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Brasil: Questes Atuais da Reorganizao do Territrio Exploraes Geogrficas Redescobrindo o Brasil Geografia: Conceitos e Temas

In Elias de Castro

Geografia e Poltica
Territrio, escalas de ao e instituies

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Captulo 5

Estado e territrio no Brasil contemporneo

Neste captulo sero apresentadas questes para uma agenda de pesquisa na geografia poltica brasileira que privilegia as escalas de anlise nacional e regional dos fenmenos polticos. As discusses esto organizadas em quatro partes: na primeira, sero apresentados os problemas do federalismo no pas; na segunda, ser feita uma discusso do sistema de representao proporcional buscando interpretar o peso das diferenas no povoamento e da organizao do espao na composio do Congresso Nacional; na terceira, sero apresentados os argumentos sobre as peculiaridades da relao entre territrio e sistema poltico no pas; e na quarta, os problemas e os debates sobre as caractersticas das disparidades regionais brasileiras e do regionalismo no sistema representativo, suas tenses e seus desvios. Em cada uma destas partes ser feita uma primeira discusso conceituai. No final deste captulo, aproveito o tema para fazer uma introduo ao debate sobre o municpio no Brasil e as possibilidades que ele
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Captulo 5

Estado e territrio no Brasil contemporneo

Neste captulo sero apresentadas questes para um; agenda de pesquisa na geografia poltica brasileira que pri vilegia as escalas de anlise nacional e regional dos fen menos polticos. As discusses esto organizadas em qua tro partes: na primeira, sero apresentados os problema: do federalismo no pas; na segunda, ser feita uma discus so do sistema de representao proporcional buscandc interpretar o peso das diferenas no povoamento e d organizao do espao na composio do Congresso Na cional; na terceira, sero apresentados os argumento; sobre as peculiaridades da relao entre territrio e sistema poltico no pas; e na quarta, os problemas e os debate: sobre as caractersticas das disparidades regionais brasileiras e do regionalismo no sistema representativo, suas tenses e seus desvios. Em cada uma destas partes ser feita uma primeira discusso conceituai. No final deste captulo, aproveito o tema para fazer uma introduo ao debate sobre o municpio no Brasil e as possibilidades que ele
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Captulo 5

Estado e territrio no Brasil contemporneo

Neste captulo sero apresentadas questes para uma agenda de pesquisa na geografia poltica brasileira que privilegia as escalas de anlise nacional e regional dos fenmenos polticos. As discusses esto organizadas em quatro partes: na primeira, sero apresentados os problemas do federalismo no pas; na segunda, ser feita uma discusso do sistema de representao proporcional buscando interpretar o peso das diferenas no povoamento e da organizao do espao na composio do Congresso Nacional; na terceira, sero apresentados os argumentos sobre as peculiaridades da relao entre territrio e sistema poltico no pas; e na quarta, os problemas e os debates sobre as caractersticas das disparidades regionais brasileiras e do regionalismo no sistema representativo, suas tenses e seus desvios. Em cada uma destas partes ser feita uma primeira discusso conceituai. No final deste captulo, aproveito o tema para fazer uma introduo ao debate sobre o municpio no Brasil e as possibilidades que ele

apresenta, como menor recorte federativo e mais prximo do cidado, de constituir uma problemtica clara como objeto de reflexo e de pesquisa na geografia.

Federalismo
O pacto federativo , por definio, um acordo de base territorial no qual grupos localizados em diferentes partes de um territrio organizam-se em busca da harmonizao entre suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade que eles tm por objetivo constituir. Por se tratar de acomodao de diferenas h, portanto, uma constante tenso nesse pacto, cabendo aos arranjos institucionais organizar os interesses e controlar os conflitos. Em outras palavras, o pacto federativo um formato poltico institucional que tem como objetivo a difcil tarefa de preservar a diversidade, unificando e conciliando objetivos, muitas vezes opostos. Na realidade, o federalismo foi pensado e gradualmente elaborado como soluo para definir os termos da unio das ex-colnias inglesas na Amrica no momento da sua independncia. Estas treze colnias uniram-se numa confederao que deu origem, no sculo XVIII, aos Estados Unidos da Amrica e que estabeleceu as bases institucionais para a fundao do Estado americano, garantindo, porm, a desconcentrao espacial de uma parcela do poder poltico e a governabilidade democrtica. O sucesso da estrutura federativa norte-americana apoiou-se na definio clara das esferas de poderes da Unio e naquelas dos estados, na aplicao do princpio de

separao dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e na garantia dos meios para o exerccio pleno das atribuies de cada uma daquelas esferas. O Congresso Nacional, por sua vez, o rgo de expresso da vontade dos estados, ou seja, das diferentes fraes socioespaciais j consolidadas do espao norte-americano como territrios econmicos, polticos e sociais j naquela poca. Esse pacto federativo estabeleceu, desde a sua origem, uma estrutura dualista, atravs da qual o processo de centralizao territorial do poder poltico, necessrio fundao do Estado, fez-se por adeso das unidades polticas, que reconheciam a soberania da Unio e esta a autonomia dos estados sobre questes previamente definidas. No Brasil, o processo de construo de uma federao teve um movimento em sentido contrrio, ou seja, a Repblica adotou a estrutura federativa como mecanismo de descentralizao do poder imperial, definindo trs esferas poltico-administrativas: a federal, a estadual e a municipal. Porm, os mecanismos do federalismo no Brasil no garantiram nem a autonomia das decises dessas esferas nem asseguraram o controle democrtico da poltica. Nesse sentido, o pacto federativo fundador do Estado republicano brasileiro permitiu, nas dcadas iniciais de sua implantao, situaes contraditrias, como: a) a convivncia com o centralismo, que apenas em curtos perodos da histria, como aquele entre a implantao da Repblica e a Revoluo de 1930, foi mais brando; b) o mandonismo local, que recentemente vem tendo o seu poder reduzido; e c) longos perodos de poder autoritrio (Camargo, 1992).

da territorialidade da sociedade, ou seja, das formas de insero dos interesses, dos atores e sujeitos sociais no espao. Em outras palavras, a tradio histrica, na qual se inclui a formao de uma sociedade com interesses econmicos e polticos, implica uma diviso territorial que tende a se institucionalizar em prazo maior ou menor. Portanto, embora a perspectiva sociolgica contempornea identifique a sociedade como aquela limitada por um Estadonao (Giddens, 1991), as dimenses espaciais das identidades, solidariedades e interesses guardam especificidades que, se fazem parte da estrutura da unidade maior, no podem ser ignoradas quando se tornam particularismos que emergem na dinmica do sistema poltico. No Brasil, a histria da conquista territorial deixou
m o r r o s n r n f n n r l s c n n imorrinrirx n n l t i r n n o r i n n o l A trorfi-

mito fundador da herana territorial deixada pelos descobridores e colonizadores. Tendo em vista a perspectiva de uma identidade nacional fundada na extenso territorial, no eram valorizados os estudos sobre diferenas culturais ou identidades regionais no pas. Afinal, a extenso do territrio estabelecia a legitimidade da f no destino de grande potncia, e a unidade lingstica e religiosa fornecia as bases da legitimidade da idia de nao, integrada ao territrio conquistado ao longo de uma histria de alguns sculos. A unidade territorial e social constitui, pois, para muitos idelogos do Estado brasileiro, a base necessria da coeso social garantida pela adeso ao pacto da nacionalidade. Nesta perspectiva possvel sugerir que o peso "de uma representao homognea que os brasileiros possuem de si mesmos" (Chau, 2000) pode explicar, pelo menos em parte, os poucos estudos sobre identidades regionais, regionalismos e as diferenas territoriais que estas so capazes de produzir (ou de explicar) no pas. Portanto, a organizao federativa no Brasil era contraditria com a perspectiva da unidade nos coraes e mentes da elite dirigente do pas. Unidade esta longamente forjada pelo processo histrico de lutas para a consolidao do territrio e para a construo da nao. Neste sentido, a estrutura federativa brasileira estabeleceu-se, desde a Repblica, com uma disfuno entre um formato poltico-administrativo pensado e desenvolvido para acomodar a representao das diferenas territoriais e a perspectiva de manuteno de uma unidade que deveria ser preservada a qualquer custo. Estas tenses encontram-se at hoje pre-

sentes na estrutura federativa brasileira e tm se consubstanciado nas alternncias entre os momentos de centralizao e de descentralizao poltico-administrativa na nossa histria republicana.

O sistema de representao proporcional

A conexo entre a administrao do Estado, o sistema poltico representativo e o territrio aponta um elemento explicativo para a anlise da organizao espacial nas escalas territoriais locais e regionais e supe uma coerente e bem elaborada argumentao com base no territrio como objeto de investigao e da geografia como conhecimento estruturado para revel-lo. Neste sentido, a discusso dos fundamentos territoriais da representao poltica importante na elaborao de uma agenda de pesquisa para a geografia poltica brasileira, especialmente num momento de reestruturao do pacto federativo, do redimensionamento das escalas de poder no pas e das disputas regionais por maior representao no sistema proporcional em vigncia. Esta discusso oportuna pela necessidade de se obter maior visibilidade do sistema poltico e de sua instrumentalizao possvel sobre alocaes de recursos que afetam a organizao da sociedade, seus meios de vida e suas atividades produtivas em territrios especficos. O sistema de representao proporcional, em sua essncia, reflete a composio diferenciada da sociedade, mas incorpora tambm o territrio. Neste sentido, a repre-

do que possa prevalecer a "moderada voz da interesse racional, verdadeiro e ampliado da . nesta perspectiva, um sistema representativo deve impedir a tirania da maioria e o poder de 'ria com relao defesa dos interesses indiviativos ou de classe. A primeira premissa consinteresses esto associados a lugares particulada, o lugar no mencionado, mas argumentainsero neles das preferncias facciosas, a que )s federalistas, evidente na prtica das demo-

modernas, com duas cm modo igualitrio as unidadi trio, e a Cmara dos Dep No entanto, como toda soe prtica das democracias tem siderar as diferenas de densi construdos pelas sociedades no Parlamento. A opo p majoritrio, proporcional c tentativas de aromn^if -

nal que se expressa na composio da Cmara dos Deputados profundamente afetado pelas diferenas de povoamento e de interesses no territrio do pas. Neste sentido, no Brasil, como em qualquer pas com grandes diferenas territoriais na distribuio da populao, o exerccio da cidadania poltica uma questo constitucional e legal, necessariamente mediada pelo territrio. Pelo princpio de cada cidado um voto, estabelecido que o cidado deve ser representado a priori, porm preciso considerar o fato banal, mas fundamental, de que cada cidado habita um territrio,, no qual sua vida est organizada e suas prioridades esto estabelecidas. Esta forma geogrfica de pensar o territrio indica que a sua representao no est completamente resolvida no Senado, onde as unidades da federao tm o mesmo peso. Afinal, as funes legislativas desta Cmara Alta tm sido bem mais restritas do que aquelas da Cmara dos Deputados. Paralelamente, o problema da impossibilidade de representar cidados sem ao mesmo tempo considerar o lugar que habitam, com a histria, com as atividades e com as prioridades nele estabelecidas exige estratgias institucionais e solues polticas aceitas pela sociedade. Afinal, a prpria origem da palavra cidadania, o direito participao no governo da cidade, indica que a pessoa e seu lugar de vida so inseparveis. A representao proporcional expressa tambm a importncia do papel desempenhado pelos contedos sociais, econmicos e histricos dos territrios. Numa federao, cujas unidades federativas constituem os distri-

tos eleitorais, como o caso do Brasil, esses contedos aparecem como elementos importantes para a anlise e interpretao das questes aparentemente especficas de um sistema poltico representativo democrtico. De um ponto de vista estritamente poltico, uma representao verdadeiramente democrtica deve garantir, como princpio, a impossibilidade de tirania da maioria e o poder de veto da minoria, tanto em relao s escolhas corporativas ou de classes quanto s escolhas de base territorial, mesmo num quadro de forte heterogeneidade scio-espacial. com base nesses princpios que se estabelece no pas o debate, sempre atual, sobre a representao proporcional que impe a So Paulo, estado mais populoso e mais rico da federao, a injustia da sub-representao frente sobre-representao dos estados da Amaznia e do Centro-Oeste, de menor populao e mais pobres. Esclarecendo o conceito, a sobre-representao a situao que ocorre quando uma unidade da federao tem um nmero maior de representantes no Parlamento do que lhe caberia se fosse obedecida a proporo da sua populao em relao populao total do pas, ou seja, se o percentual de seus representantes em relao ao total de deputados do Congresso fosse igual ao percentual da sua populao em relao ao total do pas. A sub-representao, ao contrrio, a situao em que a unidade da federao tem um nmero de representantes no Parlamento menor do que a proporo da sua populao na populao total do pas. Um problema evidente que se coloca ao sistema representativo brasileiro o de garantir uma proporcionalidade

correta em um territrio to desigualmente povoado. Nunca demais recordar que existe um quociente de um para 104 entre os estados de menor e de maior populao (Roraima e So Paulo, respectivamente). Na prtica do formato da representao parlamentar no pas, esta diferena deve se acomodar a um nmero estabelecido constitucionalmente para o total de 513 cadeiras de representantes federais e ao nmero mnimo de representantes, oito, estabelecido pela Constituio de 1988. A partir dessas imposies legais definido o mximo de cadeiras 70 para o maior distrito eleitoral, que So Paulo. No caso brasileiro, a questo de encontrar uma equao para uma proporcionalidade tima da representao parlamentar deve considerar dois problemas para a democracia: o primeiro como obter uma proporcionalidade ideal e ao mesmo tempo controlar a possibilidade da tirania da maioria, coincidentemente concentrada no centrosul, juntamente com a maior parte das atividades econmicas e da renda; o segundo como garantir os direitos da minoria e ao mesmo tempo impedir o fortalecimento das oligarquias que historicamente dominam o cenrio econmico e poltico das regies mais pobres e o seu poder de veto nas mudanas que ameacem a sua influncia. Do ponto de vista do aprimoramento da democracia, a perspectiva territorial da representao parlamentar brasileira incorpora a tenso entre impedir tanto o poder de veto das minorias oligrquicas e conservadoras das regies mais pobres como a hegemonia dos interesses das elites econmicas das regies mais ricas. Afinal, as alianas entre

interesses conservadores, tanto os oligrquicos da periferia como os hegemnicos do centro, tm favorecido uma situao de persistentes disparidades regionais e de fortes injustias espaciais num pas que j lidera o ranking mundial dessas desigualdades (Castro, 1997b).

Territrio e sistema poltico

No ano de 1993, o Congresso Nacional instalou uma CPI (Comisso Parlamentar de Inqurito) para investigar deputados federais responsveis pela elaborao do oramento da Unio que utilizavam as emendas oramentrias, encaminhadas pelos deputados, para enriquecimento ilcito. O escndalo poltico conhecido como o episdio dos "anes do oramento" apontou os envolvidos, entre os quais muitos representantes das regies Norte e Nordeste. As investigaes da CPI propiciaram um outro debate, recorrente na histria republicana do pas, sobre o problema da injustia da representao parlamentar na Cmara dos Deputados. Rapidamente uma relao direta de causa e efeito foi estabelecida em muitas das anlises sobre o problema e as concluses mais superficiais apontavam o baixo custo do voto naquelas regies como o principal responsvel pela m qualidade de alguns dos seus representantes no Parlamento. No entanto, o sistema brasileiro de representao proporcional, apesar das suas distores histricas, tem permitido incorporar aos seus debates e decises as grandes

transformaes econmicas e sociais das ltimas dcadas, cujos resultados mais importantes tm sido a exploso do sistema oligrquico coronelista, no meio rural, e a reduo do clientelismo carismtico, no meio urbano. Mas, apesar de as eleies peridicas e regulares constiturem um meio, certamente o mais vivel, embora no o nico, para o controle dos representantes e para a expresso dos representados em sociedades complexas, permanece o paradoxo da representao no Brasil, marcada ainda pelo carter fortemente elitista da nossa tradio poltica. nestes dois contextos que a discusso atual sobre a adequabilidade da estrutura representativa no pas pode, e deve, ser remetida s disputas econmicas e polticas regionais. A lio extrada da experincia do sculo XX a inevitabilidade do sistema representativo e a necessidade de repens-lo sempre para torn-lo compatvel com os ideais democrticos e de justia tanto social como espacial. Porm, os limites operacionais do sistema no deixaro nunca de constituir um parmetro obrigatrio. Neste sentido, sendo enfatizada a composio de um corpo legislativo, assume importncia determinar se o sistema eleitoral garante ou no a correspondncia entre esse corpo e a nao como um todo. Numa concepo descritiva, a representao proporcional , justamente, uma tentativa de assegurar a representatividade de uma legislatura, atravs da qual segmentos do eleitorado tm porta-vozes em nmero proporcional ao seu peso numrico, garantindo a relao representante/representado; nesta concepo, os diferentes pesos

relacionados diferena do tamanho da populao a ser representada no so considerados. Na prtica, porm, a representao organizada territorialmente regionaliza os segmentos a serem representados e, neste caso, o peso numrico dos representantes refere-se ao nmero de habitantes das diferentes circunscries eleitorais que, no caso brasileiro, so os estados, unidades da federao. No entanto, como j foi dito, uma proporcionalidade perfeita entre populao, territrio e representao um objetivo quase nunca alcanado. No Brasil, preciso considerar a estratgia territorialista e socialmente excludente da elite poltica, desde a Independncia. O controle de variveis-chave, como populao e territrio, foi questo colocada desde o incio da formao do Estado brasileiro (Vianna, 1996). Porm, como as estratgias de controle dessas variveis so diferenciadas, a histria do sistema representativo brasileiro aponta uma diacronia entre a incorporao do territrio, como parmetro poltico e condio essencial das negociaes, das alianas e da composio do poder, e o lento processo de incorporao dos interesses do conjunto da sociedade. O resultado tem sido o controle da representao atravs da excluso social garantida mediante engenhosas legislaes eleitorais. Mesmo na atualidade, quando a incorporao cidadania poltica de todos os segmentos sociais finalmente foi alcanada com a extenso do voto aos analfabetos, determinada pela Constituio de 1988, a legislao eleitoral permite que haja uma ampla margem de apropriao ind-

bita dos votos atravs de transferncias no autorizadas. Na prtica isto significa a manuteno de amplas margens de excluso da vontade do eleitor em todas as unidades polticas da federao. Anlises do processo eleitoral tm avaliado os efeitos perversos das legislaes eleitorais brasileiras sobre a real proporcionalidade entre as escolhas do eleitorado e a composio da representao. Santos (1995) aponta que determinados aspectos da legislao eleitoral brasileira tais como o sistema de listas abertas e a prtica de coligaes eleitorais distorcem acentuadamente os princpios da representao proporcional enquanto tal. Tambm Lessa (1996) em sua pesquisa sobre os desvios dos votos e, conseqentemente, da vontade do eleitor no Rio de Janeiro, possibilitados pela legislao, indica o carter rarefeito e distorcido da representao e o alcance real da excluso de cidados do processo de manufatura desta representao. Portanto, para alm de uma proporcionalidade objetiva entre as unidades da federao, sua populao, seu eleitorado e seus representantes no Parlamento, h muitas outras injunes que devem ser ponderadas. Em sntese, um debate estreito da mera equao matemtica que deve determinar a proporo ideal na relao eleitorado/cadeiras, alm de no trazer grandes esclarecimentos questo, parece obscurecer outras preferncias, mesmo que legtimas, mas muito mais ancoradas nos contedos materiais do territrio e nas disputas para controlar um processo decisrio que garanta alocaes, isto , a destinao de fundos oramentrios a um fim especfico ou a uma entidade favorveis a essas preferncias.

Representao parlamentar, interesses e territrio

pois na relao entre territrio e interesse que a geografia poltica brasileira pode contribuir para o debate sobre os supostos desvios territoriais do sistema poltico representativo no pas. Neste sistema, o eleitorado da Regio Sudeste em geral e o de So Paulo em particular seriam os grandes prejudicados, pois na equao para a definio do nmero mnimo e do nmero mximo de cadeiras na Cmara dos Deputados Federais resulta o que seria uma injusta sub-representao de So Paulo e a sobre-representao dos estados menos povoados como Roraima, Acre e Rondnia, alm de outros das regies Norte e Centro-Oeste. A sugesto aqui, para fins de anlise, que se interprete esta questo por um outro ngulo, tomando-a como um resultado possvel dos muitos conflitos distributivos no pas, que neste caso particular colocam em arenas distintas as disputas por investimentos e polticas pblicas localizadas em So Paulo e em outras unidades da federao. A heterogeneidade e os conflitos do contexto federativo brasileiro so decorrncia de uma dinmica regional extremamente desigual, o que dificulta sobremaneira o estabelecimento de mecanismos eficazes de articulao e coordenao de interesses comuns (Silva, 1997). Esta suposio deriva de duas constataes. A primeira refere-se histrica sub-representao de So Paulo (tabelas 1 e 2), mesmo antes que as dimenses e direes

Tabela 1 Distribuio Regional da Populao e dos Deputados Federais (em % sobre o total)
Norte CentroOeste 1962 Populao Deputados 1978 Populao Deputados 1983 Populao Deputados 1996 Populao Deputados 2000 Populao Deputados 2004 Populao Deputados 7,9 12,7 7 8 27,8 29,4 42,6 34,9 14,7 15 7,6 12,7 6,8 8 28,1 29,2 42,6 35 14,8 15,1 7,2 12,7 6,8 8,2 28,3 29,4 42,9 34,9 15 14,8 4,9 6,6 6,4 5,1 29,3 33,2 43,5 38,4 15,9 16,6 6,6 6,6 4,2 6,6 29,8 30 42,2 37,1 18,3 19,5 3,6 6,6 4,1 5,1 31,8 33,2 43,5 38,4 16,9 16,6 Nordeste Sudeste Sul

Fonte: Anurio Estatstico do Brasil, FIBGE e Cmara dos Deputados, 1962, 1978, 1983, 1996, 2000 e 2004.

atuais do conflito distributivo tenham se manifestado, e a segunda refere-se ao conflito federativo recente, que decorre principalmente da disputa pelos recursos escassos da Unio, propiciada pelas mudanas na legislao do ICMS (imposto sobre circulao de mercadorias e servios), e resulta na "guerra fiscal" que tem permitido periferia concorrer por investimentos em condies vantajosas com o centro. Os dados da tabela indicam que a sub-representao da Regio Sudeste bem antiga e que a sobre-representao beneficia particularmente as regies Norte e CentroOeste, cujas populaes em relao nacional aumentaram 7,2 pontos percentuais entre 1962 e 1996, enquanto suas cadeiras legislativas aumentaram 9 pontos. A tabela indica ainda que a Regio Sul durante alguns perodos beneficiou-se de uma pequena margem de sobre-representao e que a Regio Nordeste, sempre referenciada quando se fala em mais representantes do que ela teria direito em situao ideal de proporcionalidade, possui nveis de sobre-representao muito reduzidos.

Tabela 2 So Paulo Populao Residente e Deputados Federais Brasil = 100 Populao 1960 1970 1980 1991 1996 2000 2004 18,2 19,1 21,4 21,5 21,7 21,8 21,9 1962 1974 1983 1995 1999 2003 2004"' Cadeiras 14,4 12,6 13,1 13,6 13,7 13,6 13,6

Fonte: Censos demogrficos, FIBGE,

Pesquisa demogrfica, FIBGE, 1996, 2004, e Cmara dos Deputados.

* O nmero de cadeiras para 2 0 0 4 o mesmo de 2 0 0 3 .

Para So Paulo, em particular, a srie histrica indica que a sub-representao da sua populao passou, em pontos percentuais, de 6,5 em 1970 para 8 em 1996. No h dvida de que o estado tem sido sub-representado no Legislativo nacional e que esta situao piorou. No entanto, como apontaram as pesquisas e as anlises polticas, este no o nico nem o mais evidente dado a ser considerado nos problemas do sistema de representao proporcional. Um exemplo disto que as capitais do pas so, em seu conjunto, sub-representadas de Norte a Sul (Carvalho,

1996), ou seja, todas elegem menos representantes do que seria de esperar tendo em vista o peso de suas populaes nos seus respectivos estados. Como j foi apontado, o problema da excluso do eleitorado, propiciada pela legislao eleitoral e materializada nos diferentes artifcios que levam a mudar a direo da sua vontade expressa pelo voto, bastante grave e ocorre tanto no maior como no menor colgio eleitoral, isto , o total de eleitores de uma circunscrio eleitoral. Esta outra questo cuja soluo no se esgota na proporcionalidade e que atinge boa parte dos cidados, qualquer que seja sua base eleitoral. Na Tabela 3 foram comparados apenas o maior e o menor colgios eleitorais. Na realidade o fenmeno muito mais geral, e aqui se buscou apenas ilustrar a questo. A comparao entre os quocientes eleitorais Legal, obtido pela diviso do nmero de eleitores pelo nmero de representantes; Operacional, resultante do somatrio dos votos vlidos dividido pelo nmero de cadeiras; e do Quociente Mnimo, que indica a votao individual do candidato eleito com menos votos numa dada eleio assinala, no maior e no menor colgios eleitorais, a diferena entre o quociente legal e o mnimo, em todos os perodos, indicando o nvel de excluso do eleitorado, nos dois casos, pelas abstenes, pelos votos brancos e nulos e pela legislao eleitoral relativa aos votos de legenda e ao sistema de transferncias de votos.

Tabela 3 Quocientes Eleitorais Eleitores no Maior e no Menor Colgio Eleitoral (1945-2002)

Quocientes Eleitorais Legal 1 1945 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 So Paulo Amazonas So Paulo Amazonas So Paulo Amazonas So Paulo Amazonas So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre 47.281 6.390 51.046 10.777 63.418 17.384 65.682 12.686 64.978 2.795 83.076 3.901 152.298 13.368 174.448 19.773 186.258 15.159 223.448 14.434 272.180 17.330 Operacional 2 38.669 3.364 36.345 6.534 42.187 8.838 60.256 10.011 53.129 2.031 61.016 2.841 110.560 9.610 144.267 15.162 150.989 9.564 184.016 9.828 240.158 15.035 Mnimo 3 6.895 1.504 7.908 2.703 11.890 3.538 10.920 3.790 7.270 827 15.191 843 25.726 4.555 20.915 7.037 33.332 6.900 44.063 5.661 20.066 4.807

1990 1994

So Paulo Roraima So Paulo Roraima

318.359 10.778 296.785 14.917 333.158 21.328 366.508 26.066

241.598 7.864 183.918 10.303 278.151 15.784 280.298 21.122

19.723 1.395 26.445 2.517 37.604 5.253 275* 6.488

1998 2002

So Paulo Roraima So Paulo Roraima

Fonte: Monitor Pblico. Conj. Univ. Candido Mendes. Ano 3, n". 10, 1966. TSE Tribunal Superior Eleitoral
1 Quociente Legal Nmero de eleitores dividido pelo nmero de representantes. 2 Quociente Operacional Somatrio dos votos vlidos dividido pelo nmero de cadeiras. 3 Quociente Mnimo Votao individual do candidato eleito com menos votos numa dada eleio. * Distoro decorrente do grande nmero de votos dados ao candidato a deputado federal Enas, do PRONA, pequeno partido, o que beneficiou outros candidatos do partido com nmero muito pequeno de votos.

Observando os dados da Tabela 4 possvel perceber que a sub-representao do maior colgio eleitoral aumenta a cada incorporao de uma nova unidade da federao com populao muito pequena. A distoro entre o tamanho dos colgios eleitorais evidente, assim como as dificuldades operacionais para obter uma proporcionalidade na representao nacional, com as condies de distribuio da populao pelo territrio, dentro dos recortes polticos das unidades da federao.

Tabela 4 Relao entre o Maior e o Menor Quociente Eleitoral Mnimo (1945-2002) 1945 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 SP/AM SP/AM SP/AM SP/AM SP/AC SP/AC SP/AC SP/AC SP/AC SP/AC SP/AC SP/RR SP/RR RN/RR RN/SP 1/4,5 1/2,9 1/3,3 1/2,8 1/8,8 1/18 1/5,6 1/2,9 1/5,4 1/7,8 1/4,2 1/14 1/10,5 1/9,8 1/288,7*

Fonte: Monitor Pblico. Conj. Univ. Cndido Mendes. Ano 3, n 10, 1966. TSE Tribunal Superior Eleitoral
* Distoro decorrente do grande nmero de votos dados ao candidato a deputado federal Enas, do PRONA, pequeno partido, o que beneficiou outros candidatos do partido com nmero muito pequeno de votos.

Na realidade, os efeitos das disparidades regionais no povoamento do territrio brasileiro so complexos e evidentes para o sistema poltico representativo, e a Tabela 5 ilustra bem o problema. Tendo em vista os muitos desdobramentos das questes relativas ao sistema poltico e seu funcionamento, a existncia da sub-representao dos Estados mais populosos, e entre eles os mais ricos, e da sobre-representao dos menos povoados, em geral mais pobres, no deveria conduzir, como tem ocorrido, a uma perspectiva a priori de que mais votos garantem uma representao de melhor qualidade e mais legtima.

Keiaao entre as umuuucs ua i t u u ^ a u u, lyiuiui v Menor Populao (1940-2004) Populao 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000 2004 So Paulo Amazonas So Paulo Amazonas So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Acre So Paulo Roraima So Paulo Roraima So Paulo Roraima So Paulo Roraima 7.180.000 438.000 9.134.000 514.000 12.809.000 158.000 17.772.000 215.000 25.041.000 301.000 29.589.000 217.000 31.000.000 218.000 36.966.527 324.152 39.825.226 381.896 1/104 1/114 1/142 1/140 1/83 1/82 1/81 1/18 Razo 1/16

Fonte: Censos Demogrficos, FIBGE;

Contagem Demogrfica, FIBGE, 1996. FIBGE, 2004.

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meios pouco legtimos para sua obteno, como recorrentemente sugerido cada vez que problemas ticos envolvem representantes da periferia. Os debates motivados por estes problemas como aqueles dos " a n e s do oramento'''' e dos representantes do Acre envolvidos com o narcotrfico questionam a qualidade dos eleitos nas unidades da federao onde h sobre-representao. Alm de empobrecedora, esta posio maniquesta e elitista, alm de sugerir que ser bom ou mau representante resultado apenas do nmero de votos. Como j foi indicado neste trabalho, o problema bem mais complexo, e as anlises devem ir bem mais alm. Esta cautela tambm sugerida por pesquisas que apontam a inexistncia de diferenas sistemticas entre o comportamento dos deputados representantes de regies mais ou menos industrializadas, se esse comportamento for definido pelo tipo de leis que um deputado prope e aprova (Santos, 1995). A relao simplista de causa e efeito indicada acima no contribui para a compreenso do problema central de como consolidar a democracia e a cidadania num pas to grande, to complexo, com os piores ndices do mundo em disparidades de renda, de educao e de qualidade de vida, com realidades sociais regionais muito diferentes e com uma histria poltica de elitismo e de excluso. No entanto, deve ser ressaltado que, apesar das dificuldades apontadas, o sistema de representao do Brasil tem
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ORIGINA

um desenho que tem incorporado todo o espectro de interesses de grupos, de minorias ou de tendncias (Nunes, Nogueira e Tafner, 1995). A representao territorial brasileira, apesar das distores, tem dado voz periferia e tem permitido que suas demandas legtimas, e no apenas barganhas de interesses pessoais, cheguem ao centro de poder. Na realidade, a concentrao de populao e de atividades econmicas em alguns poucos estados do centro-sul reflexo da histrica concentrao das atividades econmicas e do poder de deciso nestas reas. Porm, o sistema representativo de base territorial supe que os laos dos representantes com seus lugares, mesmo nos mais atrasados, possibilitem condies mais favorveis promoo do desenvolvimento econmico e social. Neste sentido, to desejvel quanto melhorar a proporcionalidade da representao poltica estabelecer as condies para que o sistema poltico favorea o processo de interiorizao do desenvolvimento, que j vem ocorrendo progressivamente nas ltimas dcadas, criando novas atividades, novas lideranas e mais participao, estas sim os melhores antdotos contra os tradicionais vcios do poder conservador na periferia. Nesta perspectiva, uma pergunta se impe. Tendo sido historicamente sub-representado, por que s na ltima dcada este fato passa a ser um problema poltico para So Paulo? Uma resposta da geografia poltica requer algumas aproximaes. Uma delas, recordando o que j foi dito, que no h Estado-nao que tenha se constitudo sem tenses territoriais decorrentes de interesses localizados, e o

Brasil no exceo. Este problema e sua discusso refletem tanto as muitas desigualdades regionais do pas como a dinmica das mudanas territoriais das ltimas dcadas, promovidas pelo processo de mudanas econmicas que tm afetado interesses e grupos territorializados e historicamente dominantes. Essas mudanas tm conduzido a profundas transformaes socioeconmicas nas ltimas dcadas, como: a lenta e contnua interiorizao da populao; a progressiva reduo absoluta da populao rural (e da populao agrcola economicamente ativa) desde a dcada de 1970; a interiorizao dos investimentos produtivos; a expanso das cidades mdias; a expanso das telecomunicaes, alm dos impactos, no territrio e na sociedade, das imposies da competitividade no conjunto das atividades do pas. Embora as estatsticas agregadas nem sempre consigam refletir todos os efeitos dessas mudanas, quando desagregadas tornam possvel perceber novos atores e novos territrios que impem novas demandas e se mobilizam para que estas sejam atendidas. Se as aproximaes acima so corretas, o problema no est necessariamente nas possveis mazelas das despropores do sistema representativo brasileiro, mas sim nas transformaes que ele est refletindo e mesmo propiciando. Em outras palavras, so alguns efeitos destas transformaes que, de certo modo, os grupos de interesses prejudicados procuram evitar. neste sentido que, to desejvel quanto a reduo das distores da representao proporcional no pas, preciso estar atento aos nveis de excluso no voluntria do

eleitorado em todas as regies, incorporao da periferia ao processo de desenvolvimento com todas as conseqncias possveis para a reorganizao do territrio e da sociedade e formao de novas atividades, novos interesses e novas lideranas, sempre articulados com suas bases territoriais. Em sntese, a contribuio da geografia ao debate est em informar o pas, ou seja, o modo como seu territrio tem sido afetado pelo redimensionamento do papel tradicional do Estado nacional e pelas dinmicas das novas imposies econmicas globais, a fim de que seus processos polticos possam ser compreendidos em suas inescapveis relaes com as dimenses especficas das transformaes da sua sociedade e do seu espao.

Regionalismo e cultura poltica

O sistema representativo de base territorial permite que tanto o federalismo como os regionalismos adquiram visibilidade no arcabouo institucional e sejam incorporados s agendas polticas dos diferentes governos. No Brasil, porm, apesar da longa existncia de ambos, o tema regionalismo tem tido dificuldades para incorporar-se definitivamente agenda da geografia poltica nacional. No entanto, o fundamento territorial do regionalismo encontra-se na regio, qualquer que seja o seu recorte, uma vez que esta uma escala espacial que confere visibilidade e sentido a um territrio socialmente construdo. Sua construo se faz a partir de decises com base em racionalidades d) 192 ()

econmicas e culturais, o que permite deduzir que ela tanto forma concreta como representao e ideologia. A regio um territrio, e como tal reconhecido por seus habitantes atravs dos smbolos identitrios mais variados. Nem todo territrio pode ser chamado de regio, o que no quer dizer que no existam territrios reconhecidos como tal. Enquanto representao da realidade, a regio faz parte do imaginrio social"', mas ela tambm um espao de disputa e de poder, base para essa representao que apropriada e reelaborada, tanto pela classe dominante como por outros grupos que se mobilizam para defender seus interesses territoriais. Ambos constroem, a partir dela, um conjunto de idias e conceitos que so reassimilados coletivamente como identidade. Esta identidade, elaborada com um fim especfico a partir do substrato regional e incorporada ao imaginrio social, constitui uma dimenso do regionalismo, que se manifesta como conscincia regional. Lembramos que a histria da formao e consolidao dos Estados nacionais a prpria histria dos conflitos regionais, e das maneiras mais ou menos violentas ou sutis de coloc-los sob controle de um poder centralizado. A persistncia das clivagens regionais* faz pensar nos recursos que tm sido utilizados para expressar politicamente as diferenas como questes regionais. Neste ponto a expresso questo regional deve ser qualificada. Uma regio torna-se "questo" quando sua insero na organizao poltica e econmica nacional conflituosa, por questes tnicas ou culturais, ou quando a

reorganizao da economia nacional se impe sobre uma economia regional, desestruturando-a. Portanto, nem toda disparidade regional resulta em uma "questo regional", e as regies que constituem "questes" no so obrigatoriamente as regies mais pobres. A Espanha um exemplo desta situao, enquanto a Esccia e o Pas de Gales encontram-se no primeiro caso. A utilizao corrente do conceito no pas refere-se exclusivamente Regio Nordeste e tem sido reivindicada no discurso poltico regional. Neste caso, trata-se de ressaltar o componente de responsabilidade poltica da nao para com as regies que constituem a questo a que se quer dar visibilidade, pois esta , necessariamente, uma responsabilidade do Estado. Um problema regional, seja econmico ou social, ao contrrio, responsabilidade da administrao regional. Em outras palavras, o status de questo desloca a sua soluo para um nvel poltico mais alto, isto , o conjunto da nao. Um outro conceito, j esboado, ajuda a criar confuso e obscurecer o real sentido dos supostos relativos s questes regionais. Trata-se do regionalismo, aqui entendido como a mobilizao poltica de grupos dominantes numa regio em defesa de interesses especficos frente a grupos dominantes de outras regies ou ao prprio Estado. Esta , portanto, uma forma de mobilizao poltica, porm motivada por interesses constitudos e organizados no territrio regional. Muitos regionalismos so expresses de "questes regionais", mas eles podem ser apenas expresses de interesses regionais, o que no deixa

de ser legtimo. No se deve, portanto, confundir interesses de segmentos sociais regionalizados, mesmo que em regies historicamente perifricas, com questes regionais. A organizao poltica do territrio nacional pode ser percebida tambm em dois nveis: aquele da administrao pblica, representada politicamente pelo poder central, atravs dos instrumentos de interveno no espao, e aquele que resulta dos interesses que se organizam em locais especficos e que se confrontam com a tendncia homogeneizadora do poder central do Estado. No primeiro, respaldado pela sociedade poltica, ou seja, a estrutura de poder do Estado, no sentido gramisciano* do termo, configura-se uma diviso do espao, que funcional administrao territorial das decises polticas que operam atravs de instituies de nveis local e regional. No segundo, constitudo pela fragmentao territorial da sociedade civil, os interesses particulares confrontam-se, muitas vezes, com aqueles ditos da maioria, ou seja, nacionais. Em situaes de normalidade institucional, a sociedade civil se vale das instituies no recorte territorial e utiliza os seus canais para fazer chegar suas reivindicaes aos centros de deciso sobre as alocaes de polticas pblicas, que podem ser tanto leis como investimentos econmicos ou sociais. Em outras palavras, como as relaes de poder entre as escalas local e central nem sempre so tranqilas, as tenses que surgem so, quase sempre, absorvidas pelo sistema poltico. Em muitos pases, o federalismo a estratgia poltico-administrativa de controlar e reduzir os conflitos

territoriais; em outros, a articulao entre poltica e territrio configura o regionalismo, cujo carter conflituoso mais ntido porque, apesar de espacializado, se produz no confronto entre os interesses particulares de uma sociedade civil territorializada e os interesses gerais (em tese) da sociedade poltica. Deve ser esclarecido que federalismo e regionalismo so faces da mesma realidade poltico-territorial, podendo mascarar-se mutuamente. No Brasil, o limite das unidades federadas estados um forte marco na instituio dos regionalismos, embora seja a dimenso do federalismo a nica considerada na anlise dos conflitos do poder local com o central. H fortes evidncias de que no pas os regionalismos encontram-se subsumidos no federalismo, com dificuldades para emergir como tal. A tradio centralizadora da histria do pas e as alianas dos grupos polticos estaduais e regionais com o poder central tm constitudo forte obstculo visibilidade das specificidades criadas, ao longo da histria, pelas fronteiras estaduais. Afinal, as fronteiras federadas so tambm fronteiras de territrios civis diferenciados. Com relao aos recursos que tm sido utilizados para expressar politicamente as clivagens regionais, como j foi dito, os mais eficientes encontram-se no sistema representativo que permite incorporar os interesses particulares (no caso locais ou regionais) agenda poltica nacional, tratando-os como gerais. neste sentido que todas as formas de regionalismos buscam expresso e visibilidade no sistema poltico. a partir dele que suas demandas so encami-

nhadas. Alm disso, federalismo e regionalismo no so necessariamente excludentes, mas, ao contrrio, reforamse e do legitimidade s estratgias polticas regionais. Na realidade, o sistema representativo nas democracias modernas encontra-se organizado para que demandas sociais, muitas territorializadas, que compem a agenda poltica, possam se expressar. Pensar a sociedade sem pensar o seu territrio , no mnimo, ingnuo.

Brasil:

regionalismos

unidade

nacional

No Brasil, existem fortes regionalismos na poltica, porm estes se encontram mascarados pelo forte e bem construdo imaginrio da unidade nacional. Esta afirmao seria uma banalidade, pois, afinal, mesmo em Estados nacionais pequenos, como Portugal e a Blgica, h regionalismos, no fosse a herana do mito fundador do Estado brasileiro, cujo legado colonial um imenso territrio habitado por um povo irmo, composto de homens cordiais, que falam o mesmo idioma do Oiapoque ao Chu, que nunca viveu guerras fratricidas ou de secesso (com pequenas excees que a histria no pode esconder, mas analisa como casos isolados). As diferenas territoriais, na verdade, tm sido percebidas e discutidas muito mais a partir do avano das relaes capitalistas de produo, responsveis pelas transformaes que tornam aquelas diferenas mais visveis no territrio nacional. Estas diferenas, e seus correlatos * sociais, 197 f * '

q R I G I N A l

so percebidos, porm, como basicamente econmicos e no chegam a alterar o imaginrio da homogeneidade nacional, o que dificulta a percepo do componente conflituoso dos interesses regionais, que nem sempre podem ser reduzidos ao sistema produtivo. Como no h aqui diferenas tnicas, lingsticas e religiosas regionalizadas, que na maioria dos pases constituem os signos da identidade territorial, as estratgias polticas regionais nunca mereceram lugar de destaque na literatura acadmica ou mesmo em documentos tcnicos. Outro problema para o tema no pas decorre das bases da sua diviso regional. Estas bases foram estabelecidas a partir dos grandes conjuntos fisiogrficos caracterizados por domnios climticos, de vegetao e do relevo. No contexto histrico daquela diviso, no foram contempladas outras peculiaridades sociais ou culturais e apenas os limites administrativos das unidades da federao estados foram considerados. Estes limites, certamente, facilitam a tarefa de mapeamento e de obteno de informao e expressam as macroestruturas do territrio nacional, mas obscurecem, dentro de si, nas escalas dos estados, diferenas importantes que devem ser ponderadas nas tentativas de compreender melhor o espao poltico do pas. O problema que a possibilidade de estes limites estaduais guardarem alguma peculiaridade social foi sempre considerada secundariamente, e eles no chegaram a se tornar objeto de reflexo ou de anlise. Alis, a geografia poltica e outras disciplinas afins no Brasil, com exceo da cincia poltica e da histria desenvolvida nos prprios

estados, no consideram que limites administrativos possam delimitar algo mais do que territrios administrativos. Continuamos vivendo o imaginrio social do povo homogneo, de uma unidade nacional consensual e sem rupturas. Definindo melhor o argumento desenvolvido acima, acrescento que o conjunto das demandas regionais, incorporadas agenda da poltica nacional, no pode ser reduzido a uma lgica apenas de racionalidade acumulativa do capital no territrio nacional. Nem pode ser atribudo s tenses em bases polticas regionais, percebidas como contraditrias unidade da federao. Pois a realidade que o sistema representativo regionalizado muito mais por urna lgica de insero territorial da vida social no sistema poltico do que por qualquer desvio desse sistema. Na parte que se segue, a ltima deste captulo, abordo o tema da relao entre as diferenas regionais no pas e o problema das condies materiais necessrias ao exerccio da cidadania. Acredito que esta uma questo, ao mesmo tempo poltica e territorial, que expressa como a lgica dos conflitos distributivos, ou seja, aquela que preside as condies para uma melhor distribuio da justia social, parte da lgica que torna as desigualdades sociais to resistentes e to claramente regionalizadas no pas.

A cidadania como problema

A cidadania tem uma forte dimenso espacial, o que a torna uma questo tambm para a geografia. Tanto os

direitos, inscritos no conceito, como o acesso a eles emergem da relao entre o territrio e as instituies sociais e polticas que mediatizam as lgicas que presidem a diferenciao da distribuio espacial da produo de riquezas e a repartio dos seus benefcios. So essas lgicas que possibilitam que o tema seja tratado numa perspectiva da geografia poltica no pas. A suposio de que estas diferenas decorrem das condies institucionais inscritas no territrio, as quais afetam as possibilidades de exerccio dos direitos. Paralelamente, argumento que estas condies territorialmente diferenciadas no so triviais nem decorrncias diretas da lgica produtiva que resulta em espaos mais ou menos equipados para atender s demandas sociais como efeito direto das suas potencialidades de gerar riquezas. Sendo assim, a disponibilidade de recursos institucionais acessveis aos espaos do cotidiano do cidado um campo de investigao que amplia a perspectiva geogrfica sobre a natureza dos processos que presidem o exerccio dos direitos sociais e polticos. Tema recorrente nas cincias sociais, a cidadania constituda por um conjunto de direitos e deveres garantidos pela lei, mas que se realizam necessariamente nas prticas do cotidiano social inscritas no tempo e no espao. Estas prticas ancoram-se no aparato institucional disposio da sociedade atravs do seu territrio. Esta territorialidade intrnseca ao conceito coloca algumas questes para o campo da geografia, pois num mundo para alm do reduzido grupo das democracias do capitalismo avanado reside a maior parte da populao mundial, dividida entre

o maior nmero de Estados-naes. Neste sentido, mesmo que para aquele primeiro grupo de pases a existncia das condies materiais para o gozo dos seus direitos no seja mais um problema importante, estas condies continuam sendo a questo central para os pases que no alcanaram uma ubiqidade territorial das instituies que garantem ao cidado o exerccio das suas prerrogativas legais. Este o caso do Brasil, onde tanto os direitos civis como os polticos e sociais so garantidos por lei e inscritos na Constituio da Repblica, mas exercidos numa sociedade e num territrio atravessados por profundas desigualdades. Cidadania , porm, palavra que contm muitos significados, no sendo possvel estabelecer um conceito suficientemente abrangente e objetivo que recubra o conjunto das prticas polticas e sociais variveis no tempo e no espao por ela evocados. Desde as concepes da plis grega, passando pelos contedos modernos institudos pela Revoluo Francesa, at a gama variada de acepes da atualidade, apenas um ncleo forte resiste no conceito: aquele que considera o justo equilbrio entre direitos e deveres na relao entre indivduos e comunidade. Se este ncleo no resolve totalmente o problema do conceito, ele tem constitudo um ponto de partida filosfico necessrio. Se o conceito como direito e como prtica reflete as circunstncias objetivas da poltica como parte integrante do cotidiano social, para a geografia o problema est em conhecer de que modo as condies de suporte material no espao, numa situao de profundas disparidades sociais e regionais, afetam essas circunstncias. Apesar da natureza
A

ORlGINAr

moral e poltica desse conceito, a prtica da cidadania contempornea ancora-se necessariamente no formato das relaes sociais progressivamente estabelecidas nos marcos dos limites territoriais dos Estados nacionais. Na realidade, uma das dificuldades para a universalidade do conceito justamente sua pertinncia geogrfica, pois se na perspectiva da moderna filosofia poltica ocidental existe o cidado, nas condies objetivas dos Estados existe o cidado nacional (Schnapper, 2000; Giddens, 1999). Mas no cotidiano social existem cidados que habitam, ou seja, que vivem em lugares pores discretas dos territrios nacionais. Sendo uma questo de fundo moral da organizao da vida social, afetada pela histria e recortada pelo espao, a cidadania como prtica constitui, por si, um balizamento e uma perspectiva possveis para abordar a relao entre o territrio e a sociedade. A idia de prtica remete necessariamente ao conjunto de instituies que organizam, numa dada base territorial, as possibilidades do exerccio dos direitos e deveres dos cidados vis--vis comunidade e vice-versa. Trata-se do formato da relao entre indivduo e sociedade ou da existncia mais ou menos consolidada de uma comunidade cvica (Putnam, 1996). Portanto, mesmo que de um ponto de vista legal os direitos sejam assegurados, eles no podero ser plenamente usufrudos sem uma forte base infra-estrutural do Estado. Em outras palavras, a rede institucional no territrio nacional que concretiza o exerccio da cidadania assegurado pela lei (Mann, 1992). Esta certamente uma

questo que, de modo geral, tem diferenciado pases ricos e pobres, alm de regies ricas e pobres dentro de um mesmo pas. Antes, porm, de ir mais alm na discusso deste argumento, importante explicitar as dimenses objetivas da cidadania consideradas para a anlise aqui proposta. Tomo como recurso analtico os direitos civis, polticos e sociais propostos por Marshall (apud Carvalho, 2001). Independentemente das crticas sua perspectiva evolucionista e aos limites do modelo ingls nas suas proposies, no possvel negar esses trs direitos como pilares daquilo que a cultura poltica ocidental contempornea considera ser cidado: os direitos civis como aqueles fundamentais vida, liberdade, propriedade e igualdade perante a lei, garantindo a vida em sociedade; os direitos polticos que definem as normas, os limites da ao coletiva e individual e que asseguram a participao no governo da sociedade; e os direitos sociais como salvaguarda ao acesso riqueza produzida coletivamente, atravs do direito educao, sade, aposentadoria, ao trabalho e ao salrio justo. Estes direitos compem um conjunto de aes que configuram o que as democracias modernas consideram como justia social. Se para os dois primeiros direitos a lei a instncia que possibilita a isonomia, sendo exigidos apenas os recursos institucionais que protegem a sua aplicao a todos os residentes em todo o territrio, no caso do ltimo a insero territorial das instituies, corporificadas nas organizaes, que confere as condies de acesso aos direitos sociais. Portanto, enquanto o exerccio

requer uma base infra-estrutural muito mais ampla e onerosa, apoiada nas instituies pblicas escolas, hospitais, polcia etc. que condicionam a oferta e o acesso aos servios onde o cidado est. Nas democracias contemporneas, de pases ricos ou pobres, em que esses direitos esto estabelecidos, as possibilidades de usufru-los dependem do conjunto de instituies que, organizadas no territrio, garantem a todos os habitantes o acesso a eles. justamente esta rede institucional que constitui um dos diferenciais da cidadania naqueles dois grupos de pases. Se nos pases ricos o poder infra-estrutural do Estado permite o acesso aos direitos em qualquer parte do territrio, num pas como o Brasil a localizao pode constituir um facilitador ou uma dificuldade ao exerccio desses direitos (Carvalho, 2001). O problema da acessibilidade a externalidades positivas no uma questo nova para a geografia. Em seu Social justice and the City, Harvey (1973) abordou a questo do acesso a bens e valores como um diferencial de renda e de qualidade de vida. Analisando o espao urbano, o autor demonstrou como as localizaes da moradia e do trabalho no territrio da cidade alteram a posio relativa do habitante na escala social. Com relao ao problema mais abrangente da cidadania, a mesma situao parece se repetir na escala nacional quando os municpios so tomados como unidades de anlise dentro da estrutura federativa.

a lei no capaz, por si s, de garantir igualdade de acesso aos direitos na escala do cotidiano dos cidados. Cabe ento geografia poltica indagar de que modo o territrio expressa o exerccio concreto da cidadania e, no Brasil, se possvel falar em uma cidadania territorialmente desigual e como indicar as razes desta desigualdade.

Distribuio

regional

de

recursos

institucionais

Em um estudo sobre os padres de distribuio de recursos institucionais disposio da sociedade nos municpios do pas foi demonstrado que a resistente desigualdade um fator interveniente de peso, quando se trata das possibilidades de ampliar ou de acessar os direitos sociais (Castro, 2003, e Rodrigues, 2004). Foram utilizadas informaes capazes de revelar as potencialidades da ao dos atores locais e o modo como estes podem afetar as caractersticas estruturais do sistema social e expressarse no territrio. Foram analisadas algumas caractersticas dos conselhos e consrcios municipais, novos recursos institucionais colocados disposio das sociedades e dos governos locais a partir do processo de descentralizao iniciado com a Constituio de 1988, alm de informaes sobre alguns dos aparatos institucionais para oferta de servios e de polticas sociais que favorecem a cidadania, como: programa de gerao de trabalho e renda, capacitao profissional, delegacia de mulheres, juizado de pequenas causas, conselho tutelar e guarda municipal.

Os conselhos municipais foram definidos na Constituio de 1988, tendo sido institucionalizados e difundidos nos anos 90. Estes so canais institucionais que possibilitam maior controle sobre as atribuies das prefeituras e ampliam a participao da sociedade. Eles tm as seguintes caractersticas: so temticos, ou seja, ligados a polticas sociais especficas, como educao, sade, emprego, infncia etc., prevem a participao voluntria de representantes de organizaes sociais da sociedade civil, so deliberativos, abrangentes e permanentes, ou seja, nas temticas s quais esto vinculados, os conselhos incidem sobre todo o circuito de gesto de uma poltica pblica, desde a formulao at a sua implementao (Gohn, 1998). Apesar da obrigatoriedade legal de instalao dos conselhos em todos os nveis da federao, no h um padro de funcionamento, e as diferenas podem ser consideradas como indicadores das condies de mobilizao e participao da sociedade local. Os consrcios so anteriores quela Constituio, mas foram por ela regulamentados. Eles propiciam a associao entre municpios para otimizar recursos escassos, seja para prestar servios populao, seja para melhorar as condies de infra-estrutura ou para as atividades econmicas. Neste sentido, enquanto os conselhos so importantes por possibilitar a expresso das potencialidades de mobilizao da sociedade civil, os consrcios propiciam a organizao e a cooperao horizontais e fortalecem os vnculos interinstitucionais na sociedade local, melhorando as condies de cooperao e de reduo das desigualdades.

As diferenas regionais, encontradas nas distribuies dos recursos analisados, obrigam a refletir sobre a recorrncia do problema das condies histricas de ocupao do territrio brasileiro. A diferena entre o Sul, muito mais bem equipado, mesmo em municpios pequenos e pobres, e o Norte e Nordeste bastante sugestiva das diferenas do processo histrico de ocupao em cada uma destas regies. Acredito que a maior participao social nos municpios localizados na primeira regio, em contraste com a fraqueza nas duas outras, reflete as marcas daquelas condies de ocupao que produziram mais vnculos sociais horizontais no Sul e mais vnculos verticais no Norte e no Nordeste. Para o significado destes vnculos recorro a Putnam (1996), para quem os vnculos verticais so de dependncia e explorao e resultam das estratgias de sobrevivncia das camadas mais pobres em condies histricas de sociedades civis pouco organizadas, comandadas por atores sociais investidos de autoridade e que ocupam espaos de poder abertos pela fragilidade administrativa e judicial do Estado. A imagem de verticalidade decorre da imposio de cima para baixo das regras e normas de reproduo social. No caso particular de muitos municpios da Regio Nordeste, sugiro que a institucionalidade desses vnculos tem conseqncias sobre as condies precrias da participao social na regio. Os vnculos hori zontais, ao contrrio, so aqueles capazes de criar e fortalecer instituies que favorecem a organizao de interesses na base da sociedade. Esses vnculos criam as condies

favorveis cooperao e competio e possibilitam as aes estruturantes nas quais a igualdade poltica, a solidariedade, a confiana e a tolerncia so essenciais. As condies originais de ocupao da Regio Sul, marcadas pelo isolamento fsico, pela organizao fundiria em pequenas propriedades, pelo trabalho familiar e pela necessidade de solidariedade para a soluo de problemas comuns frente ausncia de servios que deveriam ser prestados pelo Estado, produziram as condies sociais favorveis participao social, sobretudo nos territrios destinados aos imigrantes estrangeiros, atrados pelas possibilidades de acesso terra e ao trabalho livre. H vasta literatura histrica, geogrfica e sociolgica sobre esta dimenso da diferena regional no pas e no necessrio recuperar estas informaes, bastante conhecidas. O sentido de apresent-las de forma to sinttica apontar uma direo possvel para a interpretao da localizao como uma das condies das diferenas encontradas entre os municpios. Esta direo permite recuperar de forma mais apropriada a questo da localizao e o processo histrico que d sentido aos lugares.

O problema da exceo
Os resultados das informaes sobre os consrcio municipais (no caso analisado, os de sade) nos trabalhos indicados revelaram no recorte federativo de Minas Gerais

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um padro muito mais prximo daquele encontrado na Regio Sul e bem acima do que seria esperado numa unidade da federao cuja histria da ocupao do territrio se fez a partir do ciclo escravocrata de minerao do ouro e do diamante, da expanso da pecuria pelas vastas extenses do interior e da cana-de-acar na Zona da Mata. Afinal, este processo histrico foi bem diferente daquele ocorrido nas reas de ocupao reservadas aos imigrantes estrangeiros do Sul do pas, tendo muito mais semelhanas com aquele do Nordeste brasileiro. Neste sentido, no possvel atribuir fora dos vnculos sociais horizontais em Minas Gerais uma maior predisposio para a associao e busca de parcerias entre as prefeituras do estado. Na realidade, os dados revelaram o resultado de uma ao deliberada de governo, de implementar uma poltica pblica de sade, escolhendo como estratgia o estmulo e o apoio aos consrcios municipais de sade. Esta poltica pblica foi implementada no perodo 19941998, com apoio do Ministrio da Sade e da Organizao Mundial da Sade OMS. A concentrao deste tipo de recurso institucional em Minas Gerais , neste sentido, um bom exemplo das possibilidades do desiderato poltico e suas repercusses sobre o territrio. Esta condio aponta os limites explicativos do processo histrico como uma causalidade exclusiva para o desenvolvimento institucional e refora a complexidade do leque de aes possveis para a construo de espaos sociais e polticos. Assim, retomamos a suposio explicitada no incio sobre a necessidade de a isonomia da norma legal con(g) 210 ()

frontar-se com instituies que se territorializam e, nesta condio, atuam de modo desigual em territrios socialmente diferenciados. Mesmo que os recursos institucionais de participao e de controle da gesto do poder pblico colocados disposio da sociedade sejam os mesmos, as formas de apropriao destes recursos pelas sociedades locais so diferenciadas, e, conseqentemente, os resultados alcanados so muito diferentes. No caso brasileiro, as instituies colocadas disposio da sociedade local possuem um contedo significativo. Seus modos de funcionamento e de organizao encontram-se demarcados tanto pelos limites municipais base legal da estrutura federativa do pas como pelo ambiente criado ao longo da histria. Mas o municpio tambm um espao poltico importante como distrito eleitoral formal para vereadores e prefeitos e informal para deputados federais e para os governadores. Essas condies certamente afetam tanto a existncia como a eficcia daqueles recursos institucionais, mesmo se muitos dos conselhos municipais podem ser cooptados e colocados a servio de grupos polticos dominantes locais (Costa, 2 0 0 2 ) . No entanto, se admitimos que no h evidncia de que esta uma faceta particular da realidade de toda poltica local no pas, a perspectiva do conjunto do territrio nacional pode ser til. Esta torna possvel perceber a articulao entre as escalas local, regional e nacional e acrescentar novos elementos para a anlise das desigualdades que ultrapassam os limites dos particularismos ou de um determinismo

estrutural. Nesse sentido, o padro regional de distribuio dos recursos institucionais no universo dos municpios, quando se consideram os vnculos sociais produzidos pelos contextos de tempo e de espao diferentes, sugere que h no pas localizaes que engendram atores mais favorveis eqidade do que outras.

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