6/1/2002

LE DROIT LEAU
Henri Smets

CONSEIL EUROPEN DU DROIT DE LENVIRONNEMENT 2002

AVANT-PROPOS
La Dclaration de Stockholm de 1972 sur lenvironnement humain qui a proclam que lhomme a un droit fondamental la libert, lgalit et des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien-tre, a ouvert un long dbat sur ce que lon a appel ds lors le droit lenvironnement. Alors que certains cherchaient en dfinir le sens exact, des critiques adresses de plusieurs cts ce concept lui opposaient limpossibilit de dfinir lenvironnement et, en consquence, le droit quelque chose qui ne pouvait tre dfini. Une analyse plus prcise du droit lenvironnement dans le contexte gnral des droits de lhomme a permis daboutir la conclusion quen fait il convenait de parler du droit la protection de lenvironnement, dfinition qui permettait une interprtation procdurale. Ainsi, le nouveau droit pouvait tre compris comme comportant le droit linformation, la participation au processus de dcision et aux recours en matire denvironnement. Ces vues ont t gnralement adoptes au cours des annes 1990, notamment par le principe n 10 de la Dclaration de Rio de Janeiro de 1992 et par la Convention dAarhus du 25 juin 1998 entirement consacre ces procdures. Une volution parallle a pu tre constate dans le droit communautaire et dans le droit constitutionnel dun nombre impressionnant dtats.

Il tait bien vident que ce dveloppement, pour important quil ft, ne pouvait constituer quune tape. Les droits procduraux doivent tre complts par des droits substantiels, dtaillant le contenu concret des garanties qui doivent tre reconnues chacun, afin de lui assurer lgalit et les conditions de vie satisfaisantes dont parle la Dclaration de Stockholm.

Il tait vident que le droit leau tait le premier des domaines aborder et approfondir dans cette perspective. Suivant un certain nombre de dclarations ainsi que de dispositions conventionnelles et lgislatives, le Conseil europen du droit de lenvironnement sest attel dfinir ce nouveau droit fondamental, grandement inspir et aid par un de ses membres, Henri Smets. Ltude qui suit expose les rsultats des recherches et des rflexions de notre ami. Je suis heureux de pouvoir saisir loccasion de le remercier de ses contributions et de lui dire notre espoir de compter sur lui aussi dans lavenir.

Alexandre Kiss Prsident du Conseil europen du droit de lenvironnement

Le droit leau
Rsum
Le droit leau qui porte sur une quantit limite deau potable ncessaire la vie et au bientre, constitue un droit fondamental et drive de plusieurs droits de lhomme dj reconnus. De multiples accords internationaux, lgislations internes et dclarations gouvernementales reconnaissent lexistence de ce droit dont la mise en uvre progressive na pas pos de problmes particuliers. Le rapport dcrit les nombreuses mesures prises pour rendre effectif le droit leau, principalement au bnfice des populations dmunies pour lesquelles leau reprsente une part importante de leurs dpenses. Il prsente en dtail les modalits de mise en uvre du droit leau en France, en Belgique, en Irlande, au Royaume-Uni, au Chili et en Afrique du Sud et fournit de multiples exemples des mesures en vigueur dans dautres pays. Le rapport conclut la ncessit de raffirmer le droit leau pour tous et de le mettre en uvre aux plans national et international et lardente obligation dapporter une aide internationale plus substantielle pour faciliter lapprovisionnement en eau des populations rurales des pays en dveloppement.

Summary
The right to water which applies to a limited quantity of drinking water necessary for life and well being is a fundamental right and derives from several human rights which have already been recognised. Many international agreements, internal legislations and governmental declarations recognise the existence of this right which has been implemented without creating create particular problems. The report describes many measures taken to enforce the right to water, mainly in favour of poor people in relation to which water expenditures represent a significant part of the family budget. It provides details of legal measures taken to implement the right to water in France, Belgium, Ireland, United Kingdom, Chile and South Africa and provides many examples of measures in force in other countries. The report concludes to the need to reaffirm the right to water for all and implement it at national and international levels and the pressing obligation to increase international aid to facilitate provision of drinking water to rural populations in developing countries.

Mots cls : droit leau, besoins fondamentaux, tarification sociale, tarification progressive, droit de coupure, eau et pauvret Key words : right to water, fundamental needs, social tariff, progressive tariff, right of disconnection, water poverty.

Table des matires

Avant-propos...........................................................................................................................................2

INTRODUCTION ..................................................................................................................................7 1. Dfinition du droit leau ..............................................................................................................7 2. Leau est avant tout un bien social ...............................................................................................10 3. Leau est aussi un bien conomique .............................................................................................14 4. Effets des subventions pour leau potable et lassainissement .....................................................16 i) Effets incitatifs ..........................................................................................................................16 ii) Effets distributifs......................................................................................................................19

Premire partie. Le droit leau au niveau international .....................................................................22 5. Le droit leau fait partie intgrante des droits de lhomme reconnus ........................................22 i) Existence du droit leau ..........................................................................................................22 ii) Reconnaissance et mise en uvre progressive du droit leau ...............................................32

Deuxime partie : Contenu et mise en uvre du droit leau au plan interne....................................37 6. Le contenu du droit leau au plan interne ..................................................................................37 i) Un droit de la personne .............................................................................................................37 ii) Les obligations des pouvoirs publics .......................................................................................40 iii) Un service accessible pour chaque personne ..........................................................................43 iv) Une responsabilit de la socit civile ....................................................................................46 v) La participation des usagers .....................................................................................................49 vi) La solidarit au plan international...........................................................................................50 7. Modalits de mise en uvre du droit leau................................................................................52 i) Amlioration de la disponibilit dune eau potable de qualit..................................................52 ii) Rduction des pertes deau et du gaspillage ............................................................................53 iii) Meilleure gestion financire du service de leau ....................................................................54 iv) Meilleur contrle du service de leau......................................................................................56 v) Meilleure tarification de leau potable .....................................................................................57 vi) Dispositions juridiques favorables aux mnages pauvres .......................................................60

8. Les limitations au droit de couper leau potable...........................................................................62 i) Non-application ou interdiction des coupures...........................................................................64 ii) Restrictions du droit de coupure ..............................................................................................66 iii) Dbit sanitaire ou minimal ..................................................................................................67 iv) Obligation de consultation pralable des services sociaux et de recours juridictionnel .........67 v) Source alternative deau potable ..............................................................................................68 vi) Non-utilisation des compteurs prpaiement .........................................................................68 9. La mise en uvre du droit leau en France................................................................................68 i) Le droit existant.........................................................................................................................68 ii) Le nouveau projet de loi sur leau............................................................................................74 iii) Critique du projet de loi ..........................................................................................................77 10. La mise en uvre du droit leau en Belgique ..........................................................................79 11. La mise en uvre du droit leau au Royaume-Uni ..................................................................82 12. La mise en uvre du droit leau en Irlande .............................................................................84 13. La mise en uvre du droit leau au Chili.................................................................................85 14. La mise en uvre du droit leau en Afrique du Sud ................................................................85

CONCLUSIONS...................................................................................................................................89 Remerciements : ...................................................................................................................................90

ANNEXES Annexe 1 Rsolution sur le droit leau.............................................................................................91 Dclaration de madre sur la gestion durable des ressources en eau .................................93

ANNEXE 2 La charte sociale de l eau ................................................................................................96

Annexe 3 Charte europenne des ressources en eau ............................................................................98

Annexe 4 Quelques citations sur le droit leau pour tous...............................................................102

FIGURES Figure 1. Prlvements deau en France Figure 2. Imbrication du droit leau avec les autres droits Figure 3. Diverses formules tarifaires 11 23 69

TABLEAUX Tableau 1. Tableau 2. Tableau 3. Tableau 4. Tableau 5. Tableau 6. Tableau 7. Tableau 8. Exemple de consommation minimale deau Diffrences conceptuelles concernant leau Leau potable dans lconomie franaise Dpenses pour leau en Angleterre et au Pays de Galle Quelques donnes sociales sur la pauvret Pays les plus mal desservis en eau potable Le droit de coupure en Europe Estimation du cot de diverses politiques sociales pour leau 8 13 14 17 21 51 65 78

ENCADRS: Effet rel des compteurs individuels La couverture des cots de leau Droit leau, droit international positif Droit leau, dclarations et recommandations des Gouvernements Accessibilit leau Tarification sociale Tarification progressive Code de laction sociale et de la famille Exemples de biens avec tarif social en France 18 20 27 28 41 55 56 71 74

Pour toute information : henri.smets@smets.com

ADEDE, 59, rue Erlanger, Paris 75016

INTRODUCTION
Le principe selon lequel Toute personne a droit leau a acquis progressivement une reconnaissance internationale. Si le droit leau est devenu pour la plupart des Gouvernements un droit conomique et social; sa mise en uvre effective ncessitera encore de gros efforts aux plans juridique et conomique.

Le prsent rapport donne une analyse du contenu du droit leau la lumire de la pratique des tats et prcise la position du droit leau dans le cadre des droits de lhomme. Il explicite la porte de la Rsolution du Conseil Europen sur le Droit de lEnvironnement (CEDE) sur le droit leau (Annexe 1) qui prolonge la Dclaration de Madre sur la gestion durable des ressources en eau 1 adopte par cet organe en avril 1999 . Il se fonde aussi sur la Charte Sociale de lEau adopte par lAcadmie de lEau en mars 2000 (Annexe 2) et aux principes qui la sous-tendent. Il expose comment le droit leau est mis en uvre dans diffrents pays et examine en particulier le droit de couper lalimentation en eau dun logement et le contenu de lobligation de fournir de leau potable aux populations les plus dmunies.

1. DFINITION DU DROIT LEAU

Le droit leau est :

le droit pour toute personne, quel que soit son niveau conomique, de disposer dune quantit minimale deau de bonne qualit qui soit suffisante pour la vie et la sant.
2

Ce droit concerne une quantit limite deau qui permette lhomme : - de satisfaire ses besoins essentiels tels que la boisson, la prparation de la nourriture, lhygine et le nettoyage, - dassurer labreuvement des animaux de compagnie et - darroser une petite production vivrire familiale (potager et quelques animaux domestiques).
1 CEDE : Dclaration de Madre sur la gestion durable des ressources en eau, avril 1999. Texte publi en anglais dans Environmental Policy and Law, Vol.29, n6, pp. 271-3 et 287 (dc 1999) et IUCN Newsletter, Environmental Law Programme, Sept.-Dec.1999 et en franais dans Revue Europenne de droit de lenvironnement, Vol.3, pp. 359-61 (2000). Voir aussi www.madinfo.pt/organismos/aream/cede_fr.html et Annexe 1 de ce rapport. 2 Cette dfinition se fonde notamment sur laffirmation du CEDE que Toute personne a droit leau en quantit et de qualit suffisantes pour sa vie et sa sant et sur laffirmation de lAcadmie de lEau dun droit imprescriptible leau pour tous. Elle est compatible avec la dfinition donne par M. J.Ziegler dans son rapport sur le droit lalimentation prsent lAssemble gnrale des Nations unies (A/56/210) : Le droit lalimentation est le droit davoir un accs rgulier, permanent et libre, soit directement, soit au moyen dachats montaires, une nourriture quantitativement et qualitativement adquate et suffisante. Selon les conclusions du Stockholm Water Symposium (aot 2000), Human right to water basically refers to provision of a minimum amont of safe water required for basic human needs.
3

Cette quantit dpasse 40 litres par jour et par personne dans les villes des pays industrialiss 5 (Tableau 1) mais reste bien infrieure la quantit moyenne deau consomme par une personne 6 son domicile (de 100 200 litres par jour en Europe ). Seule une petite partie de cette eau potable est 7 ncessaire pour la survie et doit imprativement tre de bonne qualit.

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Tableau 1 . EXEMPLE DE CONSOMMATION MINIMALE DEAU

(par personne et par jour, rgion urbaine)

Boisson et alimentation Vaisselle Hygine corporelle Linge (70 l par semaine) Douche (40 l / 2 jours) Sanitaires (25 l ) Consommation totale :

5l 10 l* 5 l* 10 l* 20 l eau rutilise* 50 litres

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3 La Convention des Nations unies sur le droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux des fins autres que la navigation (New York, 1997) demande quune attention spciale soit accorde la satisfaction des besoins humains essentiels (art.10) tant entendu quil sagit de la fourniture deau en quantit suffisante pour la vie humaine, quil sagisse de leau potable ou de leau rserver aux productions vivrires destines empcher la famine. Dans beaucoup de pays, la loi tablit une priorit des usages domestiques de leau sur les autres usages. En cas de pnurie, il faut rduire les usages non-essentiels tels que larrosage des jardins ou le nettoyage des voiture ainsi que certains usages agricoles ou hydro-lectriques. 4 PNUE : Programme daction 21, CNUED, Rio, 1992. Voir para.18.58a) pour les besoins en eau des citadins estims plus de 40 litres par jour et par personne. A Paris, la consommation sert lhygine corporelle (39%), aux sanitaires (20%), la lessive (12%), la vaisselle(10%), la boisson et prparation des repas (7%) et dautres usages(12%). En Belgique, pour une consommation de 120 litres par jour et par personne, 43 l sont consacrs aux sanitaires, 39 l lhygine corporelle, 29 l la lessive/vaisselle/nettoyage, 5 l larrosage et 4 l la boisson/prparation des aliments. Au Canada, la consommation deau des mnages sert aux usages suivants : bains/douches (35%), sanitaires (30%), lessives (20%), boisson et cuisine (10%) et nettoyage (5%). Aux tats-Unis, leau sert larrosage des jardins et aux piscines (29%), aux sanitaires (28%), aux bains/douches (23%), au nettoyage (14%), la boisson, la cuisine et au lave-vaisselle (6%). Les usages comme larrosage des jardins, le lavage des voitures sont trs sensibles au prix. Au Mexique, la consommation moyenne de 135 l/jour par personne) sert aux bains/douches (35%), aux chasses deau (20%), la lessive (20%) et aux usages alimentaires et associs (15%). 5 On utilise indiffremment les mots eau potable, eau de boisson et eau usage domestique en faisant lhypothse quil ny a quune seule qualit deau. Si leau disponible ne convient pas pour la boisson, il convient de faire la diffrence entre ces termes. La consommation deau en bouteille augmente et atteint en Europe occidentale le chiffre de 85 litres par personne et par an (117 litres en 1998 en France). 6 A Bruxelles, la consommation deau facture est de 30 45 m3 par an et par personne selon les caractristiques des mnages abonns (P. Cornut : La circulation de l'eau potable en Belgique et Bruxelles : enjeux sociaux de la gestion d'une ressource naturelle, Universit Libre de Bruxelles : thse de doctorat en sciences gographiques (non publie), 298 p., 2000). La consommation annuelle deau de la ville est de 61 m3 par habitant (eau fournie au rseau) mais la consommation moyenne des mnages abonns (eau paye par les mnages) nest que de 35 m3 par personne. Dans les quinze tats de lUnion Europenne, la consommation annuelle des mnages varie de 40 80 m3 par personne. Dans les pays en transition, la consommation tombe 35 m3 (Rpublique tchque) et 37 m3 par an (Hongrie). M.P. Vall : Eurostat : Statistics in focus, Water resources, Theme 8-6/2001. Pour les autres pays, voir OCDE : Le prix de leau, OCDE, Paris, 1999. A Paris, la consommation deau est de 57 m3/an par rsident laquelle il faut ajouter la consommation dun employ de bureau (25 m3/an) et celle dun colier (12 m3/an). Un logement occup consomme en moyenne 119 m3/an pour 2.1 personnes. Au Canada, la consommation individuelle est plus leve (117 m3/an Montral, 62 m3/an Toronto). 7 Leau ncessaire pour la boisson et la prparation des repas ne reprsente quenviron 5 litres par jour et par personne. Dans les camps de rfugis en Afrique, la consommation journalire est de 15 20l/j/personne. LOMS utilise le chiffre de 20 l/j comme tant le minimum. A la fin du 18me sicle, la consommation individuelle deau Paris tait de 15 l/j mais il ny avait ni salles de bain, ni sanitaires, ni eau courante. Le chiffre retenir pour les besoins fondamentaux dpend des quipements sanitaires jugs indispensables dans un contexte particulier comme de la nature de la distribution (borne fontaine et seaux ou canalisations sous pression dans les logements). Selon lexpert amricain P. Gleick, la norme devrait tre fixe 50 l/j alors que 2.1 milliards de personnes en 2000 utilisaient moins que cette norme. Pour le Service des eaux de la Ville de Lausanne, Chaque personne doit pouvoir disposer dau moins 50 litres deau potable et frache par jour, quelles que soient les circonstances.

Le droit leau concerne aussi certaines personnes morales telles que hpitaux, cliniques, 8 coles, maisons de retraite, foyers de travailleurs, pensionnats, couvents, mosques, etc. Le prsent 9 rapport se limite au droit leau des personnes physiques dans leurs logements. Il ne traite pas du 10 droit leau sur les lieux du travail. En milieu urbain, le droit leau concerne la fois lapprovisionnement en eau et lassainissement des eaux uses, c'est--dire des services portant sur une ressource capte gratuitement. Il signifie au minimum le droit pour chaque personne dtre raccorde aux rseaux de distribution et dassainissement situs dans son voisinage. En dehors des villes, le droit leau signifie au minimum que chaque personne doit disposer deau potable dans le voisinage de son logement, ce qui ne veut pas dire que tout logement rural doit tre branch un rseau de distribution, ni quune fontaine publique doive tre tablie prs de chaque maison. Sauf rares 11 exceptions , leau de boisson est disponible mais elle est souvent de faible qualit et doit tre transporte. Le droit leau concerne plus particulirement les personnes qui nont pas accs leau, 12 c'est--dire principalement les personnes les plus dmunies dans les pays dvelopps et les personnes non desservies en eau dans les pays en dveloppement (zones pri- urbaines et zones 13 rurales). Laugmentation du prix de leau potable et la multiplication des compteurs individuels deau dans les pays dvelopps o leau est chre contribueront rvler limportance dun problme 14 longtemps ignor bien que leau pse peu dans les budgets de la plupart des mnages. De mme, lappauvrissement des pays pauvres et la diminution de laide au dveloppement rendent le problme 15 de laccs leau encore plus aigu dans ces pays.

8 Ceci est spcifi dans la loi anglaise Water Industry Act 1999 ainsi que dans lOrdonnance de la Rgion bruxelloise du 8 septembre 1994 rglementant la fourniture deau alimentaire. Dune manire gnrale, la Belgique, la Grce et lItalie interdisent de couper leau aux hpitaux et aux coles; dans beaucoup de pays, le distributeur ne prendra pas le risque de couper leau aux hpitaux. 9 Environmental Policy and Law, Vol.30, n5, p.265 (2000). H. Smets ; The right to water as a human right, Env.Pol.Law, Vol.30, p.248 (2000) ; De leau potable pour les pauvres, Env.Pol.Law, Vol.30, n3, p.125 (2000). Voir aussi www.cartel.oieau.fr/a_propos/fpropos0101.htm. 10 Obligation de fournir gratuitement de leau potable, des sanitaires, laccs aux douches etc. Ceci est vrai pour les lieux de travail, les coles, les htels et tous les lieux recevant du public. 11 Il existe des rgions o leau est rare ou est devenue rare du fait des usages agricoles intenses (Espagne, Californie, etc.). Dans ces cas, leau est une ressource qui doit tre rpartie de faon quitable. Si la rpartition est faite au plus offrant et ne fait pas lobjet de subventions, les distributeurs sont capables de payer leau plus chre que les agriculteurs. Il reste voir si le corps social acceptera de verser une redevance de prlvement deau (rente de raret) aux titulaires de leau ou si leau sera rpartie entre les usagers par une dcision politique ou historique sans versement de rente. Dans beaucoup de pays musulmans, leau don du ciel ne peut tre vendue mais le service de distribution est payant. 12 Il sagit principalement de personnes dont le revenu aprs impts et transferts sociaux est infrieur 40% du revenu mdian, soit quelques pour cent de la population dans les pays de lOCDE. Lingalit des revenus en France augmente puisque de 1990 1996, le revenu disponible des mnages du premier dcile a diminu de 1.3% par an. Le seuil de pauvret (40%) en France est de 2800 F/mois par unit de consommation (3.2% de la population). 13 Les personnes sans accs physique une eau saine sont principalement situes dans les banlieues mal desservies des villes du Tiers monde et dans les zones rurales. Elles reprsentent 1.3 milliard de personnes. En outre, 2.4 milliards de personnes nont pas accs un assainissement lmentaire. 14Ainsi au Mexique, leau reprsente 0.8% du budget des mnages du dcile suprieur de revenus, 2% pour les mnages mdians et 5.2% pour les mnages du dcile infrieur. En France, la consommation journalire moyenne deau (150 l cotant 0.46 ) reprsente 200 g de pain ou un timbre ou trois cigarettes. Il sagit dun montant faible sauf pour ceux qui manquent de pain. 15 Selon la Banque Mondiale, le nombre de personnes vivant avec moins de 2 $ par jour est pass de 1 919 millions en 1990 2 179 millions en 1998 (Chine non comprise). En termes relatifs, la population pauvre a augment en Europe de lEst et en Asie centrale, en Afrique du Nord et au Moyen Orient et en Afrique subsaharienne.

Contrairement une ide simpliste le droit leau pour tous ne peut tre identifi avec la gratuit de leau pour tous. Il existe en effet de nombreuses autres mesures qui permettent de rendre effectif le droit leau (voir Deuxime partie). Le droit leau ne traite pas de la consommation deau au-del de la quantit suffisante pour 16 les besoins essentiels. Il ne rglemente pas la proprit ou lusage de leau destine aux activits 17 agricoles, industrielles ou commerciales sans laquelle un groupe social ne saurait se dvelopper . En particulier, il ne traite pas des droits deau pour lirrigation ou de la rpartition de leau entre diffrents usages. Ds lors, leau qui relve du droit leau nest quune fraction minime de la 18 ressource eau(Figure 1) et peut sans difficult recevoir un traitement drogatoire ou spcifique. En revanche, le droit de leau permet de prciser les droits de chacun sur leau et les modalits dune utilisation quitable et rationnelle. Celles-ci varient en fonction du rgime hydrologique, de la tradition juridique et des pressions fortes ou faibles exerces sur la ressource qui peut tre abondante ou rare.

2. LEAU EST AVANT TOUT UN BIEN SOCIAL

Leau est avec lair la seule ressource naturelle dont lhomme ne puisse se passer ; elle est vritablement indispensable la survie de lhomme. Leau, source de vie, mrite dtre traite autrement que comme les autres ressources naturelles moins indispensables.

16 Le Programme Action 21 expose quil faut donner la priorit aux besoins fondamentaux (eau publique) par rapport aux autres usages (eau prive)(18.8) : Dans la mise en valeur et l'utilisation des ressources en eau, il faut donner la priorit la satisfaction des besoins fondamentaux et la protection des cosystmes. Toutefois, au-del de ces exigences, les utilisateurs devraient payer un juste prix. On constate que le juste prix ne sapplique que pour leau utilise dautres besoins que les besoins fondamentaux. Ceci montre que leau pour les usages fondamentaux et leau pour dautres usages relvent de logiques diffrentes. 17 Dans Le Manifeste de leau. Pour un contrat mondial (ditions Labor, Bruxelles, 1998), R. Petrella distingue entre laccs de base pour tout tre humain (pour permettre une vie dcente) et laccs de base pour toute communaut humaine (pour promouvoir le dveloppement conomique et social). Les besoins en eau de la personne diffrent des besoins en eau beaucoup plus levs ncessaires pour assurer lapprovisionnement alimentaire des populations. 18 En France, lindustrie prlve 4 000 Mm3/an et consomme consomme 400 Mm3, lagriculture 5 000 Mm3 et consomme 2 400 Mm3 et les centrales lectriques 25 000 Mm3 et consomment 400 Mm3 comparer un prlvement de 6 000 Mm3 et une consommation de 2 400 Mm3 pour lalimentation en eau des particuliers et des collectivits. La quantit deau facture est de 5 200 Mm3 vu les pertes, soit 237 litres par personne et par jour. La consommation deau usage domestique par habitant dpasse la consommation par personne au domicile puisquil faut ajouter les consommations hors domicile, les usages des personnes morales, services et administrations et les pertes en ligne. Aussi la consommation des mnages au domicile est-elle value 150 litres par jour et par personne (Donnes conomiques de lenvironnement, La documentation franaise, Paris, 1999).

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Elle prsente une grande importance aux plans social, culturel, religieux et affectif et occupe une place primordiale dans la prservation de la cohsion sociale, du cadre de vie et de lcosystme. Rabaisser leau au rang des ressources naturelles ordinaires soumises aux lois du march serait une dmarche simpliste conduisant de graves consquences sociales. Sous langle juridique, leau ncessaire la vie est souvent assimile en fait une ressource 19 commune de la collectivit des usagers (res communis omnium , droit dusage pour chaque 20 personne ) et non une ressource publique ou une ressource prive. Laccs cette ressource est ouvert tous pour la satisfaction des besoins essentiels sans que ni les pouvoirs publics ni les 21 personnes prives ne puissent y faire obstacle. Cette particularit naffecte ni le rgime juridique des eaux en gnral, c'est--dire des excdents deau une fois les besoins essentiels satisfaits, ni les droits de proprit et dusage sur ces excdents.

19 B. Barraqu : De lappropriation lusage : leau, patrimoine commun dans M. Cornu et J. Fromageau : Gense du droit de lenvironnement, LHarmattan, Paris, 2001. Voir aussi D. Caponera : Principles of water law and administration, national and international, Balkema/Brookfield, Rotterdam, 1992. Droit dusage pour tous et pour chacun dans le respect des quilibres cologiques. 20 Code civil, art. 714 : Il est des choses qui nappartiennent personne et dont lusage est commun tous. Des lois de police rglent la manire den jouir. 21 Le risque est grand que leau pour les besoins essentiels passent dun rgime de ressource commune un rgime de ressource priv, par exemple dans le but de grer de faon conomiquement efficace une ressource devenue rare vu ses multiples usages. En France, leau fait partie du patrimoine commun de la nation et son usage appartient tous (loi n92-3 du 3 janvier 1992 sur leau).

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Selon le CEDE, leau est avant tout un bien social , c'est--dire un bien qui fait partie du 23 patrimoine commun de la socit. A ce titre, leau doit faire lobjet dune rglementation et dun 24 contrle par les pouvoirs publics de manire ce que son utilisation soit quitable et que sa 25 rpartition soit effectue entre les usagers dans un esprit de justice et de solidarit en respectant la 26 priorit leau pour la boisson. En consquence, les transferts deau dun lieu un autre dans un mme pays devraient tre autoriss sils ne portent pas prjudice, en particulier sils ne conduisent pas restreindre la disponibilit en eau de boisson. En revanche, leau tant une ressource naturelle sur laquelle les tats exercent leur souverainet, les transferts deau entre tats ncessitent une 27 entente pralable.

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22 Le Programme Action 21 prcise au para.18.8 que leau est une ressource naturelle, un bien social et un bien conomique. Les para 18.15, 18.17 et 18.68 font rfrence leau comme bien social et conomique. LAssemble gnrale des Nations unies lors de sa runion spciale des 23-27 juin 1997 portant sur le Programme Action 21 (Rio+5) recognize water as a social and economic good with a vital role in the satisfaction of basic human needs, food security, poverty alleviation and the protection of ecosystems. Pour lAcadmie de leau, leau est un bien conomique et social. Au contraire, dans les rapports officiels prpars pour le Second Forum Mondial de lEau (La Haye, mars 2000) tels que le rapport Making Water Everybodys Business (W.J. Cosgrove et F.R. Rijsberman) ou le rapport A Water Secure World prpar par la Commission Mondiale de lEau, leau apparat beaucoup plus comme un bien conomique que comme un bien social. Par contre, la dclaration ministrielle du Second Forum se rfre explicitement aux valeurs conomiques, sociales, environnementales et culturelles de leau et insiste sur la protection des pauvres chaque fois quil est fait rfrence au principe de rcupration des cots. Ceci dmontre le clivage entre les auteurs des rapports officiels focaliss sur les aspects conomiques et les ministres concerns par les aspects sociaux et culturels. 23 La notion que leau est un patrimoine commun figurait dj dans la Charte Europenne de leau du Conseil de lEurope (Strasbourg, mai 1968). Selon le Contrat mondial de leau, leau serait un patrimoine ou un bien commun de lhumanit. En gnral, leau est considre comme le patrimoine de la nation (France), une ressource naturelle commune (Sude) ou un bien patrimonial de la collectivit (souvent limite au bassin versant). Leau peut faire lobjet dune appropriation collective (leau appartient la collectivit qui la rpartit entre les diffrents usagers) ou individuelle (chaque propritaire peut utiliser librement et gratuitement leau de surface traversant son terrain ou jaillissant sur son terrain ainsi que leau souterraine situe sous son terrain). Au Mexique comme au Canada, il existe un fort sentiment que leau est la proprit de la nation. En Bolivie, le transfert de la ressource deau utilise par les Indiens Quechuas une entreprise prive de Cochabamba a d tre annul la suite dune rvolte en avril 2000 (Courrier de lUnesco, dc. 2000). 24 Lappropriation prive de leau, ressource commune, nest pas admise dans certains groupes humains. Le partage de leau entre tous est souvent considr comme un impratif moral ou religieux. Il doit tre fond sur lquit et la justice. Le corps social ou la religion soppose souvent la vente de la matire premire eau considre comme un don du ciel. Les transactions sur les droits deau ne sont pas libres et la proprit prive de leau, lorsquelle existe, est soumise de multiples contraintes sociales. Si leau est officiellement proprit de ltat au Burkina Faso, il ressort des normes de la tradition orale que leau est gre par la population locale. Ainsi dans la tradition du royaume Yatenga, il est interdit de vendre leau ou de refuser quelle soit extraite de son puits. Voir S. Zone : Customary Law and Traditional Water Management, Green Cross Burkina Faso, mars 2000. 25 Certaines socits rejettent lide que la distribution deau puisse tre source de profits et sont hostiles toute forme denrichissement lie aux services de leau. Elles estiment que les investisseurs ou gestionnaires ne peuvent faire des profits excessifs sur le dos des usagers de leau. En droit de la common law, il existe une ancienne doctrine de la ncessit fondamentale selon laquelle un monopole fournissant un service essentiel ne peut pas faire payer plus que le prix juste (fair ) et raisonnable (Royaume-Uni, tats-Unis, Canada, Nouvelle Zlande, etc.). 26 La marchandisation de leau, c'est--dire la rpartition des droits deau ou des volumes deau aux plus offrants, aboutit gnralement rpartir la ressource eau entre les usages les plus rentables et ignorer la priorit absolue pour leau de boisson comme le devoir de fourniture deau, mme ceux qui ne peuvent pas la payer. La vente de droits deau ne peut se concevoir quaprs avoir satisfait les besoins lmentaires. Nier cette condition peut avoir des consquences graves car cela revient nier la proprit collective de leau. La question des droits sur la ressource est indpendante de celle du paiement du prix du service fourni avec la ressource (traitement, transport et distribution). Dans la plupart des pays, les titulaires deau ne sont pas autoriss percevoir une rente sur la ressource elle-mme ou une redevance au prorata de leau prleve comme le font les titulaires de ptrole (royalty). Dans beaucoup de socits, le droit deau est li au droit sur le sol et se limite un droit dusage non sparable du sol (irrigation). Dans quelques pays, les droits deau font lobjet de transactions principalement pour lirrigation (voir R. A. Kraemer : Tradable Permits in Water Resources Protection and Management, OECD, Sept. 2001) et un propritaire peut transfrer un droit deau pour irrigation un autre usage (mnages, industrie). 27 Le commerce international de leau suscite de fortes rticences, notamment au Canada qui a interdit en dcembre 2001 les exportations en grande quantit deaux de bassins internationaux vers un autre bassin (projet C 6, International Boundary Water Treaty Act). Dans ce pays, le Gouvernement fdral est poursuivi pour navoir pas autoris une exportation deau vers la Californie au nom dune soi-disant mauvaise application de lALENA. Les exportations deau en grande quantit existent dans

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Tableau 2. DIFFRENCES CONCEPTUELLES CONCERNANT LEAU

Concepts sociaux Concepts conomiques -------------------------------------------------------------------------------------------------------------Bien disponible Bien rare Bien bon march Bien coteux Bien commun/ collectif Bien priv Droit dusage Droit de proprit Bien inalinable Bien transfrable Patrimoine Marchandise ngociable Bien protg Bien consommable, altrable Don du ciel Commerce Offrir Vendre Droit Objectif Droit fondamental Besoin essentiel Service Ressource appropriable Bien cologique Produit de consommation Bien subventionn, gratuit Bien vendu son vrai prix Hors profit Source de profits Patrimoine commun (national, local) Marchandise exportable Service public Entreprise prive Entreprise locale Entreprise multinationale Monopole public Monopole priv Rglementation Forces du march quit Efficacit Accs pour tous Accs restreint Solidarit, prquation Vrit des prix Subventions croises Aide des pouvoirs publics Gestion transparente Gestion prive (secret des affaires) -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Leau est au centre dun dbat philosophique et politique portant sur sa nature et sa place dans la socit actuelle. Des thses contradictoires rsumes au Tableau 2 saffrontent. Le droit leau tel quexpos dans ce rapport cherche faire la synthse entre les concepts appartenant lune ou lautre thse dans le but de contribuer au dveloppement durable et de lutter contre lexclusion. Cette synthse est rendue possible par le fait que le droit leau porte sur une quantit limite deau destine satisfaire des besoins essentiels. Cette quantit limite reprsente en France moins de 6.5% de leau consomme et moins de 15% de leau fournie aux rseaux de distribution. Vu le niveau faible de cette consommation, il est possible de la soumettre un rgime spcifique sans porter prjudice aux rgles applicables au reste de la consommation.
de nombreux pays. Singapour est aliment par la Malaisie. Des projets dexportation deau potable existent entre la Turquie et Isral (par bateau), entre la France et la Catalogne (par conduite) et entre la Bolivie et le Chili (excdent deau pour des exploitations minires au Chili). Les transferts deau des fins agricoles suscitent souvent des difficults, que ce soit en Espagne ou la frontire entre le Texas et le Mexique. Le prlvement dune rente (royalty) sur leau potable passant dune rgion une autre fait lobjet de dbats acharns. La quantit deau que le pays damont peut prlever sur un fleuve international est mal dfinie en droit international (voir Convention des Nations unies sur le droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux des fins autres que la navigation (New York, 1997) et le principe 21 de Stockholm).

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3. LEAU EST AUSSI UN BIEN CONOMIQUE

Leau est un bien prcieux, un bien de trs grande valeur qui ne peut tre assimil une simple 28 marchandise linstar dautres biens de consommation tels que le sel, le sucre ou lessence. Aussi le CEDE insiste-t-il sur le fait que laccs leau ne peut tre soumis au seul jeu des forces du march 29 lintrieur des pays comme au plan international. Selon la ministre franaise de lEnvironnement, Ncessaire la vie, leau ne peut tre assimile nimporte quel bien de consommation soumis aux lois du 30 march. Sa distribution doit sinscrire dans un impratif de solidarit sociale. La notion que leau ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Tableau 3. LEAU POTABLE DANS lCONOMIE FRANCAISE

Consommation journalire de 40 litres/personne (besoins fondamentaux) (3.13 /m3) Consommation journalire de 150 litres/personne (moyenne nationale) Rapport entre consommation de base et consommation moyenne Revenu mensuel dun RMI ste (clibataire) Poids de leau (150 litres par jour) dans ce revenu Chiffre daffaires de leau potable (mnages) En pourcentage du PIB Par habitant En pourcentage du revenu moyen Par m2 de surface habitable en coproprit Paris* En pourcentage des charges de coproprit 0.13 / jour 46 / an 0.47 / jour 172.5 / an

27% 398 / mois 3.6 % 10 Md 0.8 % PIB 168 /an 1.5% 3.35 15%

Source : CSAB 2000. Paris. * De 3.13 3.64 par m2 selon la catgorie de limmeuble (Le Monde, 18/11/2001).

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------28 A la diffrence de la plupart des biens, il ny a quun prix et quune seule qualit pour leau distribue sous une mme tiquette par un seul distributeur au niveau municipal dans un seul rseau. La segmentation de la clientle par le prix, la qualit ou la prsentation est impossible (mais il est possible de segmenter la clientle de manire gographique ou par des modalits de distribution). Le consommateur ne peut sadresser un autre distributeur (monopole naturel) et, dans certains pays, les distributeurs locaux relvent de quelques grandes entreprises oprant dans un march oligopolistique. A la diffrence de llectricit, il y a peu de possibilits dinterconnection des rseaux de distribution deau. Toutefois, il existe des possibilits de subdiviser les rseaux par zone gographique et de grer les sous-rseaux de faon spare. La perte de subventions croises que ceci peut impliquer est de nature conduire des difficults socio-conomiques pour les sousrseaux peu rentables dont les prix augmenteraient. Au Ghana, la Banque Mondiale a encourag diviser le rseau national de distribution deau en deux, lun rentable pour les villes et lautre dficitaire pour les campagnes. 29 Selon le Gouvernement franais (M. L. Jospin, Confrence internationale sur leau et le dveloppement durable, Paris, mars 1998) : Leau nest pas, en effet, un produit comme les autres. Elle ne peut entrer dans une pure logique de march rgul seulement par le jeu de loffre et de la demande. Un quilibre est trouver en fonction des capacits contributives de chaque catgorie dusagers, du cot conomique et aussi social de sa participation laction commune, et des options politiques quil appartient chaque tat de retenir, au titre de ce quil considre comme ses intrts prioritaires. Au Second Forum Mondial de lEau, la ministre de lEnvironnement, Mme D. Voynet a expos que leau ne peut tre gre comme un bien marchand car cest un bien public, un bien collectif et patrimonial. La directive Europenne n2000/60 du 23 octobre 2000 tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau (J.O.C.E., L 327, 22/12/2000) expose que leau nest pas un bien marchand comme les autres. Dans un arrt James et autres contre Royaume Uni du 21/2/1986, la Cour Europenne des droits de lhomme a affirm que les socits modernes considrent le logement comme un besoin primordial dont on ne saurait entirement abandonner la satisfaction aux forces du march (para.47). Ce qui est vrai pour le logement lest encore plus pour leau potable. 30 D. Voynet : Le droit leau pour tous, Journal du MATE. Environnement et territoires, n2 (2001).

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potable soit devenue une marchandise dont le prix est fix par loffre et la demande est loin dtre partage par tous. En fait, leau potable est encore pour lessentiel hors march et le march ne reprsente quune faible part dans lconomie de leau. viter que leau potable ne soit soumise aux lois du march apparat dautant plus ncessaire que la main aveugle de lconomie risque doublier les besoins essentiels des plus dmunis et de conduire des situations intolrables dans le cas o le march serait la merci dun monopole (quil soit public ou prive). La mise disposition de leau implique un ensemble de dpenses pour assurer son traitement, son transport et sa distribution par les rseaux et pour entreprendre lassainissement des eaux uses. Matire premire en gnral gratuite au lieu de son extraction31, leau est frquemment soumise au paiement par les usagers afin de couvrir une part quitable des dpenses engages pour sa mobilisation et son assainissement. En France, ce prix est de lordre de 0.13 pour 40 litres et couvre la quasi totalit des cots (distribution, assainissement, redevances et taxes). Il fait de leau le bien de consommation le moins cher par unit de poids, bien que la plupart dentre nous gaspille sans mme sen apercevoir. Ce prix, si faible soit-il, reprsente nanmoins 50 g de pain pour celui qui ne mange pas sa faim.

Pour le CEDE, il importe que les cots du service de leau soient rpartis en sorte que 32 chacun puisse bnficier du droit leau. Pour lAcadmie de lEau, si chacun doit en supporter 33 le cot, la solidarit entre riches et pauvres doit sy substituer pour les plus dmunis. Cette rpartition des cots de leau potable doit tre faite au sein de chaque collectivit charge du service de leau, par exemple dans le cadre des socits ou rgies de distribution ou de sous-bassin. La prquation des prix de leau qui en rsulte peut concerner le centre ville et la priphrie, les petits et gros usagers, les consommateurs riches ou pauvres, les habitants dj connects et les nouveaux habitants connecter. La prquation grande chelle est galement possible (bassin hydrographique, dpartement, rgion ou tat). Ainsi, en Irlande, lEtat prend en charge le prix de leau de sorte que leau est gratuite pour tous les mnages de mme que lducation est gratuite pour tous dans de nombreux pays. Il apparat donc que la couverture des cots ne signifie pas que leau doive tre vendue son vritable cot, ni que leau soit tarife au prorata de la consommation relle.

Selon lOCDE, lide que leau est un bien conomique dont le cot doit tre couvert par les utilisateurs ne soppose pas au principe selon lequel tout individu devrait avoir accs une eau salubre pour la boisson, la prparation des aliments et lhygine car les rgimes de tarification 34 peuvent tre conus pour atteindre ces deux objectifs la fois. Pour parvenir une gestion efficace et quitable, la thorie conomique enseigne que le prix du litre additionnel deau doit reflter le cot marginal de long terme (efficacit conomique), ce qui nexclut pas que les personnes dmunies reoivent une aide pour compenser le cot de leau ncessaire la vie (quit sociale). Les instruments de tarification doivent tre conus avec soin pour viter que la prquation naboutisse des signaux de prix inexacts ou encourager des comportements de gaspillage.

31 Le fait que leau puisse tre puise gratuitement montre que leau nest pas une marchandise comme les autres. Dans quelques rgions (par exemple, en Californie), les municipalits doivent acqurir des droits deau pour amliorer lalimentation en eau des villes. Plus les villes grandissent et plus loin elles doivent aller chercher leur eau potable. 32 Rsolution sur le droit leau, Annexe 1. 33 Charte Sociale de lEau, Acadmie de lEau, Paris, 2000 (texte sur le site www/oieau.fr/academie).(Annexe 2). 34 OCDE : Gestion de leau. Performances et dfis dans les pays de lOCDE, Paris, 1998. Depuis cette poque, lOCDE sintresse de plus prs aux aspects sociaux de leau. En mai 2001, lOCDE a adopt au niveau ministriel lobjectif : Assurer laccs de tous une eau de boisson salubre et des systmes sanitaires appropris, a estim ncessaire danalyser les aspects sociaux de laccs aux ressources en eau douce et sest prononc pour lobjectif dassurer un accs quitable aux ressources naturelles et aux services de lenvironnement (Stratgie pour lenvironnement de lOCDE pour les premires annes du XXIme sicle, OCDE, 2001). Dans le rapport Dveloppement durable, les grandes questions (OCDE, 2001), lOCDE fait rfrence aux droits fondamentaux leau (Encadr 9.7).

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En gnral, leau potable nest pas gratuite ; elle est paye la fois par les usagers et par les contribuables car les pouvoirs publics subventionnent le service de leau et tout particulirement 35 lassainissement. Cette drogation au principe utilisateur-payeur est justifie par des considrations dordre social ; elle devrait tre transparente et, dans la mesure du possible, cible sur les groupes de 37 bnficiaires qui en ont le plus besoin. Les divers mcanismes de prquation du prix de leau (subventions croises) avantagent certains usagers au dtriment dautres et contribuent uniformiser le prix de leau et la rendre plus abordable dans les cas o elle est trs chre.
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4. EFFETS DES SUBVENTIONS POUR LEAU POTABLE ET LASSAINISSEMENT

i) Effets incitatifs

Depuis lAntiquit, les pouvoirs publics ont mis la charge de la collectivit - et non des usagers - les investissements trs importants dans le domaine de leau. Cette politique a permis de fournir leau une fraction de son cot rel et de promouvoir laccs leau pour tous. Elle a eu pour effet une amlioration considrable de la sant publique et la rduction des pidmies. Le recours aux subventions pour leau des mnages est de plus en plus critique sur la base danalyses defficacit conomique et de protection des ressources (gaspillage). En principe, les subventions pour leau doivent aboutir augmenter la consommation de la ressource devenue moins coteuse pour ses usagers.

35 En France comme aux tats-Unis, leau potable bnficie dune subvention faible (10%) utilise principalement pour lassainissement. Dans dautres pays, lusager ne paye quune petite fraction du cot de leau. Ainsi au Portugal, en Grce et en Espagne, la population paye moins du quart du vrai prix. La tarification de leau potable son vrai prix constitue actuellement une exception parmi les pays industrialiss qui ont fait largement appel aux fonds publics pour crer les rseaux. Le renforcement des systmes dassainissement requiert en gnral un soutien public et est souvent financ par le budget et des taxes spcifiques ou fondes sur la proprit. Cette rgle sapplique aussi aux pays en dveloppement. La doctrine actuelle est la vrit des prix mais elle ne peut aisment tre mise en place. 36 Selon le principe utilisateur-payeur (full cost recovery ou full cost pricing ou principe de rcupration des cots), les utilisateurs doivent couvrir lensemble des cots de production, de distribution et dassainissement. La mise en uvre de ce principe est gnralement soumise la condition que des dispositions soient prises pour protger les usagers qui ne peuvent faire face au renchrissement du prix de leau quimplique souvent la mise en uvre de ce principe. La mise en uvre du principe utilisateur-payeur sous rserve dune exception pour leau destine aux besoins fondamentaux des plus pauvres est un thme rcurrent au niveau international. La Dclaration de Madre (voir encadr) prvoit une exception au principe utilisateur-payeur pour des considrations sociales. La directive Europenne n 2000-60 instituant un cadre pour laction communautaire dans le domaine la politique de leau autorise aussi une exception pour des raisons sociales au principe de rcupration (qui na pas de caractre obligatoire vu les multiples exceptions). Voir H. Smets : Le principe utilisateurpayeur pour la gestion durable des ressources naturelles, Anuario de direito do ambiente, Lisboa, 1998. Voir aussi Compte-rendu des Thmiales de Riom, sept. 2000 ; Revue Juridique dAuvergne, 2001 et Outil conomique dans le droit international de lenvironnement, La documentation franaise, Paris, 2001. 37 Examinant la situation dans ses pays Membres, lOCDE conclut quil est reconnu partout que laccs une eau de bonne qualit pour la boisson, lalimentation et lhygine devrait tre garanti tous, mais cela ne signifie pas quun groupe dusagers puisse avoir droit des quantits illimites deau bon march. Selon les conclusions de la Consultation ministrielle dAlmaty (Ministres des pays de la CEI et des pays Membres de lOCDE), une rforme du systme en place dans les pays de la CEI implique la mise en uvre des principes suivants : Establishing the water sector on a financially sustainable basis, while addressing the needs of the poor and vulnerable households ; User charges are the only feasible long term source of finance for operation and maintenance expenditure. At the same time, we recognize that increases in user charges must take full account of what people can afford. Existing subsidy schemes should be replaced by targeted support for poor and vulnerable groups, Water Management and Investment in the New Independent States, Proceedings of a Consultation between Economic/Finance and Environment Ministers, Almaty, Oct.2000, OECD, 2001.

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Cette rgle conomique est vrifie pour leau usage industriel, commercial ou agricole. Par 38 contre, dans le cas de leau des mnages, la consommation varie peu avec le prix . Ceci est d au fait que leau pour les besoins essentiels reprsente une fraction faible du budget des mnages et que le prix de leau est trs mal connu du grand public. En gnral, les mnages urbains sont peu sensibles au montant de leur facture individuelle deau mais ragissent laugmentation annonce des prix de leau et aux campagnes de presse qui les ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Tableau 4 : DPENSES POUR LEAU EN ANGLETERRE ET AU PAYS DE GALLE

Type de mnage Dpenses pour leau (en fonction du revenu) (% du revenu) ________________________________________________________ Mnage mdian (50%) Quintile infrieur Dcile infrieur 5% les plus pauvres 2% les plus pauvres 1% les plus pauvres 1.3 > 2.8 > 4.1 > 5.6 >8 > 10.5

Notes a) Chiffres pour 1997/98 en % du revenu disponible compte sans les aides au logement. b) la plupart des mnages qui dpensent plus de 3% de leur revenu pour leau ont des revenus disponibles infrieurs 10 400 par an et comportent une ou deux personnes. 45% de ces mnages sont propritaires de leur logement. Source : DETR, UK, 2000.

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accompagnent. Ils acquirent progressivement des quipements plus conomes en eau. Aprs une 39 40 brve priode de restrictions , ils ne modifient pas leur comportement individuels , par exemple, ils ne rduisent pas le nombre de douches et nomettent pas de tirer la chasse parce que leau est devenue plus chre mais ils bnficient dquipements plus modernes qui consomment moins deau. Pour les mnages ruraux ou dans des maisons avec jardin, lanalyse est diffrente car ils utilisent parfois de leau pour les arrosages et, cette fin, ils peuvent faire appel, le cas chant, des sources alternatives (eau de pluie et eau de puits) et rduire les gaspillages. De mme, on peut sattendre observer une raction plus grande au prix de leau chez les plus pauvres qui rduiront les chasses deau, voire lhygine (ce qui nest gure favorable pour la sant publique).

38 Llasticit de la consommation deau potable par rapport au prix (variation de consommation engendre par une variation de prix) est assez faible. Ainsi, Aguascalientes (Mexique), le prix de leau a augment de 68.3 pesos en 1998 232 pesos par m3 en 1999 entranant une diminution de consommation de 4%. A Berlin Est, le passage dune eau quasi gratuite avant la runification une eau chre na entran quune rduction de 30% de la consommation, rduction qui peut tre attribue dans une large mesure aux profonds changements conomiques induits par la runification (fermeture dentreprises et prlvements directs dans la nappe). 39 Selon S. Cambon (Baisse des facturations deau Paris entre 1991 et 1999, SAGEP, juillet 1999), La pose de compteurs divisionnaires deau froide ne produit une rduction de consommation deau que sur le court terme (1 2 ans). 40 Selon B. Barraqu, La plupart des tudes europennes ont montr que la consommation deau pour les usages domestiques - boire, faire la cuisine et se laver - ne varie pas en fonction du prix demand. Inversement, les usages extrieurs - remplir la piscine, laver la voiture, arroser le jardin - y sont sensibles. (Le Courrier de lUnesco, fvrier 1999, p.23). Selon des tudes de C. Le Coz (ENGREF), 90% des usagers dclarent quils ne connaissent pas lampleur de lconomie quils feraient en consommant moins deau (L'eau : le juste prix, p.85, AFPE/AESN, 1996).

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EFFET REL DES COMPTEURS INDIVIDUELS

Sil est vrai que lintroduction de compteurs individuels dans des habitats collectifs a parfois 41 eu pour rsultat une baisse prenne de consommation , cette baisse tait dans une large mesure lie des vnements extrieurs et notamment la prise de conscience croissante de limportance conomique de leau dans le budget des mnages favorise par des campagnes de presse et de lutilit de rduire les consommations inutiles (gaspillages). Cette observation est vrifie par le fait que la consommation deau des pays avec compteurs 42 individuels et celle des pays sans compteurs individuels sont peu diffrentes , que la consommation 43 deau en France varie peu selon les prix pratiqus sur leau dans les diffrentes rgions et que les consommations par personnes dans des immeubles parisiens voisins varient peu selon quil y a ou 44 non des compteurs individuels. Dans la mesure o le comptage de leau na pas deffet direct sensible sur la consommation individuelle, le niveau de consommation optimal rsultera plus dactions sur les comportements (ducation, prise de conscience, mode de vie, interdictions de certains usages, etc.) que dactions sur

41 En France, on a longtemps considr que linstallation des compteurs individuels dans les immeubles collectifs devrait faire chuter la consommation deau denviron 15% et entraner dans les immeubles nouveaux un gain suprieur au cot du compteur pour labonn. Lorsquun gain de consommation deau potable est ralis, il a une incidence conomique rduite vu lampleur des investissements et frais fixes de la distribution par rapport aux frais de fonctionnement proportionnels la consommation. En ralit, les baisses observes dpendent de nombreux facteurs et tendent sestomper avec le temps. Elles sont dues pour beaucoup aux programmes de lutte contre les fuites et dentretien des appareils sanitaires. Les analyses dlasticit effectues en Europe donnent des valeurs faibles (un doublement du prix de leau se traduirait par une rduction de 10% de la consommation). Laugmentation annonce des prix de leau comme la philosophie de protection des ressources naturelles ont des effets sur la sensibilisation des mdias et du public, y compris des consommateurs dont la consommation nest pas mesure (Voir les tudes de C. Nauges et A. Raynaud : Estimation de la demande domestique deau potable en France, ERNA- INRA, Toulouse, 1998 ; C.Nauges et A. Thomas : Dynamique de la consommation deau potable des mnages, Toulouse, 1999). 42 Lcart de consommation entre mnages de pays sans compteur deau (Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Islande, Norvge, Hongrie, Pologne, Anvers, Amsterdam, Canada, tats-Unis, Nouvelle-Zlande) et mnages de pays similaires avec compteurs est assez limit (environ 20%). Beaucoup de pays dits avec compteurs nen ont que trs peu du fait que lhabitat collectif est quip dun compteur collectif. En Angleterre, les mnages sans compteur dpensent 153 litres par habitant et par jour et ceux avec compteur 141 litres (1997). En 1999, la facture annuelle moyenne des mnages sans compteur deau est de 259 et celle des mnages avec compteur de 211 (cart de 19% d en partie aux petits consommateurs qui demandent linstallation de compteurs pour rduire leurs factures deau et aux gros consommateurs qui prfrent conserver le tarif forfaitaire plus avantageux pour eux). A Dublin, les mnages ne consomment que 139 litres par personne et par an bien que leau soit totalement gratuite quel que soit le niveau de consommation des mnages. 43 Selon la Commission des comptes et de lconomie de lenvironnement, Llasticit-prix est quasiment nulle, la consommation ne changeant pas en fonction des prix pratiqus dans les diffrents lieux du territoire. Donnes conomiques de lenvironnement, La documentation Franaise, 1999 (p.223). Si lon admet cette constatation, lutilit conomique des compteurs est faible (sauf pour les entreprises de compteurs). 44 S. Cambon (Baisse des facturations deau Paris entre 1991 et 1999, SAGEP, juillet 1999) expose que : Daprs divers tmoignages, les compteurs deau froide ne modifieraient pas les comportements des occupants long terme. Prige : Analyse des consommations deau du rseau Vercingtorix, Paris 14me, Rapport prpar pour Eau et Force et lAgence de lEau Seine Normandie, juillet 1997. Dans cette tude, aucune corrlation na pu tre tablie entre la consommation et le prix de leau des mnages. La consommation des logements avec compteurs tait de 55 m3 par personne et celle de logements sans compteurs de 56 m3 par personne. La Conseil suprieur de ladministration de biens en France met en vidence le fait que la consommation deau exprime en F/m2 de surface habitable ne varie pratiquement pas selon la catgorie de limmeuble, son ge ou son confort. A Paris, la dispersion est faible (premier quartile: 15.5 F/m2 ; mdiane : 22.3F/m2 ; troisime quartile : 27.5 F/m2). Voir CSAB : LObservatoire des charges de coproprit 2000, oct. 2001). Selon des tudes de consommation, la prsence dun compteur individuel ne parat pas tre lorigine dune conomie substantielle (M. Mouillart, Consommation deau et compteurs individuels, 1995). dans certains immeubles, la consommation baisse simplement parce que lon discute de linstallation ventuelle de compteurs, ce qui indique que les signaux dinformation sont dominants. Les principales conomies viennent de la lutte contre les fuites.

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les prix. Dans ces conditions, linstrument de la vrit des prix naura quun effet limit pour parvenir lefficacit conomique en matire de consommation deau des mnages. Les inconvnients des subventions de leau potable (gaspillages) seraient bien moindre que ce qui tait imagin du moins en milieu urbain.

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La suppression des subventions sur leau des mnages ne simposerait pas au titre de lefficacit conomique mais trouverait dautres justifications telles que la matrise des dficits 45 publics, la cration de conditions favorables la privatisation de leau ou encore lquit (chacun paye pour ce quil consomme). Lintrt dun tarification vrit devrait tre examine dans son ensemble compte tenu des conomies raliser, des cots des comptage et de facturation individuelle et des autres mesures possibles pour rduire les gaspillages (surveillance et rparation des fuites, normes pour les appareils sanitaires, campagnes de sensibilisation, etc.). ii) Effets distributifs

Le prix de leau augmente du fait de la croissance des villes, de la pollution et de lpuisement de la ressource et aussi de la rduction des subventions pour leau et de la consommation deau.46 Leffet de cette augmentation est proportionnellement plus leve chez les pauvres47 car leau est une part importante de leurs revenus.48 Si le prix de leau double, les classes aises voient leurs dpenses deau passer de 1 2% de leurs revenus et celles des classes les plus pauvres passent de 5% 10% des revenus (Tableau 4). En contrepartie de cette augmentation des dpenses des mnages pour leau, les classes aises bnficient dune rduction dimpts, tandis que les classes pauvres ne bnficient que dun effet fiscal rduit puisquelles payent peu ou pas dimpts.

Pour les pauvres, laccroissement du prix de leau directs a des effets non-ngligeables. Limitant dj leur consommation lessentiel, ils prouvent des difficults rduire encore plus cette consommation ou rduire leur consommation deau. Ceci est particulirement le cas pour les 49 populations les plus misrables qui doivent rduire leur alimentation pour payer leau.

45 Beaucoup dONG et de syndicats souhaitent que la fourniture deau ne soit pas considre comme un service soumis libralisation et leau comme une marchandise ordinaire dans le cadre de lOMC (GATS, Accord gnral sur le commerce dans les services). La Dclaration ministrielle de Doha (14/11/2001, para.31.iii) va dans le sens de louverture du march de leau la concurrence (service et ressource). 46 La rduction de consommation deau observe dans les pays industrialiss oblige les distributeurs augmenter le prix unitaire de leau afin de compenser le manque de recettes dune activit ayant dimportants frais fixes. 47 La part de leau dans les budgets des mnages pauvres est deux trois fois plus leve que celle des mnages mdians. 48 En France, les montants dpenss (par les mnages pour leau) ne reprsentent en moyenne que 1.5 2% du revenu net global dun mnage (A. Le Gullec :Le prix de leau : de lexplosion la matrise, Rapport n2342, Ass. Nat.,1995). Il peut paratre surprenant quune dpense de quelques dizaines de centimes deuro par jour pse dans le budget des mnages pauvres. Selon M. J.P. Delevoye, Prsident de lAssociation des maires de France, le problme pour les plus dmunis nest pas de payer les loyers, qui sont en gnral trs bas, mais de payer les charges , AFP, nov.1996). Parmi ces charges, leau figure souvent pour plus de 15 %. Dune manire plus gnrale, lOCDE observe en 1998 que pour un grand nombre de mnages (dans les pays de lOCDE), leau nest plus un poste de dpenses minime. 49 Au Ghana, il est prvu daugmenter le prix de leau de 95%. Les mnages pauvres (plus de 31% de la population) devraient alors consacrer 10% de leur revenus pour leau comparer 4.6% pour les autres mnages. Alors que le salaire minimum est de 4 200 cedis par jour (1 $ = 7 000 cedis), le prix de leau de puits (pollue) est de 75 cedis par seau (2%) et celui de de leau distribue est de 800 cedis par seau (19%). Par ailleurs, 35% de la population na pas accs leau. ISODEC : Water privatisation in Ghana?, May 2001. De manire gnrale, une personne ayant un revenu de 1$ par jour et consommant 40 litres deau par jour 2.5 $ par m3 consacre 10% de son revenu leau. Si leau ne cote que 1$ par m3, la dpense est de 4%.

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Pour la population dj desservie par des rseaux, la politique de subvention gnrale permet de financer une partie du cot de leau par les impts pays par un nombre rduit de contribuables plutt que par le systme des prix charge de lensemble des usagers. La sous-tarification de leau apporte donc aux pauvres ayant accs leau une aide apprcie proportionnellement plus importante; en effet, la part des revenus consacre leau est dautant plus grande que les revenus sont faibles. Toutefois, en cas de subvention de leau, les mnages aiss reoivent une aide par personne plus importante que les autres mnages puisque la consommation deau augmente avec le revenu.

La politique de subvention gnrale de leau est particulirement rgressive dans les cas o seules les classes aises sont connectes aux rseaux subventionns comme cela arrive dans certains villes de pays en dveloppement. Donner une certaine quantit deau aux abonns de rseaux ne desservant que la moiti de la population est sans effet direct sur lalimentation en eau de lautre moiti qui na pas accs leau potable.

Cependant, budget public constant pour leau, lutilisation des subventions pour rduire le cot de leau distribue par des rseaux rduit dautant les possibilits de subventionner la fourniture deau saine aux personnes mal desservies ou bnficiant dune eau de qualit mdiocre (extension de lquipement rural et des rseaux dans les banlieues). Par contre, cette augmentation de prix peut librer des fonds publics qui serviront lquipement des rgions sans eau potable. Toutefois, ce choix nest pas automatique car les gouvernements risquent de financer dautres actions prioritaires avant damliorer lalimentation en eau des rgions les plus dshrites.

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LA COUVERTURE DES COTS DE LEAU

(Dclaration de Madre sur la gestion durable des ressources en eau ) (texte complet, annexe 1) Conformment au principe utilisateur-payeur et sans prjudice du paiement des charges vises ci-dessus, l'utilisateur doit payer l'ensemble des cots conomiques lis lutilisation de la ressource.

Des exceptions peuvent tre consenties en ce qui concerne leau destine des besoins humains essentiels ainsi que dans les cas d'utilisations traditionnelles de caractre local.

Lorsqu'il est dcid de rduire les subventions en matire deau, il faut prvoir des priodes de transition permettant d'apporter des drogations justifies par des considrations sociales.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------Bien que leau soit un produit de premire ncessit, les bailleurs de fonds internationaux comme la Banque Mondiale recommandent de supprimer les subventions pour leau afin de lutter 50 contre les dficits budgtaires. Ils font valoir que la tarification au vrai prix assure lefficacit
50 La politique de tarification des services de base (ducation, sant, eau, etc.) mise en uvre sous forme de conditionnalit pour des prts de la Banque Mondiale des pays endetts a fait lobjet de svres critiques au cours des dernires annes car elle affecte les plus pauvres et conduit lexclusion. En 2000, la Chambre des Reprsentants des tats-Unis a adopt une loi budgtaire daide trangre qui oblige la dlgation amricaine la BM et au FMI sopposer cette condition pour ce qui

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conomique. Sans subventions, le service public de leau devient plus autonome et il peut tre plus 51 aisment libralis ou privatis et parfois mieux gr.

Comme laugmentation du prix de ce bien essentiel frappe plus particulirement les plus pauvres, il ne faudrait lappliquer quaccompagne de mesures correctrices pour en attnuer les 52 consquences aux plans social et sanitaire.

Le drame est que si ces organisations associent les mesures sociales daccompagnement la rduction des subventions, linitiative en est laisse des gouvernements qui rduisent les subventions mais hsitent prendre des mesures en faveur des plus dmunis; ces dernires alourdissent les budgets publics, sont la charge des classes aises ou requirent une gestion administrative trop lourde. En fin de compte, les plus dmunis finissent par consommer une eau gratuite et insalubre ou par rduire dautres dpenses essentielles pour acqurir une eau salubre rendue plus chre. Dans les deux cas, la sant de ces personnes risque dtre gravement altre et la sant publique peut en ptir. Si les mesures tarifaires sont trop drastiques, elles dclenchent des mouvements sociaux voire des rvoltes.

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Tableau 5 : QUELQUES DONNES SOCIALES SUR LA PAUVRET

Pays Taux famille nbr.pop. Taux . pauvret persistante 1.8 1.8 0.8 6.1 4.6 Taux famille nbr. pauvres 7.6 2.4 0.5 6.0 11.4 Taux <40% mdiane 5.7 5.2 3.1 3.8 11.1 Variat. mi 80mi 90 -1.1 +1.9 +1.2 +2.2 -1.2

Canada 14.6 Allemagne 8.3 Pays-Bas 2.4 Royaume-Uni 9.2 tats-Unis 14.3

Explications : Dans la population allemande, 8.3% des familles sont nombreuses ; la pauvret persistante (6 ans en dessous de 50% du revenu mdian) affecte 1.8% de la population parmi lesquelles il y a 2.4% de familles nombreuses (3.5 fois moins que la moyenne). La pauvret dfinie par un revenu aprs impts et transferts de moins de 40% du revenu mdian concerne 5.2% de la population, c.--d. 1.9% de plus que dix ans plus tt (mi annes 80-mi annes 90). Source : OCDE, 2001.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------concerne laccs la sant de base et lducation. Vu linfluence dterminante de leau sur la sant, cette position influence la clause dimposition de user fees prne par la BM, c'est--dire linterdiction de la distribution gratuite deau. Le lobbying continue pour faire supprimer la clause des user fees pour leau, c'est--dire pour maintenir un prix faible pour leau. Il concerne le projet de loi HR 2604 devant le House Subcommittee on International Finance of the House Finance Committee. 51 Dans quelques cas, le prix de leau pour lusager a baiss du fait dune meilleure gestion (par exemple, par rduction des cots de personnel). En France, il nest nullement tabli que la gestion semi-prive soit moins coteuse que les rgies publiques. Les chiffres disponibles tendraient prouver le contraire surtout si les contrats de gestion dlgue sont mal ngocis. En Afrique, la mise en place de nouveaux rseaux dans des zones desservies jusque l par des porteurs deau permet de rduire le prix de leau. 52 Voir Implementing the Right to Drinking Water in OECD Countries, Proceedings of the OECD Seminar on Social and Environment Interface, Sept. 1999, OECD, Paris. ENV/EPOC/GEP(99)13 (texte franais : http://cartel.oieau.fr/a_propos/fpropos0201.htm) (texte anglais, http://www.olis.oecd.org/ olis/1999doc.nsf/LinkTo/env-epocgep(99)13). Il faut se garder de l a priori selon lequel il ne peut y avoir quun prix pour leau (bien que ce soit souvent le cas au nom de lgalit des prix daccs aux services publics). En ralit, il existe de nombreux exemples de services publics qui sont disponibles des prix diffrents selon les revenus, lge ou la situation de famille de lusager (cantines scolaires, conservatoires de musique, transports).

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PREMIRE PARTIE. LE DROIT LEAU AU NIVEAU INTERNATIONAL

Les pauvres et les indigents cherchent de l'eau, et il n'y en a point. Leur langue est dessche par la soif. Moi, le Dieu d'Isral, je ne les abandonnerai pas. Je ferai jaillir des fleuves sur les collines, et des sources au milieu des valles. Esae, 41, 17-18. 5. LE DROIT LEAU FAIT PARTIE INTGRANTE DES DROITS DE LHOMME RECONNUS
i) Existence du droit leau

Depuis une dizaine danne, lon sinterroge sur le point de savoir si le droit leau devait tre considr comme tant un droit de lhomme. Si lon reconnat lexistence du droit de toute personne un niveau de vie suffisant proclam larticle 11 du Pacte international relatif aux droits 53 conomiques, sociaux et culturels , il en rsulte que chacun doit disposer de leau indispensable pour 54 sa vie. En outre, le droit leau ne saurait tre dissoci du droit une nourriture suffisante et dune manire gnrale du droit une vie dcente. La lutte contre la faim et la pauvret et la protection de la sant sont intimement lies un approvisionnement efficace en eau de qualit.

53 Le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (PIDESC, 1966) proclame que Les tats reconnaissent... le droit de toute personne un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants (art.11.1) ainsi que le droit qua toute personne de jouir du meilleur tat de sant physique et mentale quelle soit capable datteindre (art.12). Ce Pacte a t ratifi par 141 pays. Parmi les pays qui ne sont toujours pas partie contractante figurent lIndonsie, la Turquie et les tats-Unis (le Snat amricain nayant pas voulu ratifier le Pacte comme le proposaient les Prsidents Carter et Clinton). Voir aussi la Dclaration universelle des droits de lhomme (1948) : Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille, notamment pour lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux..(art.25). 54 Selon M. J. Ziegler, Rapporteur spcial sur le droit lalimentation dans le cadre de la Sous-commission pour la protection et la promotion des droits de lhomme, il tombe sous le sens que le droit lalimentation comprend non seulement le droit la nourriture solide, mais aussi le droit la nourriture liquide, leau potable (E/CN.4/2001/53, 39, dc. 2000). Beaucoup de mdecins assimilent leau un aliment. Si lon admet quil existe un droit dtre labri de la faim (art.11.2 du PIDESC : Les tats ... reconnaissant le droit fondamental qua toute personne dtre labri de la faim, adopteront les mesures ncessaires pour assurer...une rpartition quitable des ressources alimentaires mondiales...), il va de soi que chaque personne a aussi le droit dtre labri de la soif. Le Comit des droits de lhomme a demand (rsolution 2001/25) au Rapporteur spcial de porter attention la question de leau potable dans son tude du droit la nourriture. Dans son rapport sur le droit lalimentation prsent lAssemble gnrale des Nations unies (A/56/210), M. J.Ziegler expose que: Partie intgrante du droit lalimentation, laccs leau potable salubre et propre et leau dirrigation de base doit tre prserv en application de lobligation de respecter, de protger et de donner effet au droit lalimentation. Le droit lalimentation est inscrit dans une vingtaine de constitutions. Au Sommet mondial de l'alimentation en 1996, les Chefs dtat et de Gouvernement de 185 pays et la Communaut Europenne ont raffirm, dans la Dclaration de Rome sur la scurit alimentaire mondiale, "le droit de chaque tre humain d'avoir accs une nourriture saine et nutritive conformment au droit une nourriture adquate et au droit fondamental de chacun d'tre l'abri de la faim. Ils ont en outre proclam leur volont de rduire de moiti le nombre de personnes sous-alimentes dici 2015.

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DROIT LA DIGNIT

DROIT AU LOGEMENT ET LALIMENTATION Art. 11 Pacte

F
DROIT LA VIE

DROIT LA SANT Art. 12 Pacte

B
DROIT LEAU

A b a d DROIT LENVIRONNEMENT c

FIGURE 2. IMBRICATION DU DROIT LEAU AVEC LE DROIT LENVIRONNEMENT, LE DROIT LA SANT ET LE DROIT LALIMENTATION ET AU LOGEMENT (Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels)
A : Logement sain dont a : chasses deau, nettoyage B : alimentation saine dont b : eau pour alimentation C : air sain, rivires propres, sols non contamins, bruit faible dont c : eau pour hygine corporelle et assainissement D+E : nature et diversit biologique et paysagre prserves, ressources naturelles protges dont d : eau pour production vivrire et animaux de compagnie F : droit la vie dont f : eau de boisson A+B+C = conditions de vie saines A+B+C+D = environnement propre assurer la sant et le bien-

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A+B+C+D+E = protection de lenvironnement a+b+c+d+f = droit leau NB : leau pour llevage, les usages agricoles, industriels ou rcratifs est dans la zone D hors d ; leau pour les cosystmes est dans les zones E (cologie) et D (cadre de vie)

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Selon le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, le droit de lhomme un 55 56 logement suffisant inclut galement le droit leau. En 1996, les Chefs dtat et de Gouvernement, runis lors de la Confrence Habitat II, ont convenu que chacun avait le droit de bnficier de 57 systmes dapprovisionnement en eau et dassainissement.

Le droit leau est trs intimement li au droit la sant proclam larticle 12 du Pacte 58 international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. En effet, comme 80% des maladies sont dorigine hydrique, il ne saurait y avoir de protection de la sant sans disposer dune eau saine aux plans bactriologique et chimique. Il est aussi li au droit de vivre dans un environnement propre assurer la sant reconnu larticle 1 de la Convention dAarhus sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement.

La reconnaissance en tant que droit de lhomme du droit un niveau de vie suffisant ainsi qu une alimentation et un logement suffisants et du droit la sant implique que le droit leau fait partie intgrante des droits de lhomme officiellement reconnus ou encore quil peut tre considr comme une composante ncessaire pour la mise en uvre de plusieurs droits de lhomme existants). Il en rsulte quil ny pas lieu de crer un nouveau droit de lhomme leau car
55 Dans son rapport sur le logement adquat prsent au Comit des droits de lhomme(E/CN.4/2001/51), M. M. Kothari prcise que le droit au logement est reconnu dans les constitutions de 30 pays. Le droit au logement est un objectif de valeur constitutionnelle en France et est reconnu dans les Constitutions du Portugal, de lEspagne et des Pays-Bas. Dans la Charte Sociale Europenne (rvise, 1996), les tats parties sengagent prendre les mesures ncessaires ... rendre le cot du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas des ressources suffisantes. Ce qui est vrai pour le logement doit, a fortiori, ltre pour leau. 56 LObservation gnrale n4 du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels relatif au droit un logement suffisant (1991) prcise que : Tous les bnficiaires du droit un logement convenable doivent avoir un accs permanent des ressources naturelles et communes : de leau potable.... Voir aussi Fiche dinformation n21 : Le droit un logement convenable, Haut commissariat aux droits de lhomme, site www.unhchr.ch. En 1976, la Confrence de Vancouver sur les tablissements humains a inscrit le droit fondamental de lhomme un logement et des services convenables dans sa dclaration finale. 57 Les Chefs dtat et de Gouvernement ont raffirm Istanbul lors de la Confrence Habitat II (1996) leur volont dassurer progressivement la pleine ralisation du droit un logement convenable (para.1 de la Dclaration) et ils ont estim que le droit au logement impliquait le droit leau. En 1997, la Commission des tablissements humains a adopt une rsolution sur la mise en uvre du droit de lhomme un logement suffisant (16/7) dans laquelle elle cite le droit leau et lassainissement comme faisant partie du droit au logement. Elle cite aussi lengagement des Chefs de gouvernement pris Istanbul en 1996 lors de la Confrence Habitat II de mettre en uvre le droit un logement convenable (para.39) et la dfinition de ce droit : Chacun a droit de vivre convenablement avec sa famille, notamment de manger sa faim, dtre correctement vtu et log et de bnficier de systmes dapprovisionnement en eau et dassainissement (Programme pour lHabitat, 1996, para.11). Voir aussi Principe n2 de la Confrence internationale sur la population et le dveloppement du Caire (1994) et Chapitre 7 du Programme Action 21 de 1992. 58 Voir Observation gnrale No 14 (2000). Le droit au meilleur tat de sant susceptible d'tre atteint (art. 12, PIDESC) (document E/C.12/2000/4) adopt par le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, juillet 2000. Le Comit interprte le droit la sant comme un droit global, dans le champ duquel entrent non seulement la prestation de soins de sant appropris en temps opportun, mais aussi les facteurs fondamentaux dterminants de la sant tels que l'accs l'eau salubre et potable et des moyens adquats d'assainissement. Dans l'Observation gnrale No 3, le Comit confirme que les tats parties ont l'obligation fondamentale minimum d'assurer, au moins, la satisfaction de l'essentiel de chacun des droits noncs dans le Pacte, notamment les soins de sant primaires essentiels. De l'avis du Comit, il s'agit au minimum d'assurer l'accs des moyens lmentaires d'hbergement, de logement et d'assainissement et un approvisionnement suffisant en eau salubre et potable. Dans les lignes directrices de lECOSOC (E/1992/23) pour la prparation des rapports nationaux sur la mise en uvre de lart.12 du PIDESC, il est demand de prciser le nombre de personnes ayant accs leau.

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la mise en uvre effective des droits de lhomme existants devrait suffire garantir le droit leau. De mme, il ny a pas lieu dagir comme si un nouveau droit leau devait tre cr puisquil est indissociable de droits existants de longue date. La Figure 2 montre linterrelation du droit leau avec les autres droits de lhomme.

Le droit leau figure explicitement dans deux conventions mondiales en vigueur, savoir la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes (1979) et la 59 Convention relative aux droits de lenfant (1989). Selon la premire Convention,

les tats leur assurent de bnficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne... lapprovisionnement en eau.
Ce texte actuellement ratifi par presque tous les tats oblige pour le moins ces tats prendre des mesures pour lapprovisionnement en eau des personnes qui en seraient prives du fait de leurs faibles ressources.
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Le droit leau est galement associ au droit lenvironnement , au droit daccs aux 62 ressources naturelles et au principe de libre disposition des moyens de subsistance. De manire plus 63 gnrale, on peut associer le droit leau au droit la vie et au principe de la sauvegarde de la dignit humaine.

59 Art.24 : Les tats prennent les mesures appropries pour lutter contre la maladie grce la fourniture... deau potable.... Art.27 : Les tats parties reconnaissent le droit de tout enfant un niveau de vie suffisant (convention ratifie par 191 pays ). En 1990, au Sommet mondial pour les enfants tenu New York, les Chefs dtat et de Gouvernement ont adopt la Dclaration sur la survie, la protection et le dveloppement des enfants selon laquelle ils prennent lengagement de promote the provision of clean water in all communities for all their children, as well as universal access to sanitation. 60 Art.14.2 h. La convention a t ratifie par 168 pays. Parmi les pays industrialiss, seuls les tats-Unis nont pas ratifi ces deux conventions(quils avaient signes en son temps). 61 Certains aspects du droit leau (par exemple, viter la dgradation de la ressource) dcoulent du droit un environnement sain. La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples (Banjul, 1981) nonce que tous les peuples ont droit un environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement (art.24). La Convention de Aarhus (1998) reconnat le droit de chacun de vivre dans un environnement propre assurer sa sant et son bien-tre (art.1), ce qui rappelle le principe n1 de la Dclaration de Stockholm selon lequel lhomme a un droit fondamental ...des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien-tre.... En 1986, lAssemble gnrale des Nations Unies a adopt la Dclaration sur le droit au dveloppement (Rs. 41/128 du 4/12/86) selon laquelle les tats assurent notamment lgalit des chances de tous dans laccs aux ressources de base. Il va de soi que leau potable fait partie de ces ressources de base. 62 PIDESC. art.1.2. Tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses. En aucun cas, un peuple ne peut tre priv de ses propres moyens de subsistance. Ce texte sapplique aux peuples dAmrique latine menacs par les orpailleurs ou les dversements de pesticides comme aux peuples africains ou du Moyen-Orient privs de leurs ressources en eau (du fait de grands travaux hydrauliques ou de lpuisement des ressources hydriques par un dveloppement excessif de llevage, de la sylviculture ou de lagriculture). La Convention de 1989 concernant les peuples indignes et tribaux dans les pays indpendants oblige sauvegarder les ressources naturelles de ces peuples, ce qui inclut les ressources en eau potable susceptibles dtre pollues par des substances toxiques ou puises par de grandes plantations avides deau (eucalyptus). 63 Le droit la vie de lart.6 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (seul Pacte ratifi par les tats-Unis) ne se limite pas au droit de ne pas perdre la vie. Linterprtation officielle du Pacte par le Comit des droits de lhomme ne laisse pas de doute ce sujet : [The Committee] has noted that the right to life has been too often narrowly interpreted. The expression 'inherent right to life' cannot properly be understood in a restrictive manner, and the protection of this right requires that States adopt positive measures. In this connection, the Committee considers that it would be desirable for States parties to take all possible measures to reduce infant mortality and to increase life expectancy, especially adopting measures to eliminate malnutrition and epidemics. (CCPR/C/21/Rev.1, May 19,1989). Les Cours suprmes dtats comme le Npal, le Bangladesh, le Pakistan, la Turquie et lInde ont estim que le droit constitutionnel la vie incluait le droit lenvironnement.

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Le droit leau intervient galement dans le contexte du droit humanitaire. En temps de guerre, il est interdit de mettre hors dusage les installations et rserves deau potable indispensables 64 la survie de la population civile.

En outre, le droit leau figure dans trois instruments rgionaux concernant respectivement lAfrique, lAmrique et lEurope.

Pour lAfrique, la Charte dAddis-Abeba (1990) prvoit lobligation pour les tats de prendre les mesures ncessaires pour garantir la fourniture dune alimentation et dune eau de boisson saine 65 en quantit suffisante.

Pour lAmrique, le Protocole de San Salvador (1988) prcise que chacun doit avoir accs aux services publics de base, ce qui inclut videmment le service de leau. La Dclaration de Santa Cruz de la Sierra (1996) et le plan daction adopts par 34 Gouvernements dAmrique soutiennent 67 cette reconnaissance officielle.

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Pour lEurope, le Protocole de Londres sur leau et la sant (1999) proclame le principe de laccs quitable leau pour tous les habitants. Il prcise que laccs leau devrait tre assur tous les habitants, notamment aux personnes dfavorises ou socialement exclues.

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64 Lobligation de protger les ressources en eau potable en temps de guerre est inscrite dans le Protocole additionnel n1 (Berne, 1977) aux Conventions de Genve du 12 aot 1949 relatif la protection des victimes des conflits arms internationaux qui interdit de mettre hors dusage des biens indispensables la survie de la population civile, tels que... les installations et rserves deau potable... (art.54.2) .Le Protocole additionnel n2 (Berne, 1977) qui concerne les conflits arms non internationaux comporte plusieurs dispositions pertinentes :Art. 5 -- Personnes prives de libert. 1. b) les personnes prives de libert recevront dans la mme mesure que la population civile locale des vivres et de l'eau potable. Lart. 14 sur la protection des biens indispensables la survie de la population civile interdit d'attaquer, de dtruire, d'enlever ou de mettre hors d'usage cette fin des biens indispensables la survie de la population civile, tels que ... les installations et rserves d'eau potable et les ouvrages d'irrigation. Voir aussi les art. 37 44 de la dernire version des ILA Rules on International Water Resources (ILA, 69th Conference, London, 2000) ; T. Boutruche : Le statut de leau en droit international humanitaire, Rev. Int. Croix Rouge, n840 31-12/2000). 65 Charte africaine des droits et du bien-tre de lenfant, Addis-Abeba, 1990 (en vigueur). Dans le mme esprit, la Convention sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (Alger, 1968) contient son art.2, lengagement des tats prendre toutes les mesures ncessaires pour assurer la protection, lutilisation et le dveloppement des ressources naturelles, en prenant en considration les intrts majeurs de la population. Comme leau est une ressource naturelle essentielle pour les populations, les tats africains doivent assurer sa protection et promouvoir son utilisation. 66 Le Protocole additionnel la Convention amricaine sur les droits de lhomme dans le domaine des droits conomiques, sociaux et culturels (en vigueur depuis novembre1999) prcise son art. 11.1 : Chacun a droit de vivre dans un environnement sain et davoir accs aux services publics de base. Le Mexique et de nombreux pays dAmrique latine sont parties ce Protocole qui tablit une relation troite entre environnement et services dapprovisionnement en eau et dassainissement. 67 Dans la Dclaration de Santa Cruz de la Sierra (Bolivie), les gouvernements de 34 tats amricains (y compris les tatsUnis, le Canada et le Mexique) ont convenu en 1996 ce qui suit : We will promote, through the relevant measures and programs, including those established in the Plan of Action, adequate levels of nutrition, a greater degree of food security, equitable and effective access to basic health care and drinking water and to employment and housing, and we will seek to ensure pollution control and a clean environment for all people, taking into account, in particular, the most vulnerable groups. Le Plan daction comporte lengagement suivant : We, commit ourselves to implement the First Plan of Action for the Sustainable Development of the Americas, based on the principles of the Declaration of Santa Cruz de la Sierra. The Governments will carry out the following initiatives : ... Strengthen programs to increase access to safe drinking water. 68 Le Protocole sur leau et la sant la Convention de 1992 sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontires et des lacs internationaux (Londres, 1999) adopt dans le cadre de la Commission conomique pour lEurope des Nations unies prend position en faveur de laccs leau pour tous.

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Dans le cadre du Conseil de lEurope, le Comit des Ministres a recommand aux Gouvernements de reconnatre, au niveau national, un droit individuel, universel et justiciable la 69 satisfaction des besoins matriels lmentaires des personnes en situation dextrme prcarit. En octobre 2001, le mme Comit des Ministres rvisait la Charte

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DROIT LEAU
Droit international positif
Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels , 1966. (145 ratifications) Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, 1979 (168 ratifications) Les tats leur assurent : de bnficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne le logement, lassainissement, lapprovisionnement en lectricit et en eau, les transports et les communications. Convention sur les droits de lenfant, 1989 (191 ratifications) Les tats prennent les mesures appropries pour lutter contre la maladie... grce la fourniture... deau potable *** Protocole additionnel la Convention amricaine sur les droits de homme dans le domaine des droits conomiques, sociaux et culturels (San Salvador, 1988) Charte africaine des droits et du bien-tre de lenfant (Addis-Abeba, 1990) Protocole sur leau et la sant la Convention de 1992 sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontires et des lacs internationaux (Londres, 1999) Un accs quitable leau, adquat du point de vue aussi bien quantitatif que qualitatif, devrait tre assur tous les habitants, notamment aux personnes dfavorises ou socialement exclues ***

Jurisprudence internationale :
Cour Europenne des droits de lhomme Commission interamricaine des droits de lhomme

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69 Recommandation R(2000)3 sur le droit la satisfaction des besoins matriels lmentaires des personnes en situation dextrme prcarit. Selon ce texte la satisfaction des besoins matriel lmentaires dcoule de la dignit inhrente tout tre humain et constitue la condition dexistence de lhomme et cette satisfaction rpond un devoir dhumanit de la socit. La reconnaissance dun tel droit la satisfaction de ces besoins est une condition lexercice dautres droits fondamentaux.

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DROIT LEAU
Dclarations et recommandations des Gouvernements
Confrence sur les tablissements humains (Vancouver, 1976) Confrence sur leau (Mar del Plata, 1977) Sommet mondial pour les enfants (New York, 1990) Confrence Habitat II (Istanbul, 1996) *** Confrence mondiale sur leau salubre et lassainissement (New Delhi, 1990) Confrence internationale sur leau et le dveloppement (Dublin, 1992) Confrence sur la population et le dveloppement (Le Caire, 1994) Dclaration de Santa Cruz sur le dveloppement durable des Amriques (1996) Confrence sur leau et dveloppement durable (Paris, 1998) *** Commission des tablissements humains Commission des droits conomiques, sociaux et culturels, 1991- 2000 Commission des droits de lhomme. Sous-commission *** Comit des Ministres du Conseil de lEurope, 2001

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Europenne de lEau de 1968 et proclamait que :

Toute personne a le droit de disposer dune quantit deau suffisante 70 pour satisfaire ses besoins essentiels.

Le droit leau a fait lobjet de dcisions dorganes juridictionnels internationaux. La Cour 71 interamricaine des droits de lhomme a condamn les atteintes la sant des Yanomanis et des
70 Recommandation Rec(2001)14 du Comit des Ministres aux pays membres sur la Charte Europenne des ressources en eau(17/10/2001) (Annexe 3 de ce rapport). Le commentaire adopt par le Comit concernant ce droit leau est le suivant : Des instruments internationaux protgeant les droits de lhomme reconnaissent le droit fondamental qua toute personne dtre labri de la faim et davoir un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa famille. Il est bien vident que ces deux exigences comprennent le droit une quantit minimale deau de qualit satisfaisante aux points de vue de la sant et de lhygine. Des mesures sociales devraient tre mises en place pour viter les coupures deau aux personnes dmunies. Le Conseil a aussi affirm que : Sans prjudice du droit leau pour satisfaire aux besoins essentiels, la fourniture deau est soumise paiement en vue de couvrir les cots conomiques lis la production et lutilisation des ressources en eau. Le commentaire prcise que : Le principe utilisateur-payeur, selon lequel le prix de leau disponible pour des utilisations dtermines ayant donc une qualit adquate doit tre support par les usagers, doit tre pris en compte, sous rserve de la satisfaction des besoins essentiels. 71 Environ 15% des Yanomanis sont dcds du fait des exactions, des maladies amenes ou causes par les garimpeiros (orpailleurs) et des nappes deaux stagnantes cres par les exploitations minires illgales dans lesquelles les moustiques

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Huaoranis rsultant notamment de la pollution de cours deau. De son ct, la Cour Europenne des 73 droits de lhomme a condamn une privation daccs un puits deau potable.

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Dans le cadre de la Commission des droits de lhomme, la Sous-commission pour la promotion et la protection des droits de lhomme a examin un rapport sur le droit 74 lenvironnement et a fait rfrence en 199! au droit leau potable et lassainissement pour 75 chaque femme, homme et enfant . En aot 2000, il a charg le Rapporteur spcial de cerner le contenu du droit leau par rapport aux autres droits de lhomme, ce qui implique la reconnaissance 76 du droit leau par un organe particulirement comptent en la matire. A la mme poque, le

vecteurs de la malaria pullulent et de lempoisonnement des rivires par le mercure rejet par les chercheurs dor. Voir Rapports annuels de la Commission interamricaine des droits de lhomme et Rapport sur le Brsil (1997, para. 22, la situation des communauts indignes est grave). Les exactions continuent malgr les mesures prises depuis le Cas n7615 du 5 mars 1985 (IACHR 7615 OEA/Ser.L.V./II/66 Doc.10 rev.1985). Rsol.12/85, considrant 10.h. Rapport annuel de la Commission interamricaine des droits de lhomme (DEA/SER.LV/11.66, site www.cidh.org/indigenas). 72 Selon la Commission interamricaine des droits de lhomme, leau est la vie et toute atteinte leau qui affecte la sant est une atteinte au droit la vie garanti par la Convention amricaine des droits de lhomme. Voir A.Fabra, p.245 dans A. Boyle and M. Anderson : Human Rights Approaches to Environmental Protection, Clarendon, Oxford, 1998. 73 Le droit leau ne figure pas explicitement dans la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (Rome, 1950). Toutefois, ce droit pourrait rsulter du droit au respect de la vie prive et familiale y compris le domicile (art.8) car un domicile dont leau serait coupe nest pas respect ou de linterdiction des traitements inhumains ou dgradants (art.3) car couper leau pourrait constituer un traitement dgradant (par exemple WC sans eau, plus de bain ni de douche) bien que la Cour Europenne des droits de lhomme ait considr en 1990 que la coupure dlectricit ntait pas un traitement dgradant (Van Volsen c/ Belgique). La jurisprudence Zander c. Sude (25/11/93) concerne la pollution dun puits par une dcharge avoisinante et est fonde sur le droit de proprit qui inclut la jouissance dun puits deau pour la boisson. Dans laffaire Lopez Ostra c. Espagne (9/12/94), la Cour a reconnu que des atteintes graves lenvironnement peuvent affecter le bien-tre dune personne et la priver de la jouissance de son domicile de manire nuire sa vie prive et familiale. Voir Maguelonne Djeant-Pons : Le droit de lhomme lenvironnement, R.J.E., pp.373-419 (1994) et La Convention Europenne des droits de lhomme et le droit linformation en matire denvironnement, dans J.F.Flauss et al, La Convention Europenne des droits de lhomme, Bruyland, Bruxelles, 1997. J.P. Marguenaud : Inventaire raisonn des arrts de la Cour Europenne des droits de lhomme relatifs lenvironnement, R.E.D.E., pp.5-20 (1998). 74 La Commission des droits de lhomme a dcid dtudier les relations entre droits de lhomme et droit lenvironnement (par un vote: 52 pour, une abstention (Japon) et une voix contre (tats-Unis). Voir les rapports de Fatma Zohra Ksentini prsents en 1991-94 la Sous-commission sur la prvention de la discrimination et la protection des minorits (Rapports E/CN.4/Sub.2/1990/12, 1991/8, 1992/7 et 1993/7). Rapport final : Droits de lhomme et environnement, E/CN.4/Sub.2/1994/9. Projet de dclaration sur les droits de lhomme et lenvironnement, Revista IIDH, Vol.21, p.29 (1995).Dans le Rapport sur le droit lenvironnement, Mme F. Zohra Ksentini a propos en 1994 le principe suivant : Toutes les personnes ont le droit une eau et des aliments sains qui assurent leur bien-tre (E/CN.4/Sub.2/1994/9). 75 Cette Sous-commission a fait rfrence au right to access of everyone to drinking water and sanitation services dans une rsolution adopte en 1997 (Rs. 1997/18). La rsolution sur la Promotion de la ralisation du droit leau potable et lassainissement (E/CN.4/SUB.2/RES/1998/7, adopte en aot 1998) a raffirm le droit leau potable et lassainissement pour chaque femme, homme et enfant et a demand un engagement accru de tous lgard du droit leau potable et lassainissement. Un rapport de travail a t prpar par M. El Hadji Guiss Le droit daccs de tous leau potable et aux services dassainissement (E/CN.4/Sub.2/1998/7, juin 1998). En aot 2000, la Sous-commission a pris note du document de travail dans lequel M.E.H. Guiss fait rfrence la rsolution du CEDE (E/CN.4/Sub.2/2000/16). Lexpert M. Yung Kam Yeung Sik Yuen a expos quil partageait lopinion de M.E.H. Guiss selon laquelle laccs leau potable devrait tre considre comme un droit fondamental de lhomme tandis que lexpert M. Nuel Rodriguez Cuadros estime que laccs leau est une condition au droit la vie et la nourriture et aux droits conomiques et sociaux. Les observations du CEDE ont t diffuses cette runion (E/CN.4/Sub.2/2000/NGO/19). 76 Rsolution E/CN.4/Sub.2/RES/2000/8 (17 aot 2000) : Promotion de la ralisation du droit l'eau potable et l'assainissement (extraits). La Sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l'homme, raffirmant les principes fondamentaux d'galit, de dignit humaine et de justice sociale, ainsi que le droit l'eau potable et l'assainissement pour chaque femme, homme et enfant; convaincue de la ncessit urgente et persistante d'une attention et d'un engagement accrus de la part de tous les responsables l'gard du droit d'accs de tous l'eau potable et l'assainissement; souscrit aux remarques de l'expert selon lesquelles divers obstacles lis la ralisation du droit de tous l'eau potable et l'assainissement entravent srieusement la ralisation des droits conomiques, sociaux et culturels, et l'galit est un lment essentiel pour participer efficacement la ralisation du droit au dveloppement et du droit un environnement sain.

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Comit des droits conomiques, sociaux et culturels reconnaissait que le droit leau tait un lment 77 du droit la sant.

Depuis 1977, le droit leau a t proclam dans plusieurs dclarations 78 intergouvernementales. En particulier, la Dclaration de Dublin (1992) considre comme primordial de reconnatre le droit fondamental de lhomme une eau salubre et une hygine 79 adquate pour un prix abordable.

Les reprsentants de trs nombreux gouvernements reconnaissent explicitement lexistence dun droit de lhomme leau. Ainsi la Ministre franaise de lEnvironnement dclarait que laccs leau a t reconnu comme un des droits fondamentaux de la personne humaine par de nombreux pays 80 dont ceux de lUnion Europenne. En France, le Comit conomique et social recommande en 2000 au Gouvernement de promouvoir la reconnaissance au plan international du droit leau pour 81 tous. En Suisse, le Conseil national (Parlement) a demand au gouvernement fdral de soutenir 82 ladoption dun trait qui inscrira en tant que droit de lhomme laccs une eau potable propre. En 2001, la Commission Environnement du Parlement Europen a reconnu que laccs leau est un 83 droit de lhomme inalinable.

Les reprsentants des organisations internationales se prononcent dans le mme mme sens. Selon M. K. Annan, Secrtaire gnral des Nations unies, laccs leau est un droit fondamental de

77 Voir Observation gnrale No 14 (2000). Le droit au meilleur tat de sant susceptible d'tre atteint (art. 12, PIDESC) (document E/C.12/2000/4). 78 Selon la Dclaration de la Confrence des Nations Unies sur leau (Mar del Plata, 1977), Tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels. Un relev de citations officielles concernant le droit leau figure lAnnexe 4. 79 Dclaration de Dublin (1992) de la Confrence internationale sur leau et lenvironnement. En mme temps, cette Dclaration reconnaissait le caractre de bien conomique de leau. Il tait tentant de ne retenir que laspect bien conomique comme lont fait notamment les auteurs des documents officiels pour le Second Forum Mondial de lEau. 80 Dclaration de Mme D. Voynet lissue de la Confrence ministrielle sur leau tenue La Haye en mars 2000. Auparavant la Ministre franaise des Affaires Sociales (Mme S.Veil, Sophia Antipolis, 1994) dclarait que le libre accs une eau saine est un droit de lhomme quel que soit le degr ou la forme de lurbanisation. Selon un rapport officiel prsent au Second Forum Mondial de lEau, le Japon reconnat le droit leau conformment la Dclaration de Mar del Plata et la rsolution de la runion CSD 6. Le Luxembourg soutient le principe que laccs leau potable constitue un droit conomique et social fondamental de toute personne (Plan national pour un dveloppement durable, 1999). Pour le Ministre de lEnvironnement de lOntario, De leau potable saine est un droit. Le Qubec se prpare adopter une politique de gestion de leau contenant le principe : Chaque citoyen doit pouvoir bnficier dun accs leau potable de qualit un cot abordable (19/6/2000). 81 France, Conseil conomique et social, novembre 2000. De son ct, le Prsident de la Rpublique franaise exprime le souhait que : le droit l'nergie, l'accs l'eau potable ou le droit de respirer un air sain deviennent ralit pour tous (Discours, 4 dcembre 2001). 82 En dcembre 2000, le Conseil fdral a t saisi dune proposition de 103 parlementaires en faveur du droit de lhomme leau. Le postulat a t accept par le Conseil fdral l en fvrier 2001. 83 Parlement Europen. Rapport M. Flemming et projet de rsolution on pricing policies for enhancing the sustainability of water resources (COM(2000) 477 C5-0634/2000 2000/2298(COS)). Le texte adopt par le Comit Environnement expose notamment que : water is not a commercial product like any other but, rather, a heritage ; access to water is an inalienable human right, water must be available to all ; it is essential to install metering devices in agriculture, industry and private households ; the pricing system must be progressive so as to ensure that the greater the consumption the greater the contribution made to the costs of the water cycle and that an essential minimum is provided free of charge or at low cost for domestic use ; the provision of water at artificially low prices to account for social and affordability objectives is a rather crude instrument for pursuing equity objectives. La rsolution ne fut pas adopte le 15 /11/2001 par le Parlement du fait dun dsaccord sur le Plan Hydrologique Espagnol et sur la tarification.

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lhomme. Pour lOMS, laccs leau saine et suffisante est un droit de lhomme 86 lUnesco, le dveloppement durable est inimaginable sans accs leau pour tous.

84

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et pour

De nombreux travaux doctrinaux concluent galement en faveur de lexistence dun droit 87 88 leau pour chaque personne. De leur ct, les ONG actives dans le domaine de leau ou de 89 lenvironnement et les syndicats de la fonction publique uvrent pour une plus grande 90 reconnaissance du droit leau et pour la mise en uvre effective de ce droit. LAcadmie de leau 91 92 et beaucoup d'ONG humanitaires sont en faveur du droit leau pour tous. Pour le Contrat

84 Message du 22 mars 2001 pour la Journe mondiale de leau. Access to safe water is a fundamental human need and therefore a basic human right. Pouvoir sapprovisionner en eau potable est un besoin lmentaire et, partant, un droit fondamental, site www.woldwaterday.org. 85 La Directrice gnrale de lOMS, Mme Gro Harlem Brundtland, a dclar en novembre 2000 : Laccs leau salubre et des moyens dvacuation salubre des excrta est un besoin universel et, la vrit, un droit fondamental de lhomme. En mars 2001, elle dclare : lapprovisionnement en eau salubre et lexistence de services dassainissement adquats permettant de protger la sant figurent parmi les droits de lhomme fondamentaux et galement : Laccs une eau saine est un besoin universel considr comme un droit de lhomme essentiel. Voir www.worldwaterday.org/lgfr/thematic/hmnrihts.html (mars 2001). 86 Dclaration du Directeur gnral de lUnesco, M. K. Matsuura : Aucun dveloppement durable ne peut tre imagin sans un accs de tous une eau saine, 22 mars 2001. 87 S. Mc Caffrey : A Human Right to Water : Domestic and International Implications, Georgetown Int. Env. Law Review, Vol.5, pp.1-24 (1992) ; A.E. Boyle and M.R. Anderson : Human Rights Approaches to Environmental Protection, Clarendon Press, Oxford, 1998 ; P.H. Gleick : The Human Right to Water, Water Policy, Vol.1, pp.487-503 (1999) (voir aussi www.pacinst.org/gleickrw.pdf) ; I. Dor et S. Paquerot : Leau bien commun de lhumanit parce que droit humain fondamental, Contrat Mondial de lEau, Bruxelles, 1999. Leau, bien commun de lhumanit. Laccs leau potable est-il un droit fondamental ? Les fondements en droit international, Thse, 1999. S. Paquerot : Leau : droit humain ou bien conomique ?, Groupe de travail des Amriques, Caracas, 2001. Selon le Prof. S. McCaffrey (ancien membre de la Commission de droit international), The right to life would clearly encompass the right to sanitary water, The right to an adequate standard of living includes a supply of water adequate to meet basic human needs, The right to food would include the right to potable drinking water sufficient to sustain life. Selon le Prof. Ph. Sands (Principles of International Environmental Law, Manchester Univ.Press, 1995), Lack of access to drinking water which is free from toxic or other contaminants... can be viewed and treated as violation of fundamental economic and social rights. Selon I.J. Alvarez (The right to water as a human right, 2000, www.cedha.org.ar), The right to water is a human right that States have the immediate obligation to fulfill, to respect, to promote and to protect. 88 La Dclaration de base (Amsterdam,1992) du Tribunal international de leau (cr en 1981) contient laffirmation selon laquelle tous les membres des gnrations prsentes et futures ont le droit fondamental des conditions de vie durables, y compris la disponibilit deau en quantit et de qualit suffisantes. En 1990, les ONG internationales ont adopt la Charte de Montral sur leau potable et lassainissement selon laquelle toute personne a le droit davoir accs leau en quantit suffisante, afin dassurer ses besoins essentiels. En dcembre 2000, les ONG amricaines adoptent la Dclaration de Cochabamba selon laquelle leau est un droit fondamental de lhomme et un bien public. En mai 2001, les ONG africaines adoptent la Dclaration de Accra sur le droit leau selon laquelle : Leau est un bien humain fondamental, essentiel la vie humaine auquel a droit chaque personne, riche ou pauvre, homme ou femme, enfant ou adulte. 89 Les syndicats de la fonction publique runis dans le groupe PSI ont adopt un code de conduite selon lequel : Access to clean and affordable drinking water must be regarded as a fundamental human right. 90 En mars 2000, lors du Second Forum Mondial de lEau, le panel sur lvaluation de leau, le panel rgional Europen et le panel des syndicats ont convenu que le droit leau est un droit humain fondamental tandis que le panel sur les besoins fondamentaux a considr que la fourniture dune eau saine en quantit suffisante tait fondamentale pour lexercice effectif des droits de lhomme. De leur ct, les ONG ont soutenu la reconnaissance officielle du droit leau en tant que droit de lhomme. Ainsi, le NGO Major Group Statement to the Ministerial Conference comporte llment suivant : We strongly insist that a clean healthy environment and access to basic water and sanitation are universal rights. Dans son discours la Confrence ministrielle sur leau (mars 2000), le Prince dOrange, porte-parole du Second Forum, a dclar : Crucial to many, many participants in the Forum is the need to recognise explicitly the right of access to drinking water and sanitation as basic human right... the overwhelming majority of the participants in the Second World Water Forum ask you to recognise explicitly in your declaration or in your individual pledges, the human right to access to drinking water and sanitation. 91 La Charte sociale de leau propose par lAcadmie de lEau nonce le principe : laccs tous doit tre un droit imprescriptible. Dans son communiqu de presse, lAcadmie de leau dclare que The Social Charter for Water supports a fundamental individual right to the access to water which is considered to be a social good and also an economic good. Thus financing of water services calls for greater solidarity between rich and poor people and management of water projects requires

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Mondial de lEau, laccs leau en quantit et qualit suffisantes la vie est un droit humain et social, individuel et collectif imprescriptible. Pour le CEDE, laccs leau pour tous devrait 93 constituer un lment important des politiques de lutte contre la pauvret.

Dans le monde des entreprises spcialises, des voix slvent aussi pour reconnatre le droit 94 leau. Le PDG de Suez lance un appel leau pour tous, vite et considre que le droit universel de laccs leau doit tre reconnu. Il dclare que leau nest pas une marchandise et plaide pour raccorder les quartiers dfavoriss au rseau collectif et desservir les populations en dessous du seuil de pauvret. De son ct, la Gnrale des eaux reconnat lexistence de limpratif social du droit 95 leau pour tous .

Pour des motifs humanitaires comme pour des raisons dquit, il apparat ncessaire que sagissant de lutilisation dun patrimoine commun, les tats, les collectivits territoriales et les services chargs de leau prennent des mesures pour que toute personne, mme la plus dmunie, ait droit leau. Cest le sens de la dcision prise par les Chefs dtat et de Gouvernement dans le cadre 96 de la Dclaration du Millnaire.

ii) Reconnaissance et mise en uvre progressive du droit leau

Alors que tous les gouvernements reconnaissent que leau est un besoin fondamental de lhomme 97 et soutiennent lobjectif politique de laccs leau pour tous un prix raisonnable , il ne devrait pas tre trop difficile de franchir le pas que constitue la reconnaissance explicite du droit de chacun leau, en particulier en ce qui concerne les personnes les plus dmunies. Cette reconnaissance dcoule de lensemble des textes normatifs cits ci-dessus et des multiples dclarations politiques adoptes depuis 25 ans. Omise 98 dans la dclaration du Second Forum Mondial de lEau La Haye en mars 2000 pour des raisons

active participation of all stakeholders concerned in decision-making (19th March 2000). En novembre 2001, lAcadmie a adress au Gouvernement franais le voeux que le droit leau pour tous soit reconnu en tant que droit fondamental. 92 Ainsi les cinq ONG suisses : Swissaid, Action de carme, Pain pour le prochain, Helvetas et Caritas sont en faveur de la mise en uvre des principes suivants : Tout homme a le droit de disposer deau potable propre et La couverture des besoins de base doit tre dun prix abordable pour tous. Revue Sud, n10/2000 (numro spcial : Leau). 93 La lutte contre les exclusions est un nouvel objectif social de lUnion Europenne (art.136 du Trait instituant la CE, La Communaut et les tats membres ont pour objectif... lamlioration des conditions de vie et de travail... et la lutte contre les exclusions). 94 G. Mestrallet, Prsident directeur gnral de Suez - Lyonnaise des eaux : La vraie bataille de leau, Le Monde, 26 octobre 2001. De son ct, M. G. Payen, PDG dOndeo (Lyonnaise des eaux) affirme que : lexprience dOndeo prouve que le droit leau pour tous peut devenir une ralit, mme pour les communauts les plus pauvres. 95 Leau cest la vie, Vivendi- Gnrale des eaux, Paris, 2001. 96 En septembre 2000, lAssemble gnrale des Nations unies adopte la Dclaration du Millnaire (A/RES/55/2) selon laquelle : Nous, Chefs dtat et de gouvernement, nous dcidons de rduire de moiti, dici 2015, la proportion des personnes qui nont pas accs leau potable ou qui nont pas les moyens de sen procurer. Au vu des investissements en cours, la satisfaction de cet objectif ncessitera une contribution plus importante des tats que celle disponible actuellement. 97 La Dclaration ministrielle de La Haye sur la scurit de leau au 21me sicle sest fix lobjectif : laccs de tous suffisamment deau potable un prix raisonnable pour mener une vie saine et productive. Elle reconnat que laccs leau et lassainissement sont des besoins humains de base essentiels la sant et au bien-tre. Les Ministres ont aussi dcid de tenir compte des besoins fondamentaux des pauvres et des plus dfavoriss. Bien que le mot droit napparaisse pas dans le texte adopt, il va de soi que les gouvernements ont la responsabilit de veiller satisfaire les besoins de base essentiels. Corrlativement, chaque personne a droit obtenir cette satisfaction pour une quantit limite deau. 98 Selon P. Nikula (Doc. Charte 4205/00, site www.consilium.eu.int, droits fondamentaux), les tats Europens taient prts appuyer une dclaration ministrielle selon laquelle laccs leau serait reconnu comme un droit fondamental mais certains pays en dveloppement sy seraient opposs. En sens contraire, le Brsil, au nom de plusieurs pays latino-

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diverses , elle figure expressment dans les conclusions de la Runion ministrielle de lOCDE et des 100 pays de la CEI Almaty en octobre 2000 comme dans une rsolution du Parlement Europen doctobre 2001 et dans une recommandation rcente du Conseil de lEurope adopte par le Comit des Ministres. Labsence de rfrence au droit leau dans les conclusions de la runion des Ministres lors de la Confrence sur leau douce tenue Bonn en dcembre 2001 montre que le droit leau fait encore 101 problme chez quelques pays .

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Dans les pays dvelopps, lexercice du droit leau ne pose pas de problmes du fait de lampleur 102 des investissements dj raliss dans le secteur de leau , du cot peu lev de leau ncessaire la vie dans le budget de la plupart des mnages, du nombre faible de personnes qui ont des difficults accder leau indisponible en quantit et en qualit suffisantes ou devenue trop chre.

A supposer quil faille fournir gratuitement leau indispensable la vie (40 litres par jour et par personne cotant en France environ 46 par an), le montant financier de cette aide serait faible au regard des autres aides dj fournies aux personnes en difficult en France (aide sociale, revenu minimum garanti, 103 couverture mdicale, etc.). Aucun gouvernement dun pays dvelopp ne peut faire valoir que la mise en uvre au plan interne de lobjectif politique de laccs leau pour tous constitue un objectif financirement irraliste lorsque laide est cible. De plus, il parat difficile de prtendre que la reconnaissance officielle du droit leau soit une source de contentieux multiples alors quils ne sont pas invoqus en rapport avec les droits de lhomme la nourriture et au logement reconnus depuis longtemps dans le cadre du Pacte international sur les droits conomiques, sociaux et culturels (PIDESC).

amricains, a mis une rserve sur le texte de la Dclaration ministrielle de La Haye parce quil ne reconnat pas le droit leau comme un droit de lhomme fondamentaI. LAfrique du Sud a soutenu cette position. Selon S. Paquerot, lAgence canadienne de dveloppement international (organisme officiel daide relevant du Ministre des Affaires trangres, CIDA) se serait aussi oppose la reconnaissance du droit fondamental leau dans la mesure o cela porterait atteinte aux possibilits dexportation du secteur priv canadien. 99 Il semblerait que certains pays aient eu peur des obligations et restrictions quimpliquerait la reconnaissance dun droit leau pour les investisseurs privs qui seraient alors moins enclins dinvestir dans ce secteur. Le dbat sur la reconnaissance officielle du droit leau (qui implique des obligations) ou la reconnaissance des besoins fondamentaux en eau (simple vidence physiologique) ont t obscurcis par lide errone selon laquelle une entreprise prive du secteur de leau perdrait la possibilit de faire des profits si un besoin fondamental satisfaire devenait un droit de lhomme. Ainsi, le secteur de lalimentation est florissant malgr lexistence du droit lalimentation. 100 Selon les conclusions adoptes par les Ministres des pays de lOCDE et des tats de la CEI (ex-URSS), The public should be actively engaged in the process of reforming the urban waste water system...In this way, the rights of the citizens to a healthy environment and the consumers right to clean and affordable water can be ensured, Water Management and Investment in the new Independent States, Proceedings of a Consultation between Economic/Finance and Environment Ministers, Almaty, Oct.2000, OECD, 2001. 101 A la Confrence internationale sur leau douce (Bonn, dcembre 2001), des recommandations ont t adoptes dans lesquelles il est notamment spcifi : Leau est un bien conomique et social, et elle devrait servir dabord satisfaire les besoins essentiels des tres humains. Pour beaucoup, laccs leau potable et lassainissement fait partie des droits de lhomme. Des rticences la reconnaissance de ce droit subsistent donc chez quelques gouvernements. Les ONG ont ragi en dclarant : Governements should ensure that everyone has access to a lifeline supply of safe water that does not compromise with basic needs of the ecosystems. We note that relevant UN Conventions, particularly regarding the Rights of the Child, specifically refers to the right (of the child) to water. This principle should be applied throughout the UN system and to all humans. 102 Parmi les pays de lOCDE, les pays les plus mal desservis en eau potable sont la Turquie (83%), le Mexique (86%) et la Core (92%). Dans les autres pays, la desserte dpasse 98% de la population. Pour lassainissement, la situation est moins favorable. 103 Le cot de leau potable pour une personne est trs infrieur au cot de la nourriture et au cot du logement, deux sujets qui font partie des droits conomiques et sociaux. En France, la fourniture de 40 litres deau par jour aux 3% les plus pauvres de la population reprsenterait 80 M / an pour la collectivit comparer au cot de la couverture mdicale universelle de 870 M/an en faveur des personnes en situation de prcarit (5 millions de personnes ou 8.3% de la population au 1/1/2001 dont 1.1 million de personnes affilies la Scurit sociale grce au mcanisme de la CMU, Le Monde, 2/4/2001).

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Toutefois, on ne peut ignorer lattitude hsitante de certains gouvernements concernant la 104 reconnaissance du droit au logement et plus gnralement des droits conomiques et sociaux inscrits depuis longue date dans des instruments internationaux obligatoires auxquels leurs pays ont adhr et qui, lors de leur adoption, taient mis en uvre sur une chelle plus faible que ce nest le cas aujourdhui.

Dans les pays en dveloppement, il reste dimportants besoins insatisfaits en eau potable, surtout 105 en dehors des centres urbains . Certains besoins correspondent une demande solvable quil est possible de satisfaire sur une base conomique et dautres une demande non solvable vu le degr de pauvret mais qui pourrait devenir solvable grce au dveloppement conomique. Il serait incohrent pour les gouvernements de ces pays de refuser de reconnatre le droit leau sur la base de considrations dordre conomique aprs avoir reconnu le droit lalimentation comme le droit au logement (inscrits dans le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels), droits qui ont des incidences financires bien suprieures au droit leau. Par ailleurs, au plan juridique, la reconnaissance explicite du droit leau serait une dmarche cohrente pour les trs nombreux pays en dveloppement qui ont dj ratifi lune des conventions sur la discrimination lgard des femmes ou sur les droits de lenfant qui font chacune rfrence explicite au droit lapprovisionnement en eau. Il en serait de mme pour les pays qui ont ratifi lune des conventions rgionales sur les droits de lhomme.

Dun point de vue politique, de nombreux pays en dveloppement se sont engags au plan interne tendre les rseaux d adduction deau, mettre progressivement en uvre le droit leau 106 pour tous et, de fait, ils y consacrent dimportants moyens financiers. Certains dentre eux ont

104 Tout en convenant que laccs de tous un logement convenable est un objectif important quil faut svertuer atteindre, certains pays font valoir que considrer le besoin dun logement convenable comme un droit de lhomme universellement reconnu irait lencontre du but recherch. Ce serait en effet grever lexcs les ressources des tats, soumettre ceux-ci au jugement de tiers et les exposer ventuellement des sanctions sils taient reconnus coupables de navoir pas respect ce droit. Ils proposent que, la place, la communaut internationale adopte explicitement comme objectif laccs de tous un logement convenable. Pour le reprsentant amricain : Aux tats-Unis, nous avons des droits juridiquement tablis. Si, au niveau international, nous reconnaissons lexistence dun droit au logement, cela signifie quen cas de violation de ce droit, un tiers pourrait tre appel intervenir et statuer. Nous tenons ce que lon ne confonde pas des besoins, des aspirations et des objectifs avec des droits clairement tablis. Voir Habitat. Document dInformation n3, Dpt. de linformation, Nations unies, fv. 1996. Lapproche amricaine nest pas partage par tous les Etats qui reconnaissent le droit au logement comme un droit de lhomme sans se sentir obliger de fournir un logement tout demandeur. 105 En 2000, 4.9 milliards dhommes sur un total de 6 milliards bnficiaient de leau potable (82 %). Il reste alimenter 173 millions dhommes dans les zones urbaines (6%) et 926 millions (29%) dans les zones rurales, essentiellement en Asie (693 millions), en Afrique (300 millions) et en Amrique latine (78 millions). Dans certains pays, les besoins sont trs importants, par exemple, 33% de la population en Chine (voir Tableau 6). Dans des villes comme Maputo, 60% de la population doit aller chercher son eau hors du domicile. Dans beaucoup de pays du Tiers monde, un tiers de la population na pas accs de leau saine En zone urbaine, 6% de la population na pas accs leau et 14% na pas accs lassainissement. En zone rurale, les proportions sont 29% et 62%. Le nombre de personnes sans accs une eau saine a augment en Afrique entre 1980 et 1994 tandis que le nombre de personnes sans accs lassainissement a augment en Afrique comme en Asie. En 1999, les zones urbaines dAfrique, dAsie et dAmrique latine disposaient dapprovisionnement en eau au bnfice de 85, 93 et 93% de leurs populations ; pour les zones rurales, les proportions de bnficiaires ntaient que de 47, 75 et 49%. Voir B. Appleton et A. Chatterjee : Innovative strategies for water and sanitation for the poor, Int. Conf. Freshwater, Bonn, 2001. La part des dpenses publiques consacres leau dans ces rgions atteignait environ 1%, ce qui est peu au regard des besoins. 106 Un estimation sommaire des investissements ncessaires pour rduire le dficit de fourniture deau de 50% dici 2015 est de 180 Md$ par an comparer un taux actuel moyen dinvestissement de 75 Md$ par an (secteur public national : 48 Md ; secteur priv national : 14 Md$ ; aide publique au dveloppement : 9 Md$ et secteur multinational priv : 4 Md$ par an au cours des annes 199399). La part modeste du secteur priv international pourrait augmenter mais restera probablement trs minoritaire malgr les discours sur le rle primordial du partenariat public-priv. LAgence franaise au dveloppement consacre un 150 M par an au secteur de leau. Les Pays-Bas se sont engags consacrer 91 M/an en 2000 (au lieu de 46 M). En 2000, les investissements dans le secteur de leau et de lassainissement dans le Tiers monde ne reprsentent daprs la Banque Mondiale que 25 Md$ par an, une petite fraction des 400 milliards consacrs par les pays en dveloppement aux infrastructures et la sant.

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mme inscrit le droit leau dans leur constitution ou dans leurs lois et tous font des efforts pour satisfaire les besoins en eau potable de leur population, notamment dans les zones rurales. Ainsi au Mexique, entre 1990 et 1999, le taux daccs leau potable est pass de 88% 95% dans les villes et 108 de 51% 66% dans les zones rurales.

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En tout tat de cause, un pays en dveloppement qui reconnat lexistence du droit leau ne pourrait tre tenu de fournir immdiatement de leau potable tous ses citoyens puisque la reconnaissance de droits conomiques et sociaux nentrane que des obligations progressives. Larticle 2 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels prcise en effet que :

Chacun des tats parties ... sengage agir, ...au maximum de ses ressources disponibles, en vue dassurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le prsent Pacte par 109 tous les moyens appropris, y compris en particulier ladoption de mesures lgislatives .

Au plan pratique, un tat est tenu damliorer progressivement le plein exercice des droits relatifs leau potable mais pas de garantir immdiatement le plein exercice de ces droits.

La reconnaissance du droit leau nest pas pour autant un acte sans consquences. En effet, si les populations ont droit leau, elles ont droit en particulier ne pas tre prives deau potable par suite de changements dans les usages, de modifications des pratiques agricoles, de dtournements 110 deau ou de pollutions, de grands projets de dveloppement. Ltat est tenu dintervenir pour 111 protger ses citoyens contre ces changements, notamment par des lgislations efficaces. Il a galement des obligations de protection de la sant et dassistance lgard des plus dmunis sans 112 que cela ne lui impose des dpenses trop considrables.
107 Cest le cas de lAfrique du Sud dont la Constitution prcise aussi que : Ltat doit prendre des mesures lgislatives et dautre type de manire raisonnable, dans le cadre de ses ressources disponibles, pour parvenir la ralisation progressive de chacun de ces droits. 108 CNA : Situacion del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, Mexique, dc. 1999. Lassainissement en milieu urbain est pass de 68 87% et lassainissement en milieu rural de 20 33%. Globalement, 87% de la population mexicaine bnficie de leau potable et 73% de lassainissement. 109 Lart. 22 du PIDESC proclame que toute personne ...est fonde obtenir la satisfaction des droits conomiques, sociaux et culturels indispensables sa dignit...compte tenu de lorganisation et des ressources de chaque pays. Ds lors, les pays sans ressources financires ne peuvent tre tenus de garantir laccs leau pour tous mais ils doivent agir dans ce sens. Dans les pays riches sige de grandes ingalits de revenus, les pouvoirs publics sont tenus dintervenir au bnfice des plus dshrits. Certains gouvernements cherchent limiter leurs obligations lgard des pauvres tout en affichant de la compassion. 110 Pour une analyse des obligations des tats, voir la note de lOMS : World water day 2001, http://www.worldwaterday.org/thematic/hmnrights.html (prpare par Mme Margret Vidar et M. Ali Mekouar du Service juridique de la FAO). Ces auteurs concluent notamment que lacccs leau est un droit de lhomme. 111 Dans lObservation n14 (op.cit.), le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels a expos quelques obligations des tats concernant le droit leau reconnu comme un lment du droit la sant. Ainsi un tat est tenu dadopter une politique de protection contre la pollution des eaux, dassurer lapplication des lois destines empcher la pollution de leau et de sabstenir de polluer leau de manire illicite du fait dentreprises dtat. Par ailleurs, il est tenu de garantir lgalit daccs tous les dterminants de la sant tels que de leau potable et un assainissement minimum. La reconnaissance du droit leau implique que les citoyens ont un droit obtenir la mise en uvre de ces obligations et de poursuivre, le cas chant, ltat qui manquerait ses obligations (respecter, protger, amliorer, mettre en uvre, etc.). La reconnaissance du droit leau implique des obligations juridiquement contraignantes et, dans certains pays, des possibilits de les invoquer devant les tribunaux (enforceable rights). 112 Le Comit desdroits conomiques na jamais affirm que les citoyens pourraient poursuivre ltat qui ne leur donnerait pas les soins mdicaux (mdecine gratuite) ou qui ne leur fournirait pas leau ou la nourriture gratuitement. Le Comit sest content de demander aux tats de fournir lessentiel des droits de sant, c'est--dire par exemple, ce qui est ncessaire pour viter que les personnes ne soient victimes de la faim ou de la soif ou soient prives de tout hbergement ou de tous soins

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Compte tenu des raisons juridiques et conomiques voques ci-dessus, le CEDE a propos aux gouvernements de reconnatre explicitement toute personne le droit leau comme un droit concret dont la mise en uvre pourrait, si ncessaire, tre obtenue en justice. Il parat en effet que laccs leau pour tous est un droit possible et qu Aucune raison - technologique, conomique, financire, politique - ne saurait tre invoque pour empcher la concrtisation de ce 113 droit.

mdicaux. Une telle obligation minimale correspond aux devoirs lmentaires dassistance et de solidarit mis en uvre dans beaucoup de pays et ne cre pas de nouveaux droits trs coteux mettre en uvre comme laffirment tort les dtracteurs des droits conomiques et sociaux aux tats-Unis. (The Economist, 18/8/2001). Elle contribue la lutte contre pauvret mais ne fait pas disparatre la pauvret. 113 Dclaration de Mme D. Mitterrand et de MM. M. Soares et R. Petrella, texte du 16 mars 2000 sur le site www.eausecours.org/dossiers/, et Le Monde, 21 mars 2000. Dans son tude La citoyennet et leau (Leau au XXIe sicle, Futuribles, mars 2000), Mme D. Mitterrand crit : Ma ferme conviction me pousse dire que la gestion de leau dans le monde devra rpondre lobligation daccs pour tous, pauvres et riches. Seule une loi rpublicaine est en mesure de rpartir un bien commun, quitablement, selon les besoins. En juin 2000, lors du sommet de la runion du P7 Bruxelles, Mme D. Mitterand a dclar : Plus personne ne peut nier que le droit la vie pour tous, est indissociable du droit l'eau et Ceux qui proposent de grer l'eau comme un bien conomique, d'tablir un cot total de production dans le cadre de la libre concurrence et du commerce international, condamnent mort tous ceux qui n'auront pas les moyens de payer leur minimum vital.

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DEUXIME PARTIE : CONTENU ET MISE EN UVRE DU DROIT LEAU AU PLAN INTERNE

Entre le faible et le fort, cest la libert qui opprime et cest le droit qui libre. Jean-Jacques Rousseau

6. LE CONTENU DU DROIT LEAU AU PLAN INTERNE

Le droit leau couvre un ensemble de droits et dobligations en matire dapprovisionnement en eau potable et dassainissement. Il figure dans des dispositions lgislatives et 114 rglementaires et mme dans certaines Constitutions nationales . Il est parfois associ au droit 115, au droit la sant ou la vie et au droit la protection des ressources lenvironnement 116 naturelles. La mise en uvre du droit leau signifie que les tats clarifient les obligations en matire deau et consacrent plus de moyens lalimentation en eau saine et lassainissement. i) Un droit de la personne

Comme indiqu ci-dessus, le droit leau signifie que toute personne, sans discrimination et quel que soit son niveau conomique, doit disposer pour ses besoins essentiels dune certaine quantit 117 deau ayant une qualit satisfaisante . En premier lieu, il implique une obligation dalimentation en

114 Pour lAfrique du Sud et la Belgique, voir sections 9 et 14. La Constitution du Brsil de 1988 prescrit des programmes damlioration du logement et des conditions sanitaires de base (art.21.XX et 23. IX). Un projet de loi dpos en fvrier 2001 est destin mettre en uvre les dispositions constitutionnelles et en particulier crer un tarif social de leau. La Constitution du Nigeria (1989) demande ltat de veiller ce que chaque citoyen bnficie de suitable and adequate shelter, food, water supply, ...(art.17.2.d). La Constitution de lEthiopie (1995) expose son article 90 que Dans la mesure o les ressources du pays le permettent, les politiques doivent viser fournir tous les thiopiens un accs la sant publique et lducation, une eau propre, au logement, lalimentation et la scurit sociale. En Gambie, la Constitution (1996, art.216) prvoit que Ltat sefforce de faciliter un accs gal leau propre et saine. La Constitution de la Zambie (1996, art.112) dclare que Ltat sefforcera de fournir une eau propre et saine. En Inde, la Cour suprme a jug rcemment que le droit leau potable constitue un droit fondamental. Cette dcision est fonde sur lart.21 de la Constitution qui garantit le droit la vie (the right to access to drinking water is fundamental to life and there is a duty on the State under Article 21 to provide clean drinking water to its citizens, 2000 SOL Case n673). Les Constitutions des tats de lIllinois, de la Pennsylvanie, du Massachusetts et du Texas reconnaissent le droit des personnes leau pure. 115 Le droit lenvironnement est reconnu explicitement dans les Constitutions belge, corenne, espagnole, finlandaise, grecque, hongroise, japonaise, mexicaine, norvgienne, polonaise, portugaise, slovaque, tchque et turque ainsi que dans les Constitutions de plus dune cinquantaine dtats non membres de lOCDE (E/CN.4/Sub.2/1994/9). Aux tats-Unis, la loi NEPA de 1969 et la Constitution de lIllinois vont dans le mme sens. Il en est de mme au Qubec et dans lOntario. Voir P. Kromarek : Environnement et droits de lhomme, Unesco, Paris, 1987 et H. Smets : Une Charte des droits fondamentaux sans droit lenvironnement (R.E.D.E., n4, 2001). 116 La protection, la conservation et lutilisation rationnelle des ressources naturelles sont une obligation de ltat inscrite dans de nombreuses constitutions rcentes (par exemple, Portugal, Espagne). 117 Certains commentateurs croient pouvoir faire une diffrence entre: le droit daccs leau interprt comme tant le droit dacheter de leau physiquement disponible et le droit leau interprt comme tant le droit disposer deau, la diffrence

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eau saine, obligation satisfaite dans une trs large mesure dans les pays dvelopps et qui est progressivement mise en oeuvre dans les zones urbaines des pays en dveloppement. De grands efforts restent faire pour amliorer cette situation dans les pays en dveloppement mais se heurtent la prcarit dans laquelle y vivent les populations rurales.

La reconnaissance du droit leau prsente un intrt tout particulier pour toutes les personnes qui nont pas accs leau, en particulier celles en situation de prcarit et celles loignes des sources deau potable. Lorsque leau est difficilement accessible ou que son prix devient 118 inabordable pour certaines personnes vu leur faible niveau de revenu , il est ncessaire que la socit intervienne pour leur permettre dacqurir une quantit limite deau sans y consacrer une part 119 trop importante de leurs revenus ou de leur temps. Si la reconnaissance du droit leau oblige ltat intervenir dans les cas les plus dramatiques et ne pas tolrer les abus les plus criants, elle ne signifie pas que ltat soit tenu de fournir gratuitement de leau toute personne, quel que soit le lieu o elle sinstalle, car cela entranerait des dpenses draisonnables pour approvisionner les personnes trop loignes. La taille optimale des rseaux de distribution deau est un choix plus social quconomique qui fait intervenir des notions dgalit daccs et 120 de solidarit sans que disparaissent les incontournables contraintes financires.

Le droit leau comme la nourriture ne signifie pas que leau ou la nourriture soit gratuite ; il signifie seulement quelle soit dun prix abordable de sorte que chaque personne puisse en disposer. Ceci implique que les plus dshrits devront recevoir de leau gratuite ou quasi-gratuite mais pas que leau doive tre subventionne.

Le noyau dur du droit leau est constitu par la mise en uvre du principe propos par le CEDE :

Nul ne peut tre priv dune quantit deau suffisante pour satisfaire ses besoins essentiels
et du principe de lAcadmie de leau selon lequel leau est :

tant que celui qui ne peut payer leau ne peut exercer le premier droit. Pour certains, le droit laccs leau se limite au droit de bnficier dun approvisionnement en eau, c'est--dire de bnficier dinvestissements dans les rseaux de distribution deau sur un pied dgalit avec les quartiers centraux des villes et aux mmes conditions financires. Il ninclurait aucune condition particulire concernant lapprovisionnement des pauvres. Selon lauteur de ce rapport, le droit leau pour tous implique de prendre des mesures concrtes pour que leau soit physiquement disponible et devienne conomiquement abordable pour tous. Il ne peut tre limit au droit dacheter de leau son prix. 118 En France, les personnes les plus exposes manquer deau sont les sans abri, les personnes sans domicile fixe (SDF), les immigrs illgaux (sans papiers), les gens du voyage, les nomades sdentariss dans des campements, les occupants sans titre de logements salubres ou insalubres (squat) et plus gnralement beaucoup de personnes dont le revenu individuel est infrieur 2 600 F/mois et qui peinent payer leur eau. En tout, la population ayant des problmes daccs deau pourrait atteindre 1 2% de la population totale. Dans certains pays en dveloppement particulirement pauvres, plus de la moiti de la population est mal desservie en eau potable. 119 En Afrique du Sud, on sefforce de mettre les bornes fontaines moins de 200 m des habitations. Selon Wateraid, la distance journalire parcourue par les femmes en zone rurale en Afrique et en Asie pour chercher leau serait de 6 km. Lorsquil faut parcourir plus dun km pied pour accder leau, la consommation journalire tombe 10 litres par personne. 120 De mme, le droit la sant implique de crer un nombre raisonnable hpitaux. Des tablissements trop petits sont ferms pour des raisons financires.

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un droit imprescriptible pour tous

Ce principe signifie notamment que :

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a) leau potable doit tre disponible en permanence dans les rgions habites ;

b) des mesures durgence doivent tre prises si leau vient manquer (accident, scheresse, catastrophe naturelle) ou tre pollue ; en particulier, les pouvoirs publics doivent organiser la distribution deau de boisson salubre en cas de pnurie ;

c) toute personne proche dune source deau a droit den bnficier et toute personne proche dun rseau a droit de sy brancher sans soumettre ce droit une condition de ressources, de 122 nationalit ou doccupation rgulire ;

d) une personne qui disposait deau ne peut en tre prive (ceci signifie quen cas de coupure deau, il faudra organiser une alimentation de secours) ;

e) toute personne sous le contrle ou prise en charge par les pouvoirs publics doit recevoir 123 leau indispensable (par exemple, les rfugis et les prisonniers sur la base du droit humanitaire, mais aussi les personnes sans abri et les exclus sur la base du droit la dignit).

La mise en uvre du droit leau requiert lexistence de droits prcis susceptibles dtre invoqus 124 devant les tribunaux afin que ceux qui seraient privs deau puissent se dfendre.

Lorsque leau est disponible, il faut que chacun dispose dune certaine quantit deau qui pourrait tre : - gratuite pour tous ,
125

121 Voir Annexes 1 et 2. 122 Labsence de titre doccupation (bidonville) ou de papiers ne devrait pas constituer une raison suffisante pour couper lalimentation en eau ou refuser lalimentation mme si lobjectif des autorits est de faire partir des occupants et immigrants illgaux. 123 Selon les Normes minimales concernant le traitement des prisonniers adoptes par les Nations unies drinking water shall be available to every prisoner whenever he needs it (art.20) ,prisoners shall be required to keep their persons clean and to this end they shall be provided with water and with such toilet articles as are necessary for health and cleanliness (art. 15). Standard Minimal Rules for the Treatment of Prisoners, ECOSOC Resolution 663 C (XXIV) (31 July 1957), 2076 (LXII) (13 May 1977). Site www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp34.htm. 124 P. Howsam : Water law and the right to basic water supply, Waterlines, Vol.16, n3, p.4 (Jan.1998). The poor need access to effective and enforceable water laws to ensure their basic needs are met and not marginalized by more powerful interests. Selon le WSSCC, la mise en uvre du programme VISION 21 requiert des gouvernements de prendre les actions suivantes :Confirm that access to affordable water and sanitation services and hygiene awareness is a basic human right. Le commentaire est : It is implicit in international conventions that these basic services are human rights. What is needed is for governments to make it explicit in national law and set goals and targets for achieving universal coverage as soon as possible. 125 Le Contrat Mondial de lEau (voir R. Petrella : Le manifeste de leau, ditions Labor, Bruxelles, 1998 et ditions Page 2, Lausanne, 1998) met laccent sur le droit individuel leau et plaide pour la fourniture gratuite tout le monde de leau ncessaire la satisfaction des besoins essentiels (c'est--dire que la premire tranche est paye par la collectivit) tandis que la consommation deau au-del de cette premire tranche serait intgralement paye par les utilisateurs. Selon R. Petrella, Ce nest pas parce quun service a un cot que cela doit se traduire par un prix sur le march. Lensemble des cots encourus pour la distribution et le traitement de leau doit tre pris en charge par la collectivit selon des modalits de financement collectif (taxation, emprunts publics). Assurer laccs leau pour tous est une responsabilit collective, qui revient aux pouvoirs publics au plan local comme national. (Le Monde, 20/1/2001). Cette approche ( lirlandaise) ne

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- gratuite ou tarif rduit pour les personnes qui ne peuvent en payer le prix, ou - payante pour tous au mme prix.

La gratuit gnrale a t mise en uvre en Irlande et dans une certaine mesure en Afrique du Sud et en Rgion flamande. La seconde approche, moins ambitieuse, est dautant moins coteuse quil y a moins de personnes pour qui leau est dun prix inabordable. Lcart de cots entre ces deux premires solutions permettrait de financer lquipement en eau potable et assainissement des rgions mal desservies.

Nous examinerons principalement cette seconde approche car, en gnral, leau pas plus que la nourriture nest gratuite pour la grande majorit des citoyens et que chaque personne qui supporte en gnral au moins une partie des cots dapprovisionnement en eau et dassainissement.

Le droit leau pour tous entre parfois en conflit avec dautres droits tels que le droit de proprit ou le droit des contrats. Ainsi en France et en Belgique, le propritaire dune source en 126 milieu rural ne peut priver les usagers de cette source de leau qui leur est ncessaire. De mme, dans de nombreux pays, les mnages dmunis qui ont des impays deau ne peuvent plus tre soumis une coupure deau mme si le contrat de fourniture le prvoit expressment (section 8). ii) Les obligations des pouvoirs publics

La loi cre de multiples obligations pour les pouvoirs publics en matire de mise en uvre dun systme juridique visant protger les ressources en eau. Pour des raisons dhumanit, de sant et de salubrit publiques, ils sont aussi tenus dintervenir pour faciliter laccs leau potable et 127 lassainissement. Dans les socits dmocratiques, ils veillent mettre en uvre titre prioritaire le principe selon lequel il faut fournir un minimum pour tous plutt quun maximum pour quelques 128 uns , c'est--dire le principe dassurer la fourniture en eau dun maximum de personnes. Aussi les pouvoirs publics visent-ils satisfaire un objectif social : de leau pour tous, tout en optimisant la

recueille toujours pas le soutien des pouvoirs publics qui cherchent plus rduire les subventions pour leau qu augmenter la prise en charge des cots de leau potable. La section 9 iii contient une comparaison des cots dune subvention gnrale et de ceux dune subvention cible dans le cas de la France. 126 Selon lart.642 al.3 du Code civil franais, le propritaire dune source deau potable ne peut en user de manire enlever aux habitants dune commune, village ou hameau, leau qui leur est ncessaire. Selon la jurisprudence, cette eau doit tre destine la satisfaction des besoins personnels des habitants ou de ceux des animaux, lexclusion des besoins relatifs lirrigation des terres et lusage de la force motrice. Selon lart. 644, le propritaire dun fonds travers par une eau courante doit la rendre la sortie de ce fonds son cours ordinaire sans dnaturer leau, ni la rendre impropre son usage normal. En Belgique, lart.643 du Code civil interdit au propritaire dune source den changer le cours lorsque la source fournit leau qui est ncessaire aux habitants. En gnral, lusager dun puits peut se plaindre de lusage excessif de la nappe qui le priverait deau. Selon les lois de Solon, laccs un puits public est un droit pour les personnes au voisinage et est autoris aux habitants plus loigns dans la limite de deux cruches par jour sils manquent deau. Selon Platon (Les lois, Livre VIII), toute personne qui manque deau a droit en recevoir de son voisin en quantit limite ses besoins essentiels. Dans les rgions sahariennes, on ne refuse pas laccs un puits pour se dsaltrer. 127 Ainsi en Islande, la loi sur leau de 1923 (Ch.III, para.17-35) prcise que les pouvoirs locaux peuvent acqurir moyennant indemnisation les droits deau de particuliers afin de garantir laccs leau des mnages. Le mme concept figure dans la Constitution mexicaine (1999, art.27) qui prvoit que les centres de population qui nont actuellement pas de terre, ni deau ou qui ne les possdent pas en quantits suffisantes pour subvenir aux besoins de leurs habitants, ont droit en obtenir des cessions qui sont prises des proprits adjacentes. 128 Principe adopt la Confrence mondiale sur leau salubre et lassainissement pour les annes 90, New Delhi, septembre 1990. Programme Action 21, para.18.48. Pour le PDG de Vivendi, M. J.M. Messier, notre devoir nous, socit civile, consiste tout faire pour que lavenir soit celui du progrs social pour le plus grand nombre et non celui de la richesse pour une minorit (La Croix, 5/10/01).

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gestion du service. Leur objectif nest pas de maximiser les revenus des services de leau car si tel tait le but, ils devraient se librer des clients les moins rentables. Les obligations des pouvoirs publics sont des obligations positives (fournir de leau potable, vacuer et traiter les eaux uses, faire obstacle la dgradation des ressources en eau, fournir de leau en cas de pnurie), des obligations dgalit (traitement gal des diffrents utilisateurs, accs de chacun la quantit minimale dune eau de qualit satisfaisante) et des obligations ngatives (ne pas interrompre le service de leau, ne pas distribuer de leau insalubre, ne pas laisser spuiser les ressources en eau, ne pas autoriser ou tolrer la pollution des eaux ). Ces obligations peuvent faire lobjet dun contentieux lorsquelles ne sont pas satisfaites. Les recours concernant les obligations positives aboutissent plus difficilement lorsque ces dernires impliquent des investissements de la part des pouvoirs publics. En Europe, le non-respect des directives communautaires peut conduire sanctionner les autorits dfaillantes par voie dastreinte

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ACCESSIBILIT LEAU
Laccessibilit conomique (affordability ou caractre abordable) correspond la notion quun bien semble avoir un prix normal ou nest pas jug comme tant dun prix inabordable par lusager. Il sagit dune notion subjective assez mal dfinie car leau est gnralement un poste relativement peu important dans le budget de la plupart des mnages et qui varie dun pays lautre en fonction de situations locales telles que lextension des rseaux et de lhistoire. La signification de ce poste apparat compte tenu du budget disponible aprs avoir pay la nourriture, le logement et le transport. Pour les plus pauvres, le prix de leau peut reprsenter 100 g de riz par jour. Selon le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels (Observation n14, 2000), le cot des services de soins de sant ainsi que des services relatifs aux facteurs fondamentaux dterminants de la sant doit tre tabli sur la base du principe de l'quit, pour faire en sorte que ces services, qu'ils soient fournis par des oprateurs publics ou privs, soient abordables pour tous, y compris pour les groupes socialement dfavoriss. L'quit exige que les mnages les plus pauvres ne soient pas frapps de faon disproportionne par les dpenses de sant par rapport aux mnages plus aiss. Cette conception de lquit (poids non disproportionn dans le budget de lusager) pourrait tre transpose au domaine de leau et des mesures pourraient tre prises pour que le poids de leau dans le budget des mnages ne devienne pas excessif. Dans beaucoup de pays industrialiss, leau est actuellement juge chre si son prix dpasse 1.5% du revenu moyen. Des chiffres plus levs ont t observs en Amrique latine (Caracas, 2.6% ; Tegucigalpa, 3% ; Guatemala City, 3.5% ). Au Panama, les mnages des trois dciles infrieurs de revenus consacrent 4% de leurs revenus pour leau et les mnages les plus pauvres nacceptent pas de consacrer plus de 3% de leur revenus leau. Pour certains experts proches de la Banque mondiale et de la Pan American Health Organisation (PAHO), le niveau dinaccessibilit serait atteint si le poids de leau dpassait 5% du revenu familial (3.5% pour lalimentation en eau et 1.5% pour lassainissement), mais il ne semble pas exister de bases srieuses qui justifient ce chiffre plutt quun autre. Au Chili, une aide est apporte quand le prix de leau dpasse 5%.. La notion dacceptabilit est lie celle de consentement payer qui peut tre assez leve si la qualit de leau samliore, si la continuit du service est mieux assure ou encore si la seule autre eau disponible est dj trs chre (quartiers non quips de rseaux). Dans certains cas, le consentement payer est trs faible bien que leau soit dun prix

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abordable. Il sagit souvent de pratiques anciennes telles que le boycott des services publics en Afrique du Sud ou le refus de payer un service anciennement gratuit (ex-URSS). Dans les pays industrialiss, leau pse peu dans le budget des mnages moyens. En France, la consommation moyenne deau dune personne correspond 3/4 de baguette par jour. En France, en Allemagne et au Royaume-Uni, leau reprsente de 3.4 5.2% du budget des mnages (un adulte et un enfant) charge de laide sociale. Ces chiffres risquent daugmenter avec le renforcement de la lutte contre la pollution. Au Royaume-Uni, leau reprsente 10% du revenu aprs transferts sociaux pour les personnes appartenant au groupe des 1% les plus pauvres (au lieu de 1.3% du revenu pour le mnage mdian). En France, leau est un poste deux fois plus lourd dans le budget des mnages du dcile infrieur par rapport au budget des mnages du dcile suprieur. Comme la consommation deau des mnages varie peu avec le niveau de revenu, il faut sattendre ce que le poids de leau dans les dpenses des mnages les plus pauvres augmente en raison inverse du revenu. Dans les pays en dveloppement, les populations consacrent une part assez leve de leurs revenus pour leau quelles payent trs cher aux vendeurs deau. Linstallation de rseaux permet gnralement de rduire les dpenses deau des populations pauvres. En Afrique, la moiti de la population de certaines villes consacre plus de 5% des revenus pour acheter de leau. Dans de nombreuses villes, il est frquent que 20% de la population consacre plus de 15% des revenus pour acheter de leau. Dans certaines villes du Nigria, leau reprsente 18% du budget des pauvres ( comparer 2% pour les plus riches). En Inde et dans les bidonvilles dAmrique latine, leau peut reprsenter jusqu 25% du budget des plus pauvres. Au Mexique, la dpense moyenne pour leau dune famille (50 m3 par mois) reprsente de 11% 57% du salaire minimum rgional. Elle atteint 5.2% du revenu du dcile infrieur alors que les mnages mdians ne dpensent que 2% pour leau. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(pour le motif que leau distribue est non potable ou que lassainissement est insuffisant) mme si aucune sanction nest possible en droit interne.

Quelle que soit la forme de gestion du service de leau (rgie, affermage, concession) et le rle des entreprises prives dans ce service, les pouvoirs publics sont tenus dexercer un contrle sur le service de leau et de fixer les obligations dcoulant du service universel de leau. Ils doivent examiner la qualit de leau, le degr dassainissement, la continuit du service, la gestion en cas de pnurie, le contenu des cahiers des charges, la tarification, la participation des usagers et le financement des ouvrages, leur extension et leur rhabilitation. Ils peuvent aussi jouer un rle utile pour informer les usagers et dvelopper chez eux la volont de ne pas gaspiller leau. En cas de 129 privatisation du service de leau, les pouvoirs publics continuent de jouer un rle important.

Des mesures particulires doivent tre prises pour viter les abus de position dominante et les autres excs que pourraient commettre des entreprises publiques ou prives en situation de 130 monopole. A cet gard, la plus grande transparence financire et un contrle comptable efficace

129 Si le prix de leau aprs privatisation parat trop lev, les autorits peuvent continuer de subventionner leau en prenant en charge la construction de nouvelles infrastructures ou en contribuant au financement dun tarif social. 130 Dans son avis du 31 mai 2000, le Conseil de la concurrence en France a expos que le phnomne daugmentation rapide des prix de leau est d en partie la faiblesse de la concurrence cause par une concentration forte des activits entre trois groupes privs qui couvrent 98% du march.

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simposent afin de ne pas laisser sinstaller des situations socialement ou moralement inacceptables et de ne pas autoriser des prix excessifs de leau.

Lorganisation du financement de leau est une responsabilit importante de la collectivit ; elle implique didentifier les moyens financiers ncessaires et de veiller ne pas rendre insolvable le service de leau. La collectivit peut exiger que leau soit payante et que les subventions soient 131 rduites tout en veillant ce que le prix de leau pour les usagers pauvres ne soit pas excessif.

Pour parvenir garantir la continuit et la prennit du service de leau, il apparat souvent prfrable que le service de leau soit financ directement par les utilisateurs (principe utilisateurpayeur) plutt que par des subventions publiques soumises aux alas des politiques budgtaires. Lorsque les investissements de base ont t excuts et financs, le prix de leau devrait tre fix un niveau suffisant pour payer au moins lentretien et le renouvellement des quipements existants ainsi que les frais de fonctionnement, ce qui permettrait dviter la dgradation de la qualit du service. En outre, les pouvoirs publics peuvent fournir des subventions aux services de leau pour promouvoir lextension des rseaux et prendre les mesures qui permettent de garantir laccs leau aux plus dmunis. Ces dernires mesures seront finances par les distributeurs deau et/ou les pouvoirs publics.

Linaction des pouvoirs publics dans le domaine de leau, par exemple concernant lentretien des rseaux, le blocage des tarifs ou le recouvrement des crances, voire des actions irrflchies comme linstauration de tarifs excessifs ou des coupures deau sur une grande chelle risquent de causer des pidmies puisque si leau salubre devient inabordable ou inaccessible, les populations devront recourir de leau insalubre avec tous les risques que cela implique pour la cohsion sociale et pour la sant publique (cholra, typhode, dysenterie, diarrhes, etc.).

Lorsque le paiement de lassainissement est spar de celui de leau, les pouvoirs publics ont du mal faire payer ce service car le consentement payer pour lassainissement est assez faible. Pour les usagers, lassainissement est un service collectif qui doit tre pay par limpt comme dautres services publics. A dfaut, ce service doit continuer tre fortement subventionn. Il faut remarquer cet gard que lUnion Europenne ne juge pas les subventions pour lassainissement comme tant contraires au principe pollueur-payeur car elles contribuent amliorer lenvironnement.

iii) Un service accessible pour chaque personne

Analysant les problmes rcents de leau dans le monde, lexpert franais M. Nguyen TienDuc explique : "Au sein dun pays, la logique du march (de leau potable) frappe de manire disproportionne les plus dmunis, en particulier ceux qui nont pas les moyens de sacquitter de leurs factures. Pour ces derniers, leau est et restera un bien inaccessible,

131 Supprimer les subventions pour leau et augmenter le prix de leau au nom de lorthodoxie conomique ou du principe utilisateur-payeur ne paraissent pas compatibles avec le maintien des subventions leau dirrigation au nom de considrations sociales sauf admettre que les consommateurs pauvres mritent moins de considration que les agriculteurs irriguants. En outre, le volume deau dirrigation subventionn dpasse considrablement le volume deau potable subventionn. La rduction des subventions sur leau a un effet important sur la consommation deau dirrigation mais un effet faible sur la consommation deau potable. Les motifs conomiques ou cologiques de supprimer les subventions pour leau potable sont peu importants, hormis lquilibre budgtaire des municipalits et services de leau.

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moins quune politique interventionniste et des mesures appropries ne soient arrtes en leur faveur par les pouvoirs publics : - rendre obligatoire la fourniture deau aux couches pauvres des villes ; - dfinir un tarif socialement acceptable et lappliquer".
132

Pour lOMS, ltat doit veiller ce que leau soit abordable non pour des raisons charitables 133 mais parce que leau est un droit de chaque personne. Le CEDE met laccent sur le choix dune tarification approprie de leau et la ncessit dassurer laccessibilit continue de leau pour chacun. Ceci implique, en particulier, de mettre en uvre les lments suivants :

a) des dispositions techniques pour assurer la disponibilit permanente de la ressource pour tous (quantit et qualit) et des prix dun niveau suffisant pour assurer la prennit du service ;
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b) la mise disposition deau une proximit raisonnable des logements physique) sans introduire de discriminations selon les personnes ;

(accessibilit

c) un prix abordable pour chacun (accessibilit conomique, voir encadr) en instaurant des tarifs spciaux ou en prenant des mesures daide deffet quivalent pour que les plus 135 dshrits disposent dune quantit limite deau ;

d) le choix de solutions techniques dont le cot correspond aux capacits contributives des usagers et qui recueillent le soutien des populations desservies.

Dans beaucoup de pays, le problme de laccs leau ne se pose pas vraiment car leau potable est fournie gratuitement tous aux bornes fontaines installes en nombre suffisant dans les villages et les villes. Ce nest plus le cas dans beaucoup de villes modernes o la seule eau potable gratuite encore disponible est celle prise aux bouches dincendie, gnralement sans laccord des pouvoirs publics. La tradition des bornes fontaines mriterait dtre maintenue et des aides devraient tre donnes pour y parvenir dans les pays les plus pauvres o comme en Afrique, les bornes fontaines sont souvent payantes. Au Mexique, la fourniture gratuite deau potable aux populations indignes est considre comme une mesure approprie daide sociale quand bien mme elle se traduirait par un certain gaspillage de la ressource par les bnficiaires.

132 Nguyen Tien-Duc, Lhumanit mourra-t-elle de soif, Hydrocom, Paris, 1999. 133 LOMS prend position pour une approche fonde sur les droits plutt quune approche charitable et considre que les Gouvernements doivent prendre des mesures pour la ralisation de la satisfaction complte des droits de lhomme de chacun. LOMS considre que laccs leau saine et suffisante est un droit de lhomme et prcise que Ltat peut privatiser les services relatifs leau et autoriser des contributions des usagers tant que leau essentielle est abordable pour tout le monde (voir www.worldwaterday.org /lgfr/thematic/hmnrights.html) (mars 2001). 134 Leau est un bien inaccessible sil faut marcher des heures pour aller la chercher, sil faut sacrifier une part importante des droits essentiels tels que lducation ou lalimentation, pour lacqurir. Le droit leau nest pas considr comme tant satisfait si lusager doit transporter leau sur de longues distances, c'est--dire plus dun km comme cest parfois le cas en Afrique. La distance souhaitable entre bornes fontaines est de 400 m au maximum. Au sud du Sahara, les femmes passent encore des heures transporter de leau pour leur famille et faire de longues queues aux points deau. Dans ces pays, le problme de leau exacerbe les ingalits entre hommes et femmes et porte prjudice lducation des enfants. 135 En gnral, de 25 50 litres par personne et par jour.

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Lorsque leau est payante, il convient dquilibrer les recettes et subventions et les dpenses afin de ne pas mettre en pril le service de leau, ce qui aboutit fixer le prix de leau. Dans certains cas, ce prix est lev au regard des revenus des personnes dmunies. Dans dautres cas, leau est si 136 bon march que son incidence conomique pour les mnages est trs faible.

Une premire solution pour rendre leau abordable aux petits consommateurs consiste faire appel une tarification proportionnelle de leau de sorte que le prix moyen du litre deau ne soit pas plus lev pour les petits consommateurs que pour les gros consommateurs. Selon la mme approche, on peut faire appel la tarification progressive, c'est--dire instaurer une premire tranche de 137 consommation prix rduit (lifeline tariff) . Dans la mesure du possible, il conviendrait que le plafond de la premire tranche varie avec le nombre de personnes du mnage, comme cela se fait dans plusieurs pays mditerranens, sinon la tarification progressive peut se rvler particulirement pnalisante pour les familles nombreuses.

Une deuxime solution pour rendre leau abordable pour tous consiste prendre des mesures spcifiques daide en faveur des personnes dmunies de sorte quelles puissent payer leau sans que cela ne dsquilibre leur budget. Ceci signifie que le prix pay pour une mme consommation deau 138 pourra varier selon les capacits financires des usagers. Si les personnes dfavorises , c'est--dire une minorit dusagers, reoivent une aide des autres usagers pour couvrir le prix de leau, cette 139 mesure introduira une distorsion ngligeable des prix pays par lensemble des usagers. Dans certains pays comme le Chili ou le Panama, cette aide est finance par le Gouvernement.

Par ailleurs, laide ne signifie pas ncessairement un rabais sur le prix unitaire de leau et peut consister donner une aide personnalise leau sous la forme dun montant fixe, par exemple gal la valeur dun m3 deau par mois et par personne. Cette approche vite de donner limpression que le litre deau est moins cher, voire gratuit, pour les pauvres une poque o la population prend conscience de la valeur de leau.

136 En France, le prix de leau varie de 1 7 selon les rgions (de 1 2 si lon exclut les 10% de prix infrieurs et les 10% suprieurs ). Parmi les pays industrialiss, le prix de leau proprement dite (hors taxe et assainissement) varie de 0.38/m3 au Canada 1.77/m3 en Allemagne. Leau est quatre fois plus chre Berlin qu New York. Dans certains pays, leau est paye sparment de lassainissement, ce qui contribue masquer le problme du prix de leau. En outre, les pauvres payent rarement les taxes dassainissement perues sparment. 137 Cette mthode pse peu sur lconomie des rseaux de distribution car les usagers consomment beaucoup plus que la premire tranche. A Bruxelles (Thse P. Cornut, op.cit.), labonn modal consomme 50 m3 par an ; le premier dcile est 18 m3, le deuxime dcile 32 m3, le cinquime dcile 71 m3 et le neuvime dcile 180 m3 par abonn et par an. Dautre part, le premier dcile de consommation par personne est 28 m3/anet le neuvime dcile 43 m3/an. Trs peu de personnes consomment moins de 14 m3/an. 138 La Commission du dveloppement durable (CSD 6/1) exhorte les gouvernements, lorsqu'ils utilisent des instruments conomiques pour dcider de l'allocation des ressources en eau, prendre en compte les besoins des groupes vulnrables, des enfants, des communauts locales et des pauvres et s'inspirer de certaines considrations ayant trait aux exigences cologiques, l'efficacit, la transparence et la justice et, en fonction des conditions spcifiques qui prvalent dans chaque pays, aux niveaux national et local, au principe du pollueur payeur. 139 La solidarit entre usagers joue difficilement si la proportion de personnes dmunies est trop leve. Lorsque la communaut est trop pauvre (par exemple, banlieue non quipe dans une ville du Tiers monde), il est parfois ncessaire de crer une solidarit une chelle plus grande (communaut urbaine, rgion). Cette solidarit peut se manifester par une taxe affecte sur leau distribue (solidarit interne entre consommateurs branchs au rseau) ou par un crdit budgtaire (solidarit entre contribuables et non-contribuables). Lorsque prs de 40% de la population urbaine na pas accs la distribution deau, il faut faire appel des techniques peu coteuses pour rendre leau plus abordable et des subventions pour financer les travaux que les bnficiaires sont incapables de payer.

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On notera toutefois quil ny a aucune ncessit demander aux pauvres de payer leau qui leur est indispensable dans la mesure o le prix de leau influe peu sur la consommation de base et devient mme un obstacle laccs dun bien essentiel. Dans de nombreux cas, le systme daide aux plus dmunis existe sur le papier mais il ne reoit quune application trs limite vu les obstacles administratifs institus en vue de dcourager les demandeurs. Par ailleurs, lidentification des catgories de bnficiaires dmunis est une mesure administrative difficile mettre en uvre dans beaucoup de pays en dveloppement. Plus il y aura de personnes dmunies aider et moins il sera justifi de dpenser en frais administratifs pour les identifier. Dans ce cas, la subvention gnralise de leau garde ses mrites. Toutefois, il faudra sassurer que la prennit du service reste assure, ce qui implique au minimum que les frais de fonctionnement continuent dtre pays.

Une troisime solution consiste distribuer leau par des systmes diffrents : un systme classique, lourd et cher dans une partie de la rgion desservie et un systme simplifi, lger et bon march avec participation directe des usagers dans les quartiers les plus pauvres 140. Le but est de rendre leau abordable pour tous sans dpendre de subventions dont le financement et la prennit sont incertains.141

Le choix des solutions appropries dpend du pays considr, c'est--dire de son niveau de dveloppement, de laccessibilit leau, du niveau moyen de revenu, de la fraction de personnes pauvres, des ingalits de revenu et des traditions sociales et juridiques142. Les thories conomiques mises au point dans les pays industrialiss devront tre adaptes aux ralits locales et prendre en compte ltendue de la pauvret. En outre, il faudra prendre soigneusement en compte les cots de gestion du systme daide cible : verser quelques chaque mois un mnage pauvre peut savrer tre inutilement coteux.

iv) Une responsabilit de la socit civile

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Lintervention des pouvoirs publics en faveur de leau pour les plus dmunis peut prendre plusieurs formes telles que distribution gratuite, rabais, ristourne ou aide a priori sur le prix de leau, aide a posteriori pour le paiement des factures, aide pour linstallation de bornes fontaines ou lquipement de certains quartiers dfavoriss.

140 Au XIXme sicle, de nombreux systmes dalimentation en eau ont t construits en France rurale par les habitants euxmmes dans le cadre des travaux dus par les citoyens la collectivit (corve ou contribution en travail dintrt collectif). La mme approche est utilise actuellement dans certains pays en dveloppement (paiements en nature). Voir Lyonnaise des Eaux : Partenaires du dveloppement durable o il est expliqu comment les populations pauvres de lArgentine, de la Bolivie, dAfrique du Sud et des Philippines participent directement leur approvisionnement en eau. Selon M. G. Payen, PDG de la Lyonnaise, il est possible de fournir un service aux plus dmunis qui soit efficace, un cot abordable et durable. Il est important que ces systmes soient conomiquement viables et prennes pour les partenaires qui sont impliqus. Lexprience dOndeo prouve que le droit leau pour tous peut devenir une ralit mme pour les communauts les plus pauvres. Dans les quartiers dfavoriss de Buenos Aires, de La Paz, de Manille, de Djakarta, partout dans le monde, nous avons raccord au cours des dix dernires annes des millions dhabitants leau potable et lassainissement. 141 Lexprience montre que les subventions croises sont moins sensibles aux fluctuations budgtaires et donc sont prfrables du point de vue des pauvres. 142 Dans des pays comme la Russie, plus de la moiti de la population dispose de moins de 4$ par jour. En Afrique, la situation est particulirement grave puisque 73% des Maliens a moins de 1$ par jour. 143 Le droit leau correspond aux obligations (devoirs) de partage des richesses que contiennent les traditions religieuses. Le partage, acte de solidarit ou de charit, est notamment reconnu dans les traditions chrtiennes et islamiques. Plutt que dun droit, le pauvre bnficie de lobligation de partage charge de celui qui a plus deau que ce qui lui est indispensable (eau superflue). Il faut donner aux autres leau que lon nutilise pas soi-mme ainsi que leau pour tancher la soif (hadith, Boukhari, Vol.3, Livre 40, n543-544).

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La premire responsabilit de la socit civile est de rpartir le prix de leau entre tous pour que chacun puisse bnficier du droit leau. Cette approche de rpartition propose par le CEDE nest pas ncessairement fonde sur une rpartition au prorata des volumes deau consomms car dautres considrations peuvent intervenir telles que la capacit payer des usagers. Selon la mme logique, lAcadmie de lEau insiste sur la solidarit entre riches et pauvres pour donner accs 144 leau aux plus dmunis. M. Pierre-Alain Roche explique quil faut organiser une prise en charge des dpenses par un systme de participation solidaire permettant chaque catgorie dapporter une 145 contribution sa mesure, y compris en nature. Lobjectif est la mise en uvre du principe de solidarit entre tous les usagers (riches et pauvres, grands et petits consommateurs, utilisation 146 domestique et utilisation industrielle ou commerciale ) au sein de la collectivit qui utilise le service 147 de leau ou au sein de la collectivit nationale (solidarit par limpt). Cette solidarit aboutit construire des rseaux tendus, c.--d. des rseaux qui ne sont pas conomiquement optimaux puisque les usagers directs ne seraient pas en mesure de les payer sans laide des autres usagers.

La manire de mettre en uvre la solidarit fait lobjet de dbats passionns dans lesquels entre notamment en jeu le souci de prserver les intrts des investisseurs privs mais aussi des considrations dordre social ou politique. En particulier, les subventions croises mme de faible ampleur encourent la rprobation des tenants du libralisme conomique.

Pour les uns, la fourniture de leau aux plus dmunis doit relever de la mme logique conomique et juridique que la distribution du pain. Leau comme le pain sont des denres essentielles qui doivent tre vendues leur vrai prix pour viter le gaspillage et ce prix est le mme 148 pour tous . Le fait que la matire premire, la farine, soit un bien priv et que leau soit un bien commun distribu par des canalisations occupant le domaine public et bnficiant souvent de
144 Selon lAcadmie de leau, Si chacun doit en supporter le cot, la solidarit entre riches et pauvres doit sy substituer pour les plus dmunis. MM. Jean Dausset et Franois Valiron, Secrtaire gnral de lAcadmie, plaident pour un fonds spcial financ par les distributeurs afin de prendre automatiquement en charge le paiement des factures deau des plus dmunis. selon M. J. Dausset, les distributeurs deau devraient prendre en charge leau des pauvres par une surtaxe sur les factures deau, ce qui aboutit un prix normal et un prix rduit pour les personnes ayant de trs faibles ressources (Les chos, 9/4/2001, Revue Quart Monde, n180, nov. 2001). 145 P.A. Roche : Leau au XXIe sicle : enjeux, conflits, march, dans IFRI : Ramses 2001, Dunod, Paris 2001. 146 Les subventions croises entre les mnages, lindustrie et lagriculture pour leau aboutissent une perte defficacit conomique puisquelles entranent une surconsommation dans les secteurs aids. Sil est vrai que lagriculture gaspille leau du fait de son prix trs infrieur au cot, cet aspect est secondaire pour leau des mnages car llasticit de la demande des mnages par rapport au prix est assez faible. La Directive n2000/60/CE tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau marque une nette prfrence pour labandon des subventions croises mais ne contient pas une vritable interdiction (art.9). La Banque Mondiale est oppose la subvention croise de leau des mnages pauvres par les autres usagers mais accepte une telle subvention si elle mane des pouvoirs publics. Si linvestisseur ou le concessionnaire ne peut modifier le prix de leau et ne reoit pas de subventions compensatoires, la perte sur la vente de leau aux pauvres sera au dtriment des actionnaires. 147 La Commission Mondiale de lEau considre que les subventions doivent tre donnes directement aux pauvres (aide sociale) et pas aux services de leau qui ne doivent pas faire de diffrence tarifaire entre leurs divers clients, riches ou pauvres. La Commission est favorable aux coupons deau financs par ltat et attribus aux pauvres, pas des rabais accords par les services de leau certains usagers. Dans son Rapport de 1999 sur le dveloppement humain (De Boeck Univ, Paris, 1999, p.94), le PNUD expose que Pour mettre la croissance au service des pauvres, laction des pouvoirs publics au niveau national devrait... assurer la fourniture par ltat de lapprovisionnement en eau potable, de services de sant et du logement aux pauvres. Par contre, en Belgique (Rgion wallonne), les aides pour leau sont finances par les distributeurs (et donc les consommateurs) qui apportent un soutien financier direct aux centres daction sociale. En Angleterre, les aides pour leau destines aux familles nombreuses sont finances par les distributeurs deau. En France, laide pour leau aux consommateurs endetts est finance pour partie par les distributeurs deau (abandon de crances). LOMS a pris position pour la suppression des contributions financires des usagers pauvres dans certaines limites afin de garantir que les besoins essentiels soient satisfaits (mars 2001) (www.worldwaterday.org/lgfr/thematic/hmnrights.html). 148 La notion de prix unique de leau nest pas une ncessit car le principe dgalit daccs aux services publics souffre de nombreuses exceptions.

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subventions semble tre totalement ignor, seule restant en place la logique du march et la volont de ne pas faire de pertes sur la vente de chaque litre deau. Leau des plus dmunis ne doit pas tre finance par les distributeurs deau car ceux-ci nont aucune responsabilit en matire daction sociale et ne sont pas chargs de soccuper plus particulirement des besoins fondamentaux de leurs clients pauvres. Selon cette approche, cette proccupation sociale relve des pouvoirs publics (contribuables) et des uvres caritatives qui peuvent organiser des distributions gratuites ou donner des aides financires comme elles le font pour le pain. Dans certains cas, les distributeurs deau ne sont pas autoriss par la loi ou les municipalits introduire des diffrenciations de prix dans leau des mnages et sont amens de ce fait exclure les usagers les plus pauvres de laccs leau.

Pour dautres, le financement de leau pour les dmunis doit faire appel la solidarit entre 149 150 tous les usagers. Selon cette approche, les usagers de leau potable sont collectivement responsables de sa distribution tous par un service de leau, monopole naturel sur lequel ils exercent leur contrle dans toute la mesure du possible. Dans certains cas, il est possible de segmenter la clientle au sein de ce monopole et didentifier des usagers dmunis qui bnficieront de conditions particulires finances par les autres usagers (subvention croise, tarification sociale). Dans dautres cas, une telle opration sera impossible ou sera trop coteuse et il vaudra mieux subventionner leau de chacun grce la solidarit entre contribuables au niveau national.

La privatisation ventuelle du service de leau ne devrait pas avoir dinfluence sur les 151 obligations du service public (ou du service universel ) qui doivent tre clairement dfinies et 152 respectes . Largument de la distorsion des conditions de concurrence du fait de contraintes diffrentes en matire de tarification de leau ne peut pas tre invoqu puisque leau potable est vendue dans le cadre dun monopole naturel local et quen pratique, elle ne fait pas partie des biens changs sur les marchs mondiaux. Lentreprise prive se voit reconnatre des responsabilits sociales lgard de la socit en plus des responsabilits conomiques lgard de ses actionnaires.

Le respect du droit leau concerne tous les agents conomiques, en particulier ceux qui sont susceptibles de porter atteinte la ressource, notamment par puisement, drivation, irrigation,

149 Pour que cette mesure puisse fonctionner, il faut que la proportion de bnficiaires de la solidarit ne soit pas trop leve dans le groupe solidaire. Cette solution applicable dans les pays industrialiss est plus difficilement transposable dans les zones rurales des pays en dveloppement. Dans ces cas, il faut une solidarit nationale ou mme internationale. Certains services deau qui ont une majorit de clients pauvres, reoivent des subventions du gouvernement pour donner accs leau tous. Dans ces cas, il parait inutile de promouvoir le paiement de redevances leves pour leau, notamment pour leau des bornes fontaines qui doit souvent tre subventionne (subvention croise). Lextension des rseaux vers des quartiers pauvres ncessite des subventions directes ou croises car la distribution deau et lassainissement dans ces quartiers est rarement rentable (impays, faible consommation, etc.). Dans beaucoup de cas, leau des rseaux est considrablement meilleur march que leau vendue par les marchands deau. La distribution de leau dans le monde rural pose des problmes financiers vu la faible densit de la population et le faible niveau de revenu. De fait, beaucoup de ruraux dans le Tiers monde consomment une eau de mauvaise qualit, source de nombreuses maladies. 150 La politique de couverture totale des cots (full cost recovery) est une politique globale qui peut tre mise en uvre en pratiquant des prix diffrents pour une clientle segmente. Elle nimplique nullement que leau doive tre au mme prix pour chacun. 151 La Charte des droits fondamentaux de lUnion Europenne (2000) contient le principe : LUnion reconnat et respecte laccs aux services dintrt conomique gnral... afin de promouvoir la cohsion sociale et territoriale de lUnion. Ce texte signifie notamment quil est permis de faire appel des subventions et des tarifications sociales pour leau dans le cadre des obligations de service public ou de service universel. Voir aussi COM(2000)580, position de la Commission sur les services dintrt gnral et le rapport Langen du Parlement Europen (oct. 2001). 152 Lorsque les concessions ont t cres, les concessionnaires avaient souvent des obligations de fourniture gratuite deau aux administrations, hpitaux, hospices, coles, institutions charitables, etc. Si les contraintes de service universel diffrent, les concessionnaires sont soumis des conditions de concurrence diffrentes, ce qui ne prsente aucun inconvnient dans le cas du monopole naturel de leau.

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pollution. Les entreprises assurant le service de leau devraient mettre en uvre les obligations dcoulant de leurs contrats et assumer les contraintes associes un service universel. Elles devraient alimenter en eau tous les usagers et ne devraient pas prendre des mesures dissuasives lencontre des usagers les plus dmunis ou les moins rentables sauf si leur contrat les y autorise expressment. Elles devraient mettre en uvre la bonne gouvernance et agir selon des principes thiques. De mme, les usagers doivent payer rgulirement leau quils consomment et sabstenir de comportements illicites (branchements clandestins, pompage, gaspillage, etc.).

La socit civile a un rle important jouer pour maintenir un climat favorable la bonne gestion du service de leau. Instaurer sur le papier la gratuit de leau ou dun volume deau sans mesures financires daccompagnement est particulirement dangereux. Il en est de mme si le prix de leau est bloqu ou si le volume dimpays devient important du fait dun recouvrement inefficace. Des propos dmagogiques visant la gratuit de leau peuvent galement diminuer le consentement 153 payer des usagers. Dans ce cas, le volume des impays et les frais de recouvrement associs augmentent et, au final, la qualit du service de leau diminue tandis que les prix augmentent du fait du recours des sources alternatives plus coteuses.

v) La participation des usagers

LAcadmie de leau met en avant les principes de participation, coopration, concertation et 154 ngociation avec les populations locales et leurs reprsentants . De son ct, le CEDE insiste sur la ncessit de grer leau en coopration avec les usagers, c.--d. en les associant troitement aux dcisions concernant le service de leau comme la qualit et ltendue du service, la rduction des fuites des rseaux, les modalits de tarification, la facturation de leau aux services publics.

La participation active et claire du public permet de maintenir un climat de confiance entre le distributeur deau et le public. A cette fin, linformation sur la gestion des rseaux de distribution et des services dassainissement et sur les fondements de la tarification doit tre disponible, transparente et vrifiable. La participation du public est particulirement ncessaire dans le cas de socits dmocratiques et constitue un moyen trs utile pour obtenir linformation socio-conomique ncessaire la bonne marche du systme. Le centralisme donne gnralement des rsultats infrieurs une gestion dcentralise avec implication forte des autorits municipales ou des collectivits dusagers car il tend dresponsabiliser les populations concernes dans le choix des meilleures solutions techniques et des modalits les plus appropries de financement et de tarification. Beaucoup de projets concernant leau ont chou faute dadhsion des populations concernes.

La participation des usagers devrait faciliter lacceptation sociale du prix de leau et 155 promouvoir une rpartition quitable de lensemble des cots entre tous. Elle est tout

153 Ainsi Tucuman (Argentine), la CGE (Vivendi) a mis fin au contrat de concession deau aprs que les autorits locales aient mis des obstacles laugmentation des tarifs de leau et aient encourag les usagers ne pas payer leau. Int. Legal Materials, Vol.40, p.426-453 (2001). 154 Charte Sociale de lEau , Paris, 2000. 155 Lune des difficults rencontres est de convaincre les usagers de renoncer aux subventions, de payer leau son vrai prix et daccepter laugmentation du prix de leau pour rendre financirement autonome le service de leau. En Chine, les autorits ont renonc augmenter le prix de leau sous la pression populaire. En Bolivie, les ingalits sont trs leves puisque les 10% les plus pauvres ne bnficiant que de 0.5% des revenus. Laugmentation annonce du prix de leau (35%

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particulirement ncessaire lorsque les subventions diminuent, lorsque la tarification de leau implique des diffrences tarifaires et des subventions croises entre groupes et surtout lorsque lon envisage la privatisation partielle ou totale du service de leau.

vi) La solidarit au plan international

La solidarit entre riches et pauvres en matire de financement de leau implique quau plan international, les pays industrialiss fassent preuve de solidarit avec les pays sous-quips dans le domaine de leau, par exemple en favorisant le transfert des connaissances ou en fournissant des aides 156 financires , et quils viennent principalement en aide aux rgions les plus pauvres qui ne pourront manifestement pas sen sortir toutes seules (Tableau 6). Les besoins satisfaire dans le domaine de lapprovisionnement en eau et de lassainissement sont immenses, la demande solvable est 157 insuffisante et les fonds disponibles sont peu importants. Comme le dit M. Pierre-Frdric TnireBuchot, cest en dizaines de milliards de dollars par an que devrait sexprimer la priorit pour leau lchelle mondiale. Or cest en centaines de millions de dollars, au plus en quelques milliards, quelle 158 se traduit aujourdhui. Le constat effectu par le PDG de Suez, M. G. Mestrallet sur la dernire 159 dcennie est sans appel : la proportion durbains bnficiant de leau potable rgresse chaque jour faute dinvestissements dans les rseaux deau et dassainissement.

dans un premier temps et 80% terme) a dclench une rbellion gnrale Cochabamba (500 000 habitants) qui a fait six morts et des dizaines de blesss en avril 2000. La concession a d tre annule et la ville est revenue une gestion publique de leau. Un procs en indemnisation du concessionnaire vinc est en cours. Le boycott du paiement de leau juge trop chre peut avoir lieu dans des pays industrialiss, par exemple Barcelone, en Andalousie, en Allemagne (prix excessif dans les nouveaux Lnder) ou en Bretagne (mauvaise qualit). 156 En 1970, lAssemble gnrale des Nations unies adoptait lobjectif daide publique de 0.7% du PNB atteindre la mi70 (A/RES/2626(XXV) du 24 octobre 1970). Trente ans plus tard, lobjectif raffirm de nombreuses occasions parait toujours aussi illusoire puisque laide des pays de lOCDE natteint plus que 0.22% du PNB. 157 Selon les statistiques de lOCDE (DCD/DAC/STAT(2000)7), sur 4.3 Md$ daide bilatrale fournie en 1997-98 pour les services sociaux de base (15% de laide bilatrale), 2.6 Md$ taient consacrs leau dont environ 320 M$ pour les petits systmes rpondant directement aux besoins fondamentaux. En 1999, les pays du DAC/OCDE ont fourni 1213 M$ daide bilatrale pour les grands systmes dadduction et dassainissement deau (dont une partie pour les banlieues pauvres) et 154 M$ pour les petits systmes. La Banque Mondiale et les banques de dveloppement rgional ont fourni 320 M$ pour leau tandis que le fonds de dveloppement Europen a fourni 47 M$. En tout, laide aux services sociaux de base est de lordre de 11% de laide totale (15% si lon y inclut les dpenses deau pour des grands systmes notamment industriels) et au sein de laide aux services de base, leau ne reprsente quentre 5 et 10%, lessentiel tant consacr lducation et la nutrition/ sant de base. Laide extrieure ne contribue donc que pour une trs faible part dans le financement des investissements pour leau dans les pays en dveloppement. En 2000, les Pays-Bas et le Royaume Uni se sont engags doubler laide bilatrale pour leau. Le FEM prvoit de dpenser 100 M$ par an pour leau pendant 5 ans. 158 P.F. Tnire-Buchot, Le Monde, 20/2/2001. 159 La vraie bataille de leau, Le Monde, 26/10/01.

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Tableau 6. PAYS LES PLUS MAL DESSERVIS EN EAU POTABLE

(moins de la moiti de la population desservie) -------------------------------------------------------------------------------------------------------10- 20% 20-30% 30-40% 40-50% (% de population desservie par des sources deau amliore) -------------------------------------------------------------------------------------------------------Afghanistan (13%) thiopie (24%) Cambodge (30%) Ruanda (41%) Tchad (27%) Mauritanie (37%) Papouasie NG (42%) Sierra Leone (28%) Angola (38%) RD Congo (45%) Oman (39%) Erythre (46%) Jamaque (46%) Hati (46%) Madagascar (47%) Guine (48%) Guine Bissau (49%) Kenya (49%) -------------------------------------------------------------------------------------------------------Source : Rapport 2001 sur ltat de la population, FNUAP, 2001. UNDP 2001. Tous les pays indiqus sauf Oman, Jamaque et Papouasie font partie des pays les moins dvelopps.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------160

Selon le CEDE, les pays industrialiss devraient accorder une haute priorit leau dans les 161 programmes daide aux pays en transition ou en dveloppement , que cette aide mane des gouvernements, des collectivits territoriales ou des services deau. Ainsi, les usagers des pays industrialiss pourraient convenir de faciliter laccs leau dans les zones rurales des pays en dveloppement en fournissant une aide finance par une faible contribution assise sur leur 162 consommation en eau. Ils pourraient aussi convenir que cette aide est destine des projets en zone rurale utilisant des techniques qui soient peu coteuses et socialement acceptables et ils pourraient mettre fin aux aides destines aux zones urbaines qui, dans la plupart des cas, peuvent sen sortir par elle-mme en utilisant des capitaux emprunts sur le march international.

160 Pour les juristes de lenvironnement runis Limoges en novembre 2001, 25 % de laide devrait tre consacre lalimentation en eau, lassainissement et la protection de lenvironnement. 161 Linitiative 20/20 incluse dans la dclaration et le programme daction du Sommet mondial sur le dveloppement social (Copenhague, 1995) demande que 20% de laide au dveloppement et 20% des budgets nationaux des pays aids soient consacrs des programmes sociaux de base tels que la fourniture deau et lassainissement, lducation et la sant. Selon A. Nigam et S. Rasheed (Financing of freshwater for all : a rights based approach, UNICEF, 1998), cet engagement nest mis en uvre qu concurrence denviron 50% de lobjectif. En 2000, le PNUD estime que les pays en dveloppement ne consacrent que 14 % de leurs budgets aux besoins lmentaires et que 8.3% de laide bilatrale seulement y est consacre. 162 Acadmie de lEau : Charte Sociale de lEau, 2000 (p.271, versements de un pour mille du chiffre daffaires de lAgence de leau Seine-Normandie et du SEDIF au bnfice des pays en dveloppement). (texte complet sur le site www.oieau.fr/academie/). LAcadmie a lanc des projets concrets dans ce domaine. Si chacun des 700 millions dabonns leau des pays dvelopps versaient directement 1 $ par an pour leau du Tiers monde, ils tripleraient laide publique actuelle dans ce domaine mais ne contribueraient que pour une faible part aux investissements annuels ncessaires pour la fourniture deau dans le Tiers monde (13 Md$). Sur le financement des programmes dinvestissement, voir PriceWaterhouseCoopers (G. Leclerc et T. Raes) : Water, a World Financial Issue, mars 2001.

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7. MODALITS DE MISE EN UVRE DU DROIT LEAU

Laffirmation de lexistence dun droit leau est de peu dutilit si ce droit ne peut tre effectivement mis en uvre et, en particulier, sil ne contribue pas diminuer le nombre de personnes sans accs leau potable. Comme le disait M. Federico Mayor, Directeur gnral de lUnesco : Si laccs leau est aujourdhui considr comme un droit fondamental, il nous incombe tous de 163 rflchir aux responsabilits quimplique lexercice de ce droit. Et M. F. Mayor ajoute : Leau est 164 un bien social et patrimonial dont les utilisations humaines sont rgles par le droit.

Les modalits qui facilitent laccs leau pour tous varient avec les institutions, les traditions et les cultures, les niveaux dquipement et de revenus et sont gnralement soutenues par des programmes 165 dinformation et de sensibilisation. Sachant que leau consomme peut provenir de nombreuses sources (eau en bouteille, eau de rseau, eau de source, de rivire, de puits, de marais, etc.), les mesures prendre sont trs diverses. Les conditions daccs varient beaucoup puisque leau peut tre proche ou loigne, de bonne qualit ou non, gratuite ou payante. Le cadre juridique et politique varie beaucoup puisque, dans certains pays, il nest pas possible dobliger les personnes payer leur eau, ni dailleurs de couper leau. Dautre part, il existe ou non une tradition de mesurer leau distribue.

La liste ci-dessous couvre diffrentes mesures techniques, juridiques et conomiques mises en 166 uvre dans diffrents pays pour amliorer laccs leau pour tous un prix abordable. Elle contient la fois des mesures adaptes aux pays dvelopps et dautres plus spcifiques aux pays en dveloppement (zones urbaines partiellement quipes et zones rurales sous-quipes). Le choix des mesures tiendra compte du cadre lgal, des facteurs sociaux et des traditions locales. Il faudra sassurer de ne mettre en uvre que des mesures impliquant des frais administratifs faibles afin que 167 les budgets daide aux pauvres ne soient pas trop amputs par ces frais .

i) Amlioration de la disponibilit dune eau potable de qualit

- protection des puits et sources deau potable ;

163 Message dlivr loccasion de la Journe mondiale de leau, 22/3/97 (Marrakech). M. F. Mayor plaide pour une nouvelle thique de leau et ajoute : Il est manifeste que des politiques de prix conformes au principe de lquit sociale ont un rle dterminant jouer dans la revalorisation de leau. Il ne suffit pas que les pauvres aient des droits (ducation, culture, justice, sant, eau) ; encore faut-il quils puissent les exercer. Lcole gratuite, laide judiciaire (prise en charge des frais de dfense), la couverture mdicale universelle comme laide pour leau (prise en charge des besoins essentiels) rendent ces droits effectifs. 164 F. Mayor : Un monde nouveau, Odile Jacob, Paris 1999. 165 Sur le contenu concret du droit leau , voir H. Smets : De leau potable pour les pauvres, Env.Pol.Law, Vol.30, n3, pp.125-140 (2000) ; Le droit leau potable, dans Leau au XXIe sicle, Futuribles, Paris, 2000 et Implementing the right to drinking water in OECD countries, Proceedings of the OECD Seminar Social and Environment Interface, OECD, 1999 (le texte franais est disponible sur le site http://cartel.oieau.fr/a_propos/fpropos0201.htm) ; Solidarit pour leau, Revue Quart Monde, n180, nov. 2001. 166 Les dispositions particulires prises dans six pays sont voques aux sections 9 14. 167 Pour distribuer une aide de 45 par an un mnage, il faudrait viter de dpenser 15 pour vrifier que le mnage a droit laide (enqute sociale, dossiers, etc.), 15 pour grer les paiements avec les divers intervenants (comptabilit, Trsor public, distributeur, Agence, etc.) et 15 pour mettre et envoyer trois chques de 15 chacun. Dans de nombreux pays, les revenus des mnages pauvres sont mal connus et il faut rpartir les aides sur la base dautres critres tels que la nature du logement, son quartier, etc.

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- protection des zones de captage des rseaux

168

- prvention de lpuisement de la ressource en eau potable ; - protection de la qualit micro-biologique et chimique de leau distribue ; - amlioration de la continuit du service ; - extension des rseaux de distribution et dassainissement ; - installation de points deau publics, de puits et de fontaines publiques , de bains/douches 170 publics, de lavoirs publics et despaces dhygine et de sant gratuits ; - robinets fermeture automatique dans les lieux publics ; - systmes individuels dapprovisionnement en eau, de purification deau, de rutilisation et de recyclage deau ; - distribution deau dans des rservoirs individuels et autres mthodes intermdiaires ; - promotion de mesures peu coteuses pour rendre leau plus salubre
171 169

- cration et mise en place de nouvelles technologies dapprovisionnement et dassainissement adaptes aux pays en dveloppement ; - recueil et usage de leau de pluie ; - utilisation de systmes dassainissement individuel ou pour des groupements dusagers ; - fourniture durgence et entraide en cas de pnurie ou de catastrophe ; - alimentation de secours en cas dimpays pour motif de pauvret ; - limiteur de dbit pour viter les coupures.
172

ii) Rduction des pertes deau et du gaspillage

- surveillance, entretien et rparation des rseaux, rduction des fuites ; - lutte contre les branchements illgaux ;

168 La protection des puits et des sources deau potable des populations est inscrite dans de nombreux textes de droit national mais nest pas toujours mise en uvre (par exemple les primtres de protection des captages contre les pollutions dorigine agricole sont insuffisants ou mal respects ou encore les eaux souterraines sont pollues par les eaux uses). 169 Leau qui coulait des fontaines tait toujours gratuite, dans la Rome antique comme dans le Paris du Grand Sicle, et chacun pouvait sy approvisionner librement, LABCdaire de leau, p.45, AESN, Flammarion, Paris, 2000. Le cot de la distribution gratuite est gnralement pris en charge par le distributeur deau et non par une subvention. A Bruxelles, les fontaines gratuites ont t supprimes au XIXme sicle pour obliger les habitants se connecter aux rseaux de distribution payants. Dans les pays industrialiss, les fontaines publiques ont cess de fonctionner faute de demande. En Afrique, leau des bornes fontaines est souvent payante afin de rmunrer le gestionnaire de la borne et parfois le distributeur deau. Ainsi en Tunisie, 2 100 groupements dintrts collectifs grent des bornes fontaines alimentes par de leau fournie un prix social (5.7 fois moins chre que leau pour le tourisme et les gros consommateurs). Dans certains villages africains, les femmes prfrent marcher des heures que de payer le prix de leau exig du gestionnaire de la borne fontaine. 170 Il sagit de lieux o les personnes sans domicile fixe (SDF) peuvent se laver et laver leur linge (eau gratuite, utilisation gratuite des quipements sanitaires, etc.). 171 OMS : Leau et la sant - prendre les choses en main, mars 2001. Comme le dit la Directrice gnrale de lOMS, Mme G.H. Brundtland, Nous ne pouvons nous offrir le luxe dattendre que dimportants investissements dinfrastructure soient faits pour approvisionner en eau tous ceux qui en ont besoin. Le rapport propose trois mthodes : la chloration, lexposition au soleil et lusage du savon pour laver les mains. 172Dans certains cas, un dbit limit est obtenu par une temporisation douverture programmable 7 jours sur 7, ce qui entrane une forte sensibilisation du consommateur labsence de paiement de leau.

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- rparation des fuites dinstallations sanitaires dfectueuses, particulirement dans les logements faible loyer ; - installation dconomiseurs deau et dappareils moins consommateurs deau ; - information des consommateurs, sensibilisation au gaspillage et aux dpenses pour leau.

iii) Meilleure gestion financire du service de leau

- meilleure gestion technique et conomique des rseaux (lutte contre les fuites) ; - meilleure gestion commerciale (recouvrement des impays non-discriminatoire et plus 173 efficace ; information des pouvoirs publics sur lampleur des impays) ; - indexation des tarifs ; - possibilit de provisionner les travaux futurs et daugmenter les redevances cette fin ; - cration de fonds dinvestissement pluriannuels ; - crdits spciaux pour lquipement des zones rurales tablissements humains informels ; - prquation gographique des prix de leau.
175 174

et lalimentation en eau des

- mise en place ventuelle de dispositifs techniques et commerciaux moins coteux que ceux 176 utiliss dans les rseaux traditionnels ; fourniture deau des collectivits formelles ou informelles qui se chargent de redistribuer leau et de payer le fournisseur deau ; contribution de la main doeuvre locale en travail lors de la construction des branchements afin de rduire le cot de leau ; - appel la concurrence pour lapprovisionnement en eau des zones non desservies.

173 A Buenos-Aires, la socit distributrice a peint le trottoir des mauvais payeurs (!). Dans certains cas, la collecte des contributions pour leau est effectue par la collectivit religieuse ou une association de quartier (ce qui renforce la responsabilit collective). 174 Des subventions sont ncessaires pour lapprovisionnement en eau de zones rurales pauvres. En Tunisie, le Fonds de solidarit nationale connu sous le nom 26/26 (cr en 1993) est aliment par des dons semi volontaires (et non par des crdits budgtaires comme cela se ferait dans dautres pays). En 2000, il avait aid 520 000 personnes de zones dhabitat rudimentaire obtenir des infrastructures et quipements sociaux, notamment dans le domaine de leau. Des fonds pour ladduction deau des zones rurales existent aussi au Maroc et en France (FNDAE, 150 M, financ pour moiti par le PMU et pour moiti par une redevance de 0.02 /m3). 175 En France, le prix de leau varie beaucoup selon les collectivits, lanciennet des installations et lampleur des traitements effectus. il est de 0.76 par m3 pour le premier dcile et de 3 par m3 pour le 9me dcile de prix de leau. La prquation peut rduire les cots de leau pour des abonns en banlieue ou en zone rurale qui sont en moyenne plus pauvres que ceux des villes mais qui payent leau plus chre que dans les villes quipes de longue date. Ainsi Paris, leau est moins chre que dans les municipalits et dpartements limitrophes. Dans quelques dpartements franais, le prix de leau est unifi (aide des populations urbaines aux populations rurales). La prquation gographique est difficile mettre en uvre sil y a un grand nombre de services deau autonomes comme en France (26 000). Une forme de prquation consiste limiter le cot de leau dans une commune un multiple (par exemple, 200%) du prix moyen national grce des subventions (Hongrie). La Rgion wallonne (Belgique) envisage dinstaurer un prix unique de leau (comme pour llectricit). 176 Il existe de nombreux exemples dans les villes du Tiers monde o ce type de mesure a permis une rduction de 50% du cot de leau par rapport aux solutions traditionnelles.

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TARIFICATION SOCIALE
La tarification sociale ou solidaire est une tarification qui prend en compte les caractristiques socio-conomiques de labonn en plus des caractristiques du branchement et de la consommation. Elle a pour objet de rduire la charge financire de leau pour certaines catgories dusagers comme les personnes faibles revenus en leur consentant un rabais sur leur consommation deau ou en leur offrant une aide financire pour payer leur eau. Ce soutien peut correspondre une partie de labonnement ou du cot de la consommation dune certaine quantit deau. Le financement de ce soutien implique gnralement une subvention croise entre groupes dusagers et parfois entre des groupes de contribuables en cas daide finance par les budgets publics. Des soutiens similaires existent pour nombreux types de biens et services considrs comme essentiels. La tarification sociale vise mettre en uvre un systme de prix conformes au principe dquit sociale (F. Mayor). La tarification sociale est utilise pour leau de certaines catgories de mnages au Royaume-Uni, en Australie, en Rgion flamande (Belgique), au Luxembourg, Panama et Barcelone et est envisage en Rgion wallonne et au Brsil. Les catgories bnficiaires sont, suivant les cas, les personnes faible revenu, les familles nombreuses, les pensionns, les malades ncessitant beaucoup deau sous condition de disposer de ressources faibles. Au Portugal, un tarif social est utilis Loul (Algarve) ; il affecte le prix unitaire de la ressource, les frais dassainissement et /ou les frais dabonnement de sorte que 10 m3 au tarif social est factur 46% moins cher que 10 m3 par mois au tarif normal. Au Chili, les abonns pauvres bnficient dune rduction tarifaire pour 20 m3/mois. Au Mexique, la loi du 31 juillet 2000 sur leau de ltat dAguascalientes prescrit que le distributeur peut instaurer une structure tarifaire qui prend en compte le niveau socio-conomique et la capacit de payer des diverses catgories dutilisateurs. En Flandre et au Vietnam, la tarification est progressive et est fonde sur le nombre de personnes au foyer de labonn. En Colombie, les logements sont rpartis en 6 catgories : les habitants des deux catgories infrieures bnficient dune rduction sur le prix de leau paye par une surtaxe sur la consommation des autres catgories. Une mesure similaire est mise en oeuvre Panama. A Durban (Afrique du Sud), avant que la gratuit pour tous ne soit instaure, les abonns sociaux ne payaient pas labonnement et bnficiaient dune eau 40% moins chre pour les premiers 200 litres par jour. Actuellement, la tarification sociale est le mode dominant en Afrique du Sud qui focalise ses efforts sur les plus ncessiteux. La tarification sociale naffecte pas lefficacit conomique puisquelle naffecte pas le prix marginal de leau dans la mesure o la consommation des bnficiaires dpasse presque toujours le niveau de consommation bas prix. Linconvnient est dexiger la mise en place dun systme didentification des bnficiaires et de distribution dallocations deau qui peut se rvler coteux grer sil y a une proportion leve de bnficiaires et difficile grer sil manque de donnes statistiques. Dans certains cas, il vaudra mieux subventionner les frais de branchement et dabonnement que la consommation elle-mme car cela permet de rduire le nombre de versements, de supprimer un obstacle financier laccs leau et de se passer des compteurs volumtriques. Une forme indirecte de tarification sociale dans les pays sans compteurs deau est la tarification fonde sur la valeur foncire du logement ou sur ses caractristiques (Royaume-Uni, Nouvelle Zlande, Colombie, etc.).

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TARIFICATION PROGRESSIVE
La tarification progressive est une tarification fonde sur le principe que le prix unitaire de leau de tranches successives de consommation deau augmente avec la consommation (Figure 3). Cette tarification donne chaque abonn le droit dacqurir une premire tranche de consommation un prix faible ou nul et incite lusager rduire la consommation globale deau. Elle implique une subvention croise entre petits et gros usagers et ne maximise pas les revenus des services de leau. En labsence dun abonnement, le prix moyen de leau augmente avec la consommation. La tarification progressive est mise en uvre dans la plupart des pays mditerranen, au Japon et dans beaucoup de pays du Tiers monde (Espagne, Grce, Italie, Maroc, Turquie, Tunisie, Bolivie, Panama, Iran). A Lisbonne, le prix de la deuxime tranche est 4 fois celui de la premire tranche (5 m3/mois). Dans certaines villes du Tiers monde (Manille, Djakarta, Limeira, Abidjan, Windhoek, Yaound, etc.), il existe un tarif rduit pour la premire tranche de consommation denviron 10 m3 par mois par abonn (50% de rduction) (lifeline tariff). La taille de la premire tranche devrait tre infrieure 5 m3/mois mais est souvent de suprieure 15 m3. Quelques pays pratiquent un prix nul pour la premire tranche deau (200 litres par jour et par abonn dans de nombreuses municipalits de lAfrique du Sud) et un prix significatif pour les consommations au-del de la premire tranche. Cette solution nintroduit pas une grande distorsion de prix dans la mesure o la consommation totale de base ne reprsente quune petite fraction de la consommation totale. Le prix maximal unitaire de leau ne devrait toutefois pas dpasser le prix de la source alternative sinon lusager change dalimentation (par exemple, en pompant directement dans la nappe si cela est autoris). Dans certains cas, le cot unitaire de leau varie avec le niveau total de consommation de sorte que les petits usagers bnficient seuls de leau bon march. Une solution intermdiaire est utilise en Tunisie (systme trois tranches glissantes). Dans les pays sans compteurs deau, la tarification progressive est fonde sur les quipements sanitaires utiliss, la taille de la maison, etc. La tarification progressive peut se rvler trs ngative pour les abonns vivant en communaut nombreuse car elle ne prend gnralement pas en compte la taille de cette communaut et traite de la mme manire la consommation deau dune personne seule qui gaspille leau et la mme consommation dune famille nombreuse. Des correctifs sont ncessaires pour les familles nombreuses pauvres, par exemple sous forme dune aide sociale ou dallocations complmentaires deau, afin dviter la multiplication des compteurs individuels ou des tarifs excessifs. Le problme des familles nombreuses ne doit toutefois pas tre exagr puisque 85% des bnficiaires nont pas une famille nombreuse (Tableau 5). Dans le cas des immeubles collectifs avec un seul compteur, il est possible de compter le nombre de logements pour donner chacun le bnfice dune tranche faible prix.

-----------------------------------------------------------------------------------------------iv) Meilleur contrle du service de leau - information et participation des usagers (notamment pour amliorer lacceptabilit sociale du prix de leau et de ses augmentations successives) ; - audit indpendant des comptes des socits deau (transparence et moralisation) ;

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- cration dinstances indpendantes pour le contrle financier des services deau ; - lutte contre les abus divers concernant laccs leau, la tarification et les investissements (contrle des monopoles publics ou privs, lutte contre la corruption et autres pratiques illgales, suppression des contributions financires extra-lgales, impositions dguises et versements sans cause, collusion avec les dtenteurs du pouvoir, rarfaction artificielle de loffre, intimidation des usagers, protection illicite des intrts des marchands et porteurs deau, tarif excessif du distributeur final, etc.). v) Meilleure tarification de leau potable - prts pour couvrir les frais de premier branchement
177

- chelonnement dans le temps des paiements relatifs leau (frais fixes ou abonnement, mise en eau, consommation, etc.) ; dlais de paiement en cas de difficults financires passagres ; - lissage temporel des redevances et factures deau (viter les -coups) ; - taux rduit de TVA ; - paiements proches du domicile, frquents et sans frais supplmentaires
178

;
179

- rduction des frais fixes et mise en place dune tarification purement volumtrique - installation de compteurs individuels
180

- compteurs prpaiement ; bornes fontaines jetons (paiement) ; - comptage de leau fournie aux administrations et services publics ( btiments communaux, coles et hpitaux) et de leau potable pour le nettoyage des rues, larrosage des jardins publics et les bornes dincendie ;

177 Dans beaucoup de pays, labonn nouvellement branch paye les frais de branchement individuel mais pas les frais dextension du rseau (qui sont rpartis entre tous les usagers). Exiger des usagers le paiement pralable de 5 10% des frais dinvestissement (comme le demande parfois la Banque Mondiale) pour obtenir lextension du rseau constitue un obstacle lourd franchir pour les populations dmunies. Pour les usagers pauvres, les frais de branchement constituent parfois un obstacle insurmontable laccs leau car ils ne possdent pas les moyens dpargner ou demprunter assez pour couvrir ces frais initiaux. Une manire efficace daider ces populations consiste rpartir les frais fixes (prquation gographique et temporelle) de sorte supprimer lobstacle du premier branchement. Dans le cas de logements lous, ces frais fixes devraient tre imputs au propritaire mme si le locataire est labonn. Pour favoriser le branchement dusagers pauvres, il est ncessaire dabolir ces frais fixes. Cette solution a lavantage supplmentaire de ncessiter de faibles frais de gestion et de ne pas porter atteinte au prix apparent de la ressource. A Buenos-Aires, la structure tarifaire dune concession de 30 ans a d tre revue car les pauvres dans les quartiers quiper ne pouvaient payer les forfaits de branchement. Le mme problme sest pos Budapest (P.A. Roche : Leau au XXIe sicle : enjeux, conflits, march, dans IFRI : Ramses 2001, Dunod, Paris 2001). En Allemagne de lEst, les mnages ont vivement ragi lobligation de verser des sommes leves (10 000 DM) pour couvrir les cots des nouvelles installations dassainissement rendues ncessaires pour satisfaire aux normes occidentales. 178 La facturation mensuelle forfaitaire avec rajustement annuel est la solution prfre par les personnes dmunies. Elle a aussi pour effet de ne pas rendre ces personnes sensibles au prix de leau et aux variations de consommation. 179 En Belgique, les mnages du quartile infrieur de revenu consomment 18 m3 par an par personne au prix moyen de 97 FB/m3 (1996) tandis que les mnages du quartile suprieur consomment 86 m3 par an par personne au prix moyen de 64 FB/m3. Cet cart de prix moyen est d aux frais fixes. La part des frais fixes dans une facture standard varie dans de trs grandes proportions dune municipalit lautre. Labonnement (droit daccs) nest pas une fatalit pour un service domicile puisque la dlivrance du courrier domicile nimplique pas de frais fixes pas plus que certains contrats concernant les nouveaux tlphones portables ou les connections internet sans abonnement. A Berlin comme Marseille, il ny a pas de frais fixes. 180 Linstallation de compteurs individuels peut tre utile pour les personnes qui dcident de rduire leur consommation deau et pour celles qui payent une part excessive des charges deau de la coproprit compte tenu de leur consommation, mais elle peut navoir aucun avantage au plan global (cot lev des compteurs et frais de comptage au regard de la rduction effective de cots lie la rduction globale de consommation).

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- suppression des tarifs de faveur ou de la gratuit de leau pour les administrations et les 181 usages non essentiels de la collectivit ; - comptage et facturation spare pour chaque btiment et/ou usager officiel
182

- suppression des tarifications spciales pour la clientle la plus rentable (cherry picking) ; 183 suppression des tarifs rduits pour les gros consommateurs et les administrations et 184 services publics ; - tarification particulire pour les usagers saisonniers afin de rpartir plus quitablement le prix des infrastructures frquemment sous-utilises ; - tarification sociale de la premire tranche de consommation (voir encadr) ; - tarification progressive (voir encadr) ; lifeline tariff
185

181 En Australie, les coles et les glises bnficient de conditions prfrentielles. Au Portugal, il en est de mme pour les uvres caritatives. Selon le TA de Grenoble, les services publics et les quipements collectifs communaux doivent aussi payer leur consommation deau (29/4/98). 182 Cette mesure permet la coupure au cas o une administration tarde payer son eau ou ne peut tre contrainte ce paiement. En Russie, les plus mauvais payeurs sont les administrations, les entreprises publiques et les industries du ministre de la Dfense (usagers qui ne peuvent lgalement tre dbranchs et en profitent). 183 Les gros consommateurs deau (pouvoirs publics, industries, htels, etc.) ne devraient pas bnficier de subventions sur leau, ni tre appels financer de faon excessive la consommation deau des mnages. 184 A Paris, lensemble des hpitaux de lAssistance Publique reprsente un client unique (multiples btiments dissmins). Dans dautres villes, le mme systme de tarification concerne les immeubles de loffice dHLM. 185 A Abidjan, la tarification de premire tranche (5m3/mois) reprsente une consommation de 7.8% de la consommation totale. A Nouakchott, la premire tranche est correspond 6% de la consommation totale (46% des usagers). Tarification Systems in Africa, Aqua, 2.80. En Iran, les socits distributrices peuvent faire payer le cot moyen du service sous rserve de fournir gratuitement 25 l par personne et par jour.

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PRIX DE L'EAU EN FONCTION DU VOLUME CONSOMM

d e f g VOLUME R

FIGURE 3. DIVERSES FORMULES TARIFAIRES POUR UN MME PRIX POUR LE VOLUME R DEAU CONSOMME a) tarif forfaitaire b) tarif forfaitaire pour la premire tranche c) tarif tranches prix constant d) tarif binme (abonnement plus cot proportionnel) e) tarif proportionnel pur f) tarif progressif (tranches prix unitaire croissant) g) premire tranche gratuite et deuxime tranche payante (tarif progressif)

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- coupons deau tarif rduit pour certaines catgories de personnes (vouchers ou water 186 stamps, bons deau) ; - fourniture gratuite dune quantit limite deau chaque abonn ou certaines catgories dabonns ; - aide sociale complmentaire pour couvrir les dpenses deau au bnfice des catgories 187 dfavorises (par exemple, augmentation de laide au logement, etc.) ; - rduction de la taxe dassainissement et dautres taxes lies leau pour les abonns pauvres ; - rduction cible dimpts locaux pour aider les personnes pauvres payer leau ; - crdits budgtaires et fonds sociaux autonomes personnes en difficult et viter les coupures deau ;
188

pour payer les dettes deau des

- offre diversifie prix diversifi pour satisfaire les besoins des familles pauvres (bornes fontaines, citernes, rseaux lgers, etc.).

Cette liste de mesures ne comporte pas la prennisation des subventions gnrales pour leau dont le bien fond ne peut tre tabli que dans des cas trs particuliers (voir discussion section 5. iii). En revanche, elle comporte le recours des subventions cibles (au bnfice des pauvres, des familles nombreuses, de certaines zones rurales, de certaines populations).

vi) Dispositions juridiques favorables aux mnages pauvres

Les mesures voques ci-dessus impliquent bien souvent des nouvelles dispositions lgislatives, rglementaires ou contractuelles. Parmi les dispositions juridiques les plus importantes, il convient de citer les mesures suivantes : - libert de capter gratuitement leau de pluie sur son terrain ; - droit non-discriminatoire daccs aux eaux souterraines (puits individuels) et protection 189 contre lpuisement des eaux souterraines ;

186 Les coupons ou bons deau sont utiliss pour payer une partie ou la totalit des factures deau des bnficiaires. Ils sont pris en charge par le distributeur et/ou les pouvoirs publics. Ils permettent dobtenir une quantit deau gratuite ou tarif rduit ou de bnficier dune ristourne sur la facture deau totale (lump sum transfer). Le coupon deau a pour objet daider le bnficiaire payer leau, non pas de crer un prix unitaire rduit pour certaines personnes. 187 Il sagit dallocations pour leau qui tiennent compte du prix de leau et qui sont verses en complment dautres allocations sociales spcifiques, par exemple lallocation logement (Finlande) sans quil soit ncessaire de savoir si le bnficiaire est abonn direct ou pas. De telles allocations devraient tre indexes sur le prix de leau et tre proportionnelles au nombre de personnes dans le mnage. Dans la plupart des cas, lallocataire reporte le paiement de leau afin de payer dabord la nourriture dont il a besoin. Parfois, le distributeur ou le syndic en prsence dimpays deau peut exiger que lallocation eau lui soit verse directement (comme pour lallocation logement verse directement au propritaire et lallocation lectricit verse directement EDF Paris). Au Danemark, les municipalits aident les propritaires pensionns ou gs ayant des difficults payer leur eau en leur consentant des prts taux dintrt rduit (loi n575 du 24/6/94 sur les prts pour le paiement des taxes sur les proprits y compris leau). 188 Ces fonds sont financs par les pouvoirs publics et les distributeurs deau (Aguas Argentinas, Durban, Budapest). Ils devraient intervenir en cas de difficult de paiement, pas seulement aprs une coupure. Dans certains pays, les dettes deau prises en charge par les centres daide sociale sont imputes sur les versements ultrieurs daide sociale pour ne pas aider davantage certains allocataires. Dans ltat dAguascalientes (Mexique), lart.105 de la loi sur leau du 31 juillet 2000 prvoit la cration de fonds dassistance sociale pour leau aliments par les pouvoirs publics (pour venir en aide aux pauvres qui ne peuvent payer leur eau).

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- droit crer des systmes autonomes dalimentation en eau et dassainissement (pour 190 lensemble des mnages dun immeuble ou dun groupe dimmeubles) ; - obligation de branchement de tous les mnages dans la zone desservie, sans gard pour la 191 situation conomique de labonn ou la lgalit du logement ou de son occupation ; - interdiction de discriminations par le service de leau dans la qualit du service fourni aux 192 diffrents quartiers quips de manire similaire ; possibilit de crer dans les quartiers pauvres des systmes de distribution peu coteux et de vendre leau ainsi distribue un prix plus faible ; - droit de crer des tarifs adapts la situation socio-conomique des abonns (tarifs sociaux) ; - obligation de crer des fonds de solidarit pour aider les personnes dmunies payer leau consomme ; - suppression des dpts de garantie et avances sur consommation ; - suppression des demandes de caution (par exemple, du propritaire pour le locataire) ; - droit un compteur individuel (si le prix nest pas excessif) ; - pnalits rduites en cas de retard de paiement ; cots de dbranchement / rebranchement non prohibitifs ; annulation des pnalits en cas dintervention des services sociaux ; abandon de crances sous condition ; abandon des poursuites pour des crances faibles 193 affectant des mnages pauvres ; - autorisation de revente de leau aux habitants du voisinage (pour viter les monopoles) ; - interdiction ou restriction des coupures deau dans le cas des mnages pauvres (voir section 8 ci-aprs) ; - droit pour les usagers mettre fin lapprovisionnement en eau pour rduire leurs dpenses ; - droit des quipements sanitaires sans fuites dans les logements lous ; - dispositions spciales pour encourager lalimentation en eau des quartiers avec occupants sans titre, des tablissements humains informels, bidonvilles, campements et aires pour populations nomades et gens du voyage ; - meilleur accs la justice pour obtenir la mise en uvre des diverses obligations concernant leau ; - clarification des droits de chaque personne en matire daccs leau.

189 Pour des exemples de rpartition discriminatoire des ressources en eau , voir lusage des eaux souterraines en Palestine. CEDARE: Options and strategies for freshwater development and utilisation in selected arab countries, juin 1995. Voir aussi les conflits dusage entre populations autochtones et agents conomiques non-autochtones de plusieurs pays en dveloppement (levage, sylviculture, cultures irrigues). 190 En France, les riverains dun rseau dassainissement public doivent sy brancher, payer la redevance et dtruire leur installation autonome dassainissement autorise par la municipalit. Sils tardent se brancher, ils doivent payer une taxe suprieure la taxe dassainissement. Les personnes pauvres peuvent obtenir des dlais de paiement auprs du maire 191 Une telle disposition pose problme car les autorits de nombreux pays ne veulent pas promouvoir la prennisation des occupations illgales par la cration de points deau. Selon lart. L111-6 Code de lurbanisme en France, Les btiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des art. L111-1, L 421-1 ou L510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contraires des cahiers des charges de concession, d'affermage ou de rgie intresse, tre raccords dfinitivement aux rseaux d'lectricit, d'eau, de gaz ou de tlphone si leur construction ou leur transformation n'a pas t, selon le cas, autorise ou agre en vertu des articles prcits. Mais il est permis de faire un branchement provisoire ou mme un branchement sur le domaine public (col de cygne). 192 En Afrique, il arrive que les beaux quartiers soient aliments de faon continue mais que les autres quartiers branchs sur le mme rseau soient aliments de faon sporadique (rpartition discriminatoire de la pnurie). 193 Les frais de procdures et de recouvrement peuvent tre beaucoup plus levs que les crances.

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8. LES LIMITATIONS AU DROIT DE COUPER LEAU POTABLE

Les limitations ventuelles au droit de couper leau distribue aux abonns ou dinterdire laccs des points deau constituent un test de lexistence du droit leau. En effet, il ne saurait y avoir de droit leau si une personne pouvait lgalement tre prive deau alors quelle en disposait et quelle na commis aucun acte socialement rprhensible (vol deau). Au plan pratique, les coupures deau au dtriment des personnes dmunies sont relativement rares, voire inconnues, dans les pays dvelopps et soulvent, mme si elles sont lgales, la rprobation gnrale lorsque lopinion publique en apprend lexistence. Le Tableau 7 montre quil sagit dun phnomne marginal (moins dun pour cent des abonns) ayant une incidence conomique trs faible (moins dun demi pour cent du chiffre daffaires). Dans les pays en dveloppement, le taux dimpays est souvent plus lev. Aussi les coupures sont plus nombreuses, affectent de nombreux abonns ou des quartiers entiers et peuvent avoir des consquences redoutables sur la sant publique (pidmie de cholra en Afrique du Sud et au Nigria).

En matire deau comme pour dautres biens consommables, il est souvent admis que le nonpaiement du prix par labonn peut entraner la suspension de la fourniture aprs mise en demeure 194 non suivie de succs.

Si le non-paiement est li une ngligence ou une inutilisation (locaux inoccups), la coupure est justifie et est souvent plus efficace que les procdures coteuses de recouvrement de crances.

Si le non-paiement est li un dsaccord sur la facture deau ou laugmentation des prix de leau, la coupure deau pourrait tre considre comme une procdure normale puisque, dans ce cas, labonn aurait d mettre en dpt le montant de la facture plutt que de sabstenir de la payer. Mais les tribunaux ne 195 tranchent pas toujours dans ce sens et reconnaissent lexistence de troubles anormaux.

Au contraire, si le non-paiement est li une situation de prcarit, la coupure bien que contractuellement permise constitue un moyen de pression discutable dans la mesure o il porte atteinte la dignit dune personne dmunie qui aurait voulu payer leau mais ne peut le faire. En outre, elle peut tre difficile mettre en uvre pendant une dure suprieure un jour car elle pourrait causer un trouble anormal et un problme de sant publique ou risque de mettre en danger la vie ou la sant de personnes vulnrables (malades, enfants en bas ge, personnes handicapes ou dpendantes). Les autorits locales interviennent souvent auprs du distributeur pour rtablir rapidement leau dont sont prives des personnes dmunies et justifient cette action au nom du droit la sant et la dignit qui prend le pas sur les termes du contrat de fourniture.

194 Dans les pays dvelopps, les pnalits pour dbranchement/rebranchement et les autres frais associs aux retards de paiement et aux procdures de recouvrement constituent une menace trs coteuse au regard de la facture annuelle moyenne deau. 195 Le TGI dAvignon (Rfr, 12 mai 1995, n1492/95) a ordonn le rtablissement de leau coupe estimant que la privation deau, lment essentiel la vie dune famille de six personnes dont quatre enfants constitue une gne trs importante et un risque pour la sant sous astreinte de 5 000 F par jour. Le plaignant soutenu par lUFC ntait pas a priori, en situation de prcarit et contestait une nouvelle facturation (site www.cartel.oieau.fr/guide/c035b.htm). Dans le mme esprit, le TGI de Privas a estim que la cessation partielle du paiement d'une facture d'eau l'appui d'une dmarche de contestation ne justifie pas la coupure d'alimentation en eau potable (lment essentiel la vie) aux abonns contestataires (trouble suprieur l'illgalit d'un paiement partiel) (TGI Privas, Rfr 5.03.1998 CISE c/Association Consommateurs Fontauliere, site http ://cgl92.free.fr/etudeau2.htm).

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Lorsquil nest pas possible de couper leau, le distributeur pourra poursuivre le recouvrement de sa crance par les voies ordinaires (comme en matire de loyer ou pour dautres crances). Selon cette approche, le contrat de service, mme sil prvoit formellement le droit de coupure, nautoriserait pas le distributeur pourrir la vie de labonn lorsquil dispose dautres moyens de pression. Autrement dit, la mesure de contrainte choisie par le distributeur doit tre en proportion du prjudice subi et ne doit pas tre applique sans que les parties aient pu examiner ensemble la situation (pas de coupure sans dialogue face face) et aient pu, le cas chant, sexpliquer devant le juge ou lautorit locale. Le recours au dialogue est dautant plus ncessaire que la coupure survient gnralement parce que les services sociaux ne sont pas intervenus et que les victimes des coupures sont souvent des personnes qui hsitent faire des demandes caractre social, comprennent mal le langage administratif ou juridique et ne disposent pas de tous les papiers et justificatifs ncessaires.

Lorsque labonn en dfaut de paiement nest pas lusager (par exemple, le bailleur, le syndic de coproprit ou ladministrateur judiciaire de la coproprit ), il parat de moins en moins acceptable que leau soit coupe car cela aboutit prendre lusager en otage dans un conflit entre le 196 distributeur et labonn. De mme, il nest pas permis au bailleur, en cas de dsaccord avec le locataire, de couper leau ou de faire couper leau de sorte rendre un logement inhabitable ou 197 insalubre, surtout dans les pays o il est illgal de louer un logement insalubre.

Linconvnient des restrictions apportes au droit de coupure est dencourager dune certaine manire le non-paiement de leau et daugmenter les frais de recouvrement des impays causs par les mauvais payeurs. Les distributeurs deau souhaitent disposer de la menace de coupure mais esprent ne pas devoir lemployer. Les coupures deau sont utilises avec parcimonie afin de ne pas crer une raction 198 ngative. Ainsi la forte augmentation du nombre des coupures en Angleterre aprs la privatisation de leau a conduit le Gouvernement interdire les coupures juges socialement inacceptables.

Pour les dfenseurs des personnes en difficult, la coupure deau constitue un moyen de pression disproportionn compte tenu de ses effets sur la vie de lusager. Le dbat sur la prminence ventuelle du droit des contrats (proprit, privatisation) par rapport aux droits de lhomme (droit la vie, besoins essentiels, droit la sant, droit la dignit, etc.) et sur la prfrence pour la solidarit finance par ltat plutt que par les usagers du service de leau illustre les contradictions entre le caractre social de leau potable et son caractre conomique peu discutable.

En fait, il ne faut pas exagrer limportance conomique des limitations aux coupures et du volume des impays deau pour prcarit car ce problme est trs circonscrit et il est mme ngligeable dans les pays dvelopps o il affecte moins dun pour cent du chiffre daffaires ou du 199 nombre des abonns (Tableau 7). Ainsi, Bruxelles, aprs que les coupures deau aient t rendues

196 Le dput franais M. R. Salles a prsent en septembre 2000 une Proposition de loi n2569 visant obliger les services deau saisir le juge des rfrs avant de procder une coupure deau dun immeuble collectif. En Allemagne, la coupure est permise si le propritaire dun immeuble collectif ne paye pas leau servie ses locataires. En revanche, comme le propritaire est labonn, il ny a pas de coupure pour dfaillance de paiement du locataire. Dans certains pays, le propritaire doit tre caution pour le locataire abonn. 197 Le Rglement dpartemental d'hygine de la Ville de Paris prvoit que le propritaire d'un meubl ne peut couper l'eau de l'occupant (art.59). La loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain oblige le propritaire louer un logement dcent, c.--d. avec une alimentation deau. 198 O. Coutard : Le service public de leau face aux ingalits sociales. Comparaison, France-Grande Bretagne-Allemagne, Rapport pour lAESN, nov. 1999. Aussi Flux, n36-37 (avril 1999), Informations sociales, n76 (1998). 199 Le recouvrement tardif des crances concerne environ 5% des factures dans des pays comme la Belgique ou la Suisse. Mais les impays deau aprs rappels ne reprsentent que 0.5% du chiffre daffaires ; aussi est-il parfois prfrable de les ignorer car le cot de

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trs difficiles, les impays deau ne reprsentent encore que deux pour mille du chiffre daffaires. En tout, les impays pour prcarit psent gnralement beaucoup moins dans les comptes des socits distributrices que les livraisons gratuites deau certaines administrations ou institutions et sont sans commune mesure avec les pertes deau qui surviennent sur une grande chelle dans certains rseaux.
200

La situation dans les pays en dveloppement est diffrente car, dans beaucoup de cas , la socit distributrice ne peut compter que sur elle-mme pour obtenir le paiement de leau par les mauvais payeurs et les clients pauvres ne sont pas prts utiliser une part importante de leurs maigres revenus pour leau sils trouvent un moyen dy chapper. Dans ces conditions, la charge 201 financire des impays peut devenir relativement leve et tre juge insupportable par les usagers qui payent leau la place des mauvais payeurs, voire mme par les actionnaires qui supportent une rduction de leurs dividendes. Pour la socit, il faut viter que le maniement de larme de la coupure nentrane une pidmie aux consquences conomiques et humaines beaucoup plus graves.

Les diverses limitations apportes au droit de coupure de leau apportent la preuve que mme dun point de vue juridique, leau du robinet nest pas une marchandise comme les autres et donc quil existe effectivement un droit leau qui diffre fondamentalement du droit relatif aux autres marchandises.

i) Non-application ou interdiction des coupures

Dans plusieurs pays Europens comme en Allemagne, les coupures deau bien que lgales ne sont pas effectues autrement que de manire symbolique parce que le service daide sociale intervient efficacement et en temps utile, ou parce quelles affectent des personnes bnficiant de laide sociale ou encore parce quelles auraient des consquences disproportionnes. Dans dautres pays comme lEspagne, les coupures ne sont pas mises en uvre car le distributeur doit utiliser 202 dautres moyens pour obtenir le paiement de sa crance (saisies sur compte bancaire, sur salaire,

recouvrement auprs des personnes en difficult excde le montant des dettes et dpasse la quotit saisissable du revenu. A Paris, le SEDIF (CGE-Vivendi) value les impays de 500 000 abonns en 1996 3.8M sur un chiffre d'affaires de 762M. Dans une ville comme Nantes, le taux de recouvrement des factures deau avant lordre de coupure est de 99% en 1996. Sur 130 000 factures mises dans lanne, il y a environ 1 500 cas de contentieux (cas sociaux, surendettement, liquidation judiciaire, mauvais payeur, erreur de facturation, fuites, etc.) dont 8 aboutissent la fermeture de compteurs (la fermeture en hiver est interdite par la loi), 111 des saisies, 707 des annulations (remise pour fuite, erreur de relev ou de facturation, etc.) et 725 des chanciers (paiements chelonns dans le temps). Le droit de coupure affecte donc 8 factures sur 130 000, soit moins dune facture pour dix mille. Si les mnages pauvres savaient quils ne risquent pas une coupure deau, le taux dimpays chez ces personnes augmenterait. Lexemple de Bruxelles (section 10) montre nanmoins que cette augmentation est dun effet limit, voire ngligeable dans lquilibre financier du systme. A Rennes en 2000, il y a eu 340 coupures deau pour 60 000 clients dont 70 coupures relvent de lesprit de la loi contre les exclusions (1.2 pour mille). 200 Le taux dimpays dans les pays en dveloppement nest pas ncessairement lev. A Limeira (Brsil), 97% des usagers payent leurs factures tandis qu Buenos Aires, le taux de recouvrement est de 94%. Dans les pays o les voies ordinaires sont inefficaces et o il ny a pas de pression sociale pour payer leau, le droit de coupure peut savrer utile pour viter un non-paiement gnralis. Sil est possible de faire preuve de solidarit concernant le paiement de leau des pauvres, on ne peut videmment accepter les abus de profiteurs qui refusent sans motif valable de payer leur consommation deau. 201 A Mexico City, 52% de leau produite est facture en 1999 et 25% du montant des factures reste impay. Des impays de 25% sont courants en Afrique du Sud. En Cte dIvoire, le taux est de 25%, au Sierra Leone, de 19%, au Cameroun de 10%. Au Ghana, la Banque Mondiale a soutenu un projet dapprovisionnement en eau de rgions rurales avec un taux de paiement des frais dentretien et dexploitation de 85%. Dans les pays en transition, le taux dimpays pour leau peut tre trs lev ; il atteint 35% en Moldavie, 50% en Russie et en Gorgie et 65% en Armnie. Dans loblast de Novgorod, le taux dimpays nest que de 15% mais leau y est bon march. 202 Il appartient au juge dapprcier au cas par cas si une coupure deau ne constitue pas un trouble manifestement illicite. Lorsque labonn est le propritaire, il est toujours possible de faire une saisie immobilire. La jurisprudence en France et en Espagne considre que la coupure deau est gnralement un moyen de pression excessif sur le dbiteur. TGI Roanne, 11 mars 1996, Revue CLCV, n97, janvier 1997. En Allemagne, la jurisprudence estime que la coupure est un acte contraire aux droits protgs par la

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sur les meubles, inscription dhypothques, etc.). Ceci est particulirement le cas lorsque leau est paye comme un impt local sur la proprit (cosse) ou lorsque les socits municipales deau peuvent recouvrer le prix de leau avec les mmes contraintes quen matire dimpts (Danemark).

Dans plusieurs pays, la coupure na jamais exist ou a t formellement abolie. Au Royaume-Uni, cette abolition est intervenue rcemment aprs que le taux de coupures ait atteint environ un habitant sur mille. Dans beaucoup dtats de lex-URSS, les coupures ne sont pas mises 204 en uvre lencontre des personnes physiques. Dans quelques pays, il nest pas permis de couper 205 leau des personnes dmunies.

203

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Tableau 7. LE DROIT DE COUPURE EN EUROPE

Pays Allemagne Autriche Belgique Flandre Bruxelles Reg. Wallonne Danemark Espagne Finlande France Grce Irlande Coupure effectue Frquence % Autorisation requise Coup.veille de ftes Tarifs sociaux Rare non non rare rare rare rare Rare Rare Rare non <0.01 0 0 0.2 0.5 0 1 <1 0.3 ? 0 non n.a. n.a Tribunal Maire + SS. non Autor. locale non non non n.a. ? non non non ? ? non non non ? non non oui non** oui oui non oui** non non oui oui*

Constitution (dignit et caractre social de lEtat). Ces principes constitutionnels trs gnraux prvalent sur les dispositions plus prcises du droit civil. Les pratiques administratives nautorisent pas la mise en uvre des coupures par des entreprises qui bnficient dun monopole naturel (distributeur deau) car les usagers ne peuvent pas faire appel un autre fournisseur. 203 En Autriche, labonnement est souscrit par le propritaire et non le locataire ; le distributeur ne peut couper leau fournie un particulier mais il peut le faire un industriel ou un commerant qui ne paye pas son eau. Les coupures deau ont t abolies au Royaume-Uni par le Water Industry Act 1999. Au Mexique, leau ne peut pas tre coupe dans une vingtaine dtats. La coupure est interdite dans les tats suivants : Chiapas, Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacan, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatan. Dans ltat de Basse-Californie, la loi du 30 avril 1969 sur leau potable (art. 98) prcise que lon ne peut couper leau en cas de non-paiement que dans le cas des branchements commerciaux ou industriels. 204 En Armnie comme dans beaucoup dtats de lex-URSS, la coupure deau des mnages dont la facture deau est impaye nest pas pratique. 205 Selon lart.104 de la loi sur leau de ltat dAguascalientes (31/7/2000), la coupure est interdite pour les personnes pauvres relevant du Fonds daide sociale. En Afrique du Sud, le Water Services Act de 1997 (art.4.3.c) interdit la coupure deau afin de prserver les besoins fondamentaux des personnes incapables den payer le prix.

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Pays Italie Luxembourg Norvge Pays-Bas Portugal Roy.Uni Angleterre Ecosse Irlande Nord Sude Suisse

Coupure effectue Frquence % Autorisation requise Coup.veille de ftes Tarifs sociaux Rare non non Rare Rare non non non non non 0.45 0 0 ? 0.07 0 0 0 0 0 non Tribunal n.a. non non n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. ? non non ? non non non non non non non* oui non non oui** oui non oui* non non

Notes : a) Coupure de leau des mnages aprs multiples rappels pour impay ; b) Frquence des impays aprs multiples rappels ; c) Autorisation requise pour couper leau aprs multiples rappels (n.a. : non-applicable, pas de coupure) ; d) Coupure autorise le vendredi et la veille des jours de ftes ; e) Prix rduit pour certains groupes dusagers domestiques. * : gratuit pour tous ; ** : tarif plus faible ou nul pour la premire tranche pour tous (tarif progressif). Source : Eureau : Coupure de la fourniture deau aux mnages pour non-paiement de la consommation en Europe (1998).

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Finalement, leau nest jamais coupe en Irlande puisquelle est compltement gratuite (c.--d. paye par limpt) ou gratuite dans la limite de la premire tranche de consommation (Rgion flamande en Belgique, Iran et une partie de lAfrique du Sud).

ii) Restrictions du droit de coupure

De nombreux pays autorisent les coupures deau en gnral mais les interdisent dans certaines catgories dimmeuble, pour certains types doccupants, en fonction du jour de la semaine, de lheure ou de la saison, afin de ne pas crer une situation intolrable ni de prolonger indment la dure de 206 coupure aprs paiement. Ce type de restriction est un premier pas dans le sens de la reconnaissance officielle du droit leau.

En France, la Convention solidarit-eau interdit les coupures pour impays deau concernant des familles en difficult ayant charge de nourrisson ou de personnes ges dpendantes. Lorsquune coupure est dcide, elle ne peut pas tre faite les vendredi, samedi, dimanche, jours de ftes et veilles

206 La coupure symbolique de quelques heures ou dune journe (Allemagne) suffit parfois inciter lusager payer son eau. Dune manire gnrale, les distributeurs deau Europens considrent quil faut tre en mesure de rtablir leau rapidement pour ne pas crer de troubles excessifs.

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de ftes afin de permettre le retour de leau dans les 24 h du paiement. Une extension des cas 207 dinterdiction des coupures est prvue dans le projet de loi sur leau (rsidences principales).

iii) Dbit sanitaire ou minimal

Dans certains pays, le dbit deau est rduit en cas dimpay, solution prfrable une alternance 208 de coupures et dalimentations. En Suisse, les distributeurs fournissent toujours une rserve deau ncessaire pour les besoins vitaux et il ny a pas dinterruption complte de fourniture deau. En Sude aussi, il est ncessaire de maintenir un dbit minimum. Dans plusieurs villes comme Bologne en Italie, la mairie alerte par la personne ayant subi une coupure intervient sur la base du rglement sanitaire pour faire rtablir un dbit minimal deau. En France (Montfermeil, Ivry-sur-Seine) et en Italie (Bologne), on a expriment les limiteurs de dbit dont le cot nest pas ngligeable.

iv) Obligation de consultation pralable des services sociaux et de recours juridictionnel

Dans plusieurs pays, avant de pouvoir couper leau, le distributeur doit prendre contact avec lusager, lui offrir un chancier de paiement et linformer quil peut sadresser un service daide sociale pour obtenir une aide ventuelle. En outre, le distributeur doit consulter le service daide sociale sur le projet de coupure et lui laisser le temps de ragir avant que la coupure ne soit mise en uvre. La priode de moratoire peut atteindre 3 mois en France. Au Royaume-Uni, le service daide sociale peut demander une extension du moratoire.

Lorsque le moratoire est expir ou que le service daide sociale ne sest pas oppos la coupure, le distributeur doit parfois obtenir une dcision de justice et la notifier lusager avant de pouvoir procder la coupure. Les divers dlais saccumulent de sorte que la coupure deau nest mise en uvre quavec un retard certain.

Lorsque leau est coupe, les dettes deau atteignent parfois quelques annes de consommation mais ne reprsentent souvent quune faible part de lensemble des dettes et des frais divers associs (loyers, charges, lectricit, eau, pnalits diverses, frais de recouvrement, etc.) dont le recouvrement risque dtre difficile si les dbiteurs sont trs dmunis. Dans certains pays comme le Royaume-Uni, la tendance est au recouvrement le plus complet possible des dettes deau alors que dans dautres pays comme la Suisse, le service deau renonce au nom de considrations philanthropiques recouvrer tout ou partie de la dette des plus dmunis, notamment si le service daide social verse une partie de la dette.

207 En France, le Conseil conomique et Social sest prononc en faveur de linterdiction des coupures deau dans les rsidences principales. Voir CES : La rforme de la politique de leau, M. R. Bou, rapporteur, 2000. Les principales associations de consommateurs militent dans le mme sens (5/7/2000). 208 Au Mexique, la loi sur leau de ltat de Guanajuato (2000) prcise que si lon a le droit de couper leau en cas de non-paiement, il faut nanmoins fournir leau suffisante aux ncessits essentielles (art.63). Dans ltat de Sonora, on commence par une rduction du dbit mais si la situation dimpays perdure, on peut en arriver la coupure (loi sur l'eau potable, art.87).

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v) Source alternative deau potable

En cas de coupure accidentelle deau en zone urbaine, il est ncessaire de prvoir une source 209 (par exemple par distribution de bouteilles ou de berlingots deau, par camion deau alternative citerne ou encore par linstallation de points deau au voisinage).

Dans de nombreuses villes, il est de tradition ancestrale de fournir gratuitement leau potable .210 aux fontaines publiques mais beaucoup de ces vieilles fontaines sont tombes en dsutude Dans les villes modernes, les fontaines sont devenues plus rares bien quelles reprsentent une grande valeur pour le cadre de vie ; aussi faut-il parfois faire installer dans la rue une alimentation de secours 211 (col de cygne) pour fournir de leau aux occupants des habitations dbranches.

vi) Non-utilisation des compteurs prpaiement

Les compteurs prpaiement (par jeton ou par carte magntique) permettent dviter les impays mais pas les coupures qui deviennent automatiques et ne prennent pas en compte la ralit sociale. En gnral, ce systme rend leau plus chre que celle fournie normalement. Ils ont t utiliss sur une grande chelle au Royaume-Uni jusqu ce quils soient interdits par les tribunaux anglais, puis par le Water Industry Act en 1999. Des essais ont t mens en France. Le ministre de 212 lEnvironnement franais considre ces compteurs comme humiliants et discriminatoires.

9. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU EN FRANCE

i) Le droit existant

Le droit leau existe depuis longtemps dans les faits en France puisque prs de 99% de la 213 population est connecte aux rseaux dalimentation en eau , que 81% bnficie de lassainissement et que trs peu de coupures deau sont pratiques. La qualit de leau nest pas toujours parfaite du fait des pollutions des nappes par les engrais et les pesticides, mais il ny a pas jusquici de problmes graves de sant publique.

209 Le Rglement sanitaire franais prvoit quil n'est pas permis de couper l'eau d'un immeuble en cas de travaux sans prvoir une autre source d'approvisionnement (art.38 du modle de rglement, Circ.9 aot 1978 , J.O., 13 sept. 1978, p.7188 NC). 210 A Paris (Rive gauche), il y a actuellement 8 482 appareils publics (fontaines, bouches dincendie, bouches de lavage, etc.) pour 27 687 abonnements (compteurs). 211 En France, le service de leau de sa propre autorit, sur demande des autorits sanitaires ou pour rpondre lintervention dun lu local, installe un service restreint de distribution deau ou un accs une borne fontaine (col de cygne) sur la voie publique afin dviter une situation de manque deau. Les bnficiaires de ces mesures se plaignent du marquage public que ces mesures crent (obligation de transporter des seaux deau devant tout le monde). 212 Prsentation du projet de loi sur leau sur le site internet du ministre de lEnvironnement. 213 En 1990, il y avait 26 680 units de distribution publique dont 16 580 concernaient moins de 500 personnes. et 17 concernaient plus de 200 000 personnes.

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Le prix unitaire de leau varie beaucoup dune commune une autre au sein dun mme dpartement. Aussi quelques dpartements ont mis en place un systme de prquation (Vende, 214 Ctes-dArmor, Morbihan, Charente-Maritime). Des tarifications progressives existent dans 215 quelques municipalits seulement.

Traditionnellement, leau potable coule librement dans les fontaines et lavoirs des villages et en cas de pnurie ou de catastrophe, les pouvoirs publics fournissent gratuitement de leau potable. A Paris, les fontaines Wallace ont t construites pour donner accs leau potable et de nouvelles fontaines sont installes actuellement dans le mme but. En France, le droit leau trouve son origine 216 ds lAntiquit et se prolonge au Moyen ge, poque laquelle les habitants des villages ont construit ensemble des quipements collectifs dadduction deau. Cette tradition sest poursuivie jusquau XIXme sicle. Ensuite, des entreprises spcialises ont pris en charge les travaux dadduction et leau ressource publique aux fontaines a t distribue aux particuliers.

Au cours des dernires annes, le droit leau a t formalis dans plusieurs textes lgislatifs. Il 217 rsulte du droit au logement dsormais reconnu comme un objectif valeur constitutionnelle , du droit la dignit, des dispositions de protection des locataires et de rglements de sant publique. Le droit au logement inclut le droit aux quipements sanitaires indispensables et leau ncessaire pour leur 218 fonctionnement. Plusieurs mesures ont t prises pour amliorer le fonctionnement de ces 219 quipements , installer les quipements manquants et promouvoir linstallation de compteurs individuels 220 deau en vue de favoriser des conomies deau (viter les gaspillages et rparer les fuites).

214 Une certaine prquation est mise en uvre grce une taxe spciale sur leau potable au bnfice du Fonds national pour le dveloppement des adductions d'eau (FNDAE), c.--d. dun fonds dquipement des zones rurales. Voir CGCT, Articles L 2335-9 et 10. La prquation gographique est difficile mettre en uvre du fait des carts trs grands dans les prix de leau, du nombre lev de services concerns et du sentiment trs fort que leau est du ressort municipal. 215 Exemples : Coulounieix-Chalmiers(24), Mouans-Sartoux(06), Nontron (24), St-Hilaire de Riez(85), St-Malo(56); OIEAU : Etude sur la part fixe du prix de leau, 2000. A St-Malo, les fourchettes de tranche de facturation sont multiplies par le nombre de logements et chaque logement paye une part fixe. 216 Selon J.P. Goubert (Tours, 2001), Amenes par des aqueducs, de taille considrable, tel le fameux pont du Gard, elles (les fontaines publiques) fournissent une eau gratuite et abondante selon les normes de lpoque. 217 La loi n89-462 du 6 juillet 1989 tendant amliorer les rapports locatifs (J.O., p. 8541, 1989) stipule que le droit au logement est un droit fondamental et le Conseil constitutionnel se prononant sur la loi n97-75 du 19 janvier 1995 sur la diversit de lhabitat (J.O., 21/1/1995) a considr que la possibilit pour toute personne de disposer dun logement dcent est un objectif de valeur constitutionnelle. De mme, le Conseil constitutionnel a reconnu que le principe de la sauvegarde de la dignit de la personne humaine est un principe valeur constitutionnelle (J.O., 31/7/98, p. 11710). Compte tenu du droit des conditions ncessaires au dveloppement de la personne, du droit la protection de la sant, du droit la sauvegarde de la dignit et du droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence (tous figurant au Prambule de la Constitution de 1946), il semble normal de considrer quen France, le droit leau est galement un objectif de valeur constitutionnelle quil appartient au lgislateur de mettre en uvre. 218 Mme Martine Aubry, ministre des Affaires sociales, a dclar : Nous savons tous que le droit au logement ne se limite pas aux murs : il concerne aussi les moyens que lon a dy vivre. Vous avez donc raison dinsister sur les lments de confort minimaux que sont le chauffage, llectricit, leau et le tlphone (Ass. Nat. Dbats, J.O., p.4589, 20/5/99). Selon le Secrtaire dtat au logement, La loi de lutte contre les exclusions a raffirm le principe du droit au logement et des droits qui lui sont lis. En effet, le droit au logement n'est pas simplement le droit aux murs ; c'est aussi le droit un certain nombre d'lments de confort et de services lis. Question orale 0600S, Snat, 27 octobre 1999. Laide personnalise au logement (APL) vise couvrir une partie des loyers et charges ; le montant de base du forfait reprsentatif des charges ne prend pas suffisamment en compte la forte augmentation du prix de leau. 219 La loi n89-482 du 6 juillet 1989 tendant amliorer les rapports locatifs prescrit au propritaire de dlivrer au locataire le logement en bon tat dusage et de rparation ainsi que les quipements mentionns au contrat de location en bon tat de fonctionnement (art.6). Ces exigences vont au-del de celles prvues aux art.1719 et 1720 du Code civil, notamment pour les fuites. La loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain oblige le propritaire fournir un logement dcent dot des lments le rendant conforme lusage dhabitation (art.187). Cette notion est prcise dans un dcret selon lequel le propritaire doit installer leau chaude et leau froide dans chaque logement et, dans les deux pices et plus, il doit

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Si les distributeurs coupent encore leau pour cause dimpays , les autorits sanitaires peuvent exiger que leau soit rebranche ou que des points deau soient installs dans le voisinage. La jurisprudence est dfavorable aux coupures lorsque le distributeur a dautres moyens dobtenir le 222 223 paiement de sa crance. De fait, les coupures sont devenues rares mais elles existent encore.

221

Le principe gnral mis en uvre en France pour viter les coupures deau est la fourniture au cas par cas dune aide sociale aux personnes pauvres afin de leur permettre de mener une existence 224 digne. Cette aide spcifique est dlivre par de multiples organismes et, en particulier, les centres 225 communaux daction sociale (CCAS). Un Fonds Solidarit-Logement a t institu en 1990 pour 226 couvrir les dettes de loyers et de charges et viter les expulsions.

installer un WC et un bain/douche. Un propritaire ne peut rompre le bail pour non-paiement dun loyer lorsquil na pas respect ses propres obligations de dlivrer un logement dcent (C.Cass., 3e Ch.civ., 3/4/2001) 220 La loi du 1er dcembre 2000 (loi SRU) facilite linstallation des compteurs deau individuels dans les coproprits existantes (art.81 et 93) et le projet de loi sur leau vise rendre obligatoire la pose de compteurs individuels dans les logements collectifs neufs. 221 Le dcret du 17 mars 1980 portant approbation du cahier des charges types pour lexploitation par affermage dun service de distribution public deau potable (J.O., 20/3/1980, NC 2773) prvoit son art.75 qu dfaut de paiement des sommes dues, le service pourra tre suspendu x jours aprs mise en demeure. La Circulaire du 14 avril 1988 relative au modle de rglement de service de distribution deau (J.O., 5/5/1988, p.6136, art.21) prvoit que la fermeture peut avoir lieu un mois aprs mise en demeure et que la rouverture est soumise au paiement de larrir. La loi SRU autorise le syndic rcuprer les charges impayes sur les loyers, ce qui devrait viter les impays deau dans des coproprits en difficult. 222 TGI Roanne, 11 mars 1996, Revue CLCV, n97, janvier 1997. Voir aussi TGI Avignon, section 8. 223 Il manque de statistiques nationales sur les coupures deau pour cause dimpay. En 1999, il y a eu 250 000 coupures dlectricit pour 30 millions dabonns (0.8%). Les coupures dabonns pauvres reprsentent 5% (environ 12 500). Le nombre de dcision de justice prononant lexpulsion du locataire est de 79 000 en 2000. Les demandes de concours de la force publique est de 33 872 et les interventions effectives de la force publique ont t de 5936 (dont 3750 en rgion parisienne). On peut donc estimer quil devrait y avoir moins de 7500 coupures pour impays deau par an pour cause de pauvret sur 15 millions dabonns, soit moins dun demi pour mille. Selon lINSEE, 3% des mnages en France ont pass une journe sans prendre au moins un repas complet par manque dargent (au cours des deux semaines prcdent lenqute). Cette population correspond un revenu de 2800F/mois soit 40% de la mdiane. 224 Lobligation dassistance trouve son origine dans la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de (1793) dont lart.21 prescrit : La socit doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens dexister ceux qui sont hors dtat de travailler. Selon le Prambule de la Constitution de 1946, tout tre humain qui, en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacit de travailler a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence. Voir aussi art. L 115-1 du CASF. Laide gnrale consiste en allocations telles que le RMI, les allocations familiales, laide au logement auxquelles sajoutent dans certaines municipalits, des aides spcifiques pour llectricit et leau. Les personnes pauvres en France reprsentent 3% de la population totale si lon prend comme critre de pauvret 40% du revenu mdian, soit 2800F/ mois par unit de consommation. Il sagit principalement de ruraux, dagriculteurs exploitants, de jeunes, de personnes sans diplme, de maghrbins et autres immigrs non communautaires. La consommation deau des plus pauvres est assez faible car beaucoup dentre eux nont pas de toilettes intrieures au logement, de douches, de bains et deau chaude courante. La population pauvre comporte une proportion plus leve de familles nombreuses (3 enfants et plus) que la moyenne (11% au lieu de 7% pour la moyenne). 225 Des secours en cas dimpays sont donns par les Centres communaux dactions sociales (CCAS), les Caisses dallocations familiales, les Conseils gnraux et des associations caritatives ainsi que par le Fonds durgence sociale cr en janvier 1998. Dans certains dpartements existaient des dispositifs daide aux impays de facture deau financs par les crdits prcarit - pauvret du ministre des Affaires sociales. Les rgies et les CCAS cherchent viter les coupures en prenant en charge les factures deau. Une intervention directe du Maire est parfois ncessaire. 226 La loi n90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en uvre du droit au logement (J.O., p. 6551, 2/6/90) prescrit que toute personne en difficult a droit une aide de la collectivit pour se maintenir dans son logement. Cette aide fournie par le Fonds de Solidarit-Logement porte sur les loyers et les charges impayes. Ce Fonds est pass de 42M en 1997 75M en 1999. La loi du 13 dcembre 2000 ( loi SRU) relative la solidarit et au renouvellement urbain ouvre laccs de ce Fonds aux propritaires qui ne peuvent payer les charges communes. Les coupures deau chez les plus dmunis sont encadres par la Circulaire du 9 fvrier 1999 relative la prvention des expulsions locatives pour impays. Selon cette circulaire, lobjectif est que lexpulsion pour impays soit "non pas impossible mais limite dans les faits aux locataires de mauvaise foi". Entre lassignation tendant au constat de la rsiliation du bail pour impays (par huissier) et lexpulsion avec recours ventuel au concours de la force publique, il peut en pratique scouler un deux ans pendant lesquels tous les efforts sont faits pour rsoudre le problme dimpays de logement et de charges locatives.

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CODE DE LACTION SOCIALE ET DE LA FAMILLE

L 115-3 : Toute personne ou famille prouvant des difficults particulires du fait dune situation de prcarit a droit une aide de la collectivit pour accder ou pour prserver son accs une fourniture deau, dnergie et de services tlphoniques. Le maintien de la fourniture dnergie et deau est garanti en cas de non-paiement des factures jusqu 227 lintervention du dispositif prvu lart. L 261-4. L.261-4 : "Un dispositif national daide et de prvention aide les familles et les personnes vises lart. L 115-3 faire face leurs dpenses deau, dlectricit et de gaz. Ce dispositif fait lobjet de conventions nationales passes entre ltat... et les distributeurs deau dfinissant notamment le montant et les modalits de leurs concours financiers respectifs. Dans chaque dpartement, des conventions sont passes entre le reprsentant de ltat... chaque distributeur deau... etc. Elles dterminent notamment les conditions dapplication des conventions nationales et les actions prventives et ducatives en matire de matrise dnergie et deau". ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Des mesures spcifiques ont t mises en place compte tenu du fait que le prix de leau a augment au point de ne plus tre ngligeable. A partir de 1992, lobjectif est de passer dun systme dassistance un systme qui respecte mieux les droits des personnes. La loi prvoit que : toute personne ou famille prouvant des difficults particulires du fait dune situation de prcarit a droit 228 une aide de la collectivit pour accder ou pour prserver son accs une fourniture deau. Cette loi a t renforce en 1998 lorsquil est prcis que le maintien de la fourniture deau est garanti en cas de non-paiement des factures jusqu lintervention du dispositif... daide pour faire face leurs dpenses deau.
229

Au plan pratique, la Charte Solidarit-Eau devrait permettre aux personnes en situation de pauvret signales par les CCAS de bnficier de labandon des crances de tout ou partie de leurs
227 Ce texte correspond au texte de lart. L 301-1- II du Code de la construction et de lhabitat : Toute personne ou famille prouvant des difficults particulires, en raison notamment de linadaptation de ses ressources ou de ses conditions dexistence, a droit une aide de la collectivit pour accder un logement ou sy maintenir. Lart. L 301-1- I prcise que : La politique daide au logement a pour objet de... prendre en charge une partie des dpenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants (Loi SRU, art.140). 228 Loi n 92-722 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n88-1088 du 1er dcembre 1988 relative au revenu minimum dinsertion et relative la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale et professionnelle. La loi n98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative la lutte contre les exclusions vise notamment assurer le maintien de laccs aux services essentiels aux conditions dexistence et la dignit : eau, nergie et tlphone. Elle renforce le dispositif daide pour leau qui figurait dj dans la loi n92-722 . Selon lart.136 de la loi n98-657, les Articles 43-5 et 43-6 de la loi n92-722 deviennent les actuels art. L.115.3 et L 261-4 du nouveau Code de laction sociale et de la famille (voir encadr). Ces deux articles ne sont pas soutenus par un dcret dapplication. Il reste conclure les conventions dpartementales et rien noblige les parties se mettre daccord. Dautre part, le droit laide sans critre dattribution de laide nest pas quivalent un droit au service susceptible de recours devant les tribunaux. 229 Selon la Charte Solidarit-Eau conclue le 6 novembre 1996 entre ltat, lAssociation des maires de France, le Syndicat professionnel des entreprises de services deau et dassainissement et la Fdration nationale des collectivits concdantes et rgies (texte non publi), les usagers en situation de pauvret ou de prcarit signals par les Centres communaux daction sociale (CCAS) devraient bnficier temporairement du maintien de lalimentation minimum en eau et de labandon de crances de tout ou partie de leurs factures deau lorsquils ne peuvent sen acquitter temporairement. La dure du maintien

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factures deau. Lors de la prsentation de ce texte, le Ministre dlgu au logement, M. P.A. Prissol a dclar Il ny aura plus de coupures deau pour les mnages dans le besoin et de bonne foi. La ralit 230 a t diffrente . Les coupures deau sont interdites pendant une priode de trois mois pendant laquelle la Commission Solidarit-Eau examine le dossier de la personne ayant un impay en vue de lui attribuer ventuellement une aide personnalise (moratoire temporaire au dbranchement). Rien nest prvu lorsque la situation de pauvret perdure (chmage de longue dure ou petit boulot) et le dispositif de la Charte nest pas obligatoire pour les acteurs du terrain. Le cot des impays deau couverts par ces dispositifs de solidarit ne devrait pas dpasser 0.15 par abonn pour les entreprises distributrices deau et 0.15 pour les pouvoirs publics qui prennent en charge lassainissement et ne concerner quun 231 232 abonn sur 1000 (soit en tout 0.3 par abonn ). En fait, le dispositif prvu na pas fonctionn et 233 sest rvl dcevant. Les crdits prvus pour leau des personnes en difficult ne sont pas consomms car le mcanisme administratif est trop lourd, voire inexistant.
234

En avril 2000, une nouvelle Convention Solidarit-Eau a t adopte. Comme la Charte, elle est destine venir en aide aux familles ayant des difficults temporaires payer leurs factures deau aprs tude des dossiers individuels. Elle organise le financement dun mcanisme de prise en charge partielle ou totale et pour une dure maximale de trois mois des factures impayes deau par des fonds manant des

ne devrait pas dpasser le temps ncessaire lexamen du dossier par la Commission Solidarit-Eau sans que ce dlai puisse excder trois mois. La Circulaire n97-100 du 23 octobre 1997 relative la mise en uvre de la Charte Solidarit-Eau (BO Min. Equip., n1161, Vol.97-23, 1997) organise les Commissions dpartementales Solidarit-Eau associant dcideurs, citoyens et distributeurs deau et charges de lexamen des dossiers individuels de personnes dmunies demandant labandon de crances au bnfice des services de distribution deau (voir aussi la Circulaire interministrielle du 13 novembre 1997 sur le fonctionnement des Commissions Solidarit-Eau). 230 Selon la Secrtaire dtat la sant et laction sociale, Mme D.Gillot, Le Gouvernement a donn, depuis le vote de la loi de lutte contre les exclusions, des instructions pour faire respecter un principe simple : aucune coupure d'lectricit ou d'eau ne doit plus intervenir sans qu'un service social comptent ait t pralablement saisi pour trouver une solution. Le systme actuel, qui repose sur un accord de tous les cranciers, est trs lourd mettre en place et faire fonctionner. Question orale 0600S, Snat, 27 octobre 1999. 231 Selon la prsentation du projet de loi de 1998, la mesure de report des interruptions de service de leau coterait 9.15 M par an. Le budget du ministre des Affaires sociales pour la lutte contre les exclusions comporte un crdit de 18.3 M pour viter les coupures deau en 1998-2000. Vu les difficults mettre en place les Chartes Solidarit-Eau au niveau dpartemental, il semble probable que les fonds budgtiss naient pu tre utiliss. Comme il existe 224 000 bnficiaires de la Charte Solidarit-Energie pour un montant de 36.6 M en 1999, on peut sattendre ce que les demandes daide pour leau concernent environ 100 000 abonns (15.2 M) car leau pse deux fois moins que llectricit dans le budget des mnages et quil y a plus dabonns directs llectricit qu leau. 232 Au bout de trois ans, la Charte na t mise en uvre que dans 10 dpartements. Le bilan en date du 10/12/1998 tabli par lUNIOPSS fait apparatre que les Commissions Solidarit-Eau sont peu nombreuses et travaillent en parallle avec de nombreuses autres structures daide sociale. Le traitement galitaire des dossiers travers la France reste un objectif atteindre faute de critres dattribution de laide. Les dpenses lies la Charte mettent en jeu la solidarit locale, c'est--dire quelles ne sont que partiellement prises en charge par ltat. Au plan rgional ou local, la fourniture de secours (pour payer les factures deau) est une technique mieux comprise et plus simple mettre en uvre que labandon de crances. Selon Mme D. Voynet, les dispositifs de la solidarit sur la base du volontariat qui existent actuellement ne me paraissent pas donner complte satisfaction ; la cration dun fonds au bnfice des personnes qui ne peuvent acquitter leurs factures deau pourrait tre envisage ( discours du 16 mai 2000). 233 En 1998, le dput M. D. Marcovitch avait dpos un amendement la loi sur la lutte contre les exclusions afin quun minimum deau soit apport tous, mais cet amendement fut cart. Selon lui, le systme franais actuel solidarit-eau est le pire que lon puisse imaginer. Il se rsume un phnomne daumne et non pas de justice (Ass. Nat., Commission des Finances, 22 mai 2001). Il considre (Rapport Ass. Nat. n3081, mai 2001, p.62) que La Charte Solidarit-Eau, lorsquelle fonctionne, repose sur la base dabandons de crance pour les plus dmunis et sassimile plus au principe de laumne qu lexercice du droit leau. Seule une aide verse aux familles ou aux distributeurs pour leau et lnergie, peut remplir cette fonction. 234 La Convention Nationale Solidarit-Eau du 28 avril 2000 (Circ. n2000-320 du 6/6/2000, B. O. Min. Emploi, n2000-32) a remplac la Charte Solidarit-Eau. Les distributeurs supportent 3 M dabandon de crances sur leau distribue (soit 0.2 par abonn) et ltat 4.57 M pour lassainissement, les taxes et la gestion du systme de prise en charge des impays (cette gestion doit tre rduite au minimum pour viter dabsorber tous les crdits disponibles en frais administratifs). Ce mcanisme devrait concerner 50 000 foyers dmunis. Comme il apparat dans une rponse ministrielle (J.O.Snat, p.589, 15/2/2001, Q.Snat n26194 du 22/6/2000), des discussions sont en cours dans le Limousin dans une situation de complexit. On pourrait prtendre que les coupures sont illgales car, faute de convention dpartementale en vigueur, le dispositif prvu lart. L 261.4 nest pas intervenu.

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distributeurs deau (usagers) et des pouvoirs publics (contribuables) mais elle na aucun caractre obligatoire et ne contient pas de critres dattribution de laide. Ce mcanisme se met en place.

Par ailleurs, diverses lois ont t adoptes pour favoriser lquipement des aires daccueil 235 pour gens du voyage et notamment linstallation de points deau potable. La mise en uvre est lente et, de ce fait, les gens du voyage doivent se dbrouiller (bornes dincendie, robinets sur des difices publics, fontaines, etc.). Dans des villes comme Paris, les bains-douches municipaux sont gratuits et des espaces solidarit-insertion donnent accs des laveries gratuites.

Lvolution la plus marquante au cours des annes 90 a t la reconnaissance lgislative de nouveaux droits pour les exclus tels que le droit aux soins gratuits de sant (couverture mdicale universelle 236 sans cotisation pour les pauvres), le droit au tlphone, le droit llectricit, le droit aux transports , c'est237 -dire de droits une rduction de prix sur des biens et services considrs comme essentiels Cette volution pourrait se prolonger par la reconnaissance plus affirme du droit leau afin que les plus dmunis aient droit, non seulement des aides a posteriori pour payer les factures deau quils ne peuvent pas honorer, mais en plus, le droit une certaine quantit dun bien jug essentiel pour la dignit 238 humaine. Ce droit de tirage sur la ressource peut prendre la forme de lallocation gratuite dun certain nombre de m3 deau ou un montant financier quivalent de sorte quils naient rien payer sils ne consomment que cette quantit deau. Comme lexposait M. Th. Jeantet, Membre du Conseil conomique et social, le droit bnficier du service de distribution deau potable fait partie du droit universel et permanent, un niveau de vie suffisant, comme laccs llectricit, au gaz, le droit lalimentation, 239 lhabitat ou la sant. Ces droits des biens essentiels compltent le droit des services essentiels comme lducation, la sant, linformation, la culture et lassistance judiciaire.

235 Loi n2000-614 du 5 juillet 2000 relative laccueil et lhabitat des gens du voyage. Lobjectif soutenu par des subventions de ltat (70%) est que les communes installent des aires daccueil amnages et entretenues (art.2) et peroivent pour lentretien une contribution pour services rendus des occupants temporaires (eau, lectricit, sanitaires, ordures, etc.). La loi Besson du 31 mai 1990 a fait obligation aux communes de plus de 5000 habitants de mettre disposition des aires amnages mais seulement un quart des 1738 communes concernes ont ralis ces aires. Il nexiste en 2001 que 10 000 places pour des besoins estims plus de 30 000 places. 236 Lart.123 libell Droit au transport de la loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain instaure la rduction dau moins 50% du tarif des titres de transport pour les personnes en situation de prcarit. Au dbut de 2002, une carte de demi-tarif est disponible pour les personnes dont les ressources sont infrieures 549 /mois (seuil pour la CMU), soit 500 000 personnes en Ile-de-France. 237 A la diffrence du tlphone et de llectricit, leau est souvent distribue de faon collective avec un seul abonnement par immeuble, c'est--dire parfois pour cent appartements. 238 On peut sinterroger avec M. Paul Bouchet, prsident dATD Quart-Monde (La misre hors la loi, Textuel, Paris, 2000) sur le point de savoir si laide pour payer les factures impayes est la meilleure faon dassurer lgale dignit de tous les tre humains (art.1 de la loi n98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative la lutte contre les exclusions et aussi CASF, art. L 115-2). Une approche plus solidaire consisterait prendre en charge une partie des dpenses deau des mnages pauvres sans pour autant faire apparatre quils bnficient dune eau tarif rduit. Le prix du m3 supplmentaire resterait inchang et le mme pour tous. 239 CES : La rforme de la politique de leau, n14 (2000).

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EXEMPLES DE BIENS AVEC TARIF SOCIAL EN FRANCE

Biens avec tarif social Biens sans tarif social _________________________________________________________________________________ Eau (projet en discussion ??) Cantines scolaires lectricit Tlphone Tlvision Logement Mdicaments Prothses Boissons Alimentation Essence Fioul, charbon Internet Vtements Tabac Equipements mnagers

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ii) Le nouveau projet de loi sur leau

240

Le projet de loi sur leau a t prsent au Conseil conomique et social (CES) qui a donn son soutien aux dispositions sur le droit leau et a souhait que la France agisse pour faire reconnatre le droit leau pour tous au niveau international. Le CES souhaite aussi que les coupures deau soient interdites, que le fonds daide pour leau soit un fonds rel donnant des aides et non des abandons de crances et que les personnes qui bnficient du tarif social pour le tlphone bnficient 241 aussi dun tarif social pour leau , par exemple sous forme dune rduction des frais fixes dabonnement ou du tarif unitaire pour les plus dshrits. Cette dernire proposition ncessite une 242 disposition lgislative expresse. Lors de cette runion, la ministre de lEnvironnement a prcis que la rforme de la politique de leau doit raffirmer que la distribution deau potable et lassainissement relvent du service public, rgi par les cinq principes fondamentaux duniversalit, de continuit, dgalit, dadaptabilit et de cohsion sociale. Il faut donc, de manire urgente, garantir le droit de chacun daccder leau

240 Texte sur le site du ministre de lEnvironnement (www.environnement.gouv.fr sous accueil/actualits/27/6/01). Analyse dans le rapport du Comit conomique et social : La rforme de la politique de leau, n14 (2000). Rapporteur : M. R. Bou. 241 La dput Mme N. Bricq a fait la proposition de "mettre en place une tarification progressive de leau, accompagne dune gratuit pour les 15 premiers mtres cubes deau potable dlivrs chaque anne par personne domicilie ladresse de raccordement". Elle considre quil faut "maintenir quoiquil arrive un approvisionnement minimum en eau pour les familles en difficult". Voir "Pour un dveloppement durable : une fiscalit au service de lenvironnement", Rapport n1000, Assemble nationale, 1998. Cette proposition de tarif social a t reprise par la ministre de lEnvironnement (discours 7/2/2000) bien que la distribution gratuite dune petite quantit deau semble avoir peu de chances daboutir. 242 Comme les redevances pour services rendus nont pas le caractre dune taxe fiscale, le principe dgalit entre les usagers doit tre respect sauf disposition lgale explicite. Comme la indiqu le Conseil constitutionnel (J.O., 31/7/98, p.11710), il nest pas interdit au lgislateur de faire supporter certaines catgories de personnes des charges particulires en vue damliorer les conditions de vie dautres catgories de personnes. Mais une telle diffrenciation ncessite une loi vu lexistence du principe dgalit des usagers. En 1978, le Conseil dtat a annul une dlibration du comit du syndicat intercommunal qui avait accord aux bnficiaires de lallocation supplmentaire du Fonds national de solidarit, ainsi qu certaines personnes ges ou atteintes dune invalidit, un dgrvement du tarif de lassainissement (dossier 23.293, 17/2/78).

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potable pour les besoins vitaux. Mme D. Voynet souhaite lexamen, notamment dans le cadre lgislatif, des propositions complmentaires avances dans le projet davis du CES pour garantir le droit daccs leau : cration dun fonds pour le paiement de factures impayes, mise en place dun guichet unique commun tous les services publics pour les familles en difficult, dfinition dun "abonnement social.

243

Fin 2000, la Mission parlementaire dvaluation et de contrle sur le prix de leau a conclu ses travaux en ces termes : Quelques principes simples doivent guider notre rflexion et inspirer nos propositions : - le droit leau pour tous, en quantit satisfaisante et des conditions raisonnables ; - la solidarit lgard des plus dmunis...
244

Le projet de loi sur leau a finalement t soumis au Parlement en juin 2001. La ministre de lEnvironnement a expos que le droit leau pour tous sera donc davantage affirm, laccs leau, 245 garanti pour les personnes en difficult et aussi Le service public, cest dabord la solidarit en 246 faveur des plus dmunis. Selon lexpos des motifs du projet de loi, celui-ci comporte des 247 dispositions destines garantir laccs de chacun leau potable.

Dans cette perspective, les dispositions principales du projet sont :

a) linterdiction des coupures deau dans les immeubles dhabitation usage de rsidences 248 principales (contrat collectif) ; b) pour les abonns individuels en rsidence principale, en cas dimpay deau, un moratoire des poursuites pendant une priode de trois mois renouvelable une fois sur demande des services sociaux. En labsence dintervention du systme daide, le maintien dun dbit minimal (par limiteur de dbit) ; c) la mise en place dun service de distribution par borne fontaine sur demande de lautorit administrative ; d) linterdiction des compteurs prpaiement ;
243 Selon la Ministre de lEnvironnement, la notion de service public devrait comprendre la garantie de la fourniture deau aux personnes en situation de prcarit. Lobjectif poursuivi est que les services publics de distribution deau et dassainissement assurent la satisfaction du droit daccs leau potable de chaque personne humaine. Dans son discours du 29 juin 2000, elle dclare : chacun, quels que soient ses revenus, doit pouvoir accder leau potable. 244 Le financement et la gestion de leau, Rapport M. Y. Tavernier, dput lAssemble Nationale (n3081, mai 2001). Interrog par le dput M. D. Marcovitch sur lutilit dun mcanisme daide a priori pour les plus dmunis la place du systme dabandon de crances qui relve plus de laumne et de la charit que du vrai droit leau, le Directeur de lEau du MATE, M. B. Baudot, signale les autres mcanismes prvus (rduction des frais fixes, convention solidarit-eau, information des usagers en difficult). 245 Le droit leau pour tous, Editorial du Journal du MATE. Environnement et territoires, n2, mai 2001. La Ministre prcise que leau ne peut tre assimile nimporte quel bien de consommation soumis aux lois du march et que sa distribution doit sinscrire dans un impratif de solidarit. 246 Discours du 27/6/2001 prsentant le projet de loi sur leau. 247 Selon la ministre de lEnvironnement, Le droit leau pour tous sera donc davantage affirm, laccs leau, garanti pour les personnes en difficult (Journal du MATE . Environnement et territoires, n2, mai 2001. 248 Cette disposition est particulirement utile lorsque la cause de la coupure est le non-paiement de leau par le syndic de coproprit. A Montreuil, en 1995, ceci concernait 90 immeubles. Voir R. Marin et R. Notto : La gestion des impays deau et dnergie, Politiques et management public, Vol.16, n4, dc. 1998.

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e) la limitation de la part fixe des factures deau leau ;

249

et la tarification proportionnelle de

f) la suppression des dpts de garantie, des avances sur consommation et des demandes de 250 caution solidaire.

Par ailleurs, diverses dispositions ont un effet indirect favorable :

a) possibilit dintroduire un tarif progressif (en tenant compte du nombre de logements 251 dans les immeubles collectifs ) ; b) facturation de toute livraison deau (sauf leau pour les services dincendie) ; c) rgime des redevances pour occupation du domaine public par des canalisations ou des ouvrages de distribution deau ou dassainissement soumis un futur dcret pour viter les 252 impositions excessives ; d) rquilibrage des redevances de prlvement et de pollution et transfert de charges sur les industriels et les agriculteurs ; e) renforcement du rle des commissions consultatives des services publics locaux (pour surveiller la qualit de leau, les prix, les rglements de service, les programmes de travaux) ; f) cration dun haut conseil des services publics de leau et de lassainissement (pour conseiller les municipalits en matire de prix, de contrats et de performance de service, transparence, information des usagers, etc.).

Toutes ces dispositions, si elles sont adoptes, auront un effet trs positif pour la mise en uvre du droit leau pour tous.

Le projet de loi vise aussi lgaliser les actions daide aux pays en dveloppement au titre de la coopration internationale ou de laide humanitaire en vue damliorer laccs leau pour tous dans ces pays lorsque ces actions sont finances par des services franais de leau bien que cette tche sorte de leur mandat.
249 Mme D. Voynet explique que la part fixe peut pnaliser, par des montants dabonnement, de frais de compteur ou de caution excessifs, les familles au revenu modeste (Discours du 7 fvrier 2000, Confrence des Prsidents de Comit de Bassin). Cette part doit tre paye avant mme de boire un verre deau. Le projet de loi sur leau dlimite les dpenses qui peuvent tre finances par la part fixe. Voir D.-N. Lamothe : Les factures deau dans l'habitat, OIEAU, 2000. 250 Selon le Tribunal administratif de Toulouse (Prfet du Lot, n95-866, 5/11/98, ladministration ne peut imposer un propritaire de prendre en charge le rglement des factures dabonnement et de consommation de son locataire, ni tablir les compteurs deau dans tous les cas au nom du propritaire. La solution inverse est retenue en Autriche. Une socit dHLM ne peut obliger ses locataires verser au distributeur, qui facture directement aux locataires leurs consommations, un dpt de garantie ni de frais de dossier (CA ,17/11/1997, Toulouse). Un concessionnaire ne devrait pas exiger un dpt de garantie ou une caution (ce qui est souvent le cas aujourdhui). C. Laumonnier et C. Franois : Labonnement individuel de leau au prestataire de service, CSTB, 1999. La Commission des clauses abusives a demand la suppression des clauses concernant la garantie du propritaire et les dpts de garantie excessifs (BOCCRF, n7, p.437, 23/5/2001). 251 Le projet nautorise pas explicitement la possibilit de tenir compte du nombre de personnes dans les logements et pourrait se rvler tre trs ngatif pour les familles nombreuses et les groupes familiaux nombreux. Or, en France la diffrence de nombreux autres pays industrialiss, la proportion de familles nombreuses dans le dcile infrieur de revenu est leve (familles immigres). Pourtant en 1995, le Conseil dtat (C. de Bougnon, n157191, 12/7/95) avait confirm la licit dun tarif deau dont la premire tranche bas prix est de 3.5 m3 par personne et par mois. La modulation au prorata du nombre de personnes vivant chez labonn est effectu en Belgique (Flandre) et dans plusieurs autres pays (Vietnam, Luxembourg, etc.). 252 Ces redevances payes par les distributeurs privs (et non par les rgies communales) constituent une sorte dimpt municipal sur la consommation deau.

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iii) Critique du projet de loi

Le projet de loi constitue un progrs indniable vers la mise en uvre du droit leau et sil est adopt, pourrait servir de source dinspiration beaucoup de pays dvelopps. Si la solidarit des usagers franais de leau lgard des usagers du Tiers monde est autorise par le texte, la solidarit pour leau entre usagers franais de niveaux de vie trs diffrents est moins bien traite. En particulier, le projet de loi ne donne pas suite aux avis concernant la tarification sociale de leau puisquil nautorise pas la modulation des tarifs de leau en fonction de critres socio-conomiques de labonn ou des mesures deffet quivalent. En ltat actuel, les seules modulations tarifaires autorises sont celles fondes sur des caractristiques temporelles ou techniques de la distribution et le nombre de logements en cas de tarif progressif. Si le projet de loi permet de consentir un rabais sur le prix de leau pour arroser pendant la nuit les terrains de golf (grosse canalisation et limitation temporelle de fourniture), il nautorise pas de consentir un rabais sur le prix de la mme quantit deau consomme par des mnages pauvres vivant dans des HLM avec compteur individuel. Si la loi le prvoyait, il serait possible aux services de leau dinstaurer, le cas chant, une rduction du prix de labonnement pour les plus dmunis et/ou de leur attribuer la valeur de la quantit deau ncessaire 253 leurs besoins essentiels (environ 15 m3 par an ou 46) .

Les incidences conomiques de diverses formules de tarification sociale varient selon la solution choisie. La cration dun droit une quantit deau gratuite pour tous serait une solution non cible et trs coteuse (plus de 2 Md ). Elle impliquerait daugmenter considrablement le prix de leau 254 au-del de la consommation gratuite. Au contraire, la reconnaissance du droit une aide personnalise leau (par exemple de 46 par personne ou par abonn individuel) en faveur des personnes les plus dmunies est une proposition financirement supportable qui serait tout fait analogue laide fournie 255 pour le tlphone des plus dmunis (61 /an par abonn dmuni) (Tableau 8).

Comme dans le cas du tlphone, ce droit pourrait tre attribu des catgories bien connues dallocataires sociaux, par exemple les titulaires du revenu minimum dinsertion (RMI), de lallocation adulte handicap (AAH) ou de lallocation de solidarit spcifique (ASS). Il sagirait dune aide verse sous condition de ressources en numraire ou sous forme de bons deau et utilisable uniquement pour payer leau. Cette aide pourrait tre gre directement par les caisses dallocation 256 familiale sur le modle de lallocation tlphone ou en parallle avec lallocation ou laide personnalise au logement et elle serait finance pour partie par les distributeurs deau et pour partie 257 par ltat. Elle pourrait tre verse aux seuls abonns directs leau ou lensemble des usagers.

253 Ce montant ne reprsente que 1% du RMI. Pour rduire les frais de gestion, il pourrait tre vers sur demande en une fois directement au syndic de coproprit ou au distributeur deau. En 2001, la prime de Nol verse aux RMIstes tait de 1800F pour une famille de trois personnes, soit le double dune ventuelle prime eau de 300F par personne. 254 Si lon suppose une consommation moyenne journalire de 90 litres par abonn et une premire tranche gratuite de 30 litres, le prix de la seconde tranche (de 30 90 l) doit tre augment de 50% par rapport au prix pratiqu dans une tarification proportionnelle. Cette mesure utile pour les petits consommateurs naidera pas les familles nombreuses qui consomment environ 90 l. Une tarification progressive devrait tenir compte de la taille des mnages pour tre quitable. Cest le cas en Flandres, ce qui dmontre que cette mesure peut tre mise en uvre dans un pays dvelopp. 255 Le Haut Comit pour le Logement des personnes dfavorises a propos en octobre 2001 la cration dune nouvelle allocation personnalise dnergie et a soulign que le prix de leau avait augment de 9% par an entre 1982 et 1998 alors que linflation natteignait que 4% par an. 256 Cette proposition a t avance par le Conseil conomique et Social qui recommande dutiliser les mmes formulaires et circuits administratifs que ceux pour le tlphone. 257 Cette proposition a t avance par ATD Quart Monde : valuation 2000 de la loi dorientation relative la lutte contre les exclusions, juin 2000 (site http ://www.atd-quartmonde.org/evaloi5.htm). Elle a t reprise par le dput M. D. Marcovitch (Rapport Ass.Nat. n3500, 2001).

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Dans le deuxime cas, le cot serait plus lev car les abonns collectifs sont trs nombreux et supportent le cot croissant de leau dans les charges locatives.

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Tableau 8. ESTIMATION DU COT DE DIVERSES POLITIQUES SOCIALES POUR LEAU

Diverses politiques sociales pour leau en France A. Filet de scurit Aide pour le paiement des factures impayes deau sur demande B. Aide sociale a priori Rduction de 45 pour les abonns pauvres identifis par les services sociaux : - par abonn direct leaua - par personne au foyer de labonn directb C. Droit une allocation deau en faveur des abonns dmunis Aide personnalise leau de 45 : - par abonn direct titulaire dallocations sociales sous condition de ressources - par personne au foyer de labonn direct titulaire dalloc.soc. sous condition de ressources D. Droit une allocation deau en faveur des personnes dmunies Aide personnalise leau de 45 : - par titulaire dallocations sociales sous condition de ressourcese - par personne au foyer du titulaire dalloc.sociales sous condition de ressources E. Droit une premire tranche gratuite Aide de 45 : - pour chaque abonn - pour chaque personne Nb. bnficiaires Cot annuel de % chiffre estim la politique (M) affairesf 50 000 2.25 0.02

200 000 440 000

9 19.8

0.09 0.2

450 000 1 350 000d

20.25 60.75

0.2 0.6

2 300 000 4 600 000f

104 207

1.1 2.1

15 000 000 60 000 000

675 2700

6.7 27

Hypothses : a) Rduction du prix de leau de 45 par an correspondant la valeur de la consommation de 40 l deau potable par jour 3.08 /m3 ; b) Chaque foyer aid comporte en moyenne 2.2 personnes ; c) Beaucoup de foyers de personnes dmunies ne sont pas abonns directs leau (2/3 en habitat collectif avec compteur collectif) ; d) Un tiers de la population pauvre estime 4 millions de personnes (revenu infrieur 40% du revenu mdian soit 6.75% de la population) ; e) Personnes titulaires du RMI, de lASS ou de lAAH ; f) Deux personnes par mnage dallocataire ; g) Chiffre daffaires de leau potable en France : 10 000 M. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Lhsitation mettre en place la tarification sociale correspond lide que leau doit tre vendue au mme prix pour tous (galit formelle) mais ignore le fait que leau pse plus lourd dans le budget des 258 plus dmunis, surtout ceux qui vivent dans les banlieues pauvres o leau est particulirement chre. Cette hsitation est en partie lie au souhait que les factures deau ne soient pas une occasion supplmentaire de marquage des pauvres auprs des distributeurs deau et des syndics de coproprit.

Selon lauteur de ce rapport, il parat illogique de soutenir cette ide dgalit rpublicaine pour 259 leau alors que cette ide na pas prvalu depuis longue date en matire de cantines scolaires , de cours 260 municipaux de musique ou de redevance TV et quelle na pas t mise en uvre en matire 261 262 dlectricit ou de tlphone , deux autres domaines voqus dans lart. L 115-3 du Code de laction sociale et de la famille qui vise prserver laccs une fourniture deau, dnergie et de service tlphonique.

10. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU EN BELGIQUE

En Belgique, la base de laction des pouvoirs publics concernant la fourniture deau a longtemps t une loi fdrale selon laquelle il faut permettre chacun de mener une vie conforme la dignit 263 humaine. Le droit leau dcoule de la Constitution fdrale telle quamende en 1994 et il est 264 actuellement considr comme tant un droit constitutionnel. La fourniture deau doit tre garantie

258 En 2000, leau est 36% plus chre en Seine-Saint-Denis (3.24 F/m3) qu Paris (2.39 F/m3). En 1984, lcart tait de 79%. 259 Lart.147 de la loi relative la lutte contre les exclusions stipule que : les tarifs des services publics administratifs caractre facultatif peuvent tre fixs en fonction du niveau de revenus des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Ce texte vise notamment les cantines scolaires ; leau relve des tablissements publics industriels et commerciaux et non des services administratifs. 260 Gratuit pour les personnes ges dmunies. 261 Loi n2000-108 du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au dveloppement du service public de llectricit. art.1. Le service public de llectricit... concourt la cohsion sociale, en assurant le droit llectricit pour tous. Art.4.1. Les tarifs aux usagers domestiques tiennent compte, pour les usagers dont les revenus sont au regard de la composition familiale infrieurs un plafond, du caractre indispensable de llectricit en instaurant pour une premire tranche de leur consommation une tarification spciale produit de premire ncessit. Le dcret n2001-531 du 20 juin 2001 relatif laide aux personnes en situation de prcarit pour prserver ou garantir leur accs llectricit (J.O., 22/6/01) uniformise la prise en charge totale ou partielle des factures impayes par les commissions dpartementales. En attendant la dcision de la commission dpartementale, le distributeur maintient la fourniture de 3 kW. Des aides prventives au paiement des factures peuvent tre accordes ; elles constituent un premier pas vers la tarification spciale produit de premire ncessit. A Paris, la municipalit aide les personnes dmunies non-imposables payer leurs factures dlectricit (familles: 138 /an; clibataire chmeur, malade, invalide, RMI: de 122 244 par an selon que le chauffage st collectif ou individuel). 262 Art.35-1 du Code des postes et tlcommunications : Le service universel des tlcommunications fournit tous un service tlphonique de qualit un prix abordable. ...Il est fourni dans des conditions tarifaires et techniques prenant en compte les difficults spcifiques rencontres dans laccs au service tlphonique par certaines catgories de personnes en raison notamment de leur niveau de revenu (loi n96-659 du 26 juillet 1996 de rglementation des tlcommunications). Dcret n99-162 du 8/3/99(J.O., 9/3/99). Le systme daide (61 par abonn) concerne en principe 2.5 millions dallocataires sociaux lorsquil sera oprationnel et pourrait coter 150 M. Son cot est limit 0.15% du chiffre daffaires. En 2000, une aide de 34 M est prvue. Dautre part, linstallation dune ligne tlphonique est gratuite pour les personnes ges dmunies. 263 Loi belge du 8 juillet 1976 concernant les centres publics daide sociale (CPAS). Art. 1. Selon la Constitution belge de 1994 : Chacun a droit de mener une vie conforme la dignit humaine (art.23). Les droits conomiques et sociaux protgs par la Constitution belge comprennent notamment le droit la protection de la sant et laide sociale, le droit un logement dcent. Il est vident quun tel texte implique laccs leau potable pour tous car un logement belge ne serait pas dcent sans alimentation en eau saine (voir aussi loi du 20 fvrier 1991, art.2). 264 La Cour darbitrage a reconnu le droit de chaque personne une fourniture minimale deau potable, droit qui dcoule de lart.23 de la Constitution (droit la protection dun environnement sain) (Arrt n36/98 du 1/4/98, Commune de Wemmel, Moniteur belge, 24/4/98). La Cour suprme de lInde a jug dans le mme sens dans son contexte juridique propre (voir section 5. ii).

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plus que celle dautres biens essentiels et chaque personne a droit une fourniture minimale deau 265 potable.

La Belgique fait appel la fois des mcanismes daide pour le paiement des factures impayes deau et une distribution minimale gratuite ou trs bas prix. Le systme juridique et administratif pour leau diffre entre les trois Rgions.

En 1996, la Rgion flamande a adopt un dcret qui stipule que chaque abonn a droit une fourniture minimale et ininterrompue dlectricit, de gaz et deau des fins dutilisation mnagre 266 afin de pouvoir mener une vie dhomme suivant le niveau de vie en vigueur. On ne peut donc couper leau quiconque en Flandre. Depuis 1997, chaque rsident reoit gratuitement 15 m3 deau par an et par personne quel que soit le revenu mais il doit payer une taxe dassainissement. La taxe 267 dassainissement nest pas perue dans le cas des personnes ges qui reoivent la pension minimale, des personnes en situation de prcarit qui reoivent une aide sociale et des invalides aids (150 000 familles). La nouvelle tarification flamande relve la fois de la tarification sociale et de la tarification progressive puisque le prix de leau dpend du niveau de consommation par personne. Leau est chre en Flandres puisque la part de leau dans les dpenses des mnages passe de 9.8% pour le premier dcile 5.1% pour le dernier dcile tandis que la consommation varie du facteur 1.8 entre le premier dcile et le neuvime dcile.

En 1999, la Rgion wallonne a adopt un dcret qui stipule que toute personne a droit de disposer dune eau potable de qualit et en quantit suffisante pour son alimentation, ses besoins 268 domestiques et sa sant. Les arrts du gouvernement pour lapplication de ce dcret devraient prvoir la fois un fonds social financ conjointement par les usagers en faveur des personnes qui ne 269 270 peuvent payer leurs factures deau et un tarif progressif de leau.

265 Dans l'arrt "Commune de Wemmel", la Cour d'Arbitrage dispose : Selon le sixime moyen, les articles 10 et 11 de la Constitution seraient viols en ce qu'il est uniquement impos une obligation de fourniture gratuite d'eau potable et en ce qu'il n'est pas impos une obligation analogue ceux qui assurent d'autres approvisionnements usuels d'utilit publique, comme le gaz, l'lectricit et les liaisons tlphoniques. L'on ne saurait contester que la fourniture d'eau potable rponde un besoin vital plus fondamental que les autres approvisionnements d'utilit publique mentionns par la partie requrante. Cette circonstance justifie en soi suffisance que le lgislateur dcrtal ne prenne pas ou ne puisse prendre les mmes mesures l'gard de tous les approvisionnements d'utilit publique mentionns par la partie requrante. Par consquent, la diffrence de traitement qui en rsulte entre les exploitants des divers types d'quipements d'utilit publique ne peut raisonnablement tre considre comme injustifie. 266 Dcret du 20 dcembre 1996 de la Rgion flamande (art. 3). 267 En 1991, la taxe dassainissement sappliquait au del de 30 m3 par an et un rabais tait consenti pour les familles de 3 enfants et plus. Le cot de la consommation deau proprement dite tait calcul sur la base de la consommation mesure et/ou de la taille de la maison si le mnage utilisait de leau de pluie ou de puits. De 1992 1996, la taxe dassainissement tait calcule en fonction de la consommation deau et dun facteur croissant avec cette consommation (taxe progressive). P. Van Humbeeck : The Distributive Effects of a Water Price Reform on Households in the Flanders Region of Belgium, in A. Dinar: The Political Economy of Water Pricing Reforms, Oxford Univ.Press, 1999. 268 Dcret du 15 avril 1999 de la Rgion wallonne relatif au cycle de leau et instituant une entreprise publique de gestion de leau (art.1.2, 4.2 et 6.2.5). Il semblerait que 10% des mnages wallons prouvent des difficults honorer leurs factures deau. 269 Le texte dun projet de dcret relatif la cration dun fonds social de leau en rgion wallonne a t approuv par le gouvernement wallon le 19 juillet 2001. Il serait aliment par une redevance de 0.0125 par m3 factur et serait utilis pour aider au paiement des factures des rsidences principales des mnages (paiement de facture, frais de fonctionnement des CPAS voire rparation des rseaux intrieurs de distribution et installation dconomiseurs). Le fonds social disposerait de 0.175 M par an pour une distribution de 140 Mm3. Il intervient seulement pour les personnes qui bnficient de laide sociale et sont en retard de paiement ; cette intervention est module selon le nombre de personnes dans le mnage et la situation socio-conomique. 270 Les tudes sont en cours et portent notamment sur un tarif progressif par personne. A Lige, les 30 premiers m3 par an sont gratuits (sauf la taxe dassainissement). Selon le dcret du 15 avril 1999, la Rgion wallonne peut tablir un tarif social accord aux personnes physiques dans les conditions et selon les modalits tablies par le Gouvernement.

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Sans attendre, un mcanisme daide aux usagers en difficult (4 abonns sur mille) fonctionne sur une base volontaire et concerne 85% de la population wallonne. Ce systme cote 0.61 par abonn et par an pour leau distribue (pas pour lassainissement financ par des taxes) ; il est charge de la socit de distribution, c.--d. des usagers qui payent une redevance pour alimenter un 271 fonds social. Ce mcanisme nest pas limit par le montant des crdits disponibles puisque les Centres permanents daide sociale (CPAS oprant au niveau communal) qui grent le mcanisme nutilisent que la moiti des crdits mis leur disposition par les distributeurs deau. Dune manire gnrale, les personnes bnficiant de laide sociale ont droit une fourniture deau minimale. Des tentatives sont faites pour assurer une certaine prquation gographique du prix de leau (plus grande uniformisation du prix au niveau de la Wallonie).

Dans la Rgion de Bruxelles, une ordonnance garantit toute personne le droit la distribution deau potable pour sa consommation domestique. Depuis 1994, il est ncessaire de recueillir lavis du CPAS avant dengager un recours devant le juge de paix (T.I. en France), puis 272 nouveau informer le CPAS avant la mise en uvre du jugement de coupure. De ce fait, le nombre de coupures a diminu dun facteur 5. Malgr cela, le volume des impays est rest supportable 273 puisquil reste infrieur deux pour mille du chiffre daffaires. Dautre part, les mnages pauvres sont rembourss de la taxe dassainissement. La commune de Jette donne une allocation eau de 37.5 par an aux familles dmunies (c'est--dire lquivalent de 19 m3, soit la consommation moyenne deau du quartile infrieur de revenus). Lordonnance interdit aussi de couper leau si le locataire a pay sa consommation labonn propritaire dfaillant.

Ce bref aperu des ralisations de la Belgique montre que le droit leau peut effectivement tre mis en uvre sans difficults particulires et que ladoption par la France du projet de loi sur leau devrait permettre de rapprocher les rgimes de leau des deux pays.

271 La Socit wallonne de distribution deau (SWDE) a mis en place un mcanisme autonome de fonds social qui apure les factures deau (assainissement et taxe non compris) pour toutes les personnes signales par les CPAS (Centre public daide sociale) grs par les communes. Ce mcanisme cr sans lgislation et financ par les usagers (0.0125 /m3) ouvre aux communes un droit de tirage de1.25 par abonn. Le crdit ouvert aux CPAS de 0.5% du chiffre daffaires (soit 0.75 M) nest utilis que pour moiti. Le CPAS dcide des attributaires de cette aide et du montant de la facture apur. La limite suprieure apure est de 175 par an et par personne (c.--d. la consommation moyenne des abonns) et le montant moyen est de 112.5 par an. Les CPAS sont trs satisfaits du systme mis en place depuis quelques annes, qui devrait inspirer la lgislation en prparation. 272 Ordonnance du 8 septembre 1994 rglementant la fourniture deau alimentaire, Moniteur belge, 29/9/94, p.24621, art.5. Lordonnance du 29 mars 1996 instaure une exemption de la taxe sur les dversements des eaux uses de 0.35/m3 pour les usagers pauvres. 273 En 1985, il y avait 2 518 coupures par an pour 273 005 abonns. En 1997, le nombre de coupures pour facture impaye est pass 149 coupures par an. Le montant des factures irrcouvrables a augment dun facteur 6 de 1991 1994 (c.--d. avant lordonnance de 1994) et est stable depuis 1994. En 1996, il tait de 0.15M sur un total factur de 87.5M, soit moins de 2 pour 1000 de la masse. Source : Coordination Gaz lectricit Eau Bruxelles : Pour des tarifs solidaires favorisant une consommation durable, 1998.

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11. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU AU ROYAUME-UNI

Au Royaume-Uni, la proportion de pauvres dans la population est relativement leve et 274 lingalit des revenus est importante. Dune manire gnrale, les mnages payent leau au travers 275 dun impt fond sur la proprit foncire (rate) et il ny a pas de compteurs. Ce systme introduit une prquation au bnfice des pauvres qui occupent des logements surpeupls. Jusqu la fin des annes 80, les bnficiaires de laide au logement recevaient une allocation pour leau de sorte que leau ne leur cotait pratiquement rien.

Les privatisations des services publics de leau en Angleterre et au Pays de Galle et la rduction des bnfices sociaux ont t accompagnes par une augmentation considrable du nombre 276 de coupures deau. La premire raction fut de mettre en place des procdures labores pour viter 277 des coupures trop htives et pour faciliter le paiement des factures deau. A partir de 1993, dix socits prives deau sur 29 ont cr sur une base volontaire des Water charities pour venir en aide aux mnages qui avaient des impays deau, mais leur intervention a t globalement trs 278 marginale. Ces charities variaient entre des mcanismes informels, internes lentreprise, non connus du public et des fonds indpendants, formaliss et connus du public. Ils slectionnaient les bnficiaires et leur demandaient de participer pour partie au remboursement des dettes. En principe, les dpenses taient couvertes par les actionnaires et non les usagers. Dautre part, des compteurs prpaiement ont t installs chez les personnes ayant des difficults payer leau.

Ds 1998, le Gouvernement anglais sest proccup des problmes de pauvret sous forme 279 dun accs insuffisant lnergie et leau. Les coupures automatiques deau ont t juges
274 Au Royaume-Uni, 4.3% de la population a un revenu infrieur 40% de la mdiane comparer 3.2% en France. Une mesure de la pauvret des mnages est donne par le fait que 20% des consommateurs dlectricit prfrent les compteurs prpaiement aux compteurs ordinaires malgr un surcot de 80 par an. Parmi les personnes appartenant aux trois dciles infrieurs de revenu, le poids de leau dans leur revenu disponible est de 3.2% en 1999-2000. Pour les personnes qui bnficient dune aide sociale ou dune aide de recherche dun emploi, le poids de leau est de 2% du revenu disponible. 275 En 1992, 3% des mnages dAngleterre et du Pays de Galle bnficiaient dun compteur alors quen 2000, prs de 18% des mnages ont un compteur (gratuit). Depuis 1999, les mnages ne peuvent tre tenus davoir un compteur sauf en cas de consommation leve pour des besoins non-essentiels (arrosage). Les propritaires de grandes proprits ont intrt faire installer un compteur pour rduire leur contribution au paiement de leau. 276 En 1989-90, il y a eu 8 426 coupures deau, puis aprs la privatisation 21 282 en 1992. Sous la pression des autorits, les coupures ont t progressivement rduites pour atteindre 1 129 coupures en 1998-99 avant dtre abolies. Le nombre de coupures est dautant plus lev que la socit distributrice adopte une politique plus rigide ; avec une relation plus troite avec la clientle, il est possible de rduire les impays de faon trs importante, mais cela prend plus de temps. 277 Selon le 1991 Water Industry Act (aujourdhui abroge), une coupure peut tre faite : a) aprs un pravis de 7 jours et en labsence de contestation ; b) en cas de contestation, sur la base dun jugement excutoire ou dun accord particulier avec labonn aprs annonce de la coupure ventuelle. Dans ce cas, le service daide sociale peut demander un moratoire la coupure pour une dure fixe par ce service qui doit avoir un pravis de quatre semaines pour ragir une menace de coupure. 278 Selon le Center for Consumer Utility Law (CUCL), il y auraient eu 4500 demandes en 2000-2001 auprs de Anglian Water Trust Fund et 6800 demandes en 1999-2000 auprs de Severn Trent Trust Fund. Les demandeurs daide auprs dAnglian dpensaient en moyenne 4.8% de leur revenus pour leau (75 % des demandeurs dpensaient plus que 3% de leurs revenus pour leau et 25% dentre eux dpensaient plus de 6% pour leau alors que la moyenne anglaise est de 1%). Les causes de ces dpenses leves sont doubles : dune part la consommation moyenne deau est plus leve que la moyenne (+22%) et dautre part ces mnages aids avaient un revenu de moins du tiers de la moyenne. CUCL, Univ.Leicester : How affordable is water for people who apply for help to water charities?, draft, dc. 2001. Selon une tude de 1998 (M. Fitch: Water Charities), les quatre plus grands trusts ont donn 2 M pour les impays deau 4500 foyers qui ont reu en moyenne 450 . E,n 1997-98, Anglian Water Trust Fund a vers 520 en moyenne 2260 foyers qui ont d remplir chacun un questionnaire de 12 pages sur leurs revenus et dpenses. 279 Selon le Gouvernement anglais, Development which ignores the essential needs of the poorest people whether in this country or abroad, is not sustainable at all. Le Directeur Gnral de lOFWAT anglais a dclar en 1999 : La protection

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illgales en 1998 et, en 1999, le Parlement a adopt le Water Industry Act (1999) qui prvoit 281 282 linterdiction des coupures deau des mnages. Un rglement ultrieur a permis de limiter au montant de la facture moyenne deau les factures des personnes vulnrables relies un compteur (mnages pauvres ayant plus de 2 enfants ou atteints de certaines maladies). Cette forme de solidarit interne a t impose par le Gouvernement contre lavis des socits distributrices qui estimaient navoir pas financer la politique sociale anglaise.

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En 2000, le Parlement a adopt un Utilities Act qui autorise le Secrtaire dtat demander aux socits dnergie dajuster leur tarifs en faveur des consommateurs pauvres. Selon le Gouvernement, cette arme ne devrait pas tre utilise car les entreprises concernes prendront 283 volontairement les mesures ncessaires. Cette loi qui aurait d sappliquer aux socits distributrices deau est indicative de lesprit actuel qui consiste faire financer par les entreprises -et donc les consommateurs- une forme daide sociale pour donner laccs universel lnergie, leau ou au tlphone. Des efforts importants sont actuellement en cours pour que les pauvres ne doivent 284 plus dpenser une proportion trop leve de leur budget pour lnergie (fuel poverty). Le surplus de dpenses serait pris en charge par les socits dnergie et non par le Gouvernement. Si lon utilisait la mme approche pour leau, les socits deau devraient sans doute prendre en charge les 285 dpenses deau qui dpassent 3% des revenus des mnages. La Draft Water Bill en discussion 286 devrait traiter des aspects sociaux de la distribution deau.

sociale est notre souci majeur. Chacun doit avoir les moyens daccder au service de leau malgr laugmentation des prix. Selon le rapport du Gouvernement anglais Water charging in England and Wales. A New Approach. Consultation Paper, 1998 (Ch.8, section 8.4), The Government believes that access to water is essential to the maintenance of general good health and well being. Some of the greatest improvements in general public health have stemmed from every household having access to a constant supply of potable water. Good hygiene, and effective sanitation are key elements to the maintenance of good health and each depends on having constant access to water. 280 La High Court (The Queen v. Director General of Water Services ex parte Oldham MBC and others, jugement du 30/1/98) a dcid que les 15 000 compteurs prpaiement, installs depuis 1995 avec laccord exprs de chaque abonn et qui ont pour effet de couper leau automatiquement en cas de non-chargement, sont illgaux pour le motif quils contournent les procdures lgales et les dlais prvus dans le Water Industry Act (1991) pour rgler les difficults que les coupures occasionnent pour labonn. 281 Water Industry Act (1999). ll est interdit de couper leau pour cause de non-paiement pour les logements de tous types mais aussi pour les pensions, les maisons de soins, les hpitaux, les centres dambulances, les lieux dexercice professionnel des mdecins et dentistes, les coles, la police et les pompiers. Les entreprises distributrices deau nont plus le droit de placer des systmes de rduction de dbit (trickle valve). 282 Water Industry (Charges) (Vulnerable Groups) Regulations 1999 (avril 2000 ). Il semblerait que sur 300 000 bnficiaires potentiels de cette mesure, seuls 2000 bnficiaires se sont faits connatre au cours de la premire anne de mise en place du systme (CUCL, Leicester). 283 La section s.10. 4 AB (1) du Utilities Act 2000 prescrit : The Secretary of State shall from time to time issue guidance about the making by the Authority of a contribution towards the attainment of any social or environmental policies set out or referred to in the guidance. Un texte similaire est prvu dans la future loi sur leau. 284 La rfrence est de ne pas dpasser 10 % du revenu, ce qui correspond la dpense moyenne des trois premiers dciles. Ds a prsent des socits anglaises comme PowerGen offrent aux personnes ges souffrant de fuel poverty 60 par an et deux heures de chauffage au gaz par jour de gel. Il existe dautres exemples en Angleterre et des initiatives officielles en Irlande. Ce type daide pourrait se gnraliser si lon introduit des taxes nouvelles pour encourager les conomies dnergie. Le site Ofgem donne de nombreux exemples des nouvelles pratiques sociales des entreprises dlectricit (Social Action Plan). 285 Le Gouvernement anglais conscient du problme du prix de leau a mis au point un indicateur de dveloppement durable water affordability en valuant la proportion des mnages qui doivent dpenser une fraction leve de leurs revenus pour leau. Royaume Uni : A better quality of life, a strategy for sustainable development for the UK, 1999. Dans louvrage Quality of life counts (dcembre 1999), le Gouvernement anglais dveloppe 150 indicateurs de dveloppement durable. Parmi ceux concernant la pauvret figurent lindicateur de chauffage (nombre de mnages dpensant plus de 10% de leur revenu pour se chauffer) et lindicateur du prix de leau (nombre de mnages dpensant plus de 3% de leurs revenus pour payer leau). 286 Voir les sections 27 et 28 du projet de loi. Quatre types de consommateurs sont identifis comme mritant une attention particulire : les malades, les pensionns, les personnes de faible revenu et les personnes vivant en zone rurale. Le projet est trs vague sur la nature prcise des avantages que ces personnes pourraient recevoir.

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En cosse, leau na pas t privatise et il nexiste pratiquement pas de compteurs deau pour les mnages. La tarification de leau est fonde sur les taxes foncires (Council Tax). Les personnes seules ainsi que les personnes handicapes et les tudiants bnficient dune rduction de 25%. Du fait dune trs forte augmentation des dpenses publiques pour leau (investissement de 1.8 Md sur trois ans), les mnages ont souffert dune augmentation rapide de leurs dpenses pour leau (jusqu 43% daugmentation en 2000).

Le Gouvernement cossais sapprte mettre en uvre un rgime daide transitoire cotant 24 M (2001-2004) afin de rpartir sur trois ans les augmentations de prix de leau dans le cas des familles pauvres ou payant un prix jug excessif par rapport la moyenne. Le but poursuivi est que 287 leau ne cote pas plus que 3% du revenu des groupes les plus pauvres (alors que la moyenne est de 0.7%). La mesure propose est de limiter la facture deau 180 par an et par foyer en 2001-2002. Cette aide temporaire concerne principalement les personnes ayant de faibles revenus mais vivant dans des logements taxe leve et les personnes de bas revenu dans les rgions o leau est plus 288 chre que la moyenne.

12. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU EN IRLANDE

Anciennement, lIrlande comme le Royaume-Uni faisait payer leau des mnages sous forme dune taxe assise sur la proprit foncire et navait pas de compteurs individuels. En 1997, le Parlement Irlandais a aboli les taxes municipales forfaitaires spcifiques pour financer le service de leau potable 289 des mnages (taxes assises sur la proprit) et a dcid que le budget gnral financera ces dpenses. Le gouvernement irlandais considre que leau potable est un bien public financ par lensemble de la socit quil convient de fournir chaque mnage sans exiger de paiement (comme lducation publique). En 2000,lors de la discussion de la directive cadre sur la politique de leau lIrlande a refus 290 de faire payer les services deau des mnages et a obtenu linsertion dune clause dexemption .

Bien que leau soit gratuite, la consommation deau des mnages en Irlande est trs 291 raisonnable (139 litres par personne et par jour Dublin ). Les calculs effectus en Irlande montrent que le changement de politique tarifaire nest pas justifi.

287 Les personnes principalement concernes s sont 364 000 foyers ayant des revenus de moins de 100 par semaine et 67000 foyers ayant des revenus de 100 200 par semaine (sur un total de 2 200 000 foyers). 288 Scottish Executive Water Services Unit: Affordability of Water and Sewerage Charges, Feb.2001 289 Local Government (Financial Provisions) Act, 1997, 29/11/97, Section 12 : "After 31st December, 1996, a sanitary authority may not make a charge for a supply by them of water for domestic purposes". Cette interdiction s'applique aussi au "disposal of domestic sewage". 290 Art. 9.4 de la directive Europenne tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau. Non application de la rcupration des cots pour une activit dutilisation de leau donne, dans la mesure o cela ne remet pas en question les buts de la prsente directive et ne compromet pas la ralisation de ses objectifs. Si cette exception est permise pour lIrlande, elle devrait pouvoir tre utilise pour dautres cas similaires car les prlvements deau potable nont que rarement un effet ngatif sur lenvironnement. 291 En Angleterre, en 1997, la consommation deau tait de 153 litres par jour pour les mnages sans compteur et de 141 litres pour les mnages avec compteur.

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13. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU AU CHILI

Au Chili, leau tait vendue un prix fortement subventionn et la tarification comportait une premire tranche prix rduit pour tous (10 m3/mois). Ce systme a t modifi partir de 1988 lors de la privatisation progressive des entreprises deau. Les subventions ont disparu, les prix de leau ont fortement augment et la rduction tarifaire a t limite aux seuls usagers pauvres. Actuellement, 95.7% de la population est connecte leau potable et 18.2% bnficie de lpuration des eaux uses.
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Selon la loi de subvention de leau adopte en 1989 , des subventions de 25 85% du prix de leau peuvent tre attribues des personnes de bas niveau socio-conomique qui ont au pralable pay leurs arrirs deau et qui en font la demande la mairie. Cette subvention porte sur un maximum de 20 m3/mois (en fait 15 m3/mois) et est destine faire en sorte que leau ne pse pas 293 plus quenviron 5% dans le budget des mnages. La mairie dtermine si les demandeurs satisfont aux critres socio-conomiques ncessaires pour obtenir une rduction et attribue son quota de subventions reu du gouvernement aux personnes qui en ont le plus besoin. La procdure dattribution doit tre refaite tous les trois ans. Le nombre de bnficiaires de rabais dpend du volume financier total mis la disposition des mairies par le gouvernement. Le droit leau nest donc reconnu quaux plus pauvres en fonction des budgets de subventions disponibles.

La socit distributrice consent un rabais aux bnficiaires identifis par la mairie pour autant quils ne soient pas en retard de paiement de leau et le gouvernement verse la mairie une subvention destine couvrir le cot du rabais. En cas de retard de paiement par la mairie la socit distributrice, celle-ci peut recevoir des intrts de retard ou mme suspendre les rabais.

Le systme a bien march puisquen 1998, 450 000 subventions (13.3% de la population ) a reu en moyenne 10 $ par mois (42 millions de $, soit lquivalent de prs du tiers des bnfices des socits distributrices). Les subventions portent sur 3.25% de leau facture et reprsentent globalement 0.06% du PNB.

14. LA MISE EN UVRE DU DROIT LEAU EN AFRIQUE DU SUD

En Afrique du Sud, plus de 80% de la population a accs leau potable dans trois provinces sur neuf alors que prs de la moiti de la population na toujours pas accs leau potable dans deux provinces, principalement dans les zones rurales. Cette situation ingalitaire sexplique notamment par le fait que lAfrique du Sud a un PNB par habitant qui est le tiers de celui de la France et a longtemps men une politique dapartheid. Sous la pression de la nouvelle majorit au pouvoir, le

292 Ley n18.778 que Establece Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de Alcantarillado de Aguas Servidas (Diario Official, 2/2/89). Reglamento de la Ley de Subsidio (D.S.n195, Min.Hac., 19/2/98, Diario Off ; 17 /7/98). Site www.siss.cl. 293 Les subventions reprsentent jusqu 8% des revenus du dcile infrieur de revenus. Dans certaines rgions, prs du tiers des mnages ont reu une subvention. Plus de la moiti des subventions sont attribues aux personnes appartenant aux trois dciles infrieurs. Le taux de pauvret est de 20.6% et le taux dindigents est de 5.7% de la population. R. Alfaro : Linkages between Municipalities and Utilities, site www.wsp.org.. A.Gomez-Lobo : Making Water Affordable. Output based Consumption Subsidies in Chile, World Bank., 2000.

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droit leau est devenu un droit protg par la Constitution qui proclame que Chaque personne le 294 droit un accs de leau en quantit suffisante. Compte tenu des diffrences de situations conomiques entre villes et campagne, cette obligation constitutionnelle nest mise en uvre que progressivement dans les banlieues et zones rurales sous-quipes. Le cas dun bidonville illgal non aliment en eau a t soumis la Cour constitutionnelle qui a condamn en septembre 2000 la collectivit locale pour inexcution de son obligation constitutionnelle. La municipalit a t oblige 295 dinstaller des robinets et le gouvernement provincial de donner une subvention la municipalit.

LAfrique du Sud a adopt plusieurs lois qui organisent laccs leau pour tous. Le Water Services Act (1997) prescrit que Chacun a un droit daccs aux services de base dapprovisionnement deau et dassainissement (article 3), que les services deau doivent prendre les mesures raisonnables pour la ralisation de ces droits et quil est interdit de couper leau pour les besoins essentiels si la personne est incapable de payer (article 4) . Le National Water Act (1998) autorise la diffrenciation des tarifs selon la situation conomique des utilisateurs (art.56). Lquit sociale est lune des considrations intervenant dans la fixation des tarifs diffrencis. Les subventions pour des motifs sociaux ne sont autorises que si elles sont transparentes. Le Programme 296 de lANC prvoit un tarif de base abordable pour tous.

Le rgime de tarification de leau varie dune municipalit lautre. La politique 297 gnralement suivie est fonde sur une tarification progressive avec abonnement . En outre, les mnages les plus pauvres bnficient de conditions favorables sils sont aliments par des systmes simplifis (bornes fontaines, robinets dans la cour, rservoirs individuels, etc.). Sils se font enregistrer comme indigents, ils bnficient de rductions sur labonnement. Beaucoup dindigents, 298 sinon la majorit, ne sont pas enregistrs comme tels. Les abonns qui ne payent pas leur factures deau sont dbranchs et parfois expulss de leurs logements.
294 Larticle 27 de la Constitution de 1996 prescrit que :(1)Everyone has the right to have access to- (a)health care services, including reproductive health care ; -(b)sufficient food and water ; and -(c)social security, including, if they are unable to support themselves and their dependants, appropriate social assistance. (2)The State must take reasonable legislative and other measures, within its available resources, to achieve the progressive realisation of each of these rights. (3)No one may be refused emergency medical treatment. Par ailleurs, lart. 24 de la Constitution sur la protection de lenvironnement prcise que : Everyone has the right to secure use of natural resources while promoting justifiable economic and social development. 295 Dans son arrt Government of RSA and others v. Grootboom and others (CCT11/00, 2001(1)SA46(CC), la Cour constitutionnelle examine le cas dun bidonville et se basant sur les art. 26, 27 et 28 de la Constitution dclare: The Constitution obliges the state to act positively to ameliorate these conditions. The obligation is to provide access to housing, health-care, sufficient food and water, and social security to those unable to support themselves and their dependants. Larrt contient une discussion de la notion de mise en uvre progressive des droits conomiques et spciaux et insiste sur la ncessit de traiter en priorit ceux qui sont le plus dans le besoin comme ces habitants dun bidonville. La Cour a ordonn dans un arrt Grootboom v. Government of RSA (Case CCT 38/00 du 26 septembre 2000), linstallation dans les trois mois de 20 robinets et de 20 toilettes permanentes aux frais de la municipalit avec soutien du gouvernement provincial. 296 La fourniture deau gratuite fait partie des promesses lectorales de lAfrican National Congress en 2000 : The ANC-lead local government will provide all residents with a free basic amount of water, electricity and other municipal services so as to help the poor. Those who use more than the basic amounts, will pay for the extra they use). Ce texte na pas t mis compltement en uvre car la priorit est de fournir gratuitement leau aux pauvres (prs de 40% de la population). Dans le programme de lANC : Reconstruction and Development Programme, il tait prvu la Sect. 2.6.10 de fournir un : Lifeline tariff to ensure that all South Africans are able to afford water services sufficient for health and hygiene requirements. Ce programme a t remplac par un programme dajustement structurel GEAR qui vise privatiser les services deau et requiert le recouvrement des cots de leau. La nouvelle politique de gratuit pour les pauvres revient aux concepts du programme RDP. 297 Dans la municipalit de Hermanus, la population est divise en trois classes de revenu par mnage (moins de 122 par mois, de 122 1229 par mois et plus de 229 par mois). Le prix de leau des trois classes est respectivement de 0.53 par mois (pour une consommation mensuelle moyenne de 5000 litres), 3.2 par mois (15 000 l ) et 13.26 par mois (30 000 l). 298 Dans la ville de Johannesburg, il existe un systme daide des personnes indigentes mais seulement 30 000 mnages en profitent dans une ville de 2 millions dhabitants. La municipalit de George considre que moins du quart des mnages

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Pour mettre en uvre cette politique, le Gouvernement fournit des subventions aux municipalits sous forme dune dotation globale pour les services de base (eau, assainissement, lectricit, ordures mnagres). Le gouvernement invite les municipalits utiliser la dotation pour fournir leau un tarif de faveur en priorit aux plus dmunis car le prix de leau mme subventionne (cot de fonctionnement seulement) est trop lev pour les plus pauvres. Pour certaines municipalits, cette dotation est trs faible au regard des besoins. Au cours des dernires annes, lingalit de la distribution des revenus a augment, les revenus des plus dmunis ont diminu, les dotations pour les services de base ont t rduites et le tarif de la premire tranche de 299 consommation deau a augment plus rapidement que celui de la tranche suprieure. Les rsultats sociaux des politiques conomiques concernant leau ont t mitigs. En 2000, le pays a subi une pidmie de cholra aprs des coupures deau menes sur une grande chelle dans le cadre de la 300 politique de leau et linstauration de systmes prpaiement sur les bornes fontaines.

En fvrier 2001, le Gouvernement sud-africain a chang de politique de leau et a dcid que leau de base serait fournie gratuitement en priorit tous les pauvres et ventuellement tout le monde. Depuis juillet 2001, chaque mnage devrait recevoir 200 litres deau gratuite par jour (6000 l 301 par mois correspondant 25 litres pour huit personnes). Leffet de ce changement de politique a t daugmenter le taux dimpays, les mnages croyant que la nouvelle politique sappliquait tout de suite la totalit de leau distribue ou toutes les municipalits. De toute manire, il faudra au moins trois ans pour mettre en oeuvre la nouvelle politique qui doit tre mise en uvre progressivement aux niveaux rgional et local. Elle implique des changements dans la tarification, un renforcement significatif des dotations et de la solidarit locale 303 ou rgionale. A la mi-2001, 23 millions de personnes sur 44 millions recevaient de leau gratuitement et ne pouvaient donc plus tre dbranches. En contrepartie, une partie de lAfrique du Sud continue ne pas avoir deau gratuite et une autre partie se contente de la politique deau gratuite
indigents se sont fait connatre. Lidentification des indigents laisse dsirer. Dans beaucoup de villes, les objectifs officiels ne sont pas atteints car les administrations se renvoient la balle, manquent de moyens et souffrent de la prsence de multiples branchements illgaux. La culture de non-paiement des annes 80 continue et des mesures svres sont prises par les pouvoirs publics pour forcer les usagers payer leur eau (y compris coupure dlectricit et mise en vente des logements). Entre le discours politique et la ralit dans les townships, il y a une grande marge qui sera progressivement corrible grce aux nouveaux moyens dploys. En septembre 2001, Tafelsig (Cape Town), 1 800 mnages (10 000 personnes) ont t privs deau et sont entrs en rbellion avec la police. Dautres coupures sur une grande chelle sont prvues. 299 Les gros consommateurs et lindustrie en particulier ne souhaitent pas financer les systmes de subventions croises surtout si les petits consommateurs reoivent quelque chose pour rien (something for nothing). 300 Les coupures deau mises en uvre sur une grande chelle au KwaZulu-Natal auraient caus ou amplifi une pidmie de cholra (KwaZulu-Natal) (110 000 personnes touches, 240 morts). LUnion Europenne a promis 75 M pour amliorer lalimentation en eau et le dveloppement sanitaire de cette rgion (2.4 millions de personnes). Au Nigria (Kano, 2 millions dhabitants), la dgradation du rseau dalimentation en eau et le recours des marchands deau (pollue) ont aussi rsult en une grave pidmie de chlolra avec plus de 700 morts (dcembre 2001). 301 A Durban (2.7 millions dhabitants dont 35% des mnages avec un revenu infrieur 152 par mois), il y a 29% des mnages sans branchement ordinaire et 10% qui ne bnficient pas des services de leau. Sur lensemble des abonns, 82% consomment plus de 6 kl par mois (4.6 personnes par mnage). La consommation moyenne est de 26 kl/mois. La tarification est progressive et un abonn qui consomme moins de 6 kl ne paye rien. En cas de non-paiement, le dbit pour labonn dfaillant est rduit 6 kl par mois. La municipalit a prfr cette solution plutt que lidentification des pauvres afin de leur donner une aide cible. En deux ans, prs de 5% de branchements illgaux ont t dtects. Actuellement, 18 services deau sur 97 en Afrique du Sud ont mis en place leau gratuite pour tous. 302 Sur le droit leau en Afrique du Sud : Department of Water Affairs and Forestry (www-dwaf.pwv.gov.za) (Free basic water). Voir aussi P. Bond, Valuing Water Beyond Just Price it, July 2001 (p.bond@wn.apc.org) et D.Still : Free Basic Water in Rural Areas : Is it Feasible?, March 2001 . Voir aussi: www.wisa.co.za et http://qsilver.queensu.ca/~mspadmin/ 303 Lorsque la quantit deau distribue titre gratuit (6 kl par mois ) est faible par rapport la quantit moyenne consomme (26 kl par mois), lincidence de la gratuit pour tous est de lordre de 23% du chiffre daffaires de leau. En limitant le nombre de bnficiaires, il est possible de rduire cette incidence. Ainsi sil ny a que 20% de bnficiaires de la gratuit, cette incidence tombe 4.6%. Compte tenu des ingalits de revenus entre provinces, un mcanisme de prquation efficace est ncessaire.
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en faveur des seuls indigents dment rpertoris. Dans certains municipalits, leau gratuite ne concerne actuellement que les mnages avec compteur et sans retard de paiement. Dans dautres cas, elle signifie seulement que labonnement inclut la fourniture gratuite de 6 000 litres par mois.

Le Gouvernement national a dcid daugmenter les dotations pour acclrer la mise en uvre de cette politique pendant une priode de deux ans vu que les municipalits ont des difficults de financement de leur investissements pour leau (elles ne sont pas en mesure dobtenir des crdits bancaires ou des crdits du gouvernement national). En outre, la couverture des cots de fonctionnement est insuffisante dans les rgions les plus pauvres, c'est--dire celles o peu de mnages consomment plus que 6 000 litres par mois et les coupures continuent dans les townships.

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CONCLUSIONS

Le droit leau fait partie intgrante des droits de lhomme internationalement reconnus. Il consiste reconnatre que chaque personne, quel que soit son niveau conomique, a droit de disposer de leau ncessaire ses besoins essentiels. Il implique lobligation de prendre des mesures pour amliorer la situation existante et faire en sorte que les plus dshrits aient progressivement accs leau potable. La reconnaissance de ce droit va au-del de la reconnaissance de lexistence de besoins essentiels de lhomme ou de ladoption de lobjectif politique damliorer laccs leau pour tous.

La reconnaissance officielle du droit leau pour tous est une dmarche cohrente avec lensemble des textes conventionnels que les tats ont adopts et avec lensemble des dclarations gouvernementales faites depuis 25 ans. Les rticences observes rcemment en cette matire sont peu comprhensibles une poque o les gouvernements cherchent mettre en uvre le dveloppement durable au bnfice de tous. Elles sont incompatibles avec les obligations souscrites par les tats dans deux conventions mondiales entres en vigueur dans presque tous les tats et laissent planer un doute sur la nature des engagements en droit international.

Les gouvernements qui reconnaissent le droit leau pour tous acceptent lobligation daccorder une plus grande attention aux problmes que pose lapprovisionnement en eau potable des plus dshrits dans des socits o les ingalits se creusent et o le prix de leau potable ne cesse de crotre. Il ne suffit pas dtablir des stratgies, dvoquer des visions ou dlaborer des plans, il ne suffit pas de faire des gestes charitables lgard des exclus, il faut en outre reconnatre aux personnes en situation de prcarit la possibilit de faire valoir des droits sur un bien essentiel leur vie. A cette fin, il faudra prendre diverses mesures lgislatives et rglementaires pour que le droit leau soit susceptible dtre invoqu devant les tribunaux, notamment lorsque les pouvoirs publics ninterviennent pas pour respecter, protger et assurer ce droit.

Des dispositions lgislatives nouvelles seront ncessaires pour garantir le respect du droit leau lorsque les critres de rendement financier prendront le pas sur des considrations sociales dans la gestion des services de leau. Avant toute privatisation du secteur de leau, il convient dinstaurer des systmes de contrle efficaces, prendre les mesures qui permettent dassurer laccs leau pour tous et rsoudre avec les usagers les questions de tarification de leau dans le cadre dun service universel.

Les politiques de rduction des subventions de leau comme les politiques tarifaires devront tre rvises afin de rpondre aux attentes des populations et de promouvoir un dveloppement durable pour tous. La suppression des subventions pour leau potable trouve sa justification sous langle financier mais ne contribue pas toujours amliorer le bien-tre. Aussi ne faudrait-il voluer vers la vrit des prix de leau potable quavec discernement et de manire progressive en introduisant des mesures daccompagnement social en faveur des plus dmunis. A cet gard, il faudra utiliser les subventions pour leau de faon plus cible afin quelles servent en premier lieu aux plus dshrits.

Au plan international, il est acquis que leau nest pas une marchandise comme les autres et que sa tarification doit tre adapte en fonction des impratifs sociaux. Malgr le consensus sur ce sujet, de nouveaux efforts sont ncessaires pour mettre effectivement en uvre les exceptions sociales apportes aux principes conomiques sur lesquels se fond lconomie de march. Ils pourront

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sinspirer des mesures prises dans des pays comme lAfrique du Sud, la Belgique, le Chili, la Colombie, la France, lInde, lIrlande, le Mexique ou le Royaume-Uni, pour que chaque personne, mme la plus dshrite, dispose deau potable.

Les incidences financires de la reconnaissance du droit leau pour tous sont trs faibles dans les pays dvelopps car ils ont la plupart des quipements ncessaires pour garantir la mise en uvre du droit leau et nont quune faible proportion de personnes ncessitant une aide pour payer leur eau.

Dans les pays en dveloppement, la mise en uvre du droit leau pose des problmes plus difficiles vu linsuffisance des quipements pour lapprovisionnement en eau des banlieues des grandes villes et des rgions rurales et la proportion importante de la population en situation dextrme prcarit. Aussi sera-t-il ncessaire de poursuivre la mobilisation de ressources financires et promouvoir la solidarit aux plans national et international afin damliorer progressivement les quipements dapprovisionnement en eau en utilisant des technologies plus adaptes.

Pour amliorer laccs leau pour tous, il conviendrait de reconnatre officiellement au plan national et au plan international que leau comme la nourriture, le logement et la sant relvent des droits fondamentaux. Cette reconnaissance prsente un haut contenu symbolique et marquerait la volont des gouvernements de progresser vers la satisfaction des objectifs de la Dclaration du Millnaire dans le domaine de leau. Elle devrait tre soutenue par ladoption de mesures spcifiques dans lordre interne en vue de rendre leau accessible aux plus dmunis. Chaque tat pourrait rdiger tous les cinq ans un rapport dtape sur les mesures prises aux plans lgislatif et technique en faveur du droit leau pour tous, prciser leurs effets et leurs cots. Ce rapport montrerait les progrs accomplis pour atteindre lobjectif de rduire de moiti dici 2015 le nombre de personnes sans accs leau potable. Chaque multinationale du secteur de leau pourrait galement exposer comment elle mne la lutte pour leau pour tous, quels rsultats elle a atteint dans cette bataille de leau et quelles leons elle tire de son exprience. Une premire confrontation des rapports nationaux et multinationaux pourrait avoir lieu en 2005.

Dautre part, il faudrait augmenter la solidarit internationale afin daider ceux qui sont privs deau potable. A cette fin, il faudrait accrotre les moyens financiers destins lapprovisionnement en eau dans le cadre des actions de coopration au dveloppement et promouvoir des programmes de solidarit entre usagers des pays industrialiss et usagers de pays en dveloppement. Un premier pas consisterait valuer laide attribue lapprovisionnement en eau et lassainissement des populations les plus dshrites dans les programmes daide bilatrale et multilatrale, puis fixer une proportion daide compatible avec la priorit donne leau potable dans laide internationale. Sans un surcrot de ralisme et de solidarit, laccs leau pour tous ne progressera pas l o il est le plus dficient et les objectifs adopts dans la Dclaration du Millnaire ne seront pas atteints.

Remerciements :
Lauteur tient remercier tout particulirement M. Alexandre Kiss, prsident du CEDE, Mme Brigitte Brunner, secrtaire gnrale du CEDE et les membres du conseil europen du droit de lenvironnement pour leurs conseils et observations lors de la prparation de ce rapport. Il remercie aussi ses nombreux correspondants ltranger qui ont bien voulu laider dans ses recherches.

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ANNEXE 1 RSOLUTION SUR LE DROIT LEAU

(adopte par le CEDE le 28 avril 2000)

Le Conseil Europen du droit de lenvironnement (CEDE), Conscient de la gravit des problmes que pose laccs leau potable, lment indispensable pour la survie de lhomme ; Considrant que laccs leau fait partie dune politique de dveloppement durable et ne peut tre soumis au seul jeu des forces du march ; Considrant que tout en tant un bien conomique, leau est avant tout un bien social ; Convaincu que les ressources en eau constituent un patrimoine commun et quelles doivent tre utilises de manire quitable et gres en coopration avec les usagers dans un esprit de solidarit ; Rappelant le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (1966) selon lequel Les tats reconnaissent (...) le droit de toute personne un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants (art. 11.1) et le droit qua toute personne de jouir du meilleur tat de sant physique et mentale quelle soit capable datteindre (art. 12) ; Considrant que le droit leau ne saurait tre dissoci du droit la nourriture et du droit un logement suffisant qui sont ainsi reconnus comme des droits de lhomme et que ce droit leau est galement troitement li au droit la sant ; Rappelant que le Protocole sur leau et la sant (1999) adopt Londres dans le cadre de la Commission conomique pour lEurope des Nations unies, fait rfrence au principe de laccs quitable leau qui devrait tre assur tous les habitants (art. 5) ;

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Rappelant les principes de la Dclaration de Madre sur la gestion durable des ressources en eau, adopte par le CEDE le 17 avril 1999 ; Constatant que la plupart des populations des pays Europens bnficie dj dun accs leau un prix abordable ; Reconnaissant que laccs leau pour tous devrait constituer un lment important des politiques de lutte contre la pauvret ;
PROPOSE aux gouvernements et aux organisations internationales comptentes de reconnatre

explicitement dans les cadres national, communautaire et international toute personne le droit leau conformment aux principes suivants : 1. Toute personne a droit leau en quantit et de qualit suffisantes pour sa vie et sa sant ; 2. Les pouvoirs publics doivent adopter les mesures ncessaires pour favoriser laccs leau pour tous et exercer un contrle sur les actions des divers organismes, publics ou privs, intervenant dans la gestion du service de leau ; 3. Au sein de chaque collectivit charge du service de leau, les cots du service doivent tre rpartis en sorte que chacun puisse bnficier du droit leau ; 4. Dans lexercice de leurs activits, les acteurs conomiques et les individus doivent respecter le droit leau. RECOMMANDE que les pouvoirs publics veillent une tarification approprie de leau potable par les organismes chargs du service de leau de sorte que ce bien continue dtre accessible pour chaque personne. RECOMMANDE quune part importante de laide au dveloppement soit consacre lapprovisionnement en eau potable et lassainissement des eaux uses dans les pays sous-quips.

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DCLARATION DE MADRE SUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES EN EAU

(adopte par le CEDE le 17 avril 1999)

Le Conseil Europen du droit de l'environnement (CEDE) Considrant que leau est indispensable pour toute forme de vie, Considrant que leau est une ressource qui devient rare et qui risque de s'puiser et de se dgrader, Considrant que l'eau est un bien cologique, social et conomique qui peut devenir l'enjeu de conflits entre usagers, Considrant l'importance de leau dans les systmes biologiques et pour les activits humaines, Considrant qu'il est ncessaire de promouvoir : - la reconnaissance et la mise en uvre d'un droit pour chacun d'accder leau potable, - l'adaptation des activits humaines la capacit de la ressource, - le renforcement de la participation du public, Considrant qu'il est ncessaire de prvenir, de matriser et de rduire les atteintes leau et aux cosystmes aquatiques, Considrant l'volution des systmes juridiques nationaux, communautaire et internationaux, Compte tenu des principes fondamentaux du droit de l'environnement tels qu'noncs par des dclarations internationales, des traits internationaux notamment les Conventions dHelsinki de 1992 et de New York de 1997 intervenues dans le domaine de leau et par la jurisprudence internationale,

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PORTE LATTENTION des autorits publiques et des institutions concernes la Dclaration suivante : Article 1 : Leau doit tre utilise de faon raisonnable et quitable dans un esprit de solidarit et en tenant compte du principe de dveloppement durable. Leau doit tre considre comme un patrimoine en partage entre tous les usagers de la ressource, le systme aquatique et les cosystmes associs. Sa gestion doit prendre en compte les risques d'inondations et les risques de scheresse. Il convient de mettre en place une gestion intgre des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux associes qui respecte l'environnement dans son ensemble, qui prenne en compte l'amnagement du territoire et qui soit socialement quitable et conomiquement rationnelle. La gestion de l'cosystme doit viser la conservation et la protection du milieu aquatique qui est affect par les variations de la quantit et de la qualit de la ressource. Article 2 : Les autorits tatiques, rgionales et locales ont l'obligation fondamentale de prvenir la dgradation et l'puisement de la ressource en eau, en particulier en appliquant le principe de prcaution. Les autorits tatiques, rgionales et locales doivent tablir linventaire des ressources en eau dont elles disposent et recueillir systmatiquement des informations suffisantes concernant : - la quantit et la qualit des eaux, compte tenu des utilisations auxquelles elles sont destines, - la pollution diffuse et leutrophisation, - la dgradation de la diversit biologique, - l'puisement de la ressource (abaissement du niveau et de la qualit des eaux souterraines, asschement des eaux superficielles et des zones humides). Compte tenu des informations recueillies, elles doivent prendre des mesures propres garantir une gestion durable de la ressource et adopter, le cas chant, des mesures correctives pour restaurer ou amliorer la qualit de la ressource. Article 3 : Les rgles juridiques concernant la proprit, la possession et les usages de l'eau et son commerce doivent favoriser une utilisation raisonnable et quitable de la ressource et, en particulier, viter les gaspillages et la dgradation de la qualit de leau. Elles doivent prendre en compte les fluctuations de la quantit et de la qualit de leau. Les quantits d'eau mises la disposition des utilisateurs en priode de disette doivent tre limites afin de prserver en tout cas :
- la fourniture d'eau pour les besoins humains essentiels ;

- la quantit minimale deau ncessaire pour protger la diversit biologique et les cosystmes. Article 4 : Les autorits tatiques, rgionales et locales doivent assurer une gestion planifie de la ressource. Dans ce cadre, elles doivent favoriser la recherche et le dveloppement des meilleures technologies disponibles et leur mise en uvre ainsi que des procdures d'enqute
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publique et d'tude d'impact, afin de rduire les gaspillages et les pollutions. La gestion des eaux souterraines doit faire l'objet d'une troite coopration entre les autorits concernes. Article 5 : Les autorits tatiques, rgionales et locales devraient privilgier la gestion par bassin. Les transferts d'eau inter-bassins doivent servir la fois l'intrt gnral et l'intrt rciproque des usagers dment informs et consults en temps opportun en tenant compte de la nature des cosystmes des bassins affects. Les tats devraient cooprer pour faciliter les transferts deau au plan international en vue de porter remde des situations critiques. Article 6 : Le public doit avoir accs linformation relative l'tat gnral de la ressource. Il doit tre dment inform en temps utile et de manire approprie des plans de gestion des eaux et des projets concernant l'utilisation de la ressource. La participation effective du public aux procdures de planification et aux dcisions concernant leau doit tre assure. Des voies de recours doivent tre disponibles aux personnes et organismes intresss. Article 7 : Nul ne peut tre priv d'une quantit d'eau suffisante pour satisfaire ses besoins essentiels. Article 8 : Le principe pollueur-payeur doit tre appliqu en matire de gestion de leau La mise en uvre d'instruments conomiques peut contribuer une gestion plus rationnelle de leau. En consquence, des charges peuvent tre imposes aux usagers pour rguler la consommation deau ou pour rduire la pollution des eaux par des rejets. Article 9 : Les autorits tatiques, rgionales et locales doivent veiller ce que la comptabilit de l'approvisionnement en eau soit rendue publique et fasse apparatre entre autres les cots par catgories d'usagers, les diverses aides reues, les contributions gratuites en espce ou en nature fournies par les municipalits ainsi que les transferts entre catgories d'usagers. Article 10 : Conformment au principe utilisateur-payeur et sans prjudice du paiement des charges vises ci-dessus, l'utilisateur doit payer l'ensemble des cots conomiques lis lutilisation de la ressource. Des exceptions peuvent tre consenties en ce qui concerne leau destine des besoins humains essentiels ainsi que dans les cas d'utilisations traditionnelles de caractre local. Lorsqu'il est dcid de rduire les subventions en matire deau, il faut prvoir des priodes de transition permettant d'apporter des drogations justifies par des considrations sociales.

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ANNEXE 2 LA CHARTE SOCIALE DE L EAU

(adopte par lAcadmie de lEau en mars 2000)

Considrant que : Leau est un lment primordial et vital du dveloppement conomique et humain : alimentation, sant, activits de production, etc. dpendant toutes de sa qualit et de sa quantit. Son accs tous doit tre un droit imprescriptible. Le cot de la mobilisation de leau augmente trs vite avec la dmographie, la concentration des hommes, la croissance de tous leurs besoins et des rejets polluants de leurs activits. Leau est donc un bien conomique et social car, si chacun doit en supporter le cot, la solidarit entre riches et pauvres doit sy substituer pour les plus dmunis. La prise en compte de la demande exprime par les utilisateurs est essentielle pour btir des projets conomes vitant des surdimensionnements inutiles et onreux. Aujourdhui, une politique efficace ncessite la participation de tous les citoyens sa dfinition et son suivi. La Charte sociale de leau est destine servir de guide aux responsables politiques, financiers et gestionnaires de leau, dans les pays industrialiss comme dans les pays en voie de dveloppement, ainsi quaux associations reprsentatives des citoyens pour mettre en uvre, en collaboration avec les usagers de leau, la gestion de leau la plus adapte aux demandes et aux possibilits techniques et conomiques des populations. Ses Recommandations et les moyens proposs doivent tre adapts la culture de chacun des pays et son conomie.

La Charte Sociale de lEau recommande :

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Aux responsables politiques, gestionnaires et financiers de leau, avant, pendant et aprs la mise en uvre de chacune de leurs ralisations en matire deau, dans le primtre concern : - didentifier les diffrents interlocuteurs locaux solliciter et associer ds lamont de la ralisation ; - de procder lvaluation des demandes des populations ; - de veiller la mise en uvre de procdures de concertation et de ngociation avec les populations et leurs reprsentants ; - de dfinir et de mettre en place, en collaboration avec les populations et leurs reprsentants, les contenus et modes de leur participation ; - de sattacher accompagner toute ralisation dune politique adapte dducation et dinformation ; - de procder lvaluation rgulire de ladquation entre offre et demande auprs des populations et de leurs reprsentants et dorganiser des changes dexpriences entre les responsables des diverses actions de terrain partout dans le monde ; - de jeter les bases dun fonds financier entre le Nord et le Sud et des rgles ncessaires pour rendre possible lensemble de ces actions, compltant sur ce point la solidarit qui doit se manifester entre pays dvelopps et en voie de dveloppement, avec lappui et le soutien des organismes internationaux.

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ANNEXE 3 CHARTE EUROPENNE DES RESSOURCES EN EAU

Recommandation du Comit des Ministres aux pays membres sur la Charte Europenne des ressources en eau (adopte par le Comit des Ministres du Conseil de lEurope le 17 octobre 2001, Rec(2001)14)

Le Comit des Ministres, Rappelant son adoption de la Charte Europenne de l'eau le 26 mai 1967 ; Rappelant sa dcision CM/708/151298 confiant le soin au Comit pour les activits du Conseil de lEurope en matire de diversit biologique et paysagre (CO-DBP) de considrer lopportunit de rexaminer la Charte Europenne de l'eau ; Considrant que leau est indispensable pour toute forme de vie ; Considrant limportance de leau dans les systmes biologiques et la ncessit de protger les cosystmes aquatiques et associs, et en particulier les sols ; Considrant que leau est la fois un bien cologique, conomique et social qui conditionne le dveloppement durable ; Considrant que la protection de leau relve de la responsabilit commune des tats et de tous les utilisateurs ; Considrant que laccroissement de la demande en eau risque de conduire la dgradation et lpuisement des ressources en eau, et des conflits entre usagers, ainsi quentre tats ; Considrant que la gestion des ressources en eau constitue un domaine privilgi daction des pouvoirs publics en partenariat avec les divers utilisateurs des ressources en eau ;

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Compte tenu du dveloppement des connaissances et de la prise de conscience croissante du public comme des gouvernants depuis ladoption de la Charte Europenne de l'eau par le Conseil de lEurope le 6 mai 1968 ;

Rappelant les instruments internationaux intervenus dans ce domaine et notamment la Convention dHelsinki du 17 mars 1992 sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontires et des lacs internationaux, et le Protocole de Londres du 17 juin 1999 sur leau et la sant, le chapitre 18 dAction 21, adopt en juin 1992 Rio de Janeiro, la Convention de Sofia du 29 juin 1994 concernant la coopration pour la protection et lutilisation durable du Danube, la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours deau internationaux des fins autres que la navigation, ainsi que la Convention de Berne du 12 avril 1999 relative la protection du Rhin ; Reconnaissant que la Directive 2000/60/CE du Conseil de lUnion Europenne du 23 octobre 2000 tient compte de la plupart des principes contenus dans la Charte Europenne de l'eau, 1. ADOPTE la Charte Europenne des ressources en eau, qui remplace la Charte Europenne de l'eau proclame, Strasbourg, le 6 mai 1968 ; 2. RECOMMANDE aux tats membres de tenir compte de la Charte et dappliquer ses principes dans le cadre de leur politique nationale.

CHARTE EUROPENNE DES RESSOURCES EN EAU 1. Les ressources en eau douce doivent tre utilises conformment aux objectifs du dveloppement durable, en tenant compte des besoins des gnrations prsentes et futures. 2. Leau doit faire lobjet dune utilisation quitable et raisonnable dans lintrt gnral. 3. La politique et le droit de leau doivent protger lcosystme aquatique et les marcages. 4. Il appartient chacun de veiller prserver les ressources en eau et en user avec prudence, conformment la prsente Charte. 5. Toute personne a le droit de disposer dune quantit deau suffisante pour satisfaire ses besoins essentiels. 6. Les acteurs publics et privs doivent mettre en uvre une gestion intgre des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux associes, qui respecte lenvironnement dans son ensemble, qui prenne en compte lamnagement du territoire et qui soit socialement quitable et conomiquement rationnelle.

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7. La gestion intgre doit tre fonde sur un inventaire des ressources en eau et tendre veiller leur protection, leur conservation et, si ncessaire, leur remise en tat. En particulier, il faut prvenir toute nouvelle dgradation et lpuisement de ces ressources, encourager le recyclage des eaux uses et, le cas chant, limiter certaines utilisations. 8. La politique et le droit de leau doivent tre fonds sur les principes de prvention, de prcaution et de correction la source, ainsi que sur le principe pollueur-payeur. Ils doivent utiliser ces fins des instruments rglementaires tels que les objectifs de qualit, les normes de rejet, les meilleures technologies disponibles ainsi que les instruments conomiques compatibles avec la satisfaction des besoins essentiels de chacun. 9. Les ressources en eaux souterraines doivent faire lobjet dune protection particulire et tre utilises de faon prioritaire pour la consommation humaine. 10. Les ressources en eau doivent faire lobjet dune surveillance continue et leur tat gnral doit tre valu rgulirement. 11. Les termes des concessions deau doivent tre compatibles avec la prsente Charte. Les concessions doivent tre accordes pour une dure limite et tre soumises rexamen priodique. 12. La consommation de leau grande chelle dans les processus agricoles ou industriels doit tre value avec soin et contrle en vue de mieux protger lenvironnement et dviter des utilisations non durables. 13. Au niveau tatique, les autorits centrales, rgionales et locales doivent adopter et mettre en uvre des plans de gestion des eaux dans un esprit de solidarit et de coopration. Ces plans devraient sinscrire dans le cadre du bassin hydrographique. 14. Les dcisions relatives leau doivent prendre en compte les conditions particulires aux niveaux rgional ou local et tre mises en uvre par les pouvoirs publics comptents les plus proches des zones concernes en conformit avec les plans de gestion des eaux. 15. Les tats doivent cooprer, de prfrence au sein dinstitutions permanentes, pour parvenir une gestion quitable et raisonnable des cours deau internationaux et des autres ressources en eau partages en conformit avec le droit international et les principes de la prsente Charte. 16. Le public doit avoir accs aux informations relatives ltat des ressources en eau. 17. Le public doit tre inform en temps utile et de manire approprie des plans de gestion des eaux et des projets concernant lutilisation des ressources en eau. Il a le droit de participer de manire effective aux procdures de planification et de dcision concernant leau.

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18. Les personnes et organismes intresss doivent disposer de voies de recours lgard de toute dcision en rapport avec les ressources en eau. 19. Sans prjudice du droit leau pour satisfaire aux besoins essentiels, la fourniture deau est soumise paiement en vue de couvrir les cots conomiques lis la production et lutilisation des ressources en eau.

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ANNEXE 4 QUELQUES CITATIONS SUR LE DROIT LEAU POUR TOUS

Les citations suivantes concernent le droit leau tel quexprim dans de nombreux textes internationaux et dclarations officielles. Il apparat que le droit leau figure la fois dans des accords internationaux, des dcisions obligatoires et des recommandations dorganisations internationales. La liste nest pas exhaustive. Selon la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 (art. 25) : Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille notamment pour lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires. En 1966, le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (PIDESC) stipule que : Les tats reconnaissent... le droit de toute personne un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants (art.11.1). Les tats... reconnaissent le droit qua toute personne de jouir du meilleur tat de sant physique et mentale quelle soit capable datteindre. Les mesures que les tats prendront en vue dassurer le plein exercice de ce droit devront comprendre les mesures ncessaires pour assurer :... b) lamlioration de tous les aspects de lhygine du milieu... (art.12). En 1969, la Dclaration sur le progrs et le dveloppement dans le domaine social adopte par lAssemble Gnrales des Nations unies (Rsolution 2542 (XXIV) du 11 dcembre 1969) met laccent sur la ralisation des principaux objectifs suivants : 10.f ) procurer tous, et en particulier aux personnes faibles revenus et aux familles nombreuses, des logements et des services collectifs satisfaisants. En 1972, lors de la Confrence de Stockholm sur lenvironnement, les tats adoptent la Dclaration de Stockholm selon laquelle : Lhomme a un droit fondamental... des conditions de vie dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien-tre. En 1977, lors de la Confrence des Nations Unies sur leau (Mar del Plata), il a t convenu que :

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Tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels. En 1979, la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes stipule que : Les tats leur assurent : h) de bnficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne le logement, lassainissement, lapprovisionnement en lectricit et en eau, les transports et les communications. En 1981, les Nations unies ont lanc une dcennie internationale de leau potable et de lassainissement pour mettre en vigueur lobjectif que : All people, whatever their stage of development and their social and economic conditions, have the right to access to drinking water in quantities and of a quality equal to their basic needs. En 1981, la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples (Banjul) affirme que : Tous les peuples ont droit un environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement (art. 24). En 1984, les tats membres de lOMS / adoptent une Politique de sant pour tous. qui contient lobjectif : Dici lan 2000, toutes les populations de la Rgion devraient disposer dun approvisionnement satisfaisant en eau potable. En 1986, lAssemble gnrale des Nations unies adopte la Dclaration sur le dveloppement selon laquelle : Les tats doivent prendre, sur le plan national, toutes les mesures ncessaires pour la ralisation du droit au dveloppement et ils assurent notamment l'galit des chances de tous dans l'accs aux ressources de base, l'ducation, aux services de sant, l'alimentation, au logement, l'emploi et une rpartition quitable du revenu (art. 8. 1). En 1988, le Protocole additionnel la Convention amricaine sur les droits de lhomme dans le domaine des droits conomiques, sociaux et culturels (Protocole de San Salvador en vigueur depuis novembre 1999) prcise que : Chacun a droit de vivre dans un environnement sain et davoir accs aux services publics de base (art. 11.1). En 1989, la Convention sur les droits de lenfant prescrit que : Les tats prennent les mesures appropries pour lutter contre la maladie... grce la fourniture...deau potable (art.24).

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En 1989, la Convention de lOIT concernant les peuples indignes et tribaux dans les pays indpendants prcise que : Les droits des peuples intresss sur les ressources naturelles dont sont dotes leurs terres doivent tre spcialement sauvegards (art.15.1). Ce texte vise en particulier les ressources en eau. En 1990, la Charte africaine des droits et du bien-tre de lenfant (Addis-Abeba) prvoit lobligation pour les tats de prendre les mesures ncessaires pour garantir la fourniture dune alimentation et dune eau de boisson saine en quantit suffisante. En 1990, lAssemble gnrale des Nations unies adopte une rsolution selon laquelle elle : Reconnat que toutes les personnes ont droit de vivre dans un environnement propre assurer leur sant et leur bien-tre (Rs. A/RES/45/94, 14 dc.1990). En 1990, lors du Sommet de Dublin, les Chefs dtat et de Gouvernement de lUnion Europenne ont convenu que : Laction (de la Communaut et de ses tats membres)...doit avoir pour objectif de garantir aux citoyens le droit un environnement propre et sain. En 1990, les ONG internationales ont adopt la Charte de Montral sur leau potable et lassainissement selon laquelle : Toute personne a le droit davoir accs leau en quantit suffisante, afin dassurer ses besoins essentiels. En 1992, la Confrence internationale sur leau et lenvironnement adopte la Dclaration de Dublin qui comporte le principe suivant : Principe No. 4 - L'eau, utilise de multiples fins, a une valeur conomique et devrait donc tre reconnue comme bien conomique. En vertu de ce principe il est primordial de reconnatre le droit fondamental de l'homme une eau salubre et une hygine adquate pour un prix abordable. En 1992 , lors de la Confrence de Rio (CNUED), les Gouvernements adoptent la Dclaration de Rio selon laquelle Les tres humains...ont droit une vie saine et productive en harmonie avec la nature. Ils adoptent galement le Programme Action 21 qui comprend de multiples rfrences aux lments du droit leau pour tous. Les citations suivantes sont particulirement pertinentes. 18.47. Le principe de base, accept d'un commun accord, tait que tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels. 18.48. La Dclaration de New Delhi (adopte la Confrence mondiale sur l'eau salubre et l'assainissement pour les annes 90, New Delhi, septembre 1990) a soulign la ncessit de fournir de manire durable un approvisionnement suffisant en eau potable et des services

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d'assainissement convenables tous, et mis l'accent sur l'approche consistant assurer "un minimum pour tous, plutt qu'un maximum pour quelques-uns". 18.58. Tous les tats pourraient, en fonction de leurs capacits et des ressources disponibles...fixer les objectifs ci-aprs : a) Faire en sorte qu'en l'an 2000 au plus tard, tous les citadins disposent d'au moins 40 litres d'eau salubre par jour et que 75 % d'entre eux bnficient de services d'assainissement leur domicile ou au voisinage de celui-ci. 3.8. Les gouvernements... devraient laborer des mesures qui permettraient, directement ou indirectement, de : ... p) Assurer aux pauvres l'accs l'eau potable et l'hygine ; 6.12. Il est recommand tous les pays concerns de se donner les buts noncs ci-aprs: ... continuer uvrer pour assurer tous l'accs l'eau potable et des moyens hyginiques de traitement des excrments. 7.41. Dans la mise en place d'une infrastructure environnementale, tous les pays devraient, selon que de besoin : d) Encourager les politiques visant recouvrer le cot rel des services d'infrastructure tout en reconnaissant la ncessit de trouver une formule approprie (y compris des subventions) pour que tous les mnages bnficient des services de base ; 18.8. La gestion intgre des ressources en eau est fonde sur l'ide que l'eau fait partie intgrante de l'cosystme et constitue une ressource naturelle et un bien social et conomique dont la quantit et la qualit dterminent l'affectation. A cette fin, les ressources en eau doivent faire l'objet de mesures de protection tenant compte du fonctionnement des cosystmes aquatiques et de la prennit de la ressource et visant satisfaire ou concilier les besoins en eau aux fins des activits humaines. Dans la mise en valeur et l'utilisation des ressources en eau, il faut donner la priorit la satisfaction des besoins fondamentaux et la protection des cosystmes. Toutefois, au del de ces exigences, les utilisateurs devraient payer un juste prix. 18.15. Comme il est dsormais admis que l'eau est un bien social et conomique, les diffrentes options dont on dispose pour la facturer aux divers groupements d'usagers (mnages, groupes urbains, industriels, utilisateurs agricoles, etc.) devront tre examines plus avant et exprimentes. 18.16. L'eau tant une ressource limite, il faut, si l'on veut l'exploiter durablement, prendre tous les cots en compte au stade de la planification et de la mise en valeur. Il faut notamment considrer les avantages escompts au regard des dpenses d'investissement et d'exploitation, des cots affrents la protection de l'environnement et des cots marginaux de substitution correspondant la meilleure utilisation possible de l'eau. Cela ne veut pas dire que la totalit du cot conomique doit tre impute tous les bnficiaires, mais la tarification devra autant que possible traduire le cot rel de l'eau, utilise en tant que bien conomique, ainsi que la capacit de paiement des collectivits. 18.59. Tous les tats pourraient, en fonction de leurs capacits et des ressources disponibles, et dans le cadre de la coopration bilatrale ou multilatrale, notamment avec l'Organisation des Nations Unies ou d'autres organisations comptentes, selon les besoins,, mener bien les activits ci-aprs.... ii) Satisfaire les besoins fondamentaux en eau de la population urbaine.

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En 1992, le Comit des Nations Unies sur les droits conomiques, sociaux et culturels a prcis dans un commentaire du Pacte concernant le logement suffisant (art.11.1) que ce terme incluait disponibility of services, affordability, habitability et que tous les bnficiaires du droit au logement suffisant devraient avoir accs leau potable. En 1993, lUICN dveloppe un projet de Pacte international sur lenvironnement et le dveloppement. Lart.29 concerne llimination de la pauvret et prcise que les tats prennent les mesures qui contribuent llimination de la pauvret notamment les mesures de fourniture deau potable. En fvrier 1994, la France organise une runion internationale qui adopte les Recommandations de Sophia Antipolis aux termes desquelles : Toute personne, quelles que soient ses conditions de vie ou ses ressources, a le droit imprescriptible de boire une eau saine ; Des mcanismes de prquation entre les diffrentes couches de population urbaine doivent tre mises en place. Une part de subvention peut cependant savrer ncessaire. Au cours de cette runion, Mme Simone Veil, ministre des Affaires sociales, de la Sant et de la Ville dclare : Le libre accs une eau saine est un droit de lhomme quel que soit le degr ou la forme de lurbanisation. En mars 1994, la Confrence internationale de Noordwijk Drinking water supply and environmental sanitation adopte une dclaration aux termes de laquelle : Toute personne, quelles que soient ses conditions de vie ou de ressources, a droit boire une eau saine. En 1994, la Confrence internationale sur la population et le dveloppement adopte les Principes du Caire qui comprennent le Principe 2 selon lequel : Les tres humains... ont droit une vie saine et productive en harmonie avec la nature... Les individus ont droit un niveau de vie suffisant pour eux-mmes et leur famille, y compris une alimentation, des vtements,un logement, un approvisionnement en eau et un systme dassainissement adquats. La Charte Sociale Europenne (rvise, 1996) prescrit que : Les Parties sengagent prendre des mesures destines favoriser laccs au logement dun niveau suffisant et rendre le cot du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas des ressources suffisantes (art. 31). Un logement dun niveau suffisant implique la disponibilit de leau. En avril 1997, le Symposium sur leau, la ville et lurbanisme organis par lAcadmie de leau (France) et le Programme Hydrologique International de lUnesco adopte la Dclaration de Paris selon laquelle : Une politique sage de tarification de leau reconnaissant la valeur conomique de leau mais ayant aussi une sensibilit sociale reprsente une composante essentielle. Des subventions mal conues favorisant lurbain au dtriment de la population rurale, ou les rsidents les plus aiss

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au dtriment des moins favoriss (qui pourraient acheter leau auprs des vendeurs ) ne devraient plus subsister. En dcembre 1997, les Ministres chargs de leau, de lurbanisme et de lenvironnement de la rgion Afrique inscrivent dans leur Dclaration du Cap : La promotion de lapplication de tarifs ralistes pour leau et les services dhygine accompagns dune tarification prfrentielle pour les groupes bas revenus, par exemple des avantages tarifaires, des prquations, etc.. En janvier 1998, la Confrence de Harare Stratgie de gestion de leau organise dans le cadre de la Commission pour le dveloppement durable conclut que : Si lon veut que la fourniture deau soit durable, il faut que tous les cots en soient couverts. Des subventions pour des groupes spcifiques, gnralement les plus pauvres, peuvent tre considres comme souhaitables dans certains pays. Lors de sa sixime runion (New York, avril 1998), la Commission pour le dveloppement durable des Nations unies adopte une dcision 6/1 selon laquelle : Il est indispensable de se proccuper en priorit de la dimension sociale de la gestion des eaux douces et donc d'laborer une approche intgre de la question qui favorise un dveloppement durable vritablement ax sur la population, en fonction des besoins locaux. Il importe de veiller une utilisation quitable et responsable des ressources en eau lorsqu'on labore des approches stratgiques de gestion intgre tous les niveaux, notamment en rpondant aux besoins des pauvres. La mise en valeur, la gestion, la protection et l'utilisation des ressources en eau dans le souci de contribuer l'limination de la pauvret et la promotion de la scurit alimentaire doivent rester des objectifs essentiels. La Commission exhorte les gouvernements, lorsqu'ils utilisent des instruments conomiques pour dcider de l'allocation des ressources en eau, prendre en compte les besoins des groupes vulnrables, des enfants, des communauts locales et des pauvres et s'inspirer de certaines considrations ayant trait aux exigences cologiques, l'efficacit, la transparence et la justice et, en fonction des conditions spcifiques qui prvalent dans chaque pays, aux niveaux national et local, au principe du pollueur payeur. La Commission constate que Dans les pays en dveloppement, les pouvoirs publics continuent de jouer un rle important dans la rpartition des ressources en eau douce. Il importe de rpondre aux besoins et de couvrir les cots de manire responsable et transparente. On pourrait mettre en place des systmes de recouvrement des cots ou mobiliser une partie des finances publiques. Les cots pourraient tre recouvrs progressivement par les compagnies de distribution d'eau ou par le secteur public, en tenant compte des conditions propres chaque pays. Dans certains pays, des subventions devront tre accordes de manire transparente certains groupes, notamment les pauvres. En mars 1998, la Confrence internationale eau et dveloppement durable (CIEDD), runie Paris lUnesco, adopte une dclaration selon laquelle : Nous, Ministres et Chefs de dlgations... nous engageons appuyer la mise en uvre des lignes directrices suivantes.... La mise en place progressive du recouvrement des cots directs et indirects des services, tout en protgeant les utilisateurs bas revenu, devrait tre encourage.

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LAtelier n3 sur les moyens de financement appropris a conclu quil fallait prendre de manire transparente, les mesures ncessaires, notamment de prquation, pour viter une gestion des services conduisant une limitation de laccs leau pour les usagers bas revenu. Le mme mois, la Fondation allemande pour le dveloppement international organise un Forum de dialogue international sur La politique mondiale de leau, coopration pour la gestion transfrontire des ressources en eau qui adopte une Dclaration dite de Petersberg selon laquelle : Leau devrait tre considre comme un bien conomique et collectif. En utilisant les instruments conomiques, il convient de concilier de manire harmonieuse les objectifs conomiques, sociaux et environnementaux. Cela implique que ces instruments soient soigneusement slectionns et utiliss compte dment tenu des objectifs de justice sociale et de la politique environnementale tout en contribuant au recouvrement des cots grce des tarifs deau appropris. Lutilisation de ces instruments devra galement tenir compte des effets ngatifs subis par les mnages faible revenu. En 1998, la Convention dAarhus sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement reconnat : Le droit de chacun de vivre dans un environnement sain propre assurer sa sant et son bien-tre. En avril 1999, le Conseil Europen du Droit de lEnvironnement adopte Madre une Dclaration sur la gestion durable des ressources en eau qui se prononce en faveur du droit pour chacun daccder leau potable. Elle prcise que : Nul ne peut tre priv dune quantit deau suffisante pour satisfaire ses besoins essentiels. En juin 1999, le Protocole sur leau et la sant (Londres) reconnat dans son prambule que : La disponibilit deau en quantit et dune qualit suffisantes pour rpondre aux besoins fondamentaux de lhomme est indispensable aussi bien pour une amlioration de la sant que pour un dveloppement durable. Selon lArt. 5 : Les Parties sont guides en particulier par les principes et orientations ci-aprs : un accs quitable leau, adquat du point de vue aussi bien quantitatif que qualitatif, devrait tre assur tous les habitants, notamment aux personnes dfavorises ou socialement exclues. Selon lArt.4.2. Les Parties prennent toutes les mesures appropries pour assurer...un approvisionnement adquat en eau potable...un assainissement adquat... .Selon lArt. 6.1, Les Parties poursuivent les buts suivants : a) laccs de tous leau potable ; b) lassainissement pour tous.... En 1999, lOCDE, dans le cadre de lExamen des performances environnementales de la Russie recommande daugmenter progressivement les prix de leau afin de couvrir les cots rels en tenant compte des possibilits financires des usagers et, dans le cadre de lExamen de la Turquie, de sattacher davantage assurer la vrit des prix, en accordant lattention requise aux besoins particuliers des populations dfavorises pour les ressources naturelles. En 2000, lAcadmie de lEau adopte la Charte sociale de leau qui comporte le principe : laccs tous doit tre un droit imprescriptible.

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En mars 2000, la Dclaration ministrielle de La Haye sur la scurit de leau au 21me sicle se fixe lobjectif : laccs de tous suffisamment deau potable un prix raisonnable pour mener une vie saine et productive. Elle reconnat que laccs leau et lassainissement sont des besoins humains de base essentiels la sant et au bien-tre. Les Ministres ont aussi dcid de tenir compte des besoins fondamentaux des pauvres et des plus dfavoriss. En avril 2000, le Conseil Europen du Droit de lEnvironnement adopte une rsolution sur le droit leau qui proclame que Toute personne a droit leau en quantit et de qualit suffisantes pour sa vie et sa sant. En septembre 2000, lAssemble gnrale des Nations unies adopte la Dclaration du Millnaire (A/RES/55/2) selon laquelle : Nous , Chefs dtat et de gouvernement, nous dcidons... de rduire de moiti, dici 2015, la proportion des personnes qui nont pas accs leau potable ou qui nont pas les moyens de sen procurer. Cette dcision constitue un important engagement des tats car elle requiert un renforcement des moyens actuellement disponibles. En octobre 2000, lUnion Europenne adopte une Directive tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau qui traite, entre autres, de la rcupration des cots des services lis lutilisation de leau. Selon lart.9, les tats Membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et conomiques de la rcupration des cots de leau. Ce texte autorise des tarifs sociaux. En octobre 2000, les Ministres des pays de lOCDE et des tats de la CEI (ex-URSS) runis par lOCDE Almaty conviennent que : The public should be actively engaged in the process of reforming the urban waste water system... In this way, the rights of the citizens to a healthy environment and the consumers right to clean and affordable water can be ensured. En octobre 2001, le Comit des Ministres du Conseil de lEurope revise la Charte Europenne de leau de 1968 et proclame que : Toute personne a le droit de disposer dune quantit deau suffisante pour satisfaire ses besoins essentiels.

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CONSEIL EUROPEN DU DROIT DE LENVIRONNEMENT (CEDE) EUROPEAN COUNCIL ON ENVIRONMENTAL LAW (ECEL) CONSELHO EUROPEU DO DIREITO DO AMBIENTE (CEDA)

Statut : le CEDE est une association scientifique de droit portugais qui runit des juristes indpendants, spcialiss en droit de lenvironnement (universitaires et praticiens).

Composition : actuellement 36 membres (prsident, secrtaire gnrale, trois membres fondateurs, trente membres et membres supplants lus provenant des quinze tats membres de lUnion Europenne, un reprsentant du Conseil international du droit de lenvironnement) ainsi que des observateurs de trois organisations internationales et des experts.

Prsident : Alexandre Kiss, Strasbourg

Date de cration : 1974 Strasbourg ; nouveau statut adopt en 1995 Funchal la suite dun accord sign avec le Gouvernement de la Rgion autonome de Madre.

Sige social : Madeira Tecnopolo, Funchal (Madre), Portugal.

Activits : le CEDE organise au minimum quatre runions par an pour tudier les aspects juridiques de problmes poss par la protection de lenvironnement. Il organise aussi des runions largies sous forme de confrences ou de colloques internationaux. Il prpare des avis et publie des tudes. Les destinataires des avis sont des gouvernements Europens ainsi que des organisations internationales (Commission, Conseil de lUnion Europenne, Conseil de lEurope, OCDE, Commission des droits de lhomme, etc.).

Statut dobservateur : le CEDE a t reprsent des sances de la Commission des droits de lhomme et de la Commission conomique pour lEurope des Nations unies, ainsi quau Second Forum Mondial de lEau tenu La Haye en mars 2000.

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Derniers travaux (1998-2000) : rsolutions concernant la gestion des ressources en eau et le droit leau, prparation dun accord relatif la protection de lenvironnement dans les les de la Macaronsie, rsolution sur la gestion des dchets dans les rgions ultrapriphriques de lUnion Europenne. Etude de droit compar pour la Commission de la Communaut Europenne sur laccs la justice en cas de violation des rgles protgeant lenvironnement. Adoption dun commentaire sur larticle 37 relatif la protection de lenvironnement figurant dans la Charte des droits fondamentaux de lUnion Europenne.

Activits prvues pour 2001 : dveloppement de laccord pour les les de la Macaronsie, voies de recours extra-judiciaires.

Publications rcentes : Ouvrages sur Technologie et droit international et Nouvelles technologies et droit de lenvironnement marin ; Articles parus dans Environmental Policy and Law et dans la Revue Europenne du droit de lenvironnement. En cours de publication : Accs la justice dans les pays membres de la Communaut Europenne ; Travaux du CEDE de 1974 2000.

Sites web : http://www.madinfo.pt/organismos/aream/cede_fr.html http://www.aream.pt/cede_fr.html

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