POLICY PAPER

N 28, setembro de 2001

Estratgias de Desenvolvimento Local e Regional: Clusters, Poltica de Localizao e Competitividade Sistmica

Jrg Meyer-Stamer

ILDES

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

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FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

Os Policy Papers representam as opinies dos autores. Eles no implicam comentrio ou interpretao da Friedrich Ebert Stiftung com respeito ao Brasil. Este Policy Paper tambm est disponvel na Internet - http://www.fes.org.br

POLICY PAPER
N 28, setembro de 2001

Estratgias de desenvolvimento local e regional: clusters, poltica de localizao e competitividade sistmica

Jrg Meyer-Stamer1

Meyer-Stamer membro do Institute for Development and Peace (Instituto para Desenvolvimento e Paz) da Universidade de Duisburg, Alemanha, responsvel pelo projeto Meso NRW: Meso-Polticas na Rennia do Norte - Westfalia, do ponto de vista de pases em desenvolvimento bem sucedidos; consultor da Fundao Empreender, Joinville; consultor do Instituto Euvaldo Lodi, da FIESC Federao das Indstrias do Estado de Santa Catarina, Florianpolis.

1 Jrg

SUMRIO
Introduo ....................................................................................... 6 1. Promoo de clusters: opes e limites ....................................... 8 1.1. Cluster de sobrevivncia ...................................................... 9 1.2. Cluster fordista ................................................................. 10 1.3. Cluster transnacional......................................................... 11 1.4. Promoo de clusters: limites e obstculos......................... 12 2. Da promoo econmica local para uma poltica de localizao ............................................................................... 14 2.1. Grupos-alvo ...................................................................... 14 2.2. Fatores de localizao ....................................................... 15 2.3. Promoo econmica, gerao de emprego e planejamento urbano/regional: o tringulo da poltica de localizao ........................................................ 17 2.4. Desenvolvimento local sustentvel ..................................... 18 2.5. A importncia dos tringulos para pases em desenvolvimento ............................................................... 18 3. Relevncia do conceito de competitividade sistmica no plano local e regional ............................................................... 19 3.1. Atores da poltica de localizao local ................................ 22 4. Margem para estratgias locais e regionais, sob as condies da globalizao ........................................................ 23 Referncias Bibliogrficas ............................................................... 25

uma poca em que livros sobre a globalizao esto sendo vendidos aos montes, no de estranhar que assuntos como desenvolvimento local e regional, promoo econmica e gerao de emprego e trabalho estejam sendo cada vez mais discutidos. Esse modismo no s se concretiza na proliferao de publicaes sobre temas como promoo econmica local, desenvolvimento territorial, vantagem competitiva localizada, clusters, industrial districts,1 etc., como tambm se manifesta no crescente interesse das organizaes da cooperao tcnica por essas questes: o Banco Mundial promove projetos de desenvolvimento de clusters em vrios pontos do mundo, a UNIDO aposta nessa idia, e organizaes bilaterais, como a GTZ, vm fomentando experincias para a promoo local e regional da economia (com grande nfase nas Micro e Pequenas Empresas MPEs). Paralelamente, estados e municpios de muitos pases em desenvolvimento tm tomado a iniciativa de revigorar a economia local, em vez de esperar pacientemente por providncias do governo central. No mera coincidncia o interesse simultneo demonstrado atualmente acerca da globalizao e do desenvolvimento local ou regional. Embora continue na pauta de discusses do meio acadmico a questo se ainda possvel haver ao estatal sobretudo na esfera local em tempos de globalizao, atores polticos h muito j reconheceram a necessidade de ao. Tal constatao ocorreu por diferentes motivos: em algumas regies, a crise de indstrias

obsoletas e a perda de postos de trabalho geraram a necessidade de agir; em outros lugares, o fluxo de investimentos estrangeiros despertou a esperana de se conseguir uma fatia do bolo; e, em certos pases, a opo dos governos centrais pelo Estado mnimo acabou estimulando o surgimento de uma poltica meso, de natureza descentralizadora. Ao mesmo tempo em que a globalizao provoca maior presso competitiva, as empresas aumentam suas exigncias quanto a localizaes, isto , cidades e regies onde esto localizadas. Entre os vrios modelos de gesto aplicados nos ltimos 15 anos, pelo menos dois tiveram efeito direto sobre a estrutura territorial da produo industrial:

A implementao de conceitos de logstica

just-in-time fez com que fornecedores de certas peas, em ramos definidos, estabelecessem fbricas nas proximidades de clientes importantes.

A concentrao na competncia-chave
(core competence) e a terceirizao levaram as empresas a comprarem mais produtos e servios no mercado, em vez de produz-los internamente. No caso de produtos e servios no padronizados, optou-se pela compra em empresas das proximidades, facilitando a comunicao informal necessria entre fornecedor e cliente. possvel, ento, argumentar que a importncia do que seja local tenha aumentado simplesmente pela mudana da filosofia de gesto. Alm disso, o que de interesse local desperta mais ateno porque se altera a percepo daquilo que provavelmente sempre esteve ali presente. Alfred Marshall, h mais de um sculo, tinha descrito o fenmeno do industrial district a aglomerao territorial de empresas do mesmo ramo
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1 Um industrial district no o distrito industrial conhecido

no Brasil: um conjunto de lotes com empresas de vrios ramos. O industrial district uma aglomerao industrial com perfil restrito de especializao, como as centenas de empresas que produzem calados femininos, por exemplo.

ou de ramo similar, onde mo-de-obra especializada, insumos e prestao de servios esto facilmente disponveis, e onde inovaes rapidamente se tornam conhecidas. No entanto, esse estudo ficou esquecido at os anos 80, quando se divulgou o fato de que essas estruturas tinham se mostrado extremamente dinmicas na Itlia (Piore e Sabel, 1984; Pyke, Sengenberger e Becattini, 1990), coincidindo com observaes feitas em outras partes do mundo e em diferentes disciplinas. Gegrafos da economia norteamericana detectaram em seu prprio pas e em alguns pases da Europa estruturas como aquelas descriO guru da administrao de tas por Marshall empresas, Michael Porter, em (Storper 1993, 1995). sua publicao Outras publicaA Vantagem es, provenientes da Competitiva das Naes economia de inovao, (Porter 1990), trata de descreveram a estreita clusters bem-sucedidos em cooperao entre emvrios pases que presas concentradas, basicamente no diferem dos industrial districts de muitas vezes, num deMarshall. terminado territrio como elemento central da dinmica de inovao (resumindo OECD 1992). Tais observaes foram reunidas em estudos com o ttulo de Sistemas Regionais de Inovao (Cooke 1992, Heidenreich 1997). Em relao a uma ou outra dessas linhas de discusso, poderia at se justificar uma poltica regional para apoiar a competitividade empresarial uma justificativa era sempre mais necessria numa poca em que todo tipo de interveno governamental, por motivos de fundamentalismo econmico, vinha sendo cada vez mais criticado. A crtica s aes governamentais alimentou-se, no contexto de nosso assunto, de trs fontes:
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1. A tendncia neoliberal por mais mercado e menos Estado, em oposio crescente participao estatal e s falhas governamentais que, em pases em desenvolvimento, alm de atuantes, vinham acompanhadas de clientelismo e corrupo. 2. A crtica especfica poltica industrial, cujo balano de sucessos vinha sendo considerado cada vez mais negativo desde os anos de 80. 3. A crtica a polticas regionais, tradicionalmente centralistas, em que considerveis recursos financeiros despejados por governos centrais em regies de estrutura frgil alcanavam modestos resultados. E no contexto da poltica de desenvolvimento, a crtica ao Estado desenvolvimentista refletiu a discusso dos pases industrializados. Mesmo os casos de sucesso dos defensores de uma poltica industrial caram na obscuridade (World Bank 1993). Atividades descentralizadas da promoo econmica contavam com a vantagem de acontecer, de certo modo, revelia dos crticos da ordem poltica. Nos ltimos dez anos, duas escolas em muito contriburam para as discusses sobre a poltica de desenvolvimento. Do ponto de vista conceitual, destacou-se o Institute for Development Studies em Brighton IDS Sussex (Schmitz 1989, 1995a, 1995b, Schmitz e Musyck 1993, Schmitz e Nadvi 1994), cujos trabalhos recorreram intensamente discusso voltada para a Itlia sobre industrial districts. Do ponto de vista prtico, foram especialmente bem-sucedidos Michael Porter e sua empresa Monitor Consulting que, mundo afora, realizaram estudos e consultorias sobre desenvolvimen-

to de clusters (Fairbanks e Lindsay 1997) 2, a pedido da USAID, do Banco Mundial, de governos nacionais / regionais e de outras tantas entidades. Essas escolas pecam, no entanto, por reduzir o desenvolvimento econmico local e regional simples promoo de clusters. Mesmo sendo um fenmeno onipresente tambm em pases em desenvolvimento, o cluster no o nico modelo estrutural de desenvolvimento local e, por isso, no satisfaz muitas das localizaes e regies. No presente trabalho, no vou justificar por que esforos feitos em prol de um desenvolvimento econmico local e regional fazem sentido e merecem ser defendidos sob a perspectiva de manter a pureza de uma economia de mercado (veja MeyerStamer 1996 para uma discusso mais detalhada). Tampouco vou me ocupar com o assunto da descentralizao administrativa e fiscal, se bem que, muitas vezes, seja essa uma condio importante para a formulao de polticas autnomas no plano local e regional (veja, por exemplo, Prudhomme 1995). Em vez disso, vou me deter no exame das seguintes questes: estratgias de promoo de clusters concepes de promoo econmica local e regional e de poltica de localizao a relevncia do conceito de competitividade sistmica nesse contexto Finalizando, volto a falar da relao entre globalizao e desenvolvimento local.

1. Promoo de clusters: opes e limites

Concepo de desenvolvimento local e regional da economia, a promoo de
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Resumindo, existem duas redes. Uma a do IDS Sussex: http://www.ids.ac.uk:80/ids/global/coleff.html. E a outra, na qual Porter est presente, a Cluster Practitioners Network no Competitiveness Institute, em Barcelona: http:/www.competitiveness.org.

clusters vem adquirindo crescente importncia nos ltimos anos tanto nos pases industrializados, como nos pases em desenvolvimento. O ponto de partida tem sido a observao de que um cluster oferece grande potencial para a criao de vantagens competitivas. Mesmo sem a interveno do governo ou de outros atores, resulta da uma srie de vantagens de localizao, que Nadvi (1997) chama de vantagens passivas. Tomemos como exemplo uma cidade onde h inmeras fbricas de mveis. Ali ser mais fcil encontrar no s mo-de-obra experiente e qualificada, mas tambm produtos semi-acabados e mquinas. As vendas ocorrem quase que naturalmente, uma vez que os clientes para l se dirigem sabendo que vo encontrar grande variedade de oferta. A intensa rivalidade entre as empresas, por sua vez, estimula uma permanente competitividade. Especialmente nos industrial districts italianos comum a cooperao entre as empresas, no que se refere cadeia de valor e aos segredos empresariais dificilmente mantidos como tal por muito tempo. Condies de entrega e outras formas de cooperao entre empresas podem ser regulamentadas informalmente, enquanto o capital social 3 cria a condio para as relaes confidenciais e abre a possibilidade de tomar medidas de emergncia contra um procedimento oportunista. Alm das vantagens passivas, podem ser criadas vantagens ativas pela ao coletiva ou governamental: uma escola tcnica, um laboratrio de testes de material e certificao, uma agncia de informaes sobre comrcio exterior, etc. Uma iniciativa desse tipo produz uma vantagem de localizao difcil de ser compensada em outro
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Ver http://www.worldbank.org/poverty/scapital/ index.htm.

lugar que oferece s empresas locais benefcios permanentes na questo da competitividade. Nem todo agruNa prtica, contudo, a pamento de empresas promoo de clusters nos do mesmo ramo pases em obrigatoriamente um desenvolvimento cluster que, por meio bastante complicada. de intervenes, pode ser elevado ao nvel de um industrial district italiano. Para se entender melhor a questo, recomendvel conhecer as diferenas entre trs tipos de clusters com concepes de promoo especficas: cluster de sobrevivncia, cluster fordista e cluster transnacional (Altenburg e Meyer-Stamer 1990). 1.1. Cluster de sobrevivncia Pertencente ao setor informal da economia, constitudo por microempresas de subsistncia com determinadas caractersticas que se destacam: capital social modesto, grande desconfiana entre empresas, concorrncia ruinosa e mnima capacidade de inovao. Tal fenmeno, passvel de diferentes interpretaes, tambm pode ser considerado uma forma especfica de insucesso de mercado, no qual o mecanismo funcional normal da microeconomia marcado pela entrada e sada de empresas. O cluster de sobrevivncia o centro de acolhimento das vtimas do processo normal de adaptao microeconmica, como ex-empregados das empresas menos eficientes que se desagregam do mercado quando cai o faturamento geral. No caso de um survival cluster (por exemplo, roupa simples, calados ou mveis) em situao de queda de vendas na qual inexiste a opo de sair do mercado por no haver outra alternativa para se obter renda a atitude predominante costuma ser a concorrncia nociva, com as empresas procurando vender seus produtos
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por preos cada vez mais baixos do que o concorrente ao lado. Uma das discusses atuais gira em torno da seguinte questo: at que ponto possvel interromper tais mecanismos de funcionamento e criar um crculo virtuoso, em que um upgrading das empresas, com especializao crescente, e um aumento de capital social se fortaleam mutuamente... Entre os pontos fracos do cluster de sobrevivncia est o fato de que todas as empresas produzem mais ou menos a mesma coisa, somado ao hbito de copiarem os sucessos lanados pelos concorrentes, de modo que no final todas esto novamente oferecendo o mesmo produto. E mais: alm de operarem precariamente, essas empresas apresentam competncias tcnicas e comerciais insuficientes. A soluo para tal dilema talvez esteja no exame de clusters bem-sucedidos: a elevao do nvel de competncia das empresas poderia levar especializao de algumas delas em certos produtos ou processos operacionais (no ramo moveleiro, por exemplo, fabricar somente gavetas ou se encarregar do acabamento de superfcies), criando condies para a diviso de trabalho funcional entre as empresas. Se um mediador como uma associao ou uma instituio de promoo de microempresas conseguir iniciar um processo de interao entre as empresas, o resultado poder ser a acumulao de capital social e, com o tempo, a presena desse mediador tender a ser cada vez menos necessria. Aqui o objeto da discusso no se esse procedimento faz sentido ou no, mas sim o prazo-limite para tais mudanas. Cticos consideram o nvel de qualificao geral dos empresrios de clusters de sobrevivncia extremamente baixo, com base em dados como analfabetismo funcional, knowhow tcnico deficiente, conhecimentos ru-

dimentares quanto ao manuseio de materiais e de ferramentas, etc. Essa situao tende a se reproduzir, pois os patres dependem da ajuda de seus familiares: as geraes seguintes, mesmo freqentando escolas de nvel razovel, baratas ou gratuitas, dificilmente conseguem alcanar um grau de qualificao muito mais elevado. O caminho para se romper o crculo vicioso parece, assim, longo e penoso. Nesse processo, importante definir o papel dos empresrios no survival cluster. Eles se vem como microempresrios desejosos de construir uma empresa rentvel a longo prazo? Ou consideram o cluster de sobrevivncia uma etapa transitria, a sada de emergncia para pocas de crises? Neste ltimo caso, medidas de apoio dariam pouco ou nenhum resultado. Bem diferente a primeira alternativa: apesar de todas as limitaes inerentes discusso afirmativa sobre microempresas, segundo de Soto, devemos levar em conta que esse debate contribuiu para estabelecer aspectos positivos quanto aos conceitos microempresa e microempresrio, criando as condies para a mobilizao de um potencial de desenvolvimento srio nesse setor. Aqui depende apenas de se evitar que o volante oscile demasiadamente para o lado oposto, ou seja, que os microempresrios, devido ao seu entusiasmo, no mais consigam ver os seus pontos fracos. 1.2. Cluster fordista Tomando como referncia os industrial districts italianos, constitudos em grande parte por MPEs, os clusters de pases em desenvolvimento apresentam um paradoxo: aqueles formados por microempresas so, na maioria, clusters de sobrevivncia, com potencial de desenvolvimento limitado pelo menos a curto e mdio prazo, enquanto os clusters com alto potencial de desen10

volvimento so dominados por grandes empresas. Estes ltimos, criados para substituir importaes na fase da industrializao, tendem a passar por uma lenta adaptao ao modelo da especializao flexvel (perfil ntido de especializao de uma empresa, baixo grau de integrao vertical, estreitas relaes de fornecimento entre empresas locais). Nesses clusters, ainda predomina o modelo de produo fordista em grande escala. Esse tipo de cluster no exclusivo de pases em desenvolvimento. (Markusen 1996; veja tambm Knorringa e Meyer-Stamer A gegrafa 1998). Markueconmica sen identifica, norte-americana alm do modeAnn Markusen lo italiano, o resumiu os modelo cuboresultados de uma e-raio (com ampla anlise de grandes empreclusters em quatro tipos ideais sas, no centro, como cubo), o cluster-satlite (dominado de fora) e o modelo induzido pelo Governo (por exemplo, na indstria de armamentos). O cluster fordista, num pas em desenvolvimento, corresponde ao modelo cubo-e-raio. Tais clusters apresentam condies iniciais favorveis para o aumento da competitividade e adequao a novas situaes, mais rigorosas, ao lado de uma srie de obstculos tpicos que atrapalham a viabilizao das vantagens de clusters. As condies iniciais favorveis, na maioria, esto relacionadas s vantagens passivas de localizao e competncia individual das empresas. Os componentes essenciais de uma estratgia de localizao so evidentes: Cursos de formao e atualizao, ministrados em conjunto, para administradores, tcnicos e operrios, visando a apren-

dizagem de novos mtodos organizacionais (descentralizao de responsabilidades para melhorar a produtividade / qualidade, flexibilidade e rapidez nas decises, etc.) Concentrao das empresas em sua competncia-chave, ou seja, reduo da integrao vertical, combinada, se possvel, com o desenvolvimento dos fornecedores. Organizao de processos de aprendizagem entre as empresas (exemplo: criao de ncleos de engenheiros ou diretores de certos departamentos). Criao de instituies para formao e treinamento nos nveis secundrio e superior, bem como de cursos voltados para problemas e demandas de empresas locais. Criao de instituies de tecnologia, responsveis por testes de materiais de produtos finais e semi-acabados, bem como por certificaes; eventualmente, para a difuso de inovaes de produtos em desenvolvimento, mquinas, equipamentos e de concepes administrativas (a demanda por pesquisa e desenvolvimento, no sentido estrito, geralmente pequena). Criao de instituies em reas como pesquisa de mercado, design e informaes para exportao. Para cada item mencionado, h exemplos concretos (veja Nadvi 1997, Meyer-Stamer, e outros, 1996) com um elemento em comum: tomam-se medidas para a dinamizao das vantagens de localizao apenas quando crises severas pem em jogo a existncia do cluster como um todo. Desconhecemos exemplos em que atores locais tenham realizado programas estratgicos de adaptao a partir de observaes feitas, com antecedncia, sobre alteraes nas condies bsicas de um
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cluster. Isso no surpreende, dada a estrutura interna desses clusters, nascidos na poca da substituio de importaes. As empresas procuravam reduzir ao mximo sua dependncia em relao a outras empresas especialmente de fornecedores por serem altas as despesas com as transaes, sobretudo em tempos de turbulncia macroeconmica. Criou-se, ento, uma estrutura econmica local caracterizada por escassos contatos entre as empresas (no raro agravados por rivalidades entre as famlias), em que o jogo no-cooperativo contribua para as poucas chances de sucesso nas tentativas ocasionais de organizao de aes coletivas. um modelo difcil de ser modificado. Para atores de economia isolada, no fcil diferenciar entre mudanas conjunturais e estruturais. Quando eclode uma crise macia, em funo da estrutura, pode-se alegar que isso era previsvel... 1.3. Cluster transnacional Cada vez mais presente nos pases em desenvolvimento, esse tipo de cluster resultado de estratgias alteradas de empresas transnacionais. Nas dcadas passadas, geralmente com base nas exigncias do governo do pas hospedeiro, esses clusters contriburam para o desenvolvimento de fornecedores, como forma de investimento nos pases em fase de industrializao. Desde o final da Rodada do Uruguai, contudo, tais exigncias (local content) j no so possveis. Simultaneamente, empresas transnacionais comearam a reorganizar suas estruturas de fornecedores tambm em pases industrializados. Com a reduo drstica do nmero de fornecedores diretos na indstria automobilstica e na de eletrnica, por exemplo, alguns dos fabricantes que continuaram a abastecer

essas empresas receberam o status de fornecedores de sistemas, responsveis pela produo de mdulos integrais (exemplos: painel de instrumentos, placas de circuito impresso totalmente guarnecidas de componentes, etc.). Alm disso, a empresa transnacional passou a conferir a esses fornecedores de sistemas o status de globally preferred suppliers, visando sua presena em todas as localidades do mundo. A combinao desses dois fatores local content e globally preferred suppliers fez nascer, nos pases em desenvolvimento, clusters formados por empresas transnacionais, que renem no apenas os fabricantes dos produtos finais, como tambm a maioria dos fornecedores. Nesse contexto, tornou-se pequena a possibilidade de uma empresa local virar um fornecedor de sistemas, por dois motivos: empresas com perfil para assumir esse papel no existem (e ter atuao exclusivamente local j no funciona mais); ou quando h fornecedores nacionais eficientes, surgidos na fase de substituio de importaes, acabam sendo absorvidos pelos globally preferred O que costuma sobrar, ento, suppliers, visto que a para as empresas locais o aquisio de uma papel de fornecedores secundrios, condio nada empresa produtiva favorvel j que sempre mais fcil do fornecedores de sistemas que a instalao de tm preferncia na uma filial prpria.
importao de seus produtos semi-acabados.

1.4. Promoo de clusters: limites e obstculos Em muitas regies, a promoo de clusters um ponto de insero para o incentivo da economia local, mas naturalmente tem seus limites e no apenas onde clusters de sobrevivncia dominam com um potencial de desenvolvimento limitado. Os limites a que nos referimos so estabelecidos por fatores polticos, ou melhor dizendo, por estruturas locais e globais de governana. Estruturas de governana locais podem criar problemas em trs sentidos:

Uma crise no faz necessariamente com

que atores locais se renam e montem uma estratgia para dinamizar as vantagens do cluster. Algo diferente pode acontecer: uma crise profunda, entendida como estrutural, faz com que o cluster local dominante se d conta de que uma indstria em declnio, sem perspectivas, e busque uma nova definio. Atividades de promoo econmica se concentram, ento, em diversificar a base econmica local, de preferncia em ampla escala, para, no futuro, no vir a depender novamente de um s ramo, o que a tornaria bastante vulnervel. H exemplos sobretudo nos pases industrializados em que a comunicao entre atores locais / regionais era to intensa que acabou prejudicando a percepo quanto ao que ocorria a sua volta. Resultado: por muito tempo, continuaram a trabalhar em ramos decadentes da indstria, como foi o caso do Vale do Ruhr (Grabher 1993). Mesmo se fosse possvel formular uma estratgia de clusters, pelo menos um ator central, na melhor das hipteses, entraria no jogo com certa cautela: a Associao Comercial e/ou Industrial local. O seu pro-

Existe aqui, entretanto, um ponto de insero para as indstrias locais: medidas comuns de promoo das MPEs podem ser combinadas com atividades que visam estabelecer contatos diretos e iniciar processos de aprendizagem entre fornecedores transnacionais e empresas locais.
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blema seria manter bem-humoradas tanto as empresas do cluster, quanto as outras associadas que nada tm a ver com o cluster. Diante de cada iniciativa para beneficiar um grupo, o outro se queixaria estrondosamente. E mais: possvel que a Associao se negasse a participar de uma estratgia de cluster ou at organizasse uma resistncia ativa em nome dos outros associados que entendem a estratgia de cluster como evento parcial e como direcionamento de investimentos, sentindo seu setor neglicenciado. Estruturas de governana globais por meio da governana privada (Humphey & Schmitz 2000) impem limites s iniciativas de clusters em dois sentidos: Filiais de grandes empresas (especialmente estrangeiras) que participam de clusters no se deixam enquadrar facilmente em estratgias de clusters. Comprometimento pessoal e relaes confidenciais so elementos importantes das estratgias de localizao, mas quando se trata de executivos de filiais de empresas transnacionais, sua liberdade de ao costuma ser restrita e o tempo de sua permanncia no local, quase sempre, curto. importante observar, nesse contexto, que a presena de empresas estrangeiras em um cluster no necessariamente o resultado do investimento de uma empresa um meio de ter acesso a interesses externos, como fornecedores, clientes, etc. Uma outra situao provavelmente a mais freqente: empresas locais do cluster so absorvidas por empresas do exterior quando, por exemplo, no h sucessores na famlia dos fundadores. Assim, pode acontecer que uma empresa, cujos donos tenham sido atores centrais no cluster, j no esteja mais disponvel para estratgias de cluster no plano local.
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Empresas estrangeiras costumam ter grande influncia na composio local de um cluster, especialmente no caso de um cluster-satlite. Para compradores externos, pode at ser interessante que um cluster num pas em desenvolvimento permanea firme na competio e, assim, continue fornecendo a longo prazo. Mas como o que importa, acima de tudo, comprar pelo preo mais baixo possvel, no hesitam em se aproveitar da rivalidade entre as empresas locais, cujas relaes confidenciais acabam sofrendo enorme dano. Outros problemas de promoo de clusters referem-se localizao geogrfica. Os responsveis pelas decises nas empresas tm a ntida percep freqente o fracasso o da rivalide experincias que dade e dos tentam estimular a conflitos, bem cooperao entre como do evenempresas do mesmo tual comportasetor numa mento predadeterminada cidade trio e da traiou regio, dado o o, que marproblema da falta de caram vrias confiana. dcadas de convivncia entre esses concorrentes no raro, literalmente vizinhos. Superar esses obstculos tarefa delicada e extremamente complicada. Conseqentemente, surgiram iniciativas que deixaram de lado a localizao geogrfica na promoo de clusters e ampliaram essa concepo, orientando-se para cadeias de valor afetadas em menor escala pelos problemas criados por rivalidade entre concorrentes diretos.

2.1. Grupos-alvo O primeiro tringulo (Grfico 2) mostra os grupos-alvo da promoo econmica A promoo de clusters, como j a promoo de empresas apontando no mencionado, apenas uma variante de s as medidas diretas, como as indiretas, que atividades para a mobilizao da economia visam o desenvolvimento de instituies de local e territorial, constituindo um entre suporte (rea meso) para tais empresas. Provrios modelos quando analisada sob a tica moo econmica, como se sabe, no sistmica. dirigida exclusiva ou principalmente a emEm pases em desenvolvimento uma presas externas, na tentativa de atrair grannova tendncia a descentralizao da prodes investimentos. importante, assim, dimoo econmica, a poltica de tecnologia, ferenciar trs tipos de empresas empresas a criao de MPEs e respectivas atividades. residentes, novos investidores e novos emEm muitos pases industrializados, no entanpreendedores por dois motivos: to, a promoo econmica local um fato 1. Para cada grupo-alvo h instrumentos consumado, cuja forma se modificou consiespecficos, alm dos elementos comuns. deravelmente nos ltimos tempos. AntigaA promoo de empresas residentes, por mente, promoo econmica significava exemplo, compreende a mediao entre sobretudo disponibilidade de reas fsicas, empresa e administrao, bem como tomas no decorrer do tempo outros elemendos os instrumentos relativos promotos foram sendo incorporados, conforme o de MPEs. Raramente grandes empremostra o Grfico 1: sas so destinatrias de promoo econmica como empresas residentes, e s a Evoluo da poltica de competitividade disponibilidade de terregionalizada: o padro internacional renos base da promoo econmica lodefinio de um a ligao entre estratgia regional prom oo econm ica cal pode funcionar integrao e outras atividades como mecanismo de suporte p/ c/ A genda 21 novos em preendim entos atrao. Grandes insuporte incubadoras tecnolgicas dstrias costumam ser p/ em presas sucesso atrao de em presarial parceiras na promoem presas o de MPEs, como agncia de m arketing apoio p/ desenvolim agem nos casos de desenvolem presas vim ento disponibilidade vimento de fornecede terrenos dores ou atividades facultativas de coaching. Para atrair novas novos investidores, so especialmente recomendadas atividades Em cidades e regies que hoje pratide marketing, enquanto que para a procam poltica de localizao ativa e criativa, moo de novos empreendedores existe distante da promoo econmica convenciuma srie de instrumentos especficos onal, pode-se observar um modelo compos(por exemplo: centros para novos empreto por quatro tringulos. endedores, programas especiais de fi14

2. Da promoo econmica local para uma poltica de localizao

nanciamento, consultoria para novos empreendedores, etc.). 2. Nem em todo tempo e nem em toda parte a promoo econmica diz respeito to-somente instalao de novas empresas. Na verdade, o significado relativo desses trs grupos-alvo varia, dependendo do tempo e do lugar. Em regies pouco industrializadas e com estruturas frgeis, pode ser prioritria a atrao de novos investidores, seguida eventualmente da promoo de novos empreendedores. Em locais com estrutura de empresas mais consolidada, por sua vez, o importante manter o que j existe. Em regies afetadas por processos radicais de transformao estrutural, pratica-se geralmente a promoo intensiva de novos empreendedores para fazer avanar a mudana estrutural, ao mesmo tempo em que se apia as empresas em crise visando a manuteno patrimonial. No fundo, h uma estreita relao entre as medidas voltadas para esses trs grupos-alvo. A promoo de novos investidores, por exemplo, pode contribuir para a manuteno das empresas residentes ao selecionar empresas complementares s estruturas existentes, que fortalecem o perfil e a competncia da regio. A atrao de novos empreendedores tambm pode facilitar a manuteno patrimonial, como no caso de medidas de promoo de empreendimentos spin-off. Os fatores subjetivos mais importantes para a localizao de empresas so: Ambiente econmico da cidade e da regio correspondente 2.2. Fatores de localizao O segundo tringulo descreve os fatores de localizao (veja detalhadamente Meyer-Stamer 1999), em geral divididos em objetivos e subjetivos, sendo que estes ltimos costumam estar subdivididos em fatores empresariais e pessoais. Os fatores objetivos mais importantes so: Posio geogrfica em relao aos mercados de compra e venda Ligao rede de transportes (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos) Oferta de mo-de-obra (qualificada e adequada, nvel salarial) Disponibilidade de terrenos Custos com energia e meio ambiente Encargos municipais Vantagens financeiras oferecidas pela cidade ou estado (incentivos fiscais, subvenes, etc.)
atra o de fo rn ecedo res, em presas com ple m e nta re s, fortalecer pro duto res de be ns de empresas capital, e m p re sa s locais de servios pro m oo de terceirizao, spin-off , supo rte n a sucesso e m p re sarial

Grfico 2: O tringulo da promoo de empresas

atrair novas empresas

no va s op ortun id ades na ind stria, com rcio e servios

promover novos empreendimentos

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 Imagem da cidade / regio Contatos setoriais Universidades, instituies de pesquisa e

tecnologia Perfil inovador da regio Desempenho de associaes comerciais e industriais Os fatores subjetivos pessoais mais importantes so: A qualidade residencial e de seu entorno

A qualidade do meio ambiente A qualidade das escolas e de outras

instituies de formao

A qualidade da infra-estrutura A qualidade e diversidade do lazer

Os instrumentos de promoo econmica local esto adequadamente relacionados com esses fatores de localizao (Tabela 1).

Tabela 1: Instrumentos de promoo econmica local

para fatores objetivos de localizao para fatores subjetivos de localizao Criao de um ambiente econmico favorvel. Indicadores: Velocidade + qualidade das respostas a questes e despacho de requerimentos Concentrao de competncias administrativas Empenho da administrao local e do setor poltico pelo bem-estar de investidores em potencial Competncia econmica, honestidade e hospitalidade de atores importantes (Prefeito, por exemplo) Efetividade do apoio a empresas perante rgos de fiscalizao Interao no-polmica entre poltica e administrao, de um lado, e empresas e suas associaes, do outro Estmulo a contatos setoriais Disponibilidade de universidades eficientes, institutos de pesquisa e tecnologia Estmulo de um ambiente inovador Papel ativo de associaes comerciais / industriais e de Cmaras Criao de uma imagem positiva para fatores subjetivos pessoais de localizao Melhoramento da qualidade residencial e de seu entorno Garantia de alta qualidade ambiental Garantia de qualidade de escolas e outras instituies de formao Disponibilidade de infra-estrutura social elevada Garantia de opes de lazer (esportes, atividades culturais, etc.)

Providncias em prol de
reas, disponibilidade de reas adequadas Disponibilidade de infra-estrutura eficiente Despesas previsveis com energia e meio ambiente Programas de formao Incentivos fiscais Estruturas institucionais da promoo econmica - Promoo econmica como poltica pblica - Promoo econmica governamental organizada pela iniciativa privada - Atores no-governamentais atuando na promoo econmica: associaes e Cmaras, empresas de abastecimento, etc. - Parceria pblica-privada

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2.3. Promoo econmica, gerao de emprego e planejamento urbano / deve ser apresentado neste ponto o diaregional: o tringulo da poltica de mante de Michael Porter que, ao resumir localizao suas anlises de vantagens competitivas loAo se examinar atentamente as calizadas, concluiu que so quatro os fatoatividades envolvidas no desenvolvimento res interligados que determinam a comeconmico local e regional, descobre-se que petitividade, como mostra o Grfico 3: elas vo alm da promoo econmica pura e simples. Outras duas reas de ao tm aqui um importante papel: a Conceitos de anlise do ambiente local, 1: Michael Porter gerao de emprego e o planejamento urbano / Empresas-chave regional (Grfico 4). Concorrncia Tradicionalmente, essas local trs reas atuavam * um ambiente local que separadamente, atravs estimula a busca de Instituies de Demanda de instituies / instruvantagens competitivas suporte sofisticada * rivalidade local mentos / terminologias/ * clientes locais custo, qualidade com uma demanda disciplinas cientficas e eficincia de especfica Empresas fatores de * uma demanda diferentes. Nos ltimos de suporte produo local pouco comum tempos, contudo, tem se * demanda pioneira * uma massa crtica de fornecedores, na regio observado um processo de terceirizados e prestadores de servios * clusters em vez de empresas isoladas aproximao, que se manifesta na cooperao entre as instituies das respectivas reas, De uma certa maneira, no deixa de na complementao dos instrumentos ser tambm uma viso analtica dos fatores adotados e numa certa interao nos de localizao na qual se destacam alguns trabalhos desenvolvidos pelas disciplinas cientficas relacionadas a essas reas de fatores subjetivos. J mostramos todos os atuao. fatores que podem ser relevantes no moEm um exemplo simples, como a conmento de uma empresa decidir onde instaverso de um terreno urbano (veja LEG lar uma nova unidade, de um novo empre1999), possvel se entender como essa endedor decidir onde abrir sua empresa, ou integrao funciona na prtica: de uma empresa residente decidir onde am promoo econmica o interesse conpliar suas instalaes. seguir terrenos disponveis. O argumento de Porter, baseado em gerao de emprego o interesse ocuamplas pesquisas, elabora os fatores par a mo-de-obra local, qualificando-a, determinantes de competitividade e tem para que posteriormente possa ser encacomo produto o diamante, instrumento minhada com mais facilidade. extremamente til para o diagnstico de um planejamento urbano / regional o intedeterminado territrio. resse criar espaos fsicos especiais e adeUm outro conceito importante que
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quados aos seus fins, em vez de uma massa amorfa de empresas industriais ou de edifcios comerciais.

empreendedores e empregos para aqueles que, de outro modo, dificilmente teriam lugar no mercado de trabalho.

Da unio desses trs interesses pode Grfico 5: O tringulo do resultar mais do que a soma de suas partes: desenvolvimento sustentvel com base na gerao de emprego, por exemplo, possvel realiEcolgico zar aes que, de outra forma, no teriam como ser financiadas. O novos tipos de processamento de planejamento urbano, por sua vez, habitao biomassa ao criar uma rea atrativa para sistemas regionais grandes investimentos, torna-se de reciclagem interessante tambm para a ocue reutilizao pao da mo-de-obra altamente Econmico reciclagem de Social qualificada. terrenos

Grfico 4: O tringulo da poltica de localizao

promoo econmica: * preparao e reciclagem de terrenos * distritos e condomnios de alta qualidade * fortalecer a imagem e fatores no tangveis

gerao de emprego: * programas de emprego e renda c/ formao * casas populares

2.5. A importncia dos tringulos para pases em desenvolvimento Apesar de se referirem a experincias realizadas nos pases industrializados, os tringulos tambm so importantes para pases em desenvolvimento.

planejamento urbano e regional: * criar espaos estruturados * criar um perfil especfico * aumentar a qualidade urbana e do meio ambiente

No tringulo dos grupos-alvo, vale

destacar a idia de que os trs elementos so complementares. Em regies onde ainda no existem empresas competitivas e que, por isso, apostam na atrao de investidores externos, interessante combinar a promoo econmica com a promoo de novos empreendedores que, de incio, pode se limitar a simples prestao de servios, como cantinas, transporte ou vigilncia. Em regies onde j existem empresas eficientes, um marketing de localizao costuma ser promissor se dirigido especialmente a produtores de importantes produtos semi-acabados.
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2.4. Desenvolvimento local sustentvel O ltimo tringulo, enfim, o conhecido tringulo do desenvolvimento sustentvel, que tem como pontos de referncia o desenvolvimento ecolgico, econmico e social (Grfico 5). No que se refere s atividades para a aplicao local da Agenda 21, de vez em quando se consegue interligar esses pontos, como na criao de estruturas economicamente sustentveis, baseadas no potencial de biomassa existente, tendo em vista novos

 O tringulo da poltica de localizao til para um pas onde os fatores objetiinteressante para pases em desenvolvivos de localizao entre regies se assemento avanados, onde est em curso um melham. processo macio de mudana de estruNas regies avanadas, onde se poderituras em locais pioneiros da industrialiam criar vantagens zao, liberando grandes espaos fsicos, de localizao com muitas vezes em regies centrais das ciAbastecimento garantido de o fortalecimento dades. Diante da escassez de terrenos, energia eltrica, dos fatores subjetique dificulta a instalao e ampliao de servio eficiente de vos, as condies de empresas, essas reas devem ser telecomunicaes, malha vida contudo vm recicladas evitando-se que as cidade cresrodoviria confivel, bem piorando a cada dia, am de forma desordenada. como mo-de-obra o que acaba por in O tringulo do desenvolvimento sustenrazoavelmente qualificada e fluenciar os fatores tvel, enfim, j vem sendo adotado com acostumada ao subjetivos pessoais. bastante freqncia no planejamento urritmo de trabalho industrial Enquanto nas mebano e regional. h muito deixaram de ser trpoles se assiste a uma exclusividade de um aumento cons3. Relevncia do conceito de regies avanadas. tante da contamicompetitividade sistmica nao do ar, dos no plano local e regional congestionamentos de trnsito e da As reflexes do captulo anterior so, criminalidade em geral, em muitas regina maioria, de natureza instrumental. Na es economicamente atrasadas ainda se verdade, no faltam instrumentos para o dedesfruta de uma boa qualidade de vida. senvolvimento local e regional. Difcil saRegies avanadas, ento, teriam de ber se num determinado lugar h condies compensar essa desvantagem com oupara se aplicar tais instrumentos e, se for tros fatores subjetivos como a reorganiesse o caso, quais seriam. O conceito da zao da administrao pblica e a reducompetitividade sistmica, visualizado no o de obstculos absurdos para atividaGrfico 6, pode ajudar a responder quesdes econmicas, to: por exemplo, ao Vises mais abrangentes: passo que regicompetitividade sistmica es menos deNvel meta senvolvidas que Padres de organizao poltica e econmica orientados para o desenvolvimento funcionam sisteCapacidade p/ Disposio p/ Estrutura competitiva formulao de mudar e aprender da economia vises e estratgias maticamente Status social de Memria Nvel macro empreendores nessa situao coletiva Ambiente econmico, poltico e legal estvel Coeso poderiam oferesocial Poltica antitrust Poltica cambial Nvel meso cer uma vantaPolticas especficas p/ Poltica Poltica de criao de uma vantagem competitiva monetria comrcio exterior gem de localizaPoltica Promoo das Poltica industrial Proteo ao oramentria exportaes consumidor o utilizando faNvel micro Poltica ambiental Poltica Poltica regional fiscal Atividades dentro Cooperao Poltica de tores subjetivos Poltica de infrade empresas para formal e informal, educao estrutura criar uma vantagem alianas, aprendicompetitiva zagem conjunta Poltica (por exemplo: Promoo tecnolgica econmica boas escolas).
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O tringulo dos fatores de localizao

A principal afirmao do conceito da competitividade sistmica : o desenvolvimento industrial bem-sucedido no se cria apenas com fatores do nvel micro de empresas e do nvel macro das condies macroeconmicas em geral, mas tambm com medidas especficas de governos e de ONGs para fortalecer a competitividade de empresas (nvel meso) em que a capacidade de articular macro e meso poltica de promoo depende tanto de estruturas fundamentais polticas e econmicas, como de constelaes de atores (nvel meta) (veja Altenburg, Hillebrand e Meyer-Stamer 1998). Esse conceito, aplicvel a economias nacionais, tambm ajuda na compreenso de importantes elementos da economia local ou global (veja exemplos na Tabela 2).

primeira vista, nem sempre fica evidente por que os elementos mencionados so importantes para as estratgias de desenvolvimento local: Nvel meta (1) O elemento da concorrncia de sistemas constitui um motivo central de ao nos pases que se definem como modelo alternativo ao modelo anglo-saxo de capitalismo dominante. (2) O desenho poltico e econmico de uma sociedade, o modelo de desenvolvimento e as condies bsicas institucionais (por exemplo: em sua manifestao como sistema nacional de inovao) definem as marcas de ponta para o desenvolvimento local e regional sem, contudo, cunh-lo por completo. (3) Isso fica especialmente evidente em pases

Tabela 2: Alguns fatores determinantes de competitividade sistmica em diferentes nveis de associao com a poltica
Supranacional
Meta
Concorrncia de modelos diferentes de economia de mercado

Nacional
Modelo nacional de desenvolvimento Sistema nacional de inovao 1

Regional
Identidade regional

Local
Capacidade de cooperao de atores locais

Mercado de capitais Macro internacional

2 Condies bsicas macroeconmicas (ex.: sistema tributrio, opes de financiamento)

Capacidade estratgica Confiana de atores regionais Ambiente criativo 3 Poltica oramentria Poltica oramentria slida slida Capacidade de governo para investimentos

Capacidade de governo para investimentos Ambiente atraente Qualidade de vida 7 8 Promoo de economia local e do mercado de trabalho Instituies de formao

6 Promoo de novas tecnologias Incentivo exportao Promoo econmica regional Centro de demonstrao de tecnologia

Meso

Poltica industrial e de tecnologia da Unio Europia Protocolo de Montreal

Instituies especficas de financiamento Poltica ambiental voltada aos setores 9 10 Empresas internacionais Empresas de mdio e grande porte Global commodity chain Redes dispersas 13 14

Micro

Centros de tecnologia e Institutos de pesquisa e de novos desenvolvimento empreendedores Institutos de formao Associaes competentes Poltica ambiental 12 11 MPEs Clusters locais / industrial districts Clusters regionais Contatos locais com os 15 fornecedores 16

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onde os estados possuem um grau mnimo de autonomia de ao e onde tanto a agilidade como a capacidade de ao de atores polticos diferem significativamente de um estado para outro. (4) Mas at dentro de um estado h diferenas marcantes nesse sentido. Nvel macro a importncia das condies bsicas internacionais (5) e nacionais (6) no requer explicao, mas vale mencionar que condies macroeconmicas turbulentas so sempre desfavorveis tanto no plano geral (ex: desestimulam investimentos com prazo superior a trs semanas), como no tocante a atividades locais: a cooperao costuma nascer da confiana baseada em regras claras que, se supe, sero sempre cumpridas, criando a sensao de estabilidade; se, em vez disso, as regras do jogo mudam freqentemente, a tendncia se instalar um clima de insegurana. Mas por que deveria haver um nvel macro regional (7) e local (8)? Afinal, no cabe a estados e municpios definir taxas de juros e de cmbio ou impostos aduaneiros. Nesses nveis, os fatores macroeconmicos se identificam com os da administrao financeira estadual e municipal que, sendo eficiente, cria as condies favorveis para uma poltica meso construtiva e viceversa. Nvel meso (9) a existncia do nvel meso na instncia supranacional evidente no que se refere Unio Europia, mas tambm se aplica ao Mercosul e ao Protocolo de Montreal, cuja poltica meso tem grandes efeitos, por exemplo, nas localizaes onde so fabricadas geladeiras. (10-12) Dentro do pas, nem sempre fcil distinguir o que atribuio nacional, regional ou local no nvel meso. Um bom exemplo a poltica tecnolgica, que pode ocorrer nos trs mbitos, mas
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com caractersticas diferentes: micro mecnica nacional; apoio a novos empreendedores regional; divulgao de informaes sobre inovaes local. O estmulo, o apoio e a avaliao de atividades descentralizadas, contudo, podem ficar a cargo da instncia superior correspondente. Nvel micro so cada vez mais raros os casos de empresas com controle local. (13) Algumas fazem parte de cadeias globais de valor, ou seja, no produzem para um mercado mundial annimo, mas para empresas externas especficas, na base de relaes seguras de entrega (veja Gereffi 1996) e no por meio de transaes spot. Outras, por sua vez, so filiais de empresas transnacionais. E tanto para umas, como para as outras, essa condio impe limites as suas opes de ao local. (14) Isso vale tambm para empresas que dependem e se enquadram nas relaes de fornecedores nacionais ou estruturas de grandes empresas. Estudiosos O conceito de que adotam competitividade concepes sistmica tem a mais restritas vantagem de ser correm, s vesuficientemente zes, o risco de aberto para abranger no perceber os principais pontos aspectos imfortes e fracos que portantes dos determinam o temas trabalhapotencial de dos. o caso de desenvolvimento um pesquisalocal e regional. dor que usou como referncia a Produo Fordista em Grande Escala para estudar a competitividade da indstria brasileira de calados. Resultado de seus estudos: o modelo predominante da produo de calados no Brasil a produo fordista em grande escala, principalmen-

te em empresas de grande porte (Prochnik 1992). Alis, assim que grande parte da produo de calados se concentra em poucos clusters (Vale dos Sinos, Franca, Birigi). Mais tarde, Hubert Schmitz, ao analisar o cluster do Vale dos Sinos, concluiu que era um supercluster com algumas grandes empresas fordistas, sem dvida, mas formado sobretudo por MPEs e eficincia coletiva, incluindo a existncia de associaes industriais e comerciais eficientes (Schmitz 1995a). E esse ainda no foi o fim da histria, pois a anlise da evoluo de clusters apontou graves obstculos atuao das associaes empresariais (Schmitz 1998), das quais se esperava uma decidida ao coletiva diante de uma crise macia. Portanto, a anlise inicial, que neglicenciara questes de ordem associativa, havia sido efetivamente restrita. E a concluso do ltimo estudo apresentado por Schmitz de que seria tarefa do governo romper o bloqueio de ao nas e entre as associaes empresariais tambm revela uma perspectiva muito limitada, pois uma anlise dos nveis meta e macro regionais / nacionais mostra que a reputao do governo no setor privado to baixa que atores governamentais dificilmente teriam a credibilidade indispensvel para uma mediao bem-sucedida. Queria lembrar aqui que uma anlise dos pontos fortes e fracos de uma localidade ou regio no precisa ser necessariamente dispendiosa sobretudo quando se trata de uma anlise voltada s atividades. No contexto do Projeto Marketing Municipal, da Fundao Empreender (Joinville-SC), realizamos uma srie de anlises de municpios com populao entre 50.000 e 230.000 habitantes e PIB local de 250 milhes a 2 bilhes de reais, nas quais se combinaram o conceito da competitividade sistmica com conceitos e metodologias de Aprendizagem Rpida Participativa. Com isso, foi possvel fazer
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um diagnstico inicial, junto com atores locais, em pouco tempo: de uma a duas semanas; apresentar imediatamente os resultados; elaborar projetos concretos para melhorar as vantagens de localizao desses municpios.4 3.1. Atores da poltica de localizao local Conceitos como competitividade sistmica e Projeto Marketing Municipal so fortemente voltados para os atores: trata-se no s de identificar os obstculos para um maior dinamismo econmico e as possibilidades para atividades concretas, mas especialmente de refletir sobre quais seriam os atores capazes de implementar certas atividades. Achar que poltica de localizao local pode ser articulada apenas por um Estado competente (compePoltica de tncia, alis, localizao local cada vez mais costuma ser rara) no deixa negociada numa rede de ser uma vicomplexa de atores so simplista, governamentais e como manifesno-governamentais. tao paradigmtica de Policy-networks (Messner 1995). Do lado governamental, vrios departamentos da administrao pblica desempenham o seu papel, junto com outras instituies de formao, por exemplo e, naturalmente, com o poder legislativo local. Do lado no-governamental, costumam estar presentes no s associaes comerciais / industriais e sindicatos trabalhistas, mas muitas vezes tambm outras organizaes, como aquelas de promoo em certas reas especficas (turismo, por exemplo). Alm disso, importante envolver no processo
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Para mais informaes, consulte a homepage Marketing Municipal, http://www.meyer-stamer.de/paca.html

grandes indstrias, empresas de prestao de servios e construtoras especializadas. Como a distribuio de tarefas resultado de negociaes, a questo de quem vai assumir qual tarefa no pode ser definida completamente a priori. Sob condies favorveis, possvel definir tarefas que so: de natureza genuinamente governamental (o plano piloto, o processo de autorizao / licenciamento, etc.) executadas independentemente pelo setor privado (consultoria empresarial, organizao de ncleos de empresrios, etc.) organizadas em parceria pblica-privada PPP (gerenciamento de terrenos, apresentao pblica, etc.) Uma PPP oferece muitas vantagens como alta flexibilidade, pooling de informaes, recursos e competncias mas tambm exige certos requisitos dos envolvidos. Tanto do lado governamental, como do lado privado, deve haver um alto grau de organizao e autonomia, bem como uma relao slida de confiana recproca. Alm disso, devem ser pensadas algumas penalidades para que a parceria possa funcionar a contento. No mbito do setor pblico, a implementao de novos modelos organizacionais, segundo os princpios do new public management (NPM), pode criar condies para um melhor desempenho e para PPPs eficientes (Haldenwang 1999). Porm, importante saber dos limites inerentes ao NPM que, ao estabelecer critrios de eficincia, tende a favorecer uma orientao a curto prazo e uma lgica parcial. No NPM encontra-se uma relao crtica quanto capacidade do setor pblico de agir estrategicamente, quer dizer, de visar objetivos a longo prazo, alm de interesses e lgicas parciais.
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4. Margem para estratgias locais e regionais, sob as condies da globalizao

Polarizada e absurda, a discusso sobre os efeitos da globalizao entre os que j no mais conseguem imaginar uma atuao poltica sobretudo no plano local e aqueles que vem nas iniciativas locais a sada para o dilema da globalizao no enfocou at o presente momento a interao entre estruturas globais e locais de governana. Desse modo, pode-se considerar todo e qualquer argumento a respeito ainda bastante inconsistente, inclusive o que justifica as necessidades e possibilidades de ao local face globalizao e presso internacional da concorrncia. Os resultados conhecidos at agora desenham um painel contraditrio. De um lado, esto os exemplos de que penalidades, no contexto de estruturas de governana, podem impulsionar o desenvolvimento local: Nadvi (1996) descreve, assim como Sialkot/Paquisto, o upgrading de empresas e o fortalecimento de estruturas coletivas como efeitos de um embargo de importao, imposto pelo rgo de controle sanitrio dos EUA. Tambm certificados como ISO-9000 e 14000, exigidos por clientes do mercado internacional, costumam contribuir para melhorar o desempenho de empresas em pases em desenvolvimento. (veja Meyer-Stamer 1998). Do outro lado, esto os exemplos de que a integrao nas cadeias internacionais de valor, principalmente a atrao de empresas externas, uma faca de dois gumes. Ao abordar as estratgias de clusters e seus limites, eu j havia destacado que estruturas globais de governana podem restringir iniciativas locais. Na verdade, dois tipos de fatores limitam a articulao de estratgias de localizao local e regional:

 A posio de poder de empresas locais

de um lado, MPEs com fortes razes locais, matrizes de grandes empresas ou unidades de negcios estratgicos; e, do outro, fbricas e montadoras sem poder de deciso. A posio da indstria local no ciclo de vida (veja tambm Gelsing 1992, Pieper 1994). A relao entre esses dois fatores pode ser observada no Grfico 7: Margem de liberdade de poltica de localizao: ciclo de vida e status da fbrica
Ciclo de vida decadncia maturidade crescimento necessidade de poltica de localizao sofisticada Matriz Unidade de negcios estratgicos Filial Fbrica Montadora pouca opo de poltica de localizao = necessidade de poltica de trabalho e emprego

cluindo medidas que visem incentivar novos ramos da economia (canto inferior esquerdo). Tpicos exemplos do canto superior direito so as montadoras de automveis, as fbricas de autopeas, de usinagem de metais e de mquinas eltricas em localidades tradicionais. No incio deste artigo, caracterizei o tema desenvolvimento local e regional, promoo da economia e gerao de empregos ironicamente como modismo. evidente que mais do que simplesmente uma moda: muitas atividades so exercidas h muito tempo e outras continuaro sendo exercidas por um longo tempo. O que o caracteriza como modismo , antes de tudo, o interesse da economia e das cincias sociais pelo assunto. E o que costuma acontecer quando um tema ou uma concepo entra na moda? O assunto, com certeza, fica sobrecarregado de expectativas. Caso, no futuro prximo, seja atribudo grande peso a medidas locais e regionais na promoo econmica e na gerao de empregos como se esboa atualmente na cooperao tcnica internacional, entre outras decepes no deixaro de ocorrer. Essas frustraes sero provenientes do fato de que, nessas reas, atores da poltica de desenvolvimento tero de seguir uma aprendizagem similar que se verificou na rea do desenvolvimento rural regional (veja Gsnger 1991). As decepes tambm podero acontecer em face da realidade de que as possibilidades de atuao, no plano local e regional, no so infinitamente grandes, mesmo se nenhum erro for cometido. Portanto, como a promoo local e regional da economia, com seus limites inerentes, no um remdio milagroso, seria fatal desistir de estratgias e tentativas para dirigir o desenvolvimento econmico no plano nacional e supranacional.
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pioneirismo

No canto inferior esquerdo, as exigncias

e as possibilidades da poltica de localizao so grandes. Novas indstrias, principalmente indstrias em crescimento, dependem de uma estrutura de apoio que funcione bem como mo-de-obra altamente qualificada e instituies de criao / divulgao de conhecimento e do contato profundo com outras empresas: clientes, fornecedores, concorrentes, etc. As localizaes que se enquadram nesse modelo tm excelentes perspectivas de crescimento. Quanto mais prximo ao canto superior direito, menores as chances para a poltica de localizao local, pelo menos para as atividades relacionadas a indstrias maduras ou em declnio. Ao mesmo tempo, aumentam as necessidades de uma poltica ativa de trabalho e emprego, in-

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Nossas publicaes
Srie Policy Paper
N 1, 1993 - O Brasil precisa de um Banco Central independente? Opes e problemas. Barbara Fritz N 2, 1993 - Premissas para a Reforma Constitucional. Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A. de Arruda Sampaio N 3, 1993 - Regulamentao do Capital Estrangeiro no Brasil: Subsdios para a Reforma Constitucional. Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A. de Arruda Sampaio N 4, 1993 - Educao Brasileira: Consertos e Remendos. Claudio de Moura Castro N 5, 1993 - A Reestruturao da Indstria Brasileira. Situao Atual, Opes, Recomendaes. Rogrio Valle N 6, 1993 - Sistema de Inovao e Modernizao Tecnolgica. Cludio Frischtak, com colaborao de Sergio Thompson Flores N 7, 1993 - Existe um Estado Ps-Fordista? Reforma e Funes do Estado Brasileiro no Novo Paradigma. Jos Luis da Costa Fiori N 8, 1994 - Poltica Econmica e Distribuio de Renda no Brasil: Uma Agenda para os Anos 90. Andr Urani. N 9, 1994 - Notas sobre Polticas de Emprego e Mercado de Trabalho no Brasil. Edward J. Amadeo N 10, 1994 - Insero do Brasil no Comrcio Mundial e Competitividade de suas Exportaes: Problemas e Opes. Jorge Chami Batista N 11, 1994 - A Transformao Competitiva do Complexo Eletrnico Brasileiro: Anlise e Estratgia de Ao. Claudio Frischtak N 12, 1994 - Negociaes Coletivas e Relaes Industriais no Brasil: Temas e Propostas. Edward J. Amadeo N 13, 1995 - Formao Profissional: Teses a partir das Experincias Alem e Japonesa. Walter Georg N 14, 1995 - A Indstria Automobilstica no Brasil: Desempenho, Estratgias e Opes de Poltica Industrial. Jos Roberto Ferro N 15, 1995 - Seguridade Social no Brasil: uma Proposta de Reforma. Francisco E. Barreto de Oliveira e Kaiz Iwakami Beltro N 16, 1995 - Encargos Trabalhistas, Emprego e Informalidade no Brasil. Edward J. Amadeo N 17, 1995 - Diretrizes para a Poltica Social. Francisco E. Barreto de Oliveira e Kaiz Iwakami Beltro N 18, 1996 - Pequenas Empresas: problemas estruturais e recomendaes de poltica. Edward J. Amadeo N 19, 1996 - Ambiente Econmico e Resposta Empresarial: o ajuste da indstria brasileira nos anos 90. Paulo Fernando Fleury N 20, 1996 - ISO 9000. Jos Augusto Fernandes N 21, 1997 - Pobreza no Brasil: quatro questes bsicas. Ricardo Barros, Jos Mrcio Camargo, Rosane Mendona N 22, 1998 - Responsabilidade individual e responsabilidade coletiva - Exemplos internacionais de poltica social e salarial. Andreas Esche N 23, 1999 - Estimular o crescimento e aumentar a competitividade no Brasil: Alm da poltica industrial e da terceirizao da culpa. Jrg Meyer-Stamer N 24, 1999 - Tribunais do Trabalho na Repblica Federal da Alemanha. Wolfgang Dubler N 25, 1999 - Liberdade Sindical e Representao dos Trabalhadores nos locais de trabalho no Brasil - Obstculos e desafios. Jos Francisco Siqueira Neto N 26, 2000 - Internet no Brasil: o acesso para todos possvel? Carlos A. Afonso N 27, 2001 - Principais Aspectos Jurdicos da Reforma Trabalhista no Cone Sul. Mauro de Azevedo Menezes

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