A democracia do pblico 1) Os representantes so eleitos pelos governados

Tem-se observado, nos ltimos anos, uma ntida modificao nas interpretaes dos resultados eleitorais. Antes dos anos 70, a maioria dos estudos conclua que as preferncias polticas podiam ser explicadas pelas caractersticas sociais, econmicas e culturais dos eleitores. Vrias pesquisas sobre o tema mostram que a situao mudou. Os resultados eleitorais tendem a variar significativamente de uma eleio para a outra, ainda que se mantenham inalteradas as condies socioeconmicas e culturais dos eleitores. (26)
A personalizao da escolha eleitoral

A personalidade dos candidatos parece ser um dos fatores essenciais na explicao dessas variaes: as pessoas votam de modo diferente, de uma eleio para a outra, dependendo da personalidade dos candidatos. Cada vez mais os eleitores tendem a votar em uma pessoa, e no em um partido. Esse fenmeno assinala um afastamento do que se considerava como comportamento normal dos eleitores em uma democracia representativa, sugerindo uma crise de representao poltica. Na realidade, a predominncia das legendas partidrias na determinao do voto caracterstica apenas de um tipo especfico de representao: a democracia de partido. Um outro aspecto que tambm aproxima a situao atual do modelo parlamentar o carter pessoal da relao de representao. Tem sido observado ainda o aumento da importncia dos fatores pessoais no relacionamento entre o representante e seu eleitorado (Cain et al., 1987). Esse aspecto aparece de modo ntido na relao que se estabelece entre o poder executivo e os eleitores no plano nacional. H muito tempo os analistas vm constatando uma tendncia personalizao do poder nos pases democrticos. Nos pases em que o chefe do poder executivo eleito diretamente por sufrgio universal, a escolha do presidente da Repblica tende a ser a eleio mais importante. Nos regimes parlamentaristas, onde o chefe do poder executivo tambm o lder da maioria parlamentar, as campanhas e as eleies legislativas se concentram em torno da pessoa desse lder. Os partidos continuam a exercer um papel essencial, mas tendem a se tornar instrumentos a servio de um lder. Ao contrrio do que acontece na representao parlamentarista, o chefe do governo, e no o membro do Parlamento, que se considera como o representantepor excelncia. Contudo, da mesma maneira que acontece no parlamentarismo, a relao de representao tem um carter essencialmente pessoal. Essa nova situao tem duas causas. Em primeiro lugar, os canais de comunicao poltica afetam a natureza da relao de representao: os candidatos se comunicam diretamente com seus eleitores atravs do rdio e da televiso, dispensando a mediao de uma rede de relaes partidrias. A era dos ativistas, burocratas de partido ou "chefes polticos" j acabou. Por outro lado, a televiso reala e confere uma intensidade especial personalidade dos candidatos. De certa maneira, ela faz recordar a natureza face a face da relao de representao que caracterizou a primeira forma de governo representativo. Os meios de comunicao de massa, no entanto, privilegiam determinadas qualidades pessoais: os candidatos vitoriosos no so os de maior prestgio local, mas os "comunicadores", pessoas que dominam as tcnicas da mdia. O que estamos assistindo hoje em dia no a um abandono dos princpios do governo representativo, mas a uma mudana do tipo de elite selecionada: uma nova elite est

tomando o lugar dos ativistas e lderes de partido. A democracia do pblico o reinado do "comunicador". O segundo fator determinante da situao atual so as novas condies em que os eleitos exercem o poder. Reagindo a essas mudanas, os candidatos e os partidos do nfase individualidade dos polticos em detrimento das plataformas polticas. Como o mbito das atividades do governo aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas, tornou-se mais difcil para os polticos fazer promessas muito detalhadas; os programas ficariam muito extensos e seriam praticamente ilegveis. Um outro fator ainda mais importante o aumento da complexidade das circunstncias polticas com que os governos tm se defrontado desde a Segunda Guerra Mundial. A crescente interdependncia econmica das naes impe a cada governo a necessidade de enfrentar decises tomadas por um nmero cada vez maior de atores. Isso significa, por sua vez, que tambm os problemas a ser enfrentados pelos polticos no poder so cada vez menos previsveis. As circunstncias dentro das quais se desenvolve a ao do governo demandam um poder discricionrio, cuja estrutura formal pode ser comparada antiga noo de prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a autoridade para tomar decises na ausncia de legislao prvia. A necessidade desse poder justificada no Segundo Tratado pela eventualidade de o governo ter de enfrentar situaes imprevistas, ao passo que as leis so constitudas por regras fixas previamente sancionadas. (27)De modo anlogo, possvel pensar que os governos contemporneos necessitam de um poder discricionrio relativamente aos programas polticos, j que cada vez mais difcil prever os acontecimentos que tero de ser enfrentados. Se as circunstncias atuais exigem uma determinada forma de poder arbitrrio, de bom senso que os candidatos realcem suas qualidades e aptides pessoais para tomar decises adequadas, em vez de ficarem com as mos atadas por promessas muito detalhadas. Os eleitores tambm esto cientes de que o governo ter de enfrentar imprevistos. Na opinio dos eleitores, portanto, a confiana pessoal que o candidato inspira um critrio de escolha mais adequado do que o exame dos projetos para o futuro. Mais uma vez, a confiana, to importante nas origens do governo representativo, assume uma importncia decisiva. Por conseguinte, os eleitores contemporneos devem conceder aos seus representantes uma certa margem de liberdade relativamente s plataformas eleitorais. A bem dizer, isso sempre aconteceu no governo representativo, desde que os mandatos imperativos foram proibidos. A situao atual apenas torna mais visvel um aspecto permanente da representao poltica. Mas o poder discricionrio no o mesmo que um poder irresponsvel. Os eleitores mantm o poder fundamental, que sempre tiveram no governo representativo, de destituir os representantes quando seus mandatos terminam. Hoje especialmente difcil avaliar os polticos levando em conta suas plataformas, mas perfeitamente vivel julg-los mediante a anlise de sua folha de servios. Tambm nesse sentido o conceito de poder discricionrio mostra semelhanas com o conceito de poder de prerrogativa para Locke. Segundo a definio de Locke, o poder de prerrogativa no era ilimitado, mas apenas uma capacidade de agir "conforme exijam o interesse e o bem pblico". Nas atuais circunstncias, os eleitores que determinam a posteriori, reelegendo ou destituindo o representante, se as iniciativas por ele tomadas promoveram ou no o bem pblico.
Os termos gerais da escolha eleitoral

Alm da personalidade dos candidatos, os estudos contemporneos revelam que o comportamento dos eleitores varia de acordo com os termos da escolha eleitoral. Por exemplo, os cidados votam em diferentes partidos em eleies presidenciais, legislativas e municipais, sugerindo que as decises de voto levam em conta a percepo do que est em jogo numa eleio especfica, e no so decorrentes das caractersticas socioeconmicas e culturais dos eleitores. Assim tambm, as decises do eleitorado parecem ser suscetveis s questes levantadas durante as campanhas polticas. Os resultados da votao variam significativamente, at mesmo em perodos curtos de tempo, conforme a nfase atribuda s questes no transcorrer das campanhas.(28) Os eleitores parecem responder (aos termos especficos que os polticos propem em cada eleio), mais do que expressar (suas identidades sociais ou culturais). Desse ponto de vista, a situao atual representa um afastamento do processo de formao das preferncias polticas na democracia de partido. Hoje em dia, predomina a dimenso reativa do voto. Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. De um lado, toda eleio visa necessariamente distinguir os que apiam um candidato dos que so contrrios a ele. Por outro lado, as pessoas se mobilizam e se unem mais efetivamente quando tm adversrios e percebem existir diferenas entre elas e os demais. Os candidatos precisam, ento, no s identificar a si prprios, como tambm definir quem so seus adversrios. Eles no s se identificam, como assinalam uma diferena. Em todas as formas de governo representativo, os polticos necessitam de diferenas que lhes sirvam de base para mobilizar seus adeptos. As clivagens sociais, que fora dos perodos eleitorais dividem a massa dos cidados, constituem um recurso essencial. Nas sociedades em que existe uma diviso, ao mesmo tempo duradoura e especialmente notria, os polticos sabem, antes da eleio, que clivagens devem explorar, e isso lhes permite demarcar o divisor de guas que iro propor durante a campanha. Nessas circunstncias, portanto, os termos da escolha oferecidos pelos polticos representam uma transposio para a esfera eleitoral de uma clivagem preexistente. isso que acontece na democracia de partido. Mas em algumas sociedades ocidentais a situao atual diferente. Nenhuma linha divisria socioeconmica ou cultural mais evidente do que as outras. bvio que os cidados no constituem uma massa homognea que possa ser dividida de qualquer maneira pelas escolhas que lhe so propostas, mas as linhas de demarcao social e cultural so muito numerosas, se entrecruzam, mudam com muita rapidez. Um eleitorado desse tipo suscetvel a vrias possibilidades de corte. Os polticos devem decidir, entre esses possiveis cortes, quais sero os mais eficientes e mais favorveis a seus propsitos. Uma linha ou outra de diviso sempre pode ser provocada. Portanto, os articuladores dos termos da escolha conservam uma relativa autonomia na seleo das clivagens que desejam explorar. Nessas condies, a iniciativa dos termos da escolha eleitoral cabe ao poltico e no ao eleitorado, e isso explica por que razo as decises hoje em dia aparentam ser primordialmente reativas. Rigorosamente falando, em todas as formas de governo representativo o voto constitui, em parte, uma reao do eleitorado aos termos que lhe so oferecidos. Mas, quando esses termos espelham uma realidade social, independentemente da ao dos polticos, tem-se a impresso que o eleitorado a fonte dos termos aos quais, na verdade, ele apenas responde com seu voto. O carter reativo do .voto obscurecido por

sua dimenso expressiva. Quando, inversamente, os termos da escolha decorrem principalmente de aes relativamente independentes dos polticos, o voto ainda uma expresso do eleitorado, mas sua dimenso reativa se torna mais importante e mais visvel. Isso explica por que o eleitorado se apresenta, antes de tudo, como um pblico que reage aos termos propostos no palco da poltica. Por essa razo, denominamos essa forma de governo representativo de "democracia do pblico". Os polticos, no entanto, tm uma autonomia apenas parcial ou relativa na seleo dos assuntos que dividem o eleitorado; eles no podem inventar, com total liberdade, os princpios da clivagem que iro propor. Nem toda diviso possvel, porque o eleitorado j se encontra dividido por fatores sociais, econmicos e culturais anteriores s decises dos candidatos. Ademais, os polticos no podem nem ao menos escolher entre as decises como melhor lhes aprouver. Eles sabem que a utilidade das possveis divises no a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma linha de clivagem que no mobiliza eficazmente os eleitores, ou uma outra que funciona contra ele, acaba perdendo a eleio. Os polticos podem formular uma determinada opinio que, a seu ver, divide o eleitorado em vez de uma outra qualquer, mas a eleio que, em ltimo caso, ir sancionar ou no sua iniciativa. Os candidatos no sabem de antemo onde est o divisor de guas mais eficiente, mas tm todo interesse em fazer essa descoberta. Em comparao com a autonomia que os polticos usufruam na democracia de partido, a iniciativa deles aumenta nesse novo sistema, mas, em compensao, eles precisam estar permanentemente empenhados em identificar as questes que melhor dividem o eleitorado para explor-las politicamente. Mas, se s clivagens mais eficazes so aquelas que correspondem s preocupaes dos eleitores, o processo tende a criar uma convergncia entre os termos da escolha eleitoral e as divises do pblico. Na democracia de partido, ao contrrio, pode haver uma correspondncia imediata entre esses dois aspectos, porque os polticos sabem de antemo, e com razovel margem de segurana, quais so as clivagens fundamentais do eleitorado. Na democracia do pblico, a convergncia s estabelece com o tempo atravs de um processo de ensaio e erro: o candidato toma a iniciativa de propor uma linha divisria durante a campanha, ou, com menos riscos, a partir das pesquisas de opinio. O pblico, a seguir, responde diviso proposta e, por fim, o poltico corrige ou mantm a proposta inicial, dependendo da reao do pblico. Observa-se, alm disso, que a escolha final oferecida aos eleitores no resultante de um plano consciente ou deliberado. Cada candidato prope a questo ou o termo que lhe parece mais eficaz e vantajoso. Mas a escolha finalmente apresentada e a clivagem que ela provoca decorrem da combinao dos termos oferecidos pelo conjunto dos candidatos. A configurao final da escolha produto da pluralidade de aes descoordenadas. Nas democracias, a poltica freqentemente analisada por meio de uma analogia com o funcionamento do mercado. A metfora teatral do pblico e do palco parece, no entanto, mais apropriada do que a da oferta e demanda na descrio do processo eleitoral contemporneo. A metfora teatral expressa a diferena entre aqueles que tomam a iniciativa dos termos da escolha e aqueles que fazem as escolhas, e reala a independncia parcial dos primeiros. A metfora do mercado, ao contrrio, contm muitas dificuldades que se tornam visveis ao desdobr-la em todas as suas implicaes. H razes, sem dvida, para descrever os polticos como empresrios que competem para ganhar votos e maximizar seus benefcios - as recompensas materiais e simblicas

do poder. Mas caracterizar os eleitores como consumidores bem menos apropriado. Um consumidor que entra num mercado econmico sabe o que quer: suas preferncias independem dos produtos que lhe so ofertados. A teoria econmica supe que as preferncias dos consumidores so exgenas. Na poltica, entretanto, esse suposto no realista e contraria a experincia. Na maior parte das vezes, quando um cidado entra no que se poderia chamar de mercado poltico, suas preferncias no esto ainda formadas. Ao contrrio, elas se firmam medida que ele vai tomando conhecimento dos debates pblicos. Na poltica a demanda no exgena; de modo geral, as preferncias no preexistem ao dos polticos.(29) Ainda no foi suficientemente valorizado o fato de que o prprio Schumpeter, considerado como o fundador das teorias econmicas da democracia, admitia que, em poltica, no existe propriamente uma demanda. Schumpeter insistia que na esfera dos "assuntos nacionais e internacionais", no se justificava a hiptese de que os indivduos tm volies claramente definidas e independentes das propostas dos polticos. Essas volies existem, mas somente quando se relacionam com assuntos de importncia imediata para as pessoas das quais elas tm conhecimento direto, "as coisas que lhes dizem respeito diretamente, sua famlia, sua cidade ou seu bairro, sua classe, sua parquia, seu sindicato ou qualquer outro grupo do qual participem ativamente" (Schumpeter, 1975, p. 258). Dentro desse "campo limitado", a experincia direta da realidade permite a formao de preferncias bem definidas e independentes. Quando, ao contrrio, "nos afastamos das preocupaes privadas de ordem familiar ou profissional para penetrar no domnio dos assuntos nacionais e internacionais, que no se ligam direta e inequivocamente quelas preocupaes particulares", o senso de realidade enfraquece (Schumpeter, op. cit.). Assim escreve Schumpeter:
Esse empobrecimento do senso de realidade explica no s um empobrecimento do senso de responsabilidade, como tambm uma falta de efetiva volio. As pessoas tm, naturalmente, suas frmulas prontas, suas aspiraes, suas fantasias e suas reclamaes; elas tm sobretudo suas simpatias e antipatias. Mas habitualmente isso no se compara ao que chamamos de vontade - a contrapartida psquica de uma ao responsvel que visa objetivos precisos" (Idem, ibidem, p. 261; a nfase minha).

O que chama a ateno nesse trecho o fato de Schumpeter negar no s a natureza racional ou responsvel da vontade do indivduo, alm do limitado crculo de suas preocupaes de ordem particular, quanto a prpria existncia da volio. Em trecho posterior, ele observa que os eleitores no tm uma vontade poltica independente da influncia das polticos. "A vontade que observamos ao analisar os processos polticos", escreve Schumpeter, ", em grande parte, fabricada, e no espontnea (Idem, ibidem, p. 263). Se no existe, em poltica, uma demanda exgena, a analogia entre a escolha eleitoral e o mercado cai por terra. O nico elemento vlido na metfora do mercado a idia de que a iniciativa da proposta das alternativas de escolha pertence a atores distintos e relativamente independentes daqueles que, afinal de contas, fazem as escolhas. Sendo assim, a metfora do palco e do pblico mais adequada, embora ainda imperfeita, para descrever essa realidade. No democracia do pblico os representantes polticos so atores que tomam a iniciativa de propor um princpio de diviso no interior do eleitorado. Eles buscam identificar essas clivagens e traz-las ao palco. Mas o pblico que, afinal, d o veredicto.

3) A liberdade da opinio pblica

Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa eleitoral quanto os modos de expresso da opinio pblica (manifestaes de rua, peties, campanhas pelos jornais). Todas essas formas de expresso so estruturadas ao longo das clivagens partidrias. As vrias associaes e os rgos de imprensa mantm laos com um dos partidos. A existncia de uma imprensa de opinio tem uma importncia especial: os cidados mais bem-informados, os mais interessados em poltica e os formadores de opinio, obtm informaes por intermdio da leitura de uma imprensa politicamente orientada. Desse modo, os cidados so muito pouco expostos recepo de pontos de vista contrrios, o que contribui para reforar a estabilidade das opinies polticas. Uma vez que os partidos dominam tanto o cenrio eleitoral quanto a articulao de opinies polticas fora dos perodos de eleio, as clivagens da opinio pblica coincidem com as clivagens eleitorais. Ostrogorski definiu os partidos de massa como "associaes integradoras": quando uma pessoa ingressa num partido, "ela se d a ele por inteiro" (Ostrogorski, op. cit., vol. 11, p. 621). Analisando a Repblica de Weimar, Schmitt (1931, pp. 83-4) descreve as conseqncias dessa tendncia para a integralidade, afirmando:
(...) a extenso [da poltica] a todos os setores da vida humana (...) essa tendncia "totalizadora" se realiza por intermdio de uma rede de organizaes sociais para um certo segmento dos cidados. Certamente no estamos diante de um Estado total, mas temos instituies sociais ligadas a partidos, com tendncia totalidade, e que organizam seu rebanho desde a mais tenra idade, oferecendo, cada uma delas, uma programao cultural completa.

Como os meios de expresso disponveis para cada um dos campos em que se divide a opinio pblica so direta ou indiretamente controlados por organizaes partidrias, os cidados comuns no podem falar por si mesmos. Eles no tm outro canal de expresso seno os partidos e suas organizaes filiadas. Essa situao aparentemente representa uma violao do princpio de que, no governo representativo, a opinio pblica pode se manifestar com independncia diante do controle do governo. As anlises de Schmitt ajudam a entender por que no esse o caso. No h dvida de que cada um dos campos se expressa de maneira unvoca: as manifestaes eleitorais ou no-eleitorais de sua vontade coincidem exatamente, mas h mais de um campo de opinio e nem todos participam do governo. Por outro lado, a instncia que governa no mais o Parlamento inteiro, como no sistema parlamentarista; o partido majoritrio, ou uma coligao de partidos. A democracia de partido a era do governo de partido. Isso quer dizer que existe algo no controlvel pelo partido no poder: a oposio e seus canais de expresso. Na democracia de partido, a liberdade da opinio pblica significa liberdade de oposio. Sempre possvel manifestar livremente uma opinio diferente da defendida pelo partido no poder, mesmo . que, no interior de cada um dos campos, os cidados no possam exprimir opinies independentes do controle dos lderes. Contrastando com o que se passa no governo representativo de tipo

parlamentar, a liberdade da opinio pblica sofre um deslocamento. Recorrendo novamente metfora espacial, como se um corte vertical entre o partido majoritrio e a oposio tomasse o lugar do corte horizontal entre os que esto do lado de dentro do Parlamento e os que esto do lado de fora. Talvez se possa alegar que a Repblica de Weimar no constitui exatamente um modelo de governo representativo vivel. Mas o regime foi derrotado porque os partidos que apoiavam a Constituio no conseguiram estabelecer entre si uma soluo de compromisso. Quando a conciliao possvel, uma ordem poltica fundada em campos solidamente unificados se torna vivel. A ustria posterior Segunda Guerra Mundial um exemplo perfeito de um governo representativo desse tipo.

7 - O sistema eleitoral representativo 7.1 - Os princpios majoritrio e proporcional Dispe o art. 83, CE, que "na eleio direta para o Senado Federal, para prefeito e vice-prefeito, adotar-se- o princpio majoritrio". Acrescenta o art. 84 que "a eleio para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais obedecer ao princpio da representao proporcional na forma desta lei". Tambm se referem aos princpios majoritrio e proporcional os arts. 45 e 46, CF. Em que consistem tais princpios o que me proponho a esclarecer. a) sistema majoritrio: o sistema majoritrio considera eleito o candidato que obtiver a maior soma de votos dentre os competidores, na respectiva circunscrio. No Brasil, atualmente, so previstos os sistemas de maioria simples e absoluta. A maioria simples exigida para eleio de senadores e de prefeitos de municpios com at duzentos mil eleitores; a absoluta, nas eleies de governadores, prefeitos de municpios com mais de duzentos mil eleitores e presidente da Repblica. Pela maioria simples, o candidato que obtiver desde logo a maior soma de votos considerado eleito, ainda que seja por apenas um voto a mais que o seu adversrio. Pelo sistema de maioria absoluta, se nenhum dos candidatos alcanar mais da metade dos votos vlidos, desprezando-se os votos em brancos e nulos, ser necessrio um segundo turno do qual participaro apenas os dois mais votados, e ao final ser eleito o que mais votos obtiver neste turno; ARI FERREIRA DE QUEIROZ 45 b) sistema proporcional: pelo sistema proporcional o eleito conhecido a partir de clculos matemticos em que se estabelece um quociente eleitoral e um quociente partidrio, de forma que nem sempre o candidato mais votado ser o vencedor, porque depender de alcanar um nmero mnimo de votos, que varia em cada partido.