Sumrios Executivos

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

Ministro Valmir Campelo

Relator

Braslia, Brasil 2007

 Copyright 2007, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil <www.tcu.gov.br> Para leitura completa do Relatrio, do Voto e do Acrdo n 1505/2007 - TCU - Plenrio, acesse a pgina do TCU na Internet, no seguinte endereo: <www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti>

permitida a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Auditoria de tecnologia da informao no mdulo de consignaes do Siape / Tribunal de Contas da Unio ; Relator Ministro Valmir Campelo. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao, 2007. 34p. : il. color. (Sumrios Executivos) 1. Auditoria, tecnologia da informao. 2. Consignao em folha. I. Ttulo. II. Srie.

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

SUMRIO
Apresentao; 5 Resumo; 7 O mdulo de consignaes do Siape; 9
O que foi avaliado pelo TCU; 12 Por que foi avaliado; 12 Como se desenvolveu o trabalho; 13 Alguns nmeros; 15

O que o TCU encontrou; 16

Falhas relativas a margens consignveis; 16 Falhas relativas a despesas de natureza no prevista nos normativos; 17 Acesso dos consignatrios aos contracheques dos servidores para incluso de consignaes sem autorizao; 19 Falhas nos controles de repasse aos consignatrios; 24 Falhas de controle de acesso aos sistemas Siape e Siapenet; 25 Outros achados; 27

O que pode ser feito para melhorar o mdulo de consignaes do Siape; 32 Benefcios da implementao das determinaes e recomendaes do TCU para o mdulo de consignaes do Siape; 34 Acrdo n 1.505/2007 - TCU - Plenrio; 35

APRESENTAO
Os sumrios executivos da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti), editados pelo Tribunal de Contas da Unio, tm o objetivo de divulgar os principais resultados das fiscalizaes de Tecnologia da Informao realizadas pela Sefti. As publicaes contm, de forma resumida, aspectos importantes verificados durante auditorias, recomendaes e determinaes para melhorar a governana de tecnologia da informao na Administrao Pblica Federal, e boas prticas identificadas. O foco das fiscalizaes de Tecnologia da Informao (TI) realizadas pela Sefti a verificao da conformidade e do desempenho das aes governamentais nessa rea, a partir de anlises sistemticas de informaes sobre aspectos de governana, segurana e aquisies de bens e servios de TI, utilizando critrios fundamentados. O principal objetivo dessas fiscalizaes contribuir para o aperfeioamento da gesto pblica, para assegurar que a tecnologia da informao agregue valor ao negcio da Administrao Pblica Federal em benefcio da sociedade. Pretende-se, com a divulgao destes trabalhos, oferecer aos parlamentares, aos rgos governamentais, sociedade civil e s organizaes no-governamentais informaes suficientes e fidedignas para que possam exercer o controle das aes de governo. Este nmero traz as principais informaes sobre a auditoria realizada no Mdulo de Consignaes do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape), de responsabilidade da Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MP). Este processo (TC 022.836/2006-2) foi apreciado em Sesso Extraordinria de Carter Reservado do Plenrio do TCU de primeiro de agosto de 2007, sob a relatoria do Ministro Valmir Campelo. Walton Alencar Rodrigues Ministro-Presidente

RESUMO
O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape) um sistema de recursos humanos que processa e controla a folha de pagamento do pessoal civil do Poder Executivo. Por meio do mdulo de consignaes, o Siape apia a sistemtica de consignaes em folha de pagamento, a qual consiste na prestao de servios por entidades (consignatrias) devidamente autorizadas a efetuarem descontos nos contracheques dos servidores, aposentados e pensionistas (consignados). Devido aos problemas relacionados a descontos na folha de pagamento de servidores, aposentados e pensionistas em valores superiores aos limites legais, o Tribunal realizou este trabalho com o objetivo de investigar os controles e procedimentos relacionados consignao de valores na folha de pagamento. O TCU detectou vrias falhas diretamente relacionadas sistemtica das consignaes, entre as quais se destacam: ocorrncia de incluso de consignaes sem autorizao do consignado; reincluso indevida de consignaes j excludas ou finalizadas; excluso indevida de consignaes; alterao de valores a serem repassados aos consignatrios; no-cobrana de taxa de utilizao de sistema para rubrica de consignao facultativa; e ausncia de instrumento contratual entre os consignatrios e o rgo Central do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (Sipec). A principal concluso deste trabalho que no h controles que permitam afirmar categoricamente que o Pargrafo nico do artigo 45 da Lei n 8.112/1990 est sendo respeitado, isto , que o desconto se d mediante autorizao do servidor. Dessa forma, com o objetivo de adequar a sistemtica de consignaes ao que determinam os normativos que regulam a matria, foram propostas determinaes Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MP), a exemplo de: suspenso imediata de consignao facultativa, em caso de divergncia acerca da autorizao do consignado, impedindo a sua reincluso at que
6
Sumrios Executivos

se constate a veracidade da autorizao do consignado para aquela consignao; necessidade de registro da autorizao do consignado no Siape antes da efetivao da consignao; adoo de providncias administrativas internas cabveis com vistas ao ressarcimento de prejuzos ao errio em razo do no-recolhimento da taxa para cobertura dos custos de processamento de dados de consignaes facultativas; e formalizao prvia de contrato ou convnio entre consignatrios e rgo central do Sipec para operar nos sistemas Siape e Siapenet. Tambm foram propostas determinaes no sentido de melhorar o controle e a transparncia da sistemtica de consignaes do Siape, alm de recomendaes para seu aperfeioamento, visando melhorias na forma de atuao e nos controles internos.

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

O MDULO DE CONSIGNAES DO SIAPE

O Tribunal de Contas da Unio realizou, entre outubro e novembro de 2006, auditoria de conformidade no Mdulo de Consignaes do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape). O Siape um sistema de Recursos Humanos que processa e controla a folha de pagamento dos servidores, aposentados e pensionistas civis do Poder Executivo. O mdulo de consignaes do Siape um conjunto de transaes computacionais que apia a sistemtica de consignaes em folha de pagamento. Essa sistemtica consiste na prestao de servios aos servidores, aposentados e pensionistas civis do Poder Executivo por entidades devidamente cadastradas e autorizadas a efetuarem descontos na folha de pagamento. A operao envolve trs atores: consignatrio, consignado e consignante. Consignatrio o destinatrio dos crditos resultantes das consignaes. Consignado o servidor, aposentado ou pensionista que contrata o servio do consignatrio, cujo pagamento descontado em seu contracheque. Consignante o rgo ou entidade da administrao que efetua os descontos relativos s consignaes na ficha financeira do consignado, em favor de consignatrio. As consignaes esto divididas em facultativas e compulsrias. As primeiras so descontos incidentes sobre a remunerao do servidor, mediante sua autorizao prvia e formal. So exemplos: mensalidades de entidades de classe, associaes e clubes de servidores e a amortizao de emprstimo ou financiamento concedidos por alguns tipos de entidades. As hipteses possveis de descontos compulsrios e facultativos esto previstas na legislao. As consignaes compulsrias so os descontos efetuados por fora de lei ou de mandado judicial, tais como: contribuio para Previdncia Social ou penso alimentcia judicial. Tm prioridade sobre as consignaes facultativas. A legislao estabelece percentuais limitando as consignaes facultativas, porm no h limites para as consignaes compulsrias, o que
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

pode ocasionar, eventualmente, a gerao de contracheques com valores negativos que so ajustados para zero, ficando o saldo devedor para o ms seguinte. O valor que se pode descontar facultativamente da remunerao do consignado, observados os limites estabelecidos nos normativos que regulam a matria, denomina-se margem consignvel. Caso esses limites sejam ultrapassados, as consignaes facultativas so excludas da ficha financeira do consignado at atingir os limites previstos, segundo uma ordem de prioridade legalmente definida. Uma consignao pode ser includa no contracheque do consignado por meio de rubricas. A rubrica pode ser definida como uma linha do contracheque associada a um valor monetrio. Pela sistemtica do Siape, a rubrica positiva, caso seja de remunerao, ou negativa, se de desconto. Para incluir descontos na folha de pagamento dos consignados, o consignatrio necessita, inicialmente, habilitar-se no Siape. Essa operao realizada no Departamento de Administrao de Sistemas de Informao de Recursos Humanos (Dasis) da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). O consignatrio deve atender a uma srie de exigncias para receber uma rubrica de consignao, mediante a qual poder efetuar os descontos nos contracheques dos consignados. Nessa ocasio, o consignatrio tambm recebe uma senha para operar no Siapenet, que a verso do Siape para a Internet, por meio do qual os descontos so includos. Quando deseja um servio consignvel, o servidor, aposentado ou pensionista imprime seu contracheque contendo sua margem consignvel e dirige-se a um consignatrio. O consignatrio verifica a possibilidade de atendimento e, se for o caso, assina contrato e prov o servio. Para incluir

10

Sumrios Executivos

os descontos referentes ao servio desejado, o consignatrio elabora um arquivo em formato txt predefinido, contendo as informaes que identificam o consignado e o servio ou produto desejado, e o envia, por meio de uma funcionalidade do Siapenet, para o Siape. O Siape recebe diariamente os arquivos dos consignatrios e os processa, com exceo de alguns dias do ms em que o sistema fica bloqueado a usurios externos para permitir o processamento e homologao da folha. As consignaes aceitas so includas na ficha financeira dos consignados, e as rejeitadas tornam-se disponveis para os consignatrios para correes, se for o caso, no Siapenet. Aps o processamento da folha, os consignados recebem seus contracheques deduzidos dos descontos relativos s consignaes e os consignatrios recebem os repasses correspondentes aos servios realizados, efetuados por meio de ordens bancrias emitidas pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi). O gestor do Siape o Dasis, enquanto que o responsvel por seu processamento e manuteno tcnica a Superintendncia de Relacionamento com Clientes Planejamento, Oramento e Gesto do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), em Braslia. A previso legal para a consignao em folha de pagamento de servidores, aposentados e pensionistas regidos pela Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o pargrafo nico do artigo 45 dessa Lei. Esse dispositivo regulamentado pelo Decreto n 4.961, de 20 de janeiro de 2004. Para os empregados regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943, o instrumento legal que prev esse tipo de operao a Lei n 10.820, de 17 de dezembro de 2003, regulamentada pelo Decreto n 4.840, de 17 de setembro de 2003. o caso de algumas empresas estatais cuja folha de pagamento processada pelo Siape, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

11

O que foi avaliado pelo TCU

O escopo definido para o trabalho abrangeu os controles e os procedimentos relacionados consignao de valores em folha de pagamento do pessoal civil do Poder Executivo. A sistemtica de consignaes em folha de pagamento constitui um fluxo de procedimentos com o suporte computacional de transaes do Siape e do Siapenet. Dessa forma, o trabalho foi orientado para a identificao de falhas nos controles internos, tanto manuais quanto automatizados, relativas a essa sistemtica. Para nortear a execuo da auditoria, foram formuladas quatro questes: as duas primeiras, para verificar se os controles e procedimentos relacionados ao processo de consignao em folha de pagamento do Siape so suficientes para inibir a incluso de valores em montante superior s margens consignveis e a consignao de despesas de natureza no prevista nos normativos; a terceira, para identificar as regras de controle de acesso do Sistema Siape, visando avaliar se esto definidas, implementadas e seguidas, de modo a dificultar o uso indevido das informaes; e a ltima questo, para avaliar se os controles estabelecidos na sistemtica de consignaes de valores na folha de pagamento do Siape dificultam a ocorrncia de erros e/ou fraudes e/ou conluios.

Por que foi avaliado

Este trabalho foi motivado em funo dos problemas relacionados a descontos na folha de pagamento de servidores, aposentados e pensionistas em valores superiores aos limites legais, ocorridos na Gerncia Regional de Administrao do Ministrio da Fazenda no Amap (Gramf/AP), em 2004. Alm disso, servidores dessa gerncia envolveram-se na criao de esquema para auferir vantagens indevidas com a utilizao do Siape, por meio da excluso fraudulenta de valores consignados. Esse esquema foi alvo de investigao da Polcia Federal, numa ao que ficou conhecida como Operao Matriz.
12
Sumrios Executivos

Essas irregularidades foram objeto de representao formulada pela Procuradoria da Fazenda Nacional no Estado do Amap (PFN/AP) e pela Procuradoria da Unio no Estado do Amap (PU/AP). Essa representao foi instruda pela Secretaria de Controle Externo do Amap (Secex/AP), que constatou, ainda, indcios de que os consignatrios possuam amplo e ilimitado acesso ao sistema para lanamento de dbitos, inclusive consignando em folha despesas diversas das legalmente previstas, por meio de mecanismos esprios. Dessa forma, a Primeira Cmara do TCU determinou, no mbito do Acrdo n 3.197/2005 - Primeira Cmara, a realizao de trabalho com o objetivo de investigar:
[...] os controles e procedimentos relacionados consignao de valores na folha de pagamento, apurando as falhas que propiciaram: o dbito de valores em montante superior s margens consignveis, a consignao de despesas de natureza no prevista nos normativos, o acesso ilimitado das consignatrias ao sistema, e a excluso fraudulenta de valores consignados nas folhas dos servidores; bem como a eficincia das medidas eventualmente implementadas pela Administrao para sanar as irregularidades.

Como se desenvolveu o trabalho

Os trabalhos foram executados com a utilizao de matrizes de planejamento, procedimentos e achados, que so papis de trabalho padronizados constituintes do mtodo adotado pelo TCU para a realizao de suas auditorias. Foram empregadas as seguintes tcnicas de coleta de dados: entrevistas, testes de sistemas, pesquisa em base de dados, anlise documental e observao direta. Os trabalhos de campo foram realizados no MP junto ao Dasis/SRH. , Foram entrevistados os titulares da Auditoria de Recursos Humanos, da Ouvidoria do Servidor e do Dasis, alm de servidores da CoordenaoGeral de Desenvolvimento e Produo da Folha de Pagamento e da
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

13

Coordenao-Geral de Cadastro, Lotao e Atendimento ao Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (Sipec), ambas subordinadas ao Dasis. Alm desses, foi tambm entrevistado o responsvel pela Unidade Pagadora (Upag) do MP . Houve, ainda, a necessidade de aplicao de testes de sistemas, o que foi feito no ambiente de homologao do Siape e do Siapenet nas dependncias do Serpro, com a intermediao da Superintendncia de Relacionamento com Clientes Planejamento, Oramento e Gesto daquela entidade. Foram ainda realizadas entrevistas com tcnicos responsveis pelo banco de dados do sistema para o esclarecimento de dvidas pertinentes ao assunto. Importa ressaltar que nenhuma restrio foi imposta ao acesso da equipe a todas as informaes solicitadas. As concluses deste trabalho foram obtidas a partir do confronto das falhas encontradas com a legislao que regulamenta o assunto, alm de itens da NBR ISO/IEC 17799:2005, cdigo de prtica para a gesto da segurana da informao, e do Control Objectives for Information and related Technology (Cobit), modelo de gesto de Tecnologia da Informao (TI).

14

Sumrios Executivos

Alguns nmeros
Segundo informaes colhidas no Portal do Siapenet, o Siape processa e controla uma folha de pagamento da ordem de R$ 52 bilhes de reais anuais, contemplando 1.319.664 servidores, aposentados, pensionistas e outros, distribudos em 238 rgos de todo o Territrio Nacional. A distribuio por situao dada na tabela 1:
Tabela 1 Distribuio por situao
Situao Aposentados Ativos Beneficirio de Penso Celetista Contrato Temporrio Mdico-residente Regime Militar Total
Fonte: Portal Siapenet.

Quantitativo 376.113 504.607 331.607 43.236 25.866 6.103 32.132 1.319.664

Alerte-se, entretanto, para o fato de que, devido a peculiaridades do Siape, esses nmeros referem-se a vnculos com a Administrao e no a pessoas. Quando se diz, por exemplo, que h 504.607 ativos, quer-se dizer que h esse nmero de vnculos ou cargos, pois uma mesma pessoa pode acumular mais de um cargo (cargos legalmente acumulveis). Operam com consignaes na folha aproximadamente 1.300 consignatrios que movimentam por ms mais de R$ 300 milhes de reais. No ms de agosto de 2006, por exemplo, o total de descontos efetuados foi de R$ 364.783.613,78. Nesse ms, as rubricas que acumularam os maiores valores de descontos foram: 32121 - Banco do Brasil Empres. / Financ.; 31908 - Famlia Band. Prev. Pr. Empres.; 30657 - Geap Plano Sade Mensalidade; e 30657 - CEF Emprstimo / Financ.

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

15

O QUE O TCU ENCONTROU Falhas relativas a margens consignveis

Incluso de consignaes facultativas em rubricas de consignaes compulsrias em empresa estatal Foram verificadas incluses de consignaes facultativas em rubricas de consignaes compulsrias na ficha financeira de servidores de uma empresa estatal, o que concorre diretamente para a possibilidade de incluso de consignaes acima das margens consignveis. Constatou-se que essa empresa usava uma rubrica de reposio empresa, compulsria, em vez de desconto de emprstimos em folha, rubrica facultativa, para todos os emprstimos com desconto em folha de pagamento. Segundo essa empresa, isso foi feito para atender ao artigo 4, 4, da Medida Provisria n 130, de 17 de setembro de 2003, que assegura ao empregado o direito de optar por qualquer instituio financeira consignatria, a fim de consignar emprstimos em folha de pagamento. Nesse caso, fica o empregador obrigado a proceder aos descontos autorizados pelo empregado. Nesse caso, por ser empresa pblica, a legislao aplicvel para a consignao de emprstimos em folha de pagamento a Lei n 10.820/2003, na qual a Medida Provisria supracitada foi convertida, regulamentada pelo Decreto n 4.840/2003. De fato, o 4 do artigo 4 dessa Lei, estabelece que:
[...] para a realizao das operaes referidas nesta Lei, assegurado ao empregado o direito de optar por instituio consignatria que tenha firmado acordo com o empregador, com sua entidade sindical, ou qualquer outra instituio consignatria de sua livre escolha, ficando o empregador obrigado a proceder aos descontos e repasses por ele contratados e autorizados.

16

Sumrios Executivos

Por seu lado, o inciso III do artigo 5 do Decreto n 4.840/2003 estabelece que so obrigaes do empregador efetuar os descontos autorizados pelo empregado em folha de pagamento e repassar o valor instituio consignatria na forma e prazo previstos em regulamento. Segundo a empresa onde ocorreu a irregularidade, esse mecanismo foi adotado para lidar com as especificidades da Lei n 10.820/2003, pois o Siape no estava preparado para tal. Entretanto, o mecanismo adotado tem implicaes no clculo da margem consignvel, pois a incluso de desconto facultativo em rubrica compulsria afeta a remunerao disponvel definida no pargrafo 2 do artigo 2 do Decreto n 4.840/2003. O que tambm prejudica outros consignatrios, visto que consignaes compulsrias tm prevalncia sobre as facultativas.

Falhas relativas a despesas de natureza no prevista nos normativos

Existncia de rubrica de consignao no prevista legalmente Constatou-se a existncia de um escritrio de advocacia operando como consignatrio no Siape, hiptese no prevista no Decreto n 4961/2004. Esse escritrio foi autorizado a operar por meio de uma rubrica cuja descrio era Desconto Interno. Essa no uma descrio usual para uma rubrica de consignao. A rubrica foi desativada poca da auditoria. Consultas ao Siape indicam que foram movimentados mais de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) por meio dessa rubrica, somente em 2006. Existem consignaes para a rubrica 31.494 desde janeiro de 1999.

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

17

Incluso de despesas no legalmente previstas em rubricas de mensalidades Este achado diz respeito incluso de despesas no previstas nas hipteses relacionadas nos artigos 4 e 5 do Decreto n 4.961/2004. Ocorre quando o consignatrio trabalha com mensalidades entidades de classe, associaes, clubes de servidores, cooperativas e sindicatos e inclui despesas outras embutidas nessas mensalidades, a exemplo de ticas e farmcias. Emprstimos tambm so concedidos por consignatrios que poderiam apenas consignar mensalidades, seguros de vida ou planos de sade, os dois ltimos segundo hiptese prevista no artigo 5 do Decreto supracitado. Esse Decreto define quais tipos de consignatrios podem operar com emprstimos, o que no o caso de entidades de classe, associaes, clubes de servidores e sindicatos. Mensalidades de entidades de classe, associaes, clubes de servidores e cooperativas so consideradas consignaes facultativas. Porm, contribuies e mensalidades destinadas a sindicatos so consideradas legalmente como compulsrias. Assim, a incluso de despesas no previstas legalmente em consignaes compulsrias tm outras implicaes, pois elas tm prioridade sobre as facultativas, prejudicando outros consignatrios por diminuio da margem consignvel. Exemplos dessas irregularidades podem ser constatadas no processo administrativo disciplinar n 16439.001493/2004-27 do Ministrio da Fazenda (MF). Despesas de supermercados, aougues, sapatarias, farmcias e magazines, hipteses de consignaes no admitidas legalmente, alm de emprstimos, eram includas em consignaes de sindicatos. O caso, apurado em 2004 no Amap, ficou conhecido por Operao Matriz da Polcia Federal. Em entrevistas na SRH/MP o gestor reconheceu o problema e a di, ficuldade da soluo. Seria necessrio o registro de cada mensalidade e
18
Sumrios Executivos

posteriores alteraes, gerando a necessidade de desenvolvimento de novas funcionalidades na sistemtica de consignaes, cuja implementao teria uma relao custo / benefcio duvidosa. Na maioria das vezes, essas despesas so efetivamente realizadas pelos consignados. Visando minimizar esses problemas, o Dasis restringiu as rubricas destinadas aos sindicatos, clubes e associaes a somente uma seqncia, limitada a R$ 250,00. Entretanto, o Dasis informou que os consignatrios vm questionando a legalidade dessas medidas, pois no cabe quele rgo determinar de quanto ser o valor mximo de mensalidades e contribuies dessas entidades. Uma soluo possvel seria a definio de limites por consignatrio, a serem estabelecidos mediante a apresentao de documentos que permitissem balizar o valor das contribuies e mensalidades.

Acesso dos consignatrios aos contracheques dos servidores para incluso de consignaes sem autorizao
Falta de controles no incio do fluxo das consignaes Todo servidor, aposentado ou pensionista pode ter acesso ao portal do Siapenet, que a verso do Siape para Internet, por meio de senha pessoal e intransfervel, para escolher produtos ou servios, consignveis em folha de pagamento. So exemplos de consignaes legalmente previstas: emprstimos concedidos por instituies de crdito, planos de sade e seguros de vida. Aps escolher o produto ou servio que deseja, o servidor deve imprimir seu contracheque contendo sua margem consignvel e reunir outros documentos necessrios para efetivar o contrato. A seguir, dirige-se ao consignatrio para contratar o produto ou servio desejado. O consignatrio analisa a documentao exigida e, em caso de aprovao, celebra contrato com o servidor, arquivando a autorizao para consignao em folha de pagamento.
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

19

O consignatrio tambm tem acesso ao portal do Siapenet por meio de senhas. medida que os contratos so celebrados, ele passa a incluir as consignaes em arquivos do tipo texto, cujo leiaute previamente definido pelo Serpro. Esses arquivos podem ser transmitidos diariamente pelo consignatrio, por meio de funcionalidades disponveis no Siapenet, exceto em determinados dias em que o Siape fica bloqueado para processamento e homologao da folha. O Siape faz a crtica desses arquivos informando ao consignatrio, via Siapenet, quais registros foram aceitos e quais rejeitados. Um dos problemas desse fluxo a falta de controles no incio da sistemtica. A primeira falha a solicitao do servidor no ficar registrada no sistema. A segunda falha, conseqncia da primeira, a margem consignvel do servidor no ser atualizada em tempo real. A atualizao ocorre somente uma vez por ms, por ocasio do processamento da rotina mensal da folha de pagamento, possibilitando a incluso de consignaes que extrapolam a margem consignvel. Em alguns casos, o nmero elevado de rubricas includas durante o ms para uma ficha financeira faz com que ela no seja calculada. A razo disso se deve a um limite mximo estabelecido para o nmero de rubricas. Quando isso ocorre, necessria a interveno de operadores do Siape para excluir manualmente as rubricas excedentes, tornando possvel o clculo. A terceira falha que a autorizao prvia do servidor, necessria por fora legal (pargrafo nico do art. 45 da Lei n 8.112/1990), fica arquivada no consignatrio e somente em caso de problemas requisitada pelo consignante. Essa falha tambm pode ser considerada uma conseqncia da primeira, pois o registro da solicitao do servidor no sistema supriria essa necessidade de autorizao prvia.

20

Sumrios Executivos

Ocorrncia de incluso de consignaes sem autorizao do consignado Ao ser autorizado a operar na folha de pagamento do Siape, o consignatrio recebe senhas para acessar as funcionalidades disponveis no Siapenet. o consignatrio que inclui, por meio dessas funcionalidades, os produtos e servios supostamente desejados pelo consignado diretamente no Siape, utilizando um arquivo no formato tipo texto, transmitido eletronicamente via Siapenet. Esses arquivos podem ser enviados diariamente para serem processados, com exceo de determinados dias em que necessria a execuo de procedimentos especiais no Siape, como o clculo e homologao da folha mensal de pagamento. Aps o processamento desses arquivos, o Siape inclui as consignaes vlidas na ficha financeira do consignado e rejeita as invlidas. Os motivos das inconsistncias encontradas tornam-se disponveis para os consignatrios por meio do Siapenet. As trs relaes de reclamaes relativas a consignaes obtidas na SRH, totalizando 355 reclamaes, sugerem que 95% delas so relativas a descontos indevidos. As anlises realizadas indicam que os problemas so generalizados em todo Pas. A seguir, alguns exemplos. Em um processo do Ministrio dos Transportes, que trata da reclamao de treze aposentados sobre descontos indevidos, h indcios de falsificao de assinaturas na obteno das autorizaes. Problemas de falsificao de assinaturas tambm so relatados em processos do Ministrio da Fazenda, do Ministrio da Sade e do Instituto Nacional da Seguridade Social.

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

21

Em outro processo do Ministrio dos Transportes consta que, em 21 de fevereiro de 2006, foi concedida antecipao de tutela em Deciso da Justia Federal, para que a Unio suspendesse os descontos no contracheque de aposentado daquele rgo, devido a indcios de estelionato e fraude na obteno das autorizaes de descontos, os quais ocorreram de novembro de 2003 a maio de 2006, contabilizando dois anos e sete meses. Situao semelhante relatada em processo da Justia Federal do Esprito Santo, com antecipao de tutela deferida e publicada no DOE, de 16 de novembro de 2006. Nos dois processos, h coincidncia de sete, entre os consignatrios envolvidos. Problemas de incluso indevida de consignaes tambm so citados em processos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, do Departamento de Polcia Rodoviria Federal e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Inadequao da redao do Decreto n 4.961/2004 em relao excluso de consignaes no autorizadas O Decreto n 4.961/2004 no diferencia as consignaes includas mediante consentimento formal do consignado daquelas includas por erro ou dolo, conforme se observa da redao do seu artigo 16. Essa lacuna tem como conseqncia a necessidade do consignado fazer requerimento para um consignatrio que ele no contratou, no caso de incluses indevidas. A seguir, deve esperar 30 dias para que o consignatrio, que cometeu o erro ou o dolo, cancele o desconto indevido. Se conseguir comprovar o descumprimento desse prazo ou que no foi ressarcido, ainda assim ele ter de esperar que sua reclamao chegue ao rgo central do Sipec, pois nem a Upag local e nem a centralizadora possuem autorizao legal para efetuar a excluso, conforme se depreende do artigo 18 do Decreto. A inadequao da redao do Decreto tem como conseqncia uma excessiva demora na soluo dos problemas relativos a consignaes indevidas. Vrios so os exemplos em que os consignados esperaram meses,
22
Sumrios Executivos

por vezes anos, para que consignaes no autorizadas fossem excludas de seus contracheques, como no processo do aposentado Ministrio dos Transportes, citado no achado anterior. Reincluso indevida de consignaes j excludas ou finalizadas Outra falha de controle que contribui para agravar o problema de descontos no autorizados a possibilidade do consignatrio reincluir consignaes j excludas, como no caso das indevidas, ou finalizadas, a exemplo de emprstimos quitados. O consignado, muitas vezes, se v s voltas com um desconto que includo e excludo da sua ficha sem que haja soluo definitiva. A ausncia de punio para quem age de modo irregular ou ilegal contribui para agravar o problema, como se ver no prximo tpico. Exemplos desse problema esto em processos do Ministrio dos Transportes, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Departamento de Polcia Rodoviria Federal. Ausncia de critrios para punio de consignatrio que age de modo irregular ou ilegal poca da execuo da auditoria, as normas que regulamentavam o assunto no previam penalidades para o mau uso da sistemtica das consignaes. Como no havia expectativa de punio, os abusos se repetiam. Nesse sentido, ocorreu um avano considervel com a publicao da Portaria Normativa n 1, de 28 de dezembro de 2006, em especial seus artigos 16, 17, 23 e 24. Os dois ltimos estabelecem penalidades para consignatrios. Apesar de ser um avano, visto que as penalidades foram definidas, no foram definidos os casos em que sero aplicadas, ou seja, a aplicao das penalidades um ato discricionrio do Secretrio de Recursos Humanos ou do Diretor do Dasis, a partir de critrios subjetivos.
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

23

Falhas nos controles de repasse aos consignatrios

Excluso indevida de consignaes Esse achado diz respeito possibilidade de excluso de consignaes por servidores com acesso ao Siape para fazer ajustes nos contracheques. Exemplo desse tipo de problema ocorreu na Gramf/AP e foi alvo de inves, tigao da Polcia Federal, numa ao que ficou conhecida por Operao Matriz. Testes foram realizados no Siape para verificar como possvel incluir, alterar e excluir consignaes. Foram identificadas duas transaes no Siape que realizam essas funes. Uma inclui, exclui ou altera rubricas, inclusive de consignaes, diretamente na ficha financeira do servidor. A outra usada para calcular a ficha financeira do servidor. Se a soma das rubricas de consignaes ultrapassa a margem consignvel, elas so excludas dentro da ordem de prioridade definida no sistema, ou seja, pode haver excluso de forma indireta. Os mecanismos de controle dessas transaes so falhos. O Siape possui recursos que possibilitariam monitor-las. No caso de incluses e alteraes de rubricas na ficha financeira dos servidores, o sistema guarda os dados do usurio que por ltimo efetuou os lanamentos, no prprio arquivo da Ficha Financeira. No caso de excluses, existe o arquivo Siape-Ficha-FinanceiraExcl que as registra, inclusive com os dados do usurio que fez a excluso. Alm disso, h a possibilidade de ativao de logs prprios do Siape para determinadas transaes, ativao esta que depende de demanda do gestor. Registro inadequado de eventos crticos Normalmente, as consignaes so includas no Siape mediante o processamento dos arquivos enviados pelos consignatrios. Porm, pode haver incluses, alteraes ou excluses de consignaes por servidores com acesso a certas transaes do Siape que executam essas funes. Embora o sistema
24
Sumrios Executivos

guarde as informaes referentes a esses eventos, falhas foram detectadas no modo de registrar essas informaes para determinadas circunstncias.

Falhas de controle de acesso aos sistemas Siape e Siapenet

Falta de organizao na definio e distribuio de perfis de grupos Ao conjunto de funcionalidades que um grupo de usurios pode acessar denominado perfil de grupo. Pode ser definido, por exemplo, um perfil de grupo para usurios de Upags, facilitando a habilitao e o controle. Observou-se que no h critrios para definio e distribuio desses perfis. Muitos desses perfis no esto sendo usados, denotando que no h rotina de avaliao crtica desses perfis. A ausncia de campo para descrio do perfil ou de seu objetivo prejudica a administrao dos perfis. Existncia de cadastradores gerais alheios ao quadro de servidores da unidade gestora No contexto do controle de acesso do Siape, o cadastrador geral o mais importante dos usurios, pois quem possui os privilgios de cadastrar perfis de grupo, outros cadastradores e usurios. Embora no possa cadastrar nem habilitar a si mesmo, observa-se que os controles sobre esse tipo de usurio devem estar definidos e formalizados, devido importncia de suas funes. Nota-se um nmero elevado de cadastradores gerais no mbito do Siape. Observou-se a existncia de 18 usurios desse tipo, dos quais cinco so servidores do MP e treze, do Serpro. No h justificativas para a existncia de servidores do Serpro como cadastradores gerais do Siape, uma vez que este o responsvel tcnico pelo sistema, no devendo assumir funes de gesto, sob o risco de a cadeia de responsabilidades ficar seriamente comprometida.
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

25

A existncia dessas falhas j havia sido apontada no processo TCU n 014.188/2001-5, relativo auditoria realizada no Siape. Naquela poca, constatou-se que:
[...] o Siape possui 16 (dezesseis) cadastradores gerais, sendo 10 (dez) servidores lotados no MP e 6 (seis) no Serpro [...].O cadastrador geral deveria ser o titular da SRH ou pessoa designada por ele. Admite-se mais de um cadastrador geral para que o afastamento do titular no prejudique o andamento dos trabalhos. Contudo, considera-se dez um nmero elevado de cadastradores gerais e inadmissvel a existncia de pessoas do Serpro com essa prerrogativa. Essa categoria de cadastrador deve ser composta por pessoas lotadas no rgo gestor do sistema, afinal so essas que possuem condies de controlar as habilitaes dos cadastradores parciais; incluir, alterar e excluir perfis de acesso.

Inexistncia de controle sobre cadastradores e operadores do Siape A Norma de Execuo n 1 do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, da SRH/MP introduziu uma srie de dispositi, vos com o objetivo de melhorar os controles sobre os operadores do Siape. Cadastradores gerais e parciais receberam a atribuio de auditar nveis subordinados (incisos 9.1.5-a e 10.2). Titulares de rgos, de entidades e de unidades pagadoras devem manter permanente acompanhamento da atuao de cadastradores parciais e operadores, adotando providncias na ocorrncia de irregularidades, incluindo o pedido de descredenciamento destes (inciso 11.2-c e 12.3). Constatou-se que essas prticas no esto sendo seguidas. Devido ao aspecto crtico das informaes processadas pelo Siape e pelo fato de ser operado pelos prprios beneficirios do sistema, rotinas peridicas de auditoria de nveis subordinados poderiam minimizar consideravelmente os problemas relativos ao controle de acesso ao Siape. Esses procedimentos de auditoria de nveis subordinados, previstos na norma precitada, assemelham-se conformidade de operadores existente
26
Sumrios Executivos

no sistema Siafi. No j citado processo TCU n 014.188/2001-5, relativo auditoria realizada no Siape, verificou-se a inexistncia da conformidade de operadores, embora estivesse prevista na norma de controle de acesso vigente poca. As regras de formao das senhas no seguem as boas prticas de SI As senhas so o principal mecanismo de identificao dos usurios, operadores e cadastradores dos sistemas Siape (Senha-Rede) e Siapenet. Testes de regras de formao de senhas foram realizados e verificou-se que elas no seguem as boas prticas de segurana da informao. Funcionrios do Serpro com acesso no controlado ao ambiente de produo Constatou-se a existncia de funcionrios do Serpro habilitados em oito perfis de grupo especficos para aquele rgo, de acordo com a Relao de Perfis fornecida pelo Dasis. Segundo entrevistas, esses perfis destinam-se a desenvolvedores do sistema e pessoal de suporte do Serpro, e permitem a execuo da maioria, seno a totalidade, das transaes do Siape em ambiente de produo. O acesso no controlado de tcnicos de desenvolvimento, manuteno e suporte aos sistemas pelos quais so responsveis contraria as boas prticas de segurana da informao.

Outros achados
Alterao de valores a serem repassados aos consignatrios No h controles que permitam assegurar que os valores gerados no Siape sero os mesmos efetivamente repassados para os consignatrios por meio do Siafi. Anlises realizadas com os repasses aos consignatrios efetuados por dois rgos localizados no Estado do Rio de Janeiro sugerem
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

27

a cobrana de taxa no prevista legalmente, gerando diferenas entre os valores do Siape e Siafi. Em um dos casos, deduzido um percentual de 5% sobre o valor bruto calculado no sistema Siape a ttulo de taxa administrativa. Esse percentual subtrado do valor lquido, sendo esse efetivamente repassado para o consignatrio, via Siafi, por meio de ordem bancria. No outro caso, os mesmos procedimentos foram constatados, com exceo do percentual, que era de 2%. Procedeu-se, ainda, s mesmas anlises para rgos dos Estados da Bahia, Cear, Amap, Esprito Santo e Rio Grande do Sul, a fim de verificar se essa cobrana estava ocorrendo de modo generalizado, mas isso no foi constatado. No cobrana de taxa de utilizao de sistema para rubrica de consignao facultativa Determinada rubrica foi cadastrada inicialmente, em novembro de 2002, como facultativa. Em setembro de 2003, foi alterada para compulsria. Em maro de 2004, foi novamente alterada para Isento Valor, situao que se prolongou at maro de 2006. Em abril de 2006, ela foi finalmente alterada para facultativa. Em nenhuma dessas alteraes havia a indicao da justificativa. Rubrica facultativa cadastrada indevidamente como compulsria ou isenta implica na no cobrana da taxa de utilizao do sistema dos consignatrios. O pargrafo nico do artigo 45 da Lei n 8.112/1990 informa que a consignao em folha de pagamento a favor de terceiros dever ser feita com reposio de custos, na forma definida em regulamento. O Decreto n 4.961/2004 o dispositivo que regulamenta o assunto. Pelo artigo 13 desse Decreto, cabe SRH/MP fixar a taxa para cobertura dos custos de processamento de dados de consignaes facultativas. Os valores para
28
Sumrios Executivos

cobrana dessa taxa esto fixados na Portaria Normativa SRH/MP n 1, de 28 de dezembro de 2006. Para mensalidades de associaes, caso da rubrica em questo, o valor de R$ 0,57 por linha ocupada no contracheque. Consulta ao Siape mostra que, em janeiro de 2006, esse consignatrio prestou servios, no valor de R$ 183.577,96, a 6.167 servidores em todo o Brasil. Desse total de servidores, foi calculada a taxa de utilizao do sistema para somente 207 servidores totalizando R$ 258,75, cuja cobrana se justifica porque, poca, o consignatrio tambm operava por meio de outra rubrica, facultativa. Constatou-se que houve prestao de servios para vrios rgos sem cobrana da taxa. Segundo o Coordenador-Geral de Desenvolvimento e Produo da Folha de Pagamento, esse problema pode tratar-se de erro, pois, desde o ano de 2006, tem sido realizado um trabalho de correo do cadastro de rubricas. Apesar dos esclarecimentos, vislumbra-se a ocorrncia de possvel dano ao errio. Essa taxa calculada automaticamente e deduzida dos repasses aos consignatrios pelo Siape. Nesse caso, a taxa no estava sendo calculada, visto que a rubrica em questo era cadastrada como compulsria ou isenta. Note-se que isso ocorreu de setembro de 2003 a maro de 2006. Inexistncia de canal unificado para atendimento de reclamaes Verificou-se que o usurio do mdulo de consignaes do Siape no possui funo de atendimento que centralize as demandas relacionadas a consignaes. Isso causa atrasos considerveis na soluo dos problemas e gera ineficincia evidenciada pelo acmulo de requerimentos, ofcios, boletins de ocorrncias e processos judiciais. A lgica de atendimento introduzida pelos artigos 16, 17 e 18 do Decreto n 4.961/2004 dbia e parece impor que o pleito do usurio s possa ser atendido ou pelo consignatrio ou pelo rgo central do Sipec.
Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

29

Quando ocorre uma reclamao acerca de consignaes indevidas, o que se observa um vaivm de ofcios trocados entre Upag locais e centralizadoras e entre a unidade centralizadora e a SRH/MP sem que o problema , seja resolvido. Muitas vezes, por no conseguir ver seu problema resolvido na instncia administrativa, o prejudicado recorre Justia Estadual e at Justia Federal. Quando a reclamao finalmente chega SRH/MP verifica-se que as , funes de atendimento para esse tipo de problema no esto definidas. Constatou-se a existncia de trs relaes diferentes de reclamaes relativas s consignaes, demonstrando que no h unificao para resoluo desse tipo de problema. Insatisfao de pessoal do Dasis com remunerao e carga de trabalho Constatou-se a insatisfao do pessoal que trabalha no Dasis com a elevada carga de trabalho e remunerao incompatvel com as responsabilidades envolvidas. Segundo informado, o Dasis dispe de menos de 50 pessoas, entre servidores e ocupantes de cargos de chefia, para gerir o Siape. Outra reclamao recorrente diz respeito falta de valorizao do pessoal que trabalha com Recursos Humanos (RH). A inexistncia de carreira especfica de RH foi apontada como fator de desestmulo para quem trabalha na rea. Pesquisas em Segurana da Informao (SI) tm indicado a insatisfao de funcionrios como uma das principais ameaas s informaes das empresas. Em outubro de 2003, foi divulgada a 9 Pesquisa Nacional de Segurana da Informao, disponvel na Internet no endereo <www. modulo.com.br/pdf/nona_pesquisa_modulo.pdf>. Essa pesquisa apontou funcionrios insatisfeitos como a segunda maior ameaa SI no universo pesquisado, com 53% das respostas, atrs apenas de vrus, com 66%.

30

Sumrios Executivos

Dados disponveis no site da IDGNow na Internet, no endereo <idgnow. uol.com.br/seguranca/2007/03/21/idgnoticia.2007-03-21.0776050424>, mostrou, em pesquisa recente, que 54% das empresas pesquisadas sofreu algum tipo de ataque. Desse universo, 40% dos ataques partiram de dentro das empresas. A materialidade dos recursos envolvidos no Siape, que gere R$ 52 bilhes de reais por ano, aproximadamente, dos quais por volta de 10% em regime de consignaes, justifica a necessidade de investimentos no pessoal que faz a gesto do sistema, para mitigar os riscos envolvidos. Cadastramento, recadastramento e homologao de consignatrios no Siape em desacordo com os normativos vigentes Constatou-se a existncia de associaes no exclusivas de servidores pblicos atuando como consignatrios e a no segregao de funes no processo de cadastramento / recadastramento e homologao dos consignatrios na SRH/MP . Trabalho realizado pela Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria Geral da Unio (SFCI/CGU) apontou problemas no processo de recadastramento e homologao de consignatrios, o que permitiu que consignatrias no recadastradas ou com pendncias no recadastramento continuassem a operar normalmente no Siape. Ausncia de instrumento contratual entre os consignatrios e o rgo central do Sipec Apesar de ser uma exigncia legal, no esto sendo celebrados contratos ou convnios entre os consignatrios e o rgo central do Sipec, com exceo dos consignatrios Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal.

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

31

O QUE PODE SER FEITO PARA MELHORAR O MDULO DE CONSIGNAES DO SIAPE

A principal concluso deste trabalho que no h controles que permitam afirmar categoricamente que o pargrafo nico do artigo 45 da Lei n 8.112/1990 est sendo respeitado, isto , que o desconto d-se mediante autorizao do servidor. As falhas nos controles internos da sistemtica de consignaes em folha de pagamento podem resultar em prejuzos para as trs partes envolvidas no processo: consignados, consignatrios e consignante. Dessa forma, com o objetivo de adequar a sistemtica de consignaes ao que determinam os normativos que regulam a matria, foram propostas determinaes Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MP), entre as quais se destacam: suspenso imediata de consignao facultativa, em caso de divergncia acerca da autorizao do consignado, impedindo a sua reincluso at que se constate a veracidade da autorizao do consignado para aquela consignao; necessidade de registro da autorizao do consignado no Siape antes da efetivao da consignao; adoo de providncias administrativas internas cabveis com vistas ao ressarcimento de prejuzos ao errio em razo do no-recolhimento da taxa para cobertura dos custos de processamento de dados de consignaes facultativas; formalizao prvia de contrato ou convnio entre consignatrios e rgo central do Sipec para operar nos sistemas Siape e Siapenet e necessidade de Associaes e Clubes que operarem no Siape serem constitudos exclusivamente por servidores pblicos federais; necessidade de exigncia e manuteno de documentao mnima de cada consignatrio.

32

Sumrios Executivos

Tambm foram propostas determinaes no sentido de melhorar o controle e a transparncia da sistemtica de consignaes do Siape. Entre essas, destacam-se: monitoramento mensal das aes dos servidores que incluem, alteram ou excluem consignaes no Siape por seus respectivos responsveis, mantendo-se registros eletrnicos desses procedimentos, disposio dos rgos de controle; desativao de cadastradores gerais do Siape que no pertenam ao quadro de servidores do SRH/MP e do acesso no controlado de tcnicos do Serpro ao ambiente de produo do Siape; e definio de critrios objetivos para a aplicao de penalidades relativas s irregularidades na sistemtica das consignaes. Ainda se props determinao ao Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) para que estabelea regras de formao de senhas do sistema Senha-Rede de acordo com as boas prticas de segurana da informao. As seguintes recomendaes foram propostas SRH/MP para aperfeioar a sistemtica de consignaes, entre outras: estabelecimento de controles de forma a ser possvel identificar, tempestivamente e com preciso, as divergncias entre os valores gerados no Siape e os efetivamente repassados para os consignatrios, via Siafi; atualizao automtica da margem consignvel por ocasio do registro da autorizao do consignado no Siape; alterao da redao dos artigos 16 e 18 do Decreto n 4.961/2004, no sentido de prever procedimentos especiais para o caso de consignaes facultativas includas, alteradas ou excludas de forma irregular ou ilegal; reavaliao da necessidade de mais de dois cadastradores gerais para o Siape; e realizao de estudo para avaliar se a quantidade de pessoas e as responsabilidades envolvidas nas atividades de gesto do Siape so compatveis com as demandas de servios e as remuneraes recebidas pelos servidores do Dasis/SRH/MP .

Auditoria de Tecnologia da Informao no Mdulo de Consignaes do Siape

33

BENEFCIOS DA IMPLEMENTAO DAS DETERMINAES E RECOMENDAES DO TCU PARA O MDULO DE CONSIGNAES DO SIAPE
O principal benefcio esperado do presente trabalho o aperfeioamento da sistemtica das consignaes em folha de pagamento, proporcionando maior segurana nas operaes para consignados, consignatrios e consignante. As propostas visam melhorias na forma de atuao e nos controles internos, incremento da confiana dos cidados nas instituies pblicas e reduo do sentimento de impunidade. Um dos principais benefcios financeiros ser o ganho para os consignados de dois rgos do Rio de Janeiro, com a interrupo de cobrana de taxa ilegal sobre produtos e servios oferecidos pelos consignatrios, gerando impactos econmicos positivos pela diminuio do custo desses produtos e servios. Essa interrupo tambm gerar economia para a Unio devido potencial necessidade de restituio de taxa cobrada de forma ilegal em aes judiciais. O valor do benefcio estimado em R$ 2.482.056,72 (dois milhes, quatrocentos e oitenta e dois mil, cinqenta e seis reais e setenta e dois centavos). Outro benefcio financeiro ser o ganho para o Tesouro por elevao de receita resultante da recuperao de valores de taxa de utilizao de processamento de dados do Siape no cobrada para rubrica de consignao facultativa. O valor do benefcio estimado de R$ 59.108,43 (cinqenta e nove mil, cento e oito reais e quarenta e trs centavos). Em termos financeiros, espera-se, ainda, economia no quantificvel em possveis aes judiciais, haja vista a existncia de aes tramitando na Justia Federal em situaes decorrentes das falhas de controle descritas neste relatrio.

34

Sumrios Executivos

ACRDO N 1505/2007- TCU - PLENRIO

1. Processo n TC-022.836/2006-2 1.1 Apenso: 014.595/2004-6 2. Grupo I, Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria 3. rgo: Secretaria de Recursos Humanos SRH do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 4. Interessado: Tribunal de Contas da Unio 5. Relator: Ministro Valmir Campelo 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou 7. Unidade Tcnica: Sefti 8. Advogado constitudo nos autos: no h 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre Relatrio de Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao Sefti destinada a avaliar o mdulo de consignaes do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos Siape, em cumprimento ao determinado no Acrdo n 3.197/2005-1 Cmara.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, em: 9.1. determinar Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SRH/MPOG, com fundamento no art. 43 da Lei n 8.443/92 e no art. 250 do Regimento Interno, que: 9.1.1. em conjunto com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa e com as demais entidades que mantm a folha de pagamento de seus empregados celetistas no Siape, estude os ajustes a serem implementados no sistema de forma a que as especificidades de que trata a Lei n 10.820, de 17 de dezembro de 2003, aplicvel a essa categoria de funcionrios pblicos, tenha tratamento adequado, impedindo que rubricas compulsrias sejam utilizadas para a incluso de descontos facultativos; 9.1.2. instaure procedimento administrativo objetivando apurar as responsabilidades pelo cadastramento, recadastramento e homologao indevidos de consignatrios para operar no Siape, a exemplo da situao do escritrio de advocacia cadastrado para operar no sistema por meio da rubrica 31.494 Desconto Interno, conforme identificado no Relatrio n 187.460 da Secretaria Federal de Controle Interno, item 3.1.1.6; 9.1.3. verifique todas as rubricas de consignao ativas no Siape com o objetivo de desativar aquelas que estiverem em desacordo com o Decreto 4.961, de 20 de janeiro de 2004; 9.1.4. verifique se a rubrica, o consignatrio e sua rea de atuao se enquadram nas hipteses previstas no Decreto 4.961, de 20 de janeiro de 2004, antes de autorizar a sua criao ou reativao; 9.1.5. aperfeioe o sistema de modo que a autorizao do consignado seja registrada no Siape antes da efetivao da consignao, de acordo com o Artigo 45 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990;

9.1.6. atente para que, em caso de divergncia acerca da autorizao do consignado, a consignao facultativa seja suspensa a seu pedido imediatamente de sua ficha financeira, por sua unidade pagadora, impedindo a sua reincluso at que se constate a veracidade da autorizao do consignado para aquela consignao, com base no pargrafo nico do art. 45 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no pargrafo nico do art. 13 da Portaria Normativa n 1 do SRH/MP de 28 de dezembro de 2006 e no Inciso 8.1-X , da Norma de Execuo n 1, do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, do SRH/MP; 9.1.7. implemente rotina para que as aes dos servidores que incluem, alteram ou excluem consignaes no Siape sejam monitoradas mensalmente por seus respectivos responsveis e que sejam mantidos registros eletrnicos desses procedimentos, disposio dos rgos de controle, conforme previsto no Inciso 12.3 da Norma de Execuo n 1, do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, da SRH/MP; 9.1.8. no permita a reincluso de consignaes facultativas para o consignado, caso ele tenha se manifestado formalmente pelo seu cancelamento perante o consignatrio, obedecidos os prazos legais, ou caso haja quitado o dbito relativo quela consignao, de acordo com os artigos 16 e 17 do Decreto 4.961, de 20 de janeiro de 2004; 9.1.9. defina critrios objetivos para a aplicao de penalidades relativas s irregularidades na sistemtica das consignaes, previstas na Portaria Normativa n 1, de 28 de dezembro de 2006; 9.1.10. proceda reavaliao dos perfis de grupos de usurios existentes para acesso s bases de dados do Siape, catalogando e documentando as necessidades e objetivos de cada perfil, excluindo perfis duplicados ou desnecessrios e adotando rotina de avaliao peridica desses perfis, de acordo com o previsto no inciso 9.1.5-h da Norma de Execuo n 1, do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, da SRH/MP;

9.1.11. impea a existncia de cadastradores gerais do Siape que no pertenam ao seu quadro de servidores, de acordo com o Inciso 4.13 da Norma de Execuo n 1, do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, da SRH/MP; 9.1.12. adote sistemtica para que a atuao e os direitos de acesso dos cadastradores e operadores do Siape sejam analisados criticamente a intervalos regulares por seus respectivos responsveis e que sejam mantidos registros eletrnicos desses procedimentos, disposio dos rgos de controle, conforme previsto no item 11.2.4 da NBR ISO/IEC 17799:2005 e nos incisos 9.1.5-a, 10.2, 11.2-c e 12.3 da Norma de Execuo n 1, do Dasis, aprovada pela Instruo Normativa n 4, de 11 de julho de 2006, do SRH/MP; 9.1.13. estabelea regras de formao de senhas do sistema Siapenet de acordo com as boas prticas de segurana da informao, conforme prev o item 11.3.1 combinado com o item 11.5.3 da NBR ISO/IEC 17799:2005; 9.1.14. no permita que os tcnicos do Serpro responsveis pelo desenvolvimento e suporte ao Siape tenham acesso ao seu ambiente de produo, a no ser em casos em que isso seja absolutamente necessrio, situao na qual o acesso dever ser estritamente controlado por um processo formal de autorizao, conforme prev o item 10.1.4 combinado com o item 11.2.2 da NBR ISO/IEC 17799:2005; 9.1.15. apure as causas da utilizao da rubrica 31980 Interlife Mensalidade como compulsria ou isenta para incluso de descontos facultativos na ficha financeira de consignados e, se for o caso, adote as providncias administrativas internas cabveis com vistas ao ressarcimento de prejuzos ao errio em razo do no recolhimento da taxa para cobertura dos custos de processamento de dados de consignaes facultativas, previsto no artigo 13 do Decreto 4.961, de 20 de janeiro de 2004;

9.1.16. no permita a qualificao, como consignatrios, de associaes e clubes que no sejam constitudos exclusivamente por servidores pblicos, conforme preconiza o artigo 5 do Decreto n 4.961, de 20 de janeiro de 2004; 9.1.17. exija e mantenha atualizada documentao mnima de cada consignatrio, compatvel com o previsto nos artigos 4 e 9 do Decreto n 4.961, de 20 de janeiro de 2004, e de acordo com o Anexo I da Portaria Normativa/SRH/MP n 1, de 28 de dezembro de 2006, a fim de que seja possvel a perfeita identificao e localizao do consignatrio e quais servios e produtos ele pode consignar; 9.1.18. segregue as funes de cadastramento e recadastramento das de homologao dos consignatrios, de forma que no fiquem a cargo de um nico departamento, de acordo com a norma NBR ISO/IEC 17799:2005, item 10.1.3; 9.1.19. adote providncias para que, no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, os consignatrios passem a operar nos sistemas Siape e Siapenet somente mediante a formalizao prvia de contrato ou convnio com o rgo Central do Sipec, conforme prev o 1 do Art. 7o do Decreto 4.961, de 20 de janeiro de 2004; 9.1.20. no prazo de 90 (noventa) dias, elabore e encaminhe ao Tribunal de Contas da Unio TCU plano de ao contendo cronograma das medidas que adotar para cumprir as determinaes e recomendaes constantes deste Acrdo, sem prejuzo de cumprimento do prazo fixado para a determinao constante do subitem anterior;

9.2. determinar ao Servio Federal de Processamento de Dados Serpro, com fundamento no art. 43 da Lei n 8.443/92 e no art. 250 do Regimento Interno, que estabelea regras de formao de senhas do sistema SenhaRede de acordo com as boas prticas de segurana da informao, conforme prev o item 11.3.1 combinado com o item 11.5.3 da NBR ISO/IEC 17799:2005, informando a este Tribunal, no prazo mximo de 90 (noventa) dias, as providncias adotadas; 9.3. recomendar Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SRH/MPOG, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que: 9.3.1. unifique os canais de atendimento para recebimento, registro, monitoramento e soluo de problemas relativos a consignaes; 9.3.2. adote um limite de valor por consignatrio para as mensalidades de entidades sindicais, entidades de classe, associaes, cooperativas e clubes, estabelecido de acordo com documentos fornecidos por esses consignatrios que evidenciem a fidedignidade do valor a ser consignado, para minimizar a possibilidade de incluso de despesas no previstas legalmente; 9.3.3. implemente rotina para que a margem consignvel seja atualizada automaticamente por ocasio do registro da autorizao do consignado no Siape; 9.3.4. realize campanha de divulgao para que os servidores ativos, aposentados e pensionistas verifiquem mensalmente a correo de suas consignaes; 9.3.5. proponha a alterao da redao dos artigos 16 e 18 do Decreto n 4.961, de 20 de janeiro de 2004, no sentido de prever procedimentos especiais para o caso de consignaes facultativas includas, alteradas ou excludas de forma irregular ou ilegal;

9.3.6. registre, em arquivo prprio, todas as alteraes de consignaes, efetuadas por servidores, na ficha financeira do consignado, semelhana do que feito para as excluses; 9.3.7. registre as informaes de usurio autorizador, justificativa da autorizao, usurio operador, cdigo do terminal, data e hora da efetivao da transao toda vez que eventos de incluso, alterao e excluso de rubricas de consignaes na ficha financeira do consignado ocorrerem, desenvolvendo ferramentas que possibilitem a tempestiva recuperao dessas informaes; 9.3.8. proponha a criao de campo para descrever o objetivo dos perfis de grupo de usurios para acesso s bases de dados do Siape; 9.3.9. reavalie a quantidade de cadastradores gerais para o Siape, considerando a orientao de se contar com no mais que dois servidores com esse perfil; 9.3.10. estabelea controles de forma a ser possvel identificar, tempestivamente e com preciso, as divergncias entre os valores gerados no Siape e os efetivamente repassados para os consignatrios, via Siafi, e o motivo dessas divergncias; 9.3.11. realize estudo para avaliar maneiras mais eficientes de efetuar o repasse de recursos aos consignatrios; 9.3.12. realize estudo para avaliar se a quantidade de pessoas e as responsabilidades envolvidas nas atividades de gesto do Siape so compatveis com as demandas de servios a cargo dos servidores do Dasis/SRH/MP; 9.4. apor chancela de sigilo aos presentes autos, exceto quanto ao voto e acrdo ora proferidos*; (* O item 9.4. foi retificado pelo Acrdo N 1641/2007-TCU-PLENRIO, constante da Relao N 96/2007 do Ministro Valmir Campelo.)

9.5. encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam, e do relatrio de auditoria de fls. 32/91, alertando para a chancela de sigilo que recai sobre os autos: 9.5.1. ao Ministrio Pblico da Unio e Polcia Federal, informando, em acrscimo, que o processo encontra-se disposio dessas instituies para vista e obteno de cpia de outras peas de interesse; 9.5.2. ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.5.3. ao Secretrio de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.5.4. ao Presidente do Servio Federal de Processamento de Dados; 9.5.5. Controladoria Geral da Unio; 9.6. autorizar a divulgao do Informativo e do Sumrio Executivo que integram os Apndices I e II (fls. 92/106 do relatrio de auditoria); 9.7 encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam e do relatrio de auditoria de fls. 32/91 5 Secex e Secex-Rj, para conhecimento; 9.8. determinar Sefti que monitore a implementao das determinaes e recomendaes constantes deste Acrdo; 9.9. determinar Secex-RJ que autue processo para averiguar a prtica que vem sendo adotada pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e pela Universidade Federal Fluminense acerca da deduo irregular de percentual de valores a serem repassados a consignatrios; 9.10. arquivar os autos.

10. Ata n 28/2007 Plenrio 11. Data da Sesso: 1/8/2007 Extraordinria de Carter Reservado 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: 13. Especificao do qurum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Valmir Campelo (Relator), Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa. WALTON ALENCAR RODRIGUES Presidente VALMIR CAMPELO Relator Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO SAFS Quadra 4 lote 1 70042-900 Braslia-DF <http://www.tcu.gov.br>