Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Direito do Ambiente

Regente: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva Assistente: Professor Doutor Joo Miranda

O papel do Direito Internacional do Ambiente Em especial, o desenvolvimento sustentvel Da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), e suas implicaes; Da anlise de vrios contextos passagem do plano internacional para o nacional (e local).

Rita Couto Martins Carrilho da Cunha, N 18378 Subturma 9 2011/2012

ndice

1. Introduo .. 3

2. Breve excurso relativo evoluo do Direito Internacional do Ambiente, na ptica do desenvolvimento sustentvel 5

3. Conferncia do Rio, Compromissos Aalborg e Agenda 21 Que relao? Que vinculatividade para a soft law? 8

4. Anlise da aplicao, neste mbito, de princpios orientadores do Direito do Ambiente e a sua repercusso no sistema jurdico portugus .13 Princpio do poluidor-pagador .16 Princpio da preveno e precauo e sua articulao com o regime de avaliao de impacto ambiental ....17 4.3. Princpio da participao ..21

4.1. 4.2.

5. Particular exemplo da Agenda 21 Local do municpio de Seia anlise dos indicadores, consolidao do programa e perspectivas futuras 22

6. Concluses ..26 7. Referncias bibliogrficas .29

1. Introduo

Soft law is a trouble maker because it is either not yet or not only law (P. Marie Dupuy)

A preocupao cultural com os problemas do ambiente nasce da verificao de nveis muito elevados de poluio nos pases onde a industrializao acelerada/ selvagem produziu violentas agresses ao equilbrio da natureza (ecolgico) e o desgaste por utilizao anrquica dos recursos naturais. Estas duas preocupaes, o esgotamento dos recursos naturais e a deteriorao da qualidade de vida resultante da poluio geram uma tomada de conscincia, podendo estar aqui a gnese do Direito do Ambiente. Pretendemos, atravs da sistematizao de umas breves notas relativas ao Direito Internacional do Ambiente, aferir a sua eficcia e vinculatividade para os operadores, tomando como estudo de caso o municpio de Seia (Serra da Estrela), no que toca concretizao dos objectivos da Agenda 21 Local. indiscutvel a quantidade de convenes, protocolos e declaraes internacionais que vinculam o Estado portugus, estas assumem

indiscutivelmente a qualidade de fonte de Direito do Ambiente. Como assinala o Professor Vasco Pereira da Silva, este ramo do Direito apresenta-se sob diversas formas e a sua dimenso internacional inegvel. Existem diversos textos, de distinto valor normativo, com mbito multilateral (os emergentes no seio de organizaes internacionais) ou bilateral. Relembrando uma citao impressiva de Paulo Canelas de Castro, o DIA trata-se de um direito que, para alm da tcnica dos tratados, recorre cada vez mais, tambm, das resolues das Organizaes Internacionais. Por isso, alm de aparecer como um direito hard, como obrigaes bem recortadas e seguras, ele tambm, muitas vezes uma soft law que se refugia nos princpios, eles prprios de contedo e sentido diversos, na
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impossibilidade de avanar desde logo com regras impositivas, mas tambm porque pretende ser um contributo para a sua adaptao a novos desafios. No entanto, independentemente das fragilidades inerentes ao Direito Internacional do Ambiente e que sero analisadas neste trabalho este assume uma importncia considervel, por diversas razes. Atente-se no carcter transversal das questes ambientais mais gravosas, que exigem mecanismos de proteco concertados entre vrios Estados, bem como das declaraes emitidas escala internacional que, embora juridicamente pouco eficazes, podero fazer com que, dentro da jurisdio de cada Estado, se assista a um progressivo aumento da efectividade das medidas de tutela ambiental. Dito isto, se compreende a Professora Carla Amado Gomes, quando no seu Tratado, ensina que os problemas ambientais esto interrelacionados e envolvem uma abordagem holstica, global, deslocalizada. A componente ecolgica das polticas de desenvolvimento sustentvel importante para se perceber que no h desenvolvimento sem equilbrio ecolgico, mas tambm que a ecologia no vale seno ao servio dos fins do Homem e da Humanidade, o que vale por dizer que defender o patrimnio natural e cultural da humanidade algo que no implica a paralisia de todas as actividades econmicas e tecnolgicas (Antnio Sousa Franco). Ora, depreende-se, assim, a importncia da escolha deste tema para o Direito do Ambiente, sendo necessrio recort-lo um pouco mais, visto que o DIA um ramo de extenso considervel, pelo que nos situaremos apenas no plano do desenvolvimento sustentvel, na ptica da Conferncia do Rio de 1992, tentando considerar as suas implicaes para Portugal, a saber: que tipo de princpios/orientaes foram consagrados na nossa legislao ambiental nacional, de modo a que a vinculatividade dos mesmos tenha ficado assegurada?; que repercusses pode ter tido a Eco-92 no nosso plano jurdico local?.

2. Breve excurso relativo evoluo do Direito Internacional

do Ambiente, na ptica do desenvolvimento sustentvel

Cabe inicialmente, para uma correcta compreenso dos instrumentos que a seguir se analisam, definir o conceito de desenvolvimento sustentvel. Este concebido como um princpio ambiental de valor constitucional, com consagrao expressa no 66./2 da CRP. Ser este um verdadeiro princpio com efectivo interesse norteador para o Direito do Ambiente? Creio que, embora compreenda a crtica de Pierre-Marie Dupuy ao consider-lo um rasto ziguezagueante, devido sua indeterminao, parece claro que a razo est com aqueles que vem nele uma orientao de base econmica e jurdica, ao estabelecer a imperiosa ponderao entre a proteco do meio ambiente e o desenvolvimento scio-econmico. Assim, de louvar que este

desenvolvimento sustentvel possa conduzir ilegalidade (ou mesmo inconstitucionalidade!) de decises jurdicas adoptadas, ainda que por rgos com legitimidade para tal, se delas resultar uma excessiva e intolervel leso de interesses ambientais. No se nega, assim, que este seja um vector meramente principiolgico, que se desdobra na realizao de um conjunto de tarefas mais concretas, o que no pode servir de fundamento para lhe retirar validade e importncia no domnio do ambiente. A meu ver, este princpio deriva directamente do princpio da dignidade da pessoa humana, qualificando-se como inerente aos direitos fundamentais, uma vez que todos tm direito a uma existncia condigna, que se obtm tambm atravs da defesa do meio ambiente. E, se assim se aceitar, indiscutvel a sua importncia, pois, como ensina Paulo Ferreira da Cunha, a dignidade da pessoa humana possui uma dimenso to importante no mundo dos valores do Homem que considerada valor dos valores supra-jurdico. No mesmo sentido, Paulo Otero considera a dignidade como princpio e valor cimeiro do ordenamento jurdico. Este conceito de desenvolvimento sustentvel surge no quadro do Direito Internacional do Ambiente, mais precisamente com a Declarao de
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Estocolmo, de 1972, onde se consagra uma obrigao de preservao do meio ambiente numa perspectiva de intergenerational equity. Efectivamente, este um texto entusiasmante, que parece dar um novo alento ao desenvolvimento do Direito do Ambiente, ao posicion-lo como o cerne de preocupaes da Comunidade Internacional. Sublinhe-se, no entanto, o aspecto menos relevante deste instrumento de proteco ambiental a falta de vinculatividade (questo que se relaciona, indiscutivelmente, com a soberania dos Estados, que Bodin nos ensinou ser o poder absoluto e perptuo de uma Repblica, e que analisaremos posteriormente). Cabe, antes de prosseguir, desenvolver o conceito de desenvolvimento sustentvel, pois este encerra uma ideia que permeia todo o discurso ambiental moderno, cuja consecuo deve ser assegurada pelo poder pblico e promovida pelos particulares. Ora, o bice deste princpio reside precisamente no facto de este configurar um desejo to amplo e vago que acaba por impedir ou dificultar a sua operacionalizao. No sentido estritamente ecolgico, o desenvolvimento sustentvel aparece como princpio constitucional em diversos textos constitucionais de vrios pases (incluindo o nosso) e, nesse sentido, seguindo Alexy, surge associado a uma lgica de optimizao, ou seja, a uma concretizao mxima, tendo em conta as possibilidades fcticas e jurdicas em cada momento. J numa outra ptica, ser necessrio, assim se cr, estipular metas e objectivos definidos (como sejam a reduo de consumo, a transferncia de tecnologia e investimento dos pases mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos), que sejam concretizados atravs de planos e estratgias com fora vinculativa e imposio de sanes para o seu incumprimento. A composio deste princpio revela quatro elementos: Necessidade de preservao de recursos naturais para as futuras geraes (princpio da equidade intergeracional); Objectivo de explorar os recursos de forma racional, prudente, sensata e adequada (princpio da utilizao sustentvel);

Uso equitativo de recursos, de forma a que a utilizao por um Estado tenha em considerao as necessidades dos outros Estados (princpio da equidade intrageracional);

Necessidade de assegurar que as consideraes ambientais sejam integradas na economia e outros planos de

desenvolvimento, e que as necessidades de desenvolvimento sejam tidas em conta na aplicao dos objectivos ambientais (princpio da integrao). No entanto, esta Declarao no alcanou os resultados esperados. Os Estados deveriam ter-se pautado pelos seus princpios orientadores, no sentido de uma maior responsabilizao ecolgica, disciplinando a utilizao dos recursos de que dispunham e estabelecendo bases para uma maior ingerncia nestas matrias. No entanto, os problemas intensificaram-se no perodo psEstocolmo (desertificao, abate de florestas, extino de diversas espcies, reduo da camada de ozono, aquecimento global). Chegamos ao ponto crucial desta breve resenha histrica a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), tambm conhecida por ECO-92, que aconteceu no Rio de Janeiro. Esta constituiu um marco na viragem de perspectiva no sentido de um maior pragmatismo, tentando colmatar a inrcia dos operadores e a ineficcia das estratgias at ento delineadas. Os 166 pases e representantes da sociedade civil reuniram-se com objectivos muito claros: diminuir a

dependncia de combustveis fsseis, combater a desertificao e editar regulamentos mais severos para diminuir os lanamentos de dejectos nos oceanos. J no que toca ao evento posterior no campo do desenvolvimento sustentvel a Rio +10, em 2002, Johanesburgo o tema considerado fulcral no debate foi a pobreza generalizada. No entanto, o Direito Internacional do Ambiente continuou a demonstrar as mesmas falhas, as mesmas inoperncias, a mesma normatividade relativa (Fastenrath).

3. Conferncia do Rio, Compromissos Aalborg e Agenda 21 Que relao? Que vinculatividade para a soft law?

Fazendo

um

breve

excurso

pela

Declarao

resultante

desta

Conferncia, temos no princpio 1 a tnica no ser humano como centro da actividade ambiental, ou seja, no mais se poder falar de Ambiente sem uma correlao directa com o desenvolvimento da personalidade humana, em termos de aproveitamento pelo Homem dos recursos que a Natureza poder oferecer. J no que toca ao princpio 2, principio este da maior relevncia para aferio do nvel de implementao das mximas presentes nesta Declarao, parece que a proteco dos recursos estar condicionada pelo poder soberano do Estado, impedindo uma lgica de proteco conjunta e uma

consciencializao que permita a adopo de polticas verdadeiramente capazes de responder aos desafios ambientais, que cada vez mais aparecem associados globalizao e internacionalizao. Num primeiro olhar, destacam-se alguns princpios, que sero posteriormente analisados com detalhe. Assim, tal como afirmmos antes, o carcter principiolgico da Declarao notrio, o que no afasta a preocupao em contemplar, como se denota nos princpios 13 e 16, medidas a adoptar pelos Estados, no sentido de conferir uma maior proteco, a nvel interno, atravs de leis que prescrevam a responsabilidade por danos e a internalizao dos custos ambientais. De destacar tambm o princpio 7, que pugna o princpio das responsabilidades comuns mas diferenciadas, no sentido de uma compensao aos Estados por respeitarem o principio do desenvolvimento sustentvel, salvaguardando a integridade da riqueza ambiental, como forma de garantia intergeracional de usufruir o meio ambiente. Os princpios da preveno (princpios 2 e 21), da precauo (principio 15) e do poluidor-pagador internacional. Ressaltem-se os artigos 11 (sublinha-se a urgncia de efectiva legislao ambiental, embora com padres variados em funo dos pases,
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(principio

16)

tambm

tm

sede

neste

instrumento

pois existem notrias diferenas scio-econmicas), 17 (necessidade de um procedimento de avaliao de impacto ambiental) e os princpios 18 e 19 (apontam para uma real cooperao internacional, ao afirmar o dever de um Estado de notificar outros relativamente a situaes de emergncia ou da existncia de determinado projecto passvel de afectar o meio ambiente). No entanto, a importncia que para os Estados assume a proteco da sua soberania acaba por fazer com o que o soft law abunde neste Direito Internacional do Ambiente. Ressalve-se que a urgncia da adopo de medidas, tendo em conta a conjunctura ps-Estocolmo, fez com que os instrumentos utilizados fossem de cariz inspiratrio e com pouco valor normativo, visto serem formas mais simples de serem negociadas. No se nega que este tipo de acordos, com um grau de vinculatividade reduzida, trazem inmeras consequncias. Este dfice de vinculatividade devese a diversos factores. Destacam-se a inexistncia de uma instncia internacional com jurisdio em matria ambiental, com competncia para emitir decises condenatrias e para aplicar sanes compulsrias em caso de incumprimento. Alm disso, s os Estados se podem dirigir ao tribunal, levando ao seu conhecimento ofensas ocorridas em territrio sob a sua jurisdio, significando que o poder estadual no pode reagir em defesa de recursos que se encontrem em zonas livres de qualquer jurisdio nem assinalar falhas de defesa de recursos que esto sob a jurisdio de um qualquer outro Estado. Ainda assim, quando os Estados possam efectivamente recorrer ao Tribunal (uma vez que existe o princpio da preferncia da resoluo de litgios atravs das vias extra-judiciais), todas as partes devem expressamente aceitar a jurisdio do tribunal em causa, o que torna mais morosa e complexa a resoluo de qualquer questo, soluo que no se compadece com a urgncia necessria que, muitas vezes, imperiosa no que toca proteco de bens ambientais. Mesmo ultrapassada esta questo, e verificado o consenso entre os Estados, h diversas instncias competentes quando esteja em causa mais do que um instrumento internacional, o que promove conflitos de jurisdio e privilegia as decises de forma, ao invs das decises sobre o mrito da causa.

Assinale-se tambm que no est previsto que, por exemplo, as Organizaes Internacionais, possam invocar, junto dos tribunais

internacionais, a violao de bens de natureza ambiental em si mesmos, independentemente de danos causados a algum cidado. Estamos, assim, perante uma legitimidade reduzida no que toca a questes suscitadas no Direito Internacional do Ambiente. A Doutrina j tem estudado a possibilidade de criao de um Tribunal Internacional do Ambiente (veja-se, Postiglione), propugnando o alargamento da legitimidade e o aumento da componente sancionatria, afastando, desta forma, aquilo a que se vem designando de soft liability. Uma vez identificada, em traos gerais, a Conferncia do Rio, que foi efectivamente a inspirao e a base jurdica (ainda que com o carcter puramente declamatrio que j analismos, embora com o objectivo de preparar as normas futuras, atravs da insero de princpios e valores no ordenamento jurdico), compete aprofund-la e retirar os documentos importantes que esto na origem do estudo apresentado. Neste mbito, o conceito central de desenvolvimento sustentvel foi desenvolvido por um Relatrio sobre Sustentabilidade o Relatrio Brundtland O Nosso Futuro Comum, definindo-se o desenvolvimento sustentvel como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de as geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades. Este conceito foi tambm firmado na Agenda 21, documento desenvolvido na Eco-92, com particular acuidade no princpio 22 da Declarao do Rio. J mais concreto quanto ao seu contedo normativo, porm ainda sem sanes previamente estabelecidas, este um instrumento com vocao programatria e recomendatria, funcionando como factor de presso e mobilizao da comunidade internacional. A assinatura do mesmo contou com quase duas centenas de governos, entre os quais Portugal, e teve como objectivo a unio da proteco do ambiente com o desenvolvimento econmico e com a coeso social. possvel distinguir neste documento quatro partes principais: a dimenso scio-econmica (habitao, sade, demografia, consumo e padres de produo); a conservao e gesto de recursos
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(atmosfera, floresta, gua, resduos); o fortalecimento do papel das ONGs e outros grupos sociais; medidas de implementao (financiamento, instituies). A aprovao deste documento propiciou a criao da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel, vinculada ao Conselho Economico e Social das Naes Unidas, que servia o objectivo de acompanhar e auxiliar os pases na elaborao e implementao das suas agendas nacionais. Mais tarde, realizou-se em Aalborg, a IV Conferncia Europeia de Cidades e Vilas Sustentveis Inspirando o Futuro Aalborg +10, onde se afirmou o desejo de adoptar uma perspectiva comum para um futuro sustentvel das suas comunidades. Essa perspectiva diz respeito a cidades e vilas inclusivas, prsperas, criativas e sustentveis, que proporcionam uma boa qualidade de vida a todos os cidados e permitem a sua participao em todos os aspectos relativos vida urbana e pe-se em prtica atravs de um conjunto de compromissos - os Compromissos de Aalborg: Governao Promover uma maior democracia participativa; Gesto Local para a Sustentabilidade Implementar uma gesto eficiente, em ciclos, desde o planeamento, passando pela

implementao, at avaliao; Bens Comuns Naturais Assegurar plenamente as responsabilidades para proteger, preservar e assegurar o acesso equitativo aos bens comuns naturais; Consumo responsvel e opes de estilo de vida Adoptar e proporcionar um uso prudente e eficiente dos recursos e a encorajar um consumo e produo sustentveis; Planeamento e Desenho Urbano Reconhecer o papel estratgico do planeamento e do desenho urbano na abordagem das questes ambientais, sociais, econmicas, culturais e da sade, para beneficio de todos; Melhor Mobilidade, Menos Trfego - Reconhecer a interdependncia entre os transportes, a sade e o ambiente e promover opes de mobilidade sustentveis;

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Aco Local para a Sade Proteger e promover a sade e o bemestar dos cidados. Economia Local Dinmica e Sustentvel Apoiar e criar condies para uma economia local dinmica que reforce o acesso ao emprego sem prejudicar o ambiente.

Equidade e Justia Social Assegurar uma comunidade inclusiva e solidria. Do Local para o Global Assumir as suas responsabilidades globais pela paz, justia, equidade, desenvolvimento sustentvel e proteco do clima.

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4. Anlise

da

aplicao,

neste

mbito,

de

princpios

orientadores do Direito do Ambiente e a sua repercusso no sistema jurdico portugus

Cabe

agora

analisar

repercusso

dos

princpios

valores

estruturantes do Direito do Ambiente no ordenamento jurdico portugus, para aferir da eficcia deste instrumento de direito internacional na nossa ordem interna. Para tal, proceder-se- a enunciao dos vrios princpios contidos na Declarao (destacando-se os que se consideram essenciais), no sentido de averiguar se as propostas de soluo a apresentadas para o problema do desenvolvimento sustentvel tiveram acolhimento entre ns, procedendo-se a uma anlise de cada regime jurdico vigente em Portugal, correspondente aos princpios enunciados. No entanto, antes de fazermos aquilo a que nos propomos, cumpre lanar um olhar pela Lei de Bases do Ambiente. Parece que, como ensina Rute Saraiva, este diploma no se centra muito no plano internacional, uma vez que tem a vocao de definir uma poltica geral nacional para o Ambiente, devido ao j aflorado princpio da soberania e visto que imperioso existir um enquadramento jurdico-poltico realidade econmica, social, cultural e institucional de cada pas. As referncias ao DIA so escassas (veja-se por exemplo, o 3., alneas e) e f), quanto ao princpio da cooperao internacional e o artigo 50., quanto aos acordos internacionais. A lei de Bases do Ambiente lei 11/87 - cronologicamente anterior ao nosso objecto de estudo, a Conferncia do Rio. de louvar o seu carcter pioneiro, pois surge antes da exploso meditica da questo ambiental, e por muitos considerada bastante avanada para a poca, quanto ao seu contedo e opes, apesar de muitas delas s tardiamente terem sido executadas e outras h que nunca o foram.

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A lei surge para alcanar dois objetivos distintos: por um lado, fixar as grandes orientaes da poltica de ambiente; por outro, definir o quadro legal das normas da Constituio da Republica Portuguesa - artigos 9. e 66.. Uma curiosidade que nos revela que a importncia da proteo do ambiente, institucionalizada de forma escrita, remonta ao tempo das ordenaes (Sculo XVI): uma norma inscrita no Reportrio das ordenaes do Reino do Sc. XVI: Pessoa alguma no lance nos rios e lagos, trovisco, barbasco, coca, cal, nem outro material, com que o peixe se mate: e quem o fizer, sendo fidalgo ou escudeiro h degradado para a frica: e sendo de menor qualidade h aoutado (Livro 5, ttulo 8, pargrafo 7). No cabe aqui fazer uma anlise pormenorizada deste diploma, mas to s ver de que forma se, de facto, a Declarao do Rio de 1992 se encontra em sintonia com o legislador portugus, na definio de uma poltica ambiental para o pas. A Lei de Bases do Ambiente acolhe aquilo a que se vem chamando o antropocentrismo no mitigado, colocando o Ser Humano num papel central, sendo o Direito ao Ambiente uma mera decorrncia dos seus Direitos Fundamentais, no limite, sempre como concretizao da dignidade da pessoa humana. Esta concepo tambm se encontra presente na Declarao do Rio, no seu 1. princpio. Repare-se tambm que parece que o nosso legislador tambm partilha do ideal da Declarao resultante da Eco-92, quanto ao desenvolvimento sustentvel, nos artigos 2./2 e 3., alnea b). Por outro lado, a Declarao do Rio espelha princpios muito importantes como a precauo, o poluidor-pagador, que no esto presentes na Lei 11/87. Ser que estes ideais no se repercutiram no ordenamento jurdico portugus? No cremos que assim seja. A verdade que estes princpios tm acolhimento entre ns, mas no neste diploma, o que demonstra desde j a repercusso das opes principiolgicas da Declarao do Rio. E em matria de responsabilizao por danos ambientais, prevista no princpio 13 da Declarao, ser que a Lei de Bases se afigura suficiente?
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A LBA utiliza a relao direito mole, sistema sancionatrio mole, pois, embora se prevejam sanes criminais e contra-ordenacionais nos artigos 46. e 47., o legislador adopta solues de non compliance com relatrios e livros brancos. Quanto s contra-ordenaes, plasmadas na Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais, a Lei n 50/2006, de 29 de Agosto (alterada pela Lei 89/2009, de 31 de Agosto, rectificada pela Declarao de Rectificao n 70/2009, de 1 de Outubro) Define Contra-Ordenao Ambiental como o acto ilcito e censurvel que preencha um tipo legal correspondente violao de disposies legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para os quais se comine uma coima (artigo 1 n. 2) da lei-quadro. Esta Lei-Quadro instituiu a existncia do Fundo de Interveno Ambiental (artigo 69.) que se destina a prevenir e reparar danos de actividades lesivas para o ambiente, nomeadamente nos casos em que os responsveis no os possam ressarcir em tempo til. Quanto aos crimes ambientais, estes esto consagrados no Cdigo Penal no seu captulo III: os artigos 278. (Danos contra a Natureza), 279. (poluio) e 280. (poluio com perigo comum). A alterao do Cdigo Penal, pela Lei 32/2010, introduziu dois outros tipos de consagrao de crimes urbansticos: artigo 278.-A (violao das regras urbansticas) e artigo 382. (violao de regras urbansticas por funcionrio).

4.1 Princpio do poluidor-pagador

Este princpio baseia-se na ideia de escassez de recursos naturais, fazendo com que o seu uso na produo e no consumo necessariamente acarretem o seu esgotamento ou degradao, da tornar-se imperioso atribuir o custo dessas consequncias ao seu responsvel, pois se assim no for, o mercado no ser capaz de reflectir a escassez.

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Tudo isto uma consequncia natural, ou mesmo necessria, do funcionamento do modelo de crescimento puramente materialista ou economicista dominante nas economias capitalistas ocidentais. Este modelo visa basicamente o lucro individualista. Neste lucro no estavam/esto consideradas as agresses ambientais, o que gerou a necessidade (em algumas situaes j acontece) de internizar custos externos, que eram repercutidos em toda a sociedade. O PPP incorpora no s os custos relativos reparao de danos produzidos no meio ambiente (vertente repressiva), como tambm os custos para precaver as disfunes geradas pela actividade produtiva, para implementar medidas que, objectivamente, visam evitar o dano, como o caso das medidas que visam controlar os ndices de poluio. (vertente preventiva). Na declarao do Rio, existe uma consagrao expressa do mesmo nos princpios 13 e 16, acabando por ter uma base bastante slida na estrutura internacional, funcionando como importante estratgia de controlo de actividades prejudiciais ao meio ambiente, na medida em que sublinha a responsabilidade econmica do poluidor. Creio que se poder afirmar que se assume a obrigatoriedade de respeitar o contedo deste princpio, talvez possamos represent-lo como um princpio econmico erigido em regra de Direito. No sistema jurdico portugus, este princpio teve acolhimento do DL 147/2009, relativo responsabilidade ambiental, sendo o poluidor-pagador considerado autonomamente, como ltima ratio que motiva o regime legal vigente. Atente-se no prembulo do diploma, de inspirao economicista, que defende a aplicao de instrumentos econmicos proteco ambiental, com o objectivo de obter uma alocao economicamente mais racional dos recursos e por crer que este sistema gerar necessariamente menores custos administrativos para o Estado e para o particular. O objectivo poderia ter sido apenas prevenir a ocorrncia de danos ambientais, minimiz-los e repar-los quando no pudessem ser evitados, e, se assim fosse, estas medidas poderiam ser tomadas pelo Estado. Mas no foi esta a opo do nosso legislador, deixou-se antes a cargo do poluidor,
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tentando implementar uma filosofia de internalizao de custos, soluo que considerou mais justa e eficaz para o ambiente. Assim, conclumos que este princpio presente na Declarao foi institudo na ordem jurdica portuguesa, pelo DL 147/2008. No entanto, procede a crtica da Professora Doutora Alexandra Arago, quando fala de poluio normativa existente no supra citado Decreto-Lei, resultante das dificuldades de interpretao e aplicao por parte dos destinatrios das normais no caso, o prprio poluidor. Por vezes, os deveres no so suficientemente claros, nem as sanes decorrentes do seu incumprimento se revelam de fcil e rpida apreenso. Chegamos mesmo, no limite, situao um tanto absurda de o prprio operador no poder cumprir as suas obrigaes legais. A Professora d o exemplo da obrigatoriedade de seguro de poluio, que muitas vezes se torna invivel, visto que as companhias de seguro no apresentam preparao para celebrar esse tipo de contratos. A par disso, temos a dificuldade do sistema em lidar com problemticas cada vez mais frequentes na actualidade, como a poluio difusa, a pluricausalidade ou os riscos de desenvolvimento, tornando menos eficaz a faceta preventiva que est instituda no DL 147/2008.

4.2 Princpios da preveno e precauo e sua articulao com o regime da AIA

No cabe aqui fazer uma distino profunda entre os dois princpios. Sinteticamente, apenas importa clarificar que a preveno se reporta a perigos, ou seja, a situaes em que o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado cientificamente comprovado (impactos ambientais j conhecidos) e a precauo aplicvel aos riscos, situaes meramente potenciais em que no h certeza cientfica em relao s consequncias de determinado acto (proibio de certas intervenes no meio ambiente antes de se ter absoluta certeza de que estas no sero adversas para o mesmo pode falar-se aqui
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em eco-fundamentalismo? Suscita-se a questo, mas no momento oportuno para a resolver). A precauo est presente no princpio 15 da Declarao do Rio, onde se prescreve que devem ser observadas medidas que possam impedir aces atentatrias contra o ambiente. Quanto preveno, podemos encontr-la nos princpios 2 e 21 da Declarao, sendo que os Estados devem tomar as providncias apropriadas para prevenir os danos transfronteirios, reduzindo o risco ao mnimo, pois, nas palavras de Kiss, a preveno deve ser a regra de ouro em matria ambiental, tanto por razes ecolgicas como por razes econmicas.. Compreende-se a preocupao do Autor; primeiro, porque nem sempre possvel o meio ambiente nos oferece a hiptese de reconstituio natural; segundo, pode tornar-se materialmente invivel reparar determinado dano. No que toca ao regime de avaliao de impacto ambiental, a primeira regulao sobre este procedimento surge nos EUA, no incio da dcada de 70, cumprindo a conotao preventiva aplicvel s questes do foro ambiental, ao invs de medidas meramente repressivas, at ento predominantemente aplicadas. Este regime de avaliao de impacto ambiental rapidamente se disseminou internacionalmente, passando a ser regulamentado pelos

ordenamentos jurdicos de diversos pases, pois revela-se um meio de proteco extremamente inovador, na medida em que capaz de considerar todas as variveis relevantes, tais como as econmicas, sociais, histricas e culturais, a fim de identificar e minimizar as consequncias das aces propostas e tentar assegurar a seleco da melhor alternativa de

desenvolvimento sustentvel. Os princpios da preveno e da precauo e o regime de avaliao de impacto ambiental aparecem como primordiais na Declarao ora em anlise, que afirma este procedimento como um princpio norteador de direito internacional, e tambm no documento da Agenda 21. Evidentemente, entende-se que estas problemticas necessitam de ocupar um lugar cimeiro na discusso em torno do ambiente, na medida em que se lida com matrias que do origem a incertezas, de espcie diversa. Podemos tentar explicar a
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complexidade associada a estas questes atravs do facto de se lidar com matrias de grande dimenso espacial, do facto de poder ocorrer um grande desfasamento temporal entre o momento em que se tomou conhecimento do problema e o momento em que o mesmo se tornou compreensvel em toda a sua amplitude e da prpria natureza das questes ecolgicas. crucial, assim, adoptar medidas que antecipem, prevejam e ataquem as causas de degradao ambiental. A Conferncia do Rio endossa princpios e politicas com implicaes extremamente relevantes para a sustentabilidade, tentando alcanar um estdio superior na proteco ambiental, tendo como base a Conferncia de Estocolmo. Um grande impulso para a difuso desta avaliao de impacto ambiental surge com com o princpio 17, plasmado na Declarao. Tambm na Agenda 21, em diversos captulos, revela uma notria preocupao com a introduo necessria deste regime preventivo. Com efeito, apesar do j debatido problema da falta de vinculatividade, a verdade que a Declarao do Rio, ao abordar nos seus princpios estruturantes, a importncia do regime da AIA, alertou os Estados para a sua adopo por via de leis internas como o caso de Portugal, com o DL 69/2000. Este Decreto-Lei sujeito determinados projectos a regime de avaliao de impacto ambiental, pelo que, a contrario sensu, todos os outros no includos no precisaro de ser avaliados. No entanto, o raciocnio a fazer no no pode ser assim to linear, pelo que um projecto no includo nos anexos pode desencadear este processo de AIA, mediante a verificao de determinadas condies. Tal resulta, como evidente, da necessidade de acautelar devidamente os princpios da preveno e da precauo, de modo a que estes sejam verdadeiramente eficazes e no meras proclamaes principiolgicas sem efectividade prtica. A este respeito pronunciou-se o Acrdo 24.11.2004, do STA (caso Tnel do Marqus, no sentido de que a lista dos anexos I e II do RAIA taxativa, mas da no deriva um sistema fechado, acabando por concluir no sentido de uma consagrao de tipicidade aberta, conseguida atravs da
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possibilidade de sujeitar a AIA um projecto no includo nos anexos, mediante deciso administrativa nesse sentido. Ressalte-se apenas um aspecto do regime que no parece muito consentneo com o esprito da Declarao. Ora, embora seja inquestionvel a vinculatividade da deciso final de procedimento da AIA e a possibilidade de impugnao judicial da Declarao de Impacto Ambiental, o sistema portugus revela algumas incoerncias, uma vez que se prev (sendo contrria ao regime prescrito pelo CPTA) a possibilidade de deferimento tcito do pedido de AIA, ao que a Doutrina chama de paradoxo, pois prev-se o deferimento em caso de silncio da entidade competente num regime em que a deciso negativa sempre vinculativa. Alm disso, este regime contraria a jurisprudncia do TJ, que j declarou, no Acrdo Comisso/Blgica que um sistema de autorizaes tcitas 85/337/CEE. Como aspecto extremamente positivo do regime portugus de avaliao de impacto ambiental, destaca-se a complementaridade com a avaliao ambiental de planos e programas (AIA estratgica), que tenta ultrapassar as limitaes intrnsecas da AIA que se prendem com o facto de ter como objecto um projecto, logo surge numa fase j avanada, em que j foram tomadas algumas decises susceptveis de produzir efeitos significativos no ambiente (por exemplo, a escolha da localizao do mesmo). Assim sendo, o esprito que presidiu elaborao dos princpios 2, 15, 17 e 21 da Declarao, no sentido da optimizao possvel, encontra-se acautelado pelo regime jurdico nacional incompatvel com as exigncias da Directiva

4.3 Princpio da participao

Encontra-se presente nos princpios 10, 20, 21, 22 e 23 da Declarao do Rio e possibilita os interessados de participarem do processo de feitura de leis ambientais, de utilizarem instrumentos jurdico-processuais para a
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obteno de prestaes de cariz jurisdicional, de natureza preventiva ou correctiva, no sentido de assegurar o direito ao ecossistema equilibrado. Os cidados podem ainda colaborar na proteco do ambiente atravs da sua actuao na construo e execuo de politicas ambientais (tome-se o exemplo da participao publica no procedimento de licenciamento ambiental). No que toca ao nosso regime jurdico interno, o princpio da participao encontra-se de facto assegurado em diversos domnios de proteco ambiental. No que toca ao RAIA, o seu artigo 14. estabelece a participao pblica, sendo transversal s vrias fases do procedimento e consiste na informao e consulta dos interessados. Quanto participao em procedimentos legislativos ambientais, temos o artigo 167. da CRP, que consagra a possibilidade de grupos de cidados eleitores usarem de iniciativa legislativa, podendo os indivduos desencadear o procedimento legislativo junto da Assembleia da Repblica, o que lhes permite manifestar a sua opinio quanto ao contedo do diploma a elaborar em matria ambiental. Destaque-se tambm a legitimidade popular, figura que o nosso ordenamento acolhe na Lei Fundamental (52./3 da CRP) e na lei ordinria (Lei 83/95), podendo os cidados aceder justia ambiental, no mbito do gozo dos seus direitos civis e polticos. Tambm o direito de acesso informao traduz uma dimenso de participao poltica, no sentido de estar informado sobre as intervenes, pblicas e privadas, em bens de fruio colectiva. Tambm assume uma funo instrumental face ao direito de participao, pois imperioso conhecer para agir.

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5. Particular exemplo da Agenda 21 Local do municpio de Seia anlise dos indicadores, consolidao do

programa e perspectivas futuras;

Feitas as consideraes que considermos pertinentes para enquadrar a Conferncia do Rio e a Agenda 21 das Naes Unidas, fazendo meno aos principais princpios e instrumentos de proteco do direito ambiental que nelas se incorporam, cabe estudar um caso concreto de aplicao destes instrumentos, concluindo-se, assim, pela efectiva importncia prtica do Direito Internacional do Ambiente (reitera-se a ideia de que a soft law, apesar do seu dfice de vinculatividade, pode servir de matriz inspiradora para instrumentos vinculativos e dotados de coercibilidade). A Agenda 21 Local deriva directamente da Agenda 21 que foi analisada, que atribui ao poder local a responsabilidade de desenvolver, em parceria com os muncipes, uma plataforma de dilogo e criao de consensos na definio das prioridades para promover uma estratgia participada de sustentabilidade. (projecto que deriva do princpio 22 da Conferncia do Rio). Em Seia, este caminho iniciou-se em 2006 quando a Cmara Municipal assinou os Compromissos de Aalborg, comprometendo-se a averiguar o seu estado de sustentabilidade.

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A equipa procurou na sociedade senense alguns actores, por estarem ligados a instituies de interesse cultural recreativo desportivo, o clero, as IPSS, as escolas. (agrupamentos e ensino superior). Houve um primeiro levantamento da realidade socioeconmica e cultural e foi feito o retrato atravs dos contributos destes participantes. Numa fase subsequente, existiram contactos com a populao local. Pretende-se, a partir do existente, corrigir o que h a corrigir, por forma a tornar possvel a mudana de comportamentos ambientais pouco

recomendveis por outros que possam melhorar a qualidade de vida das pessoas locais pela introduo de novas prticas, que passam pela reutilizao de matrias orgnicas, separao de resduos, diminuio de consumos energticos, diminuio de emisso de CO2. Outro dos objectivos promover os produtos endgenos, a identidade das localidades e a preservao de usos e costumes de grande tradio. Visa-se tambm que as localidades possam gerar sinergias com vista ao desenvolvimento da economia local e a evitar o despovoamento das localidades. Tentaremos, sumariamente, apresentar, com base nos indicadores utilizados Compromissos de Aalborg apresentar os resultados relativos a este municpio, procedendo posteriormente a uma anlise crtica dos mesmos, apontando os aspectos positivos, as falhas, perspectivas futuras no sentido da optimizao de recursos e da promoo do desenvolvimento sustentvel. Ora, o estudo realizado comprovou que os compromissos com melhores ndices de cumprimento foram o 3 e 4 (respectivamente, bens comuns naturais e consumo responsvel e opes de estido de vida), com uma avaliao qualitativa de Cumprimento satisfatrio, entendendo-se que o nvel poderia ainda ser mais elevado caso viessem a ser tomadas medidas e implementados projectos de saneamento ambiental ao nvel das guas residuais urbanas, gesto de resduos biodegradveis e projectos de promoo

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da eco-eficincia no uso de recursos hdricos e energticos e utilizao de fontes renovveis de energia. No nvel mdio Cumprimento Parcial ficaram colocados os compromissos de Aalborg 5, 6, 7, 8, 9 e 10 (ver supra). Quanto aos ndices que traduzem o 1 e 2 Compromisso, parece que a avaliao se deparou com resultados aqum dos esperados, tendo ficados colocados no nvel qualitativo de Incumprimento. Quanto Governana, parece que o fraco ndice de transparncia municipal, o grande absentismo eleitoral e o desconhecimento de alguns factores (grau de satisfao da populao residente e grau de participao da populao nos processos de deciso municipais) contriburam fortemente para esta carncia de

cumprimento. No que toca ao ndice que mais directamente interessa ao nosso estudo a gesto local para a sustentabilidade parece que o nvel insatisfatrio em que se encontra se fica a dever ao reduzido nmero de iniciativas encetadas para o efeito, bem como ao estado inicial em que o projecto Agenda 21 Local ainda se encontra, fazendo com que o grau de incorporao das medidas (ainda que poucas) existentes seja insuficiente. Em concluso, o municpio de Seia apresenta um grau global de cumprimento intermdio, ou, na terminologia adoptada, parcial.

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Relativamente

aos

projectos

implementados

pelo

municpio,

destacam-se alguns, como o Novo Mercado de Seia, espao fsico disposio dos Senenses que acolhe as ideias, os projectos, os movimentos dos cidados, como forma eficaz de atingir a sustentabilidade, atravs da participao e forte envolvimento dos habitantes. Este Mercado apresenta quatro caractersticas: sustentvel, dando-se clara prioridade aos produtos e iniciativas locais, elaborados em igualdade de oportunidades, com reduo do impacto ambiental e/ou reutilizao de materiais, promotores de um modo de vida mais saudvel e equilibrado, inovadores e criativos; o ponto de encontro da cidadania activa; no lucrativo e aberto diversidade. Refira-se tambm o boletim ecolgico, que divulga as aes realizadas no mbito deste processo, como tambm iniciativas e boas prticas de sustentabilidade. Como perspectivas futuras, prev-se que sero mitigados alguns problemas, com a progressiva implementao do projecto em curso e com a intensificao da conscincia ecolgica por parte dos cidados. Os projectos definidos so bastante relevantes e pertinentes, mas carecem outros projectos de promoo de informao pblica e participao em processos de deciso e orientao estratgica que enriqueam e reforcem os fundamentos de base das deliberaes municipais, bem como projectos que potenciem e promovam no s o planeamento, mas tambm os necessrios processos de controlo, fiscalizao e seguimento de forma a permitir que os objectivos estratgicos sejam realmente atingidos.

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6. Concluses

Cest une question de discipline, me disait plus tard le petit prince. Quand on a termin sa toilette, if faut faire soigneusement celle de la plante (Saint-Exupry, Le Petit Prince)

Chegados a este ponto, imperioso assumir uma postura critica relativamente ao que foi exposto, assim como tentar expor uma soluo inovadora a questo abordada do desenvolvimento sustentvel. Do estudo feito retiram-se algumas concluses, a saber: Os instrumentos de soft law, embora sofram de um dfice de vinculatividade, norteiam a comunidade internacional,

funcionando como cdigos de conduta a seguir pelos Estados e como base principiolgica, que posteriormente observada, por meio de legislao interna; A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento constituiu um marco importante na evoluo do DIA, trazendo uma nova vida ao princpio do desenvolvimento sustentvel; O princpio da solidariedade est necessariamente ligado ao desenvolvimento sustentvel, na medida em que se impe a aceitao de responsabilidades, por parte de governos,

instituies e cidados, para superar a crise ambiental global. necessrio, ainda neste mbito, obter recursos para ajudar os pases menos desenvolvidos a cumprir os seus compromissos. O essencial , claramente, conjugar a solidariedade intra e inter geracional, s dessa forma ser possvel salvar o planeta, promover o desenvolvimento, alcanar a prosperidade universal e a paz.

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O sistema jurdico portugus de proteco ambiental traduz inmeros princpios consagrados na Declarao do Rio, tornandoos vinculativos a nvel interno;

A Agenda 21 local, documento derivado da Agenda 21 das Naes Unidas, no seguimento dos princpios da Conferncia do Rio, j est a produzir alguns resultados no municpio de Seia, necessitando apenas de uma maior implementao, conduzindo a uma cada vez maior consciencializao ecolgica dos cidados.

Dito isto, cabe perguntar se o desenvolvimento sustentvel estar bem inserido no Direito Internacional do Ambiente. No h dvida que o mesmo consubstancia um vector fundamental deste ramo de Direito, no entanto ser que deveria haver uma autonomizao? Quanto a esta problemtica, a Professora Rute Saraiva apresenta uma ideia que nos parece interessante, na esteira de Nuno Lacasta e Manuel Andrade Neves, que defendem a criao de uma nova disciplina jurdicointernacional, o Direito Internacional do Desenvolvimento Sustentado

(doravante, DIDS), com a vertente ambiental e as utilidades decorrentes da actividade econmica (relao Ambiente-Economia e Ambiente-

Desenvolvimento). No momento actual, este DIDS ainda no tem autonomizao. Segundo a Autora, esta nova disciplina, a existir, acresentaria algumas dimenses: uma dimenso tica (com a perspectiva intergeracional e de responsabilizao); uma dimenso unificadora e uma dimenso pedaggica (numa lgica de preveno e antecipao). O DIDS traria consigo uma construo de responsabilidade partilhada, justia e solidariedade, para resolver problemas relacionados com o binmio ambiente/desenvolvimento. Parece-nos uma proposta razovel, desde que a introduo neste novo ramo viesse acompanhada da sua convico de obrigatoriedade, no s para o

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legislador internacional, mas tambm para o legislador interno e para a Doutrina. Por fim, este teria que se afirmar como um Direito Total: de todos, para todos, em funo de todos, em todos os tempos, em todos os lugares.

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7. Referncias bibliogrficas

Monografias:

AA.VV., Actas das Jornadas de Direito do Ambiente O que h de novo no Direito do Ambiente?, Faculdade de Direito de Lisboa, 15 de Outubro de 2008, org. de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2009; AA.VV., Actas do Colquio: A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental, Faculdade de Direito de Lisboa, 18, 19 e 20 de Novembro de 2009, org. de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2009; AA.VV., Actas do Colquio: A Reviso da Lei de Bases do Ambiente, Faculdade de Direito de Lisboa, 2 e 3 de Fevereiro de 2011, org. de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2011;

GOMES, Carla Amado, Tratado de Direito do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo Especial - Volume I, Almedina, 2009; Elementos de apoio ao Direito Internacional do Ambiente, AAFDL, 2008; Temas de Direito do Ambiente, Almedina, 2011; Textos dispersos de Direito do Ambiente, I, 1 reimp., Lisboa, 2008;

PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde. Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente, Coimbra, 2002;

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ROCHA, Mrio de Melo; A avaliao de impacto ambiental como princpio do direito do ambiente nos quadros internacional e europeu, Publicaes Universidade Catlica, Porto, 2000;

SARAIVA, Rute, Direito Internacional do desenvolvimento sustentado?, Universidade de Lisboa. Faculdade de Direito de Lisboa, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Andr Gonalves Pereira/coord. Jorge Miranda.Coimbra: Coimbra Editora, 2006;

Publicaes online:

MEALHA, Esperana, Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) em Portugal Notas de jurisprudncia, in www.icjp.pt/sites/default/files/papers/831-1359.pdf;

SEQUEIRA RIBEIRO, Antnio, A Reviso da Lei de Bases do Ambiente (algumas notas sobre a vertente sancionatria), in
www.igaot.pt/wpcontent/uploads/2012/.../LeiBasesAmbienteRev.pdf;

Teses: GUERRA, Sidney, Direito Internacional Ambiental; MARINHO, Aliete Rodrigues, O soft law no Direito Internacional do Ambiente;

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