I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O D E M O C R A C Y A N E L E C T O R A A S S I S T A N C R D L E

ESTADO :
FUNCIONAMIENTO,
ORGANIZACIN Y PROCESO DE CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formacin: Desarrollo de capacidades para el fortalecimiento de las organizaciones polticas

ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIN Y PROCESO DE CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS

Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008 Asociacin Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA International, de sus junta directivas o de los Miembros de sus consejos.

Coordinacin general: Pilar Tello Rozas Elaboracin de contenidos: Cinthya Arguedas Actualizacin: Cinthya Arguedas Mayen Ugarte Fecha: Septiembre, 2008

Estado: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Contenido
1. Objetivo y contenido 2. Evolucin del papel del Estado 2.1. El Estado Nacional: definicin 2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qu le corresponde y que no le corresponde hacer 2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado 3. Organizacin del Estado Peruano 3.1.1. Poder Ejecutivo 3.1.2. Poder Legislativo 3.1.3. Poder Judicial 3.1.4. Organismos autnomos 3.1.5. Gobiernos regionales y locales 3.2.Descentralizacin 3.2.1. Cambios en la distribucin del poder 3.2.2. Nuevos roles 6 11 14 15 19 22 23 23 24 28 29 5 5 5

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno 14

4. Polticas pblicas .................................................................................33 5. Bibliografa ..........................................................................................38

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1.OBJETIVO Y CONTENIDO
El presente mdulo tiene como objetivo central describir nociones bsicas sobre el Estado, sealando algunos momentos determinantes en el proceso de su evolucin histrica que han influido en cmo se ha ido delimitando su rol. Asimismo, se detalla el funcionamiento y organizacin del Estado en el Per, para finalizar con el planteamiento de elementos claves del proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas.

I II III

Aproximaciones a la definicin de Estado, su organizacin y su rol a cumplir.

Una descripcin del Estado en el Per, la organizacin y funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los rganos constitucionalmente autnomos, as como del proceso de reforma del Estado para impulsar la descentralizacin.

Identificacin de los momentos determinantes de la poltica pblica, las preguntas y temas importantes en el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas y el rol determinante de los actores a lo largo de dicho proceso.

2. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DEL ESTADO

2.1. El Estado Nacional: definicin
Las definiciones de Estado son innumerables. La mayora de tericos reconocen aquella que seala que existe Estado all donde se renen territorio, poblacin y poder. Por territorio se entiende el espacio fsico sobre el cual habita la poblacin. Puede o no ser continuo geogrficamente, puede ser continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente.

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La poblacin es el conjunto de seres humanos que compone el Estado. En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad tnica, racial o religiosa, sin embargo sta no es condicin esencial de la poblacin de un Estado. El elemento de poder es tal vez el que ms dificultades tericas presenta. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno, soberana o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el Estado est en capacidad -por lo menos jurdica, ms no siempre prctica- de organizar a la poblacin y el territorio, incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y obligaciones jurdicas con otros Estados. Hoy en da, el elemento de poder ya no implica solamente el mantenimiento del orden como lo era en un inicio-, sino la persecucin de determinados objetivos de inters pblico, como pueden ser la satisfaccin de necesidades de la poblacin, la asignacin de derechos, la vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etctera.

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Que le corresponde y que no le corresponde hacer
Existen diversos enfoques sobre cul debe ser el papel del Estado, con mayores o menores grados de intervencin. Para nuestro propsito, partiremos de un enfoque de economa institucional que concibe al Estado como un conjunto de instituciones pblicas de la sociedad, las cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposicin correspondientes1. Estas reglas de juego pueden ser formales o informales. v Las formales son las leyes, reglas polticas y judiciales, reglas econmicas y todos los procedimientos regulados de solucin de controversias. v Las informales estn referidas ms bien a actitudes y normas de conducta no escritas cuyo desarrollo est determinado por la estructura de valores de la sociedad. Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposicin)
1 Guerra -Garca, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Agenda Per. Lima. Per Pg. 27

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definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por individuos que tienen algo en comn. As, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactan desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como externo. En este segundo mbito, pugnan por el poder poltico y econmico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros o de quienes los representan. La economa institucional plantea que la existencia de instituciones, si bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel de asignacin de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la gerencia y de la cultura de las diferentes organizaciones de la sociedad . En este contexto, cul es el rol que debe cumplir el Estado en la sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado para satisfacer ciertas necesidades bsicas sociales, pero tambin se reconoce que hay tareas que el Estado no debera ejecutar directamente y que ms bien, el indicado es el sector privado al ser ms eficiente. Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres reas de actuacin del Estado3: a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y cientficos del Estado; y, c) la produccin de bienes y servicios para el mercado. Para cada una de estas reas se debe distinguir a la vez, cules son actividades principales (core activities) y cules son auxiliares o de apoyo. Para Pereira (s.f.), la definicin de cules son exclusivas del Estado deriva de la propia definicin de lo que sea esta institucin, es decir, tal y como se ha sealado, polticamente es la organizacin burocrtica que ejerce el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En otras palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el desarrollo, etc.
2 3 Op. Cit. Guerra-Garca Pereira, Bresser. Reforma del Estado en los aos noventa: lgica y mecanismos de control, en Democracia de Dficit (Cap. V)
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Delimitacin del rea de actuacin del Estado

Actividades exclusivas del Estado
(monoplicos, salud, planificacin, etc.)

Servicios sociales y cientficos

Produccin de servicios y bienes para el mercado

Actividades principales

Estado Publicizacin Privatizacin

Actividades auxiliares Tercerizacin

En este marco, el autor identifica como actividades principales y exclusivas del Estado el poder de definir las leyes del pas, poder de imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender el pas, de representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos, de reglamentar las actividades econmicas, de fiscalizar el cumplimiento de las leyes, de formular polticas en el mbito econmico y social, de garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras. En lo que respecta al rea social y cientfica, si bien se puede discutir la necesidad que el Estado intervenga en el financiamiento, su ejecucin no necesariamente debe ser ejercida por instituciones pblicas sino que puede desarrollarse mediante la participacin de diverso tipo de entidades como son los organismos sin fines de lucro. Ahora bien, para la produccin de bienes y servicios existe un relativo consenso en que es necesaria la participacin del sector privado, al ser ms eficientes y existir una menor subordinacin a factores polticos como si se presentan en las empresas estatales. Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares (ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios tcnicos, etc.) que podran tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente con un ahorro sustancial para el erario. A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que debe cumplir el sector pblico, al Estado se le atribuye un papel bien definido en el suministro de bienes pblicos que promueven el desarrollo econmico y social. Esto implica el cumplir con un papel activo ante las insuficiencias y fallas del mercado, as como a preocuparse por los problemas de equidad social.

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Grados de intervencin estatal

Grados de intervencin Intervencin mnimo Corregir las disfunciones del mercado Suministro de bienes pblicos puros : Defensa, Orden pblico Derechos de Propiedad Gestin Macroeconmica Salud Pblica Intervencin moderada Abordar las externalidades : Educacin bsica, proteccin del medio ambiente.
Regular los monopolios : Regulacin de los servicios pblicos, polticas antimonopolio

Aumentar equidad
Proteccin de los pobres: Programa de lucha contra la pobreza Socorro en casos de catstrofe Ofrecer seguros sociales : Pensiones con efectos redistributivos Subsidios familiares Seguros de desempleo Intervencin dinmica

Intervencin dinmica

Corregir la informacin imperfecta: Seguros (salud, vida, pensiones) Reglamentacin financiera, Proteccin del consumidor Coordinacin de la actividad Redistribucin: privada: Redistribucin de activos Fomento de los mercados Iniciativas relativas a todo un sector

Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

El Estado en el Per ha seguido una lgica centralista, sea bajo un modelo primario exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han puesto en tela de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las diferencias sociales, los mercados internos pequeos, la existencia de mercados empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de una intervencin estatal importante no es suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del pas. La escasez de los recursos pblicos que se asignan en un presupuesto con rigideces4 plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones para la formulacin del presupuesto respecto a donde se deben invertir los recursos constituye un paso importante. Sin embargo, tambin se requiere un rol ms dinmico del Estado en la promocin de
4 Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin pblica. Zavala, Vernica (2003). Ciudadanos por un buen gobierno. La descentralizacin: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per

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competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la integracin econmica, cadenas de valor, entre otras, en regiones ms all de Lima. La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno nacional con nuevos centros de ejercicio del poder poltico y administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una disminucin de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en la oferta de servicios pblicos y de la actividad econmica para superar los niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones regionales y locales, especialmente las rurales; as como una desconcentracin de poder poltico y econmico. En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe velar por crear condiciones mnimas para el desarrollo de las personas, mientras que el sector privado debe ser el motor de la economa y por tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios. El Estado nicamente producir bienes pblicos o socialmente preferentes a fin de garantizar que la poblacin tenga al menos lo bsico. Sobre el particular, cabe mencionar que en el Per, la Constitucin vigente define al Estado peruano como social y democrtico de Derecho y entre sus deberes se establece: garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin5. Ello ha sido reafirmado por el Tribunal Constitucional en diversas resoluciones, as en la Sentencia recada en el Expediente 4677-2004-PA-TC (06/12/2005) el TC afirm que "La democracia se fundamenta pues en la aceptacin de que la persona humana y su dignidad son el inicio y el fin del Estado (artculo 1 de la Constitucin)...". De otro lado, en la sentencia recada en el Expediente 2016-2004-AA-TC (05/10/2004) se afirm: "...en el Estado social, el respeto a la dignidad se refiere esencialmente a lograr una mejor calidad de vida de las personas"
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5 6

Constitucin Poltica del Per, artculo 43. Lima, 1993. En: RUBIO CORREA, Marcial: El Estado Peruano segn la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial, Pontificia Universidad Catlica del Per. Per, 2006; pgina 21. 7 Ibid, pgina 43.

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Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por la Constitucin de 1993 presenta las caractersticas bsicas de un Estado social y democrtico de derecho, deducible, principalmente, de una lectura integral de los artculos 3 y 43 y de diversos dispositivos reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja claramente establecido el objetivo social que subyace a todo comportamiento de los agentes polticos y econmicos que lo integran. El prototipo de este modelo significa, en buena cuenta, una superacin del clsico esquema estrictamente liberal que caracteriz el Estado tradicional para dar una visin mucho ms integrada en la que, junto con la libertad y sus garantas aparecen y se fomentan con igual intensidad otros valores como la igualdad y la solidaridad (...)"
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2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado

Desde los inicios del Estado, ste ha pasado por diversas crisis (del mercado o del Estado) que han conllevado a su redefinicin respecto a cual es la intervencin que debe cumplir en la sociedad. Las grandes crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo siglo se han debido, ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la disminucin en la capacidad del Estado para intervenir. La Gran Depresin de la dcada de los aos treinta se origin por el mal funcionamiento del mercado. En ese momento, el mercado estaba en total libertad mientras que se parta que el Estado deba garantizar los derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos, sin los cuales el mercado no poda constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar polticas econmicas viables luego que cae el nivel de produccin agregada y se disparan los ndices de desempleo con posterioridad a la primera guerra mundial.
9

8 9

Sentencia recada en el Expediente 1956-2004-AA-TC Ibid, pgina 46. Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervencin del Estado en lo econmico y en lo social y crisis en la forma burocrtica de administracin del Estado.

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Evolucin del rol del Estado

Estado Social
1929 1980

Reformas 1ra generacion

1990

Estado Social Liberal

1900

Gran Depresion

1970

Crisis financiera

2000

Estado liberal

Estado Neoliberal
Segun Bresser Pereira

La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado socialburocrtico: social porque se reconoce que el Estado debe garantizar los derechos sociales y el pleno empleo; y, burocrtico, porque ste cumple su funcin mediante la contratacin directa de burcratas. Los Estados eran relativamente cerrados y autrquicos en el sentido que cada quien produca lo que se consume a nivel interno y, el Estado tiene una participacin amplia en el plano econmico y social, siendo un prestador importante de servicios. A finales del siglo XX, el proceso de globalizacin tuvo como resultado una gran cada de los costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio internacional aument lo que conllev a una reorganizacin de la produccin a nivel mundial liderada por empresas multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir deban ser competitivos y esto implicaba mejorar la asignacin de recursos existentes y aumentar la eficiencia de la produccin. Una consecuencia adicional que tuvo la globalizacin fue la prdida relativa de autonoma del Estado, en la medida que su capacidad para formular polticas macroeconmicas nacionales y proteger la economa del contexto internacional se vio reducida. En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de ajustar sus gastos y financiar las polticas pblicas. La respuesta a la crisis fue el replantamiento del rol que el Estado deba cumplir en la sociedad. Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del

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Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el plano econmico y social. Sin embargo, a finales del siglo XX se determina que no se trataba de volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo. El Estado debe ser social-liberal porque debe continuar protegiendo los derechos sociales y promoviendo el desarrollo econmico; a la vez que usa los controles del mercado y disminuye los administrativos, promueve los servicios sociales y cientficos y flexibiliza los mercados de trabajo. El Estado que surge est dirigido hacia la ciudadana. Se busca que las personas sean ms conscientes de sus derechos individuales y que participen activamente. Esto se observa en la institucionalizacin de mecanismos que permiten la participacin ciudadana, dndose una democracia ms directa.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v su organizacin partidaria: Cules deben Segn ser las principales funciones del Estado? vretos afronta el Estado peruano para Qu cumplir con sus funciones en un mundo globalizado y con participacin de distintos niveles de gobierno? v es el rol que debe cumplir el sector Cul privado?

?
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3.

ORGANIZACIN DEL ESTADO PERUANO

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno

La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin de poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como vocero, se sostiene que la nica forma de controlar el poder es con otro poder de igual dimensin y naturaleza (solo el poder detiene al poder) y, por tanto se afirma que el poder del Estado tiene que dividirse en tres: el Legislativo, que es el que da las normas generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la accin del gobierno; y, el Judicial, que est orientado a resolver los conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado mismo. Estos poderes adems deben controlarse entre s.

Nivel Nacional

Sistema de Justicia Poder Judicial Ministerio Pblico CNM TC Congreso de la Repblica

Poder Ejecutivo

Partidos Polticos

Partidos Polticos

Sociedad

La divisin de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal en el que se establecen tres poderes que se controlan entre si (Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal). La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distincin entre las actividades estatales y la existencia de varias competencias polticas y administrativas (descentralizacin, desconcentracin) que no alteran la unidad funcional.

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Adems, la organizacin estructural del Estado se torna ms compleja al incorporarse rganos constitucionalmente autnomos que cumplen importantes funciones y ejercen control en forma recproca.

3.1.1 Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo es la organizacin del gobierno nacional puesta al servicio de los intereses de la Nacin y que ejerce las funciones de gobierno del pas: est conformado por la Presidencia de la Repblica, el Consejo de Ministros, Ministerios, Organismos Pblicos Descentralizados, proyectos, programas, empresas de propiedad del gobierno nacional. Adems, estn los organismos constitucionalmente autnomos y los reguladores. Las entidades de la Administracin Pblica del Poder Ejecutivo se organizan e integran en un rgimen jerarquizado sobre la base de funciones y competencias afines, tal y como se muestra en el siguiente esquema. v El Presidente de la Repblica El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacin. Sus atribuciones y funciones estn establecidas en la Constitucin y en la ley. El mandato presidencial es de cinco aos sin que exista reeleccin inmediata. Para ser elegido presidente se requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35 aos de edad al momento de la postulacin y gozar del derecho de sufragio. El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el o la candidata/a que obtiene ms de la mitad de los votos en la primera vuelta. Los votos viciados o en blanco no se computan. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta, se procede a una segunda eleccin dentro de los 30 das siguientes a la proclamacin de los cmputos oficiales, entre los candidatos que han obtenido las dos ms altas mayoras relativas. v Consejo de Ministros La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al Consejo de Ministros y a cada titular de los Ministerios en los asuntos que competen a la cartera a su cargo. La LOPE precisa que el Consejo de Ministros est conformado por

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Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la Repblica conforme a la Constitucin Poltica del Per, quienes no pueden ejercer otra funcin pblica excepto la legislativa. Pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. v Los Organismos Pblicos De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley 29158, los organismos pblicos son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico y tienen competencias de alcance nacional. Estos organismos estn adscritos a un Ministerio y para su creacin y disolucin se debe hacer por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo. Pueden ser de dos tipos: v Organismos Pblicos Ejecutores. v Organismos Pblicos Especializados. En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se debe acordar por voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Existen actualmente 60 organismos pblicos. En el caso de los Organismos Pblicos Ejecutores, stos se crean cuando existen condiciones como la necesidad de contar con una entidad con administracin propia debido a la magnitud de las operaciones o para la prestacin de servicios especficos. Actualmente existen 41 Organismos Ejecutores entre los que destacan el Consejo Nacional de Ciencia Y Tecnologa (CONCITEC), Instituto Nacional Penitenciario (INPE), Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). Estos organismos pblicos estn sujetos a los lineamientos del sector del que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con esto. Su poltica de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el marco de la poltica general de gobierno y no tienen funciones normativas, salvo que estn previstas en su norma de creacin. Asimismo, estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de confianza. Solo por excepcin pueden contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial en cuyo caso estar conformado solo por ministros o representantes de los sectores correspondientes.

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Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y pueden ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos Tcnicos Especializados. Existen cuatro Organismos Reguladores: OSITRAN, OSINERGMIN, OSIPTEL y SUNASS. Ellos actan en mbitos especializados de regulacin de mercados o para garantizar un adecuado funcionamiento de mercados no regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el territorio nacional. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros y tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de solucin de controversias y reclamos. Dichos organismos estn dirigidos por un Consejo Directivo cuyos integrantes son seleccionados por concurso pblico conforme a los requisitos y procedimientos establecidos por ley para su designacin. Por ltimo, se encuentran los Organismos Tcnicos Especializados que se crean, por excepcin, cuando exista necesidad de planificar, supervisar o ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o intergubernamental que requieran un alto grado de independencia funcional. Tambin en caso se requiera establecer instancias funcionalmente independientes que otorguen o reconozcan derechos de los particulares para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades econmicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores pblico o privado. Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados estn dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los lineamientos tcnicos correspondientes con quien coordinan sus objetivos y estrategias y su poltica de gasto es aprobada por el sector. Actualmente se cuenta con 15 organismos especializados dentro de los cuales destaca el Organismos de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) recientemente creado adscrito al Ministerio del Ambiente; el Centro de Planeamiento Estratgico - CEPLAN y la Autoridad Nacional de Servicio Civil que estn pendientes de implementacin. v Programas y proyectos especiales En la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE, se ha determinado que para la creacin de los programas y proyectos especiales se requiere decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

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Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad. Los Proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un perodo limitado de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo se crean para atender actividades de carcter temporal por lo que, cumplido su objetivos, en caso de ser necesario, sus actividades se integran en rganos de lnea de una entidad nacional o, por transferencia a una entidad regional o local, segn corresponda. v Las empresas pblicas En el Per, la actividad empresarial est -en principio- reservada para el sector privado. Ocurre, sin embargo, que no siempre el sector privado est en capacidad de brindar determinados servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de inters pblico. Slo en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el Estado participa en el mercado de manera subsidiaria. Actualmente, algunas de las empresas pblicas son: AGROBANCO, COFIDE, SEDAPAL, CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.

Organigrama del Estado

Poder Legislativo Reguladores Ej: ( SUNASS, OSINERG) Poder Ejecutivo Presidente Consejo de Ministros Poder Judicial Organismos Constitucionalmente Autnomos (Ej: Banco Central de Reserva, Superintendencia de Bancos y Seguros

16 Ministerios (Ej: Agricultura, Defensa, Interior, Ambiente)

Organismos Tcnicos Especializados (Ej: OEFA, CEPLAN) y Organismos Ejecutores.( Ej: SUNAT, INPE) Proyectos, programas y otros Ej : JUNTOS, Alfabetizacin. Empresas Pblicas. Ej: FondoMivivienda , Banmat Corpac ,

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3.1.2 Poder Legislativo rgano poltico colegiado integrado por 120 personas elegidas democrticamente por un perodo de 5 aos. Consta de una Cmara nica. El Congreso es el lugar principal y pblico del debate poltico en el que las opiniones y actuaciones de los representantes trascienden a la sociedad civil para que los electores estn suficientemente informados y as se formen opinin y voten con criterio propio y conocimiento de causa. Es un rgano deliberante porque no solo discuten y debaten opiniones, posiciones o incluso las formas fundamentales de organizacin de los grupos humanos, sino que adems, permiten la posibilidad real de su implementacin a travs de decisiones polticas. El Congreso cuenta con diversos instrumentos para servir de contrapeso poltico y fiscalizar a la administracin pblica.10

v Funciones
Legisla
Propuesta, revisin y sancin

Fiscaliza
Interpelacin de Ministros, mociones de censura y cuestin de confianza

Representa
Debate temas nacionales para que trasciendan a la opinin pblica

v Requisitos Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento, haber cumplido 25 aos y gozar del derecho de sufragio. No pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor General o personas que desempean cargos de responsabilidad poltica dentro la Gestin del Estado, si no han renunciado a ellos seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta forma, se busca evitar que desde su posicin puedan hacer uso de los recursos pblicos ni tener ningn tipo de ingerencia sobre el proceso.
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Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii) Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv) Mocin de censura y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de acusacin constitucional; vii) Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros. Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial (1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin oficial (2001). 11 Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993

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Les est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de cualquier otra funcin pblica, excepto la de Ministro de Estado y el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones extraordinarias de carcter internacional. v Estructura La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito poltico y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente diagrama.

Servicio Parlamentario

Estructura Poder Legislativo

Oficial a Mayor Poltica

Presidencia

Administrativa

Mesa directiva Consejo Directivo Pleno

mbito Poltico En su mbito poltico, los rganos parlamentarios se pueden dividir en dos clases: los rganos de direccin (tambin llamados rganos de gobierno) y rganos de produccin.
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rganos de Direccin Presidencia: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la
12 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Per

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mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha eleccin es por mayora simple. El Presidente representa al Congreso; preside las sesiones del pleno; exige a los rganos de gobierno que responsan a los pedidos de informacin de los Congresistas, supervisa el funcionamiento de los rganos parlamentarios; entre otros. Mesa Directiva: integrada por el Presidente y cinco Vicepresidentes. Est facultada para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo, supervisa la poltica administrativa-financiera del congreso, as como el nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento. Consejo Directivo: es un rgano de decisin conformado por los representantes de los grupos parlamentarios a los cuales se les denomina directivos-portavoces y por los miembros de la Mesa Directiva. Tiene una composicin plural. Entre sus funciones est el aprobar la agenda antes de cada sesin, definiendo los proyectos que se tratarn en la orden del da, fijar el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agenda; acordar las autorizaciones de licencia particular por enfermedad o viaje que soliciten los Congresistas; entre otros. rganos de Produccin Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es el rgano de decisin ms importante del Parlamento, en el que se reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin de ser aprobados o desestimados. La Comisin Permanente: est presidida por el Presidente del Congreso y est conformada por no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la proporcionalidad de los representantes de cada grupo parlamentario. Ella se rene durante el receso del Congreso y puede ser convocada durante el perodo de sesiones cuando sea necesario cumplir con el trmite de acusacin constitucional. Sus funciones incluyen la designacin del Contralor General, la ratificacin de la designacin del Presidente del Banco Central de

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Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, as como el ejercicio por delegacin de facultades legislativas que el Congreso le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobacin de Tratados Internacionales, Leyes Orgnicas, Ley de Presupuesto o Ley de la Cuenta General de la Repblica. Cabe resaltar que la disolucin del Congreso por el Presidente de la Repblica no alcanza a la Comisin Permanente. Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya funcin principal es la fiscalizacin de los rganos estatales y el dictamen de los proyectos de ley en materias de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones: o o o o Comisiones ordinarias Comisiones de investigacin Comisiones especiales Comisin de tica parlamentaria

mbito Administrativo En su mbito administrativo, el Congreso cumple un rol tcnico, imparcial y no partidario. Su mximo rgano es la Oficiala Mayor que ejecuta diversas funciones tales como: la preparacin de la agenda del pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo; organizar y dirigir el servicio parlamentario, entre otras.

3.1.3.Poder Judicial La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos. El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nacin y por rganos que ejercen su gobierno y administracin. Los rganos jurisdiccionales son: la Corte Suprema de Justicia y las dems cortes y juzgados que determine su ley orgnica. No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin y ratificacin de jueces. Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo

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de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona.

3.1.4.Organismos Autnomos La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos que no son parte de ningn poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el Congreso y a la opinin pblica. En la mayor parte de estos organismos, los procedimientos de designacin contemplan la intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son inamovibles por perodos de tiempo o condiciones (edad) predeterminadas. As son rganos constitucionalmente autnomos el Tribunal Constitucional, la defensora del Pueblo entre otros
13

3.1.5.Gobiernos Regionales y Locales El Per cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones poltico administrativas, gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta con dos Gobiernos Regionales, Lima Metropolitana y Lima Provincias, y la Provincia Constitucional del Callao cuenta con un Gobierno Regional propio). Los Departamentos estn conformados por 195 provincias y stas, a su vez, por 1.634 distritos. El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Cuentan con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su mxima autoridad administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan con el mismo nivel de autonoma que el de las Regiones de acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades.
13 Los rganos constitucionalmente autnomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo, Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de Identificacin) y Contralora General de la Repblica.

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Estructura bsica

GOBIERNOS REGIONALES
Presidente Regional rgano Ejecutivo del Gobierno Regional. Consejo Regional Alcalda

GOBIERNOS LOCALES

rgano ejecutivo del Gobierno Local

Concejo Municipal

rgano normativo y fiscalizador rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local. del Gobierno Regional. Integrado por el alcalde y el nmero de regidores Integrado por el Presidente y que establezca el Jurado Nacional de Elecciones. Vicepresidente Regional y por los Consejeros de las provincias de cada regin. Consejo de Coordinacin Regional rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional con las municipalidades. Integrado por los Alcaldes Provinciales (60%) y los integrantes de la sociedad civil (40%) rganos de Coordinacin rganos consultivos del Gobierno Local. Integrados por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser: ? de Coordinacin Local Provincial El Consejo ? de Coordinacin Local Distrital El Consejo ? de Delegados Vecinales (las Las Juntas Municipalidades y respectivas regulan la participacin de la sociedad civil en ellas; estn integradas por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales distritales). ? de Gestin Comits Adicionalmente, la Ley Orgnica de Municipalidades seala que los Concejos Municipales pueden crear Municipalidades de Centros Poblados.

3.2. Descentralizacin
El objeto de la descentralizacin es lograr un Estado en el que las decisiones polticas, y especialmente de gasto, se tomen lo ms cerca posible a la poblacin que se va a beneficiar de ellas. El estilo de gestin actual tiende a la participacin ciudadana, para lo cual es necesario descentralizar, crear transparencia de los

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actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la ciudadana, activar igualmente instituciones de participacin permanente como los referndum, ir hacia sistemas polticos que hagan madurar crecientemente a la ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la sociedad civil. Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las siguientes: Profundizar la democracia: La descentralizacin combina la democracia representativa y la participativa para reconocer las prioridades locales de los ciudadanos y estimular su voluntad de contribucin a la provisin de servicios pblicos. Ello se da a travs de: o o o elecciones locales y regionales mayor participacin ciudadana mejor respuesta a las demandas ciudadanas

Prestacin de servicios pblicos ms eficientes: se refiere a la eficiencia en la asignacin de recursos y en la produccin de los servicios.

Equidad inter-regional y entre personas: La descentralizacin puede acentuar las diferencias entre regiones ricas y regiones pobres. Para prevenir este resultado y conseguir redistribucin inter-regional se pueden introducir transferencias compensatorias. La descentralizacin busca tambin la distribucin inter-individual, generalmente con transferencias condicionadas o de destinacin especial.

Estabilidad macroeconmica : Para poder cumplir con dichas metas es necesario que al momento de establecer la distribucin de tareas entre niveles de gobierno se sigan los siguientes principios y criterios:

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PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN I. Principio de Subsidiariedad. Se presume que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin. II. Principio de Selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la capacidad de gestin efectiva antes de transferir. III. Principio de Provisin. La transferencia de funciones debe estar acompaada de los recursos necesarios para ejercerla, de manera que se asegure su continuidad. IV.Principio de Concurrencia. Cuando se requiere la intervencin de ms de un nivel de gobierno para ejercer una funcin, todos los niveles deben actuar de forma oportuna y eficiente y respetando las atribuciones de cada uno. V Criterio de Economas de escala. Debe atribuirse la funcin a aquel nivel de gobierno que implique el menor costo para la sociedad, por lo que sta debe ser asignada al nivel en el que se presenten economas de escala. VI Criterio de Externalidades. Se debe tener en consideracin el mbito en el que una funcin tiene efectos positivos, y que el nivel de gobierno que ms se ajuste al rea de influencia sea el que ejerza la funcin. Tambin implica que la funcin debe ser financiada con los recursos provenientes (tributos) o destinados (transferencias financieras gubernamentales) a los ciudadanos que se benefician de ella.

Asimismo, para el xito de un proceso de descentralizacin es necesario que se defina cmo se debe desarrollar el mismo, encontrndonos en este caso ante la descentralizacin administrativa. sta supone no un simple cambio de autoridad, sino tambin la redistribucin de responsabilidad y financiamiento para proveer servicios pblicos entre diferentes niveles de gobierno.14 En tal sentido, se trata ms bien de un cambio de centros de poder y toma de decisiones, con el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades regionales. Esto conlleva la modificacin de las formas en que se prestan dichos servicios, cambios en las prioridades polticas de asignacin de recursos, etc. De no incorporarse estos elementos en el diseo e implementacin de los procesos de transferencia de funciones, el Estado se acerca ms y ms a la posibilidad de

14 La descentralizacin administrativa es la transferencia de responsabilidades desde el nivel central hacia otras agencias (dependientes, semi autnomas, autnomas), territorialmente organizadas, o autoridades autnomas.

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caer en un sistema de prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e ineficiente, siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de gradualidad, provisin, neutralidad fiscal y separacin de funciones, incorporados en la legislacin.

La descentralizacin es el proceso mediante el cual se traslada la responsabilidad de ejercer la rendicin de cuentas desde el gobierno nacional hacia los constituyentes locales. La desconcentracin consiste en trasladar las facultades de decisin a algunos organismos de la administracin, pero mantenindose la relacin jerrquica entre el rgano que transfiere la facultad y el que la ejecuta.

La descentralizacin se inici con la reforma de la Constitucin y con la publicacin de la ley de Bases de Descentralizacin en el ao 2001. Con ello, el gobierno del Per ha pasado a dividirse en tres niveles : nacional regional, y local.
15

A cada uno se le han asignado funciones y competencias especficas, las cuales estn siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o local conforme a un cronograma.

Desconcentracin

Naci onal

Descentralizacin

Nivel Regional

Nivel Local

Ciudadano
Capacidades Fiscal, Administrativa, Poltica

15 A la fecha se han trasladado

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La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional cuyos principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las Regiones, los Municipios y la sociedad civil. 3.2.1 Cambios en la distribucin del poder

Cambios en distribucin del poder

1996-2003 2003 en adelante
cre Di one ci s gio Re ales -n

Ministerio

GR
Ministerio

CTAR

Direcciones Regionales
io ne s

La descentralizacin supone una nueva forma de distribucin de poder en la cual una cuota de ste, anteriormente en manos del nivel central (Ejemplo: Ministerio de Salud, Ministerio de Transporte, etc.), es ahora compartida por los diferentes gobiernos regionales, los cuales cuentan con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia y dentro del mbito de su jurisdiccin. En tal sentido, se produce un cambio en el escenario poltico en el que, si bien se mantiene la autoridad nacional, aparecen junto a la misma -y no por debajo de ella- gobiernos regionales con capacidad de decisin respecto del desarrollo y bienestar de su regin.16

16 A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).

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Di re

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io na le s

G R

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3.2.2.

Nuevos roles

Con la descentralizacin, el rol de ejecutor a cargo del gobierno nacional pasa ahora a ser ejercido por los gobiernos regionales y locales17. Asimismo, el nivel nacional, si bien mantiene como competencia exclusiva el rol de rectora sectorial nacional (es decir, el competente para fijar los marcos polticos y normativos del sector y supervisar su cumplimiento18), el mismo requiere ahora ser fortalecido ya que su ejercicio resulta ms complejo frente a gobiernos subnacionales legitimados y con poder de decisin. Tal fortalecimiento le impondr adems la realizacin de nuevas tareas, como por ejemplo la de crear sistemas de informacin entre niveles de gobierno que le permita la toma de decisiones oportuna sobre la conduccin del sector, as como un seguimiento y evaluacin de las funciones transferidas.

Antes de descentralizar: Esquema sectorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de Energa y Minas Ministerio de Salud Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Educacin Ministerio de Agricultura

COMPETENCIAS

DESCONCENTRADAS

Direccin Regional de Minera DREM

Direccin Regional de Salud DIRESA

Direccin Regional de Transportes DRT

CTAR

Direccin Regional de Educacin DRE

Direccin Regional Agraria DRA

Servicios pblicos para actividades en minera

Servicios pblicos para actividades en salud

Servicios pblicos para actividades en transportes

Servicios pblicos para actividades en educacin

Servicios pblicos para actividades en agricultura

Hasta antes de la transferencia, la forma como la autoridad nacional ejecutaba u operaba las funciones transferidas, era con una visin centrada exclusivamente en la actividad sectorial, es decir, no tomaba

17 Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a aquellas funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente acreditadas. 18 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.

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en consideracin factores provenientes de otros sectores que podran impactar en dicha actividad (ya sea afectndola o fortalecindola). Este enfoque sectorial, evidentemente responda a una forma de organizacin central que no facilitaba la interaccin entre actividades de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo, con la descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad funciones de diversos sectores, le va a permitir a sta integrarlas de acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su territorio.

Despus de descentralizar: Esquema territorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de Energa y Minas Ministerio de Salud Ministerio de Transportes y Comunicaciones COMPETENCIAS TRANSFERIDAS Ministerio de Educacin Ministerio de Agricultura

GOBIERNO REGIONAL Gerencias Regionales (DREM, DIRESA, DRT, DRE, DRA)

Servicios pblicos para actividades en minera

Servicios pblicos para actividades en salud

Servicios pblicos para actividades en transportes

Servicios pblicos para actividades en educacin

Servicios pblicos para actividades en agricultura

El proceso de descentralizacin supone un cambio en el paradigma de organizacin del Estado que combinar progresivamente un enfoque sectorial con uno territorial en los mbitos o ejecucin de funciones transferidas. Esto es, pasar de organizar las actividades del Estado en funcin a la materia (salud, educacin, agricultura, minera, etc.), a buscar sinergias positivas entre las materias y realizar intervenciones territoriales en las que se potencien mutuamente las actividades. El cambio de esquema sectorial a uno territorial, as como la transferencia de funciones, generan la necesidad de que el nivel nacional tome las siguientes iniciativas:
19

19 Weimer y Vining 1999.

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t nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la Crear necesidad de coordinacin y negociacin poltica, para relacionarse con otros niveles de gobierno. t Prestar servicios tcnicos a otras autoridades y no slo ejecutar las polticas nacionales. t Redisear los mecanismos de financiamiento de funciones transferidas desde una perspectiva ms estratgica que introduzca incentivos para que los gobiernos descentralizados adopten prioridades nacionales, a veces diferentes y otras quiz hasta contradictoras con los intereses netamente territoriales. t Fortalecer los sistemas de informacin y capacidades de monitoreo y evaluacin, como herramientas de poltica. t Desarrollar normativa de polticas sectoriales para garantizar su obligatoriedad, pese a la prestacin descentralizada, ya que el proceso de descentralizacin requiere hacer explcitas polticas operacionales y tcnicas que hasta antes de la intervencin de otras autoridades polticas se introducan simplemente como decisiones de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se requiere de normas explcitas.

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PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v evala el funcionamiento de los poderes Cmo del Estado? Existe equilibrio entre ellos? v Considera que los gobiernos locales y regionales son un buen mecanismo para dinamizar el funcionamiento del Estado? Cules son sus lmites y posibilidades? v Est funcionando bien el Gobierno Regional de su zona? v funciona en su comunidad el Gobierno Cmo Local? v su organizacin poltica alguna propuesta Tiene con respecto a los Gobiernos Locales y Regionales? v su partido propuestas para modernizar la Tiene gestin del Estado?

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4. POLTICAS PBLICAS
Qu son las Polticas Pblicas y cmo se diferencian de los Problemas Pblicos?
Son las opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones econmicas, sociales, u otras que a travs del tiempo va eligiendo una sociedad. Pueden expresarse a travs de:

I II III

Normas especficas que definen la accin del estado para servicios especficos (seguro materno infantil) Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los lmites de la actividad de los individuos o grupos de individuos (regulacin de servicios de telefona, cdigo penal). Dentro de esos lmites, ellos pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que mejor respondan a sus necesidades e intereses. Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulacin de los mercados competitivos)

Las Polticas Pblicas se van formando a travs del tiempo, por lo que reflejan inevitablemente un juicio de valor sobre en qu y cmo debe actuar el Estado para cumplir sus fines. En esa medida responden a valores predominantes o consensos sociales de una etapa definida de evolucin de una sociedad y reflejan las realidades de cada una de ellas en un determinado momento. Por ello, lo que se define como poltica pblica en una etapa, puede dejar de ser prioritario en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya lograron superar la situacin que motiv su demanda por determinada accin del estado, o porque otros problemas se han tornado ms relevantes. Sin embargo, como las polticas pblicas requieren muchas veces de un periodo prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un momento tambin limitan el campo de accin de los siguientes gobiernos. Las polticas pblicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro lado estn los problemas pblicos, que son impedimentos que un estado, es

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decir, un gobierno o administracin debe resolver para satisfacer las necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida deseada, mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas pueden ser problemas que un estado debe solucionar para satisfacerlas De esa manera el estado debe resolver los problemas pblicos como medio para satisfacer las necesidades sociales.20 Un segundo mbito de confusin comn es entre poltica pblica y gestin pblica. Prescindiendo de las complejas definiciones tericas se puede decir que: polticas pblicas aluden a qu hacer? Mientras que gestin se refiere a cmo hacerlo?. As, modificar el sistema de prestacin de servicios educativos transfiriendo la responsabilidad de gestionar las escuelas a asociaciones de padres, bajo la concepcin que de sta forma existir un mejor control de los resultados del centro educativo, ser una decisin de poltica pblica. Implementar esta decisin mediante herramientas que ayuden a llevar a cabo la poltica pblica reforma del sistema educativo, sern decisiones de gestin. Estas herramientas pueden ser, por ejemplo nuevos marcos de regulacin, la organizacin de sistemas de control de calidad e informacin como pruebas nacionales de calidad educativa, la flexibilizacin o descentralizacin del sistema de seleccin y contratacin de maestros, el diseo e implementacin de un sistema de indicadores de monitoreo.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v Un conjunto de programas y proyectos pblicos constituyen siempre una poltica pblica? v Reformar una organizacin pblica es una poltica pblica o un medio para implementar polticas pblicas que mejoren la satisfaccin de las necesidades de la sociedad?

20 Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC, 2004 Pag. 31-32

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El ciclo de las polticas pblicas

Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formacin e implementacin de polticas pblicas. Para efectos metodolgicos se presentar el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996) , sin que ello implique que este proceso es mecnico u orgnico en sus fases, sino adoptndolo simplemente por sus bondades para ayudar a explicar las diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en una poltica pblica. Fases de las polticas pblicas (modelo lineal)
21

Definicin del problema. Los problemas que se busca solucionar con una poltica pblica frecuentemente llegan hasta los responsables de su diseo e implementacin bajo la forma de situaciones especficas que reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser atendida. Es decir, llegan como sntomas que requieren ser estudiados para definir con claridad el problema (la enfermedad) a atender. En esta fase en que se da forma al problema es crucial la adecuada seleccin de los actores de la sociedad que participarn en la definicin del problema, puesto que la presencia o ausencia de uno de ellos podra modificar la forma como se define el problema. Ingreso a (o establecimiento) de la agenda: Explica por qu unos temas se convierten en problemas pblicos y cmo pasan de la agenda de gobierno (problemas que requieren atencin) a la agenda poltica (problemas que logran la atencin de los polticos) y por lo tanto tienen la oportunidad de ser abordados como poltica pblica.
21 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32

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Formulacin: busca responder a qu es lo que se puede y debe hacerse en funcin del problema identificado. Es en esta fase que se realiza l anlisis de alternativas de solucin (polticas pblicas posibles), por lo que se trata de la fase de mayor incidencia de elementos tcnicos en las fases de creacin de las polticas. Dependiendo de la complejidad de la poltica pblica, esta fase se desarrollar con mayor o menor impulso por parte de los rganos ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto ms compleja sea la poltica pblica, mayor ser la necesidad de contar con informacin y apoyo tcnico especializados, lo que comnmente es ms accesible para los rganos ejecutivos que legislativos. En las ltimas dcadas ha existido un proceso de creacin de capacidades para formular polticas pblicas en los rganos legislativos, aunque dicho desarrollo es an incipiente en nuestro pas. Legitimacin: En esta fase la propuesta de poltica pblica se abre a otros actores polticos que representan a diversos intereses de la sociedad y tpicamente se resuelven problemas horizontales de balance de poder (entre actores polticos con similar poder). Dichas negociaciones se dan a travs de los Gabinetes Polticos (ej. Consejo de Ministros) o a travs del parlamento y rganos de control poltico como los Consejos Regionales y los Concejos Municipales. Incluso podran estar presentes en procesos participativos de consulta ciudadana. Es decir que es en esta fase en la que potenciales ganadores y perdedores de una determinada poltica pblica hacen sentir sus posiciones respecto de ella a travs de los actores polticos o de representantes de sus respectivos grupos de inters. Si una poltica pblica supera esta fase, es decir que a pesar de los ajustes polticos que se le hagan, continua siendo una alternativa valiosa para la sociedad porque ayudar a atender una de sus necesidades, estaremos ante una poltica pblica que adems de tcnicamente correcta ser polticamente viable. Aprobacin y asignacin de recursos: Es comn encontrar polticas aprobadas (por ejemplo bajo la forma de planes) que no tienen un reflejo concreto en los presupuestos (o en la asignacin de recursos humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay coherencia entre las polticas y los recursos dispuestos para llevarlas adelante, el ejercicio de las fases anteriores resultar ftil. Implementacin: Lamentablemente, en las fases previas poco o nada se suele discutir sobre la forma como se llevar a cabo la implementacin

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de la poltica pblica. Esta es una de las razones por las que muchas de ellas fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementacin es simplemente el trabajo de la administracin sin considerar que en esta fase aparecen problemas operativos, de falta de informacin, de valores culturales opuestos a lo que se propone en la poltica pblica, entre otros muchos factores que pueden terminar por desvirtuar el objetivo para el que fue concebida la poltica pblica. En esta fase por ello, el apoyo poltico para llevar adelante la poltica es crucial. Evaluacin: Es la fase en la que se analiza si la poltica pblica cumpli sus objetivos. Para que una evaluacin sea de calidad, debe ser prevista y diseada desde la fase de formulacin de la poltica pblica, de forma tal que todos los involucrados tengan claridad sobre los resultados que deben lograr, as como para asegurar que existirn los elementos necesarios para realizar la evaluacin como por ejemplo lneas de base, registros con la informacin de la ejecucin, documentacin que permita entender los ajustes que se hayan realizado con respecto del diseo original de poltica pblica y las razones que los motivaron, etc. Lo importante es que sin evaluacin no hay forma de tomar decisiones informadas respecto de la continuacin o cambio en una poltica pblica, y por ende se incrementa el riesgo de invertir recursos en actividades que no generan valor para la sociedad, o no mejoran el bienestar de las personas (con bajo o nulo impacto) o simplemente no se puede aprender de los logros para replicarlos.

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5. BIBLIOGRAFA

Bresser Pereira, Luiz Carlos. Reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos de control. En Democracia en dficit. Captulo V Constitucin Poltica del Per, Lima 1993. Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC, 2004 Pag. 31-32 Ley de Bases de Descentralizacin, Ley 27783 del 17 de julio del 2002 Ley Orgnica de Gobiernos Municipales, Ley 27972 del 26 de mayo del 2003. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 del 16 de noviembre del 2002 y modificaciones en Ley 27902 del 1 de enero del 2003 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley 29158 de 20 de diciembre de 2007 Mann, Michael. Ha terminado la globalizacin con el imparable ascenso del Estado nacional?, en Review of International Political Economy, Vol. 4, No. 3, 1997. Nicardro, Csar & Petrizzo, Maringela (N/D) El estudio de las polticas pblicas: el estado de la disciplina y la consolidacin democrtica en Amrica Latina. http://petrizzo.googlepages.com/PoliticasPublicas.pdf Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Center for Management Development. RESEARCH PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32 Reglamento del Congreso de la Repblica Rubio Correa, Marcial. El Estado Peruano segn la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial, Pontificia Universidad Catlica del Per. Per, 2006 Stiglitz, Joseph. Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico: lecciones de la experiencia reciente. Revista del CLAD, Reforma y Democracia No. 22 Ugarte, Mayen. "Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: Los retos para la implementacin" en El proceso de regionalizacin en el Per: retos y desafos. (CEDEP)

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