s Resumen Ejecutivo Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Resumen Ejecutivo Primera edicin, 2001 D.R.
Secretara de Desarrollo Social
Constituyentes # 947 01110, Mxico, D.F. Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico La informacin de esta publicacin se puede obtener como documento PDF en la pgina de Internet de la Secretara de Desarrollo Social: www.sedesol.gob.mx Quinto Sol Smbolo azteca de la nueva era; representacin del centro que une al firmamento con la tierra. Eslabn csmico del desarrollo y el progreso. Como insignia de la renovacin, el Quinto Sol preside el cambio y alimenta la certeza en el porvenir, el futuro que es invocado por la energa del presente. Caracol El caracol, fascinacin por lo concntrico; remolino petrificado que llega del mar; origen que se encuentra con su destino. Mgico manantial que paso a paso fertiliza los sueos. La espiral del desarrollo que, en armona, cristaliza sus potencialidades. La ciudad y la regin son la mayor expresin de arte colectivo. El desarrollo permite la confluencia y proyeccin de sus capacidades, fortalece la distribucin equitativa de las oportunidades y establece marcos firmes que permiten asegurar su patrimonio social, econmico y cultural. Emblema Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Secretara de Desarrollo Social Lic. Josefina Vzquez Mota Secretaria del Ramo Arq. Santiago Antn Gracia Subsecretario de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio Lic. Antonio Snchez Daz de Rivera Subsecretario de Desarrollo Social y Humano Ing. Gonzalo E. Robles Valds Subsecretario de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin Ing. Alberto Muls Alonso Comisionado Nacional de Fomento a la Vivienda Lic. Octavio Aguilar Valenzuela Oficial Mayor Lic. Julio Castellanos Ramrez Jefe de la Unidad de Coordinacin de Delegaciones Lic. Rafael Domnguez Morfn Jefe de la Unidad de Coordinacin Sectorial Sr. Rodolfo Guzmn Garca Jefe de la Unidad de Comunicacin Social Lic. Rogelio Gmez Hermosillo Coordinacin Nacional del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin Dra. Cecilia Lora Savin Directora General del Instituto Nacional de Desarrollo Social s Resumen Ejecutivo Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo OPORTUNlDAD / APAlDAD / SEGURlDAD / PATRlNONlO / EOUlDAD Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Introduccin I. En dnde estamos? Los nuevos paradigmas del desarrollo: revalorizacin del territorio n Los retos n El reto de la Ordenacin del Territorio: abatir la desigualdad regional 7 El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia regin-ciudad 8 El reto de la generacin de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda 10 El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los desastres naturales 14 II. A dnde queremos llegar? El hbitat que queremos los mexicanos 17 La visin 2025: una sola velocidad de desarrollo 18 La misin 2025: establecer la Ordenacin del Territorio como una Poltica de Estado 19 III. Qu camino vamos a seguir? Esquema de objetivos, estrategias y programas del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 22 Esquema de la Poltica de Ordenacin del Territorio y Accin Urbana y Regional: Programa de Ordenacin del Territorio 23 Esquema de la Poltica de Desarrollo Urbano y Regional: Programa Hbitat+ 24 Esquema de la Poltica de Suelo y Reserva Territorial: Programa Suelo-Reserva Territorial 25 IV. Cmo medimos los avances? Evaluacin integral del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 26 Rendicin de cuentas 27 Informe al Poder Legislativo 27 ndice Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 9 Resumen Ejecutivo Introduccin Introduccin El territorio urbano y regional de nuestro pas presenta una gran diversidad de recursos fsicos, culturales y naturales que constituyen la base de la riqueza nacional. Mxico enfrenta grandes retos y oportunidades que hacen indispensable la revalorizacin del territorio como elemento estratgico para orientar el desarrollo de nuestras ciudades y regiones. La visin prospectiva de Mxico en el siglo XXI exige la formulacin de polticas, estrategias e instrumentos de planeacin del desarrollo apoyados en un enfoque territorial que permita estructurar un marco de actuacin institucional para integrar con eficiencia econmica el desarrollo urbano con el desarrollo regional e incidir, colectivamente, en el mejoramiento de nuestro hbitat como entorno vital y en la calidad de vida de los mexicanos. La instrumentacin de una poltica nacional de ordenacin del territorio es una prioridad en las estrategias para el desarrollo urbano y regional fundada en el fortaleci- miento del Federalismo, el respeto a la soberana de los estados y la autonoma de los municipios. Para ordenar el territorio nacional y as orientar el desarrollo, es indispensable con- tar con un slido sustento social y humano. Con una visin de largo plazo, logremos dar mayor coherencia y eficiencia a la distribucin de las actividades econmicas, la aplica- cin de los recursos financieros y presupuestarios, el empleo y la distribucin de la poblacin. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT) que ahora se presenta, se gua por lo objetivos del Plan Nacional de Desa- rrollo y los propios de la Secretara de Desarrollo Social para sentar los principios de la accin institucional y las estrategias necesarias en la orientacin del desarrollo nacional. El PNDU-OT aborda desde la perspectiva de las mejores prcticas de polticas nacionales e internacionales, as como de los nuevos paradigmas del desarrollo, las pol- ticas, los principios de actuacin, las lneas estratgicas y la aplicacin de fondos para la orientacin, organizacin, gobernabilidad, administracin y planificacin del territorio con una visin estratgica al 2025 y una misin institucional al 2006. Mxico enfrenta grandes retos y oportunidades que hacen indispensable la revalorizacin del territorio como elemento estratgico para orientar el desarrollo de nuestras ciudades y regiones. Para ordenar el territorio nacional y as orientar el desarrollo, es indispensable contar con un slido sustento social y humano. Con una visin de largo plazo, logremos dar mayor coherencia y eficiencia a la distribucin de las actividades econmicas, la aplicacin de los recursos financieros y presupuestarios, el empleo y la distribucin de la poblacin. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 10 Estas polticas estn dirigidas a establecer mecanismos e instrumentos que permi- tan potenciar las capacidades econmicas, disminuir las desigualdades sociales, conservar nuestros recursos naturales, manejar adecuadamente los recursos energticos e impulsar la dotacin, renovacin y ampliacin de la vivienda, la infraestructura de servicios y el equipamiento social y productivo en regiones, ciudades y localidades rurales del pas, a fin de garantizar el modo de vida al que aspiramos todos los mexicanos. El momento histrico por el que atraviesa el pas, determinado en gran medida por los procesos de transicin poltica, econmica, demogrfica y social, nos obliga a encon- trar las mejores respuestas a los retos que hoy vivimos: Cmo introducir la dimensin espacial en el contexto del desarrollo? Cmo revalorizar el territorio como soporte de las actividades econmicas y del desarrollo social? Qu modelo de ocupacin del territorio urbano y regional debemos impulsar? Cmo impulsar la convergencia del desarrollo en las ciudades y en las regiones? Cmo lograr una mejor distribucin de las actividades, el empleo y la poblacin en el territorio nacional? Cmo encauzar la sustentabilidad del sistema de asentamientos humanos? El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 responde a estas interrogantes con un enfoque de gran visin, prospectivo y estratgico para impulsar la nueva poltica de desarrollo urba- no y regional que el pas demanda. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 11 Resumen Ejecutivo I. En dnde estamos? Los nuevos paradigmas del desarrollo: revalorizacin del territorio La Poltica de Ordenacin del Territorio parte de considerar que la prosperidad depende de la plenitud con que se aprovechan las potencialidades de cada territorio. Este ltimo se caracteriza por un conjunto de activos tangibles, entre los que destacan el capital humano, los recursos naturales, las edificaciones, la infraestructura y el equipamiento; y por los denominados activos intangibles, como sus instituciones, formas de gobierno y mecanismos para la toma de decisiones. A esta matriz de activos tangibles e intangibles localizados en un espacio, tambin denominada capital territorial, se le equipara actualmente con los factores tradicionales de la produccin, es decir, el trabajo y el capital. La organizacin espacial de nuestra sociedad es el resultado histrico de tendencias sociales, del desarrollo tecnolgico, del comportamiento de las fuerzas del mercado y de la intervencin del gobierno a travs de su accin sectorial. En muchas ocasiones, la interaccin de estos factores resulta incongruente y compromete el desarrollo territorial. La poltica territorial contribuye a resolver estas contradicciones y agrega valor al inte- grar las polticas sectoriales. La Ordenacin del Territorio es el mtodo que permite orientar el proceso de evo- lucin espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, as como entre los espacios urbano y rural. La Ordenacin del Territorio tambin hace posi- ble una visin coherente de largo plazo para guiar la intervencin pblica y privada en el proceso de desarrollo local, regional y nacional. La poltica territorial busca fortalecer la intervencin del Estado para lograr el apro- vechamiento pleno del potencial de cada territorio y reducir las disparidades entre ellos, a travs de propiciar: s Un desarrollo endgeno que reconozca la fortaleza del territorio y sus oportunidades. s Un desarrollo que reconcilie los objetivos de eficiencia econmica, cohesin social y equilibrio ecolgico. s Un desarrollo basado en la rendicin de cuentas y el fortalecimiento de los meca- nismos de gobernabilidad territorial. La Ordenacin del Territorio es el mtodo que permite orientar el proceso de evolucin espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, as como entre los espacios urbano y rural. La Ordenacin del Territorio tambin hace posible una visin coherente de largo plazo para guiar la intervencin pblica y privada en el proceso de desarrollo local, regional y nacional. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 12 El reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la identificacin rea- lista de su potencial sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno en el territorio. En consecuencia, la poltica territorial tiene como propsitos: s Impulsar el desarrollo nacional mediante el aprovechamiento de las potencialida- des de cada regin y el incremento en sus niveles de competitividad. s Reducir las desigualdades entre las regiones mediante inversiones altamente ren- tables desde una perspectiva social. s Fortalecer la gobernabilidad del territorio a travs del principio de subsidariedad. Ante los nuevos paradigmas del desarrollo que se presentan en este inicio del siglo XXI, el PNDU-OT define los lineamientos para una poltica tendiente a la ordenacin del territorio. Consideramos que la Ordenacin del Territorio es la herramienta institucional que permite integrar el desarrollo urbano y regional con el desarrollo eco- nmico y social en condiciones de sustentabilidad. q Modelo del PNDU-OT Institucional s Ordenacin del territorio: instrumento s Poltica regional: enfoque v Federalismo: organizacin desarrollo econmico desarrollo territorial desarrollo social Con la finalidad de precisar el concepto de Ordenacin del Territorio, se presenta la siguiente definicin: La Ordenacin del Territorio es una poltica que pretende maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando, al mismo tiempo, su cohesin social, poltica y cultural en condiciones de sustentabilidad. En particular, es una estrategia que, al considerar plenamente la dimensin espacial, tiene como objetivo hacer confluir las aspiraciones locales y regionales con las nacionales. Por estas razones, la Ordenacin del Territorio representa en Mxico un marco de actuacin principal para ofrecer una respuesta institucional al reto de la superacin de la pobreza de comunidades y de individuos, combatiendo las causas estructurales de la misma bajo los principios de subsidariedad y resarcitoriedad. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 13 Resumen Ejecutivo Los retos El reto de la Ordenacin del Territorio: abatir la desigualdad regional Durante el siglo XX, la poblacin mexicana se increment en poco ms de seis veces hasta alcanzar cerca de 100 millones de personas, lo que convierte a nuestro pas en la undcima nacin ms poblada del mundo. En la actualidad, poco ms del 61% de la poblacin reside en localidades mayores de 15 mil habitantes, el 31% en localidades menores de 5 mil habitantes y el restante 8% reside en localidades intermedias. En las ciudades, las cuales incluyen localidades de diversos tamaos, habitan 63.2 millones de personas, el 66% de la poblacin total del pas. La concentracin de la mayora de la poblacin nacional en las reas urbanas es un fenmeno relativamente reciente que data de la dcada de los setenta. Por su magnitud y por su ritmo de crecimiento, la urbanizacin del pas ha sido un proceso que rebas la capacidad gubernamental de planeacin, atencin y administracin del crecimiento de las ciudades. El proceso de urbanizacin marc el patrn actual de distribucin de la poblacin: el 50% de la poblacin se localiza en slo 7 entidades federativas: Distrito Federal, Estado de Mxico, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacn. La distribucin de la poblacin en el territorio nacional responde tanto a tenden- cias demogrficas y culturales como a procesos de crecimiento econmico y de generacin de empleo vinculados estrechamente a formas y mecanismos de intervencin guberna- mental. Estos procesos generalmente determinan condiciones desiguales de desarrollo impulsoras de una dinmica que, en ausencia de polticas compensatorias, propicia que las desigualdades regionales en materia de produccin, poblacin y marginacin tiendan a reproducirse e incluso a acentuarse. La apertura comercial y la liberalizacin de los flujos financieros no han generado, todava, una verdadera ruptura del proceso de concentracin y desigualdad. Aunado a la concentracin social y econmica en la zona metropolitana que forman el Distrito Fede- ral y los municipios conurbados del Estado de Mxico, en donde se genera un tercio del producto interno bruto nacional, lo que se observa en la actualidad es un fenmeno de impulso de las economas de ciertas ciudades ligadas a los sectores productivos de mayor crecimiento, en particular la industria maquiladora en las principales ciudades de la fron- tera norte; el turismo internacional en Cancn y la costa de Quintana Roo; y el crecimiento industrial, comercial y de servicios en las principales ciudades localizadas en la regin del Bajo, en cuya frontera se encuentra la zona industrial de la ciudad de Quertaro, una de las reas de mayor crecimiento en materia de inversin, produccin y empleo de los l- timos aos. Durante el lustro 1993-1998, cerca del 50% de los nuevos empleos generados en la industria, el comercio y los servicios se localizaron en tan slo 49 municipios, la mayora de los cuales se encuentra en las entidades federativas citadas. Por su magnitud y por su ritmo de crecimiento, la urbanizacin del pas ha sido un proceso que rebas la capacidad gubernamental de planeacin, atencin y administracin del crecimiento de las ciudades. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 14 Los efectos de la concentracin econmica y demogrfica tienen su expresin, tam- bin, en el despoblamiento de un importante nmero de municipios. Entre 1995 y 2000, 767 municipios del pas disminuyeron su poblacin en trminos absolutos, mientras que en el periodo anterior (1990-1995) esta cifra fue de 720 municipios; en la dcada de 1980 a 1990 fue de 601; y en la de 1970 a 1980 fue de 372. Esto es, durante los ltimos treinta aos, se duplic el nmero de municipios que pierden poblacin y se triplic el valor absoluto de esta disminucin, al pasar de 525 mil habitantes en la dcada 1970 a 1980 a 1.5 millones en la dcada 1990 a 2000. En conclusin, durante los ltimos treinta aos, las diferencias regionales en Mxi- co se han acentuado debido a la poca relacin que guardan las ciudades y regiones desarrolladas con las atrasadas y a la carencia de polticas explcitas de desarrollo regio- nal, entre otros factores. Promover un desarrollo econmico regional menos desigual es uno de los objetivos rectores del PND, lo que implica la integracin regional y sectorial de las actividades econmicas y una decidida poltica de desarrollo urbano y ordenacin del territorio que maximice la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohe- sin social y cultural en condiciones de sustentabilidad. El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia regin-ciudad El proceso de urbanizacin en Mxico presenta diversos cambios y patrones de expansin fsica relacionados con el azar, la existencia de economas de aglomeracin, los procesos de causacin acumulativa, la dinmica demogrfica y las formas de intervencin guber- namental. El reto del desarrollo urbano y regional es el de garantizar, por un lado, el eficiente funcionamiento de las ciudades como motor del desarrollo en sinergia con su regin y, por el otro, enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, el equipamiento y los servicios urbanos. En la actualidad, el 66% de la poblacin total del pas reside en 364 ciudades mayores de 15 mil habitantes, las cuales conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN). Las di- ferencias de tamao poblacional -y extensin territorial- entre estas ciudades son muy amplias: en slo 9 grandes zonas metropolitanas (de ms de un milln de habitantes cada una) residen 33.2 millones de personas, el 52.1% de la poblacin urbana del pas; en 17 metrpolis menores a un milln de habitantes residen otros 11.9 millones de personas (18.7% del total urbano), y en 79 ciudades menores a 500 mil habitantes residen 17.1 millones de personas (26.9% del total urbano del pas). El resto de la poblacin urbana (2.3%) reside en ciudades de menor tamao. Para dimensionar los retos del desarrollo urbano y regional del pas, la infraestructura y los servicios de una ciudad proporcionan indicadores fundamentales para diagnosticar su estado fsico, la calidad de vida de sus habitantes y su capacidad para atraer inversio- nes. Si consideramos solamente las ciudades con ms de 50 mil habitantes en el ao 2000, las cuales suman 124, 35 de ellas contaron con un ndice de infraestructura bsica de nivel de cobertura alto y muy alto, esto es, ms del 75% de las viviendas en estas ciudades contaba con agua potable y energa elctrica y estaba conectada a la red pblica de dre- naje. De estas ciudades, 10 corresponden a capitales de los estados del centro y norte del pas. En contraste, se destaca que las ciudades tursticas tienen niveles de cobertura municipal que van desde el medio a bajo y muy bajo, esto es, que menos del 50% de las viviendas cuentan con los tres servicios bsicos, a diferencia de las ciudades de la frontera norte en donde la mayora de ellas tiene niveles de cobertura de medios a muy altos. Durante los ltimos treinta aos, las diferencias regionales en Mxico se han acentuado debido a la poca relacin que guardan las ciudades y regiones desarrolladas con las atrasadas y a la carencia de polticas explcitas de desarrollo regional. El reto del desarrollo urbano y regional es el de garantizar, por un lado, el eficiente funcionamiento de las ciudades como motor del desarrollo en sinergia con su regin y, por el otro, enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, el equipamiento y los servicios urbanos. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 15 Resumen Ejecutivo En otro rubro, es de destacar que el 84% de las 124 ciudades mayores a 50 mil habitantes tienen una cobertura de pavimentacin inferior al 50% de su red vial. Ade- ms, los equipamientos de los servicios de salud, educacin superior e investigacin muestran una desigual distribucin en el pas, ya que la mayora de stos se concentra en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, sus ciudades circunvecinas y las capitales de las entidades federativas. La calidad de la vivienda es otro indicador bsico de la situacin fsica de una ciu- dad y de la calidad de vida de sus habitantes. En el ao 2000, el 55% de las 124 localidades urbanas mayores de 50 mil habitantes contaban con un nivel de calidad de las viviendas de medio a bajo y muy bajo, esto es, que por lo menos una tercera parte de las viviendas particulares en estas ciudades estaban construidas con materiales no permanentes en paredes y techos y contaban con piso de tierra. Para hacer frente a las demandas que se derivan del acelerado crecimiento de las ciudades, se han transferido cada vez mayores atribuciones a las autoridades locales para la dotacin de servicios, la construccin de infraestructura urbana y de algunos equipamientos pblicos. Actualmente los municipios son responsables de administrar las zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos de construccin; y participar en la creacin y admi- nistracin de zonas de reserva ecolgica. A fin de cumplir con las atribuciones y responsabilidades otorgadas por la Consti- tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios, es imperativo que, por una parte, se contribuya al mejoramiento en la eficiencia de la administracin urbana municipal y, por la otra, se establezca una poltica de fortalecimiento de las finanzas pblicas municipales va ingresos propios, ya que cerca del 65% del total de municipios muestran una gran dependencia de las participaciones y transferencias federales en la estructura de sus ingresos totales. En la mayora de los municipios con posibilidad de captar un mayor volumen de ingresos propios por la va de los impuestos relacionados con la tierra, se enfrentan pro- blemas tanto por deficiencias en la actualizacin y modernizacin de los catastros y registros pblicos, como por lo limitado de las atribuciones legales de las autoridades municipales en la materia. Slo 7 entidades federativas cuentan con una legislacin catastral actuali- zada; apenas el 25% de los catastros del pas disponen de tasas impositivas homogneas y actualizadas; y solamente en el 50% se ha consolidado la integracin de la informacin cartogrfica y estadstica. Por otra parte, de acuerdo al anlisis de los procesos de urbanizacin y de expansin fsica que suceden en el pas, se desprenden tres nuevas dinmicas espaciales que impli- can cambios o mutaciones en la estructura territorial: La metropolizacin generada por cambios en el modo de produccin que implica la asociacin de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas que constituyen un conglome- rado de asentamientos humanos con caractersticas comunes: econmicas, sociales, funcionales y productivas que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros. La suburbanizacin generada por urbanizaciones de grandes extensiones de tierra en la periferia de las ciudades las cuales constituyen, en la mayora de los casos, reas dormi- torios que no cuentan con la variedad de usos del suelo que permiten la realizacin plena de la vida urbana. A fin de cumplir con las atribuciones y responsabilidades otorgadas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios, es imperativo que, por una parte, se contribuya al mejoramiento en la eficiencia de la administracin urbana municipal y, por la otra, se establezca una poltica de fortalecimiento de las finanzas pblicas municipales. Por otra parte, de acuerdo al anlisis de los procesos de urbanizacin y de expansin fsica que suceden en el pas, se desprenden tres nuevas dinmicas espaciales que implican cambios o mutaciones en la estructura territorial. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 16 La rururbanizacin generada por la inercia que conlleva la urbanizacin sobre el medio rural a partir de las transformaciones tecnolgicas y del modo de produccin, diluyendo paulatinamente la dicotoma rural-urbano. Estas nuevas dinmicas y mutaciones territoriales obligan a definir nuevas formas de administracin urbana y a generar programas destinados a impulsar el crecimiento ordenado de las ciudades ms dinmicas, a la vez que se adoptan mecanismos especficos para atender los rezagos acumulados en materia de infraestructura y equipamiento bsi- co: la superacin de la pobreza urbana es uno de los principales retos de la poltica nacional de desarrollo urbano y regional que presenta este Programa. El reto de la generacin de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda El Sistema Urbano Nacional (SUN) est emplazado sobre cerca de 800 mil hectreas, el 0.4% del territorio nacional. En esta pequea proporcin del territorio se produce poco ms del 80% del PIB y se asienta el 66% de la poblacin del pas. En el mbito urbano, cada palmo de suelo es motivo de un intenso aprovechamiento; la oferta de suelo condi- ciona el desarrollo de la ciudad, sus posibilidades, su funcionalidad y, en gran medida, su eficiencia operativa. La transicin demogrfica por la que atraviesa el pas se reflejar en un acelerado crecimiento del nmero de hogares, mayor al ritmo de crecimiento de la poblacin. Para el periodo 2001-2006 se estima que la poblacin urbana crecer en 7.6 millones de per- sonas, que se formarn cerca de 2.7 millones de hogares y que se requerirn 4 millones de nuevos empleos. El crecimiento afectar todos los aspectos de la vida de la ciudad. Para alojar este crecimiento, el SUN deber ampliar su extensin a razn de 44 hectreas por da, lo que para el periodo 2001-2006 equivale a 96 mil hectreas, 1.3 veces el rea urbana del Distrito Federal. Cerca de 57 mil hectreas, el 60%, debern destinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectreas, el 40% restante, para la industria, los servicios, el comercio y el equipamiento de la ciudad. La ciudad se caracteriza por su mezcla de actividades y su oferta amplia de oportu- nidades. La extensin de la ciudad implica el desarrollo de distintas actividades en varios frentes y su articulacin funcional al tejido urbano existente. La construccin de la ciu- dad depende de la concurrencia de mltiples actores con distintas motivaciones: lograr su accin coordinada representa uno de los mayores retos de la planeacin. En este contexto, la falta de infraestructura es equiparable a la falta de suelo ya que limita sus posibilidades de aprovechamiento. La falta de servicios, que generalmente tiene su origen en procesos desordenados de crecimiento, sigue representando un reto para la administracin y operacin de la ciudad. Cabe destacar que los asentamientos irregulares generalmente se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotacin de infraestructura en ellos resulta dos o tres veces ms costoso. La transicin demogrfica por la que atraviesa el pas se reflejar en un acelerado crecimiento del nmero de hogares, mayor al ritmo de crecimiento de la poblacin. Para el periodo 2001-2006 se estima que la poblacin urbana crecer en 7.6 millones de personas, que se formarn cerca de 2.7 millones de hogares y que se requerirn 4 millones de nuevos empleos. El crecimiento afectar todos los aspectos de la vida de la ciudad. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 17 Resumen Ejecutivo Requerimientos de suelo para vivienda El aprovechamiento del potencial urbano depende en buena medida de la organizacin de los espacios destinados a la vivienda y del encadenamiento de lugares que permiten al individuo moverse entre el espacio pblico y el privado. La vivienda es tambin un cen- tro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el mbito urbano e impactan la operacin y el desarrollo de la ciudad. Cabe destacar que cerca del 60% del espacio de la ciudad se destina al uso habitacional. Mientras que en los centros de poblacin en el mbito rural la vivienda enfrenta un problema de infraestructura y accesibilidad, en el SUN la vivienda enfrenta un mercado inmobiliario en el que prevalece el acaparamiento, la especulacin y una intensa compe- tencia por el aprovechamiento de la centralidad de los espacios y su infraestructura. En este contexto, el hacinamiento, el desdoblamiento en el lote familiar y los asentamientos irregulares siguen siendo, desde los aos setenta, los mecanismos alternativos para el grupo no atendido por el sector formal de la construccin de vivienda. Este grupo repre- senta el 55% de la demanda habitacional en el pas, equivalente a 1.5 millones de viviendas. Para el periodo 2001-2006, las necesidades de vivienda a nivel nacional se estiman en 4.2 millones de unidades, de las cuales el 65% sern demandadas en el SUN y el restante 35% en el mbito rural. En cuanto al nivel de ingresos de la poblacin carente de vivienda, destaca que el 63% de la demanda habitacional corresponde a familias con ingresos mensuales inferiores a 5 salarios mnimos, las cuales requerirn espacio en el SUN para cerca de 1.7 millones de viviendas. El impacto de este segmento sobre el de- sarrollo de las ciudades ser determinante pues representa cerca de 29 mil hectreas de suelo urbanizado para el periodo 2001-2006 (un tercio del rea urbanizada del DF), in- cluyendo vialidades y equipamiento urbano. Por otra parte, el abandono de las zonas centrales de las ciudades, caracterstico de los procesos de suburbanizacin, y su consecuente deterioro, provocan un quebranto para las finanzas municipales al subutilizar la infraestructura y al incrementar los costos asociados al transporte. El reto implica revertir esta tendencia y repoblar los centros urbanos median- te la aplicacin de mecanismos que tiendan a compensar los altos costos del suelo en estas zonas, sobre todo cuando se imponen lmites a la densidad por las caractersticas fsicas o de infraestructura de la zona. Cabe destacar que del costo total de la vivienda tipo bsica y social nicamente se puede destinar el 22% para la adquisicin del suelo, cantidad insuficiente para desarrollar este tipo de vivienda en las reas centrales de las ciudades. En el ao 2000, el SUN contaba con alrededor de 14.8 millones de familias; se estima que 500 mil de ellas no tenan una casa que habitar y que cerca de 3.5 millones se vieron obligadas a ocupar el suelo de manera irregular. Esta situacin refleja la incapacidad del mercado de suelo para atender cerca del 27% de las necesidades de vivienda del SUN. Atender la demanda derivada del hacinamiento y de la ocupacin irregular del suelo requerir de aproximadamente 12,500 hectreas. Sin embargo, para lograr desarrollos integrales que desalienten la segregacin y fomenten la cohesin social, mejoren las con- diciones de seguridad de la zona y contribuyan a reducir los costos asociados al transporte, se requerir incluir cerca de 6 mil hectreas adicionales destinadas a vivienda para grupos de mayores ingresos, al comercio y a los servicios vecinales, con lo que el requerimiento total por estos conceptos suma cerca de 18, 500 hectreas. El aprovechamiento del potencial urbano depende en buena medida de la organizacin de los espacios destinados a la vivienda y del encadenamiento de lugares que permiten al individuo moverse entre el espacio pblico y el privado. La vivienda es tambin un centro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el mbito urbano e impactan la operacin y el desarrollo de la ciudad. Cabe destacar que cerca del 60% del espacio de la ciudad se destina al uso habitacional. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 18 La constitucin de reservas territoriales para proyectos de esta naturaleza representa una oportunidad para que, a travs de la intervencin del gobierno, se aplique una parte de la plusvala que se genera por el cambio en el aprovechamiento del suelo de los usos ms rentables en beneficio de la poblacin de escasos recursos y en beneficio de la ciudad. La expansin de la ciudad Las insuficiencias del mercado se traducen en la expansin desordenada e irregular de las actividades urbanas sobre suelo agrcola o sobre suelo de valor ambiental, el cual se en- cuentra generalmente bajo el rgimen de propiedad social. La ocupacin de este suelo implica, en muchos casos, el rompimiento del orden jurdico, ecolgico y administrati- vo, con fuertes costos para la sociedad. El 51% del suelo del pas corresponde a propiedad ejidal y comunal, mientras que dos terceras partes de la tierra que circunda a los polgonos urbanos es de propiedad so- cial. Lo anterior significa que las ciudades han enfrentado -y enfrentan todava- un rgido acordonamiento regulatorio a su expansin. En este contexto, la expansin de las ciuda- des se ha verificado, en gran medida, mediante la ocupacin irregular del suelo, ya sea de asentamientos populares o de otro tipo. Para enfrentar esta situacin, el Gobierno Federal constituy la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) la cual, durante el periodo 1970 al 2001 ha expropiado cerca de 137 mil hectreas de suelo social para la regularizacin de asentamientos humanos y ha escriturado cerca de 2.2 millones de lotes a sus poseedores. A partir de las reformas al artculo 27 constitucional, se instrumentaron nuevos mecanismos para modificar el rgimen de la propiedad social. De esta forma, se suman a las acciones de expropiacin de los gobiernos estatales y municipales y a las acciones de regularizacin de CORETT, las superficies incorporadas mediante la Adopcin del Do- minio Pleno va la Procuradura Agraria y el Registro Agrario Nacional, as como va la aportacin de suelo a sociedades a travs de la Procuradura Agraria y el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). Mediante estos procedimientos, en el periodo 1995-2000 se modific el rgimen jurdico a cerca de 103 mil hectreas, de las cuales el 22% corresponde a la regularizacin de asentamientos humanos irregulares, 3% a la titulacin de solares urbanos, 16% para vivienda, 7% para infraestructura, equipamiento, industria y turismo, y el restante 52% a otros destinos. En la actualidad, las reservas propiedad de los gobiernos estatales y municipales as como de los organismos de vivienda que se podran aplicar para atender la demanda de vivienda tipo bsica y social suman cerca de 17 mil hectreas. Esta reserva se compar con el requerimiento de suelo por entidad considerando nicamente la formacin men- sual de hogares con ingreso menor a 5 salarios mnimos y se determin que en Aguascalientes, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacn, Quintana Roo y Zacatecas se tiene una reserva suficiente para alojar la demanda de suelo de los prximos 6 aos; en contraste, en Baja California, D.F., Hidalgo Jalisco, Morelos, Nayarit, San Luis Potos, Sonora, Tamaulipas y Veracruz la reserva no es suficiente para atender los requerimientos de los prximos 6 meses. En estos casos, aun cuando se movilicen recur- sos para la adquisicin y habilitacin de suelo, ste no estar disponible en cuando menos 18 meses, por lo que es ya insalvable un perodo de acumulacin de la demanda. El 51% del suelo del pas corresponde a propiedad ejidal y comunal, mientras que dos terceras partes de la tierra que circunda a los polgonos urbanos es de propiedad social. Lo anterior significa que las ciudades han enfrentado -y enfrentan todava- un rgido acordonamiento regulatorio a su expansin. En este contexto, la expansin de las ciudades se ha verificado, en gran medida, mediante la ocupacin irregular del suelo, ya sea de asentamientos populares o de otro tipo. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 19 Resumen Ejecutivo Cabe destacar que los mrgenes de utilidad asociados a los proyectos para dotar de suelo a la poblacin de escasos recursos y los riesgos asociados a este tipo de desarrollo impiden una mayor afluencia de recursos privados a esta actividad. En este contexto, la constitucin de reservas y la elaboracin de los proyectos representan acciones estratgi- cas de gobierno que dan certeza a la inversin y garantizan una adecuada articulacin urbana y regional. Con este respaldo se pueden obtener recursos crediticios para las obras de cabecera y para infraestructura primaria y consolidar un producto inmobiliario estra- tgico que ya se puede colocar en el mercado. En los prximos aos la expansin del SUN y su huella urbana, ejercer fuertes presiones sobre el medio ambiente. El reto implica el aprovechamiento del incremento de valor que resulta de un cambio en el uso del suelo de ambiental o rural a urbano, mediante mecanismos compensatorios que mitiguen las externalidades negativas de la expansin. Las ciudades estn ligadas en redes funcionales; los cambios que se producen en una ciudad afectan al conjunto de ellas. La falta de instancias regionales de coordinacin ha limitado las alternativas urbanas del crecimiento y no se cuenta con los mecanismos para evaluar las posibilidades de desarrollo que plantean la suburbanizacin y metropolizacin. Lograr la coexistencia de lo urbano y lo rural en condiciones de sustentabilidad es el reto que enfrenta el esfuerzo ordenador y planificador del espacio urbano. Qu instru- mentos se requieren para que el desarrollo urbano sea una fuente de recursos que permita conservar y rescatar la riqueza natural de su entorno? Qu forma adoptarn nuestras ciudades? Qu densidad, con qu extensin, a qu velocidad se reciclar el espacio in- terno? Qu naturaleza adoptar el lmite periurbano? Qu valor se dar a los servicios ambientales y cmo se administrar la frontera con lo rural? Todas estas interrogantes son los retos que la ciudad y la regin debern enfrentar. El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los desastres naturales La vulnerabilidad de un territorio ante la presencia de fenmenos naturales que provocan desastres tiene orgenes diversos, como el geolgico, el tectnico, el topogrfico y el meteorolgico. Por su ubicacin geogrfica y caractersticas geomorfolgicas, una gran parte del territorio mexicano presenta condiciones naturales de vulnerabilidad. Entre los factores ms relevantes que inciden en esa vulnerabilidad se encuentran: su ubicacin cercana a la regin tropical, con extensas costas potencialmente afectables por huracanes; zonas de alta y media sismicidad en ms del 40% del territorio nacional; volcanes activos; y una topo- grafa accidentada, que favorece avenidas repentinas de agua, as como deslaves, entre otros. Con el transcurso del tiempo, se ha logrado obtener un mejor conocimiento del comportamiento de los fenmenos naturales, entre los que destacan las erupciones volcnicas, el origen y causas de los sismos, y la generacin y comportamiento de los huracanes; sin embargo, persiste un alto nivel de incertidumbre en el pronstico de estos fenmenos. La respuesta para prevenir daos en el pas es limitada, por falta de infraestructura y equipos, as como por la escasa cultura de proteccin civil comunitaria que prevalece entre la poblacin. Lograr la coexistencia de lo urbano y lo rural en condiciones de sustentabilidad es el reto que enfrenta el esfuerzo ordenador y planificador del espacio urbano. Por su ubicacin geogrfica y caractersticas geomorfolgicas, una gran parte del territorio mexicano presenta condiciones naturales de vulnerabilidad. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 20 La actividad humana influye tambin en la vulnerabilidad de un territorio; por un lado se desarrollan obras con el fin de atenuar los daos que provocan fenmenos como las inundaciones; y por el otro, el incremento de la poblacin y sus actividades econmi- cas, origina que se ocupen de manera creciente extensiones de suelo con media y alta vulnerabilidad. La explosin demogrfica y econmica de Mxico en las ltimas dcadas ha provo- cado la ocupacin de planicies inundables e incluso de cauces de ros en el altiplano y en las zonas costeras. Tal es el caso del Valle de Mxico, la cuenca del Lerma o las zonas costeras de Chiapas, Nayarit, Oaxaca, Tabasco y Veracruz, entre otras. Por otro lado, la urbanizacin acelerada y la falta de control en el uso del suelo han propiciado en las ciudades un incremento constante de su vulnerabilidad, ya sea por la ocupacin irregular o regular de zonas de alto riesgo, como por el desarrollo de activida- des e infraestructura de carcter peligroso, como son las lneas de conduccin de hidrocarburos o las industrias que producen explosivos, txicos o combustibles. Por ello, es indispensable reforzar los instrumentos de planeacin urbana y la vigilancia de su aplicacin. Acciones de atencin y prevencin de desastres En los ltimos aos se ha avanzado en la capacidad de alertar a las autoridades locales y a la poblacin sobre el pronstico, presencia y ocurrencia de algunos fenmenos natura- les, como el nivel de actividad volcnica y la generacin y trayectoria de huracanes. Elementos fundamentales para lograr lo anterior han sido la creacin del Centro Nacio- nal de Prevencin de Desastres (CENAPRED), en septiembre de 1988, y la modernizacin de los sistemas de medicin, registro y seguimiento de estos fenmenos. Tambin se han registrado avances en los procesos de atencin de los desastres y la posterior reparacin de daos, en los que la actuacin conjunta de la sociedad civil y las autoridades ha sido creciente. Esto se ha ido consolidando con la creacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil en mayo de 1986, una mejor coordinacin de autoridades militares y locales a travs del Plan DN-III y la institucionalizacin del Fondo Nacional para la Atencin de Desastres (FONDEN) a partir de 1999. Sin embargo, no se ha registrado un avance similar en la capacidad de respuesta de autoridades y habitantes para prevenir y mitigar daos, por la limitada capacidad de equipos e infraestructura; una deficiente comunicacin de las autoridades con la pobla- cin; poca credibilidad de la poblacin en sus autoridades; y una escasa cultura comunitaria de proteccin civil. El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, se traduce en la capa- cidad que mostremos todos los mexicanos, gobierno y sociedad, para definir instrumentos y mecanismos y aplicarlos con eficacia, para garantizar a los habitantes del pas, urbanos y rurales, la seguridad de sus vidas y su patrimonio social, comunitario y familiar, ante la presencia de fenmenos de carcter destructivo. La urbanizacin acelerada y la falta de control en el uso del suelo han propiciado en las ciudades un incremento constante de su vulnerabilidad, ya sea por la ocupacin irregular o regular de zonas de alto riesgo, como por el desarrollo de actividades e infraestructura de carcter peligroso. El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, se traduce en la capacidad que mostremos todos los mexicanos, gobierno y sociedad, para definir instrumentos y mecanismos y aplicarlos con eficacia, para garantizar a los habitantes del pas, urbanos y rurales, la seguridad de sus vidas y su patrimonio social, comunitario y familiar, ante la presencia de fenmenos de carcter destructivo. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 21 Resumen Ejecutivo II. A dnde queremos llegar? El hbitat que queremos los mexicanos Las relaciones humanas se desarrollan en un espacio que contiene al individuo y a su comunidad: existe el principio de territorios y de representacin de territorios. A lo largo de la civilizacin humana, la historia reconoce cuatro modos de produccin que han generado formas urbanas y regionales como su resultado espacial: Autarqua Primitiva, Comunal Articulado, Feudalismo y Revolucin Industrial. Se afirma que el fenmeno de urbanizacin mundial comienza con la etapa del Comunal Articulado, en donde se gene- ra y se instituye por vez primera la relacin centro- periferia. En la actualidad asistimos a un quinto modo de produccin motivado por el avance tecnolgico en los transportes y en el manejo de la informacin y las comunicaciones. Lo que debemos preguntarnos es: Cul ser la expresin espacial de este nuevo modo de produccin sobre el territorio? En este momento advertimos la aparicin de nuevas di- nmicas espaciales y de ciertas mutaciones territoriales en el espacio urbano y regional de nuestro pas: estos fenmenos son calificados de positivos o negativos en funcin de las aspiraciones a futuro que se persigan como Nacin. El PNDU-OT pretende orientar la expresin espacial del proceso de desarrollo li- gado a este quinto modo de produccin, el cual se instrumenta en nuestro pas desde la dcada de los noventa e involucra al capital humano, a las actividades productivas, al territorio de soporte y a los nuevos flujos de informacin y de comunicacin. Lo anterior, para generar un hbitat en condiciones de sustentabilidad para nuestra generacin y para las generaciones futuras. El hbitat, entendido como entorno vital de las relaciones humanas con su medio natural, debe ser revalorizado y, consecuentemente, debemos reordenar la distribucin de las actividades, la poblacin y el empleo en el territorio nacional. Las regiones y las ciudades son, en este sentido, el mbito espacial de aplicacin principal de este Programa. Todos los mexicanos deseamos un desarrollo humano y social en armona con el entorno espacial que nos rodea. Entendemos que para lograr este desarrollo tenemos que valorar el hbitat en el que interacta nuestra sociedad: el territorio es el soporte de nuestras actividades, y por lo mismo, debemos considerarlo como un recurso de gran valor para nuestra generacin y para la de nuestros hijos. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 22 El hbitat es nuestra vivienda, nuestra comunidad, nuestra ciudad, nuestra regin, nuestro territorio nacional. Es en estos diversos territorios en donde nos desarrollamos y, por lo mismo, nos interesa que su expresin espacial sea coherente y que exista armona entre nuestras actividades y nuestra necesidad cotidiana de desplazarnos, trabajar, edu- carnos, alimentarnos, recrearnos. Ms all de la ciudad, la regin es la expresin de arte colectivo ms grande que existe en nuestra civilizacin. Por ello, debemos procurar que esta expresin sea gobernable y se administre bien, de manera equitativa y competitiva, incluyente y planificada: los mexicanos queremos un territorio ordenado. La Visin 2025: una sola velocidad de desarrollo En el ao 2025, Mxico cuenta con un territorio nacional ordenado. Los mexicanos, a travs de su propio esfuerzo e iniciativa logran niveles de vida dignos y sustentables. Mxico cuenta con mecanismos y polticas que aseguran la creacin consistente de pros- peridad en condiciones de equidad, mediante el desarrollo de oportunidades y capacidades: individuales y colectivas, con la participacin de toda la sociedad. Se adquiere un desa- rrollo urbano y regional menos desigual, la poblacin cuenta con una vivienda digna y goza de un bienestar generalizado, proporcional al desempeo de la economa nacional. Se han establecido las bases para un desarrollo humano integral en todas las dimen- siones de la persona, tanto espirituales como culturales y materiales en plena libertad y responsabilidad, con un compromiso solidario y subsidiario hacia el bien comn. Se garantiza la integracin nacional dentro del contexto de un Pacto Federal forta- lecido. La Ordenacin del Territorio constituye una herramienta fundamental para orientar el desarrollo, maximizando la eficiencia econmica del territorio y garantizando al mis- mo tiempo su cohesin poltica, social y cultural, en plena armona con la conservacin de los recursos naturales. Mxico cuenta con un Sistema Urbano Nacional planificado, en condiciones de gobernabilidad territorial, competitividad econmica y cohesin social y cultural, en armona con la conservacin de los recursos naturales. Este sistema urbano se desarrolla en plena sinergia con el desarrollo regional, impulsando capacidades y creando oportu- nidades entre ciudades y regiones en una amplia complementariedad. Con este sistema debidamente articulado, se ha logrado una mejor distribucin de las actividades, el empleo y la vivienda sobre el territorio nacional. Gracias a la implementacin de esta poltica de Ordenacin del Territorio se logra la confluencia de las aspiraciones locales y regionales con las orientaciones nacionales, en el marco de un Federalismo fortalecido. De esta manera se ha logrado cerrar la brecha de las desigualdades regionales que hubieran podido generar fragmentaciones regionales en el seno del Pacto Federal. Efectivamente, la poltica de Ordenacin del Territorio constituy, con base en la revalorizacin de la dimensin espacial del proceso del desarrollo, la herramienta ms eficaz de ataque estructural y frontal para la superacin de la pobreza en ciudades y regio- nes, as como en individuos y en comunidades. Ahora Mxico se desarrolla aprovechando el potencial de cada una de sus regiones y avanza de manera sostenida, basado en una fuerte cohesin social y nacional. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 23 Resumen Ejecutivo La Misin 2006: establecer la ordenacin del territorio como Poltica de Estado La SEDESOL tiene la misin 2006 de formular y coordinar la poltica social solidaria y subsidiaria del Gobierno Federal, orientada hacia el bien comn, y ejecutarla en las materias de su competencia: lograr la superacin de la pobreza por la va del desarrollo humano integral incluyente y corresponsable; alcanzar niveles suficientes de bienestar con equi- dad; y mejorar las condiciones sociales, econmicas y polticas en los espacios rurales y urbanos, mediante las polticas y acciones de ordenacin del territorio, desarrollo urbano y regional, y vivienda. La Ordenacin del Territorio es una Poltica de Estado por lo que, en el marco del ms estricto apego a los distintos mbitos de accin y competencia, se pretende crear un marco de colaboracin interinstitucional que permita la efectiva coordinacin y la adop- cin de una visin integral con enfoque estratgico, as como presentar a la Soberana Nacional y a la de los estados de la Federacin los proyectos de Ley, de Reforma o de Adiciones que resulten necesarios para lograr la proyeccin, el desarrollo y el orden que Mxico merece. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 25 Resumen Ejecutivo III. Qu se quiere lograr Para enfrentar los retos que impone la distribucin espacial futura para el 2006 y para el escenario previsto al 2025 de las actividades econmicas, el empleo y la poblacin sobre el territorio, en condiciones de sustentabilidad, es imperativo definir un nuevo modelo que oriente los procesos de ocupacin del territorio. Este nuevo modelo est fincado en el reconocimiento explcito de la necesidad de ordenar el espacio urbano y el espacio rural del territorio nacional. Para ello, es indispen- sable hacer confluir las grandes orientaciones nacionales con las aspiraciones locales y regionales: emerge el principio de implementar una Poltica Regional en el seno de la Presidencia de la Repblica que articule este proceso en el marco del Federalismo y de la actuacin intersecretarial. Se busca la revalorizacin del territorio como soporte de la actividad econmica y social: los objetivos de gran visin y las estrategias que se presentan se dirigen a la recomposicin del territorio como el recurso prioritario para instrumentar el Desarrollo Social, en donde el vnculo con la conservacin de los recursos es fundamental. Lo anterior significa intervenir con mayor decisin en el hbitat, entendido como el entorno vital del individuo y de la colectividad: la localidad, la ciudad, la regin, la nacin. Esta intervencin persigue: s Igualdad y equidad de oportunidades entre ciudades y regiones s Desarrollo de capacidades de ciudades y de regiones s Confluencia de voluntades entre ciudades y regiones s Promocin de potencialidades de ciudades y de regiones s Superacin de limitaciones e inclusin de ciudades y regiones s Seguridad patrimonial de la ciudad y de la regin s Sinergia entre la ciudad y su regin Se busca la revalorizacin del territorio como soporte de la actividad econmica y social: los objetivos de gran visin y las estrategias que se presentan se dirigen a la recomposicin del territorio como el recurso prioritario para instrumentar el Desarrollo Social, en donde el vnculo con la conservacin de los recursos es fundamental. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 26 De esta manera, la SEDESOL, en su atribucin sobre el desarrollo urbano-regional y la ordenacin del territorio, conjuga los objetivos rectores sealados en el PND y se plantea tres objetivos estratgicos de gran visin, enfocados al horizonte 2006 y al esce- nario 2025: s Maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin so- cial y cultural. s Integrar un Sistema Urbano Nacional en sinergia con el desarrollo regional en condiciones de sustentabilidad: gobernabilidad territorial, eficiencia y competi- tividad econmica, cohesin social y cultural, y planificacin y gestin urbana. s Integrar el suelo urbano apto para desarrollo como instrumento de soporte para la expansin urbana por medio de satisfacer los requerimientos de suelo para la vi- vienda y el desarrollo urbano. Para cumplir estos tres objetivos de gran visin, se presentan tres estrategias es- pecficas altamente complementarias entre s: s Disear, proyectar, promover, normar y articular, en el contexto del Pacto Federal, una Poltica de Estado de Ordenacin del Territorio y de Accin Urbana - Regional s Disear, proyectar, promover, normar y coordinar, en el contexto del Pacto Federal, una Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y Regional e impulsar proyectos estra- tgicos con visin integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades. s Disear, promover, normar y articular en el contexto del Pacto Federal, una Pol- tica Nacional de Suelo y Reservas Territoriales. Estas tres estrategias se han traducido en la concepcin y generacin de tres progra- mas de actuacin institucional: s Programa de Ordenacin del Territorio s Programa Hbitat+: Red Ciudad 2025 Red Zonas Metropolitanas 2025 s Programa de Suelo - Reserva Territorial. Se presentan a continuacin, de manera esquemtica, los objetivos rectores del PND, los objetivos de gran visin de la SEDESOL, las estrategias y los programas de actuacin institucional que formula el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio: Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 27 Resumen Ejecutivo Los objetivos generales, principios de actuacin institucional y lneas estratgicas de accin de estos tres programas son los siguientes: Esquema de objetivos, estrategias y programas del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio Objetivos rectores PND 2001 - 2006 Mejorar los niveles de educacin y bienestar de los mexicanos Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades Fortalecer la cohesin social y el capital social Lograr un desarrollo social y humano en armona con la naturaleza Conducir responsablemente la marcha econmica del pas Elevar y extender la competitividad del pas Promover el desarrollo econmico regional equilibrado Crear condiciones para un desarrollo sustentable Defender la independencia, soberana e integridad territorial nacionales Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su tamao, dinmica, estructura y distribucin territorial Construir una relacin de colabora- cin responsable, equilibrada y productiva entre los poderes de la Unin y avanzar hacia un autntico Federalismo Objetivos de gran visin SEDESOL Maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin social y cultural Integrar un Sistema Urbano Nacional en sinergia con el desarrollo regional en condiciones de sustentabilidad: gobernabilidad territorial, eficiencia y competitividad econmica, cohesin social y cultural, planificacin y gestin urbana Integrar el suelo urbano apto para desarrollo como instrumento de soporte para la expansin urbana, mediante la satisfaccin de los requeri- mientos de suelo para la vivienda y el desarrollo urbano Estrategias PNDU-OT 2001 - 2006 Disear, proyectar, promover y articular en el contexto del Pacto Federal una Poltica de Estado de Ordenacin del Territorio y de Accin Urbana - Regional Disear, proyectar, promover, normar y coordinar en el contexto del Pacto Federal una Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y Regional, e impulsar proyectos estratgicos con visin integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades Disear, promover, normar y articular en el contexto del Pacto Federal una Poltica Nacional de Suelo y Reservas Territoriales Programa de Actuacin Institucional Programa de Ordenacin del Territorio Programa Hbitat: Red Ciudad 2025 Red Zonas Metropolitanas 2025 Programa de Suelo Reserva Territorial Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 28 Esquema de objetivo general, principios de actuacin institucional, objetivos especficos y lneas estratgicas de la Poltica de Ordenacin del Territorio Objetivo general Maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin social y cultural Principios de actuacin institucional Orientacin espacial del desarrollo Organizacin de territorios de actuacin Planificacin y prospectiva del territorio Aplicacin del Fondo de Ordenacin del Territorio [FOT] Objetivos especficos Introducir la dimensin espacial en el proceso de desarrollo Adecuar la intervencin pblica sobre el territorio en funcin a las nuevas dinmicas espaciales y mutaciones territoriales observadas Introducir una visin ms estratgica y prospectiva del territorio y fortalecer el proceso de planificacin y gestin urbana y regional Equilibrar las oportunidades de los diferentes territorios urbano y regionales en funcin del Nuevo Federalismo Lneas estratgicas Organizar un gran debate nacional por la Ordenacin del Territorio Elaborar un Proyecto Territorial de Nacin [PTN 2025+] Elaborar cinco programas regionales de Ordenacin del Territorio [PROT 2025+] Elaborar y promover la Ley de Orientacin y Ordenacin Sustentable del Territorio [LOOST] Elaborar la prospectiva del Territorio: potencialidades y limitaciones Diagnosticar la estructura territorial y definir las dinmicas espaciales y las mutaciones territoriales Articular acciones intersecretariales tendientes a la Ordenacin del Territorio Definir territorios de actuacin Elaborar Proyectos Estratgicos de Accin Regional [PEAR] Articular actores regionales Promover y gestionar el Proyecto Colectivo de Regin [PCR] Definir y aplicar el Fondo Regional Estructurante [FRE] Definir y aplicar el Fondo Regional Compensatorio [FRC] Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 29 Resumen Ejecutivo Objetivo general Integrar un Sistema Urbano Nacional, en sinergia con el Desarrollo Regional en condiciones de sustentabilidad Poltica de Desarrollo Urbano y Regional Programa HABITAT+ Principios de actuacin institucional Gobernabilidad territorial Competitividad econmica Cohesin social y cultural Planificacin y gestin urbana Aplicacin del Fondo Hbitat [FH] Objetivos especficos Adecuar el proceso de toma de decisiones y reforzar la gobernabilidad y administracin de ciudades y zonas metropoli- tanas en funcin de las nuevas dinmicas espaciales Fomentar la competitividad y la complementariedad de territorios urbanos y regionales en funcin de las nuevas dinmicas espaciales Fomentar la integracin social y cultural en territorios urbanos en funcin de las nuevas dinmicas espaciales Fortalecer y actualizar el proceso de planificacin y gestin en territorios urbanos en funcin de las nuevas dinmicas espaciales Promover la inversin y el empleo de las zonas urbanas y metropolitanas a travs del impulso al desarrollo urbano y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin Lneas estratgicas Promover la cooperacin intermunicipal Definir los organismos de gobierno y de administracin de la aglomeracin urbana Definir el territorio urbano de actuacin Fortalecer la hacienda municipal y las finanzas locales Integrar un sistema de indicadores de desarrollo urbano Fomentar la competitividad y la inversin Insertar y proyectar a las ciudades y zonas metropolitanas en los mbitos regional, nacional e internacional Promover la instalacin de Parques Tecnolgicos Conservar y mejorar el Patrimonio Social Revitalizar los centros histricos y el patrimonio cultural Mejorar los niveles de cobertura de equipamiento urbano Mejorar los niveles de servicio de la infraestructura urbana Mejorar los niveles de dotacin de servicios urbanos Atender las periferias urbanas y zonas marginadas Fomentar la participacin social Valorar la relacin urbano-ambiental Actualizar la normatividad urbana Actualizar Planes de -Desarrollo Urbano [generacin 2025] Actualizar las formas de gestin urbana [generacin 2025] Implementar el Programa Red Ciudad 2025 Implementar el Programa Red Zonas Metropolitanas 2025 Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 30 Esquema de objetivo general, principios de actuacin institucional, objetivos especficos y lneas estratgicas de la Poltica de Suelo y Reserva Territorial Objetivo general Integrar al suelo apto para desarrollo como instrumento de soporte para la expansin urbana satisfaciendo los requerimientos de suelo para la vivienda y el desarrollo urbano Principios de actuacin institucional Identificacin e inventario de suelo apto y demanda potencial Financiamiento y adquisicin de reserva territorial Programacin de reserva territorial Establecimiento del Polgono de Actuacin Concertada [PAC] Objetivos especficos Constituir una bolsa de suelo para desarrollo urbano y vivienda en ciudades y zonas metropolitanas Obtener capacidad financiera para responder a los requerimientos de suelo para desarrollo urbano y vivienda Dotar de suelo apto para vivienda y desarrollo urbano Hacer confluir la actuacin intergubernamental para constituir reserva territorial Lneas estratgicas Identificar el suelo apto para el desarrollo urbano Identificar la demanda potencial Valorar la potencialidad del suelo identificado e inventariado Coordinar con gobiernos municipales y estatales Articular la corresponsabilidad sectorial Disear mecanismos e instrumentos de financiamiento Integrar las acciones de CORETT-SRA-gobiernos estatales y municipales Incorporar reserva territorial Aplicar normatividad de reserva territorial Valorar e interrelacionar con planes de desarrollo urbano Declarar la reserva territorial Constituir el Polgono de Actuacin Concertada [PAC]: [gobiernos municipales y estatales, SEDESOL, CNFV, organismo promotor] Entregar la reserva territorial a la CNFV Dar seguimiento y evaluar la reserva territorial: informe a la CNFV Aplicacin del Fondo Suelo Reserva Territorial [FS RT] Adems de estas tres estrategias, se establece una accin especfica orientada a la prevencin y atencin de impactos ocasionados por desastres naturales en asentamientos humanos en materia de suelo y vivienda. Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 31 Resumen Ejecutivo IV. Cmo medimos los avances? El PNDU-OT contempla la puesta en marcha de un sistema de medicin claro y perma- nente para la evaluacin de polticas de Ordenacin del Territorio, de Desarrollo Urbano y Regional y de Suelo y Reserva Territorial, as como de los instrumentos definidos para su implementacin. El PNDU-OT pondr en marcha mecanismos que permitirn una medicin trans- parente, eficiente y oportuna de los avances. Para ello se requiere: s Desarrollar un sistema integral de informacin que permita determinar el desem- peo en la ordenacin del territorio, el desarrollo urbano y regional, suelo urbano y reservas territoriales. s Crear metodologas para realizar la evaluacin integral de los instrumentos de pro- mocin. s Definir un conjunto de indicadores para medir el desempeo de los programas y actores, y aplicar esquemas para su mejora continua. s Fortalecer los mecanismos de participacin social y rendicin de cuentas. Evaluacin integral del PNDU-OT La evaluacin de resultados del PNDU-OT se realizar en 2 mbitos: s El impacto en la ordenacin del territorio, en el desarrollo urbano y regional y en la disponibilidad oportuna de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda. s La eficiencia y eficacia con la que el sector desarrollo urbano y de ordenacin del territorio promueve y opera las polticas. El factor informacin para la evaluacin de resultados es indispensable para realizar anlisis sistemticos, con variables homogneas para todo el pas y periodos semejantes de observacin. La informacin de este tipo, a nivel de localidad, es escasa, y la poca disponible se produce cada 5 10 aos, por lo que no siempre es posible realizar segui- mientos precisos de los impactos territoriales de la ejecucin de las polticas. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 32 Por eso es necesario generar y fortalecer un sistema integral de informacin en materia de ordenacin del territorio, desarrollo regional y urbano y reservas territoriales, que opere sobre una base comn. De esta manera se podr contar con indicadores que permi- tan llevar a cabo un seguimiento de los programas y acciones y evaluar su impacto. El sistema integral de informacin ser la fuente de orientacin para medir los avances en la ordenacin del territorio y el desarrollo urbano y regional. El sistema de informa- cin permitir medir el cumplimiento de metas y objetivos concentrando la informacin generada para el quehacer de los tres rdenes de gobierno, sus resultados, as como las aportaciones de los grupos sociales. El propsito del sistema integral de informacin es auxiliar a los procesos de eva- luacin y toma de decisiones, para la formulacin de estrategias y acciones orientadas a superar los desequilibrios regionales e impulsar el desarrollo de ciudades del Sistema Urbano Nacional, as como a satisfacer la demanda de suelo para vivienda y para el de- sarrollo urbano. Rendicin de cuentas El Ejecutivo Federal, con la informacin bsica y confiable que se genere a travs del sistema integral de informacin, rendir cuentas sobre el desempeo anual y sexenal de cada uno de los programas e instrumentos de ordenacin del territorio, desarrollo urbano y regional, suelo y reservas territoriales. Un elemento fundamental para alcanzar el objetivo de transparencia que se preten- de con la rendicin de cuentas, es que la sociedad a travs de organismos con representatividad conozcan y evalen los programas y avances del PNDU-OT, y que a travs de un proceso de retroalimentacin formal propongan acciones que refuercen o corrijan las polticas y estrategias sectoriales. Para ello se propone que la SEDESOL presente un informe de manera peridica ante el Poder Legislativo y el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social. Informe al Poder Legislativo La Secretara de Desarrollo Social, en un marco de respeto y coordinacin con el Poder Legislativo, informar de los avances del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio a las cmaras de Diputados y Senadores a travs de las comi- siones correspondientes, cada vez que le sea solicitado. sssss