Programa Nacional de Desarrollo Urbano

y Ordenacin del Territorio 2001-2006

s Resumen Ejecutivo
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Resumen Ejecutivo
Primera edicin, 2001
D.R.

Secretara de Desarrollo Social

Constituyentes # 947
01110, Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
La informacin de esta publicacin se puede obtener como
documento PDF en la pgina de Internet de la Secretara de Desarrollo Social:
www.sedesol.gob.mx
Quinto Sol
Smbolo azteca de la nueva era; representacin
del centro que une al firmamento con la tierra.
Eslabn csmico del desarrollo y el progreso.
Como insignia de la renovacin, el Quinto Sol
preside el cambio y alimenta la certeza en el porvenir,
el futuro que es invocado por la energa del presente.
Caracol
El caracol, fascinacin por lo concntrico;
remolino petrificado que llega del mar;
origen que se encuentra con su destino.
Mgico manantial que paso a paso fertiliza los sueos.
La espiral del desarrollo que, en armona,
cristaliza sus potencialidades.
La ciudad y la regin son la mayor expresin de arte colectivo.
El desarrollo permite la confluencia y proyeccin de sus capacidades,
fortalece la distribucin equitativa de las oportunidades y
establece marcos firmes que permiten asegurar
su patrimonio social, econmico y cultural.
Emblema
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Secretara de Desarrollo Social
Lic. Josefina Vzquez Mota
Secretaria del Ramo
Arq. Santiago Antn Gracia
Subsecretario de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
Lic. Antonio Snchez Daz de Rivera
Subsecretario de Desarrollo Social y Humano
Ing. Gonzalo E. Robles Valds
Subsecretario de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin
Ing. Alberto Muls Alonso
Comisionado Nacional de Fomento a la Vivienda
Lic. Octavio Aguilar Valenzuela
Oficial Mayor
Lic. Julio Castellanos Ramrez
Jefe de la Unidad de Coordinacin de Delegaciones
Lic. Rafael Domnguez Morfn
Jefe de la Unidad de Coordinacin Sectorial
Sr. Rodolfo Guzmn Garca
Jefe de la Unidad de Comunicacin Social
Lic. Rogelio Gmez Hermosillo
Coordinacin Nacional del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin
Dra. Cecilia Lora Savin
Directora General del Instituto Nacional de Desarrollo Social
s
Resumen Ejecutivo
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo
OPORTUNlDAD / APAlDAD / SEGURlDAD / PATRlNONlO / EOUlDAD
Programa Nacional de Desarrollo Urbano
y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Introduccin
I. En dnde estamos?
Los nuevos paradigmas del desarrollo: revalorizacin del territorio n
Los retos n
El reto de la Ordenacin del Territorio: abatir la desigualdad regional 7
El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia regin-ciudad 8
El reto de la generacin de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda 10
El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los desastres naturales 14
II. A dnde queremos llegar?
El hbitat que queremos los mexicanos 17
La visin 2025: una sola velocidad de desarrollo 18
La misin 2025: establecer la Ordenacin del Territorio como una Poltica de Estado 19
III. Qu camino vamos a seguir?
Esquema de objetivos, estrategias y programas del
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 22
Esquema de la Poltica de Ordenacin del Territorio y Accin Urbana y Regional:
Programa de Ordenacin del Territorio 23
Esquema de la Poltica de Desarrollo Urbano y Regional:
Programa Hbitat+ 24
Esquema de la Poltica de Suelo y Reserva Territorial:
Programa Suelo-Reserva Territorial 25
IV. Cmo medimos los avances?
Evaluacin integral del
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 26
Rendicin de cuentas 27
Informe al Poder Legislativo 27
ndice
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 9
Resumen Ejecutivo
Introduccin
Introduccin
El territorio urbano y regional de nuestro pas presenta una gran diversidad de recursos
fsicos, culturales y naturales que constituyen la base de la riqueza nacional. Mxico enfrenta
grandes retos y oportunidades que hacen indispensable la revalorizacin del territorio
como elemento estratgico para orientar el desarrollo de nuestras ciudades y regiones.
La visin prospectiva de Mxico en el siglo XXI exige la formulacin de polticas,
estrategias e instrumentos de planeacin del desarrollo apoyados en un enfoque territorial que
permita estructurar un marco de actuacin institucional para integrar con eficiencia
econmica el desarrollo urbano con el desarrollo regional e incidir, colectivamente, en el
mejoramiento de nuestro hbitat como entorno vital y en la calidad de vida de los mexicanos.
La instrumentacin de una poltica nacional de ordenacin del territorio es una
prioridad en las estrategias para el desarrollo urbano y regional fundada en el fortaleci-
miento del Federalismo, el respeto a la soberana de los estados y la autonoma de los
municipios.
Para ordenar el territorio nacional y as orientar el desarrollo, es indispensable con-
tar con un slido sustento social y humano. Con una visin de largo plazo, logremos dar
mayor coherencia y eficiencia a la distribucin de las actividades econmicas, la aplica-
cin de los recursos financieros y presupuestarios, el empleo y la distribucin de la
poblacin.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
(PNDU-OT) que ahora se presenta, se gua por lo objetivos del Plan Nacional de Desa-
rrollo y los propios de la Secretara de Desarrollo Social para sentar los principios de la
accin institucional y las estrategias necesarias en la orientacin del desarrollo nacional.
El PNDU-OT aborda desde la perspectiva de las mejores prcticas de polticas
nacionales e internacionales, as como de los nuevos paradigmas del desarrollo, las pol-
ticas, los principios de actuacin, las lneas estratgicas y la aplicacin de fondos para la
orientacin, organizacin, gobernabilidad, administracin y planificacin del territorio
con una visin estratgica al 2025 y una misin institucional al 2006.
Mxico enfrenta grandes
retos y oportunidades
que hacen indispensable
la revalorizacin del
territorio como elemento
estratgico para orientar
el desarrollo de nuestras
ciudades y regiones.
Para ordenar el
territorio nacional y as
orientar el desarrollo, es
indispensable contar con
un slido sustento social
y humano. Con una
visin de largo plazo,
logremos dar mayor
coherencia y eficiencia a
la distribucin de las
actividades econmicas,
la aplicacin de los
recursos financieros y
presupuestarios, el
empleo y la distribucin
de la poblacin.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 10
Estas polticas estn dirigidas a establecer mecanismos e instrumentos que permi-
tan potenciar las capacidades econmicas, disminuir las desigualdades sociales, conservar
nuestros recursos naturales, manejar adecuadamente los recursos energticos e impulsar
la dotacin, renovacin y ampliacin de la vivienda, la infraestructura de servicios y el
equipamiento social y productivo en regiones, ciudades y localidades rurales del pas, a
fin de garantizar el modo de vida al que aspiramos todos los mexicanos.
El momento histrico por el que atraviesa el pas, determinado en gran medida por
los procesos de transicin poltica, econmica, demogrfica y social, nos obliga a encon-
trar las mejores respuestas a los retos que hoy vivimos: Cmo introducir la dimensin
espacial en el contexto del desarrollo? Cmo revalorizar el territorio como soporte de las
actividades econmicas y del desarrollo social? Qu modelo de ocupacin del territorio
urbano y regional debemos impulsar? Cmo impulsar la convergencia del desarrollo en
las ciudades y en las regiones? Cmo lograr una mejor distribucin de las actividades,
el empleo y la poblacin en el territorio nacional? Cmo encauzar la sustentabilidad del
sistema de asentamientos humanos? El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio 2001-2006 responde a estas interrogantes con un enfoque de
gran visin, prospectivo y estratgico para impulsar la nueva poltica de desarrollo urba-
no y regional que el pas demanda.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 11
Resumen Ejecutivo
I. En dnde estamos?
Los nuevos paradigmas del desarrollo:
revalorizacin del territorio
La Poltica de Ordenacin del Territorio parte de considerar que la prosperidad depende
de la plenitud con que se aprovechan las potencialidades de cada territorio. Este ltimo
se caracteriza por un conjunto de activos tangibles, entre los que destacan el capital
humano, los recursos naturales, las edificaciones, la infraestructura y el equipamiento; y
por los denominados activos intangibles, como sus instituciones, formas de gobierno y
mecanismos para la toma de decisiones.
A esta matriz de activos tangibles e intangibles localizados en un espacio, tambin
denominada capital territorial, se le equipara actualmente con los factores tradicionales
de la produccin, es decir, el trabajo y el capital.
La organizacin espacial de nuestra sociedad es el resultado histrico de tendencias
sociales, del desarrollo tecnolgico, del comportamiento de las fuerzas del mercado y de
la intervencin del gobierno a travs de su accin sectorial. En muchas ocasiones, la
interaccin de estos factores resulta incongruente y compromete el desarrollo territorial.
La poltica territorial contribuye a resolver estas contradicciones y agrega valor al inte-
grar las polticas sectoriales.
La Ordenacin del Territorio es el mtodo que permite orientar el proceso de evo-
lucin espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el
establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, as
como entre los espacios urbano y rural. La Ordenacin del Territorio tambin hace posi-
ble una visin coherente de largo plazo para guiar la intervencin pblica y privada en el
proceso de desarrollo local, regional y nacional.
La poltica territorial busca fortalecer la intervencin del Estado para lograr el apro-
vechamiento pleno del potencial de cada territorio y reducir las disparidades entre ellos,
a travs de propiciar:
s
Un desarrollo endgeno que reconozca la fortaleza del territorio y sus oportunidades.
s
Un desarrollo que reconcilie los objetivos de eficiencia econmica, cohesin social
y equilibrio ecolgico.
s
Un desarrollo basado en la rendicin de cuentas y el fortalecimiento de los meca-
nismos de gobernabilidad territorial.
La Ordenacin del
Territorio es el mtodo
que permite orientar
el proceso de evolucin
espacial del desarrollo
econmico, social y
ambiental, y que
promueve el
establecimiento de
nuevas relaciones
funcionales entre
regiones, pueblos y
ciudades, as como
entre los espacios
urbano y rural. La
Ordenacin del Territorio
tambin hace posible
una visin coherente de
largo plazo para guiar la
intervencin pblica y
privada en el proceso de
desarrollo local, regional
y nacional.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 12
El reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la identificacin rea-
lista de su potencial sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno en el territorio.
En consecuencia, la poltica territorial tiene como propsitos:
s
Impulsar el desarrollo nacional mediante el aprovechamiento de las potencialida-
des de cada regin y el incremento en sus niveles de competitividad.
s
Reducir las desigualdades entre las regiones mediante inversiones altamente ren-
tables desde una perspectiva social.
s
Fortalecer la gobernabilidad del territorio a travs del principio de subsidariedad.
Ante los nuevos paradigmas del desarrollo que se presentan en este inicio del siglo
XXI, el PNDU-OT define los lineamientos para una poltica tendiente a la ordenacin
del territorio. Consideramos que la Ordenacin del Territorio es la herramienta
institucional que permite integrar el desarrollo urbano y regional con el desarrollo eco-
nmico y social en condiciones de sustentabilidad.
q
Modelo del
PNDU-OT
Institucional
s Ordenacin del territorio: instrumento
s Poltica regional: enfoque
v Federalismo: organizacin
desarrollo
econmico
desarrollo
territorial
desarrollo
social
Con la finalidad de precisar el concepto de Ordenacin del Territorio, se presenta
la siguiente definicin:
La Ordenacin del Territorio es una poltica que pretende maximizar la eficiencia
econmica del territorio garantizando, al mismo tiempo, su cohesin social, poltica y
cultural en condiciones de sustentabilidad. En particular, es una estrategia que, al
considerar plenamente la dimensin espacial, tiene como objetivo hacer confluir las
aspiraciones locales y regionales con las nacionales.
Por estas razones, la Ordenacin del Territorio representa en Mxico un marco de
actuacin principal para ofrecer una respuesta institucional al reto de la superacin de la
pobreza de comunidades y de individuos, combatiendo las causas estructurales de la misma
bajo los principios de subsidariedad y resarcitoriedad.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 13
Resumen Ejecutivo
Los retos
El reto de la Ordenacin del Territorio: abatir la desigualdad regional
Durante el siglo XX, la poblacin mexicana se increment en poco ms de seis veces
hasta alcanzar cerca de 100 millones de personas, lo que convierte a nuestro pas en la
undcima nacin ms poblada del mundo. En la actualidad, poco ms del 61% de la
poblacin reside en localidades mayores de 15 mil habitantes, el 31% en localidades
menores de 5 mil habitantes y el restante 8% reside en localidades intermedias. En las
ciudades, las cuales incluyen localidades de diversos tamaos, habitan 63.2 millones de
personas, el 66% de la poblacin total del pas.
La concentracin de la mayora de la poblacin nacional en las reas urbanas es un
fenmeno relativamente reciente que data de la dcada de los setenta. Por su magnitud
y por su ritmo de crecimiento, la urbanizacin del pas ha sido un proceso que rebas la
capacidad gubernamental de planeacin, atencin y administracin del crecimiento de
las ciudades. El proceso de urbanizacin marc el patrn actual de distribucin de la
poblacin: el 50% de la poblacin se localiza en slo 7 entidades federativas: Distrito
Federal, Estado de Mxico, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacn.
La distribucin de la poblacin en el territorio nacional responde tanto a tenden-
cias demogrficas y culturales como a procesos de crecimiento econmico y de generacin
de empleo vinculados estrechamente a formas y mecanismos de intervencin guberna-
mental. Estos procesos generalmente determinan condiciones desiguales de desarrollo
impulsoras de una dinmica que, en ausencia de polticas compensatorias, propicia que
las desigualdades regionales en materia de produccin, poblacin y marginacin tiendan
a reproducirse e incluso a acentuarse.
La apertura comercial y la liberalizacin de los flujos financieros no han generado,
todava, una verdadera ruptura del proceso de concentracin y desigualdad. Aunado a la
concentracin social y econmica en la zona metropolitana que forman el Distrito Fede-
ral y los municipios conurbados del Estado de Mxico, en donde se genera un tercio del
producto interno bruto nacional, lo que se observa en la actualidad es un fenmeno de
impulso de las economas de ciertas ciudades ligadas a los sectores productivos de mayor
crecimiento, en particular la industria maquiladora en las principales ciudades de la fron-
tera norte; el turismo internacional en Cancn y la costa de Quintana Roo; y el crecimiento
industrial, comercial y de servicios en las principales ciudades localizadas en la regin del
Bajo, en cuya frontera se encuentra la zona industrial de la ciudad de Quertaro, una de
las reas de mayor crecimiento en materia de inversin, produccin y empleo de los l-
timos aos. Durante el lustro 1993-1998, cerca del 50% de los nuevos empleos generados
en la industria, el comercio y los servicios se localizaron en tan slo 49 municipios, la
mayora de los cuales se encuentra en las entidades federativas citadas.
Por su magnitud y por su
ritmo de crecimiento, la
urbanizacin del pas ha
sido un proceso que
rebas la capacidad
gubernamental de
planeacin, atencin y
administracin del
crecimiento de las
ciudades.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 14
Los efectos de la concentracin econmica y demogrfica tienen su expresin, tam-
bin, en el despoblamiento de un importante nmero de municipios. Entre 1995 y 2000,
767 municipios del pas disminuyeron su poblacin en trminos absolutos, mientras que
en el periodo anterior (1990-1995) esta cifra fue de 720 municipios; en la dcada de
1980 a 1990 fue de 601; y en la de 1970 a 1980 fue de 372. Esto es, durante los ltimos
treinta aos, se duplic el nmero de municipios que pierden poblacin y se triplic el
valor absoluto de esta disminucin, al pasar de 525 mil habitantes en la dcada 1970 a
1980 a 1.5 millones en la dcada 1990 a 2000.
En conclusin, durante los ltimos treinta aos, las diferencias regionales en Mxi-
co se han acentuado debido a la poca relacin que guardan las ciudades y regiones
desarrolladas con las atrasadas y a la carencia de polticas explcitas de desarrollo regio-
nal, entre otros factores. Promover un desarrollo econmico regional menos desigual es
uno de los objetivos rectores del PND, lo que implica la integracin regional y sectorial
de las actividades econmicas y una decidida poltica de desarrollo urbano y ordenacin
del territorio que maximice la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohe-
sin social y cultural en condiciones de sustentabilidad.
El reto del desarrollo urbano y regional: instrumentar la sinergia regin-ciudad
El proceso de urbanizacin en Mxico presenta diversos cambios y patrones de expansin
fsica relacionados con el azar, la existencia de economas de aglomeracin, los procesos
de causacin acumulativa, la dinmica demogrfica y las formas de intervencin guber-
namental. El reto del desarrollo urbano y regional es el de garantizar, por un lado, el
eficiente funcionamiento de las ciudades como motor del desarrollo en sinergia con su
regin y, por el otro, enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, el
equipamiento y los servicios urbanos.
En la actualidad, el 66% de la poblacin total del pas reside en 364 ciudades mayores
de 15 mil habitantes, las cuales conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN). Las di-
ferencias de tamao poblacional -y extensin territorial- entre estas ciudades son muy
amplias: en slo 9 grandes zonas metropolitanas (de ms de un milln de habitantes cada
una) residen 33.2 millones de personas, el 52.1% de la poblacin urbana del pas; en 17
metrpolis menores a un milln de habitantes residen otros 11.9 millones de personas
(18.7% del total urbano), y en 79 ciudades menores a 500 mil habitantes residen 17.1
millones de personas (26.9% del total urbano del pas). El resto de la poblacin urbana
(2.3%) reside en ciudades de menor tamao.
Para dimensionar los retos del desarrollo urbano y regional del pas, la infraestructura
y los servicios de una ciudad proporcionan indicadores fundamentales para diagnosticar
su estado fsico, la calidad de vida de sus habitantes y su capacidad para atraer inversio-
nes. Si consideramos solamente las ciudades con ms de 50 mil habitantes en el ao 2000,
las cuales suman 124, 35 de ellas contaron con un ndice de infraestructura bsica de
nivel de cobertura alto y muy alto, esto es, ms del 75% de las viviendas en estas ciudades
contaba con agua potable y energa elctrica y estaba conectada a la red pblica de dre-
naje. De estas ciudades, 10 corresponden a capitales de los estados del centro y norte del
pas. En contraste, se destaca que las ciudades tursticas tienen niveles de cobertura
municipal que van desde el medio a bajo y muy bajo, esto es, que menos del 50% de las
viviendas cuentan con los tres servicios bsicos, a diferencia de las ciudades de la frontera
norte en donde la mayora de ellas tiene niveles de cobertura de medios a muy altos.
Durante los ltimos
treinta aos, las
diferencias regionales
en Mxico se han
acentuado debido a la
poca relacin que
guardan las ciudades y
regiones desarrolladas
con las atrasadas y a la
carencia de polticas
explcitas de desarrollo
regional.
El reto del desarrollo
urbano y regional es
el de garantizar, por
un lado, el eficiente
funcionamiento de las
ciudades como motor
del desarrollo en
sinergia con su regin y,
por el otro, enfrentar las
profundas desigualdades
de acceso a la vivienda,
el equipamiento y los
servicios urbanos.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 15
Resumen Ejecutivo
En otro rubro, es de destacar que el 84% de las 124 ciudades mayores a 50 mil
habitantes tienen una cobertura de pavimentacin inferior al 50% de su red vial. Ade-
ms, los equipamientos de los servicios de salud, educacin superior e investigacin
muestran una desigual distribucin en el pas, ya que la mayora de stos se concentra en
la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, sus ciudades circunvecinas y las capitales de
las entidades federativas.
La calidad de la vivienda es otro indicador bsico de la situacin fsica de una ciu-
dad y de la calidad de vida de sus habitantes. En el ao 2000, el 55% de las 124 localidades
urbanas mayores de 50 mil habitantes contaban con un nivel de calidad de las viviendas
de medio a bajo y muy bajo, esto es, que por lo menos una tercera parte de las viviendas
particulares en estas ciudades estaban construidas con materiales no permanentes en
paredes y techos y contaban con piso de tierra.
Para hacer frente a las demandas que se derivan del acelerado crecimiento de las
ciudades, se han transferido cada vez mayores atribuciones a las autoridades locales para
la dotacin de servicios, la construccin de infraestructura urbana y de algunos
equipamientos pblicos. Actualmente los municipios son responsables de administrar
las zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y
administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en
sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra
urbana; otorgar licencias y permisos de construccin; y participar en la creacin y admi-
nistracin de zonas de reserva ecolgica.
A fin de cumplir con las atribuciones y responsabilidades otorgadas por la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios, es imperativo que, por
una parte, se contribuya al mejoramiento en la eficiencia de la administracin urbana
municipal y, por la otra, se establezca una poltica de fortalecimiento de las finanzas pblicas
municipales va ingresos propios, ya que cerca del 65% del total de municipios muestran
una gran dependencia de las participaciones y transferencias federales en la estructura de
sus ingresos totales.
En la mayora de los municipios con posibilidad de captar un mayor volumen de
ingresos propios por la va de los impuestos relacionados con la tierra, se enfrentan pro-
blemas tanto por deficiencias en la actualizacin y modernizacin de los catastros y registros
pblicos, como por lo limitado de las atribuciones legales de las autoridades municipales
en la materia. Slo 7 entidades federativas cuentan con una legislacin catastral actuali-
zada; apenas el 25% de los catastros del pas disponen de tasas impositivas homogneas
y actualizadas; y solamente en el 50% se ha consolidado la integracin de la informacin
cartogrfica y estadstica.
Por otra parte, de acuerdo al anlisis de los procesos de urbanizacin y de expansin
fsica que suceden en el pas, se desprenden tres nuevas dinmicas espaciales que impli-
can cambios o mutaciones en la estructura territorial:
La metropolizacin generada por cambios en el modo de produccin que implica la
asociacin de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas que constituyen un conglome-
rado de asentamientos humanos con caractersticas comunes: econmicas, sociales,
funcionales y productivas que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros.
La suburbanizacin generada por urbanizaciones de grandes extensiones de tierra en
la periferia de las ciudades las cuales constituyen, en la mayora de los casos, reas dormi-
torios que no cuentan con la variedad de usos del suelo que permiten la realizacin plena
de la vida urbana.
A fin de cumplir
con las atribuciones
y responsabilidades
otorgadas por la
Constitucin Poltica
de los Estados Unidos
Mexicanos a los
municipios, es
imperativo que, por
una parte, se contribuya
al mejoramiento en la
eficiencia de la
administracin urbana
municipal y, por la
otra, se establezca
una poltica de
fortalecimiento de
las finanzas pblicas
municipales.
Por otra parte, de
acuerdo al anlisis
de los procesos
de urbanizacin y de
expansin fsica que
suceden en el pas, se
desprenden tres nuevas
dinmicas espaciales
que implican cambios
o mutaciones en la
estructura territorial.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 16
La rururbanizacin generada por la inercia que conlleva la urbanizacin sobre el medio
rural a partir de las transformaciones tecnolgicas y del modo de produccin, diluyendo
paulatinamente la dicotoma rural-urbano.
Estas nuevas dinmicas y mutaciones territoriales obligan a definir nuevas formas
de administracin urbana y a generar programas destinados a impulsar el crecimiento
ordenado de las ciudades ms dinmicas, a la vez que se adoptan mecanismos especficos
para atender los rezagos acumulados en materia de infraestructura y equipamiento bsi-
co: la superacin de la pobreza urbana es uno de los principales retos de la poltica nacional
de desarrollo urbano y regional que presenta este Programa.
El reto de la generacin de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda
El Sistema Urbano Nacional (SUN) est emplazado sobre cerca de 800 mil hectreas, el
0.4% del territorio nacional. En esta pequea proporcin del territorio se produce poco
ms del 80% del PIB y se asienta el 66% de la poblacin del pas. En el mbito urbano,
cada palmo de suelo es motivo de un intenso aprovechamiento; la oferta de suelo condi-
ciona el desarrollo de la ciudad, sus posibilidades, su funcionalidad y, en gran medida, su
eficiencia operativa.
La transicin demogrfica por la que atraviesa el pas se reflejar en un acelerado
crecimiento del nmero de hogares, mayor al ritmo de crecimiento de la poblacin. Para
el periodo 2001-2006 se estima que la poblacin urbana crecer en 7.6 millones de per-
sonas, que se formarn cerca de 2.7 millones de hogares y que se requerirn 4 millones
de nuevos empleos. El crecimiento afectar todos los aspectos de la vida de la ciudad.
Para alojar este crecimiento, el SUN deber ampliar su extensin a razn de 44
hectreas por da, lo que para el periodo 2001-2006 equivale a 96 mil hectreas, 1.3
veces el rea urbana del Distrito Federal. Cerca de 57 mil hectreas, el 60%, debern
destinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectreas, el 40% restante, para
la industria, los servicios, el comercio y el equipamiento de la ciudad.
La ciudad se caracteriza por su mezcla de actividades y su oferta amplia de oportu-
nidades. La extensin de la ciudad implica el desarrollo de distintas actividades en varios
frentes y su articulacin funcional al tejido urbano existente. La construccin de la ciu-
dad depende de la concurrencia de mltiples actores con distintas motivaciones: lograr
su accin coordinada representa uno de los mayores retos de la planeacin.
En este contexto, la falta de infraestructura es equiparable a la falta de suelo ya que
limita sus posibilidades de aprovechamiento. La falta de servicios, que generalmente tiene
su origen en procesos desordenados de crecimiento, sigue representando un reto para la
administracin y operacin de la ciudad. Cabe destacar que los asentamientos irregulares
generalmente se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotacin
de infraestructura en ellos resulta dos o tres veces ms costoso.
La transicin
demogrfica por la
que atraviesa el pas se
reflejar en un acelerado
crecimiento del nmero
de hogares, mayor al
ritmo de crecimiento
de la poblacin. Para el
periodo 2001-2006 se
estima que la poblacin
urbana crecer en 7.6
millones de personas,
que se formarn cerca
de 2.7 millones de
hogares y que se
requerirn 4 millones
de nuevos empleos.
El crecimiento afectar
todos los aspectos
de la vida de la ciudad.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 17
Resumen Ejecutivo
Requerimientos de suelo para vivienda
El aprovechamiento del potencial urbano depende en buena medida de la organizacin
de los espacios destinados a la vivienda y del encadenamiento de lugares que permiten al
individuo moverse entre el espacio pblico y el privado. La vivienda es tambin un cen-
tro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el mbito urbano e
impactan la operacin y el desarrollo de la ciudad. Cabe destacar que cerca del 60% del
espacio de la ciudad se destina al uso habitacional.
Mientras que en los centros de poblacin en el mbito rural la vivienda enfrenta un
problema de infraestructura y accesibilidad, en el SUN la vivienda enfrenta un mercado
inmobiliario en el que prevalece el acaparamiento, la especulacin y una intensa compe-
tencia por el aprovechamiento de la centralidad de los espacios y su infraestructura. En
este contexto, el hacinamiento, el desdoblamiento en el lote familiar y los asentamientos
irregulares siguen siendo, desde los aos setenta, los mecanismos alternativos para el
grupo no atendido por el sector formal de la construccin de vivienda. Este grupo repre-
senta el 55% de la demanda habitacional en el pas, equivalente a 1.5 millones de viviendas.
Para el periodo 2001-2006, las necesidades de vivienda a nivel nacional se estiman
en 4.2 millones de unidades, de las cuales el 65% sern demandadas en el SUN y el
restante 35% en el mbito rural. En cuanto al nivel de ingresos de la poblacin carente
de vivienda, destaca que el 63% de la demanda habitacional corresponde a familias con
ingresos mensuales inferiores a 5 salarios mnimos, las cuales requerirn espacio en el
SUN para cerca de 1.7 millones de viviendas. El impacto de este segmento sobre el de-
sarrollo de las ciudades ser determinante pues representa cerca de 29 mil hectreas de
suelo urbanizado para el periodo 2001-2006 (un tercio del rea urbanizada del DF), in-
cluyendo vialidades y equipamiento urbano.
Por otra parte, el abandono de las zonas centrales de las ciudades, caracterstico de
los procesos de suburbanizacin, y su consecuente deterioro, provocan un quebranto para las
finanzas municipales al subutilizar la infraestructura y al incrementar los costos asociados al
transporte. El reto implica revertir esta tendencia y repoblar los centros urbanos median-
te la aplicacin de mecanismos que tiendan a compensar los altos costos del suelo en estas
zonas, sobre todo cuando se imponen lmites a la densidad por las caractersticas fsicas
o de infraestructura de la zona. Cabe destacar que del costo total de la vivienda tipo bsica
y social nicamente se puede destinar el 22% para la adquisicin del suelo, cantidad
insuficiente para desarrollar este tipo de vivienda en las reas centrales de las ciudades.
En el ao 2000, el SUN contaba con alrededor de 14.8 millones de familias; se
estima que 500 mil de ellas no tenan una casa que habitar y que cerca de 3.5 millones se
vieron obligadas a ocupar el suelo de manera irregular. Esta situacin refleja la incapacidad
del mercado de suelo para atender cerca del 27% de las necesidades de vivienda del SUN.
Atender la demanda derivada del hacinamiento y de la ocupacin irregular del suelo
requerir de aproximadamente 12,500 hectreas. Sin embargo, para lograr desarrollos
integrales que desalienten la segregacin y fomenten la cohesin social, mejoren las con-
diciones de seguridad de la zona y contribuyan a reducir los costos asociados al transporte,
se requerir incluir cerca de 6 mil hectreas adicionales destinadas a vivienda para grupos
de mayores ingresos, al comercio y a los servicios vecinales, con lo que el requerimiento
total por estos conceptos suma cerca de 18, 500 hectreas.
El aprovechamiento
del potencial urbano
depende en buena
medida de la
organizacin de los
espacios destinados
a la vivienda y del
encadenamiento de
lugares que permiten al
individuo moverse entre
el espacio pblico y el
privado. La vivienda es
tambin un centro de
costos, ingresos y
externalidades que
recaen directamente en
el mbito urbano e
impactan la operacin y
el desarrollo de la
ciudad. Cabe destacar
que cerca del 60% del
espacio de la ciudad se
destina al uso
habitacional.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 18
La constitucin de reservas territoriales para proyectos de esta naturaleza representa una
oportunidad para que, a travs de la intervencin del gobierno, se aplique una parte de
la plusvala que se genera por el cambio en el aprovechamiento del suelo de los usos ms
rentables en beneficio de la poblacin de escasos recursos y en beneficio de la ciudad.
La expansin de la ciudad
Las insuficiencias del mercado se traducen en la expansin desordenada e irregular de las
actividades urbanas sobre suelo agrcola o sobre suelo de valor ambiental, el cual se en-
cuentra generalmente bajo el rgimen de propiedad social. La ocupacin de este suelo
implica, en muchos casos, el rompimiento del orden jurdico, ecolgico y administrati-
vo, con fuertes costos para la sociedad.
El 51% del suelo del pas corresponde a propiedad ejidal y comunal, mientras que
dos terceras partes de la tierra que circunda a los polgonos urbanos es de propiedad so-
cial. Lo anterior significa que las ciudades han enfrentado -y enfrentan todava- un rgido
acordonamiento regulatorio a su expansin. En este contexto, la expansin de las ciuda-
des se ha verificado, en gran medida, mediante la ocupacin irregular del suelo, ya sea de
asentamientos populares o de otro tipo.
Para enfrentar esta situacin, el Gobierno Federal constituy la Comisin para la
Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) la cual, durante el periodo 1970
al 2001 ha expropiado cerca de 137 mil hectreas de suelo social para la regularizacin de
asentamientos humanos y ha escriturado cerca de 2.2 millones de lotes a sus poseedores.
A partir de las reformas al artculo 27 constitucional, se instrumentaron nuevos
mecanismos para modificar el rgimen de la propiedad social. De esta forma, se suman
a las acciones de expropiacin de los gobiernos estatales y municipales y a las acciones de
regularizacin de CORETT, las superficies incorporadas mediante la Adopcin del Do-
minio Pleno va la Procuradura Agraria y el Registro Agrario Nacional, as como va la
aportacin de suelo a sociedades a travs de la Procuradura Agraria y el Fideicomiso
Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). Mediante estos procedimientos, en el
periodo 1995-2000 se modific el rgimen jurdico a cerca de 103 mil hectreas, de las
cuales el 22% corresponde a la regularizacin de asentamientos humanos irregulares,
3% a la titulacin de solares urbanos, 16% para vivienda, 7% para infraestructura,
equipamiento, industria y turismo, y el restante 52% a otros destinos.
En la actualidad, las reservas propiedad de los gobiernos estatales y municipales as
como de los organismos de vivienda que se podran aplicar para atender la demanda de
vivienda tipo bsica y social suman cerca de 17 mil hectreas. Esta reserva se compar
con el requerimiento de suelo por entidad considerando nicamente la formacin men-
sual de hogares con ingreso menor a 5 salarios mnimos y se determin que en
Aguascalientes, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacn, Quintana Roo y
Zacatecas se tiene una reserva suficiente para alojar la demanda de suelo de los prximos
6 aos; en contraste, en Baja California, D.F., Hidalgo Jalisco, Morelos, Nayarit, San
Luis Potos, Sonora, Tamaulipas y Veracruz la reserva no es suficiente para atender los
requerimientos de los prximos 6 meses. En estos casos, aun cuando se movilicen recur-
sos para la adquisicin y habilitacin de suelo, ste no estar disponible en cuando menos
18 meses, por lo que es ya insalvable un perodo de acumulacin de la demanda.
El 51% del suelo del
pas corresponde a
propiedad ejidal y
comunal, mientras que
dos terceras partes de la
tierra que circunda a los
polgonos urbanos es
de propiedad social.
Lo anterior significa que
las ciudades han
enfrentado -y enfrentan
todava- un rgido
acordonamiento
regulatorio a su
expansin. En este
contexto, la expansin
de las ciudades se ha
verificado, en gran
medida, mediante la
ocupacin irregular del
suelo, ya sea de
asentamientos populares
o de otro tipo.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 19
Resumen Ejecutivo
Cabe destacar que los mrgenes de utilidad asociados a los proyectos para dotar de
suelo a la poblacin de escasos recursos y los riesgos asociados a este tipo de desarrollo
impiden una mayor afluencia de recursos privados a esta actividad. En este contexto, la
constitucin de reservas y la elaboracin de los proyectos representan acciones estratgi-
cas de gobierno que dan certeza a la inversin y garantizan una adecuada articulacin
urbana y regional. Con este respaldo se pueden obtener recursos crediticios para las obras
de cabecera y para infraestructura primaria y consolidar un producto inmobiliario estra-
tgico que ya se puede colocar en el mercado.
En los prximos aos la expansin del SUN y su huella urbana, ejercer fuertes
presiones sobre el medio ambiente. El reto implica el aprovechamiento del incremento
de valor que resulta de un cambio en el uso del suelo de ambiental o rural a urbano,
mediante mecanismos compensatorios que mitiguen las externalidades negativas de la
expansin.
Las ciudades estn ligadas en redes funcionales; los cambios que se producen en una
ciudad afectan al conjunto de ellas. La falta de instancias regionales de coordinacin ha
limitado las alternativas urbanas del crecimiento y no se cuenta con los mecanismos para
evaluar las posibilidades de desarrollo que plantean la suburbanizacin y
metropolizacin.
Lograr la coexistencia de lo urbano y lo rural en condiciones de sustentabilidad es
el reto que enfrenta el esfuerzo ordenador y planificador del espacio urbano. Qu instru-
mentos se requieren para que el desarrollo urbano sea una fuente de recursos que permita
conservar y rescatar la riqueza natural de su entorno? Qu forma adoptarn nuestras
ciudades? Qu densidad, con qu extensin, a qu velocidad se reciclar el espacio in-
terno? Qu naturaleza adoptar el lmite periurbano? Qu valor se dar a los servicios
ambientales y cmo se administrar la frontera con lo rural? Todas estas interrogantes
son los retos que la ciudad y la regin debern enfrentar.
El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los
desastres naturales
La vulnerabilidad de un territorio ante la presencia de fenmenos naturales que provocan
desastres tiene orgenes diversos, como el geolgico, el tectnico, el topogrfico y el
meteorolgico.
Por su ubicacin geogrfica y caractersticas geomorfolgicas, una gran parte del
territorio mexicano presenta condiciones naturales de vulnerabilidad. Entre los factores
ms relevantes que inciden en esa vulnerabilidad se encuentran: su ubicacin cercana a
la regin tropical, con extensas costas potencialmente afectables por huracanes; zonas de alta
y media sismicidad en ms del 40% del territorio nacional; volcanes activos; y una topo-
grafa accidentada, que favorece avenidas repentinas de agua, as como deslaves, entre otros.
Con el transcurso del tiempo, se ha logrado obtener un mejor conocimiento del
comportamiento de los fenmenos naturales, entre los que destacan las erupciones volcnicas,
el origen y causas de los sismos, y la generacin y comportamiento de los huracanes; sin
embargo, persiste un alto nivel de incertidumbre en el pronstico de estos fenmenos.
La respuesta para prevenir daos en el pas es limitada, por falta de infraestructura
y equipos, as como por la escasa cultura de proteccin civil comunitaria que prevalece
entre la poblacin.
Lograr la coexistencia
de lo urbano y lo rural
en condiciones de
sustentabilidad es
el reto que enfrenta el
esfuerzo ordenador
y planificador del
espacio urbano.
Por su ubicacin
geogrfica y
caractersticas
geomorfolgicas,
una gran parte del
territorio mexicano
presenta condiciones
naturales de
vulnerabilidad.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 20
La actividad humana influye tambin en la vulnerabilidad de un territorio; por un
lado se desarrollan obras con el fin de atenuar los daos que provocan fenmenos como
las inundaciones; y por el otro, el incremento de la poblacin y sus actividades econmi-
cas, origina que se ocupen de manera creciente extensiones de suelo con media y alta
vulnerabilidad.
La explosin demogrfica y econmica de Mxico en las ltimas dcadas ha provo-
cado la ocupacin de planicies inundables e incluso de cauces de ros en el altiplano y en
las zonas costeras. Tal es el caso del Valle de Mxico, la cuenca del Lerma o las zonas
costeras de Chiapas, Nayarit, Oaxaca, Tabasco y Veracruz, entre otras.
Por otro lado, la urbanizacin acelerada y la falta de control en el uso del suelo han
propiciado en las ciudades un incremento constante de su vulnerabilidad, ya sea por la
ocupacin irregular o regular de zonas de alto riesgo, como por el desarrollo de activida-
des e infraestructura de carcter peligroso, como son las lneas de conduccin de
hidrocarburos o las industrias que producen explosivos, txicos o combustibles. Por ello,
es indispensable reforzar los instrumentos de planeacin urbana y la vigilancia de su
aplicacin.
Acciones de atencin y prevencin de desastres
En los ltimos aos se ha avanzado en la capacidad de alertar a las autoridades locales y
a la poblacin sobre el pronstico, presencia y ocurrencia de algunos fenmenos natura-
les, como el nivel de actividad volcnica y la generacin y trayectoria de huracanes.
Elementos fundamentales para lograr lo anterior han sido la creacin del Centro Nacio-
nal de Prevencin de Desastres (CENAPRED), en septiembre de 1988, y la modernizacin
de los sistemas de medicin, registro y seguimiento de estos fenmenos.
Tambin se han registrado avances en los procesos de atencin de los desastres y la
posterior reparacin de daos, en los que la actuacin conjunta de la sociedad civil y las
autoridades ha sido creciente. Esto se ha ido consolidando con la creacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil en mayo de 1986, una mejor coordinacin de autoridades
militares y locales a travs del Plan DN-III y la institucionalizacin del Fondo Nacional
para la Atencin de Desastres (FONDEN) a partir de 1999.
Sin embargo, no se ha registrado un avance similar en la capacidad de respuesta de
autoridades y habitantes para prevenir y mitigar daos, por la limitada capacidad de
equipos e infraestructura; una deficiente comunicacin de las autoridades con la pobla-
cin; poca credibilidad de la poblacin en sus autoridades; y una escasa cultura comunitaria
de proteccin civil.
El reto de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, se traduce en la capa-
cidad que mostremos todos los mexicanos, gobierno y sociedad, para definir instrumentos
y mecanismos y aplicarlos con eficacia, para garantizar a los habitantes del pas, urbanos
y rurales, la seguridad de sus vidas y su patrimonio social, comunitario y familiar, ante
la presencia de fenmenos de carcter destructivo.
La urbanizacin
acelerada y la falta
de control en el uso del
suelo han propiciado
en las ciudades un
incremento constante
de su vulnerabilidad,
ya sea por la ocupacin
irregular o regular de
zonas de alto riesgo,
como por el desarrollo
de actividades e
infraestructura de
carcter peligroso.
El reto de la
vulnerabilidad de los
asentamientos humanos,
se traduce en la
capacidad que
mostremos todos los
mexicanos, gobierno y
sociedad, para definir
instrumentos y
mecanismos y aplicarlos
con eficacia, para
garantizar a los
habitantes del pas,
urbanos y rurales, la
seguridad de sus vidas y
su patrimonio social,
comunitario y familiar,
ante la presencia de
fenmenos de carcter
destructivo.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 21
Resumen Ejecutivo
II. A dnde queremos llegar?
El hbitat que queremos los mexicanos
Las relaciones humanas se desarrollan en un espacio que contiene al individuo y a su
comunidad: existe el principio de territorios y de representacin de territorios. A lo
largo de la civilizacin humana, la historia reconoce cuatro modos de produccin que han
generado formas urbanas y regionales como su resultado espacial: Autarqua Primitiva,
Comunal Articulado, Feudalismo y Revolucin Industrial. Se afirma que el fenmeno de
urbanizacin mundial comienza con la etapa del Comunal Articulado, en donde se gene-
ra y se instituye por vez primera la relacin centro- periferia.
En la actualidad asistimos a un quinto modo de produccin motivado por el avance
tecnolgico en los transportes y en el manejo de la informacin y las comunicaciones. Lo
que debemos preguntarnos es: Cul ser la expresin espacial de este nuevo modo de
produccin sobre el territorio? En este momento advertimos la aparicin de nuevas di-
nmicas espaciales y de ciertas mutaciones territoriales en el espacio urbano y regional de
nuestro pas: estos fenmenos son calificados de positivos o negativos en funcin de las
aspiraciones a futuro que se persigan como Nacin.
El PNDU-OT pretende orientar la expresin espacial del proceso de desarrollo li-
gado a este quinto modo de produccin, el cual se instrumenta en nuestro pas desde la
dcada de los noventa e involucra al capital humano, a las actividades productivas, al
territorio de soporte y a los nuevos flujos de informacin y de comunicacin. Lo anterior,
para generar un hbitat en condiciones de sustentabilidad para nuestra generacin y para
las generaciones futuras.
El hbitat, entendido como entorno vital de las relaciones humanas con su medio
natural, debe ser revalorizado y, consecuentemente, debemos reordenar la distribucin de las
actividades, la poblacin y el empleo en el territorio nacional. Las regiones y las ciudades
son, en este sentido, el mbito espacial de aplicacin principal de este Programa.
Todos los mexicanos deseamos un desarrollo humano y social en armona con el
entorno espacial que nos rodea. Entendemos que para lograr este desarrollo tenemos que
valorar el hbitat en el que interacta nuestra sociedad: el territorio es el soporte de nuestras
actividades, y por lo mismo, debemos considerarlo como un recurso de gran valor para
nuestra generacin y para la de nuestros hijos.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 22
El hbitat es nuestra vivienda, nuestra comunidad, nuestra ciudad, nuestra regin,
nuestro territorio nacional. Es en estos diversos territorios en donde nos desarrollamos y,
por lo mismo, nos interesa que su expresin espacial sea coherente y que exista armona
entre nuestras actividades y nuestra necesidad cotidiana de desplazarnos, trabajar, edu-
carnos, alimentarnos, recrearnos.
Ms all de la ciudad, la regin es la expresin de arte colectivo ms grande que
existe en nuestra civilizacin. Por ello, debemos procurar que esta expresin sea gobernable
y se administre bien, de manera equitativa y competitiva, incluyente y planificada: los
mexicanos queremos un territorio ordenado.
La Visin 2025: una sola velocidad de desarrollo
En el ao 2025, Mxico cuenta con un territorio nacional ordenado. Los mexicanos, a
travs de su propio esfuerzo e iniciativa logran niveles de vida dignos y sustentables.
Mxico cuenta con mecanismos y polticas que aseguran la creacin consistente de pros-
peridad en condiciones de equidad, mediante el desarrollo de oportunidades y capacidades:
individuales y colectivas, con la participacin de toda la sociedad. Se adquiere un desa-
rrollo urbano y regional menos desigual, la poblacin cuenta con una vivienda digna y
goza de un bienestar generalizado, proporcional al desempeo de la economa nacional.
Se han establecido las bases para un desarrollo humano integral en todas las dimen-
siones de la persona, tanto espirituales como culturales y materiales en plena libertad y
responsabilidad, con un compromiso solidario y subsidiario hacia el bien comn.
Se garantiza la integracin nacional dentro del contexto de un Pacto Federal forta-
lecido. La Ordenacin del Territorio constituye una herramienta fundamental para orientar
el desarrollo, maximizando la eficiencia econmica del territorio y garantizando al mis-
mo tiempo su cohesin poltica, social y cultural, en plena armona con la conservacin
de los recursos naturales.
Mxico cuenta con un Sistema Urbano Nacional planificado, en condiciones de
gobernabilidad territorial, competitividad econmica y cohesin social y cultural, en
armona con la conservacin de los recursos naturales. Este sistema urbano se desarrolla
en plena sinergia con el desarrollo regional, impulsando capacidades y creando oportu-
nidades entre ciudades y regiones en una amplia complementariedad. Con este sistema
debidamente articulado, se ha logrado una mejor distribucin de las actividades, el empleo
y la vivienda sobre el territorio nacional.
Gracias a la implementacin de esta poltica de Ordenacin del Territorio se logra
la confluencia de las aspiraciones locales y regionales con las orientaciones nacionales, en
el marco de un Federalismo fortalecido. De esta manera se ha logrado cerrar la brecha de
las desigualdades regionales que hubieran podido generar fragmentaciones regionales en
el seno del Pacto Federal.
Efectivamente, la poltica de Ordenacin del Territorio constituy, con base en la
revalorizacin de la dimensin espacial del proceso del desarrollo, la herramienta ms
eficaz de ataque estructural y frontal para la superacin de la pobreza en ciudades y regio-
nes, as como en individuos y en comunidades. Ahora Mxico se desarrolla aprovechando
el potencial de cada una de sus regiones y avanza de manera sostenida, basado en una
fuerte cohesin social y nacional.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 23
Resumen Ejecutivo
La Misin 2006: establecer la ordenacin del territorio como
Poltica de Estado
La SEDESOL tiene la misin 2006 de formular y coordinar la poltica social solidaria y
subsidiaria del Gobierno Federal, orientada hacia el bien comn, y ejecutarla en las materias
de su competencia: lograr la superacin de la pobreza por la va del desarrollo humano
integral incluyente y corresponsable; alcanzar niveles suficientes de bienestar con equi-
dad; y mejorar las condiciones sociales, econmicas y polticas en los espacios rurales y
urbanos, mediante las polticas y acciones de ordenacin del territorio, desarrollo urbano
y regional, y vivienda.
La Ordenacin del Territorio es una Poltica de Estado por lo que, en el marco del
ms estricto apego a los distintos mbitos de accin y competencia, se pretende crear un
marco de colaboracin interinstitucional que permita la efectiva coordinacin y la adop-
cin de una visin integral con enfoque estratgico, as como presentar a la Soberana
Nacional y a la de los estados de la Federacin los proyectos de Ley, de Reforma o de
Adiciones que resulten necesarios para lograr la proyeccin, el desarrollo y el orden que
Mxico merece.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 25
Resumen Ejecutivo
III. Qu se quiere lograr
Para enfrentar los retos que impone la distribucin espacial futura para el 2006 y para el
escenario previsto al 2025 de las actividades econmicas, el empleo y la poblacin sobre
el territorio, en condiciones de sustentabilidad, es imperativo definir un nuevo modelo
que oriente los procesos de ocupacin del territorio.
Este nuevo modelo est fincado en el reconocimiento explcito de la necesidad de
ordenar el espacio urbano y el espacio rural del territorio nacional. Para ello, es indispen-
sable hacer confluir las grandes orientaciones nacionales con las aspiraciones locales y
regionales: emerge el principio de implementar una Poltica Regional en el seno de la
Presidencia de la Repblica que articule este proceso en el marco del Federalismo y de la
actuacin intersecretarial.
Se busca la revalorizacin del territorio como soporte de la actividad econmica y
social: los objetivos de gran visin y las estrategias que se presentan se dirigen a la
recomposicin del territorio como el recurso prioritario para instrumentar el Desarrollo
Social, en donde el vnculo con la conservacin de los recursos es fundamental.
Lo anterior significa intervenir con mayor decisin en el hbitat, entendido como
el entorno vital del individuo y de la colectividad: la localidad, la ciudad, la regin, la
nacin. Esta intervencin persigue:
s
Igualdad y equidad de oportunidades entre ciudades y regiones
s
Desarrollo de capacidades de ciudades y de regiones
s
Confluencia de voluntades entre ciudades y regiones
s
Promocin de potencialidades de ciudades y de regiones
s
Superacin de limitaciones e inclusin de ciudades y regiones
s
Seguridad patrimonial de la ciudad y de la regin
s
Sinergia entre la ciudad y su regin
Se busca la
revalorizacin del
territorio como soporte
de la actividad
econmica y social: los
objetivos de gran visin
y las estrategias que se
presentan se dirigen a
la recomposicin del
territorio como el
recurso prioritario
para instrumentar el
Desarrollo Social, en
donde el vnculo con
la conservacin de los
recursos es fundamental.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 26
De esta manera, la SEDESOL, en su atribucin sobre el desarrollo urbano-regional
y la ordenacin del territorio, conjuga los objetivos rectores sealados en el PND y se
plantea tres objetivos estratgicos de gran visin, enfocados al horizonte 2006 y al esce-
nario 2025:
s
Maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin so-
cial y cultural.
s
Integrar un Sistema Urbano Nacional en sinergia con el desarrollo regional en
condiciones de sustentabilidad: gobernabilidad territorial, eficiencia y competi-
tividad econmica, cohesin social y cultural, y planificacin y gestin urbana.
s
Integrar el suelo urbano apto para desarrollo como instrumento de soporte para la
expansin urbana por medio de satisfacer los requerimientos de suelo para la vi-
vienda y el desarrollo urbano.
Para cumplir estos tres objetivos de gran visin, se presentan tres estrategias es-
pecficas altamente complementarias entre s:
s
Disear, proyectar, promover, normar y articular, en el contexto del Pacto Federal,
una Poltica de Estado de Ordenacin del Territorio y de Accin Urbana - Regional
s
Disear, proyectar, promover, normar y coordinar, en el contexto del Pacto Federal,
una Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y Regional e impulsar proyectos estra-
tgicos con visin integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades.
s
Disear, promover, normar y articular en el contexto del Pacto Federal, una Pol-
tica Nacional de Suelo y Reservas Territoriales.
Estas tres estrategias se han traducido en la concepcin y generacin de tres progra-
mas de actuacin institucional:
s
Programa de Ordenacin del Territorio
s
Programa Hbitat+: Red Ciudad 2025
Red Zonas Metropolitanas 2025
s
Programa de Suelo - Reserva Territorial.
Se presentan a continuacin, de manera esquemtica, los objetivos rectores del PND,
los objetivos de gran visin de la SEDESOL, las estrategias y los programas de actuacin
institucional que formula el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del
Territorio:
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 27
Resumen Ejecutivo
Los objetivos generales, principios de actuacin institucional y lneas estratgicas
de accin de estos tres programas son los siguientes:
Esquema de objetivos, estrategias y programas del Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenacin del Territorio
Objetivos rectores PND
2001 - 2006
Mejorar los niveles de educacin y
bienestar de los mexicanos
Acrecentar la equidad y la igualdad
de oportunidades
Fortalecer la cohesin social y el
capital social
Lograr un desarrollo social y humano
en armona con la naturaleza
Conducir responsablemente la
marcha econmica del pas
Elevar y extender la competitividad
del pas
Promover el desarrollo econmico
regional equilibrado
Crear condiciones para un desarrollo
sustentable
Defender la independencia,
soberana e integridad territorial
nacionales
Fomentar la capacidad del Estado
para conducir y regular los
fenmenos que afectan a la
poblacin en cuanto a su tamao,
dinmica, estructura y distribucin
territorial
Construir una relacin de colabora-
cin responsable, equilibrada y
productiva entre los poderes de la
Unin y avanzar hacia un autntico
Federalismo
Objetivos de gran visin
SEDESOL
Maximizar la eficiencia
econmica del territorio
garantizando su cohesin social
y cultural
Integrar un Sistema Urbano
Nacional en sinergia con el
desarrollo regional en
condiciones de sustentabilidad:
gobernabilidad territorial,
eficiencia y competitividad
econmica, cohesin social y
cultural, planificacin y gestin
urbana
Integrar el suelo urbano apto
para desarrollo como
instrumento de soporte para la
expansin urbana, mediante la
satisfaccin de los requeri-
mientos de suelo para la
vivienda y el desarrollo urbano
Estrategias PNDU-OT
2001 - 2006
Disear, proyectar, promover y
articular en el contexto del
Pacto Federal una Poltica de
Estado de Ordenacin del
Territorio y de Accin Urbana -
Regional
Disear, proyectar, promover,
normar y coordinar en el
contexto del Pacto Federal una
Poltica Nacional de Desarrollo
Urbano y Regional, e impulsar
proyectos estratgicos con
visin integral en regiones,
zonas metropolitanas y
ciudades
Disear, promover, normar y
articular en el contexto del
Pacto Federal una Poltica
Nacional de Suelo y Reservas
Territoriales
Programa de Actuacin
Institucional
Programa de
Ordenacin del Territorio
Programa Hbitat:
Red Ciudad 2025
Red Zonas Metropolitanas 2025
Programa de
Suelo Reserva Territorial
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 28
Esquema de objetivo general, principios de actuacin institucional, objetivos especficos
y lneas estratgicas de la Poltica de Ordenacin del Territorio
Objetivo general
Maximizar la eficiencia
econmica del territorio
garantizando su cohesin
social y cultural
Principios de actuacin
institucional
Orientacin espacial del
desarrollo
Organizacin de territorios de
actuacin
Planificacin y prospectiva del
territorio
Aplicacin del Fondo de
Ordenacin del Territorio [FOT]
Objetivos especficos
Introducir la dimensin espacial en
el proceso de desarrollo
Adecuar la intervencin pblica
sobre el territorio en funcin a las
nuevas dinmicas espaciales y
mutaciones territoriales observadas
Introducir una visin ms estratgica
y prospectiva del territorio y
fortalecer el proceso de planificacin
y gestin urbana y regional
Equilibrar las oportunidades de los
diferentes territorios urbano y
regionales en funcin del Nuevo
Federalismo
Lneas estratgicas
Organizar un gran debate nacional por la
Ordenacin del Territorio
Elaborar un Proyecto Territorial de Nacin
[PTN 2025+]
Elaborar cinco programas regionales de
Ordenacin del Territorio [PROT 2025+]
Elaborar y promover la Ley de Orientacin y
Ordenacin Sustentable del Territorio
[LOOST]
Elaborar la prospectiva del Territorio:
potencialidades y limitaciones
Diagnosticar la estructura territorial y
definir las dinmicas espaciales y las
mutaciones territoriales
Articular acciones intersecretariales
tendientes a la Ordenacin del Territorio
Definir territorios de actuacin
Elaborar Proyectos Estratgicos de Accin
Regional [PEAR]
Articular actores regionales
Promover y gestionar el Proyecto Colectivo
de Regin [PCR]
Definir y aplicar el Fondo Regional
Estructurante [FRE]
Definir y aplicar el Fondo Regional
Compensatorio [FRC]
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 29
Resumen Ejecutivo
Objetivo general
Integrar un Sistema
Urbano Nacional, en
sinergia con el
Desarrollo Regional
en condiciones de
sustentabilidad
Poltica de Desarrollo Urbano y Regional
Programa HABITAT+
Principios
de actuacin
institucional
Gobernabilidad
territorial
Competitividad
econmica
Cohesin social y
cultural
Planificacin y gestin
urbana
Aplicacin del Fondo
Hbitat [FH]
Objetivos especficos
Adecuar el proceso de toma de
decisiones y reforzar la
gobernabilidad y administracin
de ciudades y zonas metropoli-
tanas en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Fomentar la competitividad y la
complementariedad de
territorios urbanos y regionales
en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Fomentar la integracin social y
cultural en territorios urbanos
en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Fortalecer y actualizar el
proceso de planificacin y
gestin en territorios urbanos
en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Promover la inversin y el
empleo de las zonas urbanas y
metropolitanas a travs del
impulso al desarrollo urbano y el
mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin
Lneas estratgicas
Promover la cooperacin intermunicipal
Definir los organismos de gobierno y de administracin de la
aglomeracin urbana
Definir el territorio urbano de actuacin
Fortalecer la hacienda municipal y las finanzas locales
Integrar un sistema de indicadores de desarrollo urbano
Fomentar la competitividad y la inversin
Insertar y proyectar a las ciudades y zonas metropolitanas
en los mbitos regional, nacional e internacional
Promover la instalacin de Parques Tecnolgicos
Conservar y mejorar el Patrimonio Social
Revitalizar los centros histricos y el patrimonio cultural
Mejorar los niveles de cobertura de equipamiento urbano
Mejorar los niveles de servicio de la infraestructura urbana
Mejorar los niveles de dotacin de servicios urbanos
Atender las periferias urbanas y zonas marginadas
Fomentar la participacin social
Valorar la relacin urbano-ambiental
Actualizar la normatividad urbana
Actualizar Planes de -Desarrollo Urbano [generacin 2025]
Actualizar las formas de gestin urbana [generacin 2025]
Implementar el Programa Red Ciudad 2025
Implementar el Programa Red Zonas Metropolitanas 2025
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 30
Esquema de objetivo general, principios de actuacin institucional, objetivos especficos
y lneas estratgicas de la Poltica de Suelo y Reserva Territorial
Objetivo general
Integrar al suelo apto
para desarrollo como
instrumento de soporte
para la expansin urbana
satisfaciendo los
requerimientos de suelo
para la vivienda y el
desarrollo urbano
Principios de actuacin
institucional
Identificacin e inventario
de suelo apto y demanda
potencial
Financiamiento y
adquisicin de reserva
territorial
Programacin de reserva
territorial
Establecimiento del
Polgono de Actuacin
Concertada [PAC]
Objetivos especficos
Constituir una bolsa de
suelo para desarrollo
urbano y vivienda en
ciudades y zonas
metropolitanas
Obtener capacidad
financiera para responder a
los requerimientos de suelo
para desarrollo urbano y
vivienda
Dotar de suelo apto para
vivienda y desarrollo
urbano
Hacer confluir la actuacin
intergubernamental para
constituir reserva territorial
Lneas estratgicas
Identificar el suelo apto para el desarrollo urbano
Identificar la demanda potencial
Valorar la potencialidad del suelo identificado e inventariado
Coordinar con gobiernos municipales y estatales
Articular la corresponsabilidad sectorial
Disear mecanismos e instrumentos de financiamiento
Integrar las acciones de CORETT-SRA-gobiernos estatales y
municipales
Incorporar reserva territorial
Aplicar normatividad de reserva territorial
Valorar e interrelacionar con planes de desarrollo urbano
Declarar la reserva territorial
Constituir el Polgono de Actuacin Concertada [PAC]:
[gobiernos municipales y estatales, SEDESOL, CNFV,
organismo promotor]
Entregar la reserva territorial a la CNFV
Dar seguimiento y evaluar la reserva territorial: informe
a la CNFV
Aplicacin del Fondo Suelo Reserva Territorial [FS RT]
Adems de estas tres estrategias, se establece una accin especfica orientada a la
prevencin y atencin de impactos ocasionados por desastres naturales en asentamientos
humanos en materia de suelo y vivienda.
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 31
Resumen Ejecutivo
IV. Cmo medimos los avances?
El PNDU-OT contempla la puesta en marcha de un sistema de medicin claro y perma-
nente para la evaluacin de polticas de Ordenacin del Territorio, de Desarrollo Urbano
y Regional y de Suelo y Reserva Territorial, as como de los instrumentos definidos para
su implementacin.
El PNDU-OT pondr en marcha mecanismos que permitirn una medicin trans-
parente, eficiente y oportuna de los avances. Para ello se requiere:
s Desarrollar un sistema integral de informacin que permita determinar el desem-
peo en la ordenacin del territorio, el desarrollo urbano y regional, suelo urbano
y reservas territoriales.
s Crear metodologas para realizar la evaluacin integral de los instrumentos de pro-
mocin.
s Definir un conjunto de indicadores para medir el desempeo de los programas y
actores, y aplicar esquemas para su mejora continua.
s Fortalecer los mecanismos de participacin social y rendicin de cuentas.
Evaluacin integral del PNDU-OT
La evaluacin de resultados del PNDU-OT se realizar en 2 mbitos:
s El impacto en la ordenacin del territorio, en el desarrollo urbano y regional y en
la disponibilidad oportuna de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda.
s La eficiencia y eficacia con la que el sector desarrollo urbano y de ordenacin del
territorio promueve y opera las polticas.
El factor informacin para la evaluacin de resultados es indispensable para realizar
anlisis sistemticos, con variables homogneas para todo el pas y periodos semejantes
de observacin. La informacin de este tipo, a nivel de localidad, es escasa, y la poca
disponible se produce cada 5 10 aos, por lo que no siempre es posible realizar segui-
mientos precisos de los impactos territoriales de la ejecucin de las polticas.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Ciudad y regin, expresin de arte colectivo: una tarea Contigo 32
Por eso es necesario generar y fortalecer un sistema integral de informacin en materia
de ordenacin del territorio, desarrollo regional y urbano y reservas territoriales, que
opere sobre una base comn. De esta manera se podr contar con indicadores que permi-
tan llevar a cabo un seguimiento de los programas y acciones y evaluar su impacto.
El sistema integral de informacin ser la fuente de orientacin para medir los avances
en la ordenacin del territorio y el desarrollo urbano y regional. El sistema de informa-
cin permitir medir el cumplimiento de metas y objetivos concentrando la informacin
generada para el quehacer de los tres rdenes de gobierno, sus resultados, as como las
aportaciones de los grupos sociales.
El propsito del sistema integral de informacin es auxiliar a los procesos de eva-
luacin y toma de decisiones, para la formulacin de estrategias y acciones orientadas a
superar los desequilibrios regionales e impulsar el desarrollo de ciudades del Sistema
Urbano Nacional, as como a satisfacer la demanda de suelo para vivienda y para el de-
sarrollo urbano.
Rendicin de cuentas
El Ejecutivo Federal, con la informacin bsica y confiable que se genere a travs del
sistema integral de informacin, rendir cuentas sobre el desempeo anual y sexenal de
cada uno de los programas e instrumentos de ordenacin del territorio, desarrollo urbano
y regional, suelo y reservas territoriales.
Un elemento fundamental para alcanzar el objetivo de transparencia que se preten-
de con la rendicin de cuentas, es que la sociedad a travs de organismos con
representatividad conozcan y evalen los programas y avances del PNDU-OT, y que a
travs de un proceso de retroalimentacin formal propongan acciones que refuercen o
corrijan las polticas y estrategias sectoriales.
Para ello se propone que la SEDESOL presente un informe de manera peridica
ante el Poder Legislativo y el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.
Informe al Poder Legislativo
La Secretara de Desarrollo Social, en un marco de respeto y coordinacin con el Poder
Legislativo, informar de los avances del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio a las cmaras de Diputados y Senadores a travs de las comi-
siones correspondientes, cada vez que le sea solicitado.
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