simulacin Simulacin Ejer.1 Simulacin Ejer. 2 original original original

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Simulacin Ejer.1 original

14.6 13.1 12.9 13.0 13.1 13.7 14.6 15.8 18.4 19.8 19.6 25.2 30.4 28.1 22.2 16.5 14.1 13.7 13.6 13.5 14.6 17.1 17.5 17.5 17.6 17.4 15.5 14.0 11.7 9.5 13.0 14.5 15.0 15.5 16.1 17.0 19.3 20.5 20.2 25.6 30.6 28.3 22.4 16.6 14.2 13.7 13.6 13.5 14.6 17.1 17.5 17.5 17.6 17.4 15.5 14.0

Simulacin Ejer.1 Ejer. 2 Ejer. 3 original

17.6 17.4 17.9 18.0 18.4 19.3 21.4 24.8 28.3 28.5 28.0 35.9 36.0 35.0 29.1 26.1 24.1 22.5 21.1 20.7 21.6 22.2 22.3 22.5 22.6 22.7 22.1 21.4

18.9 19.2 20.1 21.4 22.0 23.6 25.6 27.2 29.4 30.4 29.7 29.4 28.2 27.5 25.9 25.4 24.9 23.8 23.1 22.9 21.8 22.3 22.6 22.5 22.0 22.4 22.2 21.6

24.6 22.3 21.7 22.3 22.5 23.8 25.7 27.2 29.5 30.4 29.8 29.4 28.2 27.5 25.9 25.4 24.9 23.8 23.1 22.9 21.8 22.3 22.6 22.5 22.0 22.4 22.2 21.6

20.5 20.5 20.2 21.7 23.1 23.8 24.2 21.4 18.5 18.9 18.8 17.0 17.4 17.5 18.5 19.4 19.6 19.6 19.0 19.5 16.3 18.0 19.6 19.9 19.7 20.6 18.8 18.2

20.8 20.7 20.3 21.8 23.2 23.8 24.2 21.4 18.5 18.9 18.8 17.0 17.4 17.5 18.5 19.4 19.6 19.6 19.0 19.5 16.3 18.0 19.6 19.9 19.7 20.6 18.8 18.2

4.6 5.5 5.1 5.4 6.4 5.8 5.4 3.2

1.1 2.7 2.5 1.7 5.2 3.2 0.6 3.6 4.7 4.6 3.5 3.8 1.5 0.8 1.8 2.4 2.7 3.5 3.1 3.9

1.8 6.1 3.4 3.0 4.0 3.8 3.8 1.9

2.1 3.4 3.0 2.1 5.5 3.4 0.7 3.5 4.6 4.5 3.5 3.8 1.5 0.8 1.8 2.4 2.7 3.5 3.1 3.9

4.9 5.7 5.2 5.5 6.4 5.8 5.4 3.2

1.1 2.7 2.5 1.7 5.2 3.2 0.6 3.6 4.7 4.6 3.5 3.8 1.5 0.8 1.8 2.4 2.7 3.5 3.1 3.9

2.1 6.3 3.5 3.0 4.1 3.8 3.8 1.9

2.1 3.4 3.0 2.1 5.5 3.4 0.7 3.5 4.6 4.5 3.5 3.8 1.5 0.8 1.8 2.4 2.7 3.5 3.1 3.9

Fuente: Estimaciones del autor. 1/ El ejercicio 1 se refiere a la simulacin de un incremento del 30% en el ingreso pblico presupuestal, el 2 a la simulacin de un incremento del 50% en la inversin pblica y el 3 a la combinacin de los cambios 1 y 2.

Para ahondar en el anlisis y complementar las conclusiones obtenidas del modelo economtrico, en la grfica 8 se presenta la relacin entre los RFSP y el balance en la cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentaje del PIB. La evidencia indica que de finales de la dcada de 1970 a la de 1980, el dficit en cuenta corriente y los RFSP mantuvieron una correlacin altamente positiva, de alrededor de 80%. En 1983 y 1984 la nueva administracin implant severas medidas de ajuste fiscal, con las cuales los RFSP disminuyeron de 16% del PIB en 1982 a 8.1% del PIB en 1984. Como resultado de estas disposiciones, la cuenta corriente mostr un supervit en el periodo 1983-1985. En 1985 se sigui una poltica fiscal ms laxa y el supervit en la cuenta corriente alcanz slo 0.4% del PIB, en contraste con el 2.3% del ao previo (vase el cuadro 7). En 1986 se deterioraron los trminos de intercambio debido a que el precio promedio de exportacin de petrleo baj 53%, de modo que

24

las exportaciones del mismo se redujeron de 14,700 millones de dlares (mdd) en 1985 a 6,200 mdd en 1986. 34 En consecuencia, la cuenta corriente experiment un dficit de 1.0% del PIB. El impacto fiscal fue brutal: los RFSP se incrementaron a 15.4% del PIB en ese ao. Ahora bien, cmo puede explicarse el hecho de que ante un dficit fiscal tan alto en 1983-1985, de 8.0% del PIB, se haya podido generar un supervit en la cuenta corriente? Gil Daz y Ramos Tercero demuestran utilizando la definicin de dficit operacional que una vez que se deduce la amortizacin real de la deuda pblica denominada en pesos, el comportamiento del presupuesto se compagina mejor con el de la cuenta corriente. As, el dficit operativo estimado por dichos autores ascendi a slo 2.3 % del PIB durante 1983-1985. Grfica 8 RFSP y Balance en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos
% del PIB
5

0
1970 1973 1994 1997 2000 1976 1979 1982 1985 1988 1991

-5

Cuenta Corriente RSFP -10

-15

-20 Aos

No obstante, en la dcada de 1990 esta correlacin positiva fue ms dbil, particularmente en el lapso de 19911993, en el cual los RFSP ascendieron, en promedio, a 0.8 % del PIB. Lo anterior puede deberse a que durante estos aos los ingresos no recurrentes, que provenan de la privatizacin, fueron sustanciales e incluidos arriba de la lnea. En esa etapa, el dficit en la cuenta corriente ascendi aproximadamente a 6.0% del PIB, mientras que los ingresos por desincorporacin de activos fijos superaron cuatro puntos porcentuales del producto. A partir de 1995, con un tipo de cambio flexible, se observa nuevamente una correlacin positiva entre los RFSP y el dficit en cuenta corriente. Por ejemplo, durante 1998-1999 los RFSP alcanzaron casi 6.0 % del PIB; en tanto que el dficit en la cuenta corriente se elev a 3.8 y 2.9 % del PIB en esos aos. Por ello, se concluye que, como se mencion, una posicin deficitaria del sector pblico mexicano genera un exceso de demanda interna, lo que repercute negativamente sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.35 As, se confirma empricamente que los RFSP constituyen la definicin ms apropiada del dficit fiscal en Mxico, debido bsicamente a que la deuda pblica coincide con el dficit ampliado observado.36

34 35

Vase Gil Daz, F., y R. Ramos Tercero (1988). Vase Aspe (1993). 36 La posicin de la deuda bruta representa el saldo de todos los pasivos, excepto las acciones y otras participaciones de capital, y los derivados financieros.

25

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1/

Cuadro 7 RFSP y Deuda Pblica (porcentaje del PIB) 1/ RFSP Deuda Pblica Bruta 2/ Externa Interna Total 3.43 10.87 9.32 20.19 2.24 10.51 10.19 20.70 4.46 10.16 11.90 22.06 6.23 11.61 12.95 24.56 6.58 12.58 13.20 25.79 9.09 14.90 14.54 29.44 8.98 20.04 16.11 36.15 6.12 25.72 14.30 40.02 6.08 23.45 14.42 37.86 6.91 20.16 14.81 34.96 7.12 16.75 14.49 31.24 13.39 21.51 16.10 37.61 15.95 54.55 26.58 81.14 8.21 48.01 19.83 67.83 8.10 43.21 17.26 60.46 9.04 53.39 19.49 72.88 15.41 84.49 28.86 113.35 15.25 88.02 30.27 118.29 11.71 43.92 26.17 70.09 5.18 36.54 25.07 61.61 3.64 30.94 22.39 53.32 1.75 25.88 16.76 42.64 2.66 20.97 11.86 32.83 1.99 19.47 10.73 30.20 2.97 32.03 12.60 44.64 3.03 41.99 8.46 50.45 4.75 30.55 7.61 38.16 4.54 22.49 8.62 31.11 5.95 23.67 9.83 33.51 5.90 19.11 11.02 30.14 3.26 14.75 12.29 27.04 3.03 12.60 13.10 25.70 2.64 13.21 14.75 27.96

De 1970 a 1989 se refiere al balance pblico ms la intermadiacin financiera. El signo ( ) significa dficit, el signo (+) supervit. 2/ La deuda externa comp rende al sector pblico; la interna al Gobierno Federal. Saldos a diciembre. Fuente: RFSP: Estadsticas de Finanzas Pblicas, 1965-1991 y Estadistcas Oportunas de Finanzas Pblicas, DGPH, SHCP. Deuda Pblica: Direccin de Deuda Pblica, DGCP, SHCP.

La evidencia emprica para Filipinas presentada por Mansur (1989), y la estimada por Bartoli (1989) 37 para varios pases de Amrica Latina, indican que las consecuencias de la poltica fiscal, tanto en la poltica tributaria como en la poltica de gasto, tienen efectos para la cuenta corriente de la balanza de pagos. En particular, Bartoli
37

Los pases de Amrica Latina incluidos en la muestra son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.

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encontr que el impuesto inflacionario tiene un importante impacto negativo en el ahorro privado y, por lo tanto, en la cuenta corriente. El efecto de la combinacin entre la poltica tributaria y las formas de financiamiento del dficit provocan un impacto en la cuenta corriente a travs de su efecto en el ahorro domstico. Mansur demostr que en Filipinas, durante el perodo 1970-1982, la poltica fiscal laxa contribuy a incrementar la demanda domstica y que las autoridades de esa nacin han intentado reducir el dficit en la cuenta corriente por medio de una poltica fiscal encaminada a reducir el dficit fiscal. La relacin entre el dficit fiscal y la cuenta corrie nte ha sido ampliamente estudiada utilizando ecuaciones de comportamiento ad hoc para un gran nmero de pases que han acordado programas econmicos con el FMI. Las simulaciones reportadas por Mansur evidencian que un incremento en el dficit fiscal empeora las cuentas externas significativamente. Sera interesante someter a prueba los resultados empricos aqu presentados para otras naciones, incluyendo a las que son integrantes de la OCDE. As, la evidencia emprica para Mxico revela que los RFSP se e ncuentran positivamente correlacionados con el dficit de la cuenta corriente, aunque la evidencia no sea tan abrumadora para otros pases de Amrica Latina y las Filipinas. Lo anterior puede obedecer a que estas naciones han llevado a cabo polticas de apertura comercial mucho ms conservadoras que las de Mxico, al proteger al sector industrial ante la competitividad externa, lo cual ha redundado en un bajo nivel de comercio internacional en relacin con el producto. Dficit Fiscales e Inflacin La teora macroeconmica postula que los dficit fiscales causan inflacin. La teora fiscal del nivel de precios (FTPL, por sus siglas en ingls) se opone a la idea de que la inflacin consiste exclusivamente en un fenmeno monetario. Esta teora postula que la poltica fiscal tiene un impacto inflacionario aun en presencia de consumidores con expectativas racionales.38 De acuerdo con Catao y Terrones (2003),39 esta correlacin resulta de correr un modelo de optimizacin no lineal de la inflacin, relacionada con los dficit fiscales, tomando en cuenta que la moneda circulante determina el tamao de la base del impuesto inflacionario. El estudio demuestra que un cambio en el dficit como proporcin del PIB, produce un efecto mayor en economas con inflacin elevada, en las cuales la base de impuestos es tpicamente inflacionaria a travs del medio circulante. De los resultados empricos se desprende que en esta relacin intrnsicamente dinmica es necesario diferenciar los efectos de corto y mediano plazo. Esta distincin es crucial en virtud de que los dficit fiscales pueden no inducir la impresin de circulante si los gobiernos se financian temporalmente a travs de deuda, lo cual implica que se debe hacer una medicin emprica adecuada mediante series de tiempo s uficientemente largas para conocer esta relacin. El modelo emprico incluye el anlisis de una amplia base de datos de 107 pases en el periodo 1960-2001. Asimismo, considera mediciones de los balances de los gobiernos central y general, a fin de comprobar la fortaleza de la relacin dficit-inflacin con la inclusin de diferentes variables condicionadas (tasas de cambio, precios del petrleo y apertura comercial, entre otras). Los resultados muestran una fuerte asociacin positiva entre ambas variables en grupos de pases en desarrollo con alta inflacin, pero no entre naciones con economas avanzadas y baja inflacin, como sucede en la mayora de las economas de la OCDE. La fuerza del efecto depender del nivel de desarrollo financiero del pas y del compromiso de su banca central para mantener baja la inflacin; en el caso de las economas avanzadas, la autoridad monetaria tiende a facilitar la reestructuracin de grandes acervos de deuda, obviando la necesidad de imprimir dinero. As, los dficit fiscales no slo importan en pocas de alta inflacin e hiperinflacin, sino tambin cuando los rangos de inflacin son moderados y con efectos ms dbiles. Desagregando por grupos de pases, se encontr que la relacin dficitinflacin fue sorpresivamente ms fuerte en un mayor nmero de naciones en desarrollo.

38 39

Vase Carlstrom, C., y Fuerst, T. (2000). Consltese Catao, Luis, y Marco Terrones (2003).

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4. DEUDA PBLICA EN MXICO Un mayor dficit fiscal disminuye lo que pueden consumir las generaciones futuras, incluso si la deuda pblica est en manos del sector privado. As, el hecho de que los ms grandes dficit fiscales registrados en la Repblica Mexicana a principios de la dcada de 1980 correspondieran a un mayor endeudamiento exterior, constituy una carga para las futuras generaciones. Mxico es una economa pequea en el contexto internacional y la poltica fiscal o de endeudamiento no afecta significativamente a los mercados internacionales de capital. No obstante, Mxico es la novena economa mundial, miembro de la OCDE, y una de las economas emergentes ms importantes del mundo, en virtud de que es una de las que atrae ms inversin extranjera directa. La relacin de apertura de la economa, medida por la razn de exportaciones a PIB, es de alrededor de 34%, la cual, comparada con la de otras economas latinoamericanas como Chile (33% del PIB), Argentina (11%) y Brasil (13%), es considerablemente mayor; por lo tanto, pese a ser una economa pequea, la Repblica Mexicana tiene una gran influencia sobre el resto de las economas emergentes prueba de ello es la crisis de Mxico en 1994-1995, particularmente en las economas latinoamericanas. Sin embargo, a partir de 2001 las agencias calificadoras le dieron a Mxico el grado de inversin por sus slidos fundamentos macroeconmicos, entre los que destacan contar con finanzas pblicas sanas, baja inflacin, la desregulacin econmica en la mayora de las entidades federativas, las reformas estructurales profundas en los sistemas financiero y de pensiones (reforma del IMSS), y un extenso proceso de privatizacin, entre otros.40 Como se seal en la seccin anterior, los RFSP conforman la definicin apropiada del dficit pblico en Mxico, debido a que la deuda pblica coincide con el dficit ampliado ejercido por las autoridades fiscales. A esto hay que agregarle las presiones de gasto asociadas con el sistema financiero (la crisis bancaria de 1994-1995 que todava est padeciendo la economa mexicana); la reestructuracin de Banrural en 2002, que aument los RFSP en alrededor de medio punto porcentual del producto; el problema de los deudores d la banca; el e problema carretero; los desastres naturales en el caso de las economas estatales o la eliminacin de la Ley de Convertibilidad en Argentina en 2002; todos ellos son cursos de accin imprevistos que, evidentemente, inciden sobre el nivel de endeudamiento pblico. A principios de la dcada de los ochenta, Mxico y las economas latinoamericanas se encontraban en una difcil situacin fiscal, con elevados dficit y acceso restringido a los mercados internacionales de capital. La Repblica Mexicana, por ejemplo, atraves, durante esos aos, un proceso de deterioro acelerado en sus equilibrios internos y externos, provocado principalmente por el inicio de la reduccin en el precio internacional del petrleo y por el alza en las tasas de inters mundiales que aceleraron la fuga de capitales. Como consecuencia, las autoridades hacendarias en turno solicitaron a los acreedores de la banca comercial, el 20 de agosto de 1982, una moratoria de tres meses para los pagos del principal de la deuda contrada hasta esos momentos, as como la integracin de un Comit Asesor de Bancos para estudiar y llegar a una solucin negociada.41 Entre esa fecha y diciembre, Mxico acumulara un retraso de 8 mil millones de dlares en pagos del principal de la deuda del sector pblico, y la administracin entrante comenzara con la desalentadora perspectiva de que otros 14 mil millones se acumularan en los tres aos siguientes. Ello iniciara un proceso de ajustes y renegociaciones de la deuda que durara toda la dcada de los ochenta. La primera renegociacin de la deuda, entre 1982 y 1983, tuvo que centrarse en resolver la posibilidad de un incumplimiento inmediato de pagos sin hacer referencia al problema de la carga de la deuda. Sin embargo, el desplome de los precios del petrleo en 1986 oblig a buscar una segunda renegociacin. Aun cuando estas dos renegociaciones permitieron que el pas siguiera cumpliendo con el servicio de su deuda, se puso de manifiesto que el problema de Mxico no era de flujo de efectivo, sino ms bien que la carga de la deuda impona severas limitaciones sobre su potencial de crecimiento. En 1987 se instrument un programa que consista en una innovadora propuesta para que los bancos comerciales cambiaran voluntariamente parte de la deuda existente por bonos a 20 aos. Los bonos negociables ofrecan una sobretasa y un bono del Tesoro de los Estados Unidos,
40

Las calificaciones de Standard and Poors y Moodys a emisiones de deuda de grado de inversin son, en la actualidad, BBB- y Baa3, respectivamente. 41 Vase Aspe (1993).

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no negociable, como garanta. Este enfoque de reduccin de deuda con base en el mercado result ser una proteccin real y constituy el antecedente de lo que ms tarde se conocera como el Plan Brady, con el cual los pases industrializados del mundo apoyaron la reduccin de la deuda. En 1989 se suscribi un convenio con el FMI cuya caracterstica ms importante fue que, adems de determinarse los recursos que se recibiran durante varios aos con el objeto de apoyar el programa de estabilizacin, la institucin reconoca la necesidad de efectuar operaciones para reducir la deuda y contraa el compromiso de constituir una reserva de recursos adicionales que seran utilizados en garanta de dichas operaciones. Con el apoyo de este paquete financiero, y en virtud de los antecedentes del programa de ajuste interno puesto en prctica por ms de seis aos, Mxico comenz a negociar con los ms de 500 bancos comerciales representados por el Comit Asesor de Bancos bajo la misma lnea del denominado Plan Brady. El resultado directo del paquete negociado con los bancos comerciales fue una reduccin en el principal y una disminucin en las transferencias netas de recursos entre 1990 y 1994. Otro efecto directo fue que el convenio con los bancos comerciales le permiti a Mxico, nuevamente, ser sujeto de crditos voluntarios en los mercados financieros internacionales. La primera colocacin desde 1982 por un deudor mexicano, sin ninguna relacin con la reestructuracin de la deuda, tuvo lugar en 1989, cuando el Banco Nacional de Comercio Exterior coloc bonos por 100 millones de dlares. El proceso de renegociacin de la deuda culminara con la firma del convenio con los bancos comerciales el 14 de febrero de 1990, lo cual no slo reabri el acceso al financiamiento externo voluntario para las entidades pblicas y privadas, sino que tambin despej el camino para pensar y actuar en otras medidas necesarias, tales como la desregulacin, la privatizacin y las polticas sociales. En 1994 la reduccin en el ahorro interno y el deterioro del sistema financiero colocaron nuevamente al pas en una posicin vulnerable. A lo largo de ese ao se presentaron graves perturbaciones de ndole poltica y un aumento de las tasas de inters en los mercados financieros internacionales. Cuando se percibi que el Gobierno enfrentara problemas para cumplir los compromisos adquiridos con el exterior, la disponibilidad de recursos disminuy de forma abrupta. Durante 1995, fueron dos los principales retos que enfrent el Gobierno Federal en el manejo de la deuda pblica: en primer trmino, renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo que concluan ese ao, principalmente de aquellas denominadas en moneda extranjera, y con ello mejorar el perfil de vencimientos, el cual, como consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se haba deteriorado significativamente; en segundo lugar, recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital. En relacin con el primer objetivo, durante 1995 se liquid deuda de corto plazo denominada en moneda extranjera (Tesobonos) por un total cercano a 29,000 millones de dlares (mdd), equivalente al 99.1% del saldo que exista en diciembre de 1994. 42 Cabe recordar que los cuantiosos montos de este instrumento que venca en los primeros meses de 1995, constituyeron una fuente de incertidumbre que afect a los mercados financieros interno y externo. Al cierre de 1995, el saldo de Tesobonos como proporcin del PIB fue de 0.1 puntos porcentuales, en contraste con el nivel de 8 puntos porcentuales que alcanz en diciembre de 1994. Los recursos con los que se efectuaron estos ltimos pagos provinieron del Paquete Financiero por 51,637 mdd que la SHCP logr formar mediante el apoyo oportuno del FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco de Pagos Internacionales y autoridades financieras de Estados Unidos y Canad. De dicho paquete se utilizaron nicamente 28,636 mdd hasta 1997, mediante crditos a mediano y largo plazo. 43 La amortizacin total de los Tesobonos en circulacin en febrero de 1996, la mayor colocacin de Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal (Bondes), a plazos de uno y dos aos, y la emisin de bonos denominados en
42

La cifra total comprendi 16,294 mdd por concepto del principal de Tesobonos que se pagaron a residentes del exterior, 2,105 mdd que se liquidaron en dlares a residentes nacionales, el pago de intereses a residentes del exterior por 933 mdd por su tenencia de Tesobonos, y el equivalente a 9,628 mdd que fueron pagados en moneda nacional a residentes mexicanos. 43 Vase Banco de Mxico (1998).

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Unidades de Inversin (Udibonos), a plazos de tres y cinco aos, permitieron ampliar, respecto a diciembre de 1994, el plazo promedio de los valores gubernamentales en poder del pblico. Asimismo, uno de los obje tivos ms importantes de las autoridades para evitar mayores trastornos en la economa, era recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital, lo que se consigui gradualmente desde el segundo trimestre de 1995. Este lapso resulta corto si se le compara con lo sucedido durante la crisis que se inici en 1982, cuando Mxico tard casi siete aos en retornar a los mercados aludidos. De esta manera, en menos de dos aos fue posible pagar anticipadamente la totalidad del Paquete de Apoyo Financiero otorgado a travs del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, cuyo saldo mximo alcanz la cifra de 12 mil 500 mdd. Adicionalmente, se cancelaron bonos mexicanos en el exterior por un monto cercano a los 6 mil mdd. Con dichas operaciones se logr reducir la deuda externa, con ahorro en valor presente, al ser menor el costo de los recursos con los que se realiz la cancelacin. 44 A partir de 1995 la poltica de deuda pblica se ha caracterizado por un manejo proactivo. Durante la ltima parte de los noventa, la poltica sobre la deuda en Mxico se orient a cubrir las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal, a atender el refinanciamiento de la deuda histrica acumulada y a mejorar la estructura de vencimientos y el costo de la deuda pblica. As, el Gobierno Federal ha concretado diversas operaciones con objeto de refinanciar pasivos de manera anticipada, mejorando las condiciones iniciales y sentando precedentes que garanticen el acceso favorable de Mxico a los mercados internacionales de capital. Una poltica adecuada de deuda pblica es fundamental para mantener una postura fiscal slida y consolidar la estabilidad del entorno macroeconmico en el mediano plazo. En este sentido, la estrategia de endeudamiento del Ejecutivo Federal ha estado dirigida a alcanzar los siguientes objetivos 45 : i) mejorar el perfil de amortizaciones de la deuda pblica; ii) disminuir el costo de financiamiento del sector pblico; iii) reducir la vulnerabilidad de las finanzas pblicas a movimientos en las tasas de inters y tipo de cambio, y iv) atenuar el impacto de perturbaciones externas que resulten en cambios en la disponibilidad de recursos en los mercados internacionales de capital. Como se ilustra en la grfica 9, los esfuerzos anteriores han redundado en un cambio en la composicin de la deuda bruta por periodo de contratacin. A partir de 1984 la deuda bruta externa de largo plazo, es decir, aquella que se refiere a los prstamos que se otorgan a plazo mayor de un ao, aument a casi un 100% del total. Posteriormente, su participacin descendi ligeramente hasta 1994, cuando volvi a incrementarse y se situ en niveles superiores a 95% en 2002. Por su parte, la deuda interna de largo plazo mostr una tendencia descendente durante el perodo 1982-1994. A partir de la ltima crisis financiera en el pas, esta tendencia se revirti y la deuda de largo plazo ha alcanzado niveles de ms de 70% de la deuda interna total; no obstante, constituye un porcentaje menor al que prevaleca al principio de los ochenta.

44 45

Vase SHCP (1997). Vase SHCP (2002b).

30

Grfica 9 Mxico: Deuda Pblica Bruta de Largo Plazo 1/ (1982-2002)

Deuda Externa Bruta de Largo Plazo (% del Total)

105 100 95 90 85 80 75 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 100 80 60 40 20 0 1982 1984

Deuda Interna Bruta de Largo Plazo (% del Total)

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

1/

La deuda a largo plazo se refiere a los prstamos que se otorgan a plazo mayor de un ao. Los datos graficados son saldos al cierre del ao. La deuda externa comprende al sector pblico y la interna al Gobierno Federal. Fuente: Elaborada con datos de la pgina web de la SHCP.

Las autoridades continan llevando a cabo acciones conducentes a extender la vida media de la deuda pblica; por ejemplo, en materia de deuda externa, en el cuarto trimestre del 2002 se colocaron bonos en los mercados internacionales por 750 mdd a travs de la reapertura del Bono Global a 30 aos, emitido en agosto de 2001, y que paga una tasa anual de 8.3%. En cuanto a la deuda interna, se dio inicio en 2002 a la emisin de los Bonos de Desarrollo a tasa nominal fija a un plazo de siete aos. Al cierre del cuarto trimestre de 2002, el plazo promedio de vencimiento de la deuda interna se increment en 68 das, al pasar de 748 das al cierre de 2001 a 816 das al cierre de 2002. Asimismo, la poltica de subasta adoptada por las autoridades hacendarias ha modificado la composicin de la estructura de los saldos de la deuda interna a favor de los Bonos de Desarrollo a tasa nominal fija (Bonos T. F.), observndose una disminucin importante en la participacin de instrumentos a tasa flotante como los Certificados de la Tesorera de la Federacin (Cetes) y los Bondes (vase cuadro 8). Con la emisin de instrumentos con tasa de inters nominal fija se busca, entre otros objetivos, desarrollar una curva de rendimiento de largo plazo, mejorar el perfil de vencimientos, reducir la vulnerabilidad de las finanzas pblicas ante cambios temporales en la tasa de inters, y fomentar el desarrollo de un mercado de deuda privada de largo plazo. 46
46

Cabe describir con mayor detalle los principales ttulos de deuda del Gobierno mexicano: los Ajustabonos o Bonos Ajustables del Gobierno Federal son ttulos de crdito nominativos de largo plazo (3 y 5 aos), emitidos por el Gobierno Federal y denominados en moneda nacional, en los cuales se consigna la obligacin directa e incondicional del Gobierno Federal de pagar una tasa de inters en forma trimestral ms el capital ajustado por los aumentos registrados en el ndice nacional de precios al consumidor. Los Cetes o Certificados de la Tesorera de la Federacin son ttulos de crdito al portador denominados en moneda nacional, emitidos por el Gobierno Federal, en los cuales se consigna la obligacin de ste a pagar su valor nominal al vencimiento. Este instrumento se emiti con el fin de influir en la regulacin de la masa monetaria, financiar la inversin productiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores. A travs de este mecanismo se captan recursos de personas fsicas y morales a quienes se le garantiza una renta fija. El rendimiento que recibe el inversionista consiste en la diferencia entre el precio de compra y venta. Los Bondes o Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal son ttulos de crditos nominativos denominados en moneda nacional, son negociables, se emiten por el Gobierno Federal y se colocan a descuento por el Banco de Mxico a un plazo no menor de un ao.

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2002

Cuadro 8 Mxico: Endeudamiento Interno a travs de Valores Gubernamentales, 1990-2002 (% respecto del total)
Cetes Bondes Bonos T. F. Tesobonos Ajustabonos Udibonos 1990 47.36 43.41 0.00 0.00 7.03 0.00 1991 44.16 36.64 0.00 0.58 18.59 0.00 1992 43.93 28.39 0.00 0.66 27.02 0.00 1993 58.63 13.14 0.00 2.85 25.37 0.00 1994 22.97 4.94 0.00 54.64 17.45 0.00 1995 33.29 34.05 0.00 1.49 31.17 0.00 1996 36.21 43.71 0.00 0.00 16.72 3.36 1997 40.17 36.75 0.00 0.00 7.01 16.07 1998 32.28 44.49 0.00 0.00 3.30 19.94 1999 27.71 54.62 0.00 0.00 0.00 17.67 2000 29.90 49.07 5.83 0.00 0.00 15.20 2001 27.40 43.91 15.36 0.00 0.00 13.33 2002 24.21 38.46 25.66 0.00 0.00 11.67 Nota: Saldos al cierre del ao. Fuente: Elaborado con datos de la pgina de internet de la SHCP.

Durante el primer trimestre de 2003, las autoridades financieras realizaron importantes acciones en materia de poltica de deuda externa, al anunciar la inclusin de Clusulas de Accin Colectiva en la emisin de un bono global por 1,000 millones de dlares. Estas clusulas constituyen un mecanismo que facilita el proceso de renegociacin de los trminos de la deuda externa en el remoto caso de que esto sea necesario, buscando proteger los intereses tanto del emisor como de los acreedores. Con esta accin Mxico es el primer emisor soberano en incluir Clusulas de Accin Colectiva, sentando con esto un importante precedente en los mercados internacionales de capital y contribuyendo as al fortalecimiento de los mecanismos de solucin de controversias entre los emisores soberanos y los inversionistas. Esta poltica es considerada sana en trminos de Gobierno central; sin embargo, cuando se habla de la deuda de los gobiernos locales, es mejor reestructurarla a plazos cortos y a las menores tasas , debido a que evita la carga de la deuda para administraciones futuras, hecho que implicara un significativo pago de intereses y amortizaciones y, por ende, un menor gasto en infraestructura para el desarrollo y gasto social. Para el caso de Mxico, estas necesidades son crecientes y, por motivos de disciplina fiscal, no pueden ser cubiertas por el Gobierno Federal, ni en materia de infraestructura ni mediante los convenios de descentralizacin en educacin y salud. Existe un amplio debate sobre la carga de la deuda. Si en un pas, un estado o un municipio el Gobierno deja alguna deuda para la siguiente administracin, empeorara claramente el bienestar de la poblacin. Cuanto mayor
Los Tesobonos o Bonos de la Tesorera de la Federacin son ttulos de crdito negociables, denominados en moneda extranjera y pagaderos en moneda nacional a la orden del Banco de Mxico y a cargo del Gobierno Federal, los cuales se pueden colocar a descuento o bajo la par y se amortizan al tipo de cambio libre, vigente en la fecha de pago. Los Udibonos o Bonos de Desarrollo en Unidades de Inversin (Udis) son ttulos de deuda del Gobierno Federal, cuya caracterstica fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la inflacin, al mantener constante el valor real de su inversin. Tienen un valor nominal de 100 Udis, se emiten a un plazo de tres aos y pagan intereses semestrales a una tasa de inters fija. Tambin se dispone de otros ttulos: Los Bonos Carreteros son ttulos de largo plazo emitidos por las instituciones de banca mltiple en moneda nacional, destinados a captar recursos para financiar la construccin de carreteras. Los Bonos en Tesorera que son aquellos cuya emisin ha sido autorizada y que no son puestos en circulacin o bien aquellos que, habiendo sido colocados en el mercado, son readquiridos posteriormente por la misma institucin emisora, con el propsito de conservarlos en su caja y de volverlos a vender si ello fuera posible y conveniente.

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es la deuda per cpita, ms se deteriorar el bienestar de las futuras generaciones, sobre todo si es deuda cuyos recursos no se aplican a programas de alto retorno social; por lo tanto, incrementar la deuda implica aumentar la carga que se impone a las nuevas generaciones. Las polticas econmicas aplicadas durante la dcada de los ochenta desempearon un importante papel en los grandes dficit registrados en Mxico y en la mayora de los pases de Amrica Latina. Como se muestra en la grfica 10, la deuda pblica bruta total, como porcentaje del PIB en Mxico, es la ms baja de los 29 pases miembros de la OCDE. Italia tiene una deuda total superior en 9.6 puntos porcentuales al tamao de su economa, mientras que en Canad es de 81.2%, en Francia de 66.7%, en Espaa de 66.4%, en EUA de 60.7% y en Inglaterra de 50.8%. Este resultado indica que pese a que Mxico tiene una carga fiscal de casi la mitad de la de Turqua (el segundo pas, miembro de la OCDE, con la carga tributaria ms baja), mantener un dficit tradicional mnimo, como porcentaje del PIB en 2003, lo cual forma parte del objetivo de la poltica fiscal, implica que el endeudamiento pblico sea menor.

Grfica 10 Deuda Pblica Bruta Total 2002

120 100 81.2 80 60 40 20 0 Inglaterra Francia Alemania Espaa Canad Mxico Italia E.U.A 66.7 66.4 62.4 60.7 50.8 28.0 109.6

Nota: Las cifras de Mxico son al 31 de diciembre de 2002 y las del resto de los pases son estimaciones para el 2002. Fuente: OECD y SHCP.

La disposicin de las autoridades mexicanas de ajustar las finanzas pblicas durante la dcada de 1990, para reducir los dficit fiscales, ha disminuido significativamente la deuda publica bruta a 28% del PIB en 2002. No obstante. sta es sustancialmente mayor cuando se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas, Farac y los pasivos contingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social, lo cual prueba la importancia de continuar reestructurando la deuda tanto en su monto como en la ampliacin del plazo de su vencimiento. En el cuadro 9 se observa la situacin de las naciones en desarrollo del hemisferio occidental en cuanto al endeudamiento pblico externo para 1980 y 1995. A pesar de la restriccin de crdito por parte de los mercados internacionales de capital entre 1980 y 1995, el promedio regional en Amrica Latina y el Caribe muestra un aumento de 27% del PIB en 1980 y de 56.3% del PIB en 1995. Este nivel es alto, medido en trminos de cualquier estndar internacional, lo cual refleja que el problema del endeudamiento externo no se ha resuelto definitivamente. Entre los pases altamente endeudados destacan Ecuador con 66.4% del PIB, Honduras con 107.4% y Bolivia con 64%. Por su parte, las mayores economas latinoamericanas: Brasil, Mxico y Argentina tuvieron, en 1995, una deuda externa, con respecto al PIB, de 12.9, 37.6 y 23.8%, respectivamente. De acuerdo

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con la Cepal,47 en la mayora de los pases de Amrica Latina la deuda pblica externa es superior a la deuda interna, debido al escaso desarrollo de los mercados de capitales y a los sistemas financieros nacionales, aunado al bajo nivel del ahorro interno (con excepcin de Chile y Brasil).

Cuadro 9 Amrica Latina y el Caribe (algunos pases). Coeficientes de Deuda Pblica Externa Pases En % de la deuda externa total En % del PIB 1980 1995 1980 1995 70.0 53.7 28.5 29.4 Grupo I Chile 38.9 28.1 18.0 11.0 Mxico 59.1 56.7 15.5 37.6 Paraguay 66.0 65.0 15.4 15.3 Per 66.2 61.4 29.9 32.1 Panam 76.3 54.4 63.8 51.1 Trinidad y Tobago 86.0 68.8 N.D. N.D. San Vicente y las Granadinas 97.2 41.7 N.D. N.D. 63.2 79.0 26.6 66.1 Grupo II Argentina 37.5 69.3 5.4 23.8 Barbados 59.0 61.9 N.D. N.D. Belize 74.6 84.6 N.D. N.D. Bolivia 80.7 84.6 54.3 63.9 Brasil 57.9 60.7 17.1 12.9 Colombia 58.9 62.5 12.5 15.7 Costa Rica 61.9 82.4 37.6 32.6 Ecuador 55.0 86.2 29.0 66.4 El Salvador 54.7 79.6 14.0 19.9 Granada 76.4 87.2 N.D. N.D. Guatemala 47.1 76.1 7.0 17.7 Guyana 74.8 84.7 N.D. N.D. Hait 80.1 93.2 23.7 61.3 Honduras 66.3 87.1 37.6 107.4 Jamaica 74.8 79.8 N.D. N.D. Nicaragua 76.2 85.5 81.8 414.2 Repblica Dominicana 60.9 83.4 23.1 31.3 Uruguay 67.9 72.0 11.1 22.2 Venezuela 36.2 79.5 17.9 36.9 Promedio regional 65.0 72.2 27.1 56.3
N.D.: No disponible. Fuente: Cepal, con base en datos del Banco Mundial.

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Vase Cepal (1998).

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Calificaciones de Deuda y Estabilidad Macroeconmica La percepcin de los inversionistas hacia una nacin depende, en gran medida, de la percepcin del riesgo pas que tienen las agencias calificadoras internacionales. Las calificadoras generan, con base en una metodologa consistente, una opinin independiente y altamente calificada sobre la calidad crediticia de cualquier tipo de deuda. Existen varias de ellas: Moodys, Standard & Poors (S&P) y Fitch, que son las ms conocidas en el mbito internacional. El riesgo pas es un indicador del nivel de incertidumbre que los inversionistas extranjeros le otorgan a un emisor de deuda para financiar el dficit pblico. Conocido tambin como Emerging Markets Bond Index Plus (EMBI+, por sus siglas en ingls), representa la tasa de inters y la duracin que pagan los ttulos de deuda externa de mercados emergentes, tomando como base el rendimiento de los bonos del tesoro estadounidense de similar plazo. El riesgo pas tiene un comportamiento diferenciado, que se explica por las caractersticas estructurales de cada nacin, estado o municipio, como el balance fiscal, la desregulacin econmica, la transparencia, el monto y perfil de vencimiento de la deuda, la administracin financiera y tributaria, la poltica monetaria y financiera congruente con los objetivos de inflacin y crecimiento, el rgimen de tipo de cambio, la situacin de las cuentas externas y la acumulacin de reservas internacionales, as como el marco fiscal y financiero legal existente, entre otras condiciones. En la actualidad, la economa mexicana cuenta con el llamado grado de inversin con respecto a su deuda soberana. Mxico recibi el mismo de Moodys en marzo de 2000, lo obtuvo de Fitch Ratings en enero de 2002 y de S&P en febrero de ese ao, cuando complet los reconocimientos por parte de las tres principales calificadoras. El 27 de febrero de 2003, S&P ratific el grado de inversin de la deuda soberana de largo plazo denominada en moneda extranjera, despus de que el Gobierno mexicano incluy las llamadas clusulas de accin colectiva en un bono global por mil millones de dlares. S&P argument que la calificacin est respaldada por un nivel de liquidez externa manejable , un manejo prudente de la deuda y por la mayor madurez poltica, lo cual permite tener una mejor perspectiva de las polticas que se aplicarn en Mxico. Cabe sealar que, despus de Mxico, Chile es la nica nacin en Latinoamrica que tiene el grado de inversin. Sin duda, una seal exitosa para los mercados fue la colocacin de deuda de Pemex, en la primera semana de abril de 2003, de un bono de 750 millones de euros en los mercados internacionales de capital y la virtual eliminacin de los bonos Brady en junio de 2003. El grado de inversin de dos calificadoras es una condicin que piden muchos inversionistas institucionales, cuyo horizonte de inversin es de largo plazo, para colocar los recursos que manejan en algn mercado emergente, como el mexicano o el chileno. Por ello, como se mencion, es importante la implementacin de un nuevo pacto fiscal en Mxico, porque la aprobacin de las reformas estructurales por parte del Congreso es bsica para mejorar la competitividad mexicana y enviar a los invers ionistas extranjeros la seal de consensos con el fin de lograr las reformas estructurales de segunda generacin. La adopcin de leyes de sustentabilidad fiscal dara tambin certidumbre adicional a la poltica econmica del pas. 48 De no autorizarse las reformas estructurales se pondra en riesgo el grado de inversin de Mxico. La tasa riesgo pas, por su parte, la mide la corredura JPMorgan, basada en una serie de indicadores macroeconmicos y polticos (no es lo mismo grado de inversin en Filipinas que grado de inversin en EUA, por ejemplo). As, el riesgo pas de Mxico registr un nivel de 233 puntos base el 14 de marzo de 2002. Sin embargo, repunt hasta 442 puntos base el 24 de septiembre de ese mismo ao, como resultado de la incertidumbre relacionada con la crisis de Argentina que tuvo efectos de contagio sobre algunos pases vecinos, el ambiente electoral en Brasil y, ms recientemente, el conflicto blico de EUA con Irak. El mnimo histrico de 196 puntos base sobre el rendimiento de los bonos del tesoro de EUA se alcanz el 25 de septiembre de 2003. 5. CONCLUSIONES Existen varias maneras de medir el desequilibrio entre los ingresos y los gastos del Gobierno: el balance primario, el balance operacional, el balance del Gobierno general, entre otras. Cada una de ellas puede llevar a
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Vase Amieva-Huerta, Juan (2002).

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conclusiones diferentes sobre la posicin de las finanzas pblicas y la poltica econmica a seguir. Independientemente de los criterios a utilizar, la teora y la evidencia emprica sobre finanzas pblicas sealan que un exceso en el dficit fiscal provoca inestabilidad macroeconmica que puede reflejarse, dependiendo de la forma de financiamiento del mismo, en elevados niveles de inflacin o desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En general, existen tres fuentes de financiamiento del dficit pblico y cada una de ellas conlleva inestabilidades macroeconmicas distintas. La primera es la acumulacin de adeudos fiscales anteriores (Adefas), ocasionada por el diferimiento de sueldos, contribuciones de seguridad social, de pagos a proveedores, etc. Esta fuente de financiamiento ocasiona, por un lado, que los proveedores aumenten sus precios para protegerse de posibles prdidas y, por otro, mayores presiones futuras a las finanzas pblicas en caso de que no se adopten medidas correctivas. La segunda es el financiamiento domstico, ya sea a travs de la emisin de bonos gubernamentales o del crdito del Banco Central. En el primer caso se ejercen presiones al aumento en las tasas de inters, desplazando la inversin privada. En el segundo se incrementa la cantidad de dinero en circulacin, lo cual genera, de acuerdo con el enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de demanda interna de bienes superior a la oferta, reduciendo el nivel de reservas internacionales bajo un esquema de tipo de cambio fijo. En el caso de un tipo de cambio flexible, una devaluacin incrementa el precio de los bienes comerciables internacionalmente, lo cual reduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circula cin para restaurar el equilibrio en el mercado de dinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en la medida en que las reservas internacionales fluyen al pas. La tercera fuente de financiamiento es la externa, tanto por la emisin de bonos en los mercados internacionales o bien con organismos financieros. En general, esta forma de financiamiento no es inflacionaria, salvo en el caso de que la deuda con el exterior aumente como porcentaje del PIB. La evidencia emprica corrobora lo establecido por la teora econmica. Para el caso de Mxico, la relacin entre el dficit pblico y la cuenta corriente de la balanza de pagos se verifica con el desarrollo de un modelo economtrico que calcula esta ltima variable utilizando el enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos. As, la combinacin entre la poltica tributaria y las formas de financiamiento del dficit fiscal tienen un impacto en la cuenta corriente a travs de su efecto en el ahorro domstico. Los resultados obtenidos arrojan que un incremento de un punto porcentual con respecto al PIB en el ahorro pblico corriente, calculado como ingreso presupuestal menos gasto corriente, mejorara la cuenta corriente en 0.62% del PIB. Se comprueba, asimismo, la complementariedad entre la inversin pblica y la privada. Por otro lado, se observa que existe una correlacin positiva entre los RFSP y el dficit en la cuenta corriente de Mxico, la cual lleg a ser de 80%, desde finales de la dcada de los setenta hasta la de los ochenta. Se concluye que los RFSP constituyen la definicin ms apropiada del dficit fiscal en la Repblica Mexicana. Adicionalmente, diversos estudios realizados para varios pases de Amrica Latina y Filipinas indican que el impacto de la poltica fiscal sobre el ahorro domstico tiene efectos sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. La relacin entre el dficit fiscal y la cuenta corriente ha sido ampliamente estudiada para un gran nmero de pases que han tenido programas econmicos con el FMI. Asimismo, se presenta evidencia emprica realizada por otros autores de la relacin entre dficit pblicos e inflacin, encontrndose una alta correlacin positiva entre las mismas, particularmente en naciones con elevadas tasas de inflacin y que recurren al impuesto inflacionario para financiar sus dficit. Por lo anterior, numerosos pases han implementado medidas de disciplina fiscal aumentando el ingreso o disminuyendo el gasto del Gobierno para disminuir el dficit pblico a niveles sostenibles y, de ese modo, estabilizar sus economas. En Mxico, el objetivo de equilibrar las finanzas pblicas ha ocasionado una disminucin en la capacidad de utilizar el gasto como un instrumento para atenuar los ciclos econmicos, especialmente en los periodos de recesin. Ello ha impreso un sesgo procclico en la poltica fiscal mexicana, debido a que en la parte alta del ciclo la recaudacin tributaria aumenta y se reduce el dficit fiscal, pero en la parte baja se ajusta el gasto pblico ante una reduccin en la recaudacin para mantener sin cambio el balance fiscal. Como resultado de las medidas de ajuste fiscal que se han implantado en Mxico desde la dcada de los ochenta, la deuda pblica bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la ms baja de los 29 pases miembros de la

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OCDE. Se presenta un extenso anlisis de la deuda pblica, con especial nfasis en el caso de Mxico. Se concluye que a partir de 1995 las autoridades fiscales han seguido una poltica de deuda pblica proactiva, reduciendo la carga de la misma (en el monto y en su servicio, as como en trminos de vencimientos a plazos ms largos). Adems, la reestructuracin de la deuda externa ha permitido mejorar la estructura de vencimientos as como su costo. No obstante, el nivel de deuda es todava elevado si se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas, Farac y los pasivos contingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social. La calificacin de la deuda realizada por las agencias calificadoras internacionales es, sin duda, un incentivo adicional para manejar con prudencia el dficit gubernamental. La economa mexicana obtuvo en 2000 el llamado grado de inversin con respecto a su deuda soberana, siendo junto con Chile el nico pas de Latinoamrica que cuenta con esta calificacin. El presente artculo concluye que es necesario un nuevo pacto fiscal que busque incrementar los ingresos pblicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas pblicas sanas, como un punto medular en la agenda gubernamental para atenuar los ciclos econmicos y generar un crecimiento generalizado, sostenido y sustentable en la actividad econmica de Mxico. En el anexo se presenta una estimacin del ajuste fiscal en el supervit primario requerido en Mxico para lograr la sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Incrementar el supervit primario aumentar la eficiencia, la equidad y la estabilidad macroeconmica al mismo momento. En la literatura reciente sobre sustentabilidad fiscal se han introducido dos nuevos mtodos para llevar a cabo su medicin; estos son: el del Balance General y el del Valor al Riesgo. El mtodo del Balance General parte de la igualdad contable del patrimonio (patrimonio=activospasivos), estableciendo que si el saldo de los activos del Gobierno es mayor que el de los pasivos, se tendr un patrimonio positivo, lo cual garantizar que la posicin fiscal sea sostenible en el tiempo. Dado que gran parte de los gobiernos aplican una contabilidad gubernamental en la que no se incluye el clculo de los saldos que integran el balance general, la aplicacin emprica de este mtodo ha requerido realizar estimaciones de la informacin necesaria a partir del clculo de los valores presentes netos de los flujos de datos disponibles. Adems, se han incorporado activos y pasivos contingentes con los cuales se incluyen variables que podran influir sobre la posicin futura de las finanzas pblicas. Por otra parte, el mtodo del Valor al Riesgo calcula la probabilidad estadstica de que el balance general de un Gobierno, y los componentes del mismo, alcancen el mayor ajuste posible, a partir de la variabilidad de sus correspondientes rendimientos, precios u otras variables macroeconmicas; a la vez que permite identificar los activos y pasivos que representan el ms alto riesgo. En el presente estudio se aplicaron al caso de Mxico los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. Con este propsito se desarrollaron dos apartados: en el primero se estim el balance general del sector pblico mexicano, concluyndose que al incorporar pasivos contingentes como los derivados de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, las garantas otorgadas por el Gobierno Federal al sector pblico financiero, los proyectos de inversin financiada y los dficit de los sistemas de pensiones para los trabajadores del sector pblico consolidado el patrimonio neto que se obtiene es negativo, representando 17.1% del PIB, evidenciando una carencia de sustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo patente la necesidad de adoptar medidas de poltica fiscal para revertir esa situacin a travs de generar un supervit primario anual de al menos 2.7% del PIB durante un largo periodo, sin considerar las reformas estructurales incluidas en el Pronafide, y de 0.2% del PIB al incorporar dichas reformas. Cabe destacar que en 2002 el supervit primario ascendi a 2.4 % del PIB, mientras que las autoridades esperan generar un supervit primario para 2003 de 2.3% del PIB. Adems, se incorpor un pasivo contingente que se considera fundamental en el balance pblico intertemporal consolidado, relacionado con los sistemas de pensiones pblicas, y se ponder como de importancia relativamente baja a la deuda pblica neta total, la cual se utiliza en el mtodo convencional de flujos, en calidad de referencia para el anlisis de sustentabilidad fiscal. Por su parte, en el segundo apartado se calcul el Valor al Riesgo de los activos, pasivos y patrimonio incluidos en el balance general, obtenindose que las finanzas pblicas de Mxico tienen un alto nivel de riesgo, en trminos de sustentabilidad, debido a que el saldo negativo del patrimonio se deterior 156.3 puntos

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porcentuales del PIB al ajustarse por riesgo (con un nivel de probabilidad estadstica del 5.0%), ubicndose en menos 173.4% del PIB. Adicionalmente, se concluy que los componentes del balance general que mayor volatilidad tienen, y por ende mayor riesgo fiscal representan, adems de los pasivos ordinarios, son: los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por las garantas del Gobierno Federal y los ingresos de Pemex. Por lo anterior, para reducir los factores de riesgo en trminos de sustentabilidad fiscal, sera necesario generar un supervit primario anual de al menos 5.9% del PIB, sin considerar reformas estructurales, y de 3.4% del PIB al incorporarlas, lo que implican montos sustancialmente superiores a los requeridos por el mtodo del balance general, y establecer lmites explcitos a la acumulacin de pasiv os contingentes, como se hace con los pasivos ordinarios, llevando a cabo las reformas necesarias. As, el estudio revela la importancia de llevar a cabo las reformas estructurales propuestas en el Pronafide para lograr la sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Finalmente, es importante destacar que las estimaciones que se presentan en el anexo tienen un alto grado de incertidumbre, de tal manera que los resultados deben ser tomados con cautela.

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ANEXO Sustentabilidad Fiscal en Mxico: Mtodos Alte rnativos de Medicin El tema de la sustentabilidad fiscal generalmente se refiere a los ajustes que se deben hacer en las finanzas pblicas con el fin de mantener en niveles prudentes a variables fiscales como el dficit del sector pblico y el endeudamiento gubernamental, en el mediano y largo plazo, y generar con ello fundamentos macroeconmicos slidos que influyan sobre el crecimiento sostenible del PIB, la estabilidad de precios y el incremento en el bienestar de la poblacin. Para establecer los objetivos fiscales que permitan alcanzar la sustentabilidad fiscal, existen modelos de flujos anuales que son los ms comnmente utilizados por los gobiernos. En esos modelos, de acuerdo con el entorno macroeconmico esperado, se determina el supervit primario que se requiere para hacer frente al pago de intereses de la deuda y alcanzar una meta de balance pblico financiero y de saldo de la deuda pblica. En algunos casos se incluye el pago de otros pasivos existentes, con lo cual la meta que se fija se refiere a los requerimientos financieros del sector pblico (RFSP). Los modelos de flujos se sustentan en la restriccin presupuestal del sector pblico, la cual est dada por la siguiente frmula:1 (1) Dt = [1 + it ] * Dt-1 S t [1 + Yt ]

En donde Dt es la deuda pblica total como porcentaje del PIB; it es la tasa de inters real; Yt es el crecimiento real del PIB, y St es el supervit primario como proporcin del PIB. El supervit primario necesario para mantener la deuda constante como porcentaje del PIB se define como S Rt : (2) SRt = [it Yt ] * Dt-1 [1 + Yt ]

As, el supervit primario mnimo es igual al pago de intereses reales ajustado por el crecimiento del PIB. Estas ecuaciones pueden ser utilizadas para encontrar la postura fiscal que mantendr constante el total de la deuda como porcentaje del PIB. Por ejemplo, el Gobierno Federal de Mxico estimaba que en 2003 la tasa de inters real se ubicara en 4.4%, y que el crecimiento real del PIB sera de 3.0%; por su parte, la deuda pblica bruta total de 2002 ascenda a 28.0% del PIB. Con esos datos, el supervit primario (S Rt ) sera igual a 0.4% del PIB. A su vez, los clculos oficiales del costo financiero del sector pblico eran equivalentes a 2.8% del PIB, lo cual implicaba que la diferencia entre dicho costo financiero y el valor de S Rt (2.8 0.4 = 2.4% del PIB) representara el componente nominal del gasto financiero gubernamental, es decir, aquel que se deriva del incremento en el nivel general de precios (tasa de inflacin). No obstante la generalizada utilizacin del mtodo de flujos, en la literatura reciente se han introducido dos nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. El primero se concentra en generar un balance general del sector pblico que contiene los saldos o valores presentes netos de los activos y pasivos incluyendo estimaciones de aquellos que se consideran contingentes, mediante los cuales se calcula el patrimonio o riqueza neta del Gobierno y con ello la factibilidad de que la estrategia fiscal sea o no sustentable.2 El segundo enfoque, desarrollado por Theodore Barnhill Jr. y George Kopits, tiene como punto de partida el balance general estimado con el mtodo anterior.3 Sin embargo, incorpora el componente de riesgo al valorar los activos y
1 2

Vase SHCP (2002b). Arteta, Gustavo y Pablo Samaniego (2000); y Easterly, William y David Yuravlivker (2000). 3 Barnhill, Theodore, Jr., y George Kopits (2003).

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pasivos gubernamentales con un mtodo que se emplea para la evaluacin de portafolios de inversin, conocido como Valor al Riesgo (VaR). Con el VaR se estima la probabilidad de que el patrimonio neto o cualquier activo o pasivo gubernamental se ubique en una postura de ajuste mximo, considerando la influencia del comportamiento de las variables macroeconmicas internas y externas, para as sugerir la modificacin fiscal necesaria con el fin de reducir el riesgo y asegurar la sustentabilidad fiscal. En este anexo se aplican, al caso de Mxico, los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. Con ese objetivo se incluyen dos secciones: en la primera se calcula el balance general y el patrimonio neto del sector pblico mexicano, concluyendo que se requiere generar un mayor supervit primario a lo largo del tiempo, para lograr la sustentabilidad fiscal. Lo anterior ocurre a consecuencia de los cuantiosos pasivos contingentes que existen, en especial los que se refieren a los sistemas de pensiones de los trabajadores al servicio de dependencias y entidades gubernamentales; en la segunda se mide el VaR de los activos, pasivos y patrimonio incluidos en el balance general, de lo que se obtiene que los de mayor riesgo son los relacionados con los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones y de las garantas que otorga el Gobierno Federal al sector pblico financiero, por lo que se sugiere establecer lmites explcitos a ese tipo de pasivos para garantizar la sustentabilidad fiscal del sector pblico mexicano. El anlisis emprico considera los dos escenarios fiscales publicados en el Pronafide: en el primero se incorpora una proyeccin sin cambio estructural (implementacin de las reformas estructurales propuestas) y en el segundo se incl ye el cambio estructural. u 1. MTODO DEL BALANCE GENERAL El mtodo del balance general para determinar la sustentabilidad fiscal de un Gobierno parte de la siguiente igualdad contable: (3) Patrimonio = Activos Pasivos

Si el saldo de los activos del Gobierno es mayor que el saldo de sus pasivos, se tendr un patrimonio positivo, lo cual garantiza que la estrategia fiscal sea sostenible en el tiempo. Sin embargo, si el patrimonio resulta negativo, tendran que adoptarse medidas de poltica fiscal para incrementar los activos o disminuir los pasivos, con el objeto de garantizar la sustentabilidad fiscal. La aplicacin terica de este mtodo es sencilla, pero se complica al tratar de hacer la medicin emprica para un pas en particular. Esto se debe a que gran parte de los gobiernos nacionales realizan una contabilidad gubernamental en la que no se incluye el clculo de los saldos que integran el balance general. 4 Ante este hecho, se ha estimado la informacin necesaria a partir del clculo de los val res presentes netos de los flujos con los o datos disponibles. Adems, se han incorporado activos y pasivos contingentes con los cuales se pueden incluir variables de riesgo que podran influir sobre la posicin futura de las finanzas pblicas. As, la igualdad contable expuesta se reinterpreta como:5 (4) RN = VPN(BP) DP VPN(PC)

En donde RN es el patrimonio o riqueza neta; VPN es el valor presente neto; BP es el balance primario del sector pblico; DP es el saldo de la duda pblica total, y PC son los pasivos contingentes. En este caso, si el VPN(BP) es lo suficientemente elevado para cubrir a DP y a VPN(PC), RN ser mayor o igual a cero, el sector pblico ser
4

Por ejemplo, en el Anuario de Estadsticas de Finanzas Pblicas (AEFP) de 2002, publicado por el FMI, no se presenta informacin del balance general de los pases miembros. Sin embargo, para el AEFP del 2003 se aplicar el nuevo Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001, el cual propicia el reporte de la informacin de saldos y flujos de los principales activos y pasivos, en caso de que los pases miembros dispongan de la informacin y la presenten. Cabe destacar que el nuevo manual del FMI hace referencia al balance general gubernamental como un estado que refleja los saldos de los activos financieros y no financieros de su propiedad, el saldo de los pasivos frente a otros sectores y su patrimonio neto. Dichos saldos tienen un valor de mercado que no es fcil de conocer y que es necesario calcular. El manual enumera varias posibilidades para realizar la evaluacin. 5 Barnhill, Theodore, Jr.,y George Kopits (2003).

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solvente y la situacin fiscal ser sustentable; de lo contrario, habra que hacer ajustes a la estrategia de las finanzas pblicas. Esta condicin se denomina restriccin presupuestal intertemporal del Gobierno. La valoracin de activos y pasivos contingentes, dentro de este mtodo, resulta de gran importancia. Para hacerlo se requiere de varios supuestos que permiten calcular conceptos como la deuda implcita de un sistema de pensiones o el valor de las reservas petroleras del Gobierno. Los resultados de estos clculos son determinantes para visualizar con mayor claridad el comportamiento de las finanzas pblicas en el largo plazo. Una mejor perspectiva de la sustentabilidad fiscal de largo plazo puede ayudar a las autoridades a instrumentar mejores estrategias para llevar a cabo ajustes fiscales en el corto plazo. Por ejemplo, recortar el gasto de inversin no es recomendable para reducir el gasto pblico, puesto que, si bien puede mejorar temporalmente el balance primario, a la larga se afectan los activos gubernamentales y se deteriora el acervo de capital con el consecuente efecto adverso sobre la integracin de los mercados, la atencin de la poblacin en pobreza extrema y el desarrollo econmico. De esta manera, las medidas fiscales de corto plazo tenderan a hacerse ms consistentes con las de largo plazo. El caso de Mxico En Mxico la SHCP, a travs de varios reportes, difunde la informacin sobre las finanzas pblicas. Sin embargo, la contabilidad gubernamental que se utiliza genera reportes en flujos, mas no en saldos, motivo por el cual no existe un balance general de sector pblico como tal, con activos, pasivos y patrimonio; por ello, resulta necesario calcularlo para medir la sustentabilidad fiscal a partir del mtodo del balance general. 6 Para lograr lo anterior, se emplea el procedimiento expresado en la ecuacin (4), con datos of iciales publicados por la SHCP en los Informes sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica, al cuarto trimestre de 2002. 7 Los resultados se presentan en el cuadro 1.8
Cuadro 1. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PBLICO DE MXICO, 2002 (Porcentajes del PIB) ACTIVO Activo Balance Primario 1/ 75.0 PASIVO Y CAPITAL Pasivos Deuda Interna Neta 2/ Deuda Externa Neta 2/ Total pasivos Patrimonio Neto

13.3 12.7 26.1 48.9

Total activo

75.0

1/ Valor Presente Neto (VPN) del balance primario. 2/ Saldo de la deuda bruta menos activos financieros. Nota: El VPN se calcul a 50 aos, con una tasa de descuento de 2.0% real. Fuente: SHCP y estimaciones propias.

Cabe sealar que algunas entidades federativas mexicanas, como Veracruz, estn haciendo esfuerzos para reportar en su cuenta pblica el balance general del Gobierno del Estado. 7 SHCP (2003). 8 Para los clculos del Valor Presente Neto (VPN) se emple la frmula: ? Vt / (1 + i)t , en donde ? es la sumatoria, t = 150 aos, V = valor de la variable a descontar en cada t, i = tasa de descuento real equivalente a 2.0%. Es importante destacar que, al utilizar esta frmula, los clculos resultan muy sensibles a la tasa de descuento. Por ejemplo, si se sustituye 2.0 por 5.0%, el activo del cuadro 1 disminuye de 75.0 a 43.6% del PIB, y, en virtud de que los pasivos no se modifican por ser saldos, el patrimonio neto se ajusta de 48.9 a 17.5% del PIB. Por ello, en este tipo de clculos es de gran relevancia contar con una valoracin realista y conservadora de la tasa de descuento.

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El patrimonio neto resulta ser positivo y equivalente a 48.9% del PIB, lo cual indica que la estrategia fiscal de Mxico es sustentable. Esta conclusin se fortalecera an ms si se considera que en 2002 se present un entorno macroeconmico relativamente desfavorable: el PIB creci 0.9% real, cuando en los Criterios Generales de Poltica Econmica se calculaba que ascendera a 1.7%; la tasa de inflacin fue superior a la prevista por el Banco Central, alcanzando 5.7% al final del periodo; la tasa de inters real de los bonos gubernamentales a 28 das pas de 4.9% en 2001 a 2.1% en 2002, y el dficit de la cuenta corriente alcanz 2.2% del PIB. Sin embargo, un anlisis ms objetivo de las finanzas pblicas requerira incorporar aquellos pasivos o activos que se consideran contingentes, sean reales o estimados, c omo los pasivos de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, entre los que destacan los del Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB); las garantas otorgadas por el Gobierno Federal al sector pblico financiero, en las que se encuentran las del Fideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac); los proyectos de inversin financiada, Pidiregas, y los pasivos que se derivan del dficit de los sistemas de pensiones para los trabajadores del sector pblico consolidado, en los que se ubican el del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los de entidades paraestatales como Petrleos Mexicanos (Pemex), Comisin Federal de Electricidad (CFE), Compaa de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales (Ferronales). Por otra parte, el ingreso petrolero es un activo contingente, dada su relativamente elevada variabilidad intertemporal. Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca A finales de 1994 inici la crisis econmica ms severa que ha padecido Mxico desde la dcada de los treinta. Junto con ella surgi una crisis bancaria a la cual el Gobierno tuvo que hacer frente desde principios de 1995, instrumentando un paquete de apoyo para proteger a los deudores, ahorradores e instituciones bancarias. El programa de ayuda a los deudores se llev a cabo mediante la reestructuracin de gran parte de los crditos en instrumentos de inversin indizados al ndice Nacional de Precios al C onsumidor, a los que se denomin Unidades de Inversin (Udis), sobre los cuales se cobran tasas de inters subsidiadas. Para apoyar a los ahorradores y a las instituciones bancarias, el Gobierno garantiz la disponibilidad total de la captacin bancaria: adquiri dos pesos de deuda por cada peso de capital adicional inyectado a los bancos; se estableci un monto mnimo de provisin para cartera vencida, equivalente al 60% de la misma, y se relajaron las medidas tendientes a limitar el capital accionario en la banca por parte de extranjeros, lo que increment la liquidez y mejor la calidad de los activos. A su vez, se constituy el Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa, ahora IPAB), por medio del cual se asumieron pasivos y se destinaron recursos a aquellas instituciones que presentaban un deterioro significativo en sus niveles de capitalizacin, pasando incluso, algunas de ellas, a ser controladas de manera directa por el Fobaproa. De acuerdo con evaluaciones realizadas por la SHCP en 1999, el c osto fiscal total de los programas de saneamiento financiero se calculaba en 18.6% del PIB de ese ao, el cual se ira devengando a lo largo del tiempo. En 2002, el Gobierno Federal efectu erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca por un monto equivalente a 0.7% del PIB. De ese monto, 0.5% del PIB se destin al programa que se administra a travs del IPAB, y el restante 0.2% del PIB a cubrir los descuentos otorgados a los acreditados de la banca. Con base en esta informacin, se calcul el valor presente neto del pasivo que representan los costos derivados de la crisis bancaria de Mxico, considerando un plazo vigente de 24 aos y una tasa de descuento de 2.0% real. Con ello se obtuvo un pasivo equivalente a 13.5% del PIB de 2002, el cual tendr que ser descontado del patrimonio neto de 48.9% del PIB que se calcul en la seccin anterior. Garantas del Gobierno Federal En Mxico las leyes orgnicas de la banca de desarrollo establecen al Gobierno Federal como garante de los emprstitos. De manera adicional, esas garantas se extienden a otro tipo de operaciones financieras, algunas de

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las cuales se derivan de la crisis bancaria, como las del rescate de autopistas concesionadas, a travs del Farac, y ciertos programas administrados por el IPAB. A su vez, las garantas se aplican sobre fondos de fomento y fideicomisos. Entre estos ltimos resaltan los que se destinan a liquidar instituciones financieras como la Financiera Nacional Azucarera y el Banco Nacional de Crdito Rural (Banrural). Segn datos de la SHCP, los saldos al 31 de diciembre de 2002 de las garantas del Gobierno Federal para la banca de desarrollo ascendan a 8.3% del PIB, y las destinadas a otras operaciones financieras alcanzaban 7.6% del PIB. As, el pasivo contingente total que se deriva de las garantas gubernamentales es de 15.9% del PIB, monto equivalente que tendr que ser descontado del patrimonio neto del sector pblico mexicano, de 48.9% del PIB, para evaluar su sustentabilidad fiscal. Proyectos de Inversin Financiada (Pidiregas) Los proyectos de inversin pblica financiada (Pidiregas) se clasifican en dos: 1) los denominados de inversin directa, que incluyen aquellos proyectos que con el tiempo constituirn inversin pblica y que, por lo tanto, son reconocidos por el sector pblico como obligaciones financieras que se registran bajo la forma de deuda pblica; y 2) los proyectos que son propiedad del sector privado, pero que implican compromisos comerciales del sector pblico en los que, cuando no se pueden cumplir, ste adquiere dichos activos; por lo mismo, estos ltimos se consideran como pasivos contingentes. Proyectos de este tipo se llevan a cabo en el sector energtico, siendo sus beneficiarios Pemex y CFE. De acuerdo con datos de la SHCP, los proyectos de inversin relacionados con Pemex tenan un saldo de financiamiento, al cierre de 2002, equivalente a 3.5% del PIB, mientras que los de la CFE representaban 0.7% del PIB. El total de Pidiregas ascenda, por lo tanto, a 4.2% del PIB, lo cual representa un factor adicional que debe ser descontado del patrimonio neto gubernamental de Mxico. Dficit de los Sistemas de Pensiones Pblicas 9 En 1997 entr en vigor una reforma al sistema de pensiones para los trabajadores afiliados al IMSS, cuyos costos fiscales se encuentran implcitos en los presupuestos anuales de las finanzas gubernamentales.10 Sin embargo, dicha reforma no incluy a los trabajadores del sector pblico, los cuales siguen gozando de esquemas antiguos como los que aplica el ISSSTE. En un estudio elaborado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), se realiza un ejercicio actuarial que cuantifica el costo fiscal del actual programa del ISSSTE.11 Ese modelo utiliza informacin detallada sobre la estructura por edad y salarial de los afiliados, directos y dependientes, del sistema. Esa informacin, aunada a la derivada de los beneficios otorgados, supuestos sobre tendencias demogrficas y de variables macroeconmicas claves, permite generar proyecciones sobre la evolucin de ingresos y egresos del programa. La proyeccin que se consider de inters para el presente estudio cuenta con los siguientes supuestos: se calcula el costo fiscal que se deriva del programa, tal y como funciona en la actualidad; se toma en cue nta un lapso de 55 aos, dentro de los cuales el crecimiento promedio anual del PIB es de 3.0% real, el del salario es de 1.3% real y el de los afiliados es de 0.5%. El monto por concepto de beneficios incluye las pensiones por jubilacin, riesgo de trabajo, invalidez y muerte. Ello permite tener una mejor apreciacin del monto global del pasivo contingente que se deriva de este programa. Los resultados de la simulacin evidencian la situacin deficitaria del sistema. La prima de contribucin actual es de 7.25%, mientras que las primas requeridas estn por arriba del 10.0% y son crecientes en el tiempo. De la comparacin entre el gasto operativo anual y los ingresos por cuotas, se obtiene el dficit que enfrenta el
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Excluye el pasivo contingente de los sistemas de pensiones de las universidades pblicas. Dichos costos fiscales no consideran el pasivo del sistema de pensiones fondeado que pudiera generarse en caso de que los depsitos en las cuentas individuales de los trabajadores no alcanzaran a cubrir la pensin mnima de Ley. 11 Garca, Francisco y Alejandro Villagmez (2003).
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programa y que constituye el costo fiscal para el Gobierno. En trminos de valor presente, ste resulta ser equivalente a 22.9% del PIB. Adems del sistema de pensiones del ISSSTE, son importantes los que se aplican en las principales entidades paraestatales, como los de los propios trabajadores del IMSS, Pemex, CFE, LFC y Ferronales. Con base en un estudio publicado por el Consejo Nacional de Poblacin, se evalu el dficit pensional de dichas paraestatales para un periodo de 55 aos y se hizo la comparacin con respecto al PIB de 2002. 12 El resultado global asciende a 2.5% del PIB, correspondiendo 1.2% a Pemex, 0.6% a CFE, 0.4% a LFC y 0.3% a Ferronales, a lo que se aadi un 7.0% relativo a los trabajadores del IMSS. El costo fiscal que se deriva de estos pasivos, al sumarlo con el calculado para el ISSSTE, alcanza 32.4% del PIB, monto que representa un pasivo contingente que afecta negativamente al patrimonio del Gobierno y, por ende, lesiona la sustentabilidad de sus finanzas pblicas. Incorporacin de un Activo Contingente Antes de llevar a cabo la nueva valoracin del mtodo del balance general, es importante destacar que el nico activo que se incluye en el presente estudio es el VPN del balance primario, el cual se calcula a partir del prevaleciente en el 2002. Sin embargo, se debe de tomar en cuenta que dicho balance se obtiene de la diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros del sector pblico, y que los ingresos pblicos en Mxico dependen en alrededor del 30% de aquellos de origen petrolero, por lo que se puede determinar que los ingresos de Pemex representan un activo contingente. Esto es as considerando que si bien en 2002 dichos ingresos fueron medianamente favorables, ante la existencia del precio internacional vigente de la mezcla mexicana de petrleo de exportacin (21.2 dlares por barril en promedio), la estabilidad en los volmenes de exportacin de petrleo (1,662.0 miles de barriles diarios) y de las ventas internas de petrolferos las series histricas demuestran que existe una significativa variabilidad cclica que propicia incertidumbre sobre las estimaciones futuras de los ingresos petroleros. Adems, el petrleo es una fuente de energa no renovable que supone un periodo de existencia finito, tanto por el agotamiento de los yacimientos como por la aparicin y uso de fuentes alternativas de energa.13 Para incorporar lo anterior dentro del clculo del balance general del sector pblico de Mxico, se dividieron los activos con el fin de presentar el correspondiente VPN del balance primario sin los ingresos de Pemex y, como activo contingente, el VPN de los ingresos de Pemex (vase el cuadro 2).
Cuadro 2. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PBLICO DE MXICO, 2002 (Porcentajes del PIB) ACTIVO Activo Ordinario Balance Primario sin Pemex 1/ Activo Contingente Ingresos de Pemex 1/ Total Activos PASIVO Y CAPITAL Pasivos Deuda Interna Neta Deuda Externa Neta

-1.5 76.5 75.0

13.3 12.7

Total Pasivos Patrimonio Neto

26.1 48.9

1/ VPN a 50 aos con una tasa de descuento de 2.0% real. Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

Sobre los datos estimados de la desagregacin del activo, es importante destacar que, al excluir los ingresos de Pemex, se obtiene un ligero dficit primario en el VPN, lo cual indica que los ingresos no petroleros del sector
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Valencia, Alberto (1999). En este estudio se considera que ese periodo es de 50 aos, mismo que se utiliza para calcular los VPN. A su vez, se emplea una tasa de descuento de 2.0% real y se calcula que los volmenes de produccin, ventas internas y externas, y precios locales e internacionales de los petrolferos promediarn, durante ese periodo, niveles similares a los observados en 2002.

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pblico mexicano no son suficientes para cubrir el gasto primario. Asimismo, los ingresos de Pemex, si bien son un componente muy importante de las finanzas pblicas mexicanas, deben considerarse como contingentes, dada su variabilidad y su probable extincin en el largo plazo. Ante ello, existe la posibilidad de modificar esta valoracin suponiendo distintos escenarios de precios o volmenes de petrleo. Sin embargo, no varan los clculos, puesto que los valores empleados, que se sustentan en informacin oficial del 2002, se consideran estimativos de lo que puede prevalecer, en promedio, en el periodo considerado de 50 aos.14 Adems, en ese tiempo podra adoptarse una de las reformas estructurales ms relevantes, la reforma fiscal integral, la cual conducira a incrementar de manera sustancial la carga fiscal, reducindose as la dependencia petrolera de los ingresos pblicos y, por ende, la incertidumbre sobre las finanzas pblicas. No obstante, estos componentes se adicionan con el propsito de destacar esos importantes factores de atencin, as como para evaluarlos en el apartado en el que se calcula el Valor al Riesgo. Valoracin de la Sustentabilidad Fiscal Con base en las evaluaciones realizadas en las secciones anteriores, en el cuadro 3 se presenta el balance general del sector pblico de Mxico, en el que se consideran los pasivos contingentes reales y estimados, los cuales alcanzan un monto de 66.0% del PIB, siendo el de mayor importancia el relativo a los sistemas gubernamentales de pensiones. Con ello el patrimonio neto se vuelve negativo (17.1% del PIB), evidenciando una carencia de sustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo clara la necesidad de adoptar medidas para revertir esa situacin. 15 Adems, se revela un pasivo contingente como el centro de atencin de las finanzas pblicas intertemporales, y se pondera, en su verdadera y relativamente baja magnitud, a la deuda pblica neta total, la cual se utiliza en el mtodo convencional de flujos como referencia para el anlisis de sustentabilidad fiscal.
Cuadro 3. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PBLICO DE MXICO, 2002 (Porcentajes del PIB) ACTIVO Activo Ordinario Balance Primario sin Pemex Activo Contingente Ingresos de Pemex PASIVO Y CAPITAL Pasivos Ordinarios Deuda Interna Neta Deuda Externa Neta Pasivos Contingentes Programas de Apoyo a la Banca Garantas del Gobierno Federal Proyectos de Inversin Financiada Sistemas Gubernamentales de Pensiones Total Activos 75.0 Total Pasivos Patrimonio Neto

-1.5 76.5

26.1 13.3 12.7 66.0 13.5 15.9 4.2 32.4 92.1 -17.1

Fuentes: SHCP, CIDE, Conapo y estimaciones propias.

Para hacer sostenibles las finanzas pblicas de Mxico, se requerira generar un nivel predeterminado de supervit primario durante un prolongado periodo. Dicho nivel de supervit primario se puede calcular con la siguiente frmula:16

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A este respecto es importante destacar que una proyeccin de largo plazo no slo debe tomar en cuenta el precio internacional del petrleo. Tambin debe considerar las reservas probadas y probables (que an estn por explotar), las cuales son altas en el caso de Mxico, as como el hecho de que alrededor de la mitad de los petrolferos se comercializan en el mercado interno, a precios cuyo valor real es elevado y se mantiene en el tiempo. No obstante, ese supuesto podra ser una limitante de los resultadosobtenidos en el presente estudio. 15 Con el propsito de evaluar los resultados ante cambios en la tasa de descuento, se realiz un ejercicio considerando un 5.0%, en lugar del 2.0% real. Con ello, el total de activos se redujo de 75.0 a 43.6% del PIB, el total de pasivos disminuy de 92.1 a 85.3% del PIB, y el patrimonio neto se deterior significativamente al pasar de 17.1 a 41.7% del PIB. Cabe recordar que el patrimonio neto se obtiene de la diferencia entre los activos y los pasivos. Estos resultados confirman la alta sensibilidad del presente mtodo ante cambios en la tasa de descuento y, por ende, la importancia de su correcta estimacin. 16 Easterly, William y David Yuravlivker (2000).

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(5)

BPS = BPA / TD

En donde BPS es el balance primario necesario para alcanzar la sustentabilidad, el cual se calcula como un VPN a perpetuidad; BPA es el balance primario adicional que se debe generar anualmente, y TD es la tasa de descuento. Si el BPS debe alcanzar 17.1% del PIB (que es el dficit del patrimonio neto) y TD es 2.0% real, la frmula se resolvera as: BPA = 0.171 * 0.02 = 0.3 Este resultado implica que el sector pblico de Mxico debe generar un 0.3% del PIB de supervit primario, adicional al del ao 2002 (que fue de 2.4% del PIB y que sirvi de base para las estimaciones de este estudio), es decir, un 2.7% del PIB anualmente, a partir de 2003, para encauzar a las finanzas pblicas hacia la sustentabilidad fiscal que se determina por el mtodo del balance general. Sin embargo, de acuerdo con el programa econmico 2003 del Gobierno Federal, ese objetivo no se est cumpliendo, en virtud de que se estableci como meta lograr un supervit primario de 2.3% del PIB, el cual se ubica a 0.4 puntos porcentuales del PIB, en relacin con el sugerido por el mtodo expuesto. 17 Ahora bien, si se consideran los escenarios de finanzas pblicas incluidos en el Pronafide, inercial y con reforma estructural, se calcula el incremento en los ingresos tributarios que se derivan del escenario con reforma y se aplica dicho aumento al supervit primario que se obtuvo por el mtodo del balance general, se produce como se muestra en el cuadro 4 una reduccin sustancial del esfuerzo fiscal, necesitndose generar un supervit primario de slo 0.2% del PIB a partir del 2006. 18 Lo anterior refuerza la importancia de la aprobacin de las reformas estructurales que se exponen en el citado documento, en especial la del mbito fiscal, para cumplir con la llamada restriccin presupuestal intertemporal y, por ende, con la sustentabilidad propuesta en la presente investigacin.

Cuadro 4. Supervit Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide (Porcentajes del PIB) Aos Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Reforma Estructural Reforma Estructural (a) 2004 2005 2006 En adelante 11.1 11.1 11.2 11.2 (b) 13.3 13.5 13.7 13.7 Diferencia Supervit Primario Supervit Primario Requerido sin Requerido con Reforma Estructural Reforma Estructural (d) (e)=(d)-(c) 2.7 2.7 2.7 2.7 0.5 0.3 0.2 0.2

(c)=(b)-(a) 2.2 2.4 2.5 2.5

Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

2. MTODO DEL VALOR AL RIESGO El mtodo del balance general, expuesto en la seccin anterior, permite medir la vulnerabilidad del sector pblico en un contexto determinstico. Sin embargo, la sustentabilidad fiscal, al considerar el mediano y largo plazos, debe incorporar factores estocsticos. Esto hay que hacerlo con fundamento en la historia econmica, la cual ha demostrado que existen periodos en los que se observan cambios sbitos y alta volatilidad en las variables econmicas y financieras, las cuales se traducen en crisis, sobre todo en los pases emergentes. Adems, lo anterior se ha acentuado en los aos recientes, dada la creciente interdependencia mundial. Ante ello, ha sido necesario contar con un mtodo que valore la magnitud de las fuentes de riesgo que influyen sobre los activos, los pasivos y el patrimonio neto del sector pblico, y, por lo tanto, sobre la sustentabilidad fiscal de
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SHCP (2002a). SHCP (2002b).

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largo plazo. Dicho mtodo es el del Valor al Riesgo (VaR), el cual se utiliza para la valuacin del riesgo de portafolios de inversin y de instituciones financieras, pero que, en el mbito de las finanzas pblicas, constituye un recurso novedoso. 19 El VaR evala la probabilidad estadstica de que un portafolio de inversin (conjunto de activos) alcance la mayor prdida potencial en un momento determinado dentro de un periodo. Su clculo se realiza a partir de las siguientes frmulas: (6) ? 2 p = w? w

? 2 p es la varianza del rendimiento del portafolio; wes el vector transpuesto de ponderadores de los distintos activos del portafolio; ? es la matriz de varianza-covarianza de los rendimientos de los activos; y w es el vector de ponderadores de los activos. (7) VaRp = ? ? p W

En donde VaRp es el Valor al Riesgo del portafolio; ? es el valor estadstico que representa un determinado nivel de confianza (por ejemplo, 1.65 al 95%); ? p es la desviacin estndar del portafolio, y W es el valor inicial del portafolio. En el caso del sector pblico, W estara representado por el balance general, es decir, por los activos, pasivos y patrimonio que en l se incluyen. A su vez, la aplicacin de este mtodo requiere de la asociacin de cada componente del balance general con sus correspondientes rendimientos, precios u otras variables de riesgo. De esta manera, se puede establecer que los activos y pasivos se encuentran, en mayor o menor medida, en funcin de variables como el nivel de actividad econmica, la tasa de inflacin, el precio del petrleo, las tasas de inters nominales y el tipo de cambio. As, W podra expresarse bajo la siguiente forma funcional: (8) W = f(PIB, iint,iext,tc,pp , p int)

En donde W es el portafolio o balance general del sector pblico y depende del PIB, la tasa de inters interna (iint ), la tasa de inters externa (iext), el tipo de cambio (tc), el precio internacional del petrleo (p p ) y el nivel de precios interno (p int ). Considerando la funci n (8) y las frmulas (6) y (7), la evaluacin a realizar para obtener el portafolio ajustado por riesgo es la siguiente: (9) W* = W VaR(W)

Con ella se obtiene el valor del balance general neto del ajuste mximo, que se calcula con el VaR. Esto es aplicable tanto al total del balance general como a los activos y pasivos en particular, lo que permite identificar cul o cules representan el mayor riesgo. Estimacin del Mtodo del VaR El punto de partida de los clculos del VaR es el balance general del sector pblico de Mxico, que se calcul en la primera parte del anexo. En lo que corresponde a las varianzas y covarianzas de las variables de riesgo, stas se evaluaron con series de tiempo trimestrales.20 Con ello se calcularon los indicadores de dispersin de los valores observados de los activos y pasivos mediante el uso del mtodo de Monte Carlo, y se aplic la ecuacin (9) para obtener los valores ajustados por riesgo.

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Barnhill, Theodore, Jr. y George Kopits (2003). En el apartado sobre la metodologa estadstica, se especifican las variables de riesgo y los mtodos de clculo.

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Los resultados se muestran en el cuadro 5 e indican que las finanzas pblicas de Mxico tienen un alto nivel de riesgo, en trminos de sustentabilidad. En el caso del patrimonio neto, el calculado por el mtodo del balance general ascenda a 17.1% del PIB; mientras que el ajustado por riesgo es de 173.4% del PIB.21 Lo anterior implica que el VaR del patrimonio neto del sector pblico mexicano es de 156.3 puntos porcentuales del PIB (con una probabilidad estadstica de 5.0%). De esta manera, utilizando la frmula (5), se obtiene que el ajuste anual necesario en el supervit primario con el mtodo del VaR sera de 3.5% del PIB, en lugar de 0.3% del PIB que se obtuvo con el mtodo del balance general. Por otra parte, se observa que los componentes del balance general que ms volatilidad tienen, y que, por ende, representan un riesgo fiscal mayor, adems de los pasivos ordinarios, son los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por las garantas del Gobierno Federal y los ingresos de Pemex. Los resultados expuestos llevan a concluir que tanto el modelo de flujos como el mtodo del balance general tienden a subestimar la posicin fiscal que el sector pblico de Mxico requiere para lograr la sustentabilidad. Esto obedece a que al aplicar el mtodo del VaR para ajustar los componentes del balance general por riesgo, los activos y pasivos se deterioran al materializarse la probabilidad de que la situacin macroeconmica del pas se torne crtica (los activos disminuyen 67.9% y los pasivos aumentan 88.4% del PIB). Este escenario constituye el peor ajuste de las variables de riesgo, y la materializacin de esa probabilidad se encuentra asociada a las posibilidades con las que el Gobierno puede contar para llevar a cabo las reformas o modificaciones a los esquemas vigentes, que permitan disminuir o diferir los pos ibles costos.
Cuadro 5. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PBLICO DE MXICO AJUSTADO POR RIESGO, 2002 (Porcentajes del PIB) Valor Presente Activos Balance Primario sin Pemex Ingresos de Pemex Total Activos Pasivos Ordinarios Deuda Interna Neta Deuda Externa Neta Pasivos Contingentes Programas de Apoyo a la Banca Garantas del Gobierno Federal Proyectos de Inversin Financiada Sistemas Gubernamentales de Pensiones Total Pasivos Patrimonio Neto Desviacin Estndar Valor Mximo Valor Mnimo Valor Ajustado por Riesgo

-1.5 76.5 75.0

1.0 4.2 -

0.2 89.8 -

-2.4 7.2 -

-1.2 8.3 7.1

13.3 12.7 13.5 15.9 4.2 32.4 92.1 -17.1

5.9 7.1 3.8 4.2 1.4 4.8 -

42.7 33.1 32.8 38.7 6.1 62.6 -

2.5 3.0 2.3 1.7 3.0 1.9 -

29.8 31.9 24.5 30.0 5.5 58.8 180.5 -173.4

Fuente: Estimaciones propias.

Dado lo anterior, para reducir los factores de riesgo en el mtodo del VaR y as tender hacia la sustentabilidad fiscal del sector pblico de Mxico, sera necesario generar, durante un periodo muy prolongado, un supervit primario anual de 5.9% del PIB.22 Si bien ese supervit primario parece alto, economas como la de Brasil, con un grado de desarrollo econmico similar al de Mxico, tienen como objetivo lograr una meta de 4.25% del PIB

21

Este resultado es comparable al obtenido por Barnhill y Kopits (2003) para el caso de Ecuador, el cual asciende a un monto equivalente de 133.1% del PIB del ao 2000 (21.2 miles de millones de dlares). 22 El clculo del supervit primario se realiz aplicando la frmula (5), como se hizo con el mtodo del Balance General, y se sum al resultado el supervit primario observado durante 2002 (2.4% del PIB), el cual sirvi de base para las estimaciones del presente estudio.

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para el 2003. Adems, los resultados obtenidos en esta investigacin son indicativos, por lo que deben considerarse como una primera aproximacin. Ahora bien, si se toman en cuenta los escenarios de finanzas pblicas incluidos en el Pronafide, y se aplica el incremento en los ingresos tributarios que se deriva del escenario con reforma estructural al supervit primario que se obtuvo por el mtodo del VaR, se genera, como se muestra en el cuadro 6, una reduccin importante del esfuerzo fiscal, necesitndose generar un supervit primario de 3.4% del PIB a partir del 2006. 23
Cuadro 6. Supervi t Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide (Porcentajes del PIB)

Aos

Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Reforma Estructural Reforma Estructural (a) (b)

Diferencia

(c)=(b)-(a)

Supervit Primario Supervit Primario Requerido sin Requerido con Reforma Estructural Reforma Estructural (d) (e)=(d)-(c)

2004 2005 2006 En adelante

11.1 11.1 11.2 11.2

13.3 13.5 13.7 13.7

2.2 2.4 2.5 2.5

5.9 5.9 5.9 5.9

3.7 3.5 3.4 3.4

Fuentes: SHCP y estimaciones propias.

Asimismo, se requerira establecer lmites explcitos, como se hace con los pasivos ordinarios, a la acumulacin de pasivos contingentes; en especial, al otorgamiento de garantas por parte del Gobierno Federal y a los dficit de los sistemas gubernamentales de pensiones, llevando a cabo las reformas necesarias.24 Lo anterior reitera la necesidad de un nuevo pacto fiscal que incluya la reforma fiscal integral, as como mayores asignaciones presupuestales al sector social y al gasto de capital, en el contexto de un nuevo federalismo hacendario. Metodologa estadstica Variables de riesgo Las variables de riesgo que se incluyeron en las estimaciones del VaR son las siguientes: PIB: iint : iext : tc: pp : pint : Producto Interno Bruto de Mxico, en tasas de crecimiento reales; Tasa de inters de los Certificados de la Tesorera de la Federacin a 28 das, en promedio de los rendimientos mensuales; Tasa de inters de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos de Amrica a tres meses, en promedio de los rendimie ntos mensuales; Tipo de cambio del peso con respecto al dlar a 48 horas, en promedio de las cotizaciones de fin de mes; Precio de la mezcla mexicana de petrleo de exportacin, en dlares por barril promedio de las cotizaciones diarias; ndice Nacional de Precios al Consumidor, en tasas de crecimiento (inflacin).

23 24

SHCP (2002b). Es importante mencionar que estudios adicionales podran incluir el seoriaje como una fuente de financiamiento adicional, de una trayectoria deficitaria no sostenible. Cabe destacar que el seoriaje se define como el flujo de caja del impuesto inflacionario. En el caso de Mxico, la prctica de utilizar al impuesto nflacionario como una fuente de i financiamiento pblico no se ha empleado desde principios de la dcada de los noventa. No obstante, de acuerdo con Cullis y Jones (1998), financiar dficit pblicos con el seoriaje alcanz un 10% de los ingresos totales entre 1979 y 1987 en Portugal, Grecia y Espaa. En Mxico, el seoriaje promedio durante 1987-2003 (segundo trimestre) alcanz 1.66 % del PIB, el cual no es significativamente diferente de cero.

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La informacin de las variables es trimestral y cubre el periodo del primer trimestre de 1992 al cuarto trimestre de 2002. Las fuentes de los datos son: el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y el Banco de Mxico. La matriz de varianza-covarianza de estas variables se muestra en el cuado A1.
Cuadro A1. Matriz de varianza-covarianza de las variables de riesgo incluidas en el modelo VaR iext iext iint tc pint PIB pp 1.000 iint 0.138 1.000 tc 0.250 0.798 1.000 pint 0.063 0.446 0.445 1.000 PIB 0.179 -0.427 -0.228 -0.503 1.000 pp 0.391 0.095 0.096 0.028 0.185 1.000

Mtodos de estimacin El mtodo de estimacin para el clculo del comportamiento de las variables de riesgo se sustent en la versin discreta de simulacin del proceso de Vasicek, el cual puede expresarse como un modelo de regresin lineal:25
(10)

y ( t ) ? ? ? ? r ? e( t )

Esta regresin se estima con el mtodo de mnimos cuadrados ordinarios, donde y(t) es la variable dependiente, r la independiente (la cual puede ser la dependiente con rezagos de diverso orden), a el intercepto de la regresin, el coeficiente de la variable independiente y e(t) el trmino estocstico de error. Para tales efectos, en el caso de cada una de las variables de riesgo, se emplearon modelos autorregresivos con medias mviles (ARIMA p,d,q). Lo anterior, debido a que los modelos ARIMA tienen las ventajas de simular los ciclos econmicos y estimar las trayectorias de los procesos con una tendencia a regresar a la media. Por ello, esos modelos son de los procesos estocsticos ms frecuentemente utilizados para estimar series de tiempo que tienen una tendencia de largo plazo, situacin que caracteriza a las variables econmicas y financieras. Adicionalmente, se recurri al mtodo de simulaciones de Monte Carlo, el cual consiste en generar mltiples estimaciones para los rendimientos (variables de riesgo) de uno o varios activos, con un horizonte predefinido. Estas estimaciones se llevaron a cabo a partir de una funcin de distribucin de probabilidades que representa al proceso estocstico simulado y, mediante el uso intensivo de recursos computacionales, se realiz un proceso de muestreo con reemplazo en cada una de las iteraciones del modelo. Una vez simuladas las trayectorias de las variables, se calcul la desviacin estndar con la cual se genera el VaR. El procedimiento resulta muy intensivo en recursos computacionales, puesto que el balance general consta de varios componentes, con una estructura de interdependencia compleja. Por ello, se emplearon mecanismos de identificacin de la estructura de la matriz de varianzacovarianza por medio de la descomposicin matricial. Con dicho procedimiento, se estimaron los parmetros de cada serie proceso estocstico y, asumiendo que las caractersticas de riesgo y volatilidad (varianzas y covaria nzas) de las series se mantendran en el futuro, se realizaron simulaciones para el periodo del primer trimestre de 2003 al cuarto trimestre de 2052. 26

25 26

Vase Monahan, Adam (1998). Las estimaciones se realizaron con el paquete matemtico computacional MATLAB, versin 5.1, el cual cuenta con programas especficos para la simulacin de procesos estocsticos.

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TRAYECTORIA ACADMICA Y PROFESIONAL Juan Amieva-Huerta se gradu en Economa, con mencin honorfica, en la Universidad Anhuac del Norte, en la Ciudad de Mxico, y realiz sus estudios de maestra y doctorado en Economa en la Universidad de Colorado en Boulder, EUA. Ha sido catedrtico en la Universidad Anhuac del Norte, en la Universidad de las Amricas (campus D. F.) y en el Instituto del Fondo Monetario Internacional. Cuenta con ms de 30 trabajos de investigacin publicados en Mxico y en otros pases, ha publicado tres libros el ms reciente de ellos es Temas Selectos de Finanzas Pblicas, que apareci bajo el sello de Editorial Porra y ha contribuido con la creacin y difusin de distintas publicaciones institucionales. Por su obra cientfica ha obtenido diversos reconocimientos, entre los que cabe destacar la mencin honorfica en el Premio Banamex de Economa y el segundo lugar en el premio Tlacalel otorgado por Consultores Internacionales, A.C., y ha participado como conferencista en diversos foros nacionales e internacionales. Entre las funciones que ha desempeado se encuentran las siguientes: Comisario Propietario de Banco Nacional de Comercio Exterior; representante de Mxico en diversos foros internacionales, el Banco Mundial, la OCDE, el BID, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el Mecanismo de Cooperacin Asia Pacfico (APEC, por sus siglas en ingls), el Banco Asitico de Desarrollo (ADB, por sus siglas en ingls), el Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD); Gobernador Temporal en las reuniones anuales del Banco Centroamericano de Integracin Econmica, del Banco de Desarrollo del Caribe y del Fondo Comn de los Productos Bsicos; Jefe de la Delegacin Mexicana ante el Comit de Poltica Econmica de la OCDE, la Latin American and Caribbean Economic Association y la Latin American Econometric Association, entre otras. Dentro de su trayectoria profesional ha sido distinguido para ocupar distintos cargos en instituciones de Mxico y el extranjero: Director General de Asuntos Hacendarios Internacionales en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico (1996-1998); Economista en el Departamento de Asuntos Fiscales en el FMI (19901996); Economista para Argentina y Paraguay en el Departamento del Hemisferio Occidental del FMI (19891990); Economista en el Bur de Estadstica del FMI (1988-1989); Director General del Instituto Mexicano del Mercado de Capitales (1987-1988); Director de la Escuela de Economa de la Universidad Anhuac del Norte (1985-1988) y Coordinador de los diplomados en Econometra Aplicada y Mercado de Capitales; Subdirector de Proyecciones Economtricas de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico (1983-1985). Actualmente funge como Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Veracruz, Mxico. email: jamieva@sefiplan.gob.mx

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