APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA. UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA Texto de AGUILAR VILLANUEVA: ESTUDIO INTRODUCTORIO.

EL PROCESO DE LA POLITICA Es dominante en los estudios de poltica pblica considerar que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las dems y es afectada por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos realmente separables. Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial y puede ser hasta desviante. Es decir, la separacin analtica no debe ser confundida con una separacin real, una secuencia temporal. Harold D. Lasswell (1971) habl de un modelo de proceso de decisin y lo entendi como una secuencia de siete fases: Inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin y evaluacin. Iniciacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin y terminacin. Sus epgonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983) reelaboraron ligeramente la propuesta de Lasswell en: May y Wildavsky (1977) para insistir en el hecho del permanente aprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefieren hablar del ciclo de la poltica cuyos momentos son: Fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin. Hogwood y Gunn (1984) hablan de un marco de anlisis, til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, que tendra nueve etapas: Decidir cmo decidir, definicin de la cuestin, pronstico, determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones, implementacin, monitoreo y control de la poltica, evaluacin y revisin, mantenimiento, sustitucin o terminacin de la poltica. Anderson (1984) divide el proceso en: Identificacin del problema y formacin de la agenda, formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin Todos los estudiosos coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una determinada situacin problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado se elige y efecta un determinado curso de accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido. 10

DeLeon argumenta que esta visin de la poltica como proceso ha ocasionado que las etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto palabras mgicas. En efecto, en los aos 60, cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y Johnson declararon La Guerra de la Pobreza, la policy initiation, la fase de definicin de los problemas sociales y la formulacin de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendacin. Se trataba de localizar los aspectos mas graves de la cuestin social y descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpidamente a disear programas de accin que trataran de removerlos o atenuarlos. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue, empero, un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento en que las evaluaciones dejaron ver incumplimiento, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation, ms que el diseo y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que slo los resultados de la evaluacin podan orientar la poltica social y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accin. La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy con argumentos y pruebas irrefutables de que el fracaso se deba en mucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sustentado las polticas sociales. Surgi entonces explosiva en la segunda mitad de los aos 70 la literatura de la policy implementation que rescat las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al anlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobres xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales, llevaron a preguntarse sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la policy termination. El rendimiento del Estado y la reivindicacin del policy management fueron en los aos 80 las dos caras de una misma respuesta. La atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el Estado podra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus funciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas de intervencin estatal, acaso innecesarias. Despus de aos se fue asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se encargan de las funciones bsicas del gobierno frente a los ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin pblica, el inters por el policy design. El dispositivo analtico del proceso segment el proceso y ocasion tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares sueltas, contra su intencin original de entender la poltica como un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y complementarias. Es as que los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones de poltica.

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LA FORMACIN DE LA AGENDA Innumerables problemas fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atencin y solucin. Cada uno es tratado con diferente inters, apoyo, tiene distinto nivel de consenso, posee un grado variado de dificultad, y se presenta como rutinario o innovador. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y Estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El Estado es el encargado de resolver los problemas que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver. Sin embargo, no todos los problemas logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. Algunas cuestiones son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atencin de la sociedad y del gobierno. Cuando logran colarse en la agenda del gobierno, no alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas enseguida y reciben apenas un trato de rutina o emergencia. Algunas cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos, sin inters para el Estado. No todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental, agenda de gobierno. La manera en cmo se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y administrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Polticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida pblica en un sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y los poderes del Estado existe, o no, un mbito que es producto de la mayor o menor energa de las libertades polticas. Suele llamarse mbito pblico. Cumple la funcin de mediar entre Estado y sociedad, entre poltica y economa, entre la constitucin poltica y la constitucin real de una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades particulares. Los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del Estado. La formacin de la agenda de gobierno, as como de hecho sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida pblica. La ms importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de accin: a su agenda. Ellas dan el tono y direccin a un gobierno, prefiguran su xito o descalabro. En efecto el proceso de elaboracin de la agenda es el momento en el que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su intervencin. En dcadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y necesidad, hasta que se desplomaron fiscalmente exhaustos. Hoy, despus del aprendizaje, los gobiernos son ms cuidadosos y ponderados en armar su agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar sus prioridades. Las actuales liberalizaciones, privatizaciones, des(re)regulaciones, desconcentraciones, descentralizaciones, administraciones delegadas, contratadas o 10

compartidas son expresiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda. La filtracin de las cuestiones se vuelve entonces una actividad estratgica. Agenda de gobierno: conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar.

El gobierno decide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin. La atencin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema alcanza su carcter de agendum: algo sobre lo que se debe actuar. La agenda poltica-administrativa est integrada por las demandas que los formuladores de las polticas han escogido o respecto de las cuales se sienten obligados a actuar. Anderson. Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas. Bobb y Ross. Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como asuntos posibles de politica publica. La importancia del proceso se debe basicamente a dos hechos: primero, la capacidad de atencion de los gobiernos es limitada: son siempre mas los asuntios en liza por la atencion del gobierno que lo que el gobierno considera efectivamente. Segundo, los problemas de una politca no son datos a priori, si no mas bien asuntos por definir. Los problemas son elabroaciones humananas Los problemas de la politica son entonces construcciones socials que plasman ciertas concepciones particular de la realidad. Cobb y Elder. Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se configuran y originan en el sistema poltico. Hay una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que puede preceder o determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales. Es decir, existen dos agendas. Los nexos o las inconexiones entre las dos agendas son propios de la dinmica de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Muy productivamente, Cobb y Elder distinguieron entre dos tipos de agendas: la primera agenda es llamada sistmica, pblica, constitucional; la segunda institucional, formal o gubernamental. La primera est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica. El segundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental y formal, la cual puede ser definida como el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de los 10

encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional, constituir una agenda institucional. Muchos asuntos pueden haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad poltica, haber sido considerados por la mayora de los ciudadanos como asuntos pblicos que merecen el involucramiento del gobierno por caer dentro del mbito de las obligaciones constitucionales del Estado y ser materia de la competencia gubernamental, y sin embargo no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocracias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentable como pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, aceptabilidad en la comunidad poltica o si se los califica como ajenos y contradictorios a la letra y al espritu institucional. La naturaleza y dinmica de las dos agendas es diversa y pude llegar a ser discrepante. La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos rdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agenda sistmica, busca saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzar la calidad de problema pblico. El segundo orden, relativo a la agenda especfica del gobierno, busca saber cmo determinados asuntos y problemas independientemente de si han despertado o no el reconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, logran obtener la atencin de polticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de intervencin. En la primera es fundamentalmente predominante la pregunta de cmo conflictos, necesidades y demandas de grupos particulares se convierten en asuntos pblicos en el doble sentido de que suscitan la atencin general y terminan por ser considerados de inters general; es el clsico problema poltico de la generalizacin de intereses. La segunda cuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregunta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuracin de su agenda, cmo decide que tal o cual asunto deba ser incorporado a su agenda. La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinmica de las dos agendas respectivas. Tal es as que Cobb y Elder han ofrecido un modelo integrador del proceso de formacin de la agenda sistmica o pblica desde la premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo los conflictos logran dilatar su alcance, intensidad y visibilidad, convertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin gubernamental. Para que un asunto tenga el acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea de objeto de atencin amplia, que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que dicha accin sea competencia de alguna entidad gubernamental. El modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencia de un asunto en la comunidad poltica es el factor que favorece su expansin y difusin. Acontecimientos sociales que sirven de mecanismos de disparo y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin (los iniciadores) son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la difusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polmico camino, se 10

coloca en el orden del da de la comunidad poltica. En este momento la cuestin puede llamarse pblica y se coloca como reclamos ciudadanos frente al gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. El trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad una confrontacin de decisiones y el resultado en el que remata el recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un problema insoportable y que la sociedad y/o el gobierno tienen que hacer algo. Averiguar y modelar cmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo orden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un iniciador de discusiones en la comunidad poltica y seguramente participa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes e intelectuales afines. Intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades de intervencin. Cobb, Elder y Kingdon coinciden en sealar que el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional que la mayora de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso est bien estructurado, y en mucho se asemeja a las anarquas organizadas, las cuales tienen tres principios: preferencias problemticas, tecnologas no claras y participacin fluida. Su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho, se parece a un bote de basura o papelera, en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los genera. Se introducen as en el proceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tipos de solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y pruebas, con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Los encargados de la decisin en parte expresan las ideas y preocupaciones de los dems y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologas. El proceso decisional de una anarqua organizada se caracteriza entonces por ser una coleccin de decisiones que estn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que estn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo. Por tanto una decisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes relativamente independientes entre s que se mueven dentro de una organizacin. La decisin es bsicamente el resultado de cuatro corrientes: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de eleccin. La decisin gubernamental de introduccin en su agenda de asuntos pblicos especficos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable, si las cuestiones y demandas son o no tratables, si los participantes en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en la cuestin por muchas razones. Dicho clsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos en el marco de la limitaciones inescapables de la realidad. Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se caractericen por las contingencias, los sistemas polticos y los gobiernos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos 10

para regular tanto el flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gubernamentales. El flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda informal es regulado por las preferentes propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema polticoadministrativo en general y de las oficinas gubernamentales particulares. Hay pues una reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se configura un patrn de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones pblicas. Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden disponerse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales, tecnoproductivas, polticas. Sobre todo, tristemente, hay restricciones mentales. Muchas respuestas pensables, argumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, caricaturizadas, o simplemente nunca pasarn por la cabeza los polticos y funcionarios. Hay pues, un patrn de plausibilidad poltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas. Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores polticos que intervienen en el proceso, y las relaciones polticas y administrativas que han tejidos entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia poltica, por cuanto tiene que ver con la localizacin, descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus correlaciones de fuerzas. El gobierno formal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados que son los que gobiernan efectiva y eternamente determinadas reas de asuntos, llamados tal vez pblicos, pero de hecho son particularistas. A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernos estuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de inters y tuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de los problemas de asistencia pblica y bienestar social. La poltica se desplaz hacia las polticas, se consolid la interdependencia entre poltica y administracin y apareci la figura del poltico de polticas (policy politician). Para representar realmente los intereses y resolver efectivamente los problemas se requera introducir conocimientos orientados y aplicados, cada vez ms complejos, especializados. Haba una necesaria y crucial medicin tcnica entre sociedad y gobierno: la famosa racionalidad tcnica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prioridad del gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy elaborados y evidencia relevante. Los expertos de asuntos estn finalmente en funcin de los asuntos que los grupos de inters dentro y fuera del gobierno determinan. LA DEFINICIN DE LOS PROBLEMAS PBLICOS Difcilmente podra un gobierno democrtico hacer suya una definicin que no contara con el conceso poltico ciudadano, marchara en contra de la legalidad establecida, consumiera dudosamente los recursos pblicos y escapara a formas de supervisin y cooperacin social. La bsqueda de definiciones tericamente consistentes, 10

culturalmente aprobables y gubernamentalmente tratables es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y la recomendacin de polticas. Por definicin de problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actan en el marco de una definicin de autoridad, aceptable provisionalmente en trminos de sus probables causas, componentes y consecuencias. Quien define es quien decide es una mxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin aceptable de la cuestin son los que influyen efectivamente en la decisin. Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones de accin. Los problemas pblicos no son sencillos, fcilmente solubles. En los Estados contemporneos, an en el nivel de los gobiernos locales, los problemas pblicos son de gran escala, complejos, interdependientes, subjetivos, tornadizos, conflictivos. Su alto grado de dificultad se debe, en gran parte, a que los privados y sus organizaciones suelen convertir justamente en pblicos los problemas que ocasionan y que son incapaces de resolver con sus intercambios competitivos y cooperativos. La debilidad de ciertos consumidores y productores, incapaces de resolver satisfactoriamente sus problemas privados mediante intercambio entre privados, ocasiona que politicen sus situaciones de vida y que transformen en pblico sus penosas dificultades particulares. Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems: problemas retorcidos, malignos, embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulacin definitiva, sin criterios que establezcan cundo se alcanza la solucin, cuya solucin no es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y carece adems de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inditos, sintomticos de problemas de mayor trascendencia. Problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervencin estatal y la sociedad se acostumbra a considerar que la nica manera de abordarlos es por la va estatal. Frente a muchos problemas pblicos no hay solucin, sino re-solucin. Hay que atacarlos una y otra vez, sin desmayo, para ir removiendo sus aspectos ms nocivos y ms extendidos e irlos transformndolos mediante la intervencin sistemtica. Los llamados problemas no son datos externos, realidad objetivas, sino construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan, el problema pblico manifiesta toda su complejidad y variabilidad, particularmente en el marco de las sociedades abiertas, plurales y gobiernos democrticos. Los problemas pblicos no son independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones. No hay problemas en s, no existen objetivamente. Son construcciones sociales polticas de la realidad. El problema se vuelve entonces una cuestin: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y planteamientos. 10

El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable, que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. Lo que nosotros experimentamos son situaciones problemticas; no experimentamos problemas que, a la manera de los tomos y las clulas, son construcciones conceptuales. Hay que distinguir claramente en la expresin problema del lenguaje ordinario dos niveles: el problema vital y el problema cognoscitivo. Las situaciones problemticas son efectivamente hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobacin y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales y situaciones problemticas. Los problemas tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva ms que vital o valorativa, son construcciones lgicas que articulan, ordenan los datos y elementos que la tensin entre la factualidad y el deseo liber y los renen en una definicin. Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables. Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de problemas pblicos es que con frecuencia la definicin del problema construida por el gobierno difiere significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados y los interesados. La solucin forma parte de la misma definicin del problema. Es insostenible, contradictoria, la nocin de problemas irresolubles. Por consiguiente, definir un problema significa crear el problema, en lnea con la tesis organizacional conocida de soluciones en busca de problemas. Crear un problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo. H. Simon fue de los primeros en llamar la atencin sobre la estructura de los problemas y distingui entre problemas bien o mal estructurados. Los problemas bien estructurados se distinguen por tener caractersticas precisas. Un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con un solucionador general del problema, es decir cualquiera conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo. Un problema mal estructurado es obviamente del que carece de las caractersticas mencionadas. No se requiere mucha informacin para saber que muchos problemas pblicos, no todos, al final de su construccin poseen una estructura laxa, imprecisa, que dificulta al pblico y al gobierno saber qu resolver, cmo resolverlo, y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverlo. Frente a los problemas hay una memoria institucional y administrativa que se despierta y se pone a la obra. Hay problemas iguales o anlogos a los anteriormente tratados, que sern estructurados y procesados como en el pasado; hay tambin problemas nuevos, inditos. stos, sobre todo, s son de gran complejidad y tamao, son reelaborados y reestructurados por los organismos gubernamentales, al analizarlos en sus diversos componentes y, particularmente, en aquellos componentes particulares para los cuales cuentan con informacin, teora y tecnologa probada, condiciones 10

polticas y jurdicas favorables, tiempo. Un ataque integral al problema mayor sera una invitacin al fracaso o un desmontaje de los grandes problemas pblicos en pequeos problemas manejables. Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analtica de fraccionar el problema mayor en problemas menores. Esto podra confundir los sntomas con las causas y ocasionar mayores y ms graves problemas. En efecto, los problemas pblicos resultan de mltiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y stas con otras. No dan lugar a realidades separables o tratables por separado. Las polticas pblicas conocen muy bien, debido a sus lmites y fracasos de intervencin, cundo los problemas pblicos son problemas de problemas, se engarcen unos con otros dificultando soluciones exhaustivas y cortantes. Importante es entonces saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la solucin correcta al problema equivocado. Ahora bien, plantar correctamente los problemas significa un muy depurado ejercicio lgico y cientfico. Se trata nada menos que de la formacin de los conceptos sociales y de la formacin y prueba de los enunciados causales: la cruz epistemolgica de las ciencias sociales sobre la que han escrito las mejores inteligencias. En los problemas pblicos mal estructurados no se sabe cules sern los fines u objetivos preferidos a realizar y/o los medios para realizarlos. Ahora bien, para escapar de decisiones inciertas, bajo la presin hostil de los reclamantes, se tiende a definir el problema en trminos accesibles a los modelos, teoras y tecnologas que dominan las organizaciones gubernamentales y que han demostrado ser eficaces en otras circunstancias. Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como causa de o efecto de. Las polticas pblicas son hiptesis de trabajo, no programas a seguir y ejecutar rgidamente. Las polticas sern experimentales en el sentido en que debern ser objeto de observacin constante y experta para conocer las consecuencias que ocasionan cuando se ponen en accin. Sociedad y gobierno deben reconocer la situacin de incertidumbre o de riesgo que acompaa a muchas decisiones pblicas. En muchos campos de accin, es ms probable el error que el acierto, el fracaso que el xito. Esta probabilidad es explicable y justificable por la naturaleza rebelde de los problemas pblicos. Si algo ensea el difcil arte de estructurar bien los espinosos problemas pblicos, es darse cuenta de que es ms decisivo para el buen gobierno contar con organizaciones pblicas capaces de aprender, de reconocer y remediar sus errores inevitables, que intentan disear polticas infalibles, inmunes de todo error. Jams pondrn el punto final a los problemas pblicos, pero pueden contribuir a hacerlos manejables, despojndolos de sus aspectos ms nocivos colectivamente.

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