Plan Ter Vol4

IV
Estudo da Dimenso Territorial

para o Planejamento
Estudos Prospectivos
Escolhas Estratgicas
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS
ESTUDO DA DIMENSO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO
VOLUME IV - ESTUDOS PROSPECTIVOS - ESCOLHAS ESTRATGICAS
Braslia
2008
Copyright 2008 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a
fonte.
Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/planejamentoterritorial
Tiragem desta edio: 1000 exemplares
Impresso no Brasil
1 edio 2008
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS
ESTRATGICOS
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Esta publicao uma realizao do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP) em parceria com Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
(CGEE) no mbito do Contrato de Prestao de Servios n27/2006, em
01/09/2006; Processo n03300.000415/2006-91, publicado no D.O.U. de
04/09/2006, seo 3, pgina 96; no D.O.U. de 19/9/2006, seo 3, pgina
85; e no D.O.U. de 27/7/2007 (Termo Aditivo).
Catalogao: DIBIB/CODIN/SPOA/MP
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos - SPI.
Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento: Volume IV - Estudos
Prospectivos - Escolhas Estratgicas / Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia:
MP, 2008.
288 p.
1. Poltica econmica. 2. Planejamento territorial I. Ttulo
CDU: 338.2
Equipe Tcnica responsvel pela elaborao deste volume:
Carlos Antnio Brando Coordenador de Mdulo
Tania Moreira Braga Subcoordenadora
Antonio Csar Ortega
Cludio Schler Maciel
Dalmo Marcelo de Albuquerque Lima
Eduardo Fagnani
Jos Sidnei Gonalves
Suzana Cristina Fernandes
Estudos Prospectivos
Escolhas Estratgicas
IV
Sumrio
PREFCIO ....................................................................................................... 11
APRESENTAO .......................................................................................... 15
LISTA DE SIGLAS ......................................................................................... 19
1. INTRODUO ........................................................................................... 23
2. CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO (CT & I) ........................ 27
2.1. Viso estratgica .....................................................................................27
2.2. Subsdios para a carteira de investimentos ......................................... 33
3. COMPETITIVIDADE SISTMICA....................................................... 47
3.1. Viso Estratgica ....................................................................................47
3.2. Diretrizes para a Carteira de Investimentos ....................................... 59
3.3. Subsdios para a carteira de Investimentos ......................................... 62
4. MULTIMODALIDADE E OPES INTEGRADORAS
DE LOGSTICA .............................................................................................. 79
4.1. Viso estratgica .....................................................................................79
5. TELECOMUNICAES E INCLUSO DIGITAL .......................... 91
5.1. Viso estratgica .....................................................................................91
6. USOS MLTIPLOS DA GUA ............................................................. 105
6.1. Viso estratgica ...................................................................................105
6.2. Subsdios para a carteira de investimentos .......................................112
7. RESTAURAO DE SERVIOS DE ECOSSISTEMAS
E ADAPTAO A MUDANAS AMBIENTAIS ................................. 121
7.1. Viso estratgica ...................................................................................121
7.2. Subsdios para a carteira de investimentos .......................................127
8. AGRICULTURAS TERRITORIAIS ...................................................... 135
8.1. Mecanismos de coordenao vertical das cadeias produtivas
e construo dos territrios: integrao vertical, integrao
. contratual.e.integrao.via.mercado.fnanceiro ...............................136
8.2. Agricultura rururbana - superao da dicotomia entre o rural
e o urbano - faces e polticas da territorialidade setorial ................146
8.3. Especializao regional da agricultura ...............................................148
8.4. Agenda de reformas .............................................................................151
8.5. Estratgias de interveno nos territrios rurais deprimidos ........153
9. PADRO DE FINANCIAMENTO E GESTO DE RISCOS
AGRONMICOS E DE PREOS ............................................................ 155
9.1. Financiamento do investimento agroindustrial ...............................155
9.2..Diferenciaes.no.fnanciamento.do.investimento.
na agropecuria .....................................................................................161
9.3. Financiamento do custeio e comercializao da agropecuria .....166
9.4. Financiamento da qualidade de vida familiar na agricultura
de subsistncia ......................................................................................170
9.5. Seguro rural como poltica transversal para
toda a agropecuria ............................................................................173
10. QUALIDADE DE PRODUTOS E PROCESSOS
DA BASE AGRCOLA ................................................................................ 179
10.1. Reformas institucionais erigindo o Estado da Regulao ............179
10.2. Cenrio atual - exemplos de problemas-chave ...............................180
10.3. Anlise crtica da nova concepo de qualidade ...........................181
10.4. Mecanismos de controle social uma proposta de
qualidade apoiada em mecanismos consistentes ............................183
10.5. Proposta de aes para um Sistema Nacional de Qualidade
aparato regulatrio, legislao adequada, rede de laboratrios
e agncia de defesa ...............................................................................184
11. AGROENERGIA .................................................................................... 191
11.1. Instrumentos de Poltica Pblica .....................................................195
11.2. Importncia do biodiesel no desenvolvimento territorial ...........195
11.3. Potencial do Brasil para a produo de oleaginosas .....................196
11.4. Biodiesel e agricultura familiar .........................................................198
11.5. Aspectos tecnolgicos e socioambientais .......................................200
11.6..Resumo.dos.Principais.Desafos ......................................................201
11.7. Subsdios para a carteira de investimentos .....................................202
12. SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL .......................... 211
12.1..Justifcativa. .........................................................................................214
12.2. Objetivos ............................................................................................216
12.3. Vetores de desenvolvimento territorial ..........................................216
12.4. Fatos portadores de Futuro ..............................................................217
12.5. Pontos de estrangulamento ...............................................................218
12.6. Subsdios para a carteira de investimentos .....................................219
Metas e diretrizes para a Segurana Alimentar e Nutricional ...............220
13. ASSENTAMENTOS DA REFORMA AGRRIA ........................... 225
13.1. Cenrio atual dos assentamentos .....................................................226
13. 2. Institucionalidade dos assentamentos no Brasil ...........................227
13.3. Principais pontos de estrangulamento ............................................228
13.4. Pontos germinativos ..........................................................................228
13.5. Proposta para desenvolvimento dos assentamentos .....................230
13.6. Fatos Portadores de Futuro ..............................................................231
13.7. Subsdios para carteira de investimentos ........................................234
14. REDUO DAS DESIGUALDADES
VIA POLTICAS URBANAS ...................................................................... 237
14.1. Viso de Futuro ..................................................................................237
14.2. Diretrizes para a carteira de investimentos ...................................242
15. REDUO DAS DESIGUALDADES
VIA POLTICAS SOCIAIS ......................................................................... 263
15.1. Viso de Futuro ..................................................................................263
15.2. Diretrizes para a carteira de investimentos.....................................267
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................... 287
Volume IV - Estudos Prospectivos - Escolhas Estratgicas
11
PREFCIO
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP, apresenta o Estudo
da Dimenso Territorial para o Planejamento, desenvolvido em parceria
com o Centro de Gesto de Estudos Estratgicos - CGEE que servir para
subsidiar a insero da dimenso territorial no planejamento governamental.
O estudo ora apresentado insere-se no esforo do Governo Federal de
instrumentalizar o debate acerca da necessidade de se olhar o territrio como
base do desenho das polticas pblicas de mdio prazo que dialogue com a
viso de longo prazo.
O estudo aborda o territrio de forma no-convencional com uma metodologia
de planejamento governamental que incorpora a dimenso territorial como
orientador da ao pblica programtica.
O combate s desigualdades, regionais e sociais, deve estar no foco das polticas
pblicas. Assim, parte importante da estratgia de planejamento territorial
implica a promoo do desenvolvimento das regies menos dinmicas do
pas.
A.Constituio.Federal.de.1988,.que.defniu.o.Plano.Plurianual,.organizou.de.
forma regionalizada a ao pblica pela primeira vez.
Os instrumentos de ao pblica devem considerar a necessidade da
regionalizao dos gastos desde a formulao da poltica pblica, a partir das
necessidades.identifcadas.pelos.cidados,.at.a.avaliao.dos.impactos.dessas.
polticas.
Nos anos 70 e 80, o Brasil perdeu sua capacidade de planejamento com a crise
da.dvida.e.a.hiperinfao...Na.dcada.de.90,.o.pas.alcanou.a.estabilidade.
da moeda com o Plano Real, mas foram necessrias fortes medidas de ajuste
fscal. que. tiraram. do. Estado. brasileiro. sua. capacidade. de. investimento. e.
afetaram fortemente o crescimento econmico, prejudicando a retomada das
aes de planejamento.
Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento
12
Hoje o cenrio mudou e o pas tem conseguido manter a estabilidade
macroeconmica e crescimento, possibilitando ao governo o resgate do
planejamento das aes pblicas que observado nos diversos planos
nacionais, tais como o Plano Nacional de Logstica e Transportes, o Plano
Decenal Energtico, o Plano de Desenvolvimento da Educao, Programa de
Acelerao do Crescimento PAC e Territrios da Cidadania.
Inserir. a. dimenso. territorial. no. planejamento. signifca. eleger. o. territrio.
como plataforma de integrao das polticas pblicas e, assim, situar-nos no
cerne. do. debate. acerca. da. efcincia. e. qualidade. dos. gastos. pblicos.. . Para.
isso, precisamos incorporar metodologias, ferramentas e prticas modernas
orientadas para resultados e foco no cidado.
O Estado brasileiro precisa de polticas pblicas capazes de garantir igualdade
de oportunidades, os direitos bsicos de cidadania e o desenvolvimento
sustentado, organizadas em planos de mdio e longo prazo com estabilidade
de.fuxo.oramentrio.e.fnanceiro.a.fm.de.garantir.a.concluso.do.que.foi.
iniciado.
Devemos superar a viso setorial incorporando a dimenso territorial. Ao se
estabelecer os territrios como base das demandas sociais, torna-se mais fcil
a compreenso das causas do problema a ser enfrentado e a priorizao das
aes a serem implementadas.
Tanto na rea social, como nas polticas educacionais, de sade, ou nas questes
de infra-estrutura e segurana, os diagnsticos dos territrios deveriam ser a
primeira referncia para a delimitao da ao e a priorizao dos gastos,
garantindo.que.a.populao.benefciada.com.a.ao.pblica.seja.a.que.mais.
necessita da ajuda do Estado e no apenas aqueles mais bem capacitados
institucionalmente.
Da mesma forma, o planejamento territorial favorece o dilogo federativo
focado no enfrentamento das fragilidades e potencialidades de cada um
dos entes, alm de abrir canais de participao com a sociedade, cobrando
nova postura dos movimentos sociais, agora co-responsveis pelas polticas
pblicas.
13
Para se integrar de forma competitiva no cenrio internacional, o Brasil
precisa aumentar o grau de coeso do desenvolvimento entre as regies, de
forma a potencializar a diversidade das foras produtivas, incorporando novos
agentes econmicos com a formao de um mercado de massa dinamizador
do mercado interno.
Espera-se com a publicao dos principais resultados do Estudo da
Dimenso Territorial para o Planejamento, estar contribuindo para que o
Estado avance o seu olhar estratgico sobre os rumos que se deseja para o
desenvolvimento nacional, ao mesmo tempo em que se municia para alcanar
maior qualidade do gasto pblico.
Paulo Bernardo Silva
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
15
APRESENTAO
O presente Estudo tem por objetivo subsidiar a abordagem da dimenso
territorial no planejamento nacional, procurando contribuir para responder
s inquietantes indagaes que desenharo o nosso futuro: Como estaro
distribudas a capacidade produtiva, a rede de oferta de servios e a infra-
estrutura ao longo do territrio nacional daqui a vinte anos? Onde estaro as
pessoas,.para.onde.se.daro.os.fuxos.migratrios?.Quais.os.impactos.territoriais.
das.novas.tecnologias?.Enfm,.qual.o.Brasil.que.queremos.ter.em.2027?
O Estudo procurou apresentar alternativas de aes para se alcanar uma
organizao territorial do pas que promova o desenvolvimento sustentvel de
suas diversas regies e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Nessa
linha, sete grandes diretrizes orientaram o desenvolvimento do projeto:
Superao das desigualdades sociais e regionais. 1.
Fortalecimento da unidade (coeso) social e territorial. 2.
Promoo do potencial de desenvolvimento das regies. 3.
Valorizao da inovao e da diversidade cultural e tnica da 4.
populao brasileira.
Promoo do uso sustentvel dos recursos naturais encontrados no 5.
territrio brasileiro.
Apoio integrao sul-americana. 6.
Apoio insero competitiva e autnoma do pas no mundo 7.
globalizado
O Estudo estruturou-se formalmente em oito mdulos, envolvendo
atividades e produtos complementares e articulados entre si. Os oito mdulos
compreendem o marco inicial, um servio de georreferenciamento e seis
linhas principais de atividades. A organizao metodolgica permite dividi-
las.em.duas.partes.principais:.uma.associada.s.defnies.de.contexto.e.aos.
referenciais bsicos de suporte da operao de montagem de uma carteira
de investimentos, compreendendo as atividades e produtos relacionados aos
mdulos 2, 3 e 4; outra relacionada s atividades de estruturao e tratamento
dos investimentos selecionados para a carteira, abordando os produtos e
atividades dos mdulos 5, 6 e 7.
O.Mdulo.1.(Marco.Inicial).tem.como.objetivo.defnir.as.bases.conceituais.e.
metodolgicas do Estudo, bem como apresentar o detalhamento dos outros
16
sete mdulos, com a descrio das atividades, produtos, cronograma fsico-
fnanceiro.e.estrutura.de.gesto.do.Estudo..
O Mdulo 2 (Viso Estratgica) apresenta uma viso estratgica para o territrio
nacional no horizonte de 2027, considerando os referenciais temporais
intermedirios de 2011 e 2015, que coincide com os anos de concluso dos
prximos dois Planos Plurianuais (2008/2011 e 2012/2015). Para tanto,
lana. novo. olhar. sobre. o. territrio. nacional,. identifcando. seis. grandes.
regies. homogneas,. para. as. quais. identifca. vetores. de. desenvolvimento..
Foram analisados os imperativos globais e determinantes nacionais que
impem obstculos ou oferecem oportunidades ao projeto de estruturao
de.uma.nova.organizao.do.territrio.nacional,.assim.como.identifcados.os.
principais.fatos.portadores.de.futuro.que.podero.infuenciar.essa.trajetria..
O Mdulo 3 (Regies de Referncia) construiu uma regionalizao em duas
escalas (macrorregional e sub-regional) para o territrio brasileiro que permite
subsidiar a escolha e localizao de projetos de investimentos, bem como a
articulao de polticas pblicas. Foram considerados critrios econmicos,
ambientais. e. sociopolticos. na. defnio. das. regies,. que. tm. em. conta. o.
papel desempenhado pelas cidades na organizao do territrio, dada a fora
de. polarizao. em. sua. rea. de. infuncia.. Ainda,. a. aposta. na. estratgia. de.
desconcentrao e desenvolvimento mais equilibrado do pas levou escolha
de novos plos, vrtices de uma rede policntrica de cidades, estrutural para
a nova organizao territorial pretendida.
Este Mdulo 4 (Estudos Prospectivos - Escolhas Estratgicas) objetivou
realizar anlises prospectivas sobre setores tais como transportes, energia,
comunicaes, infra-estrutura hdrica, saneamento, habitao e temas
como. meio-ambiente,. demografa. e. inovao. ,. os. quais. tm. repercusses.
importantes na dinmica e organizao territorial atual e futura do pas.
Adotando abordagem multidisciplinar, almejou-se explorar os futuros
possveis a mdio e longo prazo, em exerccio de antecipao para subsidiar
a tomada de deciso. Ademais, buscou-se examinar as polticas pblicas e
apontar as estratgias que poderiam ser adotadas para aproximar o pas do
futuro desejado para 2027. Como resultado desse processo foram selecionadas
- luz dos imperativos globais, determinantes nacionais, elementos de futuro
e. gargalos. (identifcados. pelos. mdulos. 2. e. 4). -. 11. iniciativas. ou. grandes.
linhas de ao que moldam a jornada de desenvolvimento territorial do Brasil
nos prximos 20 anos.
17
O.Mdulo.5.(Carteira.de.Investimentos).lanou-se..identifcao.de.conjunto.
de iniciativas estratgicas, compreendendo as dimenses econmica, social,
ambiental e de informao/conhecimento. Sua elaborao considerou dois
momentos distintos: um levantamento de iniciativas j existentes no mbito
do governo federal e do setor produtivo, as quais seriam objetos de anlise
dos mdulos 6 e 7. Esses mdulos, por sua vez, indicaram, como resultado
de suas avaliaes, o grau de distanciamento/ proximidade da carteira de
investimentos proposta e os objetivos perseguidos para a organizao
territorial futura do pas. Aps essa anlise, a equipe do mdulo 5 procedeu
a complementao da carteira, com iniciativas que aproximassem o territrio
nacional trajetria almejada.
O Mdulo 6 (Impactos Econmicos da Carteira de Investimentos) analisou
os impactos socioeconmicos da carteira de investimentos nas regies de
referncia.identifcadas.no.mdulo.3,.alm.de.o.fazer.tambm.para.as.unidades.
federativas. A metodologia para gerao de cenrios setoriais e regionais
articula modelos de Equilbrio Geral Computvel nacional, insumo-produto
interestadual e mdulos de decomposio microrregionais (econometria
espacial). Foram feitas simulaes para o curto (perodo de 4 anos, fase de
implantao dos projetos) e mdio prazos (fase de operao dos projetos).
Dadas as caractersticas do modelo, os investimentos da carteira atinentes a
desenvolvimento agrrio, meio-ambiente, educao e sade no puderam ser
avaliados . Vale destacar, no entanto, que tais investimentos foram avaliados
sob o ponto de vista da sustentabilidade (mdulo 7).
O Mdulo 7 (Avaliao da Sustentabilidade da Carteira de Investimentos)
compreendeu a anlise de sustentabilidade da carteira de investimentos por
regio de referncia, por meio da construo e do teste de um modelo de
avaliao. de. sustentabilidade,. como. processo. simplifcado. de. Avaliao.
Ambiental Estratgica. Partiu-se da anlise da situao atual de sustentabilidade
de todas as unidades federativas e se estimaram os impactos provenientes da
implantao e operao dos diferentes agrupamentos setoriais da carteira de
investimento nos territrios.
O mdulo 8 (Servios de Georreferenciamento) contempla a sistematizao
das informaes utilizadas nos vrios mdulos do Estudo em bases
georreferenciadas.
18
Com este Estudo, tm sido geradas contribuies para o aperfeioamento da
funo planejamento no pas , notadamente no que se refere considerao
da dimenso territorial do desenvolvimento na formulao, gesto e
implementao das polticas pblicas.
Os principais resultados do Estudo so agora disponibilizados em sete
volumes, a saber:
Volume I Sumrio Executivo
Volume II Viso Estratgica Nacional
Volume III Regies de Referncia
Volume IV Estudos Prospectivos - Escolhas Estratgicas
Volume V Carteira de Investimentos
Volume VI Impactos Econmicos da Carteira de Investimentos
Volume VII Avaliao de Sustentabilidade da Carteira de Investimentos
As. opinies. expostas. no. estudo. refetem. o. trabalho. tcnico. desenvolvido.
pelos pesquisadores, que certamente vm enriquecer as discusses no mbito
do Governo Federal, dos demais entes federativos e das entidades da sociedade
civil que se debruam sobre os temas abordados.
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
19
LISTA DE SIGLAS
ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line
AES Agncia Especial de Seguros
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
ANA Agncia Nacional de guas
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
AND Agenda Nacional de Desenvolvimento
APL Arranjos Produtivos Locais
APP reas de Preservao Permanentes
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
BM&F Bolsa de Mercadorias & Futuros
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CAE Coordenao Estadual de Alimentao Escolar
CAIC Centro de Atendimento Integral Criana
CATI/SP Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral de So Paulo
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica
CENTRAL Central de Associaes Comunitrias para a Manuteno de
Sistemas de Abastecimento de gua
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CIEP Centros Integrados de Educao Pblica
CMDR Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPq..Conselho.Nacional.de.Desenvolvimento.Cientfco.e.Tecnolgico
CNT Confederao Nacional do Transporte
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
CONSED Conselho Nacional de Secretrios de Educao
CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes
CPR Cdula de Produto Rural
CPTM Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
CRT Cathode Ray Tube
CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao
DHAA Direito Humano Alimentao Adequada
EMATER Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
20
EPAMIG Empresa de Pesquisa Agropecuria de Minas Gerais
FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FUNASA Fundao Nacional de Sade
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e.de.Valorizao.dos.Profssionais.da.Educao
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio
FUNTTEL Fundo de Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes
FUST Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes
GEC Global Environmental Change
GESAC Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado
Hbio Hidrogenao de biodiesel
IAPAR Instituto Agronmico do Paran
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IES Instituio de Ensino Superior
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPCC Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
ITR Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
LCD Liquid Crystal Display
MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Mercosul Mercado Comum do Sul
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MODERFROT Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas
e Implementos Associados e Colheitadeiras
MODERINFRA Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem
NIC New Industrialized Countries
NT Nota Tcnica
21
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OEPA Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria
OGU Oramento Geral da Unio
OTM Operador de Transporte Multimodal
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAN Redes Domsticas e Pessoais
PASS/BID Programa de Ao Social em Saneamento
PBF Padro Bsico de Funcionamento
PC Computador Pessoal
PD&I Pesquisa Desenvolvimento e Inovao
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PEA Populao Economicamente Ativa
PITCE Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
PITU 2020 - Programa Integrado de Transportes Urbanos 2020
PKI Tecnologias de Chaves Pblicas
PMSS Programa de Modernizao do Setor de Saneamento
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
PNLD Programa Nacional do Livro Didtico
PNN Programa Nacional de Nanotecnologia
PNPB Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel
PPA Plano Plurianual
PPI Projeto Piloto de Investimento
PPP Parceria Pblico-Privada
PRODES..Programa.de.Despoluio.de.Bacias.Hidrogrfcas
Proinfo Programa Nacional de Informtica na Educao
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico
PROSAR Programa de Sade e saneamento Bsico na rea Rural
RBTB Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel
RM Regio Metropolitana
SAN Segurana Alimentar e Nutricional
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SCD Servio de Comunicaes Digitais
SECAD/MEC Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e
Diversidade do Ministrio da Educao
22
SIN Sistema Interligado Nacional
SISAN Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SISAR Sistema Integrado de Saneamento Rural
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
TI Tecnologia da Informao
TIC Tecnologia de Informao e Comunicao
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UGRH Unidade de Gesto de Recursos Hdricos
VLP Veculo Leve sobre Pneus
VPN Redes Virtuais Privadas
WiFi Wireless Fidelity
WiMax Worldwide Interoperability for Microwave Access
WLAN Wireless Local Area Network
ZEE Zoneamento Ecolgico-Econmico
23
1. INTRODUO
O Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento se props a estudar a
trajetria futura de 42 setores e temas, escolhidos entre aqueles que as equipes
de CGEE e MP julgaram ter maior repercusso na organizao territorial
brasileira. O ponto de partida desse trabalho foi a elaborao de notas tcnicas
por importantes especialistas brasileiros em cada rea.
S
e
t
o
r
e
s
Notas Tcnicas Especialistas Responsveis pela Elaborao
Produo de Gros e
Oleaginosas
Guilherme Leite da Silva Dias.
Fruticultura Moacyr Saraiva Fernandes.
Produo animal Jos Sidnei Gonalves.
Silvicultura, Manejo Florestal,
Madeira e Celulose
Carlos Jos Caetano Bacha, Ricardo Brugnaro, Moiss
Villalba Gonzlez, Roberto Scorsatto Sartori, Patrcia Peres
Lombardi, Gustavo Travizan Oliveira.
Biocombustveis Luiz Augusto Horta Nogueira e Isaias Carvalho Macedo.
Extrativa Mineral e Minerais No-
metlicos
Germano Mendes de Paula e Clsio Loureno Xavier.
Petrleo, Gs e Carvo Mineral Giuseppe Bacoccoli.
Qumica David Kupfer, Lia Hasenclever e Adelaide Antunes.
Siderurgia Germano Mendes de Paula.
Turismo Fernando Sarti.
Arranjos Produtivos Locais Helena M. M. Lastres.
Alimentos, Bebidas e Fumo John Wilkinson, Rudi Rocha e Zina Caceres Benavides.
Txtil, Vesturio e Acessrios,
Couro e Calados
Renato Garcia.
Material de Transporte
(automobilstico, ferrovirio,
aeronutico e areo)
Fernando Sarti.
Eletrnica e Informtica
Victor Pellegrini Mammana, Samuel Faanha Cmara,
Luiz Eduardo dos S. Tavares, Alexandre Gomes Galindo.
Telecomunicaes Antnio Carlos Bordeaux.
Energia Emilio Lbre La Rovere.
Logstica, Sistemas de
Distribuio e Transportes
(terrestres, martimos e areo)
Josef Barat.
Transporte Urbano (de alta
densidade)
Josef Barat, Ari Gorenstein e Andrea Barat.
Hdrica Demetrios Christofdis.
24
T
e
m
a
s
Notas Tcnicas Especialistas Responsveis pela Elaborao
Educao Bsica (infantil,
fundamental e mdio)
Sofa Lerche Vieira, Eloisa Maia Vidal, Marcos Holanda e
Andr Loureiro, Jimmy Lima de Oliveira, Leandro Costa e
Victor Hugo de Oliveira Silva.
Sade
Carlos Augusto Grabois Gadelha, Cristiani Vieira Machado,
Luciana Dias de Lima e Tatiana Wargas de Faria Baptista.
Habitao Ermnia Maricato, Nabil Bonduki e Giselle Tanaka.
Saneamento Ana Lucia Nogueira de P.Britto.
Mercado de Trabalho Marcio Pochmann.
Assistncia Social (transferncia
de renda, incluindo previdncia
rural)
Snia Miriam Draibe.
Demografa e Fluxos Migratrios
(inter e intra-regionais)
Rosana Baeninger, Fausto Brito e Simone Azevedo .
Violncia Urbana e Segurana
Pblica
Claudio Beato.
Desafos Metropolitanos
Marley Vanice Deschamps, Paulo Roberto Delgado e Rosa
Moura.
Redes de Cidades e Sistemas
Urbanos
Claudio A. G. Egler.
Agricultura Familiar e Reforma
Agrria
Ricardo Abramovay.
Servios Rurais, Seguro e
Assistncia Tcnica
Ademir Antonio Cazella e Eros Marion Mussoi.
Desafos da Relao Urbano-
Rural
Arilson Favareto.
Educao Superior Romualdo Portela de Oliveira e Afrnio Mendes Catani.
Base Tcnico-Cientfca, P&D
e Inovao (incluindo ensino
tcnico)
Eduardo da Motta e Albuquerque.
Bioma, Conservao e Usos
Diretos da Biodiversidade
Braulio Ferreira de Souza Dias.
Recursos Hdricos (fontes e usos) Jos Galizia Tundisi.
Mar e Ambientes Costeiros Belmiro Castro, Fabio Hazin e Kaiser Souza.
Poluio e Degradao Ambiental Luiza Chomenko.
Mudanas Climticas Carlos Afonso Nobre e Gustavo Costa Moreira da Silva.
Federalismo e Fiscalidade Fernando Rezende.
Mapa de Rede de Instituies e
Ativos Institucionais
Maria da Glria Gohn.
25
As notas tcnicas apresentavam o setor sob trs aspectos: territrio, futuro
e investimento. No primeiro caso, estudava-se a distribuio espacial dos
insumos. ou. a. confgurao. da. cadeia. setorial. em. cada. estado. ou. regio. do.
pas.. No. segundo. caso,. procurava-se. identifcar. os. principais. gargalos. e.
oportunidades para o desenvolvimento do setor no pas. E, no terceiro caso,
propunha-se um conjunto de diretrizes para cada setor, tendo em vista a
mobilizao.de.recursos.fnanceiros,.humanos,.tecnolgicos.etc;.necessrios.
para. fazer. frente. aos. desafos. e. oportunidades. mapeados. pelo. estudo. de.
futuro,.baseados.nas.especifcidades.territoriais.do.setor.
Em. seguida,. as. notas. tcnicas. foram. agrupadas. em. sete. dimenses. a. fm.
de. identifcar. e. analisar. os. aspectos. mais. relevantes. para. a. construo. da.
viso.de.futuro.e.os.elementos.de.futuro.especfcos,.tendo.por.referncia.os.
macroobjetivos do Estudo e as orientaes estratgicas proporcionadas pelo
mdulo 2. Nessa etapa, foram tambm construdos indicativos de linhas de
aes para compor a Carteira de Investimentos do Estudo. As dimenses
trabalhadas foram:
1. Infra-estrutura econmica;
2. Base produtiva industrial;
3. Base produtiva rural
4. Meio-ambiente;
5. rea Social
6. Infra-estrutura Urbana;
7. Temas transversais.
Assim, foi possvel sintetizar o conjunto de orientaes que deveriam subsidiar
o desenvolvimento de atividades de outros mdulos do Estudo. A discusso
das grandes questes oriundas das anlises e dos cruzamentos anteriores foi
desdobrada sob a forma de um conjunto de escolhas estratgicas, as quais
fxam.prioridades.e.propiciam.arbitragens.tcnicas.e.polticas.comprometidas,.
luz dos imperativos globais, determinantes nacionais, elementos de futuro
e. gargalos. (identifcados. pelos. mdulos. 2. e. 4),. que. moldam. a. jornada. de.
desenvolvimento territorial do Brasil nos prximos 20 anos. Foram 14
escolhas estratgicas sugeridas pelo Estudo:
1. Cincia, Tecnologia e Inovao
2. Competitividade sistmica
3. Multimodalidade e opes integradoras de logstica
4. Telecomunicaes e incluso digital
5. Usos mltiplos da gua
6. Restaurao de servios de ecossistemas e adaptao a mudanas
ambientais
26
7. Agriculturas territoriais
8.. Padro. de. fnanciamento. e. gesto. de. riscos. agronmicos. e. de.
preos
9. Qualidade de produtos e processos da base agrcola
10. Agroenergia
11. Segurana Alimentar e Nutricional
12. Assentamentos e reforma agrria
13. Reduo das desigualdades via polticas urbanas
14. Reduo das desigualdades via polticas sociais
Para. cada. uma. delas,. foram. identifcadas. linhas. de. ao. para. investimento,.
defnidas.a.partir.de.vises.de.futuro.construdas.com.base.nos.elementos.de.
futuro.identifcados.nas.notas.tcnicas.e.nos.relatrios.setoriais.e.temticos.
Este documento sintetiza as grandes questes oriundas de notas e relatrios
prvios e baseia-se em uma estratgia que tem por diretrizes bsicas desmontar
as mquinas de desigualdade social e valorizar a diversidade territorial, embora
outras se agreguem a elas, como coeso nacional, sustentabilidade ambiental
e integrao sul-americana.
27
2. CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO (CT & I)
2.1. Viso estratgica
Esta. escolha. estratgica. cruza. o. tema. base. tcnico-cientfca,. P&D. e.
inovao, com os todos os demais setores e temas tratados no mdulo 4,
.luz.das.estratgias.e.vetores.de.desenvolvimento.dos.territrios.defnidos.
no mdulo 2.
O.grau.de.desenvolvimento.e.maturidade.do.sistema.cientfco,.tecnolgico.e.
de inovao elemento de importncia maior para o planejamento territorial
do desenvolvimento. Elemento crucial no reordenamento global econmico,
posto que nas sociedades contemporneas o conhecimento acumulado
constitui-se o principal ativo intangvel gerador de riqueza, tambm a chave
para o sucesso do modelo de consumo de massas proposto na viso estratgica.
Ademais, essencial para a construo de competitividade sistmica, para o
aproveitamento dos mltiplos potenciais regionais produtivos, bem como para
a construo de uma estratgia de desenvolvimento capaz de dar o suporte
requerido para um processo sustentado de reduo das desigualdades sociais
e regionais associado coeso social e territorial.
Ademais, cabe relembrar que cincia, tecnologia e inovao encontram-se no
cerne dos fatores portadores de futuro mais importantes detectados ao longo
do Estudo (em particular, nos mdulos 2 e 4).
Portanto,.superar.a.estagnao.da.base.tcnico-cientfca.e.criar.um.sistema.
de inovao maduro so estratgias-chave para que os cinco objetivos mais
amplos.de.pas.defnidos.no.mbito.do.Estudo.sejam.alcanados.
Para tanto, pr-condio bsica entender a poltica de cincia, tecnologia e
inovao como parte da poltica econmica como um todo e, especialmente,
como um dos elementos centrais das polticas industrial e agrcola. Outra
pr-condio voltar o olhar para o Brasil, produzindo cincia e tecnologia
relevantes.para.a.superao.dos.grandes.desafos.que.se.colocam.para.o.pas.
Conforme comprometimento obtido no workshop de cincia, tecnologia
e inovao do mdulo 4
1
, as escolhas estratgicas em cincia, tecnologia e
inovao devem se guiar por dois princpios bsicos:
1 Workshop realizado na sede do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), em 4 de maro de 2007.
28
PRINCPIOS BSICOS
Colocar o sistema de cincia, tecnologia e inovao a servio
de uma estratgia de desenvolvimento via consumo de massas,
o que pressupe construo combinada entre sistemas de inovao
e sistemas de bem-estar social, articulada democraticamente. Nesse
sentido,. . prioritrio. o. desenvolvimento. cientfco. e. tecnolgico.
voltado para as reas de educao, sade, habitao, saneamento,
transporte urbano e agricultura familiar.
Colocar o sistema de cincia, tecnologia e inovao a servio de
um novo padro de desenvolvimento. Uma vez que no podemos
repetir o padro insustentvel dos sculos XIX e XX, o pas precisa
usar as vantagens competitivas de que dispe para a construo de
um novo padro de desenvolvimento, criando cincia, tecnologia e
inovao adequadas a esse objetivo. So prioritrios, portanto, temas
como gua, energias renovveis, segurana alimentar, mudana de
padres de consumo, processos produtivos, tecnologias e produtos
pouco intensivos em recursos naturais e energia.
Ambas somente vicejaro em um cenrio de superao da inadequao tecnolgica.
Para tanto, preciso incentivar a produo e difuso de conhecimento tecnolgico
que permita afastar o aparato produtivo da especializao em commodities e o direcione
a especialidades que, em vez de competir com tecnologias atrasadas e em setores
maduros em que a competitividade espria, faam parte de setores mais avanados,
em que h maiores oportunidades tecnolgicas e de lucros extraordinrios.
Por exemplo, na agricultura, as condies de concorrncia entre empresas
multinacionais e pesquisa pblica, para os produtos mais relevantes, so desfavorveis
ao Sistema Nacional de Pesquisa & Desenvolvimento. Da voltar-se para a trincheira
das vantagens de origem, em que os custos operacionais sero sempre muito mais
favorveis pesquisa pblica brasileira. E isso se mostra fundamental para o interesse
nacional para que as diferenas encontradas entre as potencialidades dos vrios
espaos territoriais possam gerar oportunidades e no desigualdades regionais.
Outro exemplo encontra-se na indstria: a importao de um satlite equivale,
por cada quilo de peso, exportao de cerca de 170 mil quilos de ao. Da
voltar-se para setores como a indstria aeroespacial, eletrnica, nuclear, de
biotecnologia e software, nos quais o pas tem boas condies de comear a
29
reverter a balana de intensidade tecnolgica e j dispe de base produtiva
adequada.e.condies.efcientes.de.produo.
A consecuo dos objetivos aqui descritos est diretamente relacionada
eliminao dos seguintes pontos de estrangulamento (ou gargalos):
PONTOS DE ESTRANGULAMENTO
ausncia de canais de interao entre cincia, progresso tcnico,
crescimento econmico e construo de capacidades humanas;
massa. crtica. insufciente. para. detonar. um. padro. de. interao.
entre cincia e tecnologia, caracterstico de pases com sistemas de
inovao maduros;
ausncia de programas nacionais mobilizadores que viabilizem
o desenvolvimento tecnolgico de alta visibilidade e impacto
econmico e social;
nveis. insufcientes. de. formao. bsica. e. capacitao. da. mo-de-
obra e de formao empreendedora;
carncia de instrumentos de proteo da propriedade intelectual e
de apropriao do conhecimento;
limitaes. no. fnanciamento. da. modernizao. e. da. inovao.
tecnolgica;
baixa participao das empresas privadas na pesquisa e
desenvolvimento aplicada ao setor industrial;
crise do aparelho estatal de pesquisa e extenso agropecuria,
este ltimo vital para possibilitar o acesso das famlias rurais ao
conhecimento e aos resultados da pesquisa agrcola;
excluso digital;
preconceitos que impedem o movimento da estrutura produtiva em
direo a outro patamar de relaes com a inovao.
Nesse sentido, as construes estratgicas em cincia, tecnologia e inovao
para.o.horizonte.temporal.adotado.pressupem.profunda.revoluo.cientfca.
e tecnolgica que, conforme detalhadas na Viso Estratgica Nacional
(mdulo 2), implica priorizar investimentos no setor de CT&I para recuperar
seu atraso e avanar aceleradamente na gerao e difuso dos conhecimentos e
inovaes, em especial em sua incorporao produo.
30
De forma resumida, as construes estratgicas em cincia, tecnologia
e inovao podem ser construdas mediante a combinao de mudanas
quantitativas e qualitativas.
Na perspectiva das mudanas quantitativas, o aspecto central a superao do
ponto. de. estrangulamento. relativo. . insufcincia. de. massa. crtica. do. sistema..
Para. tanto,. a. nota. tcnica. Base. tcnico-cientfca,. P&D. e. inovao. prope.
a. meta. ousada. de. triplicar. at. 2027. a. infra-estrutura. cientfca. e. tecnolgica. -.
instituies, pessoal envolvido com atividades de cincia e tecnologia, recursos.
Na perspectiva das mudanas qualitativas, so prioritrias as seguintes metas:
MUDANAS QUALITATIVAS
minorar. as. desigualdades. regionais. na. infra-estrutura. cientfca. e.
tecnolgica;
construir uma necessria diversidade (diferenciao, descentralizao)
no sistema de inovao e sua aplicao direta para estmulo
diversifcao.no.aparato.produtivo;
moldar. um. padro. de. especializao. cientfca. e. tecnolgica.
adequados. aos. macroobjetivos. defnidos. no. Estudo,. priorizando.
educao, sade, habitao, saneamento, transporte urbano,
usos mltiplos da gua, energias renovveis, segurana alimentar,
mudana de padres de consumo, processos produtivos, tecnologias
e produtos pouco intensivos em recursos naturais e energia;
construir nova institucionalidade da pesquisa pblica, que leve em
considerao a realidade territorial, focada nos elementos imanentes
e inerentes ao prprio territrio, a partir de novo modelo de
instituies e aes complementares, participativas e integradas;
fortalecer a capacidade de absoro do conhecimento no aparato
produtivo.
Cabe ressaltar que as estratgias aqui propostas so uma combinao orquestrada
das mudanas qualitativas com a mudana quantitativa, de forma que a segunda
funcione como ponto de propulso para as primeiras. Por exemplo, a expanso
quantitativa.da.base.tcnico-cientfca.pode.preservar.o.crescimento.absoluto.em.
regies lderes ao mesmo tempo em que a expanso em regies atrasadas se realiza,
simplesmente ajustando o crescimento absoluto com o crescimento relativo, ao
31
mesmo.tempo.em.que.a.expanso.regional.considera.as.especializaes.especfcas,.
necessrias construo de diversidade duradoura no sistema de inovao do pas.
Ademais, tais estratgias so essenciais para possibilitar ao pas o aproveitamento
das oportunidades que surgiro da mudana de paradigmas e movimentao
da fronteira tecnolgica internacional, ao levar em considerao os seguintes
fatos portadores de futuro
2
:
FATORES PORTADORES DE FUTURO
a.fronteira.cientfca.residir.na.integrao.de.disciplinas.como.as.tecnologias.
da informao e comunicao, biotecnologia e campos associados,
nanotecnologia e reas da cincia dos materiais e energias limpas;
evoluo nas taxas de inovao, reduzindo, cada vez mais, o tempo
entre as descobertas e suas aplicaes;
novas concepes oriundas da convergncia tecnolgica ou da
transdisciplinaridade do conhecimento;
novo patamar de governana, com crescente importncia das cincias
sociais nas anlises montante e jusante do desenvolvimento tecnolgico,
em especial no que se refere ao processo de inovao, fruto da consolidao
de valores como a democracia nas sociedades modernas, preocupao
ecolgica.crescente.e.acelerao.no.fuxo.de.bens.e.de.informao;
crescente importncia de desenvolvimento tecnolgico voltado
normalizao. e. certifcao. de. qualidade. de. produtos/processos.
industriais e agrcolas.
Investir de forma pesada e orquestrada em cincia, tecnologia e inovao o
caminho mais efetivo para acelerar o amadurecimento de pontos germinativos
identifcados. nos. estudos. prospectivos. -. escolhas. estratgicas. (mdulo. 4)..
Dentre os setores prioritrios para o investimento em desenvolvimento
tecnolgico por sua capacidade germinativa destacam-se
3
:
2 Fatos portadores de futuros selecionados a partir dos relatrios do mdulo 2 e do relatrio dos estudos prospectivos
dos temas transversais, mdulo 4. Obviamente, no se trata de uma lista extensiva, e sim de uma seleo feita a partir das
prioridades.defnidas.no.workshop de cincia, tecnologia e inovao.
3 Setores selecionados a partir dos estudos prospectivos dos temas transversais, mdulo 4. Obviamente, no se trata de
uma.lista.extensiva,.e.sim.de.uma.seleo.feita.a.partir.das.prioridades.defnidas.em.notas.tcnicas.do.mdulo.4.e.validadas.
no workshop de cincia, tecnologia e inovao.
32
PONTOS GERMINATIVOS
complexo de sade, por sua capacidade de mediar a articulao
entre sistema de inovao e sistema de bem-estar social e dessa
forma contribuir diretamente para a superao da inadequao da
tecnologia;
ensino tcnico, por sua capacidade de produo, absoro e
disseminao de solues tecnolgicas para o setor produtivo e de
elevao.da.qualifcao.da.mo-de-obra;
setores de alta e mdia/alta intensidade tecnolgica, tais como
aeroespacial, informtica, eletrnica e telecomunicaes,
farmacutica,. instrumentos. cientfcos,. maquinrio,. qumica. fna,.
equipamentos de transporte, por sua capacidade de absoro e
difuso tecnolgica, bem como por seu alto grau de penetrao
em outros setores e condies de induzir a reverso da balana de
intensidade tecnolgica;
biotecnologia, especialmente em reas em que o pas j alcanou
realizaes e demonstrou capacidade de liderana em pesquisa,
como genoma e parasitologia, por sua capacidade de ampliar
espaos internacionais de articulao e dar conta de problemas
decisivos como doenas negligenciadas e doenas relacionadas ao
envelhecimento da populao;
alimentos nutracnicos, orgnicos e com denominao de origem,
por sua importncia crescente no atendimento s demandas de
melhoria dos cuidados com sade, alimentao e qualidade de vida
em geral;
nanotecnologia, dadas as possibilidades de deslocamento das
indstrias tradicionais como a siderurgia e metalurgia, nas quais o
pas tem grande peso, para novos materiais;
energias limpas, pelas vantagens adquiridas em experincias anteriores
(lcool como alternativa gasolina), pelo enorme potencial dado
pelas caractersticas continentais do pas, destacando a energia solar,
e pela liderana j adquirida pela Petrobras em tecnologia no critrio
de patentes;
tecnologias de baixo custo em saneamento, tratamento e
descontaminao de guas.
33
2.2. Subsdios para a carteira de investimentos
As recomendaes feitas neste item partem do princpio de que no
recomendvel continuarmos a formulao de polticas baseadas em esquemas
antigos e j testados, certamente muito importantes para que o Brasil tenha
alcanado a posio que atualmente ocupa no cenrio internacional, mas que
no sero capazes de impulsion-lo para uma posio mais avanada.
As prioridades de cincia, tecnologia e inovao para a carteira de projetos e aes,
aqui resumidas em 13 linhas de ao, foram selecionadas dentre as recomendaes
contidas no conjunto de notas tcnicas do mdulo 4, nos relatrios prospectivos
setorial e temtico e na sntese das concluses e recomendaes da 3 Conferncia
Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao.
O critrio bsico de seleo pode ser assim enunciado: capacidade de contribuir
para realizar os objetivos gerais do Estudo, instrumentalizar os vetores de
desenvolvimento dos seis territrios, eliminar gargalos ou maturar pontos de
germinao,.conforme.linhas.gerais.defnidas.no.workshop cincia, tecnologia e
inovao (mdulo 4) e na viso estratgica, mdulo 2.
Para. cada. linha. de. ao,. so. identifcados. projetos/iniciativas/investimentos.
prioritrios, com indicao de horizontes temporais para sua implantao. O
horizonte temporal 2008-2011 corresponde a medidas emergenciais ou de
maturao no curto prazo; o perodo 2008-2015, a medidas de maturao no
mdio prazo e o perodo 2008-2027, a medidas de maturao no longo prazo.
Cabe a ressalva de que no se trata de uma relao exaustiva, mas de um
indicativo de linhas de ao prioritrias, imperativo dado pela natureza de
sntese deste documento.
2.2.1. Linhas de ao: Mudanas qualitativas na base tcnico-cientfca.
Efetuar mudanas no sistema fnanceiro para carrear recursos a
empresas de base tecnolgica e contribuir na ampliao de suas
taxas de sobrevivncia.
Criar uma Agncia Especial de Seguros (AES), que faa a ponte
entre. o. sistema. fnanceiro. e. o. sistema. de. inovao,. criando.
34
condies para que o setor privado canalize recursos para atividades
inovativas. e. para. a. criao. de. novas. frmas. de. base. tecnolgica,.
realizando.um.tipo.de.seguro.no-tradicional.dos.fnanciamentos.
dos investimentos privados em P&D. Ver proposta detalhada no
anexo. . nota. tcnica. base. tcnico-cientfca,. P&D. e. inovao..
Horizonte temporal: 2008-2011.
Incentivar o investimento em capital de risco em empresas nascentes
na forma de capital-semente. Horizonte temporal: 2008-2015.
Adotar instrumentos e mecanismos de proteo da propriedade
intelectual e de apropriao do conhecimento.
Implementar o reconhecimento dos depsitos de patentes e
seus licenciamentos como critrios importantes de avaliao de
produtividade acadmica. Horizonte temporal: 2008-2011.
Criar mecanismos de incentivo manuteno dos direitos de
propriedade dentro do pas na implantao de novas linhas de
produo em setores fundamentais, como infra-estrutura bsica,
comunicao, biotecnologia, transporte, agricultura e turismo,
resultando em benefcios para atores diretamente envolvidos.
Modernizar e investir na ampliao da infra-estrutura e dos quadros
do INPI. Horizonte temporal: 2008-2011.
Replicar e difundir o modelo de agncias de inovao para alm
do ambiente universitrio e dos rgos de fomento pesquisa,
facilitando a participao de pequenas e mdias empresas. Horizonte
temporal: 2008-2011.
Criar instituies e polticas capazes de conectar os canais de
interao entre cincia, progresso tcnico, crescimento econmico e
construo de capacidades humanas.
Reorganizar o sistema de inovao brasileiro, ampliando o nmero de
agentes.que.atuam.no.sistema.de.inovao.e.defnindo.uma.diviso.
de trabalho interinstitucional mais precisa. Agncias de fomento
atividade. cientfca. e. tecnolgica. podem. concentrar-se. nas. tarefas.
35
de. ampliar. a. capacidade. cientfca. do. pas. em. reas. selecionadas.. A.
avaliao de janelas de oportunidades para investimentos lucrativos
poderia ser deixada a cargo do complexo de uma Agncia Especial
de Seguros
4
e de bancos privados. Bancos de fomento poderiam
concentrar suas tarefas na execuo de polticas industriais, visando ao
amadurecimento do sistema de inovao brasileiro e ao fortalecimento
do sistema de bem-estar social. Horizonte temporal: 2008-2011.
Criar um consistente sistema nacional de pesquisa para agricultura que,
alm da EMBRAPA, inclua as Organizaes Estaduais de Pesquisa
Agropecuria (OEPAs) e disponha de canais de interao com
universidades e escolas tcnicas. Horizonte temporal: 2008-2011.
Aproveitar janelas de oportunidade e entrar em reas tecnolgicas
constitutivas de paradigmas emergentes.
Induzir o deslocamento das indstrias tradicionais para novos
materiais, dado o peso do pas em atividades como siderurgia e
metalurgia, via tcnicas nanotecnolgicas, fomentando a pesquisa
aplicada e incentivando as principais empresas desses setores a
assumir pesquisas em reas relacionadas a novos materiais. Horizonte
No campo da nanotecnologia aplicada eletrnica e informtica,
apoiar o desenvolvimento de novas tecnologias de displays, um dos
principais vetores de inovao no complexo eletrnico, para migrao
da tecnologia CRT (Cathode Ray Tube) para LCD (Liquid Crystal
Display), pelo fomento aos institutos capacitados em nanotecnologia
e displays j existentes. Horizonte temporal: 2008-2011.
Incentivar o desenvolvimento de novos materiais para embalagens
de produtos alimentcios, em especial embalagens inteligentes,
embalagens biodegradveis, sistemas de acondicionamento,
benefciamento. e. embalagem. de. produtos. frescos.. Horizonte.
Apoiar o desenvolvimento de aplicaes nanotecnolgicas
em produtos qumicos e frmacos, materiais eletrnicos e de
comunicaes, instrumentao mdico-hospitalar, instrumentos
4. . A. proposta. de. criao. da. Agncia. Especial. de. Seguros. foi. feita. em. nota. tcnica. especfca. sobre. a. base. tcnico-
cientfca,.P&D.e.inovao..
36
de preciso e ticos, automao industrial, agrcola e pecuria e
mquinas de escritrio. Horizonte temporal: 2008-2015.
Apoiar pesquisa e desenvolvimento na rea de convergncia
tecnolgica de comunicao de voz, dados e imagem (informtica,
telecomunicaes e eletrnica de consumo), com nfase em
componentes semicondutores e digitais e equipamentos
multifuncionais. Horizonte temporal: 2008-2011.
Na rea do genoma, em que as realizaes do Brasil j so notveis,
fnanciar. expanso. de. grupos. de. pesquisa,. fxar. pesquisadores,.
ampliar.o.nmero.de.projetos.fnanciados.e.investir.na.infra-estrutura.
dos laboratrios. Horizonte temporal: 2008-2027.
Na rea de parasitologia, em que o pas j lder em pesquisa,
fnanciar. expanso. e. atualizao. constante. da. infra-estrutura. dos.
grupos de pesquisa, ampliar espaos internacionais de articulao
e apoiar ampliao de pesquisa dirigida a doenas negligenciadas.
Horizonte temporal: 2008-2027
Ainda no ramo da biotecnologia, apoiar iniciativas em modernas
tecnologias moleculares, bioinformtica e manuteno de bancos
genticos (ampliao e/ou criao de centros de pesquisas, museus,
jardins botnicos) e aplicaes na indstria farmacutica. Horizonte
2.2.2. Linhas de ao: Mudanas quantitativas na base tcnico-
cientfca.
Triplicar a produo cientfca para o pas alcanar massa crtica
necessria a interao efciente entre C&T (universidades, institutos
de pesquisa e empresas) caracterstica de sistemas de inovao
maduros. Horizonte temporal: 2027.
Triplicar. a. produo. cientfca. signifca. triplicar. no. apenas. o.
investimento direto em cincia e tecnologia, mas tambm o
investimento no ensino superior e ensino bsico.
Multiplicar o P&D industrial. Horizonte temporal: 2027.
37
Para tanto, basta que as empresas gastem um pouco mais do que esto
acostumadas a fazer para que haja um efeito dinmico expansivo nos
dispndios totais de inovaes tecnolgicas nos anos vindouros. Nessa tarefa,
prioritria a atuao dos setores de aeronutica, automobilstica, mquinas
e equipamentos, informtica e eletrnica.
Ampliar a base tecnolgica mediante apoio a novas empresas. Horizonte
temporal: 2027.
Apoiar empresas novas, em especial as que nascem da infra-estrutura
cientfca.brasileira.(spin-offs de pesquisas universitrias) e desenvolver polticas
favorveis ao seu crescimento em termos de escala e escopo, evitando que sua
trajetria de crescimento seja bloqueada por aquisio ou falncia.
2.2.3. Linhas de ao: reas prioritrias em de cincia, tecnologia e inovao
Complexo da sade (inclui assistncia sade, empresas de seguro
sade, tecnologias mdicas, indstria farmacutica, biotecnologia
em sade).

Apoiar o rejuvenescimento de drogas utilizadas no mercado,
a produo no pas de matrias-primas para medicamentos
genricos e a produo de medicamentos para o tratamento
de doenas negligenciadas. Horizonte temporal: 2008-2027.
Apoiar ampliao das iniciativas em telemedicina via reduo dos
custos tecnolgicos e capacitao de pessoal mdico, e auxiliar na
sua utilizao. Horizonte temporal: 2008-2011.
Ampliar e fortalecer pesquisa e desenvolvimento de vacinas,
reagentes e kits para diagnstico, aumentando o investimento
em. centros. de. excelncia. j. existentes,. visando. . auto-sufcincia.
e consolidando a liderana brasileira no mercado internacional.
Desenvolver projetos orientados por misso, ou seja, solues tcnicas
economicamente viveis adaptadas para suprir carncias regionais na
rea de assistncia sade. Horizonte temporal: 2008-2027.
38
Educao (bsica, tcnica e superior), incluindo mudanas no sistema
educacional, que so requisitos bsicos para mudanas qualitativas e
quantitativas.na.base.tcnico-cientfca.
Elevar investimentos na rea de educao para o patamar de 7% do
PIB. Horizonte temporal: 2008-2015.
Universalizar escolarizao no ensino mdio e educao infantil.
Investir na recuperao e modernizao da infra-estrutura das
unidades de educao bsica - padro construtivo mnimo, infra-
estrutura de apoio pedaggico, servios pblicos bsicos - sobretudo
nas regies Norte e Nordeste. Horizonte temporal: 2008-2011.
Implementar iniciativas visando eliminao do analfabetismo
escolar nas sries iniciais do ensino fundamental em todo o pas, na
perspectiva de orientaes curriculares, avaliao, materiais didticos
e formao de recursos humanos. Horizonte temporal: 2008-2011.
Ampliar jornada escolar no ensino fundamental e mdio, seja no
aumento de horas em um mesmo turno, no contraturno, seja na
instituio do tempo integral. Horizonte temporal: 2008-2015.
Direcionar. esforos. de. melhoria. da. formao. de. profssionais.
da educao, associando-os a uma poltica de aprendizagem bem
sucedida, estimulando material e simbolicamente boas prticas,
observando a melhoria do desempenho absoluto e relativo de
Estados. e. Municpios. e. estratifcando. por. sistema,. rede. e/ou.
unidades escolares. Horizonte temporal: 2008-2027.
Elevar o investimento mdio por aluno nas regies mais pobres
via mecanismo que considere o diferencial de infra-estrutura
escolar.na.defnio.dos.repasses.do.Governo.Federal/FUNDEB,.
contemplando logstica de transporte que permita a maior mobilidade
dos alunos e a manuteno de um sistema de avaliao externa e
censitria das escolas. Horizonte temporal: 2008-2011.
Ampliar o acesso educao continuada e implementar projetos
poltico-pedaggicos no-compensatrios voltados para minorias
raciais, portadores de necessidades educacionais especiais e
populaes em situaes de risco. Horizonte temporal: 2008-2011.
Investir. na. capacitao. e.profssionalizao. do. homem. do. campo,.
por.meio.de.programas.tcnico-profssionalizantes,.dando.nfase.ao.
gerenciamento da propriedade, gesto pela qualidade e absoro do
39
conhecimento tecnolgico. Horizonte temporal: 2008-2027.
Ampliar.escolas.e.centros.de.formao.profssional.e.tecnolgica.e.
promover uma cultura de necessidade premente na formao tcnica
em.detrimento.ou.no.intensifcao.da.cultura.do.ensino.superior.
como nica possibilidade. Horizonte temporal: 2008-2015.
Expandir ensino superior via criao de campi de instituies
j existentes, ampliao de cursos noturnos em universidades
pblicas e expanso da rede de Centros Tecnolgicos, os quais
institucionalizariam. ampla. rede. de. formao. profssional. de. nvel.
ps-mdio, inclusive com a implantao de cursos de menor durao
e de formao dirigida, diretamente articulados com polticas
regionais de Cincia e Tecnologia. Horizonte temporal: 2008-2015.
Apoiar iniciativas de educao a distncia, particularmente em
projetos que envolvam combinaes de atividades presenciais e
atividades no-presenciais. Horizonte temporal: 2008-2027.
Difundir.modelo.de.universidade.em.que.a.profssionalizao. stricto
sensu seja postergada e, no perodo inicial, introduza o aluno em um
processo de formao geral que lhe permita transitar com razovel
desenvoltura pelas diferentes reas do conhecimento, com ateno
especial para as novas ferramentas disponibilizadas pelas tecnologias
da informao. Horizonte temporal: 2008-2015.
Estabelecer critrios mais claros de responsabilizao ( accountability)
para. universidades,. envolvendo. a. defnio. de. padres. de.
desempenho a serem alcanados em cada instituio e por docente
individualmente. Horizonte temporal: 2008-2011.
Habitao
Desenvolver poltica de capacitao do setor de construo civil
de modo a incorporar os avanos tcnicos j presentes no pas e
aprofundar a compatibilizao de normas e procedimentos para
equipamentos, materiais e gesto, visando aumentar a produtividade,
garantir a sustentabilidade ambiental, em especial quanto ao destino
ou aproveitamento dos resduos, e melhorar as condies da fora
de trabalho. Horizonte temporal: 2008-2015.
Capacitar agentes pblicos e privados para melhorar a qualidade
arquitetnica e urbanstica dos projetos habitacionais, adotando
uma viso urbanstica integrada que inclua, em especial, as aes
40
nas reas de transporte, saneamento e gerao de emprego e renda.
Capacitar agentes pblicos para melhoria dos cadastros imobilirios
municipais. Horizonte temporal: 2008-2011.
Apoiar pesquisa e desenvolvimento para a criao de conhecimento,
visando..economia.de.gua.e.energia.nas.edifcaes.e.racionalizao.
na construo da infra-estrutura em continuidade a iniciativas da
Eletrobrs e Ministrio das Cidades. Horizonte temporal: 2008-2011.
Apoiar pesquisa sobre a estrutura local, regional e nacional de
proviso de moradias, visando conhecer os agentes, produtos,
matrias-primas e custos. Horizonte temporal: 2008-2015.
Saneamento
Promover o desenvolvimento de tecnologias alternativas de coleta de
esgotos, possibilitando a instalao de sistemas em reas de favelas e
ocupaes irregulares. Horizonte temporal: 2008-2015.
Desenvolver estratgias de saneamento urbano em uma perspectiva
de.efccia.social,.sustentabilidade.ambiental.e.planejamento/gesto.
integrado. Horizonte temporal: 2008-2015.
Transporte urbano
Apoiar o desenvolvimento de tcnicas modernas de TI aplicadas a
sistemas de transportes, incluindo engenharia de trfego, sistemas
de semforos inteligentes, painis de mensagens variveis e circuitos
de televiso auxiliares coordenao do trnsito nas cidades,
bilhetagem eletrnica, cartes inteligentes, mensurao do uso das
vias, rastreamento de veculos de transporte coletivo por satlite,
automatizao de rotinas, sensores e catracas eletrnicas nos sistemas
metro-ferrovirios. Horizonte temporal: 2008-2027.
Investir em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico de veculos
coletivos rodovirios urbanos, incluindo uso de combustveis
alternativos, tais como nibus hbrido (baterias e gerador a dois
motores, sendo um de combusto interna e outro de trao), projetos
experimentais para utilizao do hidrognio, biodiesel, hbrido-
41
eltricos e clula combustvel. Horizonte temporal: 2008-2027.
Incentivar o desenvolvimento de sistemas alternativos de transporte
urbano, principalmente estudos sobre oportunidades de transporte
de massa que no utilize as vias urbanas de superfcie. Horizonte
No sistema metro-ferrovirio brasileiro, favorecer a implantao de
novos sistemas equipados com motores de corrente alternada que
apresenta uma srie de vantagens, sobretudo no que tange ao custo
de manuteno. Horizonte temporal: 2008-2015.
Estimular inovaes tecnolgicas tais como trens magnticos
(sistema magntico de levitao em um trilho especial), Veculo
Leve Sobre Pneus (VLP), veculos de propulso a ar comprimido
(tecnologia.alternativa.e.limpa).e.aeromvel.(baseado.no.fuxo.de.ar.
em movimento). Horizonte temporal: 2008-2027.
Recursos hdricos
Apoiar pesquisa e desenvolvimento de tecnologias de manejo da
irrigao. Horizonte temporal: 2008-2015.
Desenvolver estudos sobre conexes e articulaes entre os servios
e.atributos.dos.ecossistemas.das.12.regies.hidrogrfcas.do.Brasil..
Reforar e consolidar laboratrios de referncia na rea de estudos
toxicolgicos da gua, desenvolvendo amplo estudo sobre as
condies.toxicolgicas.das.guas.superfciais.e.subterrneas,.com.
a produo de padres que possam substituir padres importados.
Desenvolver estudos sobre o papel das vrzeas na sua funo
tampo em relao aos ecossistemas, em especial nas reas
alagadas do Amazonas e tributrios do Pantanal. Horizonte
Catalogar, avaliar e intercambiar tecnologia de baixos custos para
tratamento e conservao de gua tais como latrinas especiais e com
reciclagem, reutilizao de gua de esgoto tratada, preservao de
reas.alagadas,.uso.de.reas.alagadas.artifciais.e.pequenas.barragens.
para conservao de gua, sistemas de coleta de gua de chuvas.
42
Desenvolver tecnologia e processos para uso sustentvel dos recursos
hdricos na agropecuria, visando reciclar gua, preservar aqferos
e. guas. superfciais,. controlar. o. uso. de. fertilizantes. e. pesticidas. e.
diminuir o desperdcio. Horizonte temporal: 2008-2015.
Gerar conhecimento sobre a hidrodinmica dos esturios
e guas costeiras e avanar no conhecimento dos recursos
aquticos continentais, ampliando sries histricas. Horizonte
Suprir.escassez.relativa.de.mestres.e.doutores.nas.bacias.hidrogrfcas.
do Norte e Nordeste, especialmente na Bacia Amaznica. Horizonte
Avanar na interdisciplinaridade na formao de recursos humanos
e formar redes dos cursos de ps-graduao na rea de recursos
hdricos. Horizonte temporal: 2008-2011.
Avanar em novas fronteiras do conhecimento, dentre as quais
destacar a introduo de programas de modelagem matemtica e
ecolgica de processos qumicos, fsicos e biolgicos. Horizonte
Criar programa especial de pesquisa a ser desenvolvido por equipes
multidisciplinares e interdisciplinares para a conduo de um
processo de anlise, avaliao e prospeco futura da relao entre o
planejamento urbano nas grandes metrpoles, o saneamento bsico,
a proteo dos mananciais e os usos mltiplos da gua. Horizonte
Criar.Centros.de.Excelncia.nas.diferentes.bacias.hidrogrfcas,.com.
o objetivo de integrar pesquisa, desenvolvimento e apoio a polticas
pblicas, visando promoo de mecanismos regionais persistentes
e consistentes, disseminar informaes para o grande pblico,
implantar novas tecnologias para esta disseminao. Nas bacias
hidrogrfcas.internacionais.(Amaznica.e.Prata),.esses.Centros.de.
Excelncia podem ter papel fundamental na articulao tecnolgica,
tcnica.e.cientfca.com.programas.de.pesquisa,.desenvolvimento.e.
capacitao de pases vizinhos. Horizonte temporal: 2008-2027.
Criar amplo e complexo programa de monitoramento
hidrometeorolgico de todo o Brasil, em tempo real, articulando
qualidade e quantidade. Horizonte temporal: 2008-2015.
Efetuar avaliao econmica dos usos mltiplos da gua na
agricultura e de sua importncia econmica em regies de alta
43
produtividade agrcola como base para a exportao, dando especial
nfase avaliao da gua virtual exportada pelo Brasil sob a
forma de commodities agrcolas. Horizonte temporal: 2008-2011.
Efetuar anlises de risco s populaes humanas decorrentes da alterao
do ciclo hidrolgico na qualidade da gua e nos custos do tratamento,
iniciando por reas metropolitanas crticas (So Paulo, Rio de Janeiro,
Recife, Fortaleza, Belm, Manaus). Horizonte temporal: 2008-2011.
Energias renovveis
Desenvolver tecnologias que aproveitem vantagens de experincias
anteriores (lcool como alternativa gasolina) e o enorme potencial
de fontes alternativas advindas das caractersticas continentais do
pas. Horizonte temporal: 2008-2015.
Aumentar recursos investidos pela Petrobras na pesquisa de energias
renovveis. Horizonte temporal: 2008-2011.
Apoiar pesquisas que visem ao equacionamento do consumo de
energia ao longo do ciclo de vida da produo dos biocombustveis.
Incentivar o desenvolvimento tecnolgico de produtos e processos
em biocombustveis, tanto nos aspectos agronmico quanto
industrial, visando criao de bases sustentveis para a produo.
Implementar mecanismos que agreguem valor reduo das
emisses de gases de efeito estufa. Horizonte temporal: 2008-2027.
Apoiar estudos sobre os efeitos das opes de uso da energia renovvel
sobre os preos e sobre os mercados plenamente globalizados de
gros.e.fbras.e.sobre.a.dinmica.da.composio.de.culturas.e.do.uso.
do solo no Brasil. Horizonte temporal: 2008-2011.
Ampliar a parcela de recursos para pesquisas em desenvolvimento
tecnolgico em usinas elicas e pequenas centrais hidreltricas.
Apoiar o desenvolvimento de estudos mais detalhados sobre a
viabilidade econmica de empreendimentos para a gerao de
energia a partir dos oceanos. Horizonte temporal: 2008-2027.
44
Agricultura
5
(inclui segurana alimentar e agricultura familiar)
Apoiar Centros de Pesquisa de Excelncia no tema alimentos-
nutrio-sade, para enfrentar os problemas graves associados
ao duplo fardo de pobreza e m-nutrio (obesidade, diabetes).
Promover cluster de alimentos funcionais, articulando centros de
pesquisa nacionais, empresas nacionais e transnacionais e realizar
concertao junto aos atores do setor de oleaginosas para o
desenvolvimento de um plo de nutracuticos no Brasil. Horizonte
Apoiar o desenvolvimento de tecnologias de conservao de
produtos,.transporte.frigorifcado,.buscando.minimizao.de.perdas;.
manuteno da qualidade desejada por tempo maior, fundamental
para frutas; infra-estrutura de frio; cmaras de resfriamento, privadas
e pblicas. Horizonte temporal: 2008-2015.
Incentivar o desenvolvimento de tecnologias que privilegiam a
preservao mais que a transformao do produto na agricultura.
Criar.programa.de.pesquisa.voltado.para.a.identifcao.de.valores.
nutritivos novos e com alegaes de sade em produtos agropecurios
tradicionais. Horizonte temporal: 2008-2011.
Apoiar investimentos para montagem de sistema de controle de
qualidade em defesa sanitria animal e vegetal, que envolva: pesquisa
para produo de kits diagnsticos; rede de laboratrios de controle
de. qualidade. credenciados. internacionalmente;. certifcao. de.
produtos e processos; elaborao de protocolos de rastreamento e
segregao da produo; reforo e capacitao de organismos de
fscalizao..Horizonte.temporal:.2008-2015.
Privilegiar a pesquisa agropecuria regionalmente especializada,
centrada na busca de singularidades e diferenciaes de produtos
que. confgurem. vantagens. de. origem. para. alavancar. a. produo. de.
riqueza nos territrios. Essas singularidades podem ser decorrentes de
especifcidades.edafoclimticas,.culturais.e.de.organizao.social.que.
5 Adota-se aqui o conceito abrangente de agricultura, que envolve toda a amplitude setorial, no sentido farm to table
(da roa mesa). Faz parte dessa agricultura a agroindstria de insumos e mquinas (bens de capital da agricultura), a
agroindstria de processamento e de alimentos (agroindstrias de processamento de bens intermedirios e de produtos
fnais).e.a.imensa.gama.de.agrosservios.(desde.turismo.rural.-.e/ou.ecoturismo.-.como.renda.adicional.de.propriedades.
rurais,. at. agrosservios. fnanceiros. como. transaes. de. agromercadorias. em. Bolsas,. passando. pelo. benefciamento. e.
padronizao dos produtos agropecurios no-processados).
45
permitam.confgurar.produto.diferenciado.com.qualidade.certifcada.
e rastrevel quanto quele atributo. Horizonte temporal: 2008-2027.
Desenvolver amplo programa de pesquisa pblica multidisciplinar
sobre adequao do modelo tecnolgico para as condies
particulares da produo em pequena escala. Apoiar o
desenvolvimento de inovaes scio-organizativas que sejam
compatveis. com. a. natureza. especfca. dos. processos. de. gesto.
da agricultura de pequeno porte. Desenvolver conhecimentos
capazes de consolidar a agricultura familiar como elemento
estratgico de desenvolvimento, gerando produtos e processos
diferenciados, de alto valor agregado e com caractersticas de
melhoria para a sade e para o meio-ambiente. Horizonte
Desenvolver amplo programa de pesquisa pblica multidisciplinar,
focada no territrio, sobre complementaridade de produtos e
processos na agricultura, incluindo a dimenso das logsticas.
Apoiar projetos articulando pesquisa, extenso, comercializao e
agroindustrializao nos marcos de uma orientao agroecolgica,
de manejo integrado de recursos naturais, de acordo com critrios
de formao de parcerias interinstitucionais e multidisciplinares.
Processos produtivos, tecnologias e produtos pouco intensivos em
recursos naturais e energia
Desenvolver e implementar o uso de tecnologias de adensamento da
pecuria bovina, com utilizao de tcnicas de integrao lavoura-
pecuria, podendo-se gerar rea adicional de 3 milhes de hectares,
at 2011, necessria para atender crescimento das exportaes
brasileiras de gros e oleaginosas, sem provocar o desmatamento da
foresta.amaznica..Horizonte.temporal:.2008-2011..
Apoiar pesquisas em insumos agropecurios mais limpos e/ou
orgnicos, controle biolgico de pragas e processos de produo
de alimentcios saudveis, isentos de qumico-sintticos. Horizonte
46
Mobilizar empresas petroqumicas, siderrgicas e mecnicas
para desenvolverem projetos conjuntos com a indstria
automobilstica,. visando. aumentar. a. segurana. e. a. efcincia.
energtica dos modelos produzidos no pas e substituir materiais
para reduzir a agresso de veculos sucateados ao meio-ambiente.
Apoiar projetos de pesquisa que avancem no conhecimento
da relao entre consumo e degradao ambiental. Horizonte
Desenvolver pesquisas para uso de espcies e cultivares nativos.
Realizar.avaliao.ampla,.quantifcvel.e.territorializada.do.passivo.
ambiental atual e potencial, dos diversos setores produtivos
e infra-estruturais (produo de energia, logstica, produo
agrosilvipastoril, turismo, energia, saneamento bsico, etc.).
Criar. sistema. nacional. de. certifcao,. rastreamento. e. normalizao.
de produtos de origem sustentvel. Horizonte temporal: 2008-2011.
Pesquisar cadeias produtivas originais adequadas a cada bioma ou
regio.ftoecolgica,.combinado..manuteno.de.registros.e.patentes.
sobre suas matrias-primas chave. Horizonte temporal: 2008-2011.
Investir na busca de novos meios e sistemas de transporte coletivo e
infra-estrutura menos intensivos em energia e materiais. Horizonte
47
3. COMPETITIVIDADE SISTMICA
3.1. Viso Estratgica
Como construir uma viso abrangente e territorial desse aparelho produtivo
que cresceu com altas taxas, mas sempre com vrias heterogeneidades
estruturais e desigualdades e mais, tambm se constituiu um produtor de
desigualdades. sociais. e. regionais?. O. desafo. . considerar,. em. simultneo,.
territorial.e.setorialmente,.no.curto,.mdio.e.longo.prazo,.para.identifcar.
os dinamismos, os fatos portadores de futuro setorial, os entraves e
potencialidades de cada setor e/ou regio, com vistas a buscar solues para
os problemas; considerar perspectivas de futuro e especialmente indicar
quais so os investimentos e aes pblicas necessrios para a minimizao
dessas. desigualdades. e,. conseqentemente,. defnir. o. papel. precpuo. do.
Estado neste contexto.
O desenvolvimento industrial brasileiro tem sido afetado por um conjunto de
restries e ao mesmo tempo tem contribudo para conservar o ambiente que
restringe o desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental do pas.
Em que pesem os resultados positivos alcanados pela industrializao brasileira
ao longo de sua existncia, reconhecidamente relevantes para modernizao e
aumento.da.efcincia.competitiva,.tais.resultados.no.foram.sufcientes.para.
que o parque industrial brasileiro acompanhasse o ritmo de crescimento da
indstria mundial, contribusse para a superao das desigualdades pessoais e
regionais e promovesse o desenvolvimento econmico sustentvel da nao.
Somos um dos pases de maior concentrao territorial da produo, sobretudo
nos setores mais dinmicos. Todavia, a baixa atualizao do nosso aparelho
produtivo e a pouca gerao de capacidade produtiva nova aprofundou a
especializao regressiva, concentrando ainda mais nossa estrutura industrial
na produo de bens pouco elaborados, de baixa tecnologia e pequeno valor
agregado, receptor de indstrias altamente poluentes e intensivas em gua e
energia e com poucas perspectivas dinmicas nos mercados internacionais.
possvel, porm, reverter esse quadro e construir um aparelho produtivo
direcionado para atender aos macroobjetivos propostos neste Estudo.
Para. tanto,. faz-se. necessrio. defnir. nova. estratgia. de. desenvolvimento.
48
industrial. baseada. nos. princpios. da. eqidade,.da. efcincia,.da. coeso. e. da.
competitividade sistmica.
A construo de nova estratgia de desenvolvimento baseada nesses princpios
permite.a.defnio.de.um.aparelho.produtivo.voltado.para.a.construo.de.um.
mercado de consumo de massas e direcionado para a promoo da eqidade,
bem.como.comprometido.com.a.construo.de.efcincia.produtiva,.de.modo.
a contribuir consistentemente para a reduo das restries que emperram o
desenvolvimento econmico nacional.
Essa nova estratgia tem como meta a superao do atual modelo de
industrializao brasileiro, fornecedor de commodities agropecurias/
agroindustriais e de manufaturados e semimanufaturados, para se tornar um
modelo baseado no desenvolvimento tecnolgico e na inovao.
A nfase na inovao o elemento-chave para o crescimento da competitividade
industrial e nacional. Um setor industrial tecnologicamente fortalecido e
articulado ao conjunto do aparelho produtivo permite insero competitiva
virtuosa e autnoma no mundo globalizado. Como veremos frente, a insero
competitiva tende a favorecer crescimento econmico sustentado e com
melhores possibilidades de engendrar uma sociedade mais justa e prspera.
As conhecidas desigualdades regionais que tm se perpetuado com as polticas
de desenvolvimento vigentes podem ser superadas ou amenizadas com a
construo de uma poltica industrial que integre as diferentes regies do pas,
juntamente com a poltica nacional de desenvolvimento regional, que permita
orientar a escolha da localizao dos projetos e aes, pblicos e privados,
orientar os investimentos estratgicos inovadores, valorizar a diversidade
cultural e ambiental local e fortalecer a unidade social e territorial.
A. defnio. de. uma. poltica. de. desenvolvimento. industrial. que. favorea. a.
estrutura local e regional, o fortalecimento das cadeias produtivas, bem como
das pequenas e mdias empresas, levando-se em conta as experincias com
arranjos produtivos locais, contribuir para amenizar as desigualdades sociais
e regionais e impulsionar o desenvolvimento sustentvel, no apenas de
mercados regionais, mas do mercado nacional e internacional, uma vez que
promover o transbordamento espacial dos sistemas locais de produo e
49
inovao. Ao mesmo tempo, ao se fomentar o desenvolvimento de indstrias
estratgicas, portadoras de progresso tcnico, contribui-se para o aumento da
produtividade, do crescimento, da competitividade e da eqidade, gerando
um crculo virtuoso cumulativo.
O desenvolvimento industrial assim estruturado torna mais vivel a
integrao fsica com os pases da Amrica do Sul. O projeto da integrao
sul-americana ganhou flego nas ltimas dcadas com a orientao de criar
mercados supranacionais, como o Mercosul e a Alca, visando uma cooperao
multifacetada. As aes recentes de retomada das discusses entre presidentes
sul-americanos indicam a perspectiva de novas aes cooperativas entre
agentes governamentais e setores empresariais, que podero tornar vivel a
promoo de um desenvolvimento integrado. O desenvolvimento industrial
da regio, bem como da infra-estrutura e da cincia e tecnologia, podem
tornar-se elementos fundamentais para a estratgia de integrao dos pases
da Amrica do Sul.
O cenrio atual da indstria nacional descrito no Relatrio Prospectivo
Setorial. indica. que. os. desafos. a. serem. enfrentados. pela. indstria. brasileira.
so enormes, portanto demandam estratgia de transformao econmica
e social do aparato produtivo e tomada de decises estratgicas, no apenas
microeconmicas, mas tambm macroestratgicas e mesoeconmicas.
As orientaes estratgicas aqui efetuadas objetivam no apenas dar dinamismo
ao sistema econmico, mas tambm promover um desenvolvimento
socialmente justo, que contribua para a superao das desigualdades sociais
e regionais. Tais orientaes visam substituir a nfase em commodities pela
estratgia da competitividade sistmica que, aliada estratgia de consumo de
massas, contribua para um desenvolvimento sustentado e menos excludente.
O. desafo. do. aumento. da. competitividade. de. seus. sistemas. econmicos.
tem sido intensamente perseguido pelas naes industrializadas como o
caminho. mais. efcaz. para. recuperar,. manter. ou. aumentar. sua. posio. nos.
segmentos mais dinmicos do mercado internacional. Desde a reestruturao
produtiva das dcadas de 1970 e 1980, o tema da competitividade tornou-se
bastante freqente no debate econmico contemporneo. As transformaes
econmicas dos anos 1980 e 1990 foram paulatinamente suplantando
50
as vises tradicionais sobre a competitividade ao ampliar os elementos
constitutivos da capacidade das naes de competir, que culminaram na
noo de competitividade sistmica.
O espetacular ritmo de crescimento e transformao da estrutura produtiva
em curto prazo apresentado pelo Japo e pelos novos pases industrializados
(NICs) da sia contribui para a construo dessa nova noo de
competitividade. Desde logo, suas estratgias de insero internacional, que
tiveram como foco a modernizao competitiva do setor manufatureiro,
alcanada numa perspectiva de mdio e longo prazo, por meio de poltica
sistemtica de incorporao de progresso tcnico, aumento da produtividade e
elevao paralela dos nveis de vida da populao, garantiram-lhes capacidade
de participao crescente nos mercados internacionais.
A competitividade obtida por esses pases, mediante o aumento da
produtividade e da incorporao de progresso tcnico, caracteriza-se,
conforme enfatizava Fernando Fajnzylber nos anos 80, como autntica, que
se contrape competitividade espria, conseguida graas desvalorizao
cambial, acompanhada de restrio demanda interna e de fatores que
podem ser vlidos do ponto de vista de uma empresa, mas no do pas. So
eles:. mo-de-obra. barata,. recursos. fnanceiros. artifcialmente. subsidiados,.
margens reduzidas de lucros (ou negativas) no mercado externo compensadas
por.lucros.elevados.no.mercado.interno,.subsdios.fscais.etc.
6
O xito em termos de insero internacional obtido por esses pases era
resultante, em grande medida, de fatores de carter estrutural e do uso que cada
pas.fez.dos.instrumentos.especfcos.de.poltica.econmica.e.industrial,.tais.
como: i) manuteno de nveis elevados de investimento; ii) desenvolvimento
de.relaes.trabalhistas.harmoniosas.(ou.menos.confituosas).e.cooperao.
construtiva entre os distintos atores econmicos, sociais e polticos, como
estratgias de aumento da produtividade; iii) introduo de inovaes
organizacionais; iv) reforma do sistema educacional; v) uso de instrumentos
de poltica e dimenso institucional (Suzigan e Fernandes, 2004:22).
6 As anlises sobre competitividade sistmica citadas aqui foram baseadas em documento elaborado pela coordenadora
desta seo, em co-autoria (SUZIGAN & FERNANDES, 2004).
51
De acordo com a estratgia de competitividade sistmica, as medidas
adotadas por um pas para melhorar sua competitividade internacional vo
alm da utilizao de mecanismos destinados a melhorar a competitividade
das empresas nacionais e de estratgias de poltica macroeconmica; exigem
um.conjunto.de.medidas.muito.mais.amplo,.que.busca.modifcar.o.sistema.
econmico como um todo, de modo a garantir uma base sustentvel para
a insero competitiva no mercado internacional. Isso exige uma mudana
integral no sistema socioeconmico, que envolve mudanas no aparato
institucional pblico e privado, mudanas no sistema de educao e sade,
na infra-estrutura tecnolgica, energtica e de transporte, nas relaes entre
empregados e empregadores, nas polticas setoriais, na utilizao dos recursos
naturais, na sustentabilidade ambiental, no tamanho do mercado interno, no
acervo de conhecimento tecnolgico, alm de polticas redistributivas, de
democratizao da sociedade, mudanas na atuao do Estado e cooperao
externa para apoiar a recuperao e integrao regional.
Isso. signifca. que. a. competitividade. sistmica. e. a. poltica. industrial. devem.
tratar:
do sistema econmico como um todo, buscando criar um ambiente 1.
competitivo, gerar externalidades positivas e criar instituies em
sentido amplo (inclusive as prprias polticas) para estimular a
competio;
privilegiar a dimenso setorial em funo das diferentes intensidades 2.
tecnolgicas e padres de insero internacional que caracterizam
setores.ou.indstrias.especfcas..(Suzigan.e.Fernandes,.2004:22).
52
Tal estratgia tende a criar um crculo virtuoso cumulativo que vincula e
retroalimenta eqidade, crescimento, progresso tcnico (produtividade) e
competitividade.(ver.fgura.1).
Figura 1
Fonte: Apud: Fernandes, S. C. 2006.
As. relaes. de. causalidade. demonstradas. na. fgura. 1. partem. da. hiptese.
de que o crescimento sustentado requer uma sociedade internacionalmente
articulada e eqitativa, o que gera ambiente propcio para a incorporao
de progresso tcnico e aumento da produtividade e, por conseqncia, do
crescimento. Um mnimo de eqidade alcanada pelas vias da transformao
agrria e melhoria na distribuio de renda tende a ampliar o padro
de consumo das massas, antes excludas, o que, por sua vez, amplia o
mercado interno e provoca a expanso dos investimentos que favorecem
o crescimento. O crescimento permite incorporar novas geraes de
53
equipamentos e produtos, contribuindo para elevar a produtividade e, por
conseguinte, a competitividade internacional. O aumento da produtividade
e da competitividade assim alcanadas favorece a eqidade pelas vias de mais
equipamentos aos trabalhadores, de conhecimento e inovao, aliados a um
esforo. signifcativo. em. matria. de. polticas. sociais;. e. a. competitividade.
favorece o crescimento, especialmente se se processa nos setores de maior
contedo tecnolgico.
Nesse sentido, a eqidade favorece o crescimento, e o crescimento
decorrente de um sistema industrial internacionalmente competitivo
contribui para o aumento da eqidade. Entretanto, tal hiptese s vlida
se a competitividade obtida pelos pases for proveniente do aumento da
produtividade e da incorporao de progresso tcnico, caracterizada como
competitividade autntica, e no competitividade espria.
Esse raciocnio baseia-se na constatao pura e simples de que no mercado
internacional competem no somente empresas. Confrontam-se tambm
sistemas produtivos, esquemas institucionais e organismos sociais, em que
a empresa constitui elemento importante, porm integrado em uma rede
de vinculaes com o sistema de educao, a infra-estrutura tecnolgica, as
relaes gerenciais-trabalhistas, o aparato institucional pblico e privado, o
sistema.fnanceiro.etc.(Fajnzylber,.apud..Suzigan.e.Fernandes,.2004:177).
Isso.signifca.que.o.desempenho.competitivo.de.uma.empresa,.indstria.ou.
nao condicionado por esse conjunto de fatores de carter sistmico que
infuenciam.ou.afetam.as.caractersticas.do.ambiente.competitivo.e.podem.
contribuir para sustentar o desenvolvimento produtivo ou limit-lo.
Para que esse crculo virtuoso ocorra no Brasil, contribuindo para o
desenvolvimento.sustentvel.e.menos.excludente,.faz-se.necessrio.defnir.
polticas integradas para o desenvolvimento desses fatores que so a base
de apoio do desenvolvimento, ou seja, polticas integradas que atuem
em vrios nveis: alm de polticas macroeconmicas, tal estratgia de
desenvolvimento requer coordenao de polticas para o desenvolvimento
industrial, tecnolgico, urbano, social, da infra-estrutura, da educao,
do. aparato. institucional,. enfm,. de. todo. o. ambiente. econmico,. social,.
ambiental e cultural.
54
Principais fatores sistmicos de competitividade:
FATORES SISTMICOS DE COMPETITIVIDADE
No mbito da macroeconomia - urgente sendo consenso entre os
especialistas setoriais e empresrios reduzir a taxa bsica de juros e a
apreciao do cmbio e partir para estratgias que possam desenvolver
aprendizado industrial e tecnolgico dirigido claramente estruturao
de vantagens competitivas dinmicas.
Polticas Institucionais - envolvem reformas nas polticas tributrias
e tarifrias e nas relaes trabalhistas; mecanismos destinados a garantir
que a poupana existente se canalize para o investimento; incentivos a
programas.setoriais;.regulaes.no.sistema.fnanceiro;.gesto.efciente.
de compras pblicas para fomentar o desenvolvimento de setores
estratgicos, bem como o desenvolvimento regional.
Medidas regulatrias envolvem polticas destinadas a manter
ambiente favorvel competitividade internacional dos produtos
nacionais, tais como polticas de proteo propriedade industrial, de
defesa concorrncia e proteo ao consumidor, desenvolvimento
de. mecanismos. para. suprir. defcincias. em. termos. de. normalizao,.
padronizao, procedimentos tcnicos e administrativos, bem como
da. regulamentao,. fscalizao. e. rastreabilidade,. capacitao. em.
metrologia,.certifcao.ambiental.etc.
Desenvolvimento de infra-estrutura econmica - envolve a necessidade
da continuidade do planejamento setorial e global em infra-estruturas,
com.ampliao,.modernizao.e.operao.efciente.de.transportes,.portos,.
aeroportos, energia, telecomunicaes, servios tecnolgicos.
Capacitao profssional envolve reforma do sistema educacional
e.aperfeioamento.do.sistema.de.qualifcao.e.treinamento.da.mo-
de-obra de modo a torn-lo mais adequado s novas necessidades
de.qualifcao.de.recursos.humanos.para.a.reestruturao.produtiva.
com incorporao de progresso tcnico, e aumento do volume de
recursos destinados a atividades de P&D;
55
Medidas sociais .so.medidas.que.visem.a.uma.mais.efciente.incluso.
social, aprimoramento do capital humano, fortalecimento da rede de
proteo social e reformas, bem como melhoramentos no sistema de
sade pblica;
Medidas relacionadas dimenso regional so medidas na rea
de poltica regional, visando ao desenvolvimento e integrao nacional
- melhora da infra-estrutura das regies atrasadas, eliminao de
distores tributrias que prejudicam a competitividade de produtos
regionais,.melhora.do.fnanciamento.regional,.insero.competitiva.
das regies nos mercados interno e internacional, e aumento da
transferncia tecnolgica para regies atrasadas;
Investimentos. . envolvem. fnanciamento. de. longo. prazo. para.
investimentos industriais com reduo de spreads, desenvolvimento do
mercado de capitais, maior oferta de crdito e facilidades de acesso ao
crdito por parte de micro/pequenas empresas industriais;
Meio-ambiente envolve medidas de aperfeioamento das leis e
regulamentaes sobre meio-ambiente e adequao da infra-estrutura do
sistema nacional de meio-ambiente, visando ao uso racional dos recursos
naturais.
Evidentemente, os fatores listados abarcam uma amplitude de aperfeioamentos
e reformas na estrutura econmica e social como um todo e exatamente
isso que garante uma base slida para o desenvolvimento sustentvel e menos
excludente.
Recentes estudos e projetos de desenvolvimento industrial propostos para o
Brasil tm se orientado por essa estratgia de competitividade sistmica, mas,
por.motivos.que.no.cabe.aqui.discutir,.fracassaram.no.seu.intuito.fnal.
No mesmo sentido, o ltimo Plano Plurianual 2004-2007 (BRASIL, 2003)
do. atual. governo. defniu. que. o. padro. de. crescimento. almejado. seria.
voltado para a revoluo do consumo de massas no mercado interno. A
expanso do mercado interno, decorrente desse novo padro de consumo,
56
e o aumento da produtividade correspondente comporiam os mecanismos
essenciais para uma insero competitiva internacional. Assim, a estratgia de
desenvolvimento consistia em reduzir a vulnerabilidade externa e, ao mesmo
tempo, conjugar a reduo das desigualdades e crescimento econmico,
substituindo a nfase em commodities pela competitividade sistmica. Como
destaca Ricardo Bielschowsky (2002), seria promovida intensa troca de
estmulos, verdadeiro crculo virtuoso, entre salrios e investimentos (aumento
dos.salrios..ampliao.do.consumo.popular..investimentos..aumento.
da.produtividade..aumento.de.salrios)..
Assim como no Plano Plurianual 2004-2007, este Estudo elege como estratgia
de desenvolvimento os fundamentos da competitividade sistmica, aliada ao
modelo de consumo de massas. No entanto, este Plano vai alm ao enfatizar
e aprofundar a discusso das mudanas que se fazem necessrias no sistema
econmico como um todo, para o alcance do desenvolvimento esperado.
Ressaltam-se. vrios. eixos. importantes. como. a. qualifcao. do. processo. de.
urbanizao,. a. defnio. de. alguns. setores-chave. para. o. desenvolvimento,.
bem.como.aes.estratgicas.para.a.superao.das.defcincias.institucionais,.
urbanas, tecnolgicas, ambientais, estruturais, sociais etc, que impedem ou
difcultam.um.desenvolvimento.sustentvel.e.menos.desigual,.com.proposio.
de novas opes para a promoo de um desenvolvimento que leve em conta
os objetivos gerais propostos por este Estudo.
Em linhas gerais, todos os fatores de competitividade sistmica tm sido
abordados, em alguma amplitude, pelo Estudo no mdulo 4. A proposta
deste Estudo tem sido avanar em relao aos modelos de desenvolvimento
anteriores.e.apresentar.as.defcincias.e.as.linhas.de.ao.para.todas.as.reas.
do ambiente econmico-social, com o propsito de alcanarmos o Brasil que
queremos, de acordo com os macroobjetivos expostos na Viso Estratgica.
Nesse sentido, apresentam-se neste Estudo snteses das escolhas estratgicas
que so fatores centrais de competitividade sistmica e que conferiro
sustentabilidade ao projeto de desenvolvimento. Os temas so: infra-estrutura
econmica, desigualdades sociais e polticas urbanas, desigualdades sociais
e polticas sociais, cincia, tecnologia e inovao, meio-ambiente e usos
mltiplos das guas e agronegcios.
No item sobre indstria e servios, diante da amplitude das discusses j abordadas,
nos. ativemos. a. apresentar. uma. sntese. das. prioridades. e. estratgias. defnidas.
diretamente para o aperfeioamento da estrutura produtiva industrial e terciria.
57
Conforme comprometimento obtido no workshop da dimenso industrial do mdulo
4
7
, a presente escolha estratgica deve se guiar pelo seguinte princpio bsico:
PRINCPIO BSICO
Colocar o sistema produtivo a servio de um novo padro de
desenvolvimento baseado na competitividade sistmica, que
substitui a nfase em commodities pelo fortalecimento da
indstria difusora de progresso tcnico e ao mesmo tempo se
compromete com a eliminao das desigualdades sociais e
regionais e com o fortalecimento da coeso social e territorial.
O desenvolvimento dessa estratgia de competitividade sistmica s
contribuir para a consecuo dos objetivos propostos se as aes propostas
nos demais itens apresentados neste relatrio vicejarem, pois somente o
desenvolvimento do sistema econmico como um todo fornece as bases para
o desenvolvimento sustentvel e eqitativo do setor produtivo.
A consecuo dos objetivos aqui descritos est diretamente relacionada
eliminao dos seguintes pontos de estrangulamento (ou gargalos):
Nveis. insufcientes. de. formao. bsica. e. qualifcao. da. mo-de-
obra e de formao empreendedora;
Defcincias. na. oferta. de. infra-estrutura. . energia,. transportes. e.
comunicao;
Defasagem.tecnolgica.e.difculdade.de.acesso.a.tecnologias;
Baixa participao das empresas privadas na pesquisa e ausncia de
estratgias inovativas mais arrojadas;
Defcincias. nas. questes. regulatrias. e. nos. mecanismos. de.
normalizao, padronizao e metrologia;
7 Workshop realizado na sede do CGEE em 18 de dezembro de 2006.
58
Carncia de instrumentos de proteo da propriedade intelectual e de
apropriao do conhecimento, o que prejudica a competitividade das
empresas;
Falta. de. instrumentos. de. crdito,. difculdade. de. acesso. a. linhas. de.
fnanciamento. e. custo. elevado,. especialmente. para. pequenas. e. mdias.
empresas,.o.que.difculta.e.inviabiliza.a.atualizao.tecnolgica;
Baixa economia de escala e sistema industrial extremamente pulverizado;
Defcincia.nos.mecanismos.de.compras.pblicas;
Falta de incentivos para investimentos em tecnologias de informao e de
comunicao (TIC) para facilitar a divulgao de informaes tursticas,
para incrementar compras eletrnicas e para promover maior integrao
entre os agentes: fornecedores, intermedirios, governo e consumidores;
Alta. carga. tributria. nacional,. barreiras. fscais. e. elevada. taxa. bsica. de.
juros;
As estratgias eleitas so essenciais para possibilitar ao pas o aproveitamento
das janelas de oportunidade que surgiro para a indstria nacional, o que
perceptvel quando so levados em considerao os seguintes fatos portadores
de futuro selecionados:
FATOS PORTADORES DE FUTURO
O Brasil tem possibilidade de promover agressiva poltica de incentivo
ao desenvolvimento tecnolgico e produo local de princpios
ativos que aproveitem sobremaneira o potencial da biodiversidade
da Amaznia e, com isso, alavancar o setor de farmoqumicos
nacional.
O Brasil dispe de vantagem competitiva na rea de
ftomedicamentos, decorrente da existncia de grupos de pesquisa
com reconhecida competncia internacional na rea; do interesse
das maiores indstrias farmacuticas nacionais no desenvolvimento
do segmento (um dos nicos nichos de mercado em que o Brasil tem
competitividade); da existncia de rica biodiversidade; da existncia
de grande mercado e da tradio no uso de produtos derivados de
plantas pela populao.
59
A Biotecnologia, como fonte de novos princpios ativos, um
nicho de especializao possvel para a indstria brasileira.
O Brasil pode reforar sua posio estratgica no cenrio
internacional, por meio de acordos internacionais de cooperao
tcnico-cientfca. com. pases. da. Amrica. Latina. e. da. frica,. j.
que dispe de elevada capacidade para transferir tecnologias de
fabricao de anti-retrovirais, fato que tende a favorecer a integrao
sul-americana.
A construo naval brasileira tem retomado seu desenvolvimento,
fortemente. infuenciado. pela. estratgia. pblica. de. usar. o. poder.
de compra do principal player do dinmico setor de Explorao e
Produo de Petrleo, a Petrobras.
A base do novo regime tecnolgico est na pesquisa e desenvolvimento em
nanotecnologias. O Brasil conta com uma srie de institutos capacitados
para pesquisa e desenvolvimento de nanotecnologia e displays.
A criao de vantagens competitivas no Setor de Turismo est
crescentemente associada aos investimentos em TIC tecnologia da
informao e comunicao.
reas dotadas de fatos portadores de futuro: a internacionalizao de
software, componentes eletrnicos, TV digital, nanotecnologia, displays, o
Programa Um Computador por Aluno (UCA), novas tecnologias para
transmisso de dados e imagens em banda larga e governo eletrnico.
As regies menos desenvolvidas (Norte, Centro-Oeste e Nordeste)
apresentam elevado potencial turstico, tanto em termos do
nmero de municpios e pontos tursticos quanto da diversidade
de segmentos tursticos. O setor de Turismo , portanto, um
importante vetor de desenvolvimento para regies mais atrasadas e
menos.benefciadas.pelo.crescimento.econmico.
3.2. Diretrizes para a Carteira de Investimentos
A presente estratgia visa construir um cenrio de superao da inadequao
tecnolgica combinado a um ambiente favorvel para o desenvolvimento
de indstrias tecnologicamente fortalecidas e articuladas com o aparato
produtivo, contribuindo para a insero competitiva autnoma no mundo
globalizado e para a integrao sul-americana. Pressupe a promoo da
desconcentrao territorial da produo e o desenvolvimento de regies
60
economicamente atrasadas, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel
dessas regies. Para sua consecuo, prioritrio o desenvolvimento de alguns
fatores sistmicos de competitividade comuns a todos os setores do aparelho
produtivo.industrial.e.tercirio.que.aqui.identifcamos.como.linhas.de.ao.
3.2.1. Fortalecimento da indstria difusora de progresso tcnico
Esta estratgia tem como meta a superao do atual modelo de industrializao
brasileiro, fornecedor de commodities agropecurias/agroindustriais e de
manufaturados e semimanufaturados, para se tornar um modelo baseado no
desenvolvimento tecnolgico e na inovao.
A nfase na inovao o elemento-chave para o crescimento da competitividade
industrial e nacional. Um setor industrial tecnologicamente desenvolvido
permite uma insero competitiva virtuosa e autnoma no mundo globalizado,
o que tende a favorecer um crescimento econmico sustentado e com melhores
possibilidades de engendrar uma sociedade mais justa e prspera.
Tal estratgia pressupe a existncia de polticas integradas para o
desenvolvimento de indstrias baseadas no desenvolvimento tecnolgico e
na inovao, para serem competitivas no mercado internacional, nos setores
mais avanados e modernos, em que h maiores oportunidades tecnolgicas
e de lucros extraordinrios.
Nessa perspectiva, explicita-se a necessidade de fomentar os setores portadores
de progresso tcnico, tal qual j enfatizava a PITCE, com vistas a priorizar a
inovao, o desenvolvimento de PD&I e a insero externa com produtos de
maior valor agregado.
Cabe. defnir. metas. para. a. poltica. governamental,. visando. criar. ambiente.
favorvel inovao, disponibilizar uma adequada infra-estrutura tecnolgica
e de centros de conhecimento com capacidade de transformar pesquisas
em resultados, estimular ambientes cooperativos entre setor privado/
universidades e centros de pesquisa/setor pblico.
As atividades inovadoras devem ser fomentadas e alguns setores portadores
de futuro podem ser impulsionados para garantir o progresso tcnico do pas.
Nesse sentido, priorizam-se os setores de eletrnica e informtica (software,
TIC; telecomunicaes, banda larga - no sentido industrial); de frmacos e
complexo industrial da rea da sade; de biotecnologia, de nanotecnologia,
61
de bens de capital (mquinas-ferramenta); e os setores de ferroviria e naval.
Priorizar.esses.setores.no.signifca.que.os.demais.sero.negligenciados,.mas.
que a nfase dever ser dada a alguns setores que se destacam pela capacidade de
absoro e irradiao de progresso tcnico, bem como pelo seu grande impacto
em termos de cadeia produtiva. O fortalecimento das cadeias produtivas
importante para dar o substrato empresarial que sustenta o esforo inovador.
A.defnio.de.setores.estratgicos..certamente.um.dos.aspectos.mais.polmico.
da poltica industrial e sujeito a inmeras crticas, mas essencial numa estratgia
industrial que tem por meta a inovao e a transformao tecnolgica.
3.2.2. Desenvolvimento de micro, pequenas e mdias empresas
As conhecidas desigualdades regionais do territrio brasileiro podem ser superadas
ou amenizadas com a construo de uma poltica industrial que promova o
desenvolvimento de indstrias e servios em regies menos desenvolvidas, via
consumo de massas, com o desenvolvimento de pequenas e mdias empresas
geradoras de trabalho. Tal estratgia pode conciliar a escolha da localizao dos
projetos e aes, pblicos e privados, e orientar os investimentos.
Nessa. perspectiva,. cabe. defnir. os. principais. problemas. que. afetam. as. micro,.
pequenas e mdias empresas e indicar as polticas pblicas capazes de suprir as
principais.defcincias.inerentes.a.esse.grupo.industrial,.bem.como.incentivar.e.
fomentar o crescimento dessas indstrias e das cadeias produtivas que, pela sua
importncia na economia brasileira, tornam-se fundamentais para promover um
crescimento gerador de empregos e com ampla abrangncia setorial e territorial.
3.2.3. Compras pblicas
O poder de compra do governo talvez seja um dos instrumentos disponveis
mais poderosos para estimular diferentes setores e em diferentes setores
da economia, incentivando ou induzindo o desenvolvimento tecnolgico,
a inovao, o treinamento e a capacitao, bem como a desconcentrao
regional. Portanto, o governo pode e deve usar esse instrumento a favor do
desenvolvimento industrial do pas.
O mercado das compras pblicas deve ser tratado como importante instrumento
de gerao de oportunidades em mercados intensivos em mo-de-obra e como
instrumento.de.poltica.industrial.em.setores.em.que.se.fzer.necessrio.o.adensamento.
de cadeias produtivas, bem como em apoio s micro, pequenas e mdias empresas
com.a.fnalidade.de.fortalecer.as.iniciativas.e.buscar.a.criatividade.
62
As compras pblicas tm o poder de induzir a qualidade dos fornecedores
locais, dos processos de padronizao e normalizao, e de estimular o
desenvolvimento tecnolgico e a inovao nas empresas e indstrias.
3.2.4. Aprimoramento dos mecanismos de normalizao, padronizao,
metrologia e qualidade industrial
A qualidade e o aumento da produtividade so imperativos essenciais para
uma empresa ou indstria inserir-se e manter-se no mercado internacional.
Certifcados.que.permitem.demonstrar.a.conformidade.de.produtos.e.servios.
com. requisitos. especifcados. em. normas. tcnicas. ou. em. regulamentos.
tcnicos tm sido cada vez mais exigidos como condio para a insero e
permanncia nos mercados globais.
Apesar dos programas j criados pelo governo, o Brasil ainda carece de aes
ou polticas que visem adequar e expandir a ampla gama de servios de infra-
estrutura nas reas de metrologia, normalizao, padronizao, regulamentao
tcnica,.fscalizao.e.avaliao.da.conformidade,.rastreabilidade,.tecnologias.
de.gesto,.propriedade.intelectual.e.certifcao.ambiental
8
. imprescindvel
que se disponha de uma estrutura de rede de servios tecnolgicos que d
suporte indstria e aos demais setores da economia, de modo a torn-los
aptos a melhorar sua capacidade de competir no mercado internacional.
Ao. mesmo. tempo,. essa. infra-estrutura. deve. ser. funcional. para. fscalizar. e.
proteger o mercado interno contra produtos e servios importados que no
atendam s exigncias de qualidade nacionais.
Os benefcios para as indstrias e demais setores da economia com o
aprimoramento. desses. servios. so. enormes,. pois. contribuem. para. fxar.
conhecimento tcnico, reduzir custos, aumentar a segurana de pessoal e
equipamentos, melhorar a qualidade, produtividade e controle de processos,
dentre outros inmeros benefcios.
3.3. Subsdios para a carteira de Investimentos
Grande parte dos investimentos associados a essa estratgia de natureza
privada, portanto sero relatadas neste item as indicaes de aes e polticas
que contribuem para o desenvolvimento da estratgia em setores-chave, que
tm a capacidade de liderar as mudanas no aparelho produtivo aqui traadas.
8 Em 2001, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) apresentou o Programa Tecnologia Industrial Bsica e Servios
Tecnolgicos para a Inovao e Competitividade que compreende um conjunto de aes nesta rea.
63
3.3.1. Setores Portadores de progresso tcnico
A crescente relevncia das Tecnologias de Informao e Comunicao
(TICs) para o desenvolvimento tecnolgico, econmico e social das
naes, e do Brasil em particular, se deve em grande parte ao processo de
digitalizao da informao e da convergncia entre os setores tradicionais de
Telecomunicaes e Informtica, aos quais se agregaram mais recentemente
as reas de Entretenimento e Mdia, baseadas na tecnologia eletrnica, e
seu dilogo com a rea de educao. Portanto, natural que a elaborao
de um plano de tecnologias digitais considere a integrao dos insumos
provenientes da Nota Tcnica de Telecomunicaes e da Nota Tcnica de
Eletrnica e Informtica.
importante destacar, contudo, que as TICs apresentam dinmica de
evoluo extremamente rpida e so bastante sinrgicas, exigindo abordagem
de mltiplas perspectivas. Portanto, polticas pblicas nesse setor envolvem
vrios aspectos a base tecnolgica, a infra-estrutura de rede, os artefatos
tecnolgicos digitais e as habilidades para o seu manuseio, a gerao de
contedo e outras atividades.
Considerando o aspecto industrial, associado produo de bens eletroeletrnicos,
as cadeias produtivas auto-sustentveis no podem ser improvisadas; antes so
produtos de anos de preparao de recursos humanos e infra-estrutura, num
processo de criao de prticas, conexes e trocas que resultam do exerccio
da atividade produtiva em si, em geral inicialmente incentivada. A urgncia
na disponibilizao dos resultados das TICs conspira contra esse processo de
estabelecimento das condies favorveis para a formao da cadeia produtiva,
porque.aqueles.que.se.benefciam.do.uso.imediato.das.TICs.tm.a.tendncia.
de no compreender a importncia do estabelecimento de uma atividade de
produo mais complexa e com maior valor agregado.
Qualquer plano que vise integrar as diferentes tecnologias digitais deve levar
em considerao o processo de digitalizao da informao e a convergncia
entre os setores de Telecomunicaes e TI, alm de agregar as reas de
Entretenimento e Mdia e sua relao com a rea de educao.
As polticas pblicas devem levar em considerao as conseqncias oriundas
do fato de as TICs serem sinrgicas e apresentarem dinmica de evoluo
rpida. Tais conseqncias so: a necessidade de abordagem multidimensional
64
e cincia dos diferentes instantes exigidos pelas polticas de uso e pelas polticas de
desenvolvimento tecnolgico.
Baseada em quatro princpios norteadores, a atual proposta sugere trs linhas de
investimentos, divididas em trs elementos da cadeia produtiva, conforme segue:
Princpios Norteadores Linhas de Investimentos Elementos da Cadeia Produtiva
Envolvimento das empresas
de capital local em toda a
cadeia produtiva.
Fortalecimento da cidadania
e integrao dos esforos
em TI com os esforos em
educao.
Estmulo ao exerccio
de deciso local e ao
empreendedorismo.
Uso de poder de compra do
Estado.
Infra-estrutura.
P&D.
Adensamento da cadeia
produtiva.
Rede
Acesso banda larga.
Terminais
Computadores;
reas estratgicas (ex:
componentes eletrnicos,
materiais e integrao de
sistemas).
Servios & Contedos
Educao;
Interatividade e governana.
Na viso das telecomunicaes, o desenvolvimento tecnolgico apoiado pelo
Estado caminha para a eleio de cinco focos de atuao: Comunicaes sem
fo;. Plataformas. de. servios. sobre. protocolo. IP;. Plataformas. de. suporte. .
produo e difuso de contedos digitais; Comunicaes pticas e Plataformas
de gerncia de redes, servios e aplicaes.
Na viso da informtica e da eletrnica, a busca pela auto-sustentabilidade da
dinmica de inovao brasileira, por meio do adensamento da cadeia produtiva
e sua integrao com as estruturas de P&D estabelecidas no pas. O ciclo de
inovao existente no Brasil ainda carece de elos entre os laboratrios de P&D
e a indstria. Prope-se aqui que o estabelecimento desses elos seja feito a partir
de ajustes no modelo da academia, mediante uma nova mtrica de avaliao dos
resultados de projetos que privilegie a gerao de valor na indstria.
Em ambos os casos, fundamental que exista ao continuada de fomento a
P&D e Inovao, pela disponibilizao integral dos valores arrecadados pelos
fundos setoriais.
O setor de Frmacos e Medicamentos tende a sentir rapidamente os
efeitos. da. expanso. demogrfca.. O. consumo. per. capita. de. medicamentos.
aumentar.signifcativamente.se.comparado.aos.atuais.US$.50.por.hab/ano.
em conseqncia da melhora da renda, da expectativa de vida e do sistema de
65
ateno sade. No entanto, a produo brasileira no dever acompanhar
a expanso do consumo, a no ser em nichos de mercado relacionados
biotecnologia,. ftoterpicos,. farmacutica. e. alguns. pesticidas. utilizados. nas.
agroindstrias de exportao.
O Brasil deveria promover nas prximas dcadas agressiva poltica de incentivo
ao desenvolvimento tecnolgico e produo local de princpios ativos que
aproveitasse sobremaneira o potencial da biodiversidade da Amaznia e, com
isso, alavancar o setor de farmoqumicos nacional. Para tanto, necessrio
proteger a indstria nacional competitiva, com polticas de incentivos para
fortalecer o produto interno.
Nesse sentido, as compras governamentais devem ser utilizadas como
estmulos ao desenvolvimento do setor de frmacos. Todavia, para funcionar
efcientemente,.a.poltica.de.compras.governamentais.dever.ser.combinada.
com uma poltica tributria, de modo a evitar distores.
O.Brasil.apresenta.vantagem.competitiva.na.rea.de.ftomedicamentos,.decorrente.
da existncia de grupos de pesquisa com reconhecida competncia internacional
na rea; do interesse das maiores indstrias farmacuticas nacionais no
desenvolvimento do segmento. A Biotecnologia, como fonte de novos princpios
ativos, um nicho de especializao possvel para a indstria brasileira.
Outro processo que dever se fortalecer nos prximos anos so as parcerias
entre laboratrios nacionais e laboratrios internacionais, por meio da criao
de joint venture.
As ferrovias so reconhecidas como um dos modais mais importantes para
pases de grande extenso territorial. Suas vantagens em relao a outras opes
no que tange ao transporte de grandes volumes de mercadorias ou pessoas
em percursos de longa distncia tornam as ferrovias elemento central para
atingir.efcincia.logstica.da.matriz.de.transportes..Essa.complementaridade.
intermodal, por sua vez, pea-chave na efetivao de competitividade externa
da indstria nacional e na reduo de custos aos consumidores domsticos.
Em paralelo expanso da cadeia minerao/siderurgia/metalurgia,
e associado tambm exportao de soja, a indstria de equipamento
ferrovirio vem apresentando aumento dos investimentos e da produo nos
ltimos anos, graas retomada dos gastos com infra-estrutura ferroviria
66
(via permanente e material rodante). A continuidade do crescimento do
setor ferrovirio nacional depende, especialmente, da manuteno dos
investimentos das operadoras, ampliao dos investimentos governamentais
e da efetivao dos projetos de interiorizao da malha, dentre outros fatores.
A existncia de um setor de equipamentos ferrovirios fundamental para
garantir a competitividade dinmica da infra-estrutura ferroviria.
A. identifcao. de. valores. para. os. investimentos. em. construo. ferroviria. .
tarefa invivel. Alm da mencionada capacidade ociosa nas grandes empresas,
os segmentos em que tais investimentos apresentam potencial crescimento so
bastante pulverizados em torno de pequenas e mdias empresas, cujo planejamento
de longo prazo e cuja sistematizao de informaes so praticamente inexistentes.
Ademais, a insegurana em torno da efetivao das obras limita o horizonte de
perspectivas para a ampliao da capacidade atual das empresas.
Em linhas gerais, os principais investimentos em ferrovias para transporte de
carga, planejados para os prximos anos, podem ser visualizados na tabela 4.
De modo geral, os investimentos listados na tabela podem ser separados
em duas categorias: projetos em andamento e previstos
9
. Os projetos em
andamento somam cerca de 550 milhes de reais. Mais da metade dos projetos,
que.somam.cerca.de.R$.7,4.bilhes,.encontram-se.planejados,.porm.ainda.
necessitam de algumas medidas
10
para poderem iniciar as obras.
Boa parte das obras listadas abaixo foi incorporada ao Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) apresentado recentemente pelo governo federal. Tais obras
somam.cerca.de.R$.8,2.bilhes.e.incorporam.grande.parte.das.obras.das.Ferrovias.
Norte-Sul e Transnordestina, principais projetos de ampliao da malha nacional.
importante salientar que, caso no sejam efetivadas as ampliaes da malha
existente, a indstria de construo ferroviria dever sofrer uma queda da demanda.
Tendo em vista a grande aquisio de equipamentos efetuada nos ltimos anos,
mesmo com o esperado crescimento da frota de leasing e de vages das prprias
empresas, j existe uma expectativa de saturao da infra-estrutura existente.
Nesse sentido, as perspectivas de investimentos na indstria de equipamentos
ferrovirios so extremamente dependentes dos investimentos planejados pelas
9 Dentre os projetos previstos, alguns se encontram em vias de implementao, enquanto outros se encontram em
estgios.preliminares,.tais.como.obteno.de.licenas.ambientais,.fnanciamento,.licitao.de.obras.ou.mesmo.detalhamento.
de projetos.
10 Ver nota anterior.
67
operadoras e pelo governo central. Caso ocorram, certamente haver grande demanda
por novas locomotivas e vages e estmulo ao investimento em nova capacidade.
Tabela 4 - Projetos Ferrovirios a serem fnalizados entre 2007 e 2013
(valores em R$ milhes)
Trecho/Ferrovia
Valor Da
Obra (R$
Milhes)
Incio
Previso da
Operao
Outras Informao
Juazeirinho-Recife 18 Jul/2006 Jul/2007 Melhorias
FCA 112 -
18 meses de
obra
Reativao de trecho que liga ferrovias do
SE e NE
Cachoeira e So Flix 134 Jul/2006 2008
Contorno e resoluo de um dos principais
gargalos da regio
Cachoeira de
Itapemirim Flexal
684 - -
Auxiliaria no transporte de produtos da
Samarco (pelotizao da Vale)
FTC 30 2007 2012 Melhorias
Trechos diversos
(MRS)
82 2005 2006/2007
Melhorias (elevar em 40% o transporte
at 2009
Norte-Sul / Anpolis-
Urua
1.160 2007 2009 Construo de Ferrovia (280 Km)
Norte-Sul / Araguana
e Palmas
1.342 2007 2009
350 Km em anlise pelo tribunal de contas
(ver reportagem)
Norte-Sul / Outros
trechos
1.098 1986
2006
(trechos)
Grande obre para transporte em geral
(exceto minrio de ferro)
Transnordestina
/ Misso Velha-
Salgueiro
245 2006
2007 (trecho
III)
-
Transnordestina /
Trindade - Salgueiro
515 2007 2008
Difculdades para obter licena e
fnanciamento BNDES
Transnordestina /
Demais Trechos
3740 2008 2013
Difculdades para obter licena e
fnanciamento BNDES
So Francisco do Sul 34 2006 2008 Contorno
Barra Mansa 56 2007 2008 Adequao
Leste-Oeste (PR) 1.350 - - Ligao de oeste de SC com Itaja
Camaari-Aratu 78,4 2007 2010 -
Juazeiro 26,5 2007 2010 Ligao da Ferrovia ao Porto de Juazeiro
Araraquara 146,5 2007 2009 Contorno e ptio ferrovirio
Ferroanel Tramo
Norte
624 2007 2011 -
Joinville 56 2007 2008 Contorno
Ferroeste - Ferrovia
Central do PR
500 2007 2010
Ligao da Ferroeste Ferrovia Central do
Paran
Alto Araguaia -
Rondonpolis
700 - - -
Total de Projetos 12.731,4
Fonte: Revista Ferroviria e PAC
68
Outro setor-chave o naval..Ainda.que.persista.a.difculdade.de.levantar.
informaes precisas sobre o nvel de investimentos nos estaleiros
brasileiros,. pode-se. afrmar. que. h,. pelo. menos,. US$. 477. milhes.
investidos em projetos de ampliao/instalao em curso. O caso mais
importante de investimentos green feld a instalao de um novo e
moderno estaleiro em Pernambuco. A concluso das obras do Atlntico
Sul, localizado no complexo de Suape, estava prevista para 2007, ao
custo. de. US$. 220. milhes
11
. Inicialmente, o estaleiro se especializar na
produo de petroleiros, uma vez que venceu licitao para a construo
de 10 Suezmax na licitao da Transpetro.
Outros investimentos de instalao em destaque so o Estaleiro Rio Grande, em
Rio Grande-RS; o Navship, em Navegantes-SC e nova unidade do Aker Promar,
em.Quissam-RJ..No.primeiro.caso,.foram.investidos.cerca.de.US$.102.milhes.
para a construo de dique seco de 130m L x 140m C que ser utilizado, sobretudo,
para o reparo de plataformas semi-submersveis. As obras tiveram incio em
2006 e devem ser concludas em dezembro de 2007. A Petrobras arrendar o
espao do dique exclusivamente por 12 anos, alm de assumir, neste perodo,
a gesto da instalao. Esse investimento atende estratgia da Petrobras para
apressar o reparo de suas plataformas (reduzindo custos de transporte e perodo
de inatividade) e at para construir novas unidades. O formato e a profundidade
do dique favorecem justamente obras em plataformas offshore. O responsvel pelo
investimento.foi.o.consrcio.entre.a.gestora.fnanceira.Rio.Bravo.e.o.prprio.
Estaleiro Rio Grande, com a participao da construtora WTorre.
J. o. Navship. foi. instalado. em. 2006,. com. investimento. total. de. US$. 56,5.
milhes. Ter capacidade para cerca de 4 navios de apoio por ano, e
comandado pelo grupo estadunidense ECO.
A expanso do AKER Promar em direo a uma nova unidade em Quissam,
no Rio de Janeiro, atende necessidade de ampliar oferta de barcos de apoio
em. condies. ainda. mais. competitivas.. Sero. investidos. cerca. de. US$. 50.
milhes.para.a.construo.da.nova.planta,.que.contar.com.dique.futuante.e.
poder produzir navios de at 150m e 15 mil toneladas
12
.
Alm disso, haver investimentos de ampliao e modernizao em estaleiros
j instalados, com destaque para investimentos no Mau-Jurong e Sermetal.
11 Folha de Pernambuco apud Portos e Navios, 02/10/2006
12 Ver Revista Portos e Navios, 14/112006.
69
. interessante. notar. que. trs. dos. casos. mais. signifcativos. de. novos.
investimentos anunciados tm em comum a desconcentrao regional, em
direo a duas regies ainda pouco relevantes na produo de embarcaes;
a possibilidade de instalar plantas produtivas mais modernas e, portanto,
com potencial para incremento de economias de escala e produtividade. Tais
movimentos indicariam, novamente, o potencial de recuperao da indstria
de construo naval no Brasil para os prximos anos.
Quadro 1 - Brasil: principais investimentos anunciados para instalao/
ampliao de estaleiros, 2006. Em US milhes
ESTALEIRO VALOR ANUNCIADO UF MACRORREGIO
Atlntico Sul 220 Suape-PE Recife
Estaleiro Rio Grande 102 Rio Grande-RS Porto Alegre
Navship 57 Navegantes-SC Curitiba
Aker Promar 50 Quissam-RJ Rio de Janeiro
Sermental 20 Rio de Janeiro Rio de Janeiro
Mau-Jurong 18 Rio de Janeiro Rio de Janeiro
Ultratec 10 Rio de Janeiro Rio de Janeiro
Total selecionados 477
Fonte: elaboro NEIT-IE-UNICAMP a partir de empresas, Valor Econmico e Revista Portos e Navios.
Setor portador de futuro de alta intensidade tecnolgica o de biotecnologia.
Tecnicamente, o termo biotecnologia representa um conjunto de tecnologias
que utilizam sistemas biolgicos, organismos vivos ou seus derivados para
a.produo.ou.modifcao.de.produtos.e.processos.para.uso.especfco
13
,
bem como para gerar novos servios de alto impacto em diversos setores
produtivos, como pode ser observado no quadro a seguir:
SETORES BENS OU SERVIOS OBTIDOS POR BIOTECNOLOGIA
AGRICULTURA
Adubo composto, pesticidas, silagem, mudas de plantas ou de rvores,
plantas transgnicas, etc.
ALIMENTAO Pes, queijos, picles, cerveja, vinho, protena unicelular, aditivos, etc.
INDSTRIA
QUMICA Butanol, acetona, glicerol, cidos, enzimas, metais, etc.
ELETRNICA Biossensores, etc.
ENERGIA Etanol, biogs, etc.
MEIO AMBIENTE Recuperao de petrleo, tratamento do lixo, purifcao da gua, etc.
PECURIA Embries, animais transgnicos, etc.
SADE
Antibiticos, hormnios e outros produtos farmacuticos, vacinas, reagentes
e testes para diagnstico, clulas-tronco e novos tratamentos, etc.
13 Artigo 2 da Conveno de Diversidade Biolgica.
70
O. Brasil. . um. dos. maiores. detentores. de. biodiversidade,. o. que. signifca.
um promissor cenrio para a biotecnologia. O mercado brasileiro vem se
expandindo. signifcativamente,. movimentando. milhes. de. dlares. por. ano..
Esse cenrio promissor destaca a biotecnologia como setor portador de
futuro para a economia brasileira no cenrio econmico mundial.
Dada a importncia do setor, em 2003 a Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior do Governo (PITCE) j contemplava a biotecnologia
como um setor estratgico, portador de futuro. Em julho de 2006, o Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior promoveu o Frum de
Competitividade de Biotecnologia, com o objetivo de propor uma Poltica de
Desenvolvimento da Bioindstria.
O.documento.elaborado.no.Frum.passou.a.representar.o.compromisso.ofcial.
do governo com o desenvolvimento da bioindstria brasileira e apresenta um
plano de aes para a implementao da Estratgia Nacional de Biotecnologia.
Esta.contm.uma.srie.de.diretrizes,.objetivos.especfcos,.aes.estratgicas.
para alcan-los e custos estimados para cada uma das reas priorizadas no
Frum e tambm para a as aes estruturantes. A proposta inclui a criao de
uma.instncia.executiva.para.coordenao.e.execuo.da.estratgia.com.o.fm.
de.defnir.metas.de.curto,.mdio.e.longo.prazo.e.os.respectivos.indicadores.de.
avaliao de desempenho para a concretizao da proposta.
Uma sntese das concluses desse frum contribui para uma viso clara das
prioridades para o setor
14
.
As reas setoriais priorizadas pelo Frum de Competitividade de Biotecnologia
foram: sade humana, agronegcio e sade animal e, ainda, a rea industrial,
com aplicaes em diversos campos, dentre os quais o alimentcio e o
ambiental..Para.cada.rea,.trs.grandes.vertentes.foram.defnidas.para.a.efetiva.
consolidao da bioindstria brasileira:
14.. As. consideraes. a. seguir. foram. retiradas. do. documento. ofcial. elaborado. pelo. Frum. de. Competitividade. de.
Biotecnologia, disponvel no site do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
71
VERTENTES DA BIOINDSTRIA BRASILEIRA
Os alvos estratgicos so aqueles considerados no mbito empresarial
com grande potencial de mercado num curto e mdio prazo,
focados na diferenciao de produtos e na inovao, para o
desenvolvimento de um novo patamar de competitividade para a
bioindstria brasileira, nacional e internacionalmente.
As reas priorizadas so aquelas que apresentam importncia
nas demandas do setor produtivo e/ou da sociedade, seja em
atendimento sade pblica, da agropecuria ou da indstria,
resultando na priorizao de produtos de interesse estratgico
nacional para o atendimento de demandas de relevncia social e
com.potencial.de.mercado.signifcativo..
As reas de fronteira so aquelas que constituem inovaes
tecnolgicas de alto valor agregado com potencial de gerao
de novos mercados nacionais e internacionais, com vistas ao
desenvolvimento futuro da bioindstria.
Na rea de Sade Humana so alvos estratgicos:
As plataformas para absoro, transferncia de tecnologias e
gerao de novos mtodos e processos de produo de protenas
recombinantes para produtos de interesse de possvel cooperao
entre governo, academia e indstria, para reduo do impacto das
importaes na balana comercial brasileira, dentre eles hormnio
de.crescimento.humano.e.bovino.(somatotrofna),.insulina.humana,.
calcitonina,.LH-RH,.somatostatina,.gonadotrofna.corinica.(HCG).
e srica (PMSG), LH - Hormnio luteinizante bovino e suno, FSH
Hormnio folculo estimulante humano e bovino, IGF-I (Fator de
crescimento insulina dependente), Interferon alfa; Interferon beta,
toxina butolnica, Eritropoietina, Glucagon.
Novas biomolculas e frmacos, por rota biotecnolgica, para
doenas virais e negligenciadas. Essa plataforma dever ser apoiada
por. um. programa. especfco. para. essas. drogas,. envolvendo.
mecanismos.especiais.de.fnanciamento.e.regulao,.a.exemplo.de.
outros pases.
72
Antibiticos, antifngicos e antitumorais por rota biotecnolgica.
Novos insumos e medicamentos, obtidos por rota biotecnolgica,
voltados a focos teraputicos de interesse para a sade humana, no
mbito nacional e internacional.
Plataforma de apoio absoro, transferncia e gerao de tecnologias
para a produo de medicamentos e outros insumos em reas
identifcadas. pela. indstria. farmacutica. nacional,. como. estratgia.
para sua integrao na comunidade biotecnolgica internacional.
Desenvolvimento de ambiente cooperativo entre governo e
indstria para absoro, transferncia, desenvolvimento e produo
de medicamentos e insumos que sejam de interesse da sade pblica
e que auxiliem no fortalecimento da cadeia biotecnolgica no pas.
Ainda na rea de Sade Humana, so priorizadas reas da sade pblica:
vacinas, hemoderivados, biomateriais, kits diagnsticos. So reas de
fronteira: genmica, ps-genmica, protemica, nanobiotecnologia, clulas-
tronco, neurocincia.
Na rea de Agropecuria, so alvos estratgicos: plantas resistentes a fatores
biticos e abiticos (em especial: cana resistente seca, soja resistente
ferrugem asitica e seca, feijo resistente a vrus); plantas e animais como
biorreatores para produo de biomolculas; desenvolvimento de vacinas
(em especial para doena de Gumboro, cinomose, hepatite, adenovrus,
coronavrus,. parainfuenza. canina,. parvovirose,. leptospirose,. clostridiose,.
doena de Marek, pneumonia, coccidiose, raiva, bronquite infecciosa, doena
de Newcastle, conjuntivite, carrapato, babesia, anaplasma, entre outras);
substncias bioativas da biodiversidade brasileira; tecnologias biolgicas para
produo animal e vegetal; bioindstria de transformao para aproveitamento
de subprodutos animais e vegetais.
Ainda na rea de Agropecuria, so reas de fronteira: genmica e ps-
genmica, nanobiotecnologia, clonagem e expresso heterloga em animais,
reproduo animal assistida, funo Gnica e Elementos Regulatrios,
nanobiotecnologias, em especial para liberao controlada.
Na rea industrial e de outras aplicaes, as diretrizes so estimular a produo
nacional de produtos estratgicos para que a bioindstria brasileira possa
caminhar na direo de novos patamares de competitividade, com potencial
73
para expandir suas exportaes e estimular novas demandas por produtos e
processos inovadores. Os alvos eleitos: biomassa para produo de etanol e
biodiesel, hidrlise enzimtica para produo de etanol a partir da celulose,
produo.de.biopolmeros.(plsticos.biodegradveis),.inoculantes.para.fxao.
de nitrogneo em gramneas, etanol a partir de celulose e lignocelulose, HBio
hidrogenao de biodiesel, transformao de biomassa em energia eltrica.
Ainda no contexto industrial, so priorizadas aes com vistas ao
estabelecimento de ambiente adequado para o desenvolvimento de
produtos e processos inovadores no segmento industrial de enzimas e
biopolmeros,. de. forma. a. estimular. o. aumento. da. efcincia. da. estrutura.
produtiva nacional, a capacidade de inovao das empresas brasileiras e a
expanso das exportaes.
Ao lado da biotecnologia, outro setor portador de futuro altamente intensivo
em tecnologia o da nanotecnologia.
A.nanotecnologia.tem.promovido.verdadeira.revoluo.no.mundo.cientfco.
ao.apresentar.uma.infnidade.de.possibilidades.de.desenvolvimento.de.novos.
materiais e criao de novos produtos e processos, baseados na crescente
capacidade da tecnologia moderna de manipular tomos e molculas. O
carter revolucionrio est relacionado ao fato de que as reas de aplicao
da nanotecnologia abrangem praticamente todos os setores industriais e de
servios. A multiplicidade de aplicaes imensa e demanda conhecimentos
multidisciplinares baseados na fsica, qumica, biologia, cincia e engenharia
de materiais, computao, entre outras reas, que visam estender a capacidade
humana de manipular a matria at os limites do tomo.
A Nanotecnologia j pode ser aplicada, por exemplo, em eletrnica/Informao,
ptica, analtica, optoeletrnica/comunicaes/iluminao, materiais,
automveis/avies/transporte, engenharia de produoadesoestampagem,
metal-mecnica, biotecnologia/nanobiotecnologia/sade, agronegcio.
Essa grande capacidade de desenvolvimento de novos produtos e processos
pela nanotecnologia acompanhada de elevado potencial econmico, que
j se traduz em fortes investimentos privados e pblicos em diversos pases,
com predominncia dos investimentos por empresas localizadas nos Estados
Unidos. No obstante, o pas o responsvel pela maioria das patentes que
envolvem materiais polimricos nanoestruturados.
74
Na rea de materiais, o potencial da nanotecnologia imenso. Novos materiais
polimricos nanoestruturados esto sendo desenvolvidos com propriedades
superiores aos j existentes. Alm disso, a prpria forma de produo
desses materiais tender a sofrer transformaes profundas. Argilas como
a montmorilonita, da qual o Brasil possui extensa jazida, podem ser usadas
para a produo de nanocompsitos. Em termos econmicos, o impacto
dessa iniciativa ser expressivo, pois as indstrias de materiais polimricos
movimentam bilhes de dlares por ano e representam um dos setores mais
importantes da economia global. Vrios pases, incluindo o Brasil, dispem
de reservas importantes de argilas de qualidade, que poderiam ser exploradas
para aplicaes nessa rea. (BORSCHIVER, et alii., 2005).
A situao atual encontra muitos desenvolvimentos positivos, independentemente
das iniciativas do governo, dentre eles projetos de empresas e projetos de
universidades com empresas.
Estudos desenvolvidos pelo Instituto de Qumica da Unicamp
15
sugerem o
tipo de nanotecnologia que o Brasil precisa desenvolver. A Nanotecnologia
foi fortalecida no Brasil com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (PITCE). Em 2001, por iniciativa do governo federal,
foram criadas quatro redes de pesquisa que, entre 2002 e 2005, envolveram
300 pesquisadores, 77 instituies de ensino e pesquisa, 13 empresas, alm de
publicar.mais.de.1000.artigos.cientfcos.e.depositar.mais.de.90.patentes.
Em 2004, foi implementado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia
o Programa Desenvolvimento da nanocincia e da nanotecnologia,
como subsdio ao Programa de Desenvolvimento da Nanocincia e da
Nanotecnologia do PPA 2004-2007. Em 2005, o Programa foi fortalecido
com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e do Comrcio
Exterior e com a criao da Ao Transversal de Nanotecnologia dos Fundos
Setoriais, quando foi lanado o Programa Nacional de Nanotecnologia
PNN, cujas aes apoiadas pelos Fundos Setoriais se juntam s Aes
oramentrias do PPA.
Segundo o relatrio desses Grupos de Trabalhos, tal Programa composto
por um conjunto de aes apoiadas com recursos oramentrios do PPA
2004-2007 e dos Fundos Setoriais e tem como objetivo atender as demandas
15 Coordenados pelo Prof. Fernando Galembeck.
75
estratgicas.identifcadas.pela.comunidade.envolvida.com.o.desenvolvimento.
da nanocincia e da nanotecnologia e colocar em prtica uma das medidas da
Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE).
Segundo. esse. Programa. existe. hoje. uma. produo. cientfca. signifcativa.
no Brasil, nos temas de manipulao de nanoobjetos, nanoeletrnica,
nanomagnetismo, nanoqumica e nanobiotecnologia, incluindo os
nanofrmacos, a nanocatlise e as estruturas nanopolimricas. H tambm
uma produo tecnolgica representada por patentes e h projetos sendo
executados por empresas, isoladamente ou em cooperao com universidades
ou institutos de pesquisa.
Uma das preocupaes levantadas pelo Programa que as atividades de
nanofabricao esto limitadas ao meio acadmico - em algumas universidades
e centros de pesquisa que realizam pesquisa e desenvolvimento de tcnicas
de fabricao, anlise e aplicaes em dispositivos eletrnicos, sensores,
peneiras,.canais.para.fudica.e.membranas..Da.a.necessidade.da.criao.de.um.
Programa cujo objetivo : criar e desenvolver novos produtos e processos
em Nanotecnologia, implementando-os para aumentar a competitividade
da indstria nacional e capacitando pessoal para o aproveitamento das
oportunidades. econmicas,. tecnolgicas. e. cientfcas. da. Nanotecnologia..
Com isso espera-se impulsionar vrios setores da economia.
As.principais.demandas.do.setor.so:.recursos.humanos.qualifcados;.infra-
estrutura adequada - investimento em equipamentos, instalaes e em
capacitao de recursos humanos, alm de gastos expressivos em manuteno
e operao das facilidades; disponibilidade de reagentes qumicos e matrias-
primas; formao de banco de dados e a minerao dos dados.
Dada a profundidade e a amplitude desses estudos, devem servir de orientao
para as estratgias pblicas futuras, visando dar continuidade ao Programa e
colocar em prticas todas as aes e metas ainda no superadas.
3.3.2 Arranjos Produtivos Locais
No. h. dvidas. de. que. constitui. grande. desafo. formular. e. implementar.
polticas coerentes, de forma articulada em suas diferentes escalas e
instncias, sobretudo quando se trata de mobilizar e adensar diferentes
APLs.. Nesse. sentido,. a. Nota. Tcnica. dedicada. s. APLs. afrma. que. a.
defnio. e. coordenao. de. aes. deveriam. envolver. atores. que. atuassem.
76
no lcus em que as polticas so implementadas, visando contribuir para sua
melhor.adequao.e.efetividade.e.evitar.sobreposies.e.confitos.que,.alm.
de constiturem fator de desestmulo e desmobilizao, podem ocasionar
perda de credibilidade das polticas, iniciativas e organismos responsveis
por sua implementao.
No obstante, a NT sugere que as discusses sobre poltica para promoo
de APL no PPA 2008-2011:
iniciem com o desenvolvimento de referenciais conceituais prprios
e. capazes. tanto. de. captar. as. especifcidades. do. desenvolvimento.
produtivo e inovativo brasileiro quanto de orientar tal
desenvolvimento;
avancem o entendimento do conceito de arranjos e sistemas de
produo. e. inovao. e. das. especifcidades. dos. diferentes. sistemas.
locais, cujos requerimentos variam no tempo e podem levar a
diversos caminhos de desenvolvimento;
resgatem, efetivem e aprofundem a iniciativa de coordenao das
polticas, como j desenhado em nvel federal, estendendo-as para
as instncias estaduais e locais;
reconheam que a promoo de arranjos e sistemas produtivos locais
ser mais efetiva se representar os rebatimentos, setorial e regional,
das prioridades de um projeto de desenvolvimento nacional de
longo prazo;
busquem transformar estruturas produtivas desarticuladas e
fragmentadas em sistemas dinmicos e inovadores e proporcionar
a tais sistemas condies que lhes permitam trilhar seu caminho de
forma no-espria e sustentada;
levem em conta os requisitos dos diferentes atores locais e seus
ambientes, envolvendo-os em seu desenho e implementao, de
forma coerente e coordenada em nvel local, regional, nacional e
supranacional.
Assim, equacionadas essas condies bsicas, a NT recomenda no curto prazo
desenvolver APLs que mobilizem sinergias, conhecimentos e capacitaes,
de forma a garantir sua sustentabilidade e estimular seus processos de
aprendizado e criao de capacitaes. Num primeiro momento, podem ser
priorizados os casos em que j haja demanda reprimida por apoio, devendo-
77
se buscar maior adensamento e enraizamento das capacitaes produtivas e
inovativas.existentes..Num.segundo.momento,.podem.ser.identifcados.os.
maiores gargalos brasileiros e, por meio de polticas pr-ativas, priorizada a
diminuio dos desequilbrios e distores econmicas, sociais e polticas,
assim como das importaes de bens e servios, contribuir para fortalecer a
integrao desses sistemas nacionalmente e de forma mais equnime.
Alm disso, a NT chama a ateno para as oportunidades que oferecem os
arranjos e sistemas produtivos e inovativos em atividades baseadas em cultura.
Essas reas, alm de apresentarem carter estratgico por seu poder de reforar
e reproduzir contedos culturais idias, modos de vida, valores e identidades:
mobilizam grandes contingentes de trabalhadores, empreendedores
e MPEs;
tm. crescimento. independente. de. recursos. fnitos. e. de. impactos.
ambientais e associados a setores que apresentam as mais positivas
perspectivas: lazer e servios;
so estratgicas para estimular a criatividade, empreendedorismo e
inovatividade de diferentes grupos sociais;
representam importante instrumento de promoo do
desenvolvimento local, inclusive em regies carentes;
mobilizam grande diversidade de reas e competncias
e podem contribuir fortemente para o desenvolvimento
econmico e social, contemplando inclusive a diminuio de
suas desigualdades.
No caso das polticas de longo prazo, enfatiza-se a necessidade da criao
de condies que propiciem a emergncia de novos sistemas produtivos e
inovativos, com destaque especial para aqueles relacionados biotecnologia
e. s. cincias. da. vida.. Particularmente. nesses. casos,. um. importante. desafo.
proporcionar condies que permitam e sustentem seu desenvolvimento
no longo prazo. Isso no apenas em nvel local - e evidentemente no deve
signifcar.a.fragmentao.do.desenvolvimento.nacional,.mas.tornar-se.parte.
integrante desse desenvolvimento. Para tanto, impe-se a necessidade de
articular polticas e agncias de escopos distintos.
Deve-se acrescentar ainda um conjunto de polticas pblicas, que possam
contribuir para:
78
Prover infra-estrutura que suporte o crescimento dos APLs;
Promover aes de ensino e treinamento de mo-de-obra;
Apoiar atividades e centros de P&D;
.Estimular.e.disponibilizar.recursos.fnanceiros.para.investimentos.
cooperativos que permitam aos empresrios atingir escalas que
no tinham acesso individualmente e assim fornecer servios
especializados antes no disponveis no APL.
79
4. MULTIMODALIDADE E OPES
INTEGRADORAS DE LOGSTICA
O objetivo deste captulo desdobrar analiticamente a escolha estratgica
que envolve multimodalidade e opes integradoras de logstica com vista
aos PPAs abrangidos pelos horizontes temporais de 2008-2011 e 2027. Nesse
sentido, cumpre abordar os princpios bsicos que devero orientar tais
escolhas, selecionar pontos de estrangulamentos que se apresentam como
limitantes, assim como fatos portadores do futuro e pontos germinativos que
permitam equacion-los e suplant-los em horizontes temporais de curto,
mdio e longo prazos.
Logstica refere-se a um processo estratgico de planejamento e controle de
fuxos. de. materiais,. desde. o. ponto. de. origem. da. produo. ao. ponto. fnal:.
a transformao ou o consumo. crescente a importncia dos servios
logsticos, apoiados em cadeias de transporte cada vez mais complexas,
fortemente dependentes de novas tecnologias de informao, nas quais
a estratgia fortemente centrada em localizao e comunicao. Dessa
maneira,.as.cadeias.logsticas.tm.elevados.graus.de.fexibilidade.no.sentido.de.
garantir a necessria reatividade s exigncias dos consumidores, fenmeno
decorrente do acelerado processo de globalizao da economia mundial, do
acirramento da concorrncia e da demanda por operaes cada vez mais
regidas por uma lgica de produo puxada (just in time).
Transporte Multimodal de Cargas aquele que, regido por um nico contrato,
utiliza duas ou mais modalidades de transporte, desde a origem at o destino,
e executado sob a responsabilidade nica de um Operador de Transporte
Multimodal OTM. Compreende, alm do transporte em si, servios de
coleta, unitizao, desunitizao, movimentao, armazenagem e entrega de
carga ao destinatrio. Abrange tambm a realizao dos servios correlatos
que forem contratados entre a origem e o destino, inclusive os de consolidao
e desconsolidao documental de cargas.
A multimodalidade e opes integradoras de logstica constituem elemento
de importncia maior para o planejamento territorial do desenvolvimento,
posto que concorrem para: a construo de competitividade sistmica; o
aproveitamento dos mltiplos potenciais regionais produtivos; a construo de
80
uma estratgia de desenvolvimento capaz de dar o suporte requerido para um
processo sustentado de reduo das desigualdades sociais e regionais associado
coeso social e territorial. Portanto, superar os gargalos infra-estruturais de
transportes. e. criar. um. sistema. efetivo. de. modais. diversifcados. . estratgia-
chave.para.que.os.sete.objetivos.mais.amplos.de.pas.defnidos.no.mbito.do.
Estudo sejam alcanados. O novo padro de desenvolvimento a construir
envolve democratizao do acesso aos transportes pblicos; transportes de
passageiros.e.cargas.efcientes.e.com.fretes/tarifas.acessveis.como.elemento.
de distribuio de renda; competitividade sistmica em transportes.
Os princpios bsicos que devem reger a poltica renovadora de transportes
apresentam-se como segue:
PRINCPIOS BSICOS
conciliao das polticas de universalizao dos servios bsicos
com.a.oferta.de.servios.sofsticados;
reafrmao. da. prestao. de. servio. pblico,. embora. admitida. a.
concesso privada;
disponibilidade de transporte de passageiros para todos, qualquer
que seja o ponto do pas, com tarifas compatveis com a situao de
renda da populao;
desenvolvimento de modais de transporte que possibilitem grandes
cargas, em longas distncias, dentro de prazos reduzidos, sem
danifcao.das.mercadorias.e.com.fretes.reduzidos;
traado de modais de transportes que contribuam para integrao
territorial, no sucateiem precocemente regies e estruturas urbanas
recentemente instaladas, criem novas centralidades e possibilitem
a interiorizao do desenvolvimento, de forma a evitar o modelo
predominante de corredores de exportao;
traado de modais de transportes que no concorram para processos
de acumulao especulativa imobiliria rural e urbana.
traados de modais que no apiem apenas ciclos de produtos
(ex:. expanso. temporria. da. soja). que. confgurem. infra-estruturas.
monofuncionais, posto que a rentabilidade de tais produtos pode
decrescer, graa s injunes do mercado internacional, restando
infra-estrutura nova e subutilizada.
81
A concretizao dos princpios enunciados encontra-se severamente
obstaculizada por pontos de estrangulamento:
PONTOS DE ESTRAGULAMENTO
passivo infra-estrutural, que necessita de ampla manuteno e
recuperao, particularmente o modal rodovirio;
elevao urgente do investimento em todos os modais da infra-
estrutura de transportes, muito abaixo dos padres histricos;
uso excessivo do modal rodovirio, o que no concorre para que
se tenha transporte de grandes cargas, em longas distncias, dentro
de.prazos.reduzidos,.sem.danifcao.das.mercadorias.e.com.fretes.
reduzidos;
o modelo de transporte de cargas no territrio brasileiro, altamente
centrado no modal rodovirio, mostra-se ambientalmente
insustentvel no longo prazo - altos nveis das chamadas emisses
convencionais e emisses de gases de efeito estufa;
polticas pouco restritivas da multiplicao do transporte individual
de passageiros, particularmente nas grandes aglomeraes urbanas;
o traado de modais de transportes obedece ao modelo
predominante de corredores de exportao ferrovirio e rodovirio,
subordinados a nmero diminuto de grandes corporaes e com
uso marcadamente monofuncional, em vez de circulao interna,
armazenagem e industrializao, integrada produo e articulada
com o fortalecimento das cidades;
os traados atuais de modais de transportes, particularmente a
rodovia nas frentes de expanso e as avenidas no meio urbano,
concorrem para processos de acumulao especulativa imobiliria
rural e urbana;
o planejamento de transportes ainda contempla pouco as gestes
compartilhadas, em especial o planejamento integrado de recursos;
as tecnologias de informao, de alto relevo para o aumento
da produtividade e melhoria da qualidade dos transportes (a
utilizao. de. roteirizadores. para. defnir. rotas;. a. informatizao.
do controle de frotas; a automao de procedimentos; a criao
de ambientes de negcios virtuais - marketplaces etc.) ainda so
pouco difundidas setorialmente.
82
Esses pontos de estrangulamentos determinam um Cenrio Tendencial bastante
problemtico,.caso.a.insufcincia.de.investimentos.infra-estruturais.permanea.
O Centro de Estudos em Logstica (UFRJ) avalia que os custos com
transportes e logstica no pas equivalem a 12,75% do PIB, enquanto nos
EUA equivalem a 8,20%. Conforme a Confederao Nacional da Indstria,
em.funo.da.defcincia.de.logstica,.a.exportao.de.uma.tonelada.de.soja.
do Brasil para a China do norte do Mato Grosso, via porto de Paranagu
.custa,.hoje,.US$.18.a.mais.do.que.se.fosse.procedente.do.estado.norte-
americano de Iowa.
O censo de 2006 da Confederao Nacional do Transporte (CNT) constatou
que 41% da malha rodoviria federal encontravam-se em estado ruim ou
pssimo (contra apenas 4% das estradas com pedgios). Cerca de 60% de
toda a carga transportada movimentada por 1,7 milho de veculos de
carga e distribuio com idade mdia de quase duas dcadas. Nos ltimos
dois. anos,. o. Brasil. investiu. cerca. de. US$. 1,8. bilho/ano. para. ampliar. e.
recuperar suas rodovias, mas o investimento futuro precisar ter seus
montantes.acrescidos.signifcativamente.
O transporte ferrovirio representa apenas 23% do total da carga transportada
no Brasil, contra 40% nos EUA. A maior parte destinada ao transporte de
minrio de ferro. A demanda futura por ferrovias para transporte de minrio
de ferro ser da ordem de 65% do total da carga transportada nos prximos
quatro anos. Para produtos siderrgicos, atingir 18% da carga transportada.
Entre 1996 e 2005, as empresas privadas concessionrias de ferrovias realizaram
investimentos.de.cerca.de.R$10.bilhes,.modernizando.ramais.e.comprando.
18,9 mil novos vages. De novo, o investimento foi relativamente reduzido,
quando cotejado com a demanda futura esperada. At 2011, a maior empresa
ferroviria do Brasil, a MRS Logstica controlada pela Vale e algumas das
maiores.siderrgicas.do.pas.-.pretende.investir.cerca.de.US$.1.bilho.para.
aumentar a atual capacidade de transporte de 130 milhes de toneladas para
at 230 milhes de toneladas.
Outro grave problema relacionado ao transporte ferrovirio , conforme
levantamento da CNI, a presena de 434 invases (favelas, por exemplo)
nas chamadas faixas de domnio das ferrovias e mais de 2.500 passagens
de nvel em estado crtico. Do ponto de vista operacional, representa baixa
83
velocidade mdia do trfego de trens e custos mais altos. A soluo no
nada simples, uma vez que implicaria o deslocamento de milhares de famlias
de suas residncias e reas de trabalho.
O transporte de cargas que se dirige aos portos amarga problemas de
acessos. rodovirios. e. ferrovirios,. implicando. flas,. atrasos. nos. embarques.
e desembarques e congestionamento de navios. Est previsto que at 2010
estejam prontas as partes sul do Rodoanel e do Ferroanel, que atendem o
porto de Santos. Para que o porto possa suportar as expanses previstas,
preciso aprofundar e alargar o canal. O Programa de Acelerao do
Crescimento.(PAC).prev.R$.2,7.bilhes.para.a.infra-estrutura.porturia.nos.
prximos quatro anos. Ponto sensvel que o setor acumula um passivo em
aes.trabalhistas.que.chega.a.R$.800.milhes.no.porto.de.Santos.e.a.R$.400.
milhes no do Rio de Janeiro.
Na perspectiva das mudanas quantitativas, o ponto central valorizar os
ativos existentes da infra-estrutura de transportes, mediante volumes macios
de investimento em manuteno e recuperao e de percentuais elevados do
PIB para a expanso com vistas modernizao.
METAS QUANTITATIVAS
consolidao de processos de planejamento da infra-estrutura
de transportes que envolvam, democraticamente, os diversos e
confitantes.interesses.sociais;.
perseguio das metas de universalizao do acesso aos servios
infra-estruturais de transportes;
consolidao de processos de gesto descentralizada, que fortaleam
novo pacto federativo;
consolidao de processos de gesto compartilhada, que enfatizem
o planejamento integrado de recursos e a recuperao do passivo
ambiental atual;
fortalecimento da capacidade de absoro do conhecimento
particularmente, as tecnologias de informao - nos setores
componentes da infra-estrutura de transportes.
84
Relevam-se Fatos Portadores de Futuro:
O resgate do papel do Estado e as novas prticas do planejamento;
Os ministrios infra-estruturais permaneceram severamente
desaparelhados para cumprir as suas funes clssicas (formulao,
implementao e monitoramento de polticas de infra-estrutura). Apesar
disso, recentemente, o Plano Nacional de Logstica e Transportes,
construdo sob um sistema de consultas regionais, incorporou aspectos
muito relevantes, particularmente aes de modernizao e integrao
entre os modais.
Programas permanentes de manuteno das infra-estruturas existentes,
agora com os cuidados preventivos que as mudanas climticas j
incidentes sobre o Brasil ensejam. Com tais propsitos, incluir, entre
outros, a repotenciao de usinas e as desengenharias (desativao de
empreendimentos aps o trmino de seu ciclo de vida);
Multimodalidade e opes integradoras de logstica; transporte
no-monofuncional;
Disseminao de energias alternativas, inclusive biocombustveis;
expanso.dos.programas.de.efcincia.energtica;
Universalizao digital;
Ampliao da importncia socioeconmica e poltico-estratgica
do. territrio. martimo. (energia,. minerais,. pesca),. poder. signifcar.
novas frentes de pesquisa e novos desenvolvimentos, que se
traduziro, entre outros produtos, em infra-estruturas adequadas
para a explotao sustentvel de recursos minerais no mar;
Uso intensivo das rbitas geoestacionrias;
Tendo. em. vista. as. difculdades. apresentadas. recentemente. pelo. trfego.
areo brasileiro, assim como as previses de seu adensamento nas prximas
dcadas; lembrando que a comunicao que envolve satlites uma forma
reiteradamente aventada para a integrao do vasto Bioma Florestal
Amaznico, cumpre contemplar aes criativas e projetos de infra-estruturas
telecomunicacionais nesse mbito dentro da carteira de investimentos.
85
A Integrao fsica da Amrica do Sul;
H clara percepo da importncia do desenvolvimento da infra-estrutura
de transporte, energia e comunicaes sob uma viso regional, de modo a
promover a integrao fsica dos 12 pases da Amrica do Sul e um padro
de desenvolvimento territorial mais eqitativo e sustentvel. Todavia,
preciso atentar para os projetos de ampliao do Canal do Panam e suas
repercusses na Amrica do Sul.
Relevam-se Pontos Germinativos:
PONTOS GERMINATIVOS
Adoo de uma abordagem de gesto integrada da infra-estrutura
de transportes, com a implementao de polticas que busquem
deliberadamente manter os respectivos servios no longo prazo,
combinada ao reforo de mecanismos de decises negociadas e aes
conjuntas. de. gestores. e. atores. sociais. de. interesses. diversifcados.
(usurios, prejudicados, investidores);
Execuo de projetos estratgicos para as agncias regulatrias
de transportes terrestres e aquavirios, de apoio formulao/
implementao de polticas pblicas;
Implantao de instrumentos econmicos e de sistemas avanados
e integrados de monitoramento;
Avano na insero do controle pblico-social nas polticas
de transportes, alm dos investimentos marcadamente sociais
(saneamento, habitao, transporte urbano);
As recomendaes aqui apresentadas partem do princpio de que no
recomendvel continuarmos a formulao de polticas baseadas em
esquemas antigos e j testados, que certamente foram muito importantes
para que o Brasil alcanasse a posio que atualmente ocupa no cenrio
86
internacional, mas que no sero capazes de impulsion-lo para uma posio
mais avanada.
Cabe a ressalva de que no se trata de uma relao exaustiva, mas de indicativo
de linhas de ao prioritrias, imperativo dado pela natureza de sntese deste
documento.
4.2.1. Linhas de ao de suporte (ou de base)
Esta linha de ao visa criar as condies necessrias ou instrumentais para a
efetiva implementao das linhas de ao prioritrias.
Objetivo: reestruturar o setor de transportes e logstica, estimulando o melhor
balanceamento na utilizao de modais, de forma a eliminar externalidades
negativas.e.aumentar.a.efcincia.do.sistema..Para.tal,..necessrio:.
adotar formas mais racionais de tributao, visando estimular 1.
os. investimentos,. a. modernizao. tecnolgica,. a. qualifcao. dos.
operadores;
adequar.a.legislao.e.melhorar.a.fscalizao; 2.
estabelecer programa de modernizao do setor, via investimentos 3.
em novas tecnologias, programas de qualidade e promoo da inter
e multi modalidade.
4.2.2. Linhas de ao prioritrias promoo da multimodalidade
Medida fundamental: garantir que os recursos da CIDE (Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico) sejam efetivamente aplicados na
recuperao e modernizao do setor de transportes. Para tal, necessrio:
promover um melhor balanceamento das matrizes de transporte e 1.
de energia;
induzir a absoro de modernas tecnologias visando dar maior 2.
efcincia.s.operaes.unimodais;.
promover a maior utilizao do transporte inter e multimodal; 3.
elevar a participao do modal ferrovirio na matriz de 3.1.
transportes para 30%; modais hidrovirio e rodovirio:
13% e 57%, respectivamente;
estimular a contratao crescente de operadores logsticos, 3.2.
com. signifcativo. processo. de. terceirizao,. objetivando.
87
solues personalizadas indstria e ao varejo, embora
ainda no constituindo plataformas logsticas europias;
estimular portos secos, cujos servios prestados facilitaro o 3.3.
escoamento.das.mercadorias.comercializadas,.benefciando.
as economias regionais;
apoiar o crescimento do transporte martimo de cabotagem, 3.4.
impulsionado pela desburocratizao dos processos
aduaneiros, pela info-estruturao da explorao porturia
e pela ampliao da capacidade de importantes portos;
apoiar o crescimento do transporte de cargas no modal 3.5.
areo, visto que as taxas previstas de crescimento giram em
torno dos 7% a.a. Para tal, obter redues de custo, avanos
tecnolgicos e implementao de aeroportos industriais.
Uma srie de projetos de investimentos vislumbrada no horizonte 2027
a. fm. de. sanar. ou. atenuar. a. crise. persistente.. A. maior. parte. das. iniciativas.
prioritrias pertence a uma das categorias:
recuperao, construo e duplicao de rodovias;
estabelecimento de contratos de concesso para a manuteno e
restaurao de rodovias;
revitalizao do sistema ferrovirio;
construo de novas ferrovias;
implantao e melhoramentos nas hidrovias;
construo de eclusas;
modernizao operacional e reduo da burocracia nos portos.
No que diz respeito ao desenvolvimento de infra-estruturas, a operacionalizao
de.PPPs.poder.constituir.instrumento.importante.no.incremento.da.efcincia.
operacional.

4.2.3. Linhas de ao prioritrias promoo dos Transportes Pblicos
garantir a mobilidade para todos, com o barateamento das tarifas
para incluso social;
priorizar o transporte pblico no trnsito;
estimular o transporte pblico com desenvolvimento tecnolgico,
88
modernizao gerencial e respeito ao meio-ambiente, tornando-o
mais.efciente.e.limpo;
aumentar a atratividade do transporte coletivo, tornando-o mais
rpido, confortvel, acessvel, seguro e adequado s necessidades
de deslocamento da populao e assegurando um elevado grau de
satisfao;
reduzir os impactos econmicos e sociais das viagens urbanas
em transporte coletivo, em termos de tempos de trajeto, custos
operacionais, nmero de acidentes, nmero de assaltos e emisso de
gases poluentes;
modernizar as relaes institucionais entre rgo gestores e empresas
operadoras de transporte coletivo com a implementao de uma
viso mercadolgica que viabilize o estabelecimento de PPPs;
As aes devem se pautar por forte contedo econmico e regulador:
prioridade para o transporte coletivo; 1.
regulamentao e controle do setor; 2.
gerenciamento dos sistemas de transporte; 3.
reduo dos custos e desonerao das tarifas; 4.
racionalizao e incluso social; 5.
preservao do meio-ambiente e da sade; 6.
aumento.dos.recursos.e.fnanciamentos. 7.
Os investimentos devem buscar a melhoria do conforto e segurana nos
terminais e pontos de parada, melhoria da acessibilidade dos usurios ao
sistema e aumento da velocidade comercial (fatores que contribuiriam para
a.efcincia.do.sistema.e.para.a.reduo.de.custos)..Merecem.a.alocao.
de recursos:
vias exclusivas para o trfego do transporte coletivo urbano de
passageiros (corredores exclusivos);
terminais de transporte coletivo urbano de passageiros de grande e
pequeno porte, para todas as modalidades de transporte coletivo de
passageiros;
estaes de transferncia entre os diversos modos de transporte,
principalmente os coletivos;
construo de abrigos ou pontos de parada;
89
implantao de obras de acessibilidade de pedestres, ciclistas e
pessoas.com.difculdade.de.locomoo.em.todo.o.sistema;
estudos e projetos de concepo, projetos bsicos, executivos para
implantao dos empreendimentos.
Vasto campo de investimentos, para um horizonte de longo prazo (2027),
estar ligado absoro de novas tecnologias, envolvendo no apenas o
redimensionamento do sistema de transportes, como tambm o avano
dos. veculos. e. da. energia. que. se. fzer. necessria.. Conforme. referido. no.
conjunto de escolhas estratgicas de Cincia, Tecnologia e Inovao, so hoje
vislumbrados os seguintes campos de atuao:
apoio ao desenvolvimento de tcnicas modernas de TI aplicadas
a sistemas de transportes, incluindo engenharia de trfego,
sistemas de semforos inteligentes, painis de mensagens variveis
e circuitos de televiso auxiliares coordenao do trnsito nas
cidades, bilhetagem eletrnica, cartes inteligentes, mensurao do
uso das vias, rastreamento de veculos de transporte coletivo por
satlite, automatizao de rotinas, sensores e catracas eletrnicas
nos sistemas metroferrovirios;
investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico de veculos
coletivos rodovirios urbanos, incluindo uso de combustveis
alternativos, tais como nibus hbrido (baterias e um gerador a
dois motores, sendo um de combusto interna e outro de trao),
projetos experimentais para utilizao do hidrognio, biodiesel,
hbrido-eltricos e clula combustvel;
incentivo ao desenvolvimento de sistemas alternativos de transporte
urbano, principalmente estudos sobre oportunidades de transporte
de massa que no utilize as vias urbanas de superfcie;
no sistema metro-ferrovirio brasileiro, favorecimento implantao
de novos sistemas equipados com motores de corrente alternada
que apresenta uma srie de vantagens, sobretudo no aspecto do
custo de manuteno;
estmulo a inovaes tecnolgicas tais como trens magnticos
(sistema magntico de levitao em um trilho especial), Veculo
Leve Sobre Pneus (VLP), veculos de propulso a ar comprimido
(tecnologia.alternativa.e.limpa).e.Aeromvel.(baseado.no.fuxo.de.
ar em movimento).
91
5. TELECOMUNICAES E INCLUSO DIGITAL
O objetivo deste captulo desdobrar analiticamente as escolhas estratgicas que
envolvem telecomunicaes e incluso digital com vista aos PPAs abrangidos
pelos horizontes temporais de 2008-2011 e 2027. Nesse sentido, cumpre abordar
os princpios bsicos que devero orientar tais escolhas, selecionar pontos
de estrangulamentos que se apresentam como limitantes, assim como fatos
portadores do futuro e pontos germinativos que possam permitir equacion-
los e suplant-los em horizontes temporais de curto, mdio e longo prazos.
Telecomunicaes e incluso digital constituem elemento de importncia maior
para o planejamento territorial do desenvolvimento, posto que concorrem para:
a construo de competitividade sistmica; o aproveitamento dos mltiplos
potenciais regionais produtivos; a construo de uma estratgia de desenvolvimento
capaz de dar o suporte requerido para um processo sustentado de reduo das
desigualdades sociais e regionais associado coeso social e territorial.
Portanto, superar os gargalos em telecomunicaes e atacar a elevada excluso
digital so estratgias-chave para que os sete objetivos mais amplos de
pas. defnidos. no. mbito. do. Estudo. sejam. alcanados.. O. novo. padro. de.
desenvolvimento a construir envolve democratizao do acesso digital; ampla
difuso dos servios de telecomunicaes como elemento de distribuio de
renda; competitividade sistmica em telecomunicaes.
A crescente relevncia das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) para
o desenvolvimento tecnolgico, econmico e social das naes, e do Brasil em
particular, deve-se em grande parte ao processo de digitalizao da informao e
da convergncia entre os setores tradicionais de Telecomunicaes e Informtica,
aos quais se agregaram mais recentemente as reas de Entretenimento e Mdia
baseadas na tecnologia eletrnica e seu dilogo com a rea de educao.
importante destacar, contudo, que as TICs apresentam dinmica de evoluo
extremamente rpida e so bastante sinrgicas, o que exige uma abordagem de
mltiplas perspectivas. Portanto, polticas pblicas nesse setor envolvem vrios
aspectos a base tecnolgica, a infra-estrutura de rede, os artefatos tecnolgicos
digitais e as habilidades para o seu manuseio, a gerao de contedo e outras atividades.
Tais dimenses so bastante diferentes e nem sempre possvel garantir o sucesso de
iniciativas numa delas sem que sejam tomadas medidas relevantes nas demais.
92
Outra conseqncia da rpida evoluo das TICs que polticas voltadas ao
desenvolvimento tecnolgico e industrial local s podero ser associadas a
polticas de uso dos resultados desses desenvolvimentos aps um intervalo de
tempo durante o qual haver inmeras presses pelo emprego de tecnologias
j disponveis, ainda que originadas do exterior. Considerando o aspecto
industrial isoladamente, associado produo de bens eletroeletrnicos, o
fato que cadeias produtivas auto-sustentveis no podem ser improvisadas,
pois so obras de anos de preparao de recursos humanos e infra-estrutura,
que envolvem processo de criao de prticas, conexes e trocas resultantes
do exerccio da atividade produtiva em si, em geral inicialmente incentivada.
A urgncia na disponibilizao dos resultados das TICs conspira contra esse
processo de estabelecimento das condies favorveis para a formao da
cadeia.produtiva,.porque.aqueles.que.se.benefciam.do.uso.imediato.das.TICs.
tm a tendncia de no compreender a importncia do estabelecimento de uma
atividade de produo mais complexa e com maior valor agregado.
Assim, um plano integrado de tecnologias digitais ter que levar em conta
os diferentes instantes exigidos pelas polticas de uso e pelas polticas de
desenvolvimento tecnolgico, devidamente matizado pelo aproveitamento das
janelas de oportunidades disponveis. Tal plano deve conter aes que estimulem
o mercado interno de bens e servios digitais (de modo a criar demanda local) ao
mesmo tempo em que outras aes tenham foco na pesquisa e desenvolvimento
(P&D), cujos frutos s podero ser apropriados num prazo mais longo (oferta
local de novos produtos e servios). Por outro lado, o carter eminentemente
globalizado das TICs serve como fator de escala adicional para viabilizar a P&D
nacional, de modo que o mercado externo precisa ser necessariamente considerado
dentro de uma estratgia de desenvolvimento tecnolgico nacional neste setor.
Do ponto de vista de P&D, preciso rever o foco do investimento nacional,
priorizando as atividades que permitam efetivamente transformar as novas idias
de aplicao oriundas da academia em benefcio da sociedade. preciso rever
a forma de avaliao dos agentes de inovao, valorizando os resultados que de
fato se integram ao esforo mundial de criao de novos produtos e servios,
em detrimento de uma viso puramente acadmica. preciso aprofundar as
mudanas. na. forma. de. fnanciamento. das. agncias. de. fomento,. removendo.
gargalos legais associados ao investimento em P&D pblico e privado, tornando
a atividade de P&D realizada no Brasil mais competitiva no contexto mundial.
93
Uma oportunidade a ser aproveitada rapidamente o desenvolvimento de contedo
digital local, por meio de aes que favoream o uso de TICs em educao, servios
de governo (governo eletrnico) e servios de comrcio eletrnico que propiciam
novos modelos de negcio e at mesmo paradigmas industriais.
Nesse sentido, ser oferecida adiante, no presente texto - proposta de Plano
Integrado de Tecnologias Digitais, no qual trs grandes linhas de aes estaro
em foco:
Investimento em infra-estrutura, de modo a estimular a demanda de
bens e servios digitais;
Investimento em P&D tecnolgico, de modo a prover oferta de
produtos de origem local no mdio e longo prazos;
Investimento no adensamento da cadeia produtiva voltada para bens
digitais, mais complexa e integrada aos esforos de produo global,
auto-sustentvel e com crescente independncia de subvenes;
Os princpios bsicos que devem reger a poltica renovadora de telecomunicaes
apresentam-se como segue:
PRNCPIOS BSICOS
conciliao das polticas de universalizao dos servios bsicos com
a.oferta.de.servios.sofsticados;.
reafrmao. da. prestao. de. servio. pblico,. embora. admitida. a.
concesso privada;
disponibilidade dos servios de telecomunicaes para todos,
qualquer que seja o ponto do pas, com tarifas compatveis com a
situao de renda da populao;
traado de redes de telecomunicaes que contribuam para integrao
territorial, criem novas centralidades e possibilitem a interiorizao
do desenvolvimento;
promoo do adensamento das cadeias produtivas por meio do
estmulo produo local de tecnologias;
aproveitamento do papel do Estado como agente demandante e
consumidor de servios de telecomunicaes;
94
Como princpios norteadores de um Plano Integrado de Tecnologias Digitais,
cabe destacar:
PRNCPIOS NORTEADOES
o envolvimento das empresas de capital local em toda a cadeia
produtiva, desde desenvolvimento tecnolgico at gerao de
contedo;
o fortalecimento da cidadania e integrao dos esforos em TI com
os esforos em educao, promovendo maior conscientizao dos
direitos e deveres da populao brasileira;
o estmulo ao exerccio de deciso local e ao empreendedorismo;
uso de poder de compra do Estado para o fortalecimento da cadeia
produtiva associada rea de tecnologia da informao.
A concretizao dos princpios bsicos enunciados encontra-se severamente
obstaculizada por pontos de estrangulamento:
volume de recursos para capacitao de mo-de-obra e formao
empreendedora, bem como a pesquisa bsica;
assimetria do acesso digital;
falta.de.esforos.defnidos.na.rea.de.satlites;
tecnologias de informao, de alto relevo para o aumento da
produtividade e melhoria da qualidade dos setores infra-estruturais,
particularmente transportes, ainda pouco difundidas setorialmente.
Na perspectiva das mudanas quantitativas, o aspecto central valorizar os
ativos existentes da infra-estrutura de telecomunicaes e investir percentuais
elevados do PIB para a universalizao digital.
95
METAS QUALITATIVAS
consolidao de processos de planejamento da infra-estrutura de
telecomunicaes que envolvam, democraticamente, os diversos e
confitantes.interesses.sociais;
perseguio das metas de universalizao do acesso digital;
consolidao de processos de gesto descentralizada, fortalecendo
novo pacto federativo;
consolidao de processos de gesto compartilhada, enfatizando
o planejamento integrado de recursos e recuperao do passivo
ambiental atual;
fortalecimento da capacidade de absoro do conhecimento nos
setores componentes das infra-estruturas tradicionais (transportes,
energia, saneamento, recursos hdricos, habitao).
Relevam-se Fatos Portadores de Futuro:
O resgate do papel do Estado e as novas prticas do planejamento.
Programas permanentes de manuteno das infra-estruturas
existentes, agora com os cuidados preventivos que as mudanas
climticas j incidentes sobre o Brasil ensejam.
Multimodalidade e opes integradoras de logstica; transporte no-
monofuncional.
Disseminao de energias alternativas, inclusive biocombustveis;
expanso.dos.programas.de.efcincia.energtica.
Universalizao digital.
Uso intensivo das rbitas geoestacionrias.
Integrao fsica da Amrica do Sul.
96
No.campo.estritamente.cientfco,.o.texto.sobre.as.escolhas.estratgicas.em.
Cincia, Tecnologia e Inovao aponta, dentre outras, as seguintes previses:
a. fronteira. cientfca. residir. na. integrao. de. disciplinas. como. as.
tecnologias da informao e comunicao, biotecnologia e campos
associados, nanotecnologia e reas da cincia dos materiais e energias
limpas;
novas concepes oriundas da convergncia tecnolgica ou da
transdisciplinaridade do conhecimento;
novo patamar de governana, com crescente importncia das cincias
sociais nas anlises econmicas, sociais, polticas e at diplomticas.
Relevam-se Pontos Germinativos:
PONTOS GERMINATIVOS
Adoo de uma abordagem de gesto integrada da infra-estrutura de
telecomunicaes, com a implementao de polticas que busquem
deliberadamente manter os respectivos servios no longo prazo,
combinada ao reforo de mecanismos de decises negociadas e aes
conjuntas. de. gestores. e. atores. sociais. de. interesses. diversifcados.
(usurios, prejudicados, investidores).
Execuo de projetos estratgicos para a agncia regulatria de
telecomunicaes (Anatel), de apoio formulao/implementao
de polticas pblicas.
Implantao de instrumentos econmicos e de sistemas avanados
e integrados de monitoramento.
Avano na insero do controle pblico-social nas polticas de
telecomunicaes, alm dos investimentos marcadamente sociais
(saneamento, habitao, transporte urbano).

Aqui so apresentadas linhas de ao prioritrias, mas no se trata de uma
relao exaustiva, apenas de indicativo de imperativo dado pela natureza de
sntese deste documento.

97
5.2.1. Linhas de ao de suporte (ou de base), que visam criar as
condies necessrias ou instrumentais para a efetiva implementao
das linhas de ao prioritrias:
ofertar novos servios para a populao, baseados em tecnologias
correntes ou com potencial de disponibilizao global dentro dos
prximos anos;
promover o adensamento das cadeias produtivas por meio do
estmulo produo local dessas tecnologias. Para tal, contemplar:
a) produtos de mercado de consumo de massa (aparelhos celulares,
modems, PCs) e b) telequipamentos especializados (comutao,
estaes rdio-bases, redes);
estabelecer programa de mdio e longo prazo, voltado s tecnologias
emergentes (transies tecnolgicas), centrado na aliana entre o
capital nacional, os centros de pesquisa pblicos e privados, com
base na demanda do Governo;
aproveitar o papel do Estado como agente demandante e consumidor
de servios de telecomunicaes;
traar polticas que contemplem a convergncia tecnolgica e que
visem formao de um novo arcabouo regulatrio.
5.2.2. Linhas de ao prioritrias promoo da incluso digital:
Continuar.a.apoiar.as.aes.de.incluso.digital,.que.j.esto.benefciando.
estabelecimentos de ensino, bibliotecas, instituies de sade, rgos
de.segurana.pblica.e.instituies.de.assistncia.a.defcientes..Assim,.
compreende-se o apoio aos programas GESAC (Governo Eletrnico
Servio de Atendimento ao Cidado), Proinfo (Programa Nacional
de Informtica na Educao), Casa Brasil, PC para todos, Ponto de
Cultura, Telecentro de Informao e Negcios.
Projetar vasto programa de universalizao do acesso banda larga
que leve implantao de uma rede nacional que atenda regies
menos favorecidas, visando aproximar os ndices destas regies aos
valores mdios do Brasil.
Aes:
mapear e diagnosticar os projetos atuais, criando nova viso de
universalizao que no contemple apenas os servios de telefonia,
mas tambm de dados e mobilidade;
98
atualizar a lei do Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicaes (FUST) frente aos avanos tecnolgicos, no caso
o acesso banda larga;
subsidiar usurios de baixa renda ou desoner-los tributariamente,
visando reduo do gap de acesso banda larga;
promover o aumento do grau de instruo do usurio e, especialmente,
no que tange ao uso do computador para potencializar as capacidades
cognitivas do usurio e/ou viabilizar solues para seus problemas
cotidianos. Como instrumento para o acesso digital, a utilizao do
computador precisa ser precedida de capacitao quanto s suas
potencialidades de uso;
criar instrumentos para promoo da educao da sociedade em
torno das disciplinas necessrias ao desenvolvimento e uso das
tecnologias de informao e comunicao (alfabetizao digital);
promover a formao de redes locais/regionais de pesquisadores
para o desenvolvimento de competncias digitais, visando inserir
novas tecnologias em processos produtivos tradicionais;
apoiar o uso de satlite em regies remotas, particularmente o Bioma
Florestal Amaznico, tendo em vista a universalizao da banda larga;
estimular a gerao de contedo local, convocando atores locais a
participarem do projeto de incluso digital como forma de preservar
identidades regionais e estimular a participao dos mais diversos
nichos da sociedade.

5.2.3. Linhas de aes voltadas para o desenvolvimento tecnolgico
setorial:
Financiar largamente o estudo - nos planos de pesquisa bsica e de viabilidade
tcnico-econmica das potencialidades tecnolgicas que j se delineiam no
campo das telecomunicaes, de forma a manter e ampliar quadros especializados
e.atualizados.para.a.academia.e.para.a.atividade.privada..Exemplifcando:
Potencialidades tecnolgicas horizontais (com forte ligao 1.
infra-estrutura. e. benefciadoras. de. diversas. atividades. de. natureza.
econmica e social).
tecnologias de banda larga, de acesso e de transporte: 1.1.
ADSL;.cabo.coaxial;.tecnologias.de.fbra.ptica;.tecnologias.
sem.fo.(.WiFi,.WiMAX);
99
digitalizao da radiodifuso, compreendendo a transmisso 1.2.
aberta.de.sinais.de.TV.e.rdio.com.codifcao.digital.dos.
sinais: TV digital e rdio digital;
plataformas de redes e servios sobre protocolo IP. 1.3.
Potencialidades tecnolgicas setoriais (com ligao predominante 2.
aplicao de TICs, podendo representar novas oportunidades de
negcio e de criao de empresas e empregos).
software 2.1. nos sistemas de telecomunicaes, abrangendo o
desenvolvimento da Internet e seus servios associados,
a convergncia das telecomunicaes, a eletrnica de
consumo e a informtica. Oportunidades econmicas
em software para a camada de infra-estrutura, assim
como em software para o fornecimento de servios,
conectividade, etc.;
tecnologias de suporte produo e gerncia de contedos 2.2.
digitais, voltadas particularmente para as indstrias editorial
e de mdia;
servios sobre plataformas de comunicao mvel: 2.3.
servios ricos em contedo msica, jogos e mesmo vdeo;
servios baseados em localizao, seja para distribuio
e recuperao de informaes, seja para localizao
do usurio, atendimentos de emergncia etc.; servios
baseados em sensores e atuadores.
Potencialidades em tecnologias de segurana: segurana em redes 3.
WLANs, redes virtuais privadas (VPNs), redes domsticas e
pessoais.(PANs);.tecnologias.de.chaves.pblicas.(PKI).e.criptografa.
quntica; segurana no acesso a redes de telecomunicaes:
identifcao,. autenticao. e. integridade;. segurana. no. comrcio. e.
correio eletrnicos e nos servidores da rede Internet; sistemas de
armazenamento seguro de chaves.
5.2.4. Linhas de aes voltadas para o apoio a empresas nacionais
prestadoras de servios em telecomunicaes:
Reforar a promoo do desenvolvimento de empresas nacionais prestadoras
de servios em telecomunicaes (incentivos, poder de compra etc.), nas
seguintes oportunidades de mercado:
100
desenvolvimento de 1. software embarcado em equipamentos de
telecomunicaes;
provimento de servios de valor adicionado; 2.
provimento de solues para infra-estrutura de telecomunicaes. 3.
provimento de acesso s parcelas da populao ainda desassistidas, 4.
mas tambm instituies pblicas como prefeituras, escolas,
hospitais, etc.
5.2.5. Elementos para um Plano Integrado de Tecnologias Digitais:
Para. fns. de. organizao. da. proposta,. as. aes. so. divididas. em. termos. dos.
elementos da cadeia produtiva, como Rede, Terminais e Servios & Contedos.
INFRA-ESTRUTURA
No mbito da primeira linha de ao enunciada investimento em infra-estrutura,
de modo a estimular a demanda de bens e servios digitais - so apresentadas
propostas em trs frentes: Rede, Terminais e Servios & Contedos.
REDE
O foco principal dos investimentos na infra-estrutura de rede o acesso
Internet de banda larga. Na situao de limitao de recursos, a nfase
deveria.ser.voltada.aos.acessos.coletivos.(telecentros.e.afns)..Uma.possvel.
abordagem ideal, que colocaria a educao no centro do processo, investir
para que toda escola pblica brasileira tenha acesso internet.
A ttulo de apresentar uma noo da ordem de grandeza dos valores necessrios
para a universalizao dos acessos de banda larga, a tabela a seguir apresenta o
resultado de estudo anterior realizado pelo CPqD (2004), no qual foi estimada
a necessidade de capital de uma operadora para provimento de acessos
banda larga em todo o territrio nacional, valor que depende do(s) tipo(s) de
tecnologia(s) utilizada(s). Vale salientar que no esto includos nesses valores
o investimento relativo a terminais de acesso, como microcomputadores
(bloco Demanda da cadeia de valor), nem o relativo ao bloco Oferta, e
que.diversas.premissas.simplifcadoras.foram.utilizadas.neste.estudo.
Menor Valor (R$ Milhes Maior Valor (R$ Milhes
CapEx 1.036 7.206
OpEx anual 524 612
101
Um possvel plano de metas, abaixo, apresenta como demanda mandatria
a presente na Consulta Pblica N 494, referente proposta de plano geral
de metas para a universalizao do Servio de Comunicaes Digitais
(SCD), destinado ao uso pblico em geral, prestado no regime pblico.
A tabela respectiva apresenta as metas de atendimento, ajustadas para
o perodo do plano estratgico setorial aqui proposto, bem como uma
previso do atendimento e o do investimento necessrio para atendimento
a domiclios urbanos.
Populao 2008 2010 2012 2014 2016
Entre 1.000 e 5.000 35% 70% 100% 100% 100%
Entre 5.000 e 10.000 30% 60% 90% 100% 100%
Entre 10.000 e 50.000 25% 50% 70% 100% 100%
Acima de 50.000 15% 30% 50% 80% 100%
% domicilios urbanos 18% 36% 57% 85% 100%
Capital (menor valor - R$ milhes) 377 567 807 1.194 1.199
Capital (maior valor - R$ milhes) 1.524 1.746 2.174 3.119 2.273
Anteriormente, foi apresentada uma sugesto de abordagem meta
de universalizao do acesso banda larga a partir de um programa de
universalizao que leve implantao de uma rede nacional que proporcione
conectividade aos cidados. A utilizao de fundos de universalizao,
como o FUST, ou de linhas de crdito, requer estudo mais detalhado, por
exemplo, incluindo anlise de viabilidade do servio de acesso banda
larga,. bem. como. a. defnio. de. metodologia. de. clculo. da. parcela. no-
recupervel.da.explorao.deste.servio,.que.sirva.de.base.para.a.defnio.
de.plano.de.metas.e.de.investimento.eventualmente.fnanciado.pelo.Estado..
Esse estudo mais detalhado poderia sugerir a incluso dos outros blocos
da cadeia de valor. O processo de estabelecimento do modelo de negcios
para.a.universalizao.deve.estar.atento.aos.requisitos.da.intensifcao.de.
uso de TICs na educao, de acordo com as diretrizes dos programas ora
em avaliao no governo federal.
Embora idias para um plano nacional de banda larga j estejam na imprensa,
inclusive no discurso de autoridades governamentais de diferentes ministrios,
a presente proposta deseja destacar alguns aspectos importantes.
Primeiramente,. h. de. se. reconhecer. as. limitaes. de. recursos. fnanceiros.
para a execuo continuada de um projeto dessa natureza em termos de
102
poltica pblica universal. foroso reconhecer o tempo relativamente longo
que se levar para que o provimento de acessos banda larga seja atendido
de forma satisfatria pelo mercado de telecomunicaes, correspondendo
quelas.reas.geogrfcas.j.apontadas.como.mais.favorecidas.pelos.servios.
de telecomunicaes. No faz sentido que o Estado empenhe recursos nessas
regies. Assim, os projetos de investimento da Unio diretamente ou via
subsdios devem ser direcionados s reas mais carentes ou isoladas, onde
as prestadoras privadas no tm interesse em explorar o servio.
Alm disso, deve-se ter em mente que, alm dos investimentos (despesas de
capital), a operao dessa infra-estrutura exige custeio nada desprezvel e,
portanto, parte dos recursos diretos ou de subsdio deve cobrir, ao longo do
tempo, essas despesas de operao.
TERMINAIS
Em dois gneros de programas governamentais - ampliao do crdito para
a aquisio de computadores e distribuio de computadores para estudantes
do ensino fundamental e mdio - h a necessidade de uma integrao com
polticas industriais que promovam o adensamento da cadeia produtiva local,
num modelo auto-sustentvel. Em particular, o programa Um computador
por aluno, se realizado nos moldes ora em discusso, representa excelente
oportunidade para a viabilizao de uma vigorosa indstria brasileira de
componentes e sistemas. preciso encontrar uma soluo de produo local
que atenda o cronograma de interesse da educao, e tambm os anseios de
uma poltica industrial legtima, voltada para o crescimento do pas como um
todo. Essa poltica industrial deve contemplar reas estratgicas como a de
componentes eletrnicos, materiais e integrao de sistemas.
SERVIOS & CONTEDO
A revoluo associada universalizao do acesso Internet tem impactos
imprevisveis. no. conceito. de. democracia. brasileira,. porque. intensifca. e.
transforma a relao entre os cidados, criando novas esferas de deciso e de
reproduo e reinveno do conceito de cidadania.
Dentro da viso de que formar o cidado permitir que ele se insira em
sua cultura mediante a interao com outros indivduos, preciso garantir
que as estruturas de interao estejam abraadas pela democracia brasileira e
contidas no preceito da autonomia, soberania e independncia das naes.
103
P&D TECNOLGICO
No mbito da segunda linha de ao enunciada investimento em P&D
tecnolgico, de modo a prover oferta de produtos de origem local no mdio e
longo prazos so apresentadas propostas de investimento segundo as vises
de duas Notas Tcnicas: Telecomunicaes e Eletrnica & Informtica.
Viso das telecomunicaes
O Conselho Gestor do FUNTTEL Fundo de Desenvolvimento
Tecnolgico das Telecomunicaes, em sua Resoluo n 40, elege as reas
prioritrias para investimento dos recursos do Fundo, compreendendo
no apenas tecnologias relacionadas rede como tambm outras etapas da
cadeia produtiva. Essa resoluo estabelece em seu anexo que os focos de
atuao do setor devem contemplar:
o fortalecimento da empresa brasileira, a partir da aquisio de competncia
tecnolgica e capacidade industrial, prioritariamente, nas seguintes reas:
Comunicaes.sem.fo:.radiodifuso.digital.e.acesso.sem.fo;
Plataformas de servios sobre protocolo IP;
Plataformas de suporte produo e difuso de contedos digitais;
(...). prope-se. que. todo. projeto. fnanciado. com. recursos. do. FUNTTEL.
analise a viabilidade de desenvolver o design de seus componentes integrados
crticos, de tal maneira que, na carteira total do Fundo, seja destinada quantidade
expressiva de recursos para aquisio de competncia em microeletrnica.
Espera-se, assim, que os sistemas resultantes contribuam para agregao de
valor pela indstria nacional.
Subsidiariamente, sugere-se tambm a manuteno de investimentos nas
reas de comunicaes pticas e plataformas de gerncia de redes, servios
e aplicaes.
Em resumo, tem-se como temas prioritrios:
O FUNTTEL arrecada 0,5% da receita operacional bruta dos servios de
telecomunicaes:. . fundamental. que. todo. o. signifcativo. montante. de.
recursos seja disponibilizado para investimento em P&D.
104
Viso de Eletrnica e Informtica
A prioridade para os investimentos em Eletrnica e Informtica deve ser o
adensamento da cadeia produtiva e sua integrao com as estruturas de P&D
estabelecidas no pas, para viabilizar uma dinmica de inovao auto-sustentvel.
Para isso, alm da nfase em poltica industrial por parte dos agentes de governo e
a constante busca de melhor ambiente macroeconmico para o empreendimento,
deve contribuir o aprofundamento da transformao j em curso na cultura dos
agentes.da.indstria.brasileira,.dos.institutos.de.pesquisa,.das.universidades.e.afns..
Do ponto de vista da indstria, tal transformao vem ocorrendo como
resultado natural de algumas polticas de incentivo que mostraram para as
empresas que o trabalho de P&D pode resultar em ganhos reais, mesmo
quando executado em pases ditos perifricos, como o caso do Brasil. A
poltica de informtica apontada como elemento de grande importncia.
Os grupos de pesquisa, em suas diversas esferas, por seu lado, vm se
adaptando s demandas criadas pela indstria, no contexto de incentivos
fscais.ou.no,.e..possvel.assistir.a,.cada.vez.mais,.projetos.conjuntos,.em.
que centros de P&D de empresas globais encontram em grupos brasileiros
parceiros capazes de realizar um desenvolvimento de classe mundial. Est em
pleno curso a integrao de grupos de pesquisa brasileiros aos esforos de
P&D mundiais, com ganhos inegveis.
Por outro lado, muitos desses investimentos de P&D associados a incentivos
fscais.no.tm.sido.direcionados.para.as.reas.portadoras.de.futuro,.fcando.
restritos a inovaes incapazes de quebra de paradigma. Muitas empresas
restringem seus investimentos a reas que tm um papel restrito otimizao da
produo.(qualifcao,.qualidade.de.software, melhoras de processo produtivo
etc.) porque estas so as nicas atividades que esto ao alcance de muitas das
fliais.de.empresas.globais..Na.outra.ponta.do.processo.est.a.estrutura.de.P&D.
do pas, que no tem muitos exemplos de sucesso na gerao de tecnologias
disruptivas, principalmente na rea de componentes, materiais e sistemas.
Observa-se que o ciclo de inovao no pas carece de elos entre os laboratrios
brasileiros onde nascem idias e a indstria, porque os agentes de pesquisa do
pas foram motivados por muitos anos a se dedicarem a uma fase do processo
de inovao de cunho mais acadmico.
105
6. USOS MLTIPLOS DA GUA
Este captulo apresenta discusso plural do impacto da escolha estratgica
usos mltiplos da gua na elaborao de diretrizes para a construo dos
PPAs.para.os.horizontes.temporais.defnidos.
Recuperamos aqui, de forma sinttica, a relao com os objetivos gerais e
os fatos portadores de futuro, assim como os pontos de estrangulamento
que tal escolha estratgica visa atacar e quais os pontos de germinao que
ajudam a amadurecer.
Essa escolha estratgica deriva, em sua essncia, de cruzamentos das dimenses
meio-ambiente e infra-estrutura econmica (mdulo 4), incorporando
tambm anlises importantes advindas das dimenses urbana e agricultura
(mdulo 4). Tais cruzamentos so feitos luz das estratgias e vetores de
desenvolvimento.dos.territrios.defnidos.no.mdulo.2..
A expresso usos mltiplos da gua diz respeito aos usos efetivos e
potenciais dos recursos hdricos. Sob essa tica, a disponibilidade e o
uso dos recursos hdricos para o abastecimento humano e saneamento
ambiental so considerados usos prioritrios e vitais, com os quais se
harmonizam usos econmicos - tais como gerao de energia, irrigao na
agricultura,. abastecimento.industrial,. navegao. fuvial,. pesca. e. aqicultura,.
desenvolvimento do ecoturismo e a manuteno da biodiversidade, dos
ciclos naturais e de servios ambientais de regulao e suporte tais como
purifcao.e.regulao.da.gua..
Pressupe enriquecer, coadunar e integrar as polticas de irrigao, de recursos
hdricos, de ordenamento do territrio, de meio-ambiente, de saneamento
ambiental e de gerao de energia eltrica.
Segundo dados divulgados pela FAO, o Brasil usa 63% de seus recursos hdricos
em irrigao, 18% para uso humano, 14% para uso animal e 5% para uso industrial.
No foi considerado nesse clculo o uso para gerao de energia eltrica.
A adoo de estratgias de planejamento e gesto de recursos hdricos, visando
proporcionar a otimizao do uso mltiplo da gua, no apenas est enunciado
106
entre os fundamentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, como a
chave para harmonizar usos econmicos com benefcios socioambientais.
Cabe ressaltar tambm que tal estratgia , em sua natureza, indissocivel
da governana em relao aos recursos hdricos, dos mecanismos de gesto
institucional e de participao da comunidade nessa gesto, bem como de
considerao das tradies culturais, prticas indgenas e valores sociais.
Questes relacionadas ao uso e demanda por gua encontram-se entre os fatos
portadores.de.futuro.de.maior.impacto.nos.prximos.20.anos,.identifcados.
ao longo do estudo
16
.
De um lado, a valorizao estratgica da natureza e dos recursos naturais,
com efeitos crescentes e de grande porte na demanda mundial por gua.
Em vrios estudos de futuro, a gua considerada como ouro azul do
sculo XXI. No caso brasileiro, destaca-se a presso por nova oferta de
energia eltrica. O futuro da hidreletricidade no pas precisa ser considerado
para alm da simples projeo de demanda, em funo dos usos mltiplos
dos recursos hdricos e do custo-benefcio dos empreendimentos. Uma
avaliao completa, abrangente e interdisciplinar dos custos ambientais
e benefcios de produo de hidreletricidade no Brasil necessria,
frente a alternativas energticas e possibilidades para o futuro. A relao
entre explorao hidroenergtica e a preservao da Amaznia deve ser
considerada estrategicamente nessa anlise
17
.
De outro lado, a anunciada escassez da gua combinada ao crescimento da
importncia.de.confitos.geopolticos.relacionados.ao.seu.uso.manifestam-
se. desde. lutas. polticas. e. sociais. pela. defnio. de. usos. prioritrios. em.
contextos. de. uso. mltiplo,. at. a. emergncia. de. confitos. armados. pelo.
uso.da.gua..Dentre.eles.tendem.a.ganhar.destaque.confitos.relacionados.
privatizao da gua, seja sob a forma de privatizao de servios de
saneamento, seja sob a forma do crescimento das grandes empresas
transnacionais de comrcio de gua.
Cabe ressaltar que tal escassez no diz respeito apenas aos imperativos da
natureza, mas, sobretudo, a problemas decorrentes do padro de consumo,
do planejamento e da gesto dos recursos e, em futuro prximo, a efeitos
16..Fatos.portadores.de.futuros.identifcados.no.mdulo.2.e.no.mdulo.4.
17 Considerando-se o fato de que na Amaznia, hoje, encontram-se ainda 70% do potencial hdrico do Brasil, deve-se
analisar o problema em funo da disponibilidade hdrica, preservao da biodiversidade terrestre e aqutica e preservao
do funcionamento dos grandes deltas internos dos rios amaznicos (Centros Ativos de Evoluo).
107
relacionados a mudanas climticas. De fato, a concepo mais recente
sobre os recursos hdricos e a gua disponvel no planeta a de que h uma
defcincia.de.gesto.da.gua.mais.do.que.um.processo.de.grande.escassez.
Um terceiro fato portador de futuro de grande impacto sobre os recursos
hdricos so as mudanas climticas. J est claro que as mudanas climticas
globais.devero.promover.intensifcao.do.ciclo.hidrolgico.com.impactos.
nos usurios, irrigao, abastecimento pblico, navegao, funcionamento
de ecossistemas, recreao e turismo. necessrio um esforo de adaptao
mais do que um esforo de mitigao do problema. A gesto dos recursos
hdricos, e de seus usos mltiplos, deve ser no futuro prximo uma gesto
de busca de alternativas e adaptaes s mudanas globais, com propostas
adaptadas.a.cada.uma.das.regies.hidrogrfcas..
Dessa forma, uma estratgia bem orquestrada de otimizao dos usos
mltiplos da gua poder contribuir substantivamente para a superao da
falsa dicotomia entre o objetivo de crescimento econmico e o direito a um
ambiente saudvel, ao se direcionar, por exemplo, para a compatibilizao de
um progressivo e acelerado aumento da oferta de energia hidreltrica com o
desenvolvimento sustentvel dos territrios. Outro exemplo a possibilidade
de tornar compatvel a utilizao do potencial para atingir 29 milhes de
hectares irrigveis, principalmente na regio do cerrado, com a disponibilidade
de gua para uso domstico e proteo da biodiversidade aqutica, por meio
da utilizao racional e adequada ao ecossistema.
A.relao.com.os.macroobjetivos.defnidos.no.mbito.do.Estudo.pode.ser.
assim sintetizada:
RELAO COM OS MACROOBJETIVOS
Superao das desigualdades sociais e regionais. A disponibilidade
de recursos hdricos para o saneamento ambiental, o acesso gua
potvel.e.a.infra-estrutura.hdrica.para.fns.de.atividades.econmicas.
fundamental para a diminuio da marginalizao social e do fosso
que separa as pessoas na sociedade.
108
Fortalecimento da unidade (coeso) social e territorial. A
distribuio equilibrada e harmnica entre os diversos usos da gua,
possibilitando acesso aos recursos de forma mais ampla e eqitativa,
contribui de forma substantiva para a reduo das desigualdades
sociais e territoriais.
Valorizao da diversidade cultural e uso sustentvel do potencial natural.
A busca do uso sustentvel do potencial natural passa necessariamente
por um uso equilibrado e harmnico dos recursos hdricos.
Promoo da Integrao sul-americana. A existncia de importantes
bacias internacionais e de largas partes das fronteiras do Brasil com
seus vizinhos sul-americanos mediadas por rios fazem do uso da
gua uma das prioridades de integrao sul-americana.
Insero competitiva e autnoma no mundo globalizado.
A. disponibilidade. hdrica. em. muitas. bacias. hidrogrfcas. .
importante vantagem competitiva brasileira; a otimizao da
multiplicidade de seus usos , portanto, fator importante para
preservar tal vantagem.
Dentre.os.desafos.a.serem.enfrentados,.tm.destaque:
DESAFIOS
potencial aumento da demanda por usos mltiplos advindo de:
expanso das atividades rurais (69% do consumo de gua); o aumento
da demanda urbana (11% do total); o peso da indstria (7%) no
consumo.de.gua.e.o.aumento.dos.efuentes.industriais;.hidreltricas.
e turismo
18
;
potencial aumento da exportao virtual de gua associada
potencial grande expanso do etanol e biocombustveis na matriz
energtica mundial;
superao dos nveis precrios de coleta e tratamento de esgotos. A
coleta de esgotos permanece em torno de 40%, enquanto o tratamento
no ultrapassa 28% dos esgotos coletados;
18 Informaes sobre percentuais potenciais de aumento de demanda extradas do Plano Nacional de Recursos Hdricos,
volume guas para o Futuro: Cenrios para 2.020.
109
resoluo.de.questes.socioambientais.e.confitos.de.uso.relacionadas.
implantao de projetos hidreltricos;
aumento nos custos de tratamento da gua, devido deteriorao dos
mananciais.e.das.reservas.de.guas.superfciais.e.subterrneas..Segundo.
a NT recursos hdricos, os custos do tratamento de gua duplicaram
no Brasil em 10 anos nas regies onde ocorre maior deteriorao de
mananciais;
degradao de infra-estruturas hdricas que tendem a se acentuar em
conseqncia das transformaes trazidas pelas mudanas climticas,
mas tambm pelas formas predatrio-especulativas de uso do solo,
particularmente nas grandes aglomeraes urbanas;
aproveitamento do potencial hidreltrico na Regio Amaznica. Por
um lado, em funo da importncia e da vulnerabilidade do bioma
amaznico e em virtude dos custos crescentes para esse aproveitamento,
considerando.as.difculdades.de.acesso.que.trazem.sobrecustos.para.
a construo e tambm para o sistema de transmisso associado. Por
outro lado, a pertinncia de problemas de suprimento de energia
eltrica na regio ao mesmo tempo em que esta concebida como
exportadora de energia eltrica pelo SIN para os centros de carga do
Sudeste, Nordeste e do Sul.
Avanar na otimizao dos usos mltiplos da gua depende, sobremaneira,
de aes polticas concertadas visando eliminao dos seguintes pontos de
estrangulamento (ou gargalos):
hegemonia e domnio sobre as guas pelo setor eltrico;
inexistncia de planejamento e projetos adequados integrao das infra-
estruturas hdricas para uso mltiplo, integrado e harmnico das guas;
desarticulao entre gesto dos recursos hdricos e gesto dos
servios de saneamento ambiental;
perdas quantitativas elevadas nos sistemas de distribuio de
gua. Segundo NT infra-estrutura hdrica, metade da gua potvel
produzida para abastecimento no Brasil perdida nos sistemas de
distribuio;
110
perdas.qualitativas.de.gua,.por.processos.de.eutrofzao,.salinizao,.
toxicidade e aumento das taxas de sedimentao;
pouca criatividade em sistemas de saneamento ambiental que possam
efetivamente promover uma revoluo no tratamento de guas e
esgotos e que permitam acesso gua e ao saneamento bsico para
populaes de baixa renda;
paralisao de obras. Segundo NT infra-estrutura hdrica, os
Ministrios.da.Sade.e.das.Cidades.identifcaram.298.obras.paralisadas.
sob a responsabilidade da FUNASA e outras 177 em saneamento
ambiental com recursos do FGTS;
insufcincia. dos. sistemas. atuais. de. fnanciamento. do. saneamento.
ambiental frente s necessidades de investimento para universalizao
dos servios;
irrealismo tarifrio para as indstrias intensivas em energia, paralelo a
aumentos acima dos reajustes salariais para o consumo residencial;
inexistncia de entidades responsveis pela coordenao e otimizao
das aes de irrigao em nvel nacional.
Na.perspectiva.das.metas.quantifcveis,.so.prioritrias:
METAS QUANTITATIVAS
universalizao da oferta de rede pblica de abastecimento de
gua e coleta de esgoto em todo o pas no horizonte de 20 anos,
o. que. demandar. investimentos. da. ordem. de. R$. 185. bilhes. (NT.
saneamento);
universalizao do acesso energia eltrica, sobretudo na regio Norte.
Na perspectiva das metas qualitativas, so prioritrias:
METAS QUALITATIVAS
recuperao ambiental dos corpos hdricos j degradados;
111
respeito, em toda e qualquer situao de implantao de infra-estrutura
hdrica, s vazes de equilbrio ambiental e capacidade dos corpos
receptores em assimilar os resduos lanados;
soluo de problemas referentes drenagem urbana em 431 municpios
com problemas crticos de inundao, sobretudo na regio Sudeste;
soluo de problemas de abastecimento de gua, coleta de esgotos
e. resduos. em. reas. rurais,. onde. os. dfcits. so. maiores. e. causam.
degradao ambiental e poluio das guas, o que por sua vez limita
os usos mltiplos dos recursos hdricos, repercutindo negativamente
na economia das regies afetadas;
otimizao dos sistemas de saneamento de forma a reduzir perdas
quantitativas e qualitativas de gua;
adequao de toda e qualquer tomada de deciso relativa ao uso de
recursos hdricos s diretrizes dos Planos de Recursos Hdricos das
bacias.hidrogrfcas;
compatibilizao da gerao de energia eltrica com outros usos da
gua;
internalizao do valor da exportao virtual de gua nos preos dos
commodities agrcolas e industriais brasileiros;
revoluo na agricultura, focalizando o aumento da produo por
unidade de gua, utilizando-se tecnologia apropriada s condies de
clima e solo;
soluo.de.confitos.socioambientais;
construo de sistema tecnologicamente avanado de monitoramento
hidrometeorolgico e banco de dados associado ao planejamento
territorial;
formao de recursos humanos com viso sistmica e tcnica em nvel
local, regional e nacional para melhorar a capacidade de interveno
e gerenciamento;
compreenso do impacto das mudanas globais nos recursos hdricos
superfciais. e. subterrneos. e. desenvolvimento. de. mecanismos. de.
adaptao (tecnologia, qualidade de vida) s mudanas globais;
construo.de.bases.de.fnanciamento,.com.a.magnitude.necessria.
para enfrentar os problemas a mdio e longo prazo, que sejam
contnuas e sustentveis;
arranjos institucionais baseados na construo de pactos federativos
e de cooperao entre nveis de governo associados gesto
descentralizada por bacias hidrolgicas.
112
No que tange a pontos germinativos que podem alavancar o atendimento das
metas quantitativas e qualitativas acima explicitadas, destacam-se:
PONTOS GERMINATIVOS
reestruturao recente do setor eltrico, com a retomada do
processo de planejamento setorial de modo estruturado e
coordenado;
novo marco de regulao do setor de saneamento ambiental, o qual
introduz perspectivas positivas para a reorganizao institucional e
fnanceira.do.setor;
regulamentao da Lei de Consrcios Pblicos;
implementao da Nova Poltica de Integrao Nacional e de
Desenvolvimento Regional;
expressivo.potencial.para.a.efcincia.energtica.e.a.criao.recente.
de.marcos.legais.para.incentivar.maior.efcincia.no.uso.da.energia.
no pas;
avano na insero do controle pblico-social nas polticas
energticas e de saneamento ambiental;
adeso ao manejo de irrigao complementar chuva efetiva em
terras agrcolas, diminuindo a presso sobre a fronteira agrcola e
aliviando a atual degradao das bases hdricas;
adoo de polticas adequadas pode reduzir pela metade o uso de
gua na agricultura, segundo especialistas;
quantidade e qualidade dos recursos hdricos no Brasil comeam a
ser compreendidas institucionalmente, em nvel federal, estadual e
municipal e tambm pela populao;
organizao. da. administrao. em. bacias. hidrogrfcas. e. esforos.
para. a. implantao. de. um. aparato. institucional. mais. efciente. e.
organizado.
As prioridades para a carteira de projetos e aes, aqui resumidas em linhas
de ao, foram selecionadas dentre as recomendaes contidas no conjunto
de notas tcnicas do mdulo 4, nos relatrios prospectivos setorial e
temtico. O critrio bsico de seleo pode ser assim enunciado, conforme
113
a capacidade de contribuir para: alcanar os objetivos gerais do Estudo;
atingir.as.metas.quantifcveis.e.qualitativas
19
; e contribuir para a eliminao
de gargalos e maturao de pontos de germinativos e dar resposta aos
principais.desafos.colocados.para.a.gesto.dos.recursos.hdricos,.conforme.
linhas.gerais.defnidas.no.workshop da dimenso meio-ambiente (mdulo 4)
e na viso estratgica (mdulo 2).
6.2.1. Medidas para permitir a reduo do montante necessrio
universalizao da oferta de rede pblica de saneamento ambiental
Aproveitar os investimentos j realizados, selecionando, dentre as obras
inacabadas, aquelas efetivamente necessrias e conclu-las. Horizonte
Reduzir perdas quantitativas dos sistemas de distribuio, do atual patamar
por volta de 40%, para algo em torno de 10 a 15%. Segundo estimativas da
NT infra-estrutura hdrica, um tero da populao atualmente no atendida
com.sistemas.seguros.e.confveis.de.abastecimento.de.gua.potvel.poderia.
ser. suprida. com. a. melhoria. de. efcincia. dos. sistemas. atuais.. Horizonte.
Adotar tecnologia de baixo custo em saneamento, tais como latrinas especiais
e com reciclagem, reutilizao de gua de esgotos tratada, preservao de
reas. alagadas,. uso. de. reas. alagadas. artifciais,. pequenas. barragens. para.
conservao de gua e sistemas de coleta de gua de chuvas. Aqui podem
ser. teis. experincias. do. programa. PROSAB. (fnanciado. pela. Finep. e.
pelo CNPq), passveis de imediata implementao (NT recursos hdricos).
Adotar tecnologias alternativas passveis de instalao em reas de favelas e
ocupaes irregulares (relatrio prospectivo temtico da dimenso urbana).
19 Metas expressas no item 1 desta escolha estratgica.
114
Investir em infra-estruturas hdricas de tratamento de esgotos, uma situao
que se reverteria positivamente e potencializada na gerao de guas de melhor
qualidade, aliviando as estaes de tratamento de gua situadas a jusante dos
lanamentos de sistemas de esgotos, reduzindo custos de tratamento, gerando
maior quantidade de guas de melhor qualidade e reduzindo as necessidades
de tratamentos de sade. Horizonte temporal: 2008-2027.
Evoluir do padro da drenagem urbana tradicional de construo de infra-
estruturas hdricas cada vez de maior porte, mais onerosas e dependentes
de manuteno e operao caras, que transportam rapidamente as chuvas
para os pontos baixos, causando cheias, para uma drenagem sustentvel que
respeite a dinmica da natureza, apresente solues locais tais como controle
na fonte e permita a complementaridade entre medidas estruturais e no
estruturais,.fomentando.a.deteno,.reteno.e.infltrao.das.guas.pluviais..
6.2.2. Harmonizar oferta e demanda de energia eltrica, em especial na
regio Norte
Superar viso da regio Norte como exportadora de energia eltrica pelo
SIN para os centros de carga do Sudeste, Nordeste e do Sul, invertendo
prioridades e subordinando a expanso da oferta para atender demandas das
demais regies do pas ao efetivo acesso energia eltrica pela populao
regional. Horizonte temporal: 2008-2015.
6.2.3. Construir arranjos institucionais para a gesto descentralizada
dos usos mltiplos da gua
Promover articulao entre a gesto dos recursos hdricos e a gesto dos
servios.de.saneamento.ambiental,.adotando.a.bacia.hidrogrfca.como.unidade.
de. macroplanejamento.. O. desafo. . construir. novos. espaos. de. concertao.
entre dois setores que durante muitos anos se mostraram refratrios ao dilogo.
A partir da construo de tais espaos, os planos de saneamento ambiental
estaduais e municipais, a serem formulados, devem buscar compatibilidade
e articulao com os Planos Diretores de Recursos Hdricos formulados no
mbito.das.bacias.hidrogrfcas.pertinentes..Essa.integrao.tambm.deve.ser.
buscada com os Planos Diretores Municipais, sendo os Comits de Bacia, os
Conselhos das Cidades e as Conferncias das Cidades os espaos centrais para
construir esta articulao. Horizonte temporal: 2008-2011.
115
Adequar a gerao de energia eltrica com as diretrizes estabelecidas nos Planos
de.Recursos.Hdricos.das.bacias.hidrogrfcas..Horizonte.temporal:.2008-2027.
Inserir o tema recursos hdricos no cerne da discusso do desenvolvimento
regional como caminho vivel para otimizar esforos e tornar mais visveis e
efcazes.as.aes.de.projetos.de.usos.mltiplos,.tal.como.realizado.na.regio.semi-
rida brasileira pelo PROGUA/Semi-rido. Horizonte temporal: 2008-2015.
6.2.4. Fortalecer o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos
Consolidar.os.Comits.de.Bacias.Hidrogrfcas.em.todo.o.pas,.dando.a.eles.
condies para a utilizao de tecnologias avanadas para o gerenciamento,
tais como geoprocessamento, imagens de satlite e monitoramento em tempo
real. Horizonte temporal: 2008-2027.
Criar mecanismos para estimular os estados a implementar as suas Unidades
de Gesto de Recursos Hdricos (UGRHs). Horizonte temporal: 2008-2011.
Reforar mecanismos de decises negociadas e aes conjuntas de gestores e
atores.sociais.de.interesses.diversifcados..Horizonte.temporal:.2008-2011.
Ampliar a capacidade de comunicao com o pblico e propor novos mtodos
de comunicao e de difuso da educao sanitria e ambiental. Horizonte
Promover o desenvolvimento de um software avanado de gesto de recursos
hdricos.e.disponibiliz-lo.aos.Comits.das.Bacias.Hidrogrfcas..Horizonte.
6.2.5. Investir na formao e qualifcao de recursos humanos na
gesto de recursos hdricos
Implementar programa de capacitao de gerentes em todas as bacias
hidrogrfcas,. com. viso. sistmica. de. bacias. e. capacitao. comunitria.
com participao efetiva de usurios, com amplo apoio do governo federal
em conjunto com outros instrumentos estaduais e municipais. Horizonte
116
Criar.Centros.de.Excelncia.nas.diferentes.bacias.hidrogrfcas,.com.o.objetivo.
de integrar pesquisa, desenvolvimento e apoio a polticas pblicas, visando
promoo de mecanismos regionais persistentes e consistentes, disseminar
informaes para o grande pblico, implantar novas tecnologias para essa
disseminao..Nas.bacias.hidrogrfcas.internacionais.(Amaznica.e.Prata),.esses.
Centros de Excelncia podem ter papel fundamental na articulao tecnolgica
e. tcnica,. cientfca,. com. os. programas. de. pesquisa,. desenvolvimento. e.
capacitao de pases vizinhos. Horizonte temporal: 2008-2027.
Formar recursos humanos com viso sistmica e tcnica, em nvel local,
regional e nacional, para melhorar a capacidade de interveno e gerenciamento.
6.2.6. Solucionar confitos pelo uso da gua
Avaliar. as. zonas. potenciais. de. confitos. pelo. uso. da. gua,. especialmente.
envolvendo a implantao de novas hidreltricas e situaes de concorrncia
entre gua para produo agrcola e gua para abastecimento pblico.
Montar estratgia institucional para o planejamento e a gesto transfronteiria
da gua nas duas bacias internacionais. Uma primeira iniciativa nesse sentido
.a.participao.efetiva.do.governo.federal.na.Rede.Internacional.de.Confitos.
de Uso de Recursos Hdricos. Horizonte temporal: 2008-2015.
6.2.7. Potencializar outros usos em associao gerao de energia
eltrica
Viabilizar usos tais como irrigao, navegao, aqicultura e em alguns casos
turismo, promovendo a insero mais adequada das hidreltricas em sua
regio. Horizonte temporal: 2008-2015.
Elaborar planos de recursos hdricos para bacias ou sub-bacias com maior
nmero de empreendimentos hidreltricos planejados, ou naquelas onde
j. foram. identifcados. confitos. pelo. uso. da. gua.. Horizonte. temporal:.
2008-2011.
Promover articulao entre os empreendedores do setor hidreltrico atuantes
em. uma. mesma. regio. para. a. defnio. de. medidas. mitigadoras. integradas.
e articulao com rgos ambientais e com outros empreendedores para a
117
otimizao da aplicao dos recursos da compensao ambiental. Horizonte
Conferir abordagem mais abrangente para a anlise socioambiental dos
projetos hidreltricos, saindo da esfera dos impactos de um projeto isolado
para a anlise dos efeitos cumulativos e sinrgicos decorrentes da colocao
de. conjuntos. de. projetos. em. uma. mesma. bacia. hidrogrfca.. Horizonte.
6.2.8. Recuperar infra-estruturas hdricas
Repotencializar e modernizar as usinas hidreltricas existentes, em especial
em usinas antigas nas regies Sudeste e Nordeste, como alternativa a ser
considerada na expanso da oferta, permitindo o adiamento de investimentos
maiores em novos empreendimentos. Horizonte temporal: 2008-2015.
Implantar projetos-piloto para a automao do abastecimento de gua, a
instalao de melhores sistemas de medio (hidrmetros) em residncias e
indstrias e um melhor e mais desenvolvido sistema de hidrometeorologia
local. (cidades. e. municpios,. bacias. hidrogrfcas).. Horizonte. temporal:.
2008-2015.
Investir em segurana da envelhecida infra-estrutura hdrica no Brasil,
especialmente nos grandes centros urbanos e em grandes barramentos
hidreltricos ou de abastecimento pblico. Horizonte temporal: 2008-2011.
Apoiar aes de manuteno, modernizao e expanso de reas de permetros
irrigados, reabilitao de projetos de irrigao de fruticultura (lotes familiares).
Melhorar.efcincia.de.irrigao.por.meio.de.investimentos.em:.reconverso.
de sistemas de irrigao obsoletos, modernizao de sistemas de irrigao
recuperveis, reabilitao de permetros pblicos e tecnologias de manejo da
irrigao. Horizonte temporal: 2008-2015.
Implementar planos de otimizao para a reduo das perdas nos sistemas
de irrigao seja na aplicao da gua nas reas irrigadas seja na conduo e
distribuio (infra-estruturas hdricas) de uso comum. Horizonte temporal:
2008-2011.
118
6.2.9. Apoiar o desenvolvimento de tecnologias aplicadas ao uso
mltiplo
Apoiar o desenvolvimento de projetos, estudos e plantas experimentais de
aplicao de tcnicas de reutilizao de guas j tratadas em mistura com guas
de drenagem e guas para irrigao, para resfriamento de guas aquecidas
aps uso industrial, para gua para diluio e disperso. Horizonte temporal:
2008-2015.
Promover tecnologia adequada aos usos da gua na agricultura, para reduzir
e. tratar. efuentes. agrcolas. que. ameaam. guas. superfciais. e. subterrneas..
Promover tecnologia apropriada s condies de clima e solo para o uso
racional da gua na agricultura e de baixo custo, como mtodo de lavragem
mnima (plantio direto), irrigao suplementar, irrigao de gotejamento,
sistemas de coleta de gua da chuva, bombas de corda e bombas de pedal nos
poos,.dentre.outras.tcnicas.de.cultivo,.que.alm.de.efcientes.no.uso.da.gua.
contribuem para a segurana alimentar. Horizonte temporal: 2008-2011.
Investir na implantao de tecnologias de dessalinizao. Horizonte temporal:
2008-2027.
Implantar monitoramento permanente das hidrovias e seu entorno com
tecnologias avanadas. Horizonte temporal: 2008-2015.
Avaliar estoques, quantidade e qualidade dos recursos hdricos subterrneos,
utilizando tecnologias avanadas de monitoramento. Horizonte temporal:
2008-2015.
Realizar avaliao completa dos servios dos recursos hdricos do Brasil
vis vis a organizao territorial e os usos mltiplos com cenrios at 2030
ou 2050, avaliar quantidade, qualidade dos recursos hdricos e seu possvel
comportamento com vrios cenrios frente s mudanas globais, o que pode
dar ao Brasil capacidade de resposta antecipada aos problemas e uma viso
sistmica no enfrentamento dos problemas, especialmente devido sua
complexidade e dimenso territorial. Horizonte temporal: 2008-2011.
119
6.2.10. Efetuar mudanas nos sistemas de fnanciamento
Implantar modicidade tarifria para energia eltrica. Horizonte temporal:
2008-2011.
Criar. linhas. de. crdito. especfcas. para. investimento. em. componentes. de.
infra-estruturas associadas prtica da irrigao de porte mdio e pequeno.
Adotar novo enfoque para os investimentos em saneamento ambiental e
recuperao ambiental de corpos hdricos dentro das contas nacionais, de
modo a ampliar o acesso ao crdito por parte de operadores pblicos, sejam
empresas estatais, autarquias ou as prprias administraes diretas. Horizonte
Eliminar subsdios que impedem correta atribuio de valor ao uso da gua,
inclusive para tarifas de energia eltrica na indstria e na irrigao. Horizonte
Acelerar implementao de mecanismos de pagamento pelo uso da gua
nas. bacias. hidrogrfcas. em. situao. mais. crtica. de. competio. pelo. uso,.
alto grau de poluio ou baixa disponibilidade hdrica. Horizonte temporal:
2008-2011.
6.2.11. Linha de ao: Otimizar o sistema de obras e investimentos
do PAC
Estimular a anlise de modelos regionais de qualidade da gua para o
gerenciamento,.acoplados..modelagem.de.bacias.hidrogrfcas,.fundamental.
na elaborao de futuros cenrios de impactos e de gesto baseada na
antecipao de impactos para os investimentos contemplados no PAC.
Promover a revitalizao do rio So Francisco em todos os seus trechos em
conjunto com o projeto de transposio. Horizonte temporal: 2008-2015.
Acompanhar qualidade da gua em um processo de gesto centrado em
quantidade/qualidade nas 19 iniciativas orientadas para o aumento e/ou
regularizao de oferta de gua bruta. Horizonte temporal: 2008-2011.
120
Promover sistemas avanados do ponto de vista tecnolgico de irrigao
e. monitoramento. da. qualidade. da. gua,. nos. efuentes. de. bacias. de.
irrigao, para melhorar o desempenho do consumo de gua na irrigao,
incluindo tambm a fertilizao com nitrognio e fsforo e uma avaliao
da. qualidade. da. gua. utilizada. e. da. qualidade. dos. efuentes.. Horizonte.
A linha de ao Cincia, tecnologia e inovao para usos mltiplos da gua
no ser aqui abordada, uma vez que os projetos/aes/investimentos a ela
relativos so parte integrante da linha de ao Recursos hdricos da escolha
estratgica Cincia, Tecnologia e Inovao.
Do mesmo modo, a linha de ao Construir redes integradas de monitoramento
em tempo real em todo o territrio nacional tambm no ser aqui abordada,
uma vez que parte integrante da escolha estratgica Restaurao de Servios
de Ecossistemas e Adaptao a Mudanas Ambientais.
121
7. RESTAURAO DE SERVIOS DE
ECOSSISTEMAS E ADAPTAO A MUDANAS
AMBIENTAIS
Este captulo apresenta uma discusso plural do impacto da escolha estratgica
restaurao de servios ambientais e adaptao a mudanas ambientais
na elaborao de diretrizes para a construo dos PPAs para os horizontes
temporais.defnidos.
Recuperamos aqui, de forma sinttica, a relao entre os objetivos gerais e os fatos
portadores de futuro, os pontos de estrangulamento que tal escolha estratgica
visa atacar e quais os pontos de germinao que ajudam a amadurecer.
Desde.logo,.cabe.apresentar.e.defnir.os.trs.conceitos.presentes.na.defnio.
dessa escolha estratgica: restaurao, servios de ecossistemas, mudanas
ambientais.
Restaurao o negcio e o esprito do sculo XXI. Segundo NT recursos
hdricos, a restaurao a terceira de trs etapas do ciclo de vida do
desenvolvimento que podem ser assim sintetizadas: i) novo desenvolvimento,
em que se aproveitam ao mximo os recursos naturais para promover o
desenvolvimento econmico e social, com grandes danos aos processos
ecolgicos e ameaas futuras qualidade de vida das populaes humanas; ii)
conservao/manuteno de recursos naturais, em que o desenvolvimento
controlado visando preservao de recursos e processos naturais, mantendo
por longos perodos os servios dos ecossistemas terrestres e aquticos e
preservando a sustentabilidade; iii) restaurao e recuperao de ecossistemas,
servios dos ecossistemas e da biodiversidade, em que o desenvolvimento
promovido via investimentos na recuperao dos processos naturais,
revertendo processos de deteriorao, estimulando sociedades e economias e
produzindo novas idias e oportunidades para revitalizar, reutilizar e renovar
sistemas naturais e seus servios.
O conceito de servios de ecossistemas foi consolidado durante o
megaprojeto e esforo de avaliao do Millenium Ecosystem Assessment
122
- Avaliao Ecossistmica do Milnio. Servios de ecossistemas so
benefcios, materiais ou no, oferecidos pelos sistemas naturais que
contribuem diretamente para o bem-estar humano. Podem ser de quatro
tipos: 1) Servios de provisionamento de bens, como alimentos (frutos,
razes,. pescado,. caa,. mel),. energia. (lenha,. carvo,. resduos,. leos),. fbras.
(madeiras,.cordas,.txteis),.ftofrmacos,.recursos.genticos.e.bioqumicos,.
plantas ornamentais e gua potvel. 2) Servios de regulao, que incluem
as.funes.de.purifcao.do.ar,.regulao.do.clima,.purifcao.das.guas,.
controle de enchentes e outros desastres naturais, controle da eroso do
solo, tratamento de resduos, desintoxicao, controle de pragas e regulao
de doenas. 3) Servios de suporte, ou sustentao da vida, que incluem
a formao de solos, a formao de habitats, a ciclagem de nutrientes, a
produo de oxignio e a produo primria (fotossntese). 4) Servios
culturais, que contribuem para a identidade cultural e territorial dos povos,
os valores espirituais e religiosos, os conhecimentos tradicionais, os valores
estticos, os simbolismos, o lazer e o ecoturismo.
A adoo do conceito de servios de ecossistemas no Brasil pode apoiar
profundamente polticas pblicas em vrias escalas, dando oportunidades
para avaliaes econmicas mais precisas de seu valor de forma consistente.

O conceito de mudanas ambientais,. conforme. defnido. pelo. Global
Environmental Change (GEC), um conjunto de transformao biofsicas na terra,
oceanos e atmosfera provocado por atividades humanas e/ou processos naturais.
Tais transformaes ocorrem nas escalas global, nacional, regional ou local e
afetam a qualidade de vida humana e a sustentabilidade do desenvolvimento.
Essa escolha estratgica procura, em sua essncia, dar respostas a fatos
portadores. de. futuro. interconectados,. identifcados. ao. longo. dos. trabalhos.
dos mdulos 2 e 4, que estaro no centro das discusses ao longo dos
prximos.anos,.uma.vez.que.infuenciam,.de.maneira.intensa,.a.vida.em.todo.
o planeta.
O primeiro desses fatos portadores de futuro a valorizao estratgica da
natureza e dos recursos naturais, destacada por diversas Notas Tcnicas e
discusses em seminrios do mdulo 4, alm de estar contido em dois dos
imperativos.globais.identifcados.pelo.mdulo.2..Essa.valorizao.apresenta.
123
efeitos crescentes, de grande porte e limitados no tempo, na demanda
mundial por recursos
20
e na busca por uma nova matriz energtica.
O segundo so as mudanas climticas que, em sinergia com mudanas de
uso do solo, traam um futuro de grande vulnerabilidade para pases e regies
que.no.enfrentarem.com.urgncia.e.frmeza.a.necessidade.de.fortalecimento.
de sua capacidade de adaptao e resilincia.
O terceiro a integrao fsica da Amrica do Sul via ampliao da infra-estrutura,
particularmente rodoviria, que traz consigo potenciais conseqncias ambientais
de grande porte, tais como incremento de espcies invasoras e desmatamento e
intensifcao.da.perda.de.forestas.por.queimadas.na.regio.Amaznica.
O quarto, o recrudescimento da adoo de critrios ambientais e de
qualidade como elementos determinantes da competitividade, com o qual
a sustentabilidade ambiental deixa de ser entrave ou elemento acessrio s
atividades produtivas e passa a ser condio necessria e desejvel. Nesse
contexto, a sustentabilidade tida por especialistas como o novo paradigma
norteador do desenvolvimento da agricultura, em substituio s polticas
de modernizao que predominaram no perodo ps-guerra e favoreceram a
concentrao da riqueza e a excluso social.
Uma estratgia bem-orquestrada de restaurao de servios de ecossistemas
e adaptao a mudanas ambientais poder contribuir substantivamente para
o aproveitamento das janelas de oportunidades abertas pelo primeiro fato
portador de futuro para a insero global competitiva e autnoma do pas,
bem como para se proteger dos efeitos indesejados do segundo e terceiro
fatos portadores de futuro aqui mencionados.
20 Demanda que se manifesta em trs tipos bastante diferenciados: i) puro e simples crescimento da demanda por
servios ambientais de provisionamento de bens, fornecidos em grande quantidade e a baixos preos; ii) crescimento
de. uma. demanda. qualifcada,. por. produtos. ecoefcientes,. pouco. agressivos. e. pouco. intensivos. em. recursos. exaurveis;.
iii).demanda.por. produtos.advindos.de.cadeias.produtivas.que.utilizam. ativos.da. biodiversidade.mais.sofsticados.e.de.
maior valor agregado, como setores farmacutico, alimentar, agronegcios, ambiental, nutricutico, de higiene pessoal,
perfumaria e cosmticos.
124
A.relao.com.os.macroobjetivos.defnidos.no.mbito.do.Estudo.pode.ser.
assim sintetizada:
RELAO COM OS MACROOBJETIVOS
Superao das desigualdades sociais e regionais. A degradao
dos servios de nossos ecossistemas demonstra estreita relao
com a degradao da qualidade de vida e a degradao social
das populaes que dele dependem. Assim, a restaurao da
qualidade do ambiente afeto s comunidades uma prioridade e
uma urgncia no contexto da superao das desigualdades sociais
e regionais.
Fortalecimento da unidade (coeso) social e territorial. A coeso
indissocivel da superao das desigualdades sociais e regionais,
que, conforme exposto acima, tem relaes diretas com esta
estratgia.
Valorizao da diversidade cultural e uso sustentvel do potencial
natural. A busca do uso sustentvel do potencial natural passa
necessariamente pela restaurao de seus servios degradados e
pelo sucesso na adaptao s mudanas ambientais.
Promoo da Integrao sul-americana. A existncia de largas
partes das fronteiras do Brasil com seus vizinhos sul-americanos
mediadas por biomas prioritrios do ponto de vista dos servios
ambientais (como a Amaznia, os Pampas e o Pantanal), faz da
restaurao de seus servios e adaptao a eventuais mudanas,
prioridades na agenda de integrao sul-americana.
Insero competitiva e autnoma no mundo globalizado.
medida que a questo ambiental se transforma cada vez mais em
elemento determinante da competitividade, restaurar servios
ambientais degradados e adaptar-se a mudanas ambientais traz
ganhos crescentes para a insero autnoma e competitiva do
pas na economia global.
125
Dentre.os.desafos.a.serem.enfrentados,.tm.destaque:
DESAFIOS
conectar a poltica ambiental s demais polticas pblicas, inclusive
a econmica;
conhecer os servios ecossistmicos dos biomas brasileiros, suas
conexes e articulaes, com cenrios at 2030 ou 2050, avaliando-
os quantitativa e qualitativamente;
transitar dos atuais modelos de desenvolvimento rural e agricultura
para estilos mais sustentveis;
dar ao Brasil capacidade de resposta antecipada aos efeitos
indesejveis de mudanas ambientais, a partir de uma viso sistmica
e territorialmente adequada.
Avanar na execuo de uma estratgia bem-orquestrada de restaurao de
servios de ecossistemas e adaptao a mudanas ambientais depende da
capacidade de implementar polticas e aes inovadoras, as quais dependem,
por sua vez, da eliminao de uma srie de pontos de estrangulamento (ou
gargalos), dentre os quais se destacam:
ausncia da dimenso ambiental na fase de planejamento das
polticas pblicas que demandam presses sobre a base de recursos
naturais;
inoperncia do SISNAMA e fragmentao dos rgos e polticas
pblicas ambientais, criando paralelismos e ausncias institucionais;
ausncia do Estado em reas ambientalmente frgeis e objeto de
confitos.fundirios;
ausncia de componente social na poltica ambiental e vice-versa;
excessiva dependncia de polticas repressoras de comando e
controle e carncia de instrumentos econmicos para promover a
conservao, o uso sustentvel, o consumo sustentvel e a repartio
de benefcios ambientais;
126
fragilidade do monitoramento ambiental e dos bancos de dados de
qualidade ambiental;
inefcincia.de.mecanismos.de.controle.social.da.gesto.ambiental;.
especializao do aparelho produtivo nacional na produo de
commodities cuja produo intensiva em energia e recursos naturais;
matriz energtica em processo de saturao;
infra-estrutura de m qualidade e baseada em modelos
equivocados;
sistemas produtivos agrcolas baseados na monocultura, em padro
produtivo ultra-especializado e focado no produto;
ambiente desfavorvel agricultura familiar que, para sobreviver,
foi empurrada para reas deixadas pela grande propriedade rural,
latifundiria ou empresarial, grande parte delas em ecossistemas
muito frgeis e vulnerveis, exauridos pela prtica da monocultura e
do uso exaustivo de insumos qumicos;
poltica de subsdios que impede correta atribuio de valor ao
uso da gua;
passivo ambiental mal-mapeado e mal-contabilizado e ausncia de
clculos precisos e estudos objetivos da relao custo/benefcio do
modelo de desenvolvimento;
desconhecimento da biodiversidade brasileira e de seus usos
econmicos potenciais;
ausncia de programas de adaptao a mudanas climticas;
crescimento da conscientizao ambiental no pas no se fez
acompanhar de mudanas de postura no consumo.
No que tange a pontos germinativos, destacam-se:
emergncia de fundos privados e pblicos de promoo da
economia da restaurao;
existncia. de. mltiplas. e. diversifcadas. oportunidades. de. negcios.
relacionados restaurao ambiental em funo da diversidade
ambiental e dimenso continental do pas;
127
crescente mobilizao e conscincia pblica em relao s mudanas
climticas e ganho de status prioritrio da questo na agenda poltica
mundial;
estruturao, pelo Ministrio do Meio-ambiente, de um projeto de
aplicao de instrumentos econmicos para promover a conservao,
o uso sustentvel, o consumo sustentvel e a repartio de benefcios
ambientais;
rica diversidade social representada por mais de 200 povos indgenas
e de comunidades locais (quilombolas, caiaras, seringueiros etc.),
que renem um inestimvel acervo de conhecimentos tradicionais
sobre a conservao e uso da biodiversidade;
comunidade. cientfca. competente. com. grande. potencial. de.
gerao de novos conhecimentos que podem direcionados para
o desenvolvimento de tecnologias de restaurao de servios
ambientais adequadas aos biomas brasileiros;
extensa rede de reas protegidas, em processo de ampliao nos
ltimos anos.
As prioridades para a carteira de projetos e aes, aqui resumidas em linhas de
ao, foram selecionadas por meio de critrios bsicos associados capacidade
de contribuir para alcanar os objetivos gerais do Estudo, eliminar gargalos e
maturar pontos germinativos.
7.2.1. Criar condies necessrias ou instrumentais para a efetiva
implementao de aes de restaurao e adaptao
Promover.avaliao.ampla,.quantifcvel,.territorializada.e.peridica.
do passivo ambiental atual e potencial dos diversos setores produtivos
e infra-estruturais brasileiros. Horizonte temporal: 2008-2027.
128
Implantar sistema nacional de avaliao e valorao de servios de
ecossistemas dos principais biomas brasileiros. Horizonte temporal:
2008-2011.
Dotar o pas de instrumentos legais e econmicos para efetuar
mudanas na estrutura patrimonial, eliminando mecanismos que
induzem processos de acumulao primitiva nas regies de fronteira.
Estimular a participao efetiva dos governos, iniciativa privada,
sociedade, universidades, Centros e Institutos de Pesquisa na recuperao
de ecossistemas e processos naturais. Horizonte temporal: 2008-2027.
Inserir dimenso social nas polticas ambientais, por meio de apostas
ousadas de substituio de polticas assistenciais por polticas
ambientais com componente econmico e social. Horizonte
Criar arrojado programa nacional de inventrio da biodiversidade,
assentado sobre o seguinte trip: uso de modernas tecnologias
moleculares e bioinformtica; fortalecimento dos museus, herbrios
e demais instituies de pesquisa biolgica; ampliao dos recursos
humanos especializados para pesquisa em trs reas-chave, a saber,
conhecimento da biodiversidade brasileira (ecossistemas, espcies
e variabilidade gentica), usos sustentveis da biodiversidade como
base do desenvolvimento e valorao econmica da biodiversidade.
Criar mecanismos de incentivo manuteno dos direitos de
propriedade dentro do pas na implantao de novas linhas de
produo em setores fundamentais, como infra-estrutura bsica,
comunicao, biotecnologia, transporte, agricultura e turismo,
resultando em benefcios para atores diretamente envolvidos.
Investir na busca de novos meios e sistemas de transporte coletivo e
infra-estrutura menos intensivos em energia e materiais, em lugar da
atual nfase exclusiva na busca de novos combustveis que, embora
denominados bio, nem sempre so ambiental, cultural e socialmente
adequados. Horizonte temporal: 2008-2015.
Promover avaliao de custo/benefcio de sistemas produtivos
da agricultura brasileira, em termos de estabilidade, resilincia,
durabilidade no tempo e produtividade do agroecossistema como um
todo (ou da unidade de produo). Horizonte temporal: 2008-2015.
129
7.2.2. Construir redes integradas de monitoramento em tempo real em
todo o territrio nacional
Aumentar.a.confabilidade.dos.sistemas.de.monitoramento.ambiental.
e melhorar os bancos de dados e sistemas de informaes de suporte.
Monitorar permanentemente as condies txicas em todas as bacias
hidrogrfcas.e.realizar.anlises.de.risco..sade.humana..Horizonte.
Monitorar invases por espcies exticas nos principais ecossistemas
terrestres e aquticos. Horizonte temporal: 2008-2027.
Criar sistema de avaliao e monitoramento permanente de presena
e disperso de poluentes nas regies costeiras. Horizonte temporal:
2008-2027.
Consolidar a Rede Hidrometeorolgica da Agncia Nacional das
guas (ANA) com a expanso das estaes meteorolgicas, estaes
fuviomtricas.e.pluviomtricas..Horizonte.temporal:.2008-2011.
7.2.3. Instrumentos econmicos
Implantar. critrios. ambientais. em. programas. de. fnanciamento.
do desenvolvimento e da infra-estrutura, priorizando instituies,
empresas e projetos que efetivem a adequao ambiental de suas
atividades produtivas. Horizonte temporal: 2008-2011.
Criar e implantar instrumentos econmicos para promover o uso e
o consumo sustentvel. Horizonte temporal: 2008-2015.
Criar instrumentos legais e econmicos para garantir a repartio
justa e eqitativa dos benefcios econmicos oriundos do uso de
servios ambientais. Horizonte temporal: 2008-2011.
Criar mecanismos econmicos indutores da integrao de mo-de-
obra local em processos de trabalho relacionados recuperao de
danos ambientais. Horizonte temporal: 2008-2011.
7.2.4. Restaurao de servios de ecossistemas em reas urbanas
Implantar amplo programa nacional de saneamento ambiental,
associado a programas de gerao de renda e postos de trabalho,
com o uso de tecnologias adequadas e de baixo custo e tratamento
de.efuentes.domsticos..Horizonte.temporal:.2008-2015.
130
Desenvolver tecnologias para recuperao e preservao de reas
alagadas. naturais,. forestas. ciliares,. mosaicos. de. vegetao. que.
protegem aqferos, rios, lagos, represas e sistemas aquticos em
reas urbanas degradadas, adequadas para aplicao em reas
urbanas. Horizonte temporal: 2008-2015.
Implantar amplo programa nacional de recuperao de bacias
hidrogrfcas.urbanas..nascentes,.matas.ciliares,.corpos.hdricos.
assoreados, descontaminao da gua associado a programas
de gerao de renda e postos de trabalho. Horizonte temporal:
2008-2027.
Implantar amplo programa nacional de recuperao de mananciais
metropolitanos, associado a programas de regularizao fundiria,
gerao de renda e postos de trabalho e educao sanitria. Horizonte
Implantar programas de recuperao ambiental de reas degradadas,
descontaminao do solo e aproveitamento de vazios urbanos,
associados a programas de gerao de renda e postos de trabalho.
Implantar. programas. de. reforestamento. urbano,. associados. a.
programas de crditos de carbono. Horizonte temporal: 2008-2015.
Criar. sistema. nacional. de. certifcao,. rastreamento. e.
normalizao de produtos de origem sustentvel, associado a
programa de educao para o consumo sustentvel. Horizonte
Criar programa ativo de compras pblicas ambientalmente adequadas
no governo federal e estimular criao de programas similares pelos
governos subnacionais. Horizonte temporal: 2008-2011.
7.2.5. Restaurao de servios de sistemas cultivados
21
Criar programa nacional de apoio agricultura de base
ecolgica ou agroecologia, que resgate a noo de complexidade
agroecossistmica, proporcione a substituio tecnolgica de
insumos por conhecimentos ricos em informaes e menos
agressivos ao meio-ambiente e conte com a participao dos atores
como garantia de valorizao dos conhecimentos locais. Horizonte
21 Sistemas Cultivados so ambientes dominados por espcies domesticadas e utilizados para produo agrcola, pastoril,
agroforestal.ou.aqicultura,.em.que.pelo.menos.30%.do.territrio.so.ocupados.por.culturas.de.forma.permanente.
131
Renaturalizar rios, devolvendo-os a seu curso originrio, reduzindo
barragens,.retifcaes,.etc..Horizonte.temporal:.2008-2027.
Apoiar.e.difundir.a.utilizao.de.sistemas.mais.efcientes.de.produo.
agrcola, adaptada s peculiaridades ambientais dos territrios, que
conserve os solos e utilize de forma mais racional a gua. Horizonte
Implementar um programa para controle da eroso e manejo
adequado dos solos, minimizando a contaminao provocada por
fontes difusas e os riscos decorrentes de desmatamentos. Horizonte
7.2.6. Restaurao de servios de ecossistemas dos biomas brasileiros
Fortalecer o sistema nacional de unidades de conservao, coibir
efetivamente o desmatamento e a degradao no interior destas
unidades. Horizonte temporal: 2008-2011.
Estabelecer reas-tampo no entorno imediato das unidades de
conservao de forma a criar condies para ampliao futura da
rede de reas protegidas. Horizonte temporal: 2008-2015.
Ampliar o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC) para atingir a meta da Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB) de 10% de cada ecorregio protegida. Horizonte
Ampliar o SNUC para atingir a meta de pelo menos 30% do Bioma
Amaznia e 10% dos demais biomas e da Zona Costeira e Marinha
efetivamente conservados por unidades do SNUC. Horizonte
Intensifcar. aes. de. combate. . desertifcao,. envolvendo. a.
recuperao.de.reas.sob.ameaa.ou.em.processo.de.desertifcao,.
com polticas diferenciadas para os biomas caatinga e pampa.
Criar programa de incentivo ao desenvolvimento de cadeias
produtivas.originais.adequadas.a.cada.bioma.ou.regio.ftoecolgica,.
combinado polticas de apropriao de direitos de propriedade a
servios ambientais. Horizonte temporal: 2008-2011.
Implantar.megaprogramas.de.reforestamento.com.espcies.nativas.
em ambientes fragilizados dos biomas Mata Atlntica e Amaznia,
associados a programas de gerao de renda e postos de trabalho.
132
Implantar programas de recuperao de solos erodidos e
descontaminao de aqferos nos biomas pampa, caatinga e
cerrado, associados a programas de gerao de renda e postos de
trabalho. Horizonte temporal: 2008-2027.
Desenvolver pesquisas para uso de espcies e cultivares nativos nos
biomas cerrado e caatinga. Horizonte temporal: 2008-2015.
Implantar programa de descontaminao de rios e aqferos em
ambientes fragilizados do bioma pantanal. Horizonte temporal:
2008-2027.
Apoiar. a. revitalizao. ambiental. de. bacias. hidrogrfcas. no. bioma.
caatinga, recuperando reas em alto grau de degradao, associada a
projetos da CODEVASF. Horizonte temporal: 2008-2011.
Estimular a recuperao das pastagens nativas mediante o uso
para pecuria extensiva no bioma pampa. Horizonte temporal:
2008-2011.
Criar instrumentos de incentivo insero de populaes tradicionais
(pescadores, quilombolas, caiaras, indgenas etc.), nos processos de
desenvolvimento e do resgate do uso sustentvel da biodiversidade.
7.2.7. Adaptao a mudanas climticas
Criar programa nacional de pesquisas sobre mudanas climticas,
seus impactos, vulnerabilidades e respostas de polticas pblicas de
mitigao e adaptao. Horizonte temporal: 2008-2011.
Criar programa nacional de desenvolvimento de tecnologias para
adaptao a mudanas climticas em diversos setores e atividades
(ecossistemas naturais, agricultura e silvicultura, recursos hdricos,
energia renovvel, zonas costeiras, reas alagadas, conglomerados
humanos, sade humana, indstria, etc.). Horizonte temporal:
2008-2011.
Implementar polticas pblicas de adaptao a mudanas climticas,
envolvendo estratgias socioeconmicas de resilincia, levando em
conta a inevitabilidade de certo grau de mudanas climticas que
esto por vir. Horizonte temporal: 2008-2027.
Fortalecer.o.sistema.nacional.de.defesa.civil.fnanceiramente.e.com.
recursos humanos. Horizonte temporal: 2008-2011.
Formular.o.Plano.de.Ateno.a.Desastres,.instrumento.que.defnir.
as aes estratgicas em sade para casos de grandes catstrofes
133
com mltiplas vtimas, previsto na Poltica Nacional de Ateno
s Urgncias, levando em considerao anlises de vulnerabilidade
e risco a desastres relacionados mudana climtica. Horizonte
Garantir os sistemas computacionais que possibilitaro ao Brasil
realizar simulaes sobre mudanas climticas, utilizando modelos
climticos globais, uma capacidade que apenas alguns pases tm.
Multiplicar. a. comunidade. cientfca. nacional. que. trata. das.
mudanas globais e cooperar com programas nacionais e
internacionais de pesquisa sobre mudanas ambientais globais e
avaliaes como as promovidas pelo IPCC. Horizonte temporal:
2008-2011.
Desenvolver tecnologias em geoengenharia, como, por exemplo,
seqestro biolgico e geolgico de carbono. Horizonte temporal:
2008-2015.
Desenvolver estudos visando melhor entendimento dos dois
modos de variabilidade climtica do Atlntico, sob o ponto de vista
observacional e terico. Horizonte temporal: 2008-2015.
7.2.8. Restaurao de servios de ecossistemas costeiros e marinhos
Desenvolver. pesquisas. direcionadas. para. a. identifcao. dos.
poluentes em guas costeiras e entendimento dos processos qumico-
fsico-geolgicos associados sua disperso. Horizonte temporal:
2008-2015.
Desenvolver tecnologia para fabricao no Brasil de instrumentos
autnomos para medies contnuas de parmetros marinhos
e. de. equipamentos. e. laboratrios. sofsticados. para. a. pesquisa. e.
prospeco dos recursos marinhos, tais como navios de pesquisa,
veculos submersveis de pesquisa e observao, tripulados ou no.
Desenvolver estudos mais detalhados sobre a viabilidade econmica
de empreendimentos para a gerao de energia a partir dos oceanos.
Criar e implantar novos regimes de gesto que assegurem a
recuperao dos estoques pesqueiros e madeireiros sobreexplorados.
135
8. AGRICULTURAS TERRITORIAIS
Em uma leitura territorial da agricultura brasileira, verifica-se amplo
mosaico de situaes que definem territorialidades caractersticas que
cada vez mais problematizam a possibilidade de sucesso de polticas
setoriais genricas. O prprio sentido da crise setorial recente mostra
claramente esse fato, pois enquanto os produtores de gros e fibras
viviam na crise, os canaviais e as lavouras florestais expandiam-se em
terras paulistas. Logo, a territorialidade no permite vislumbrar uma
crise generalizada da agricultura brasileira seno que sua existncia est
delimitada no espao geogrfico, o que implica reconhecer a existncia
de distintas agriculturas territoriais que devam ser tratadas segundo
as exigncias das respectivas dinmicas. Nesse sentido, a partir do
ncleo mais dinmico da agricultura paulista, formaram-se e esto em
formao outros territrios em transformao que vo progressivamente
internalizando o padro estrutural bandeirante, mas especializando-se
em segmentos especficos.
A irradiao do padro estrutural da agricultura paulista para toda
agricultura brasileira, centrado na lgica da dominncia da grande
empresa, nos elos governantes das cadeias de produo e na crescente
agregao de valor ao produto agropecurio, corresponde a um
elemento determinante, como formador de futuro das transformaes
em processo, na medida em que no apenas produz e reproduz uma
territorialidade caracterstica, mas tambm porque consubstancia um
dado perfil de articulao entre as diversas agriculturas territoriais que
formam um amplo mosaico de realidades. Nelas, encontram-se desde
agriculturas ainda presas lgica agropecuria, ainda que possam ser
modernas e dinmicas nesse segmento, at outras em que a plenitude da
transformao agroindustrial que fornece produtos finais com elevado
valor agregado se faz presente. Nesse caso, a diversidade de produtos de
forma alguma corresponde lgica da diversificao produtiva, uma vez
que as diversas agriculturas territoriais tendem a apresentar uma elevada
especializao produtiva. As polticas pblicas setoriais, na busca da
reduo das disparidades regionais, com base em um pas policntrico,
mais que reconhecer devem ser desenhadas a partir dessas diversas
agriculturas territoriais.
136
8.1. Mecanismos de coordenao vertical das cadeias
produtivas e construo dos territrios: integrao
vertical, integrao contratual e integrao via mercado
fnanceiro
Um elemento formador de futuro nem sempre percebido com a devida
importncia nesse processo diz respeito aos mecanismos de coordenao
vertical das diferentes cadeias de produo da agricultura, embora sejam os
mesmos elementos construtores de territorialidades, como promotores de
transformaes econmicas que movem a histria. Na agricultura brasileira,
encontram-se. diferentes. desenhos. estruturais. em. movimento,. defnidos.
a. partir. de. especfcos. mecanismos. de. coordenao. vertical,. que. explicam.
no apenas a fora em determinar rumos como a capacidade de conquistar
territrios dos vrios segmentos, conformando diferenas marcantes que
alteram os limites territoriais.
8.1.1. Integrao vertical
Na ponta desse processo, esto as cadeias de produo que desenvolveram
mecanismos de coordenao baseados na integrao vertical. Trata-
se da integrao das agroindstrias que passaram a operar as prprias
agropecurias produtoras da matria-prima de que necessitam em grandes
empreendimentos. Essa lgica conduz utilizao das terras de praticamente
todo o entorno das unidades processadoras produo de matria-prima
executada pela prpria empresa agroindustrial, com plantios em terras
adquiridas ou arrendadas. Os exemplos mais caractersticos desse padro
estrutural consistem no complexo sucroalcooleiro com os canaviais em
expanso persistente e o complexo de papel e celulose com as imensas
lavouras. forestais.. Essas. cadeias. de. produo. converteram-se. em. fortes. e.
competitivos agronegcios exportadores, com enorme capacidade de captar
recursos externos e internos, atraindo investimentos de vulto que acabam por
sufocar as possibilidades de qualquer outro segmento que esteja instalado no
caminho das respectivas rotas de expanso, forjando territrios cada vez mais
amplos. As aes governamentais, nesse caso, voltam-se para polticas de
regulao que garantam nveis desejveis de incluso social, sustentabilidade
ambiental e solidez econmica.
Entretanto, algo que deve estar presente nas polticas pblicas para os espaos
territoriais de agriculturas formadas e, principalmente, naquelas em formao
com base na expanso de cadeias de produo com elevada integrao
137
vertical consiste em aes mitigadoras dos impactos econmicos, sociais e
ambientais desse processo. Por certo, pela fora inerente a essas cadeias de
produo, dada sua solidez estrutural e relao com o mercado internacional
que possibilitam a elas mobilizar vultosas somas de capital para investimento,
h a conseqente determinao de promover uma peculiar composio de
culturas nas agropecurias locais com impactos no emprego e na renda. Os
incrementos de renda e de emprego computados nos respectivos projetos de
investimentos para expanso, por vezes, no levam em conta os corolrios de
sua implantao na realidade econmica.
Desde logo, estruturas de lavouras de escala com mecanizao intensa,
implantadas. com. base. na. integrao. vertical,. se. de. um. lado. amplifcam. as.
oportunidades de emprego de qualidade superior e de renda, por outro
embutem elevada seletividade em termos de opes de complementaridade
produtiva. e. de. perfl. do. emprego.. Em. termos. de. perfl. dos. recursos.
humanos,. a. exigncia. crescente. de. qualifcao. para. operar. maquinaria. e.
equipamentos de elevado valor corresponde a insupervel barreira ao
acesso da massa de trabalhadores rurais e mesmo agropecuaristas da base
econmica substituda. De outro lado, a maioria das estruturas produtivas
das cadeias de produo integradas verticalmente j internaliza parcela
preponderante dos agrosservios, com obteno de ganhos de escala tanto
em termos de custos de produo como de transao. Logo, h que se pensar
em polticas compensatrias para o contingente excludo por esse processo
de expanso.
8.1.2. Integrao contratual
Na agricultura brasileira, encontram-se outros padres de coordenao vertical
relevantes como a integrao contratual. Essa modalidade corresponde ao
mecanismo pelo qual uma agroindstria processadora (ou trading companies)
articula a produo agropecuria descentralizada realizada por um amplo
conjunto. de. agropecuaristas. do. seu. entorno.. Nesses. contratos,. defnem-
se cronogramas e base tcnica, podendo ou no incluir o fornecimento
dos insumos necessrios concretizao do ajustado entre as partes. O
exemplo caracterstico de produes realizadas, com base nesse padro de
coordenao vertical, corresponde cadeia de produo de carne avcola,
em que se mostra hegemnico. A diferena fundamental entre as cadeias
de produo, que criam e organizam seus espaos territoriais com base em
mecanismos de integrao vertical e integrao contratual, consiste no nvel
138
de concentrao fundiria. Uma vez que, quando a agroindstria realiza sua
prpria produo agropecuria, acaba promovendo o domnio sob amplas
dimenses territoriais (por aquisio ou arrendamento), o que no ocorre
com a integrao contratual, cujo maior interesse da prpria agroindstria
manter e aprimorar sua base de fornecedores, convergindo-os para um dado
padro.de.efcincia.
Os modelos de coordenao da cadeia de produo, com base nas integraes
verticais ou contratuais, apresentam elevada capacidade de estruturar, alargar
e.exercer.domnios.sobre.espaos.geogrfcos,.forjando.seus.territrios..Em.
geral, trata-se de cadeias de produo com elevada insero competitiva no
mercado internacional, ou seja, cujo lcus de formao de preos se d no
mercado global, bem como todo padro de qualidade praticado. Da mesma
maneira, essa condio de estruturas produtivas transnacionalizadas, dado
que parcela relevante da reproduo do capital se completa nas transaes
externas economia brasileira, tambm promove vantagens expressivas em
relao s outras atividades da agricultura, tendo em vista a elevada capacidade
de atrair investimentos e mobilizar montantes elevados de capital.
Nas conjunturas favorveis de demanda e preos internacionais, so
competidores por terra, contra os quais h pouca possibilidade de sucesso
no campo produtivo, da seus movimentos intensos de expanso. As polticas
pblicas, nesse caso, conformam-se com o carter regulatrio, sustentadas em
dois alicerces fundamentais: sustentao da expanso desejada e mitigao
dos corolrios econmicos, sociais e ambientais decorrentes. Nas polticas
de sustentao, os objetivos esto ligados segurana produtiva (seguro da
produo, qualidade de insumos e mquinas, sanidade animal e vegetal etc.),
sendo que, pela prpria consistncia desses mecanismos, uma vez concertados
os interesses, as estruturas integradas encarregam-se de promover sua adoo
na.totalidade.do.espao.territorial.ocupado,.conferindo.agilidade.e.efcincia.
ao processo. Entretanto, nas mitigaes dos corolrios econmicos, sociais e
ambientais, envolvendo o respeito a normas de preservao ambiental (reserva
legal, reas de preservao permanente, tratamento e destino de resduos
agroindustriais) e mecanismos de reconverso produtiva de agropecuaristas e
trabalhadores excludos, no campo e nas cidades, a prpria fora econmica
condensa poderosos interesses privados que exigem elevada capacidade de
interveno estatal para fazer valer interesses coletivos.
139
8.1.3. Integrao comercial via mercado fnanceiro
Ainda se mostra importante destacar outro padro de coordenao vertical
corresponde. . integrao. comercial. via. mercado. fnanceiro.. No. que. as.
empresas e agropecuaristas que praticam integraes verticais e contratuais
no. estejam. conectados. ao. mercado. fnanceiro,. mas. apenas. que. realizam.
essa insero de modo diferente, via mercado de aes, estratgias de
hedge. no. mercado. cambial. e. outras. aplicaes. fnanceiras,. com. reduzida.
negociao.de.contratos.de.produo.(quando.existentes.e.frmados.entre.
agroindstrias e agropecuaristas) no mercado secundrio. J no caso da
integrao. comercial,. o. padro. de. fnanciamento. lastreia-se. exatamente.
na negociao dos contratos feitos entre agropecuaristas e agroindstrias
(ou trading companies) no mercado secundrio. O veculo mais visvel so os
ttulos.fnanceiros.criados.a.partir.da.metade.dos.anos.1990,.como.a.Cdula.
de. Produto. Rural. (CPR),. criada. em. 1995. e. tornada. fnanceira. em. 2000..
De. fato,. no. so. contratos. de. produo. como. os. frmados. na. integrao.
contratual, mas contratos comerciais consumados com base em ttulos
lquidos e certos com execuo extrajudicial.
A. integrao. comercial. via. mercado. fnanceiro. insere. a. relao. entre.
agropecuaristas e compradores na dinmica das bolsas de mercadorias, na
busca. fundamentalmente. de. gerenciamento. de. riscos. de. preos,. a. fm. de.
minimizar.as.diferenas.sazonais.de.preos.entre.plantio.e.colheita.e.fnanciar.
o ciclo produtivo com base em mecanismos de venda antecipada. Trata-se do
mecanismo caracterstico das cadeias de produo de soja, algodo e milho,
podendo incluir nesse processo outras commodities agropecurias, como o caf
e bovinos. Ressalte-se que inmeras cadeias de produo desenvolveram
instrumentos de gerenciamento de riscos de preos com negociaes de
derivativos em bolsas de mercadorias, inclusive de integraes vertical e
contratual, como a sucroalcooleira, papel, celulose e carnes. Nesses casos,
contudo, so as agroindstrias que buscam travar posies de preos no
necessariamente. visando. fnanciar. a. produo.. No. caso. dos. gros. e. fbras,.
alm dessa motivao das tradings companies e agroindstrias, associam-se os
agropecuaristas na busca do mesmo objetivo e de obter recursos para custear
o processo produtivo.
Essa diferena de razes de insero so mais visveis nos corolrios
territoriais da integrao comercial. Em primeiro lugar, no so apenas as
estruturas agroindustriais e/ou comerciais ps-porteira que utilizam esses
140
mecanismos. de. agronegcios. lastreados. em. ttulos. fnanceiros,. formais. ou.
de gaveta
22
. Os maiores operadores dessa modalidade de integrao so
as agroindstrias de insumos que os desenvolveram para permitir ampliar
a.venda.de.insumos.aos.lavradores.de.gros.e.fbras,.iniciando-se.nos.anos.
1980 com os famosos contratos soja verde. Na ausncia dos subsdios ao
crdito rural, com recursos escassos e dadas as limitaes com a imposio no
crdito.ofcial.de.valores.mximos.por.tomador,.as.agroindstrias.de.insumos.
que haviam construdo enormes plantas fabris no bojo do II PND dos anos
1970, acabaram por estruturar a associao da venda de seus produtos a
mecanismos.de.fnanciamento.dos.agropecuaristas.para.que.eles.adquirissem.
seus. produtos.. Essa. venda. de. fnanciamento. alterou. profundamente. a.
lgica de escolha dos insumos com superioridade de desempenho, passando
a.associar.qualidade.do.insumo.e.vantagens.do.fnanciamento.da.aquisio..
Como o intenso progresso tcnico reduziu de forma drstica as diferenas
de desempenho entre as diversas opes de um mesmo insumo (semente
selecionada, por exemplo), o determinante da realizao dos negcios entre
os agropecuaristas e as agroindstrias de insumos passou a ser os diferenciais
em termos das vantagens oferecidas pelos diversos fornecedores. As
empresas.de.insumos,.com.maior.poder.de.fnanciamento.do.que.seus.clientes.
agropecuaristas,.passaram.a.dominar.os.respectivos.segmentos..Refexo.mais.
visvel disso pode ser encontrado no fato de que, nos anos 1970, as sementes
selecionadas correspondentes s variedades e cultivares desenvolvidos pelas
instituies pblicas de pesquisa agropecuria eram dominantes, de forma
esmagadora, na superfcie semeada de soja e algodo. No caso do milho, os
hbridos comerciais das empresas privadas j eram preponderantes, e nos dias
atuais essa posio est ocupada e consolidada pelas empresas privadas de
sementes, principalmente multinacionais. Isso porque as instituies pblicas
no. tiveram. como. desenvolver. mecanismos. de. venda. de. fnanciamento.
para o produto de seus programas de melhoramento. Esse processo tende a se
ampliar para outras lavouras, em especial para as mais expressivas em termos
de rea cultivada, por se tornarem mais interessantes da tica do tamanho dos
mercados de sementes e permitirem os necessrios ganhos em escala.
22..Importante.lembrar.que.o.relevante.no.caso..a.existncia.de.um.contrato.comercial.frmado.entre.agropecuaristas.
e agroindustriais (ou tradings companies) e que esse contrato esteja consoante com normas que permitam rapidamente
conform-los,.como.um.ttulo.fnanceiro.negocivel.no.mercado.secundrio.a.qualquer.tempo..A.existncia.desse.contrato.
permite aos detentores desses instrumentos, como uma CPR de gaveta, em caso de risco de inadimplncia, transform-
la.em.CPR.ofcial.e.promover.sua.liquidao.extrajudicial..A.razo.para.que.o.mercado.das.CPRs.informais.seja.grande.
est nos custos ainda altos das operaes com base nesses mecanismos no mercado brasileiro
141
A.integrao.comercial.via.mercado.fnanceiro.para.as.principais.commodities
de.gros.e.fbras.(algodo,.soja.e.mais.recentemente.e.de.forma.crescente.o.
milho), realizada no incio entre agroindstrias de insumos e agropecuaristas,
consolidou-se com a entrada no processo dos oligopsnios compradores
desses produtos, quais sejam: as agroindstrias processadoras e as tradings
companies. exportadoras.. Os. refexos. estruturais. desse. processo. so. visveis,.
pois os custos de transao que envolvem a operao desses contratos acabam
por determinar a presena marcante de grandes lavradores, reforando
a condio de superioridade decorrente da prtica das lavouras de escala,
caracterizadas como megalavouras, mecanizadas em todas as operaes
produtivas,. do. plantio. . colheita.. Esses. refexos. so. notveis. no. plano.
poltico, pois ocorrem entre os agropecuaristas de maior poder econmico e
territorial (diferentemente das integraes vertical e contratual anteriores, em
que esse papel concentra-se nas agroindstrias), com presena ativa nas vrias
instncias representativas do parlamento e do executivo, em especial naquelas
associadas.s.regies.dominantes.das.lavouras.de.gros.e.fbras.
A.fora.econmica.e.poltica.dos.megalavradores.de.gros.e.fbras.mostra-
se to ampla entre os agropecuaristas, que muitas vezes suas postulaes
so confundidas pela opinio pblica com a totalidade do segmento
agropecurio. Mais uma vez, exemplo desse fato consiste na percepo
da crise das safras 2004-2005 e 2005-2006, quando quebras de colheita,
preos internacionais cadentes, com efeitos ampliados pela valorizao da
moeda brasileira e presses de custos pela alta do petrleo conformaram
uma. sria. crise. do. segmento. de. gros. e. fbras. brasileiras,. consubstanciada.
em endividamentos crescentes, com acmulo de parcelas no-saldadas. A
crise,.no.entanto,.era.de.gro.e.fbras,.localizada.em.territrios.especfcos,.
principalmente nas lavouras de soja e algodo dos cerrados, e no uma
crise de toda a agropecuria brasileira que, em muitos segmentos, avanava
de. forma. consistente. como. na. cana,. nas. lavouras. forestais,. no. caf. e. na.
laranja..Parcela.signifcativa.da.opinio.pblica,.todavia,.no.apreendeu.essa.
dimenso territorial da crise agropecuria, ainda que os saldos da balana
comercial.da.agricultura.brasileira.continuassem.magnifcamente.crescentes,.
contradizendo a realidade de crise generalizada.
Os impactos territoriais da estruturao da produo lastreada nesses
mecanismos de integrao comercial so ntidos. Enquanto a demanda
internacional permitir preos remuneradores, essa agropecuria de
142
megalavouras continuar com elevada capacidade de formatar territorialidades,
em especial nos cerrados, a despeito dos efeitos sociais e econmicos de elevada
excludncia e baixa capacidade de gerar empregos, alm dos conhecidos corolrios
ambientais. Diferentemente das cadeias de produo que praticam as modalidades
de integrao vertical ou contratual, na vigncia da integrao comercial, no
padro.dos.gros.e.fbras,.mais.que.conjuminar.interesses.das.agroindstrias.(de.
insumos e processadoras) e das tradings companies, um ator fundamental emerge
aqui e no est presente nas demais, qual seja: o megalavrador, cujos interesses
passam a consolidar os de todo o conjunto de agropecuaristas com presena ativa
nas estruturas polticas locais, estaduais e nacionais.
Nesse sentido, so mais que agentes econmicos; atuam como agentes
polticos de expresso e adotam posturas pr-ativas na conformao de
polticas pblicas que atendam suas reivindicaes. Nesse caso, os desenhos
da interveno pblica, por fora das presses polticas legtimas de defesa
dos interesses de classe, no podem se resumir adoo de mecanismos
regulatrios,. tanto. no. aspecto. produtivo. como. no. mercado. fnanceiro..
As polticas governamentais acabam por incluir aes no campo da infra-
estrutura, da renegociao de endividamentos acumulados, em especial nas
crises de preos e da sustentao da disseminao da base tcnica moderna,
em especial na qualidade dos insumos e na sanidade vegetal. Importante
salientar que, para a imensa maioria da populao brasileira, a solidez da
agricultura.de.gros.e.fbras,.consubstanciando.ganhos.crescentes.em.escala,.
mostra-se.fundamental.pelos.efeitos.benfcos.em.qualidade.e.preos.
H que se mensurar, entretanto, os custos de receitas pblicas aplicadas a
essas polticas frente a necessidades mais amplas, como gerao de emprego
e renda, visto que parcela expressiva da produo destina-se exportao, e
na forma de produtos primrios, no multiplicando aqui seus efeitos na renda
e no emprego. A imperiosa busca de que os recursos pblicos aplicados na
sustentao.dessas.lavouras.de.gros.e.fbras.produzam.na.economia.brasileira.
a maior parcela dos efeitos multiplicadores no que tange a renda e emprego,
pela.maior.agregao.de.valor,.exige.polticas.especfcas.focadas.nesse.objetivo,.
o.que.permitir,.nos.territrios.em.que.esse.perfl.de.agropecuria.mostra-se.
dominante, a ampliao dos horizontes das respectivas agriculturas com base
em maior desenvolvimento agroindustrial. Isso, pelo menos, para mitigar os
perversos corolrios relacionados perda de emprego em decorrncia da
expanso de megalavouras mecanizadas e da elevada concentrao do poder
decorrente da concentrao da terra e da renda.
143
Para tanto, dentre outras medidas estruturantes, preciso eliminar os
incentivos exportao de produtos primrios e semimanufaturados, que
acabam penalizando os manufaturados de origem agropecuria, embutidos
na Lei Complementar Federal n 87, de 13 de setembro de 1996 (tambm
conhecida como Lei Kandir). Esse mecanismo tem se mostrado perverso para
a.expanso.da.agroindstria.processadora.brasileira.e.benefcia.diretamente.
apenas as grandes tradings companies que operam com produtos primrios
(soja. em. gro. e. algodo. em. pluma),. confgurando. estmulos. para. que. as.
exportaes brasileiras dessas commodities.reproduzam-se.com.baixo.perfl.de.
agregao de valor. Basta ressaltar que, no complexo soja, h empresas que
exportam soja em gro para a Argentina, onde processam e reexportam para
internalizarem.os.benefcios.fscais.da.desonerao.de.produtos.agropecurios.
primrios. De qualquer maneira, por mais amplas e consistentes que sejam
as.polticas.pblicas.nesse.perfl.estrutural.da.agropecuria.de.megalavouras,.
os resultados quanto gerao de emprego, decorrentes da expanso dessas
atividades sobre territrios de agropecuria tradicional, sero inexoravelmente
de perda de postos de trabalho. Em conseqncia, h necessidade de que
sejam criadas opes para as populaes excludas desse processo, dada a
fora econmica avassaladora do grande capital nos respectivos ciclos de
expanso na agricultura.
As estruturas dinmicas da agricultura brasileira movem-se com base
em algum mecanismo consistente de coordenao vertical, forjando
agriculturas territoriais com teias de agronegcios e movimentos de expanso
caractersticos e expressivos. Essa percepo mostra-se relevante porque,
com.a.insero.crescente.dessas.agriculturas.na.lgica.do.capital.fnanceiro,.a.
desconcentrao produtiva que j levou de So Paulo a parcela preponderante
da agropecuria moderna (dentro da porteira) e progressivamente vai gerando
um aprofundamento da desconcentrao produtiva do padro agrrio da
2 Revoluo Industrial (migrao das agroindstrias). Em contrapartida,
tambm se mostra correto que So Paulo se consolida como o centro
do. capital. fnanceiro. da. agricultura. e. dos. modernos. ncleos. endgenos.
irradiadores da modernidade tcnica e gerencial, que h muito deixaram de
ser somente agropecurias. No h possibilidade de sucesso de desenho de
polticas pblicas setoriais que no incorporem esse elemento axiomtico.
Ressalte-se o fato de que a solidez dos mecanismos de coordenao vertical
conduz os eixos dinmicos da construo das agriculturas territoriais
brasileiras com base em diferentes, mas similarmente consistentes mecanismos
144
de integrao (vertical, contratual ou comercial), em uma economia cuja
caracterstica marcante conforma-se na heterogeneidade estrutural. Sendo
assim,.h.que.se.verifcar.a.existncia.no.apenas.de.ampla.gama.de.segmentos.
com mecanismos mais precrios de coordenao conformando cadeias de
produo em processo de formao e consolidao, mas tambm de segmentos
importantes que ainda se reproduzem como meras seqncias de produo.
Essa. ocorrncia. tambm. conforma. especfcas. agriculturas. territoriais. que.
se mostram importantes do ponto de vista econmico e social, muitas
com singularidades marcantes. Em outras palavras, por trs da cortina de
modernidade das agriculturas territoriais brasileiras, com elevado dinamismo
e insero no mercado globalizado e que formam a face marcante do sucesso
do Brasil como lder mundial em agricultura tropical, h a reproduo de
inmeros segmentos relevantes que operam ainda com base em mecanismos
tpicos da agricultura pr-industrial, como seqncias de produo.
A cabe uma distino fundamental nem sempre considerada entre fbrica
e agroindstria. Conquanto ambas processem produtos agropecurios,
no caso das fbricas h reduzida agregao de valor pela transformao
realizada, consubstanciando-se em mero cumprimento da necessidade
de. benefciar. a. matria-prima. bruta,. que. na. condio. em. que. foi. colhida.
no pode ser encaminhada aos mercados. J no caso das agroindstrias,
h no apenas maior agregao de valor ao produto como conforma
mecanismos mais avanados do ponto de vista qualitativo. A diferenciao
fundamental consiste em que, no caso das fbricas, prevalece o esprito
do capital comercial operando meramente na maximizao da margens
de. comercializao. nas. relaes. de. baixa. fdelidade. e. sem. compromisso.
territorial num universo de agropecuaristas dispersos e autnomos; nas
agroindstrias prevalece o esprito do capital industrial buscando operar
uma estrutura de fornecedores de matrias-primas com nveis crescentes
de.fdelidade.dos.agropecuaristas,.organizando.as.agropecurias.do.entorno.
das unidades processadoras. No processo de transformao histrica, as
fbricas que evoluem para agroindstrias elevam a capacidade de dinamismo
das respectivas agriculturas territoriais.
Em linhas gerais, foi a evoluo dos engenhos (fbricas) para as usinas
(agroindstrias).que.confgurou.a.amplifcao.do.dinamismo.do.complexo.
sucroalcooleiro, da mesma maneira que, por permanecerem inertes em um
processo de intensas mudanas, foi que as algodoeiras (fbricas), dominantes
145
no algodo meridional, foram simplesmente dizimadas na nova cotonicultura
dos cerrados, sendo absorvidas pela estrutura produtiva das megalavouras.
Esse processo de mudana ainda est em curso em segmentos relevantes da
agricultura brasileira, sendo talvez mais contundente o que est correndo na
pecuria de corte, que, na sua estrutura majoritria, ainda se apresenta como
seqncia de produo. Isso porque, de uma ampla estrutura de matadouros
(fbricas), enseja-se um processo de intensa transformao por diferenciao,
conformando.frigorfcos.(agroindstrias).em.nmero.menor,.mas.assumindo.
cada vez mais compromissos de coordenao vertical.
A evoluo crescente desse processo tende a consolidar no s a transformao
da atual seqncia de produo de carne bovina numa cadeia de produo,
como.confgurar.maior.capacidade.de.organizao.do.espao.territorial.em.
bases produtivas e estruturais mais avanadas. Assim, talvez, haja espao
para uma pecuria bovina de corte que no mais se reproduza em expanses
territoriais calcadas em pretritos processos de acumulao primitiva, cujos
ganhos.especulativos.com.a.derrubada.da.foresta,.da.prtica.de.amansar.a.
terra para venda futura, no sobrepujem ganhos produtivos da atividade de
produzir carne de qualidade. Ressalte-se que a produo de carne bovina tem
sido um dos principais produtos da pauta de exportaes brasileiras e objeto
das mais importantes batalhas sanitrias no combate aftosa e outras molstias.
Sua caracterstica estrutural resume-se ainda a uma atividade agropecuria
extensa, em dimenses territoriais, que se encontra espera de que a expanso
de dada lavoura dinmica a expulse de seus espaos, obrigando-a a se deslocar
para a fronteira, onde, na persistncia da acumulao primitiva, avana o boi
que.come.foresta.
As.seqncias.de.produo.confguram.realidades.de.agriculturas.territoriais.
que: a) ainda no viveram um ciclo consistente de desenvolvimento capitalista
que levasse transformao da economia local, reproduzindo-se como
espaos.geogrfcos.marginais.da.agricultura.brasileira..espera.de.um.ciclo.
transformador ou, o que se mostra mais dramtico, b) correspondem a
regies que no passado experimentaram perodos ureos de desenvolvimento
setorial, mas que, na trilha da histrica itinerncia da agricultura brasileira,
perdeu dinamismo com a economia agropecuria entrando em colapso,
levando multiplicao de imensas reas de pastagens degradadas. A
predominncia de seqncias de produo em uma agricultura territorial
como elemento fundamental e determinante de sua falta de dinamismo forja
146
uma territorialidade perversa de reproduo de regies deprimidas. Da a
ateno qualidade dos mecanismos de coordenao vertical ser um elemento
fundador do sucesso de polticas pblicas de cunho territorial.

8.2. Agricultura rururbana - superao da dicotomia
entre o rural e o urbano - faces e polticas da
territorialidade setorial
Outro elemento formador de futuro na agricultura moderna decorre da
mudana da leitura espacial em que ocorreu a superao da distino clssica
entre rural e urbano, formando uma agricultura rururbana e, em funo disso,:
mesmo na agropecuria, parcela expressiva da Populao Econmica
Ativa (PEA) mora nas cidades;
estruturas agroindustriais conformam-se como enormes plantas
urbanas, com presenas marcantes no emprego e na renda das
economias locais;
atividades executadas no campo, que no so tpicas da agropecuria,
mas da agricultura, como servios ambientais, de ecoturismo,
turismo rural e turismo produtivo (acesso a valores rurais);
lavouras e criaes desenvolvidas no campo representam algo em
torno de um dcimo da renda setorial, uma vez que ampla malha
de agroindstrias e agrosservios formatam ampla multiplicao do
emprego e da renda.
As transformaes da agricultura evoluem da diferenciao entre agricultura
e agropecuria, superando a prevalncia da reproduo simples do capital e a
vigncia da lgica das culturas, consubstanciando a agricultura como complexo
de cadeias de produo, resultantes do processo de industrializao e mudanas
tcnico-produtivas. Esse processo histrico, contudo, avana para a agricultura
como um conjunto de agronegcios, inserindo-a na lgica do capitalismo
fnanceiro. e. consubstanciando. mudanas. para. alm. das. mudanas. tcnico-
produtivas. Assim, no desenvolvimento recente da agricultura brasileira rumo
aos agronegcios, ocorrem: a) num primeiro momento, mudanas tcnico-
produtivas.das.culturas.para.cadeias.de.produo,.com.intensifcao.de.bens.de.
capital (adubos, fertilizantes, corretivos, agrotxicos, mquinas, implementos
e. equipamentos),. b). num. segundo. momento,. emerge. a. fnanceirizao. da.
riqueza.e.constituio.dos.agronegcios.(novos.ttulos.fnanceiros,.economia.
de contratos; derivativos agropecurios, bolsas de mercadorias). Em linhas
147
gerais, ampliam-se, em todos os espaos da agricultura, agrosservios que
conduzem as transformaes para alm da estrutura produtiva.
A agricultura moderna um setor muito maior que a agropecuria e muito
mais amplo que sua base rural que constitui a agricultura rururbana. Nesse
sentido,. h. que. se. considerar. a. redefnio. da. ampla. malha. de. municpios.
brasileiros que, na sua imensa maioria, tm as economias inteiramente voltadas
para a agricultura no campo e nas cidades. A agricultura, no capitalismo
desenvolvido, supera os limites da estrutura tcnico-produtiva e constitui-se
de: a) agroindstrias de bens de capital b) agropecuria; c) agroindstrias de
processamento; d) agrosservios de preparao e logstica; d) agrosservios
de aprimoramento e ampliao dos negcios; d) agrosservios transacionais
e de distribuio. Nesse processo, em que se consolida sua insero no
mercado.fnanceiro,.as.maiores.possibilidades.de.polticas.de.incluso.social.
esto exatamente na multiplicao de servios especializados, devendo ser
esse elemento um requisito das polticas pblicas setoriais.
Enquanto esse desenho for a face mais dinmica da realidade territorial,
no concreto as polticas pblicas operam sobre uma dimenso produtiva
multifacetada,. com. contornos. territoriais. especfcos.. As. diversas. faces. da.
agricultura brasileira podem ser mostradas em duas grandes molduras: a)
agricultura dos agronegcios: crescente processo de inovao tecnolgica
e. amplifcao. da. produo. de. riquezas,. elevada. integrao. em. cadeias. de.
produo como lastro de complexas redes de negcios; b) agricultura familiar:
segundo tipologia adotada por Valter Bianchini
23
(2004), h quatro tipos de
produtores familiares: A, B, C e D, respectivamente, agricultores familiares
capitalizados, em processo de capitalizao, em nveis de reproduo mnima e
abaixo da linha de pobreza. Essa categorizao apresenta reduzida intensidade
de inovao tecnolgica e manuteno das condies de sobrevivncia, lgica
das culturas, baixa integrao com os movimentos mais gerais da economia.
Por essas razes, no faz sentido conceberem-se mecanismos genricos
como ordenadores de polticas pblicas, quando os objetivos mais nobres e
consistentes da ao governamental consistem na reduo das disparidades
de toda ordem, formando um Brasil policntrico e mais justo em termos da
distribuio dos resultados da produo de riqueza.
23 Valter Bianchini foi Secretrio de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SAF/MDA), no
perodo de 2003 a 2006, e escreveu texto Polticas diferenciadas para a agricultura familiar, em 2004, que contm essa
categorizao.
148
8.3. Especializao regional da agricultura
Reforando a necessidade de contemplar a diversidade, tem-se o fato de
que a especializao regional consiste em uma caracterstica fundadora das
agriculturas territoriais, em funo da prpria essncia do padro agrrio
determinado.pela.intensifcao.da.industrializao.setorial,.em.que:
o domnio das grandes empresas nas cadeias de produo mais
dinmicas provocam intensa especializao regional, fundamental
para os ganhos em escala na estrutura agroindustrial e na logstica
ps-porteira. Essa especializao regional torna imprprio o
conceito.de.diversifcao.produtiva.nas.anlises.da.agropecuria,.de.
maneira.que,.nos.espaos.geogrfcos.mais.amplos.das.economias.
continentais, forme-se um imenso mosaico a partir de distintas
agropecurias regionais especializadas;
a complementarizao produtiva passa a ser a lgica das agropecurias
regionais especializadas que passam a ser compostas de atividades
principais complementadas com outras para fechar ciclos de rotao
de culturas nas reas de renovao. Esse o sentido encontrado
nas renovaes de pastagens pela integrao lavoura-pecuria e nas
renovaes de canaviais pelo plantio de gros (amendoim/cana ou
soja/cana). Tambm isso pode ser visto nas olercolas frescas e nas
frutas (cesta de espcies e variedades complementares).
A conformao de territorialidades distintas tambm leva a desenhos e
diretrizes diferenciadas segundo as caractersticas das agriculturas territoriais.
Nesse sentido, o desenho de polticas compensatrias para as agriculturas
territoriais em que prevalece a agropecuria de subsistncia deve contemplar
as seguintes diretrizes:
proteo social para os agropecuaristas colocados margem do
processo de desenvolvimento da agricultura;
polticas de cunho social que permitam a manuteno de nvel
adequado de insero produtiva, alargando as possibilidades de
ganhos econmicos, em especial com destinao de produtos para
mercados locais;
identifcao. de. potenciais. singularidades. que. possam. suscitar.
projetos de desenvolvimento local e territorial, explorando
149
oportunidades de nichos de mercado com produtos diferenciados
na origem;
execuo de programas sociais que garantam qualidade de vida
digna, ao mesmo tempo em que rompam com a reproduo, nos
flhos,. das. inadequadas. condies. sociais. dos. pais,. priorizando. a.
educao.
Mesmo na agricultura dos agronegcios, existem dois padres estruturais
tpicos que no respondem ao mesmo desenho de polticas:
padro texano de agricultura: mais intensivo em capital, alta relao
capital-trabalho, economia de escala pela mecanizao de processos
e extensivo em terra, focado em produtos de baixo valor unitrio,
uniformidade como caracterstica desejada;
padro californiano de agricultura: mais intensivo em trabalho,
menor relao capital-trabalho, focado em produtos de alto valor
unitrio, intensivo em terra (cultivos adensados e cultivos protegidos),
diferenciao pela qualidade extrnseca e intrnseca.
No tocante s polticas para o padro texano de agricultura, a liderana
brasileira na agricultura tropical de commodities deve ser ampliada com custeio
das. safras. fnanciado. a. mercado. (ttulos.fnanceiros,. venda. antecipada. etc.)..
Nessa agricultura de commodities, as polticas pblicas devem ter quatro eixos
fundamentais:
mobilizao de recursos para investimentos em nveis compatveis,
evitando o sobreinvestimento que gera endividamento
irracional;
poltica de qualidade de produtos e processos, focada na uniformidade
de padres e garantia de superao das barreiras no-tarifrias no
mercado internacional;
gesto de riscos agronmicos pela implementao de poltica de
seguro rural, com ao de reduo do prmio das aplices para a
agropecuria;
gesto de riscos de mercado, ensejando mecanismos de barateamento
dos custos do hedge, realizado em Bolsas de Mercadorias Brasileiras,
visando segurana da renda agropecuria.
150
Na. confgurao. das. polticas. para. o. padro. californiano. de. agricultura,. h.
que ser construdo, no Brasil, o moderno complexo produtivo da agricultura
intensiva. em. trabalho,. com. polticas. de. investimentos. que. solidifquem.
estruturas diferenciadas. Nessa agricultura diferenciada, as polticas pblicas
devem ter quatro eixos fundamentais:
transformao de diversidade regional em oportunidades, pela ao
focada no aprofundamento das singularidades produtivas regionais
e sub-regionais;
ganhos de escala, nessa cadeia de produo, ocorrem nos elos
existentes aps a produo agropecuria, via complementaridade de
safras e ampliao dos perodos de safra, exigindo ao pblica para
orquestrar interesses na efetivao desse objetivo;
qualidade extrnseca e intrnseca, alm da especificidade do
mercado de perecveis, exigem regulao estatal, inclusive
das boas prticas econmicas, economia de contratos e
elevado domnio de complexa base tcnica, pela interao
homem/planta/ambiente, determinante da produtividade e da
qualidade;
ao governamental deve estruturar a formao desse complexo
produtivo, investindo na formao de agropecuaristas, na
orquestrao de interesses pela regulao da qualidade de produtos
e processos e das prticas comerciais, alm do incentivo necessria
complementarizao de atividades.
Entretanto, no podem ser desprezadas as oportunidades de incluso social
com o padro californiano de agricultura, conquanto se exija elevado padro
de base tcnica, desenvolvimento das singularidades produtivas regionais (e
culturais), o que representa uma oportunidade de incluso de agropecuaristas
da agricultura de subsistncia, desde que focando nichos de mercado para
transformar diferenas em oportunidades. Para isso, torna-se necessrio que
sejam conformadas polticas pblicas com o propsito de:
valorizar a produo agropecuria e o contexto em que so
produzidos os produtos de denominao de origem (IG)
24
, conferindo
24..Indicaes.Geogrfcas.(IG):.Corresponde.a.mecanismo.de.proteo.das.indicaes.geogrfcas.e.denominaes.de.
151
singularidades e ensejando diferenciao de qualidade com foco nas
oportunidades advindas da explorao de vantagens qualitativas tais
como:.origem.tnica,.produo.orgnica,.especifcidades.regionais;
estruturar. mecanismos. apropriados. e. especfcos. para. os. diversos.
horizontes dessa produo diferenciada e singular, tendo em conta a
construo de mercados compatveis com essa viso, aproveitando-
se de nichos de mercado no plano interno e externo;
promover a regulao dessa qualidade singular, o que exige
normas. e. procedimentos. especfcos,. mantendo. um. padro. social.
e. mercadolgico. compatvel,. especifcidade. na. conformao.
das normas de qualidade de produtos e processos, para que no
sejam uma camisa-de-fora impeditiva do fortalecimento desse
segmento produtivo socialmente estratgico;
realizar.ao.governamental.de.inovao.tecnolgica.com.especifcidade.
regional e orientada para a potencializao da singularidade e no para
a sua supresso, impingindo desnecessria commoditizao dos
produtos e processos. A diferena deve ser priorizada.
8.4. Agenda de reformas
Esta estratgia demanda uma agenda das reformas institucionais para o novo
ciclo de desenvolvimento da agricultura da qual fazem parte:
reforma fundiria que leve superao da viso patrimonialista
da terra, ressuscitando esse capital morto como catapulta para o
mercado.de.capitais.e.do.fnanciamento.do.investimento..A.garantia.
plena da segurana jurdica, com propriedades georreferenciadas,
com divisas conhecidas e seguras, ultrapassagem da anacrnica
estrutura cartorial de garantia legal da propriedade rural, induzindo
a formao de um mercado de ttulos fundirios lquidos e certos,
endossveis e com execuo extrajudicial, negociveis no mercado
secundrio. Isso enseja mudana constitucional que elimine
impenhorabilidades e outras travas ao mercado de terras;
reforma trabalhista que rompa com a camisa-de-fora que impe
constrangimentos desnecessrios e estimuladores da expulso do
origem dos produtos agrcolas e dos gneros alimentcios, com caractersticas diferenciadoras atribuveis ao contexto
geogrfco.da.regio.de.origem.
152
homem dos processos produtivos agropecurios, estimulando o
desemprego. H que se compatibilizar o aprimoramento da segurana
e das condies de trabalho, com mais alto nvel de emprego, como
condio da nova agropecuria pujante e ampliadora do emprego,
com salrios dignos e no da mecanizao de processos ao limite,
gerando desemprego. Isso enseja mudanas constitucionais e da
legislao trabalhista.
reforma da legislao ambiental , de forma que seja retirado o moto-
contnuo entre ocupao da terra e imediato desmatamento uma vez
que a legislao pune o no-uso produtivo, criando mecanismos de
estmulos econmicos preservao das matas nativas e do respeito
s reas de preservao permanentes (APPs). Reviso da estrutura
legal e das normas inaplicveis, como a obrigatoriedade formal
de manuteno do mnimo de 20% da rea de propriedade rural
com vegetao nativa estabelecida para a regio de ocupao antiga
como o Sul/Sudeste. Tal norma foi pensada com efeito retroativo
e.defnida.para.cada.propriedade.rural.quando.deveria.ser.pensada.
para uma dada base territorial mais ampla, inclusive para ser mais
efetiva como poltica ambiental. Isso em conjunto com mecanismos
tributrios que oneram o uso intensivo da terra, usando o ITR para
fns.no-fscalistas,.mas.cobrando.maior.percentual.incidente.sobre.
a renda fundiria, transformado numa sinalizao da sociedade para
a proteo ambiental.
consolidao da legislao de qualidade de produtos e
processos, inclusive normas de carter ambiental, de forma a eliminar
disputas.intragovernamentais.e.decises.atabalhoadas.e.confituosas.
que conferem insegurana jurdica, desestimulando o investimento
produtivo. A legislao da qualidade de produtos e processos,
incluindo defesa sanitria animal e vegetal, est centralizada no
Governo Federal, com reduzido espao para aes estaduais, ainda
assim. por. competncia. delegada.. Alm. disso,. h. visveis. confitos.
entre.as.aes.ministeriais.que.formam.uma.realidade.de.confitos.
inibidora da formao de expectativas ao avano do investimento,
terreno frtil para as disputas entre ministrios no plano federal
e entre secretarias no plano estadual (envolvendo Agricultura,
Desenvolvimento Agrrio, Meio-ambiente, Sade e Trabalho).
153
8.5. Estratgias de interveno nos territrios rurais
deprimidos
A expanso da agricultura de escala tem contribudo fortemente para o desemprego
agropecurio. Culturas tradicionais, como cana-de-acar, caf, laranja e algodo,
que at h pouco tempo eram fortes demandantes de fora de trabalho, vm se
tornando expulsoras de mo-de-obra em funo do uso de processos tecnolgicos,
como se destaca a adoo da colheita mecanizada. Assim, para a agricultura de
subsistncia, que complementava suas rendas com o emprego temporrio nessas
culturas, tornou-se fundamental considerar outras formas de aproveitamento e
qualifcao.para.evitar.a.excluso..Essa.agricultura.deprimida.concentra-se.em.
algumas regies brasileiras, como o caso do Semi-rido.
Uma das polticas governamentais dos ltimos anos, que pode contribuir para
o desenvolvimento desses territrios rurais deprimidos a constituio de
Conselhos Intermunicipais. Essas experincias de articulao intermunicipais,
j em marcha e que podem ser ainda mais incentivadas, agrupam municpios
cujas.especifcidades.comuns.podem.contribuir.para.a.construo.de.pactos.
pelo desenvolvimento.
A proposta de constituio de consrcios intermunicipais, como estratgia
de induo do desenvolvimento local, est presente em vrias iniciativas
do governo brasileiro. Pretende-se realizar, por meio dos consrcios, o
enfrentamento dos problemas locais e a alavancagem das potencialidades de
cada municpio, de maneira articulada, reunidos pelos laos de identidades
sociais, culturais, ambientais, tecnolgicas e econmicas.
A opo pelo desenvolvimento local, como estratgia de desenvolvimento
territorial, vem se consolidando por intermdio de Consrcios de municpios
com baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) e pequena
populao, territorialmente excludos dos eixos de acumulao de riquezas.
So. municpios. com. perfl. rural,. com. grandes. carncias. infra-estruturais. e.
cuja atividade econmica e de subsistncia reside fortemente na agricultura
familiar.. Assim,. em. funo. desse. perfl,. aes. estruturantes. em. prol. do.
desenvolvimento devem estar voltadas, sobretudo, para a dinamizao
econmica desses municpios. Portanto, a prioridade pelos municpios rurais,
particularmente em regies deprimidas, com elevados nveis de pobreza,
deve-se..difculdade.para,.autnoma.e.endogenamente,.articular.suas.foras.
socioprodutivas e colocar em marcha um processo de desenvolvimento.
154
Assim, o papel do Estado no se restringe a induzir a constituio de um
novo arranjo socioprodutivo intermunicipal, mas ser fomentador de aes
geradoras de emprego e renda.
A partir da busca de sinergias locais, com vistas elaborao de um
projeto intermunicipal de desenvolvimento, pretende-se explorar as
vantagens comparativas e competitivas de cada municpio, mas isso
requer a superao do voluntarismo e do individualismo. Nesse sentido,
fundamental a constituio de arranjos institucionais participativos, para
a realizao do diagnstico dos principais problemas municipais e para a
elaborao de planos de desenvolvimento, alm da criao de condies
para.se.frmar.um.pacto.intermunicipal.de.desenvolvimento.com.vistas.ao.
desenvolvimento territorial.
preciso ter claro, portanto, que um Consrcio Intermunicipal uma
forma de associao entre municpios, com participao da sociedade
civil e do poder pblico, para aes conjuntas de gerao de trabalho e
renda. Constitui uma modalidade de cooperao entre o poder pblico e a
sociedade civil para que juntos possam discutir, planejar, decidir e implantar
aes voltadas para a segurana alimentar e a melhoria das condies de
vida das populaes envolvidas.
Os Consrcios tero o papel de tornar permanente a articulao entre o poder
pblico e a sociedade civil para a promoo de aes de desenvolvimento
local, de forma institucionalizada, constituindo arranjos socioeconmicos
microrregionais que tambm integrem, na esfera de produo, comercializao,
consumo e crdito, o conjunto da populao que atualmente vive em condies
de excluso. As aes dos Consrcios devem se voltar para a construo de
bases slidas, que permitam s populaes mais pobres obterem trabalho e
renda, atuando por meio de polticas estruturais, como contraponto s medidas
emergenciais exigidas para o atendimento de populaes excludas (o que
pode ser feito pelo Programa Bolsa Famlia e outras aes do Programa Fome
Zero). Em outras palavras, reconhece-se que a cooperao entre municpios, a
partir de uma estratgia comum de desenvolvimento sustentvel, construindo
arranjos socioprodutivos locais, torna viveis aes e projetos fundamentais
de.desenvolvimento,.que.seriam.seriamente.difcultados.se.implementados.por.
municpios isoladamente. Busca-se, portanto, com essa iniciativa, reconhecer
territrios constitudos de municpios cuja articulao em torno de projetos
comuns pode resolver seus problemas.
155
9. PADRO DE FINANCIAMENTO E GESTO DE
RISCOS AGRONMICOS E DE PREOS
9.1. Financiamento do investimento agroindustrial
As. transformaes. produtivas. da. agricultura,. confgurando. territorialidades.
especfcas,.conformam.uma.segmentao.da.produo.com.realidades.que.
exigem.especifcidades.de.fnanciamento.fundamentais.para.as.estratgias.de.
polticas pblicas que, em ltima instncia, consubstanciam a mobilizao
de recursos para sustentar o ritmo da dinmica setorial. A complexidade
da. segmentao. estrutural. produz. perfs. de. fnanciamentos. distintos. que.
devem estar contemplados nas aes pblicas, com instrumentos e desenhos
adequados,.devendo.o.fnanciamento.estar.direcionado.para.a.consolidao.
e expanso de:
agroindstria de bens de capital e insumos e de agroprocessamento,
chegando prpria agroindstria de alimentos produtora de bens
fnais;
produo agropecuria, envolvendo toda a complexidade das
territorialidades.especfcas.desse.segmento.das.diversas.agriculturas:.
adensada, de escala e de subsistncia;
estrutura de agrosservios, compreendendo a proliferao da
prestao de servios especializados de cunho produtivo e no-
produtivo e, nesse sentido, pode incluir a ampla possibilidade de
obteno nas propriedades rurais de atividades no-agropecurias.
Os. desenhos. dos. padres. de. fnanciamento. assumem. as. caractersticas.
dos diversos segmentos produtivos e, para cada um deles, h participao
da interveno pblica, mobilizando recursos de variadas fontes nacionais
existentes..Na.defnio.da.poltica.de.fnanciamento.agroindustrial,.trata-se.
fundamentalmente de crdito de investimento, envolvendo recursos captados
no. mercado. fnanceiro. internacional. e. no. mercado. brasileiro,. quase. que.
exclusivamente recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES). Um axioma essencial, para que seja dada solidez s
estratgias de polticas territoriais para a agricultura, consiste em atrelar, na fase
de.negociao.dos.projetos.de.fnanciamento,.novas.plantas.agroindustriais..
Isso porque uma nova agroindstria, que exija matria-prima em escala de
lavouras e criaes, no produzidas em dado territrio, implica a excluso do
contingente de agropecuaristas at ento existentes nesse espao territorial.
Muitas vezes a avaliao tem em conta os relatrios de impactos ambientais
156
(RIMAs) e nem sempre leva em considerao os impactos econmico-sociais,
uma vez que a nova atividade agropecuria (lavoura ou criao) quase sempre
implica. perfs. de. produtores. e. de. trabalhadores. distintos. dos. existentes..
O que ocorre, na maioria dos casos, com a implantao de novas plantas
agroindustriais a substituio no apenas de atividade (de uma lavoura
existente.por.outra.que.se.confgura.como.matria-prima.agroindustrial),.mas.
tambm dos agentes produtivos envolvidos (agropecuaristas com domnio de
base tcnica mais avanada, em especial, aptos a incorporarem economias de
escala. via. maquinaria. e. trabalhadores. com. habilitao. mais. sofsticada. para.
operarem essas mquinas e equipamentos).
Fundamental destacar esses efeitos estruturais, na medida em que a irradiao
da moderna agropecuria representa um aprofundamento da especializao
regional,.confgurando.territorialidades.especfcas.na.forma.de.monocultura,.
o que implica reestruturao profunda das economias locais. O resultado
perda de sentido econmico para ampla gama do comrcio e dos servios
associados s lavouras e criaes, at ento existentes como assistncia
tcnica (planejamento produtivo, contbil, trabalhista e econmico), revenda
de.insumos.e.mquinas,.ofcinas.de.manuteno,.atacadistas.e.comerciantes..
Alm. disso,. trata-se. de. uma. mudana. que. veio. para. fcar. no. mdio. prazo,.
pois cada lavoura de cana implantada ocupar o espao fsico por no mnimo
uma dcada. As condies favorveis do mercado internacional podem
ampliar.de.forma.signifcativa.o.tempo.de.vigncia.desse.dinamismo..Logo,.o.
fnanciamento.agroindustrial,.em.especial.para.a.produo.em.escala.de.bens.
intermedirios,.tem.elevado.contedo.defnidor.da.territorialidade.produtiva,.
especialmente se coordenado, com base em intensa integrao vertical
ou. contratual,. com. o. que. as. decises. governamentais,. na. confgurao. das.
polticas.de.crdito.de.investimento,.confguram.o.nexo.fundamental.defnidor.
das polticas pblicas para a agricultura.
O investimento numa agricultura segmentada, cujo aprofundamento consiste
em objetivo intrnseco das polticas pblicas, uma vez que as agncias federais
e as instncias decisrias da poltica econmica tm papel determinante na
mobilizao de recursos para esse objetivo estratgico nacional, deve ainda
contemplar o espectro territorial de especializao dos diversos ramos
agroindustriais desenvolvidos num processo de descentralizao produtiva,
com as seguintes linhas gerais:
157
na agroindstria de bens de capital e insumos, o ncleo endgeno
de alta tecnologia e mais dinmico da tica inovativa, que j se
concentra. em. So. Paulo,. tende. a. amplifcar. essa. concentrao,.
ainda.que.na.ponta.da.produo.de.bens.fnais.possa.haver.alguma.
desconcentrao produtiva. Isso porque um diferencial que alicera as
expectativas futuras de liderana competitiva da agricultura brasileira
est exatamente na constituio do moderno ncleo endgeno de
produo de mquinas, implementos e equipamentos compatveis
com a agricultura tropical. As condies de trabalho agropecurio
em solos tropicais so muito mais abrasivas que a dos temperados,
exigindo inovaes prprias que foram conquistadas de forma
brilhante pela agroindstria nacional de mquinas, implementos e
equipamentos agropecurios. Trata-se de algo que de forma alguma
pode ser perdido sob pena de comprometer o futuro;
na agropecuria, o processo de desconcentrao produtiva deve
ter continuidade em ritmo acelerado, incorporando novos espaos
territoriais. Esse movimento foi iniciado nos anos 1960, quando a
modernizao com o incremento de uso de insumos e mquinas,
antes intenso apenas nas lavouras paulistas, irradia-se para outras
unidades da federao, num desdobramento que levou a tecnologia
de ocupao do cerrado paulista para a moderna produo de gros
e.fbras.nos.cerrados.do.Brasil.Central..Exemplo.de.sucesso.disso..o.
caf que no exige terra roxa, a soja tropical e a moderna cotonicultura,
cuja base tcnica criada em So Paulo permitiu a construo do
amplo.espao.geogrfco.dos.territrios.que.formam.a.agricultura.
nacional. A desconcentrao produtiva, na agropecuria, constitui-
se um movimento inexorvel que ser cada vez mais consistente,
quando no depender de mecanismos geradores de distores
alocativas,. como. a. guerra. fscal. e. a. persistncia. do. pretrito.
processo de acumulao primitiva, que move as queimadas e os
desmatamentos na fronteira da expanso amaznica;
na agroindstria processadora, o movimento de desconcentrao
produtiva tende a apresentar dois movimentos complementares.
Atualmente, a estrutura agroindustrial concentra-se em So
Paulo, que detm elevado percentual de agregao de valor na sua
agricultura. No conjunto das agroindstrias, visualizam-se dois
grandes segmentos, sendo: i) um formado pela produo em escala
de bens intermedirios pelo processamento primrio de matrias-
158
primas agropecurias e ii) outro caracterizado pela produo de
bens.fnais.diferenciados.pelo.processamento,.seja.pela.elaborao.
direta. de. matrias-primas. especfcas,. seja. pela. utilizao. de. bens.
intermedirios oriundos de agroindstrias de processamento
primrio.. Normalmente,. a. agroindstria. de. bens. fnais. elabora.
produtos com base em diversas matrias-primas e/ou produtos
intermedirios. A agroindstria de bens intermedirios, em que o
desenvolvimento.brasileiro. mostrou-se.signifcativo.e.concentrado.
em So Paulo, nas ltimas dcadas, tende a sofrer acelerado processo
de desconcentrao produtiva nos prximos anos, seguindo a
especializao regional na trilha da irradiao da agropecuria
produtora de matrias-primas. J na agroindstria produtora de
bens. fnais,. h. amplo. espao. para. aprofundamento. da. estrutura.
produtiva brasileira, agregando valor, sendo que do ponto de vista
estratgico deve ocorrer mais prximo dos grandes mercados
consumidores. e. plos. exportadores,. o. que. confere. signifcativas.
vantagens competitivas para a agricultura paulista, que deve ampliar
a. concentrao. produtiva. dessa. agroindstria. de. produtos. fnais.
com maior valor agregado e de forma mais intensa em termos de
elevado dinamismo da inovao tcnica e gerencial;
nos agrosservios, h distintas situaes de territorialidade em
funo da diversidade de estruturas de prestao de servios que
evoluem com a agricultura moderna. Nos mais diretamente ligados
ao sistema de produo, h as operaes de mecanizao do processo
produtivo, normalmente realizados por maquinarias prprias, mas
que comportam terceirizao. A maioria dos casos de terceirizao
da mecanizao de processos na agropecuria tem se concentrado
nas operaes de colheita, mas h a possibilidade de que todo o
processo produtivo seja realizado com base na contratao da
prestao de servios. Trata-se de alternativa fundamental para
reduo da concentrao da terra nas lavouras de escala, uma vez
que. o. capital. fxo. investido. na. maquinaria. determina. o. tamanho.
desejvel dos empreendimentos e a consolidao de empresas
slidas de prestao de servios de mecanizao agropecuria (do
preparo.do.solo..colheita,.incluindo.transporte.e.benefciamento).
poderia permitir que mdios proprietrios (e mesmo pequenos em
dadas circunstncias) possam obter ganhos crescentes em escala.
Da ser interesse fundamental das polticas pblicas no sentido de
159
reduo da excluso social e construo de uma nao policntrica
o. fnanciamento. da. constituio. e. da. consolidao. de. empresas.
de prestao de servios de mecanizao nas diversas agriculturas
territoriais, especializadas nas principais atividades agropecurias,
mas fortalecendo-se na complementaridade de safras possveis
na economia continental brasileira. Os servios de mecanizao
tendem a acompanhar o processo de desconcentrao produtiva,
assim como os de manuteno de mquinas e equipamentos
prprios, de planejamento, de assistncia tcnica e de escriturao e
contabilidade. Poderiam ser citados, tambm, como eminentemente
locais, os servios no-agropecurios, como turismo ecolgico e
turismo rural. H, entretanto, outras modalidades de servios cujas
estruturas.centrais.continuaro.concentradas.nos.centros.fnanceiros,.
como. comrcio. interno. e. externo,. negociaes. fnanceiras. e. de.
gerenciamento de risco de preos (hedge), informao e anlise
tcnica e econmica. Esses novos servios modernos que passam
a representar parcela expressiva do produto da agricultura seguem
concentrados na agricultura paulista, que se diferencia das demais
agriculturas territoriais, exatamente por produzir e desenvolver essa
base.estrutural.de.fnanceirizao.da.riqueza..As.polticas.pblicas.de.
fnanciamento.do.processo.produtivo.devem.ter.sempre.em.conta.
que se mostra essencial para o desenvolvimento setorial o avano
desses servios.
Essa leitura das dinmicas territoriais distintas da agricultura brasileira
nos. seus. processos. confgura. uma. realidade. que. revela. a. estreiteza. de.
considerar a agricultura paulista com base apenas na sua agropecuria. H
muito que a agricultura paulista no se resume mera dinmica de sua
agropecuria, uma vez que a desconcentrao produtiva irradiou a moderna
base tcnica para outros espaos territoriais, conformando a modernidade
num universo mais amplo das terras brasileiras. Ainda que, em algumas
atividades agropecurias, a participao paulista possa ser relevante no
contexto nacional, na ampla maioria delas se mostra minoritria nesse
quesito. At por limitao espacial de unidade da federao que esgotou
sua fronteira de expanso horizontal ainda nos anos 1970, s podendo
ocorrer ampliao da produo de dada cultura por incrementos verticais
(ganhos de produtividade) e/ou alterao na composio da rea plantada
pela substituio de atividades. E essa desconcentrao produtiva decorreu,
160
em grande medida, da demanda de matria-prima da prpria estrutura
agroindustrial paulista em expanso.
Nesse contexto, na agropecuria paulista levam vantagem atividades com maior
grau.de.integrao.(vertical.ou.contratual).e.que.confgurem.as.etapas.fnais.de.
processos.descontnuos.(exemplo:.terminao.e.confnamento.na.pecuria.de.
corte para cria e recria em outras unidades da federao). Contudo, de forma
inexorvel, a agropecuria continuar perdendo espao como segmento da
agricultura paulista, em vista do processo de desconcentrao produtiva em
curso no Brasil, o que ampliar as possibilidades do policentrismo. Revela-se,
ento, tendncia a aprofundar a concentrao nos segmentos de mais alta
tecnologia como produo dos bens de capital e insumos, da agropecuria
associada ao grande capital (integrada verticalmente), da agropecuria
adensada.em.espaos.regionais.selecionados,.da.agroindstria.de.bens.fnais.e,.
fundamentalmente,.nos.modernos.agrosservios.fnanceiros.de.fnanciamento.
e. comercializao.. Esse. padro. de. desenvolvimento. capitalista. confgura.
ressalva. relevante. para. a. opo. pelo. policentrismo,. fcando. ntido. que. ser.
forjado um policentrismo subordinado aos nexos modernos de governana
da. agricultura. fnanceirizada. que. se. solidifca. de. forma. insofsmvel. no.
territrio paulista.
A.agenda.das.polticas.pblicas.de.ordenao.do.fnanciamento.produtivo.
e de alocao de recursos inclui a necessidade de, numa realidade em
que.se.confguram.inmeras.agriculturas.territoriais.em.movimento,.focar.
as diferenas de dinmica, visando produzir medidas compatveis com
as necessidades do desenvolvimento setorial. Por outro lado, mostra-se
fundamental que incorpore a amplitude da segmentao da produo, em
movimento de aprofundamento, para que seja possvel compatibilizar,
numa.viso.nacional.integradora,.as.territorialidades.e.as.especifcidades.
das estruturas produtivas que contemplam, ao mesmo tempo, a ocorrncia
da desconcentrao produtiva, com a concentrao dos segmentos de alta
tecnologia. de. maior. valor. agregado. e. da. moderna. estrutura. fnanceira.
na. agricultura. paulista.. A. locomotiva. desloca-se. fsicamente. para. a.
interiorizao do desenvolvimento, mas os negcios conectados em redes
virtuais. convergem. para. o. centro. fnanceiro. com. transaes. em. tempo.
real numa catlise transformadora da dinmica econmica dos vrios
espaos territoriais.

161
9.2. Diferenciaes no fnanciamento do investimento
na agropecuria
Tendo.em.vista.que.a.agropecuria.confgura-se.como.elemento.estratgico.
e determinante das agriculturas territoriais, alm de ser o mais visvel no
amplo. espao. geogrfco. da. economia. continental. brasileira,. o. padro. de.
fnanciamento. desse. setor. deve. considerar. as. trs. grandes. fnalidades. do.
crdito rural: i) investimento, ii) custeio e iii) comercializao e seus impactos
na dinmica setorial, no apenas porque apresentam contornos distintos
em. termos. dos. elementos. formadores. de. futuro,. mas. porque. confguram.
perspectivas diferenciadas, quer em funo da instrumentalidade, quer da
territorialidade e dos impactos estruturais.
O crdito de investimento para a agropecuria, nos ltimos anos, vem sendo
realizado,. principalmente,. com. base. em. fnanciamentos. provenientes. de.
recursos dos fundos administrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), sendo os principais:
O Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e
Implementos Associados e Colheitadeiras MODERFROT - que tem
por.objetivo.fnanciar.a.aquisio.de.tratores.agrcolas.e.implementos.
associados. Aberto a produtores rurais (pessoas fsicas ou jurdicas)
e. suas. cooperativas,. podem. ser. fnanciados:. i). equipamentos. novos.
(tratores e implementos associados, colheitadeiras e equipamentos para
preparo,.secagem.e.benefciamento.de.caf);.e.ii).equipamentos.usados.
(tratores e colheitadeiras com idade mxima de 8 (oito) e 10 (dez) anos,
respectivamente, incluindo ou no a sua plataforma de corte). Admite-
se. a. concesso. de. mais. de. um. fnanciamento. para. o. mesmo. cliente,.
neste. Programa,. se. a. atividade. assistida. exigir. e. fcar. comprovada. a.
capacidade.de.pagamento,.sendo.fnanciados.at.90%,.para.clientes.com.
renda.agropecuria.bruta.anual.superior.a.R$.250.000,00..As.operaes.
so.realizadas.por.instituies.fnanceiras.credenciadas;
Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem MODERINFRA
- que objetiva apoiar o desenvolvimento da agricultura irrigada,
sustentvel econmica e ambientalmente, de forma a minimizar o
risco na produo e aumentar a oferta de alimentos para os mercados
internos e externos, e ampliar a capacidade de armazenamento
das propriedades rurais. Financia, para produtores rurais (pessoas
fsicas. ou. jurdicas),. e. suas. cooperativas,. os. investimentos. fxos. e.
semifxos. relacionados. com. todos. os. itens. inerentes. aos. sistemas.
162
de irrigao e de armazenagem, de forma conjunta ou isolada. O
empreendimento apoiado deve estar localizado na propriedade rural
do cliente, admitindo-se que, quando se tratar de crdito coletivo,
a.unidade.armazenadora.seja.edifcada.em.local.da.zona.rural.mais.
prxima possvel da rea de produo dos tomadores do crdito. No
caso.de.fnanciamento.individual,.a.localizao.de.armazm.inicial.
ou intermedirio poder estar em imvel distinto daquele onde se
realiza a produo rural. As operaes tambm so realizadas por
instituies.fnanceiras.credenciadas.
Esses.dois.programas,.fnanciados.com.recursos.gerenciados.pelo.BNDES,.
constituram-se na grande alavanca da expanso territorial da agropecuria
de. escala. brasileira,. principalmente. os. gros. e. fbras,. em. especial. soja. e.
algodo,.e,.em.menor.intensidade,.o.milho..Esses.gros.e.fbras.avanaram.
nas terras do cerrado, numa dimenso territorial que, alm do Brasil Central
(MT, MS, GO, DF) inclui terras da frente amaznica (RO, TO e PA) e
mesmo o espao do oeste nordestino (sul do MA, sudoeste do PI e oeste
da. BA).. Como. fnanciamento,. tem. como. tomadores. os. agropecuaristas. (e.
no as agroindstrias) aos quais corresponde a principal fonte de crdito de
investimento. As medidas estruturais adotadas - securitizaes e renegociaes
das dvidas dos agropecuaristas - desde a metade dos anos 1990, constituem
o alicerce dessa ao de polticas pblicas. Na tica do avano da capacidade
produtiva, h que se apostar na continuidade desse processo nas prximas
dcadas, conquanto seja relevante tambm pontuar seus impactos estruturais,
uma vez que sustentam a denominada agricultura de escala.
O primeiro aspecto a ser destacado diz respeito realidade recente da crise
agropecuria,. envolvendo. principalmente. os. gros. e. fbras,. conformando.
uma situao delicada para o futuro da agricultura brasileira, uma vez que
em.junho.de.2006.os.valores.acumulados.atingiram.mais.de.R$.34.bilhes..
Trata-se de um indcio ntido de sobreinvestimento que eleva os nveis de
inadimplncia em muitas regies at a marca de 50% do Produto Interno
Bruto.Setorial..Isso.coloca.em.situao.difcil.as.operaes.fnanceiras.desses.
agropecuaristas, principalmente aqueles que, praticando lavouras com intensa
mecanizao, nas ltimas trs safras tiveram custos crescentes em funo da
alta dos preos do petrleo, que dobraram no mercado internacional e que
perderam poder de compra com a valorizao da moeda nacional.
163
Essa conjuno de fatores reverte vantagens que antes sustentavam as
megalavouras dos cerrados e exige opes de combustvel para mover as
patrulhas mecanizadas (tratores e colheitadeiras), abrindo perspectivas para a
produo. local. de. biodiesel.. Em. funo. disso,. . necessria. a. redefnio. da.
logstica de transportes (rodovirio a diesel em prol de maior intensidade do
ferrovirio e hidrovirio), alm da prpria concepo agronmica de lavouras
insumo-intensivas, utilizando variedades de alto rendimento em padro no qual
os insumos petroqumicos so relevantes e explicam os principais ganhos de
produtividade.da.terra..Numa.realidade.de.petrleo.caro,.as.variveis.defnidoras.
de futuro, do ponto de vista alocativo com impactos decisivos na territorialidade,
adquirem outra conformao tendencial, o que no pode passar despercebido
pelas.polticas.de.fnanciamento.do.investimento.agropecurio..Por.outro.lado,.
a sucessiva necessidade de aporte de recursos pblicos para as renegociaes
e securitizaes da dvida agropecuria, em especial para as megalavouras
de commodities, coloca na agenda a necessidade de repensar as fontes e os
mecanismos do crdito para investimento. Essas megalavouras representam
a. face. da. modernidade. e. so. fundamentais. e. socialmente. justifcadas,. numa.
nao de maior parcela da populao urbana (que exige alimentos, vesturio e
combustveis baratos, o que prprio da produo em escala). Por outro lado,
tem-se um efeito social perverso porque produzem desemprego. Logo, h que
se perseguir uma agenda de mudanas institucionais que rompam essa lgica de
reestruturao peridica de dvidas agropecurias, sempre implicando alocao
de. novas. somas. de. recursos. pblicos. (e. somas. signifcativas),. para. sustentar.
atividades, cuja expanso contraria a lgica de incremento do emprego setorial.
Surge, ento, um segundo aspecto, na medida em que esse desemprego no se
confgura. apenas. no. plano. quantitativo,. derivado. da. intensa. mecanizao. de.
processos, mas tambm e principalmente do desemprego perverso decorrente
do. fato. de. que. esse. padro. de. megalavouras. mecanizadas. exige. um. perfl.
de. mo-de-obra. distinto. da. reduzida. qualifcao. encontrada. nos. enormes.
contingentes de trabalhadores rurais que executam atividades manuais (em
especial na colheita). Esse lado estrutural do desemprego deve estar na pauta
da poltica de investimento agropecurio para associ-la ao objetivo de melhor
distribuio pessoal e territorial da renda.
Mais grave ainda o fato de que as principais fontes de recursos para
fnanciar.esse.padro.de.agricultura.so.os.fundos.garantidores.dos.direitos.
dos trabalhadores, gerenciados pelas agncias pblicas de desenvolvimento.
Afnal,.no.faz.sentido.que.fundos.de.trabalhadores.fnanciem.o.desemprego.
estrutural. Numa sociedade carente de novas oportunidades de emprego, para
164
aumentar o ritmo e a intensidade da incluso social, o crdito para investimento
na agricultura, em especial para os que tm como fonte os fundos pblicos,
deve levar em conta a necessidade de construir uma agropecuria intensiva
em emprego e, com isso, romper com o arcaico conceito de diferenciao por
tamanho de propriedade ou da renda bruta do agropecuarista. A estrutura
de crdito com base nas fontes pblicas de recursos, principalmente aquele
associado. ao. fnanciamento. do. investimento. que. conforma. no. apenas. a.
capacidade produtiva, mas tambm os corolrios em termos de emprego e
renda, deveria ter como diferencial a relao capital/trabalho. As condies
do. fnanciamento. do. investimento. (taxas. de. juros. e. prazos). devem. ser.
defnidas.como.elementos.estimuladores.do.emprego.e.no.reproduzir.a.mera.
ampliao da estrutura de megalavouras que gera desemprego lquido. Por trs
dos grandes empreendimentos agroindustriais, muitas vezes est escoimada
essa lgica perversa. Nesse sentido, h que se ter ntido que existem dois
padres de agricultura dos agronegcios:
padro de agropecuria de escala: mais intensivo em capital, alta
relao capital-trabalho, economia de escala pela mecanizao de
processos e extensivo em terra, focado em produtos de baixo valor
unitrio, uniformidade como caracterstica desejada. Nesse caso, a
parcela relevante dos ganhos de escala em toda a cadeia de produo
se d dentro da porteira pelo tamanho das lavouras;
padro de agropecuria adensada: mais intensivo em trabalho, menor
relao capital-trabalho, focado em produtos de alto valor unitrio,
intensivo em terra (cultivos adensados e cultivos protegidos),
diferenciao pela qualidade extrnseca e intrnseca. Nessa condio,
a maior parte dos ganhos em escala em toda a cadeia de produo
se d fora da porteira, nas aes de ps-colheita das estruturas de
padronizao, embalagem e distribuio, alm de armazenagem e
temperatura controlada.
Nesse.ponto,.surge.um.aspecto.defnidor.de.uma.poltica.de.fnanciamento.
do investimento para a agropecuria, que esteja convergente com a maior
eqidade social, ampliando a distribuio de emprego e renda no campo.
A maior parcela dos recursos dos fundos pblicos deveria contemplar
a agropecuria adensada, pois para as megalavouras de commodities, o
fnanciamento. do. investimento. deveria. ser. realizado. a. mercado,. com.
captaes atreladas colocao de ttulos fundirios de execuo
extrajudicial. Isso enseja uma reforma institucional em que a garantia plena,
165
porque incontestvel do direito de propriedade rural, estaria vinculada
captao. de. recursos. para. investimento. no. mercado. fnanceiro,. tendo. em.
vista.que.o.processo.de.execuo.das.dvidas.do.fnanciamento.agropecurio.
constitui parte relevante no custo de transao do crdito, e que um dos
riscos.mais.eminentes.est.nos.custos.de.recuperao.do.recurso.fnanciado..
Esses custos so relativos ao tempo de recuperao, s custas judiciais e
incerteza quanto a sua concretizao. Tais custos so embutidos na taxa
de. juros. cobrada. na. operao. de. crdito,. em. funo. da. classifcao. do.
agropecuarista tomador de crdito.
A opo de valorizao patrimonial, de modernizar o latifndio, sem tocar
na propriedade da terra, com base em polticas de crdito rural, trabalhista
e fundiria, executadas a mercado, gerou no somente a concentrao da
propriedade e do uso da terra, mas tambm a ausncia de um mercado de terras
slido, transformando-a em ativo pleno com base em negociaes de ttulos
de terra num mercado secundrio formal. Perdeu-se assim uma oportunidade,
pois.foi.nessa.poca,.em.que.se.ensaiava.um.mercado.fnanceiro,.que.poderia.
ter absorvido os recursos de mobilizao do capital investido em terra para
fnanciar.tanto.a.indstria.quanto.a.prpria.agricultura..Isso,.evidentemente,.
se. o. sistema. de. crdito. agropecurio. tivesse. sido. desenhado. para. fnanciar.
tanto a aquisio de ttulos de terra, que teria sido liberada para a produo
diversifcada,.quanto.para.a.aquisio.de.mquinas.e.insumos.
Entretanto, at os dias atuais, no h arcabouo legal que d respaldo
transferncia da titularidade da terra de forma lquida e certa. O produtor
rural que tem a terra como colateral fsico de alavancagem, para ser oferecido
como garantia, enfrenta alto custo de transao. que seu ativo no oferece
garantia lquida e certa, pois no comercializado como ttulo ao portador,
mas como imvel, sujeito a moroso processo de execuo. Logo, passa a ser
subterfgio ao oportunismo dos produtores que ainda tm respaldo legal
para. impetrar. recursos. na. justia. e. postergar. a. deciso. judicial. fnal.. Pior.
que isso, o Judicirio brasileiro pode, em nome da justia social, dar causa
parte de menor poder econmico - dependendo da desproporcionalidade
de poder econmico das partes contratantes -, mesmo que esteja violando
contratos, em vez de garantir o seu cumprimento. Assim, elevam o valor do
custo.do.crdito.a.ser.fnanciado.a.um.patamar.no-compensatrio.no.sentido.
produtivo, tendo em vista a disponibilidade do bem dado em garantia. Na
agenda mnima de reformas para fomentar o crescimento no Brasil, insere-se
166
o custo do investimento e dos prazos do crdito. A escassez do crdito deve-
se..instabilidade.macroeconmica.e.aos.elevados.dfcits.pblicos..Alm.dos.
altos juros, h o alto spread de risco que pode ser atribudo falta de proteo
dos direitos de propriedade dos credores e da regra de lei.
De fato, os spreads bancrios, no Brasil, esto entre os mais altos do mundo,
quando se analisa sua posio em qualquer componente do spread. Para o
caso do custo da inadimplncia, o Brasil est em 130 lugar na proviso
para devedores duvidosos, entre 76 pases. A inadimplncia, fator que
eleva o spread de risco, depende da qualidade das informaes acessveis
aos fornecedores de crdito sobre os candidatos a tomadores de crdito.
O. processo. de. recuperao. dos. fnanciamentos. no. Brasil. tem. grandes.
entraves criados dentro do sistema judicirio, o que no privilgio do
fnanciamento.da.agricultura..A.Execuo.de.Ttulos.Extrajudiciais..uma.
modalidade que visa agilizar o processo de execuo, eliminando o acesso
a mecanismos protelatrios. A proposta conceder ao credor direito de
indicar os bens a serem penhorados e de obter certido gravada com os
bens do devedor at o valor da dvida.
A questo que se coloca se o desenho da lei propiciar a criao de ttulo
executvel com garantia lquida e certa, para que se torne um ativo comercializvel
no. mercado. fnanceiro. e. no. s. de. alavancagem. de. crdito. de. investimento.
para megalavouras. Isso tornaria possvel que o ttulo da terra se tornasse
instrumento lquido para a melhor alocao tanto do uso da terra no sistema
produtivo.quanto.da.utilizao.do.crdito.pelos.mais.efcientes..Afnal,.trata-se.
de ressuscitar e tornar elemento determinante da dinmica econmica o capital
morto representado pela propriedade imobiliria. Com isso, o Brasil superaria
uma caracterstica de pases pobres, segundo a qual, paradoxalmente, o mais
abundante ativo de uma economia continental forma uma massa patrimonial
inerte que no vem sendo plenamente utilizada para mover a criao de riquezas,
abrindo a possibilidade de alavancagem de recursos privados para investimento,
factvel numa conjuntura de taxas de juros cadentes.
9.3. Financiamento do custeio e comercializao da
agropecuria
A questo primeira est em entender como a agropecuria brasileira
empreendeu.signifcativa.expanso.nos.anos.1980.e.1990,.quando.o.crdito.
rural.ofcial.teve.progressivamente.menos.recursos.e.taxas.de.juros.positivas,.
167
alm de terem estabelecidos limites por tomador. As mudanas estruturais dos
anos 1970 explicam esse fato, pois: a) a agropecuria havia se modernizado;
b) o II PND havia internalizado as agroindstrias de bens de capital e
insumos; c) as agroindstrias haviam se ampliado em nmero e diversidade
de plantas industriais; d) havia se operado intensa mudana na estrutura dos
agromercados, com a presena das grandes tradings companies de commodities para
exportao. e. domnio. dos. supermercados. no. fuxo. produo-consumo. do.
abastecimento interno. Assim, para a agricultura de commodities, as estruturas
do.grande.capital.passaram.a.estruturar.fnanciamentos.aos.agropecuaristas:.
a) as agroindstrias de bens de capital e insumos para seus clientes; b) as
agroindstrias processadoras e as tradings companies para seus fornecedores.
Isso explica as supersafras.
A evoluo do crdito direto entre agentes das cadeias de produo, numa
evoluo dos contratos soja verde, criou as bases de um novo padro de
fnanciamento.do.custeio.das.safras.e.da.comercializao.com.uma.seqncia.
de medidas governamentais, sendo as principais: a) securitizao da dvida
dos. agropecuaristas. para. torn-los. aptos. a. atuarem. no. mercado. fnanceiro.
(primeira. em. 1995),. b). defnio. do. BNDES. como. banco. de. investimento.
da modernizao e expanso agropecuria (MODERFROTA E MODER-
INFRA) (1995); c) criao da cdula de produto rural (CPR) (1995), tornada
fnanceira. (2000). e. dos. novos. ttulos. fnanceiros. (2004);. d). legislao. de.
propriedade.intelectual.(1997);.e).lei.de.responsabilidade.da.gesto.fscal.(2000).
sepulta.antigo.padro.de.fnanciamento.via.dvida.pblica;.f).leis.de.parcerias.
pblico-privadas (2004) - investimento em infra-estrutura e logstica; g) leis de
inovao tecnolgica (2004) - parceria pblico-privada em CT&I. Em sntese,
para a agropecuria de escala, em especial para as commodities agropecurias,
h.espao.para.que.todo.o.fnanciamento.de.custeio.e.da.comercializao.da.
safra.seja.feito.via.mercado.fnanceiro.
Entretanto,. fca. ntido. que. esse. avano. se. concentra. nas. commodities, com
nfase.na.soja,.e.que.as.taxas.de.juros.praticadas.confguram.ainda.um.alto.
custo do dinheiro. Esses custos partem do piso de remunerao dos ttulos
pblicos (SELIC), acrescentando-se outros custos adicionais. inegvel o
avano.na.construo.do.novo.padro.de.fnanciamento.da.agricultura.com.
base em derivativos agropecurios, tanto no campo institucional quanto no
instrumental. Porm, entraves macroeconmicos queda nas taxas de juros
impedem a reduo consistente do custo do dinheiro, obtida com vendas
168
antecipadas.lastreadas.em.ttulos.fnanceiros,.e.condicionam,.no.curto.prazo,.
a.potencialidade.e.o.dinamismo.da.insero.setorial.no.mercado.fnanceiro..
Alm disso, outros obstculos devem ser superados na construo e
consolidao dos derivativos agropecurios, como instrumentos da moderna
economia de contratos completada com negociao desses ttulos na Bolsa
de Mercadorias & Futuros (BM&F) como forma de administrao de risco.
Entre as medidas para superar entraves e alterar o foco das polticas pblicas
para. a. consolidao. do. novo. padro. de. fnanciamento,. sugerem-se:. i).
estruturao de um consistente sistema de seguro rural no Brasil (conforme
detalhado no item 5 deste texto); ii) ampliao da abrangncia das decises
de polticas pblicas, de maneira a consolidar mecanismos para um espectro
mais amplo de produtos que as commodities e para um universo mais amplo
de agropecuaristas; iii) aprofundamento da modernizao da estrutura de
mercado dos gros, principal segmento das commodities brasileiras, envolvendo
em especial o milho e a soja; iv) construo e implementao de slida e
permanente campanha de superao dos obstculos culturais arraigados
na. sociedade. em. relao. ao. mercado. fnanceiro;. e. v). fnanceirizao. da.
propriedade. da. terra,. criando. mercado. secundrio. para. ttulos. fnanceiros.
lastreados em ttulos de propriedade rural.
A. inequvoca. modernidade. instrumental. dos. ttulos. fnanceiros,. criados.
e aprimorados desde a metade dos anos 1990, como mecanismos
delineadores. de. novo. padro. de. fnanciamento. setorial. . em. especial. para.
commodities agropecurias -, encontra limites macroeconmicos explcitos
para manifestarem a plenitude da sua potencialidade. Para esses problemas
macroeconmicos e pela sua magnitude, a soluo no pode ser construda
no curto prazo, mas so solues que se tornam cada vez mais possveis com
taxas.de.juros.cadentes..Assim,.os.novos.ttulos.fnanceiros.representam.uma.
aposta no futuro, quando podero ser colhidos os frutos de persistente e
penoso.ajuste.das.fnanas.pblicas.brasileiras.
A poltica de crdito para comercializao na agropecuria de commodities deve
estar.sempre.voltada.para.a.no-confgurao.de.estoques.pblicos.que.no.
passado recente suscitaram enormes desvios. Para os produtos com mercado
externo.relevante.mais.barato.e.efcaz,.fca.criarem-se.estmulos.(creditcios.
169
e. fscais). para. o. rpido. escoamento. para. o. mercado. internacional.. Para. os.
produtos destinados ao abastecimento interno, os procedimentos deveriam
convergir. com. os. acima. defnidos,. com. a. interveno. governamental.
comprando demanda e no adquirindo oferta. Em outras palavras,
para retirar excedentes espordicos de safras, a soluo deve centrar-se no
escoamento da produo o mais rpido possvel para minimizar efeitos
deletrios sobre os preos com conseqncia de aumento da inadimplncia e
endividamento dos agropecuaristas. Dessa maneira, o rpido consumo, que
no caso externo poderia ter a face de atender ampla camada da populao
que.no.tem.renda.sufciente.para.demandar.o.que.lhe..necessrio,.mostra-se.
mais barato para os cofres pblicos que outras medidas.
Resolvido o caso da agropecuria de commodities. com. fnanciamento. via.
derivativos agropecurios, h ainda que tratar o crdito para a agropecuria
adensada..Nesse.caso.h.que.ser.engendrada.ampla.poltica.de.fnanciamento.
para construo do moderno complexo produtivo da agricultura intensiva
em. trabalho. no. Brasil,. com. polticas. de. investimentos. que. solidifquem.
estruturas diferenciadas. Nessa agricultura diferenciada, polticas pblicas
devem ter como eixo fundamental a transformao de diversidade regional
em oportunidades pela ao focada no aprofundamento das singularidades
produtivas regionais e sub-regionais. No basta, porm, oferecer recursos,
pois h que se enfrentar a necessidade de avanos na qualidade extrnseca
e. intrnseca,. alm. da. especifcidade. do. mercado. de. perecveis,. que. exige.
regulao estatal inclusive das boas prticas econmicas, economia de contratos
e elevado domnio de complexa base tcnica pela interao homem/planta/
ambiente, determinante da produtividade e da qualidade.
Mais ainda, a ao governamental deve estruturar a formao desse complexo
produtivo, investindo na formao de agropecuaristas, na orquestrao
de interesses pela regulao da qualidade de produtos e processos e das
prticas comerciais, alm do incentivo necessria complementarizao de
atividades. Em outras palavras, para que a agricultura diferenciada multiplique
a agropecuria adensada, gerando emprego e renda, h que se pensar em uma
ao. pblica. integrada,. que. leve. em. conta. as. especifcidades. territoriais. e. a.
complementaridade dessas realidades na economia continental brasileira. Nessa
estrutura de ao pblica coordenada, o crdito de investimento e custeio deve
estar inserido como instrumento de alavancagem da produo nacional.
170
9.4. Financiamento da qualidade de vida familiar na
agricultura de subsistncia
25
A heterogeneidade estrutural marcante da agricultura brasileira, conformando
realidades.territoriais.bem.defnidas,.exige.que.as.polticas.de.fnanciamento.
tenham em conta esse mosaico de diferenas, destacando com nitidez duas
faces setoriais marcantes:
a agricultura dos agronegcios : caracterizada pelo crescente
processo. de. inovao. tecnolgica. e. amplifcao. da. produo. de.
riquezas, elevada integrao em cadeias de produo como lastro
de complexas redes de negcios. Nesse caso, o foco da ao pblica
est no produto com que se operam as transaes.
agropecuria de subsistncia : caracterizada pela reduzida
intensidade de inovao tecnolgica e manuteno das condies
de sobrevivncia, lgica das culturas, com baixa integrao com os
movimentos mais gerais da economia. Nessa situao, o foco est
nas famlias que esto margem do processo de desenvolvimento
setorial e a ao pblica deve buscar a melhoria das respectivas
qualidades de vida.
Assim, preciso formular polticas para a agropecuria de subsistncia,
considerando fundamental a manuteno adequada da proteo social
para esses agropecuaristas brasileiros. Para esse pblico, est desenhado o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) com
o. objetivo. de. fnanciar. as. atividades. agropecurias. e. outras. atividades. no-
agropecurias, exploradas mediante emprego direto da fora de trabalho do
produtor rural e de sua famlia. Aps algumas instabilidades tpicas de nova
forma de articulao da poltica pblica, o programa est conformando novo
campo de coalizo de atores sociais, pblicos e privados, tendo por objetivo
dar tratamento adequado s necessidades da agricultura familiar brasileira.
Com isso, a interveno nas reas de crdito, de infra-estrutura, de pesquisa e
de capacitao comprova a importncia de polticas de desenvolvimento rural
que enfatizam a agricultura familiar como atividade prioritria, devido sua
expresso social no mbito do sistema de produo agropecuria do pas.
25 Esta parte do trabalho segue, em vrias passagens, literalmente conforme as concluses do excelente estudo de
MATTEI, Lauro Impactos do PRONAF: anlise de indicadores. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ncleo
de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural, 2005. 136 p. Ressalte-se, entretanto, que se trata de uma leitura das
concluses, sempre sujeita a vis de interpretao, o que nesse caso exime o referido autor de possveis equvocos.
171
Nessa. lgica,. verifca-se. que. o. Pronaf . . uma. poltica. pblica. que. vem.
sofrendo seguidos aperfeioamentos, no sentido de transform-lo
efetivamente em instrumento capaz de atender ao conjunto de agricultores
familiares em todos os municpios e regies do pas, dentro de uma
perspectiva que privilegie a incluso dos agricultores familiares, tornando-
os cidados brasileiros. Nessa caminhada, so destacados alguns aspectos
que j foram amplamente estudados e consensados entre pesquisadores e
equipes tcnicas de rgos governamentais.
Nessa nova fase das polticas pblicas de desenvolvimento rural,
institucionalidade elemento determinante. Ao longo dos ltimos anos,
foram criadas organizaes, instncias de representao e de deciso, desde
o mbito municipal at a esfera federal, alm de procedimentos tcnicos e
administrativos que ampliaram a possibilidade da gesto social das polticas
pblicas, para alm das fronteiras restritas da ao dos rgos governamentais.
Assim, abriram-se espaos para a sociedade civil intervir concretamente na
formulao, implementao e avaliao das polticas destinadas a promover o
fortalecimento da agricultura familiar no pas.
Concomitantemente, deu-se enorme importncia ao tema da gesto social
das polticas pblicas, tornando-as mais representativas e democrticas.
Por meio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs),
os agricultores e suas representaes passaram a ter vez e voz no processo
de elaborao e implementao do programa de fortalecimento da
agricultura familiar. Somado a esses fatos, observa-se que as exigncias e os
condicionantes relativos ao uso dos recursos pblicos acabaram determinando
que diversos instrumentos desse programa especialmente o crdito rural
atendessem a um nmero cada vez maior de agricultores familiares, segmento
tradicionalmente excludo da poltica agrcola brasileira.
Atrelada a esses dois aspectos (institucionalidade e gesto social), a descentralizao
das polticas pblicas tambm se tornou fato relevante, sobretudo a partir da
segunda metade da dcada de 1980. Buscando fortalecer o protagonismo das
esferas regionais e locais, em contraposio excessiva centralizao que marcou
as polticas pblicas brasileiras no ps-guerra, a descentralizao foi apresentada
. sociedade. como. alternativa. . inefccia. das. polticas. e. dos. prprios. rgos.
pblicos, uma vez que se pensava que, quanto mais prximos dos cidados, mais
facilmente se resolveriam os problemas da populao.
172
Por.fm,.agrega-se.aos.trs.temas.acima.citados.a.participao.dos.benefcirios,.
diagnosticada como extremamente frgil nos perodos anteriores. Pelas novas
regras de tomadas de decises, incentivou-se a participao social como forma
de interferir nas polticas e no rumo do desenvolvimento rural. Esperava-se
criar uma cultura de participao poltica que, paulatinamente, fosse capaz
de. responder. aos. desafos. de. se. construir. um. modelo. de. desenvolvimento.
sustentvel ancorado na dinmica da agricultura familiar.
Nesse processo, entretanto, h ainda diversos obstculos a serem superados.
Especifcamente. quanto. ao. Pronaf,. alguns. desses. obstculos. acabam.
se transformando em limitaes ao programa, impedindo que venha a
alterar efetivamente os rumos atuais do desenvolvimento agropecurio
brasileiro..Por.um.lado,.sobressaem.limites.dados.pelo.sistema.fnanceiro.na.
operacionalizao do programa, expressos de vrias maneiras. Normalmente,
os bancos tendem a trabalhar com seus clientes de carteira, os quais detm
garantias adequadas s suas demandas de crdito. No limite, essa prtica
acaba.difcultando.o.acesso.s.diferentes.modalidades.de.crditos.do.Pronaf..
Em. parte,. esse. aspecto. . mais. visvel. nas. operaes. fnanceiras. voltadas.
aos investimentos nas propriedades, exigindo-se garantias que nem sempre
so compatveis com a realidade do agricultor familiar. Decorrente desse
processo, abre-se a possibilidade para distores que levam concentrao
dos recursos em algumas regies e/ou produtos, como o ocorrido nas fases
iniciais do programa.
Por.outro.lado,..obvio.que.os.fnanciamentos.do.Pronaf,.para.as.categorias.de.
agricultores familiares descapitalizados, contm um risco que os bancos que
disponibilizam os recursos do programa nem sempre pretendem enfrentar.
Cria-se,. dessa. forma,. um. conjunto. de. difculdades. para. atender. a. todas. as.
categorias. de. benefcirios.. Visando. evitar. essa. seletividade,. o. governo.
federal, via Tesouro Nacional, remunera o sistema bancrio, pagando os
custos administrativos de cada operao contratual, alm da equalizao
da taxa de juros e do pagamento do spread bancrio. Essa sistemtica eleva
signifcativamente.o.custo.oramentrio.do.programa,.obrigando.o.Tesouro.
Nacional a gastar somas vultosas de recursos para garantir os compromissos
desse tipo especial de poltica pblica. Mesmo assim, dados e informaes
dos. ltimos. anos. mostram. que. o. governo. ainda. enfrenta. difculdades. para.
fazer o dinheiro chegar aos necessitados. Essa uma das razes pelas
quais o nmero de tomadores de crdito ainda continua baixo diante do
173
potencial existente. Conforme o tipo de recurso (FAT, Fundo Constitucional,
exigibilidade bancria, recursos prprios dos bancos), esse problema assume
maior gravidade. De toda maneira, ele ainda um limite para a expanso
massiva do crdito a todos os agricultores familiares.
Do.ponto.de.vista.da.institucionalidade.do.programa,.ainda.so.verifcados.
alguns vcios da burocracia dos rgos pblicos, os quais impedem a legitimao
desse processo junto sociedade civil, ao concentrar, excessivamente, o
poder decisrio nesses rgos e ao no estimular as instncias que esto
sendo criadas nos estados a ganhar vida prpria e serem sujeitos do processo
de descentralizao e de democratizao das polticas pblicas. Esse ponto
cabe explicitamente aos conselhos estaduais do Pronaf que, alm de serem
compostos majoritariamente por representantes de rgos governamentais,
na maioria dos estados, discutem pouco as polticas de desenvolvimento rural
necessrias para reverter o quadro de excluso social a que esto submetidos
os agricultores familiares de todas as unidades da Federao.
Essas barreiras, entretanto, podem ser superadas por uma interveno
governamental.mais.qualifcada,.que.considere.as.novas.dimenses.do.mundo.
rural e tenha como premissa elementos de um modelo de desenvolvimento
amparado na sustentabilidade econmica, social e ambiental em contraposio
aos valores do modelo anterior. Em linhas gerais, os impactos distributivos
e.de.reduo.das.disparidades.inter-regionais.mostram.a.efccia.atual.desse.
programa de poltica pblica. Ressalta-se a necessidade de sua continuidade
e, na medida do possvel, a ampliao de suas aes para contemplar todas as
categorias de agricultores familiares, mas sempre tendo em conta que, para
o padro de agricultura inserido no processo mais amplo de transformaes
econmicas, seja como agricultura de escala seja como agricultura adensada,
os.mecanismos.prprios.para.esse.perfl.de.agentes.econmicos.devem.ser.
acionados e priorizados.
9.5. Seguro rural como poltica transversal para toda a
agropecuria
A agenda para a construo das bases de maior estabilidade de renda
no campo brasileiro, evitando-se os dramticos problemas conjunturais,
deveria. contemplar. a. eliminao. de. riscos. estratgicos. que. confguram.
os diversos matizes de insegurana na dinmica setorial, afugentando o
investimento. Um dos mais conhecidos manifesta-se no risco agronmico,
174
decorrente de fatores climticos e ambientais no-controlveis, alm de
problemas sanitrios derivados de fatos imponderveis, como a introduo
de agentes causais exgenos de qualquer natureza que afetam, no
apenas a conduo das atividades agropecurias, mas tambm o prprio
patrimnio produtivo rural.
A resposta para esse risco consiste na estruturao de uma sistemtica de
seguro da renda agropecuria, segundo nveis consistentes com a escala
efciente.para.a.competitividade.da.atividade.segurada..Na.agricultura.norte-
americana, o seguro rural representa a mais relevante poltica transversal para
a sustentabilidade produtiva setorial, sendo que as polticas governamentais
confguram.mecanismos.de.elevado.subsdio.ao.prmio.
De fato, a segurana produtiva e a estabilidade da renda, que formam as
expectativas consistentes quanto ao futuro, produzem reduo dos spreads
de. risco. cobrados. pelos. fnanciadores. e. maior. confana. para. que. os.
agropecuaristas tomem suas decises de produo. A deciso de plantio ou
de.confnamento,.uma.vez.tomada,.dentro.do.ciclo.produtivo.de.no.mnimo.
120 dias, no pode ser revertida sem prejuzos palpveis em termos de custos
variveis j realizados.
diferente de uma fbrica, onde se pode parar a linha de montagem a
qualquer tempo, eliminando-se custos variveis com matria-prima e mesmo
com. pessoal.. Numa. agricultura. fnanciada. por. vendas. antecipadas,. e. cuja.
prerrogativa de modernidade avana para a coordenao vertical via contratos
(que.podem.ser.at.ttulos.fnanceiros),.a.segurana.produtiva.propiciada.por.
mecanismo consistente de seguro rural mostra-se estratgica.
E o subsdio ao prmio deve ser o nico e permanente subsdio pblico para
a agropecuria de escala no Brasil. Isso garante maior harmonia e melhoria
dos mecanismos de coordenao vertical na agropecuria, maior estabilidade
e credibilidade de contratos e, com certeza, menores custos pblicos que
aqueles. derivados. da. equalizao. de. juros. do. crdito. rural. ofcial. e. dos.
incorridos com as securitizaes e renegociaes da dvida rural.
A.edifcao.de.um.sistema.consistente.de.seguro.rural.no.Brasil.exige.que.seja.
considerado um ponto fundamental que vem sendo motivo de tergiversao
por parte das lideranas agropecurias: o planejamento econmico da
175
produo agropecuria. Na agricultura norte-americana, esse planejamento
no.apenas.se.mostra.elevado.como.tambm.efetivo..E.no.se.trata.de.defnir.
caso a caso o que cada pecuarista deve ou no plantar, nem de intervir no
tamanho dos empreendimentos. Trata-se apenas de ir alm da aplicao do
denominado conceito de zoneamento agroecolgico. Esse parmetro tcnico
serve.fundamentalmente.para.defnir,.sob.distintos.padres.tecnolgicos,.em.
quais.espaos.geogrfcos.se.pode.plantar.com.maior.ou.menor.sucesso.uma.
dada cultura agropecuria. Contudo, esse indicativo, ainda que bsico, mostra-
se muito aqum do exigido para uma sistemtica consistente e sustentvel de
seguro rural.
A produo agropecuria exige mais que plantar e colher bem, pois seu
sucesso depende da existncia de logstica compatvel com a colocao do
produto obtido nos diversos mercados. Em termos econmicos, os custos de
transao so to relevantes quanto os de produo. Assim, uma sistemtica
de seguros rurais de sucesso exige que se realizem avanos para alm do
seguro agroecolgico, adotando o conceito de zoneamento econmico. Isso
implica.defnir.territrios.em.que.os.agropecuaristas.podero.recorrer.a.esse.
mecanismo.ofcial.de.proteo.de.riscos.climticos.e.sanitrios.
Mais ainda, por certo o zoneamento econmico de uma atividade, numa
economia continental como a brasileira, dever abarcar espaos territoriais
de superfcie inferior quela factvel no zoneamento agroecolgico. H que
se ter rigidez nesse fato, bem como fundamental para a regulao inerente
a essa poltica pblica que cada propriedade rural georreferenciada tenha
um histrico de ocorrncia de sinistros por cultura ou fenmeno climtico,
de maneira que seja possvel aprimorar o zoneamento econmico que deve
privilegiar territrios mais aptos. Isso implica a conformao de um cadastro
cuja credibilidade e transparncia esteja acima de qualquer suspeita. O que se
quer aqui colocar que a construo de um sistema de seguros rurais com
sustentabilidade - e compatvel com a segurana produtiva da agropecuria
brasileira - exige mudanas no aparato estatal e aprimoramento da estrutura
regulatria ainda no pensada no caso brasileiro.
Torna-se quase imperativo que seja determinada para uma instituio
existente. ou. que. seja. construda. uma. agncia. especfca. para. fscalizar. e.
gerenciar a poltica de seguros rurais, como no passado o Banco do Brasil
foi a agncia pblica para o crdito rural. Trata-se de avanar na construo
176
da estrutura pblica tpica da idia de Estado da Regulao, em que agncias
pblicas. devem. manter. o. monoplio. do. poder. de. polcia. (fscalizao). e.
atuar como garantidoras de direitos da cidadania. No caso, em funo de
que. o. cadastro. das. ocorrncias. de. sinistros. seja. confvel. e. transparente,.
porque documentado.
Outro aspecto que chama a ateno na agricultura brasileira consiste na falta
de credibilidade dos mecanismos de aferio da magnitude dos prejuzos dos
sinistros.ocorridos,.chegando.em.muitos.casos.at.a.prtica.de.confgurao.de.
perdas em que elas no ocorreram, conquanto os casos mais graves consistem
na sobreavaliao das perdas. Essa falta de credibilidade levou aos problemas
do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO), criado
pela Lei n 5.969, de 11 de dezembro de 1973. O investimento na formao
de. um. amplo. corpo. de. peritos,. com. essa. fnalidade,. e. de. um. sistema. de.
controle de qualidade dos laudos tcnicos exarados mediante auditagem
amostral consiste em prioridade para construo da credibilidade do sistema
de seguro rural, abrindo espao para reduo dos prmios cobrados (junto
com.a.maior.cobertura.em.termos.de.proporo.e.disperso.geogrfca.das.
atividades seguradas).
A estruturao do instrumento legal em lei federal de seguro rural,
constituindo fundo para subveno de parte do prmio, e a superao dos
limites pela recente eliminao do monoplio do resseguro representam
avanos importantes embora em fase inicial - no sentido de uma poltica de
seguro para a agropecuria brasileira.
H um conjunto de medidas que resulta do desdobramento da construo de
um.sistema.sustentvel.de.seguro.agropecurio.Como.a.confgurao.de.um.
Fundo de Catstrofes que daria solidez aos mecanismos, evitando-se problemas
conjunturais graves, sem aportes no-planejados de recursos pblicos, os
quais, por muitas vezes no estarem previstos nas leis oramentrias (nem
poderiam, porque catstrofes so imprevistos), no esto disponveis no
momento e no volume necessrio. Mais ainda, h que avanar na construo
de. um. lastro. consistente. de. resseguros,. na. esteira. da. Lei. Complementar. n.
126, sancionada em 15 de janeiro de 2007.
Com.o.fm.do.monoplio.do.resseguro,.abre-se.espao.para.a.construo.de.
uma poltica consistente de seguro rural, que exige estrutura de zoneamento
177
econmico consistente. Veja-se que no basta a aptido agroecolgica,
tpica. do. zoneamento. agronmico,. para. que. se. defna. a. potencialidade.
de determinado territrio, mas a aptido estrutural da logstica (estradas,
armazns. etc.). e. do. capital. intelectual. privado. (profssionalizao. de.
agropecuaristas,. agentes. agroindustriais. e. comerciais),. que. confguram.
elementos fundamentais do zoneamento econmico. O Brasil no
tem histria nem histrico de zoneamento econmico consistente e,
conseqentemente, no tem poltica de seguro rural sustentvel, embora
esteja caminhando para isso.
Em decorrncia da no-existncia de poltica de zoneamento econmico
consistente, no se tratou dessa questo, pois, tal como est, o zoneamento
agroecolgico.tem.se.revelado.infuncia.inexpressiva.no.desenvolvimento.da.
agropecuria. Muito mais srio ainda o fato de que a maioria das informaes
existentes sobre essa questo est tecnicamente defasada. Por certo, devemos
caminhar para uma estrutura de zoneamento econmico associada a uma
estrutura consistente de seguro rural, como o caso da poltica agrcola
norte-americana, mas estamos muito longe, apenas engatinhando nesse
longo caminho, inclusive por restries constitucionais (garantia plena da
livre iniciativa).
179
10. QUALIDADE DE PRODUTOS E PROCESSOS
DA BASE AGRCOLA
10.1. Reformas institucionais erigindo o Estado da
Regulao
As reformas institucionais e o desenho do setor pblico vm sendo inseridos
na agenda do debate sobre setores estratgicos da economia nacional,
para que promovam encaminhamento adequado das questes inerentes
ao desenvolvimento do pas. Ao analisar as diversas propostas colocadas
apreciao da opinio pblica e que enfocam os diversos temas abordados, o
que se nota, em regra, que no h compreenso adequada sobre o contedo
da institucionalidade colocada em foco e com a profundidade necessria das
mudanas a serem propostas.
A grande mudana, ainda no operada na compreenso do escopo
necessrio de polticas pblicas para a agricultura brasileira, est em
que as transformaes produtivas que foram profundas, desde os anos
1960, levaram superao de antigos obstculos ao desenvolvimento e
colocaram outros na agenda. A nova agenda exige outra concepo de
interveno estatal, centrada em outros pressupostos e assentada sobre
outra institucionalidade.
O debate sobre temas emergentes tem sido refm do atraso conceitual e
institucional. De fato, o poderoso aparato estatal estruturado para realizar
a modernizao agropecuria ainda condiciona as argumentaes e vem
sufocando a emergncia do novo. As postulaes trazem elementos que
parecem vislumbrar avanos, mas os submete velha e arcaica estrutura
institucional, desenhada para o ciclo anterior na perspectiva de desenvolvimento
da agricultura. Nesse processo, a qualidade de produtos e processos obteve
menos avanos, o que seria crucial para a sustentao da competitividade
externa da agricultura brasileira e que, pela multiplicao de barreiras de
cunho no-tarifrio, vem ganhando expresso e j faz as primeiras vtimas. A
qualidade do processo tambm tem relao com a problemtica ambiental,
que at recentemente era desconsiderada. Esse um ponto fundamental,
no somente para a preservao de nosso meio-ambiente, como tambm, e
cada vez mais, vem se tornando quesito fundamental para a competitividade
180
internacional, pois os pases importadores tm exigido processos sustentveis
e que respeitem o meio-ambiente.
Qualidade um elemento determinante da competitividade setorial porque
abrange, de forma transversal, todos os segmentos produtivos, os quais
necessitam do atendimento a normas e padres estabelecidos por um sistema
de regulao de qualidade de produtos e processos. Entretanto, nada est to
marcado pelo atraso que essa discusso. As antigas estruturas do aparelho
de estado tentam dominar uma temtica moderna e nova e submet-la aos
seus desgnios, sem ter ntido que isso no se mostra possvel por concepo.
Tanto assim que se tem tratado de polticas de defesa agropecuria, ou seja,
do particular, sem atentar para o espectro mais amplo dos predicados da
qualidade que essa questo exige. O fato que no se construiu um aparato
regulatrio consistente para qualidade de produtos e processos envolvendo
legislao, institucionalidade e competncias dos entes federativos. Por isso
persistem atuaes tpicas e episdicas.
Por certo, a sanidade animal no se resume aftosa, assim como a sanidade
vegetal no se resume a cancro ctrico, principais alvos de aes federais.
H que se avanar na institucionalidade, formando uma concepo
nacional, compatvel com padres internacionais, assumindo a qualidade de
produtos e processos como requisito vital, indo alm da viso de Estado
Desenvolvimentista e construindo o novo Estado da Regulao. Assim como
as agncias reguladoras formam o novo aparato estatal, em outros segmentos
econmicos relevantes, h que se fazer o mesmo com a qualidade de produtos
e processos da base agrcola. Frise-se muito bem, trata-se de estratgia nacional
de insero competitiva, com lastro na qualidade de produtos e processos,
que. implica. certifcao. de. qualidade. com. rastreabilidade. adequada. como.
defnidora. da. inocuidade. dos. alimentos,. numa. viso. de. food safety, e no
apenas.de.atuar.em.defesa.sanitria,.restringindo-se.ao.conceito.de.edifcao.
de zonas livres de febre aftosa e outras molstias.
10.2. Cenrio atual - exemplos de problemas-chave
Uma imensido de exemplos que revelam a inoperncia e inconsistncia
das atuaes federal e estaduais, no que tange qualidade de produtos
e processos, pode ser enumerada. A seguir, alguns exemplos de casos
181
que constituem problemas-chave para o setor agrcola. A regulao dos
transgnicos mostra-se menos relevante que a da aplicao de defensivos
agropecurios? Tem-se uma estrutura de anlise emperrada para a criao
e uso comercial de transgnicos, mas nenhuma regulamentao que ordene
de forma efetiva e segura o uso de defensivos agropecurios. A no ser
um oneroso sistema de registros que leva as empresas a cumprirem essa
obrigao apenas em carter limitado, com foco nas principais culturas, de
modo.que.signifcativo.nmero.delas.no.tem.defensivos.registrados.para.
combater suas principais pragas e doenas.
Os agropecuaristas que se dedicam a essas culturas de menor expresso
econmica, por similaridade, utilizam os defensivos registrados para uma
grande cultura de caractersticas agronmicas semelhantes. Como as grandes
lavouras acabam por serem as contempladas com nmero mais amplo de
produtos registrados, sucede que exatamente as pequenas lavouras esto
entre aquelas que praticam o uso inadequado. Tem-se a um componente que
conduz excluso com contedo de elevada regressividade.
E o que pior: como o produto qumico no est registrado para aquela
cultura. especfca,. caso. o. seu. uso. seja. detectado. em. anlises. laboratoriais,.
estaria.confgurada.a.contaminao..Vindo.a.pblico,.as.perdas.econmicas.
seriam expressivas. Entretanto, trata-se de contaminao virtual, pois no
houve aplicao de produto proibido porque faz mal sade, mas aplicao
de produto proibido porque seu uso no est registrado segundo as normas
para defensivos agropecurios. esse absurdo que vem se reproduzindo no
tempo, sem que se tome deciso de regular adequadamente uma questo
estratgica, de relevncia social e econmica.
10.3. Anlise crtica da nova concepo de qualidade
O princpio norteador para uma nova concepo de qualidade coloca a
garantia da qualidade, junto com o poder de polcia, como funo precpua
e indelegvel do Estado. Em razo disso, no se pode pensar em uma
estrutura. pblica. fnanciada,. como. . atualmente,. em. grande. parte. por.
taxas. que. encarecem. os. produtos. e. difcultam. a. adoo. de. processos.. Os.
maiores punidos sero exatamente os menores empreendimentos. H que
182
se forjar racionalidade na concepo da estrutura de taxas, compatvel com a
capacidade de arcar com os respectivos custos, bem como das exigncias das
polticas de defesa da qualidade para que no inibam a adoo generalizada de
boas prticas de produo e processamento. De outro modo, nessa escurido
propiciada pelo embate ideolgico, em vez do debate das idias, mistura-se
tudo no mesmo cadinho, como se a generalizao fosse a melhor soluo.
Ora, ser que todos os transgnicos so iguais e devem se submeter a uma
nica regra genrica, obrigando todos a tomarem necessariamente a deciso
imposta?.Isso.no.deveria.acontecer.de.maneira.alguma..H.que.ser.verifcada.
a enorme diferenciao entre as concepes e os impactos econmicos,
sociais e ambientais existentes entre os diversos transgnicos.
Observe o caso da soja RR, que consiste na construo de uma submisso
econmica, na medida em que o uso dessa variedade implica o uso de herbicida
com a molcula do glifosato. Assim, o monoplio duplo do gen e da molcula
cria condies econmicas peculiares que devem ser reguladas, de maneira
que permitam o uso amplo dessa inovao como requisito da modernidade
competitiva, sem deixar os agropecuaristas desprotegidos economicamente.
O mesmo no se aplica ao feijo transgnico, que se mostra resistente ao
mosaico dourado que dizima plantaes de pequenos e mdios lavradores
em diversas regies do Brasil, em especial nas reas prximas das plantaes
de soja, onde a populao de mosca-branca (transmissor) se multiplica,
pois o vrus do mosaico dourado no ataca a soja. Apesar de ambos serem
transgnicos, no faz o menor sentido a perpetuao de uma legislao
que d tratamento restritivo e similar tanto soja RR como ao feijo
resistente ao mosaico dourado, dado que os impactos sociais, produtivos,
econmicos.e.ambientais.so.muito.distintos..A.legislao.deveria.tipifcar.
transgnicos, reconhecendo a profunda distino existente entre eles,
da mesma forma que sua incorporao desburocratizada normalidade
produtiva se mostra urgente.
Deve-se deixar claro que as unidades federativas no tm competncia, a no ser
mediante deciso delegada e de forma precria (porque sem acompanhamento
de recursos), para realizar polticas consistentes de qualidade de produtos e
processos. Dessa maneira, propostas de polticas estaduais para uma questo
de ordem to vital, na institucionalidade atual, carecem de conhecimento da
realidade setorial e representam promessas que no se concretizaro sem o
183
enfrentamento.do.desafo.de.reestruturar.o.aparato.regulatrio.nacional..Isso.
at.mesmo.para.se.evitar.ensaios.catastrfcos.que.vm.ocorrendo,.da.edio.
de ciclos de guerra sanitria na agropecuria, gerando enormes distores
alocativas,.talvez.mais.graves.que.a.guerra.fscal.
10.4. Mecanismos de controle social uma proposta de
qualidade apoiada em mecanismos consistentes
H que se estruturar mecanismos consistentes de controle social e de
governabilidade sobre essa estrutura de defesa que, por se tratar de atividade
econmica, deve ser apropriada s condies particulares da agricultura.
As premissas de controle social e de governabilidade devem permitir, em
primeiro lugar, o contraditrio, requisito da cidadania e elemento fundador do
Estado Democrtico de Direito. As instituies devem ter desenhos objetivos
que evitem a sobreposio de funes e com isso a prevalncia de uma em
detrimento de outra. Dentro desse pressuposto, quem exerce a funo de
polcia. e. pune. (atividade. tpica. de. defesa. na. fscalizao. da. observncia. de.
procedimentos e por isso apreende e destri produes em desconformidade)
no deve ser responsvel por educar (extensionistas que ensinam o controle
de pragas e doenas focando diversas alternativas tcnicas viveis). Da mesma
forma, quem emite a ordem de apreenso de produtos em desconformidade
(tambm tpica de defesa) no deve ser a mesma instncia que produzir as
provas dessa desconformidade (anlise laboratorial).
No mesmo sentido, quem aplica a legislao pode at apresentar sugestes de
leis e decretos normativos e estabelecer padres punitivos (multas, apreenses
e destruio), mas no deve deter o poder de estabelecer a legislao, que
deve. caber. . instncia. superior. submetida. ao. controle. social.. Afnal,. nessa.
legislao,. h. sempre. confitos. de. interesses. entre. grupos. econmicos. e.
grupos sociais, alm da necessidade de arbitragem cotidiana de contenciosos
que. no. devem. ser. atribuio. de. instncias. de. fscalizao,. como. a. defesa.
da agricultura que visa agir na aplicao irrestrita da legislao pertinente e
dentro de seus limites. Assim, torna-se fundamental avanar mais que a mera
formalidade de regulamentao da Lei Federal n 9.712, de 20 de novembro
de.1998,.que.modifcou.o.captulo.VII..defesa.agropecuria,.da.Lei.Federal.
n 8.171, de 17 de janeiro de 1991 (Lei Agrcola).
184
10.5. Proposta de aes para um Sistema Nacional
de Qualidade aparato regulatrio, legislao
adequada, rede de laboratrios e agncia de defesa
Falta.defnir.a.operacionalidade.para.a.construo.de.um.sistema.nacional.de.
qualidade de produtos e processos na agricultura e que estabelea, de forma
ntida, limites de competncias e responsabilidades das unidades federativas.
H necessidade de se estruturar, por meio de instrumento legal adicional, uma
instituio pblica dotada de autonomia operacional (redes de instituies
com concepes compatveis no plano das demais instncias da federao
brasileira), para executar as aes de defesa da agricultura, num conceito mais
amplo do que apenas de sanidade animal e vegetal, envolvendo a qualidade de
produtos e processos no seu sentido mais geral.
A legislao federal vigente, presa viso do passado, no toca no elemento
crucial. representado. pelos. confitos. existentes. dentro. do. prprio. aparelho.
de estado, no que diz respeito qualidade de produtos e processos. As
lutas quase fratricidas entre agentes dos Ministrios da Sade, do Meio-
ambiente e da Agricultura criam enorme insegurana jurdica e normativa
derivada.de.confitos.de.competncia.que.devem.ser.equacionados,.para.que.
a deciso governamental seja coerente com o sentido de unidade. Da ser
fundamental rever no apenas todo o aparato regulatrio, como tambm o
aparato institucional que o operacionaliza, tanto no Governo Federal como
nos Governos Estaduais.
A. concepo. adequada. para. essa. agncia. federal. representa. um. desafo. na.
construo. de. institucionalidade. compatvel. com. a. efcincia. operacional. e.
gerenciamento.adequado.de.confitos..Para.garantia.de.uma.viso.republicana.
no plano federativo, o primeiro problema a ser enfrentado est em separar
formulao de operacionalizao, no mbito das normas da poltica de
qualidade, concentrando as decises regulatrias em uma nica instncia
federal, envolvendo todas as instncias decisrias do Governo, de forma
compatvel com a plena descentralizao institucional e federativa das aes
operacionais. Nas unidades da federao, devem ser previstos mecanismos
similares que visem garantir maior controle social sobre os processos
decisrios, alm de se evitar a exacerbao de posies corporativistas e
ampliar a legitimidade da referida instncia.
185
Para a defesa da sociedade e da cidadania, h que se garantir o espao para
o contraditrio, o que somente ser factvel com a realizao das provas
e contraprovas laboratoriais por instituies independentes da estrutura
operacional, que produziu a autuao em situao de plena autonomia
operacional,.alm.da.constante.necessidade.de.desenvolvimento.cientfco.dos.
procedimentos analticos, visando rapidez e exatido. Assim, os laboratrios
credenciados no podem nem devem pertencer estrutura das instituies
operacionais.de.defesa,.devendo.as.normas.de.credenciamento.serem.fxadas.
pela instncia reguladora nacional e a execuo da referida exigncia, bem
como. sua. fscalizao,. estar. a. cargo. de. outras. instncias. do. MAPA. e. das.
secretarias estaduais de agricultura.
As decises sobre os valores e a tipologia dos servios a serem cobrados pela
instituio que detm autonomia operacional sobre o sistema de qualidade
(incluindo a defesa agropecuria) devem ser da competncia exclusiva do
Ministro do MAPA, no plano federal, e dos Secretrios de Agricultura, no
plano estadual. As taxas, por serem compulsrias e obrigatrias para os agentes
das cadeias de produo, correspondem a instrumentos de natureza tributria,
portanto no devem ser objeto de delegao de competncia, por interferirem
de forma direta nos custos das cadeias de produo da agricultura.
H que ser considerada, ainda, a poltica de recursos humanos com
remunerao adequada ao exerccio de funo indelegvel do Estado e sujeita
a operar com atividades de elevado valor econmico. Essas premissas so
fundamentais.para.que.a.ao.pblica.seja.executada.com.efcincia.e.controle.
social e atendendo aos preceitos de governabilidade, dentro dos contornos
do Estado Democrtico de Direito.
H que se construir instituies e instncias distintas para cada funo
precpua, com controles sociais objetivos, com espaos para o pleno exerccio
da cidadania. Nesse redesenho, as anlises laboratoriais devem ser enfocadas
pela estrutura governamental, como prioridade para a competitividade da
agricultura,.no.apenas.certifcando.qualidade.rastreada.do.produto.nacional,.
mas.defnindo.parmetros.para.o.estabelecimento.de.barreiras.no-tarifrias.
para evitar riscos agricultura nacional e ao consumidor brasileiro em funo
de importaes de produtos.
186
Fundamental destacar que o aprimoramento da legislao da defesa da
agricultura exige constante avano da capacidade e da qualidade das anlises
e das estruturas laboratoriais, conferindo maior rapidez e preciso, alm de
maior credibilidade no comrcio internacional. Da a necessidade de uma
poltica explcita de construo de redes de laboratrios para prestao de
servios,. defnindo,. de. forma. explcita,. o. espao. para. o. pblico. e. para. o.
privado. Conquanto sejam fundamentais, as estruturas pblicas devem ter
ntido que no podem exercer o monoplio da realizao das anlises
laboratoriais,.devendo.estruturar.mecanismos.de.franquia.e.certifcao.de.
qualidade laboratorial que permitam, via monitoramento dos resultados, a
consolidao de rede privada e descentralizada de anlise laboratorial. Isso
porque. no. existem. recursos. oramentrios. sufcientes,. nem. no. Governo.
Federal e muito menos nos Governos Estaduais, para sustentarem a
execuo desses servios pela estrutura pblica. A ela devem ser reservadas
apenas as anlises essenciais no-cobertas pelo setor privado (como para
alguns pequenos empreendimentos socialmente estratgicos) e as de
monitoramento da rede privada (contraprovas), cumprindo procedimentos
explicitados. na. edifcao. da. rede. de. laboratrios. certifcados.. Ademais,.
dada.a.defnio.conceitual.de.separao.de.competncias,.da.mesma.forma.
que quem aplica a legislao de qualidade (inclusive defesa sanitria) no
deve fazer a prova laboratorial, no faz sentido que, quem produz, analise
e.certifque.seu.prprio.produto..Isso.tem.que.ser.feito.com.exigncia.de.
laboratrio independente.
Os recursos pblicos devem ser utilizados na modernizao da rede
laboratorial.mantida.pelas.instituies.de.pesquisas.cientfcas.e.tecnolgicas.
e universidades, articulando-as numa estratgia consolidada e programando
investimentos nessa logstica de excelncia, consistindo em prioridade para o
desenvolvimento da agricultura brasileira. Fundamental incluir na agenda do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) linha de
crdito de investimento, se possvel a taxas incentivadoras, para estruturao
de rede de excelncia de servios laboratoriais privados para a agropecuria
em todo territrio nacional
26
.
26 Essa ao de investimento torna-se fundamental para emancipar a anlise laboratorial, como insumo estratgico da
produo na agricultura, da condio de servio anexo e eventual de algum laboratrio de pesquisa de dado pesquisador
ou professor universitrio, como se d atualmente. A generalizao do controle laboratorial na agricultura exige ganhos
em escala e com isso menores custos das anlises que s podem ser conseguidos com mecanismos de concorrncia no
mercado,.com.base.em.redes.laboratoriais.de.prestao.de.servios.especializadas.privadas,.mas.certifcadas.e.auditadas.
pela estrutura pblica.
187
Da. mesma. maneira,. confgura-se. a. estruturao. de. agncia. de. defesa.
da. agricultura. com. a. atribuio. de. gerenciar. a. certifcao. da. qualidade.
de produtos e processos com rastreabilidade adequada, com recursos
e estruturas compatveis, polticas de recursos humanos que garantam
evoluo funcional, capacitao e remunerao condizentes com o exerccio
de.funo.pblica.por.defnio..Trata-se.de.contingncia.da.modernidade,.
com a construo de instncias de Governo compatveis com o Estado da
Regulao.capazes.de.enfrentar.o.desafo.de.empreender.um.novo.ciclo.de.
desenvolvimento da agricultura que se constituiu lder mundial na produo
tropical. Nesse sentido, a estratgia de estruturao do sistema de qualidade
de produtos e processos agropecurios implica um amplo arco de requisitos,
como a avaliao de conformidade (anlise de risco da cadeia de produo
e dos processos crticos de defesa da agricultura: proteo dos cultivos e
dos rebanhos e dos produtos deles advindos), rastreabilidade, barreiras no-
tarifrias,.defesa.e.inspeo.ftossanitria,.certifcao.de.produtos.e.processos,.
laboratrios credenciados, sistemas de qualidade ambiental.
Nesse desenho de construo de um sistema mais amplo de qualidade, insere-
se. o. fato. de. que,. especifcamente. no. conceito. restrito. . propriedade. rural,.
tem-se uma realidade de Defesa Agropecuria estruturalmente inadequada
para.atender.aos.desafos.demandados.pela.agricultura.e.sociedade.brasileiras..
Nesse escopo restrito, a legislao brasileira dispe que a Defesa Agropecuria
deve garantir, no apenas a sanidade vegetal e animal, mas tambm a idoneidade
dos insumos e dos servios utilizados; a segurana de produtos agropecurios
fnais.destinados.aos.consumidores.nacionais.e.internacionais,.em.termos.da.
ausncia de resduos, de correto processamento e de sanidade agropecuria.
A credibilidade da estrutura de defesa agropecuria, tanto no plano interno
como no externo, decorre da existncia de normas adequadas e de seu
cumprimento, que devem estar em consonncia com as exigncias dos
mercados importadores dos produtos brasileiros e/ou com os padres
estabelecidos em acordos internacionais. Nesse sentido, o sistema de defesa
agropecuria tem que garantir plena observncia dessas condies, criando
elevada credibilidade no comrcio internacional, condio essencial para
acesso.a.esses.mercados,.bem.como.a.confana.dos.consumidores.internos.
mais exigentes, que compram qualidade.
188
O funcionamento adequado desse sistema de defesa agropecuria deve ser
perseguido. na. concretizao. de. elevada. efccia,. efcincia. e. efetividade,.
pois. eventuais. deslizes. podem. confgurar. perdas. signifcativas. para. agentes.
econmicos do segmento produtivo envolvido. Ressalte-se que se trata de
uma questo nacional que deve ser garantida de forma plena pelo Governo
Federal, uma vez que os corolrios das falhas no se restringem unidade da
federao onde se detecta determinado problema sanitrio.
O caso recente do foco de febre aftosa de Mato Grosso do Sul ilustra bem
esse fato. Primeiro, porque a doena adentrou o territrio brasileiro pela
fronteira seca com os vizinhos latino-americanos, o que enseja a necessidade
de. uma. fora. nacional. capaz. de. controlar. esse. fuxo. (poderia. e. deveria. ser.
a mesma que protege a fronteira da entrada de armas e drogas, reduzindo
custos operacionais da atividade eminentemente policial). Segundo, porque,
apesar de o foco de febre aftosa ter sido localizado no Mato Grosso do Sul, os
efeitos econmicos mais expressivos ocorreram na pecuria paulista (maior
exportadora nacional de carnes) em decorrncia de os embargos impostos
pelas naes importadoras carne brasileira inclurem o territrio paulista
que est livre de febre aftosa h mais de uma dcada. Alm das perdas
econmicas diretas, preciso considerar quo lenta e onerosa torna-se a
recuperao da credibilidade e dos mercados perdidos.
Em funo desses elementos que a defesa agropecuria deve estar inserida
em um sistema nacional de qualidade de produtos e processos, garantindo a
consolidao e integrao da ao governamental com as instncias federativas
no cumprimento de atribuies estratgicas e complementares, em processo
fundado no propsito da melhoria da qualidade e regularidade dos servios.
Em sntese, o sistema nacional de qualidade de produtos e processos
agropecurios visa proporcionar meios e condies para o atendimento das
seguintes grandes linhas:
observncia de prticas ambientais e de manejo de solo e da gua
compatveis com os padres internacionalmente aceitos;
busca permanente de efetivo controle, erradicao, preveno de
doenas e pragas das lavouras e criaes;
garantia da qualidade e inocuidade de alimentos, em especial com
a. certifcao. do. cumprimento. das. prticas. recomendveis. de.
manipulao e processamento;
189
garantia da qualidade dos insumos e mquinas agropecurias, como
condio para elevar a produtividade dos fatores;
modernizao de processos e ampliao de qualidade no diagnstico
e.anlises.laboratoriais,.como.sustentao.da.certifcao.da.qualidade.
com rastreabilidade adequada;
consolidao. de. um. sistema. nacional. unifcado. que. garanta.
a atuao convergente dos entes federativos e instncias
governamentais,.eliminando.distores.e.confitos.que.fragilizam.
a agricultura brasileira.
191
11. AGROENERGIA
Os elevados preos do petrleo, associados crescente preocupao com
os efeitos do aquecimento global, estimulam cada vez mais a realizao de
investimentos na produo de agroenergia. No caso brasileiro, a experincia
com a utilizao da biomassa, em especial o lcool combustvel, como
redutor do consumo de combustvel fssil, conforma um elemento capaz
de constituir-se em relevante vantagem competitiva nacional. A existncia de
amplo arco de alternativas passveis de aproveitamento, possvel do ponto de
vista econmico com o desenvolvimento de novas rotas tecnolgicas, pode
contribuir para ampliar ainda mais e de forma sustentada essas vantagens,
consolidando o Brasil como referncia mundial e como ofertante regular de
biocombustveis no mercado internacional.
Tambm, no campo da agroenergia, o aproveitamento do bagao da cana-
de-acar para produo de energia eltrica e as possibilidades de que
venha a ser usado para ampliar a prpria produo de lcool conformam-se
como promissoras. Ao mesmo tempo, as polticas brasileiras recentes vm
apoiando o desenvolvimento de experincias na produo de biodiesel de
diversas fontes e com base em distintos processos, abrindo novo horizonte de
possibilidades, na medida em que permite ampliar a reduo da dependncia
do petrleo e reduzir o consumo de diesel. Isso favorece a gerao de
impactos positivos na territorialidade da agricultura brasileira, ao permitir,
com base em combustvel produzido localmente em pequenas unidades
processadoras e com mecanizao de processos, a melhoria da qualidade de
vida. de. populaes. em. espaos. geogrfcos. menos. densos. em. termos. da.
ocupao humana.
Dessa maneira, a agricultura brasileira, alm de sua relevante funo como
produtora de alimentos, exerce o papel estratgico de produtora de energia.
Isso faz com que a demanda global por biomassa na gerao de fontes
renovveis de combustveis, em substituio aos fsseis, seja um fator
portador de futuro decisivo para promover o potencial de crescimento do
setor agrcola nacional.
O cenrio atual bastante promissor para o Brasil na produo de duas fontes
principais de biocombustveis: etanol e biodiesel. No obstante se reconhea
o elevado ndice de produtividade do etanol, resultado do desenvolvimento
tecnolgico durante muitos anos, cabe destacar que a produo de biodiesel,
192
a partir de uma variedade de plantas produtoras de leo oleaginosas ,
apresenta grande relevncia social, na medida em que proporciona gerao
de novos postos de trabalho e condies de promover a valorizao das
potencialidades e recursos locais. O biodiesel, portanto, um vetor de
promoo do desenvolvimento regional, visto que abre possibilidade de
explorao de novas culturas, adaptadas aos diferentes territrios brasileiros,
como a mamona no semi-rido e o dend na Amaznia, os quais propiciam
o estmulo do consrcio entre lavouras, com opes de policultivos, em vez
da explorao da monocultura, o que permite uma convivncia mais amigvel
com a natureza.
Entretanto, para que o biodiesel se transforme no nosso grande vetor de
desenvolvimento regional, h que se realizar forte investimento em cincia,
tecnologia e inovao, de forma que a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico
consolidem a viabilizao tcnica e econmica, favorecendo aumento de
produtividade e reduo da necessidade de ocupao de terras, a despeito de
que as dimenses do mercado de energia exijam a produo em larga escala.
Essa.oferta.deve.se.dar.em.bases.relativamente.homogneas.(especifcaes.
tcnicas comuns), de forma a minimizar riscos colocao do produto no
mercado. A qualidade dos biocombustveis fundamental para fortalecer as
aes no sentido de transform-los em commodities internacionais.
O.grande.desafo.desse.processo.consiste.em.compatibilizar.a.produo.em.
escala, fundamental para que tenha competitividade econmica, em termos
de custos de produo e de operao logstica, com a necessidade de incluso
produtiva e social de imensa massa de agropecuaristas.
De acordo com pesquisadores da Universidade Federal de Lavras (UFLA-
MG)
27
, grande parte da rea para cultivo das lavouras oleaginosas poder ser
conseguida com sistemas de rotao de culturas que envolvam a safra de
vero.e.uma.safra.de.outono/inverno..Essa..uma.alternativa.ftotcnica.de.
grande importncia para o territrio, pois no incorpora novas reas, mas
to-somente complementa reas j utilizadas, tornando-as mais produtivas
ao.reduzir.monocultivos.e.produzir.aumentos.signifcativos.de.produtividade.
com reduo do uso de agrotxicos.
27 Pedro Castro Neto e Antonio Carlos Fraga so professores da Universidade Federal de Lavras (UFL-MG), pesquisadores
em energia na agricultura e plantas oleaginosas, integrantes do Programa Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico do Biodiesel, sob a coordenao do Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT-SEDEC.
193
Alguns estudiosos j esto chamando de a nova civilizao da biomassa as
possibilidades que se abrem para o biodiesel, por se tratar de uma oportunidade
para uma relao mais estreita entre agricultura familiar e territrio, e que pode
promover uma valorizao na especializao agrcola de certas regies. Essa
especializao pode ter alcance distributivo indito nas polticas energticas
do. pas,. uma. vez. que. parte. signifcativa. da. oferta. . da. agricultura. familiar,.
por meio da produo de matrias-primas para leos vegetais, no mbito
do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB). Tudo isso
pode contribuir para a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que
faz do biodiesel a escolha estratgica adequada para atender aos propsitos
do desenvolvimento territorial do pas.
O.Brasil.conta.com.vantagens.que.o.qualifcam.a.liderar.a.agricultura.de.energia.
e o mercado de biocombustveis em escala mundial, com a possibilidade de
ocupao de reas, dentro de um plano de Zoneamento Agroecolgico, de
sorte a manter sob controle os impactos na produo de alimentos e no
meio-ambiente. A participao da agroenergia na matriz energtica brasileira
pode gerar muitos benefcios, como: reduo do uso de combustveis
fsseis; ampliao da produo e do consumo de biocombustveis; proteo
ao meio-ambiente; desfrute do mercado internacional e contribuio para
a incluso social. Nossa matriz energtica composta de 44% de energia
renovvel ante 14% no mundo e apenas 6% nos pases da OCDE, o que
faz o Brasil tomar a dianteira na corrida mundial dos biocombustveis, dada
a vasta disponibilidade de recursos naturais (terra, gua, clima), combinada
com o domnio tecnolgico alcanado na produo do lcool. A partir desse
acmulo de conhecimento e experincia, obtidos com o lcool da cana-
de-acar,. o. apoio. governamental. volta-se. agora. para. o. apoio. cientfco-
tecnolgico s plantas oleaginosas, visando produo do biodiesel. Nesse
sentido, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) exerce a coordenao do
mdulo tecnolgico, no mbito do Programa Nacional de Produo e Uso
do Biodiesel (PNPB), tendo j constitudo a Rede Brasileira de Tecnologia de
Biodiesel (RBTB). Essa rede tem o papel de consolidar um sistema gerencial
de articulao dos diversos atores envolvidos com biodiesel, alm de apoiar
a. identifcao. e. busca. de. soluo. para. os. gargalos. tecnolgicos. em. toda. a.
cadeia de produo e uso do Biodiesel.
194
Ressalta-se que fundamental o aporte de investimentos em pesquisa e
inovao, para proporcionar o desenvolvimento de tecnologias de produo
agrcola articulada com a rea industrial, dentro de uma concepo sistmica
e integrada, envolvendo os atores de todos os elos da cadeia produtiva, desde
a produo de insumos, assistncia tcnica, explorao agrcola, industrial
e comercializao, de forma que se possa obter: lavouras mais aptas s
nossas condies edafoclimticas; sistemas de produo agroindustrial
mais. efcientes. e. aproveitamento. sustentvel. das. nossas. potencialidades.
regionais. Novas tecnologias industriais so fundamentais, pois representam
a essncia da transformao de produtos agrcolas em biocombustveis,
proporcionando agregao de valor e competitividade sistmica aos nossos
produtos agrcolas.
Deve-se levar em considerao, ainda, que as possibilidades de produo de
biodiesel.so.diversifcadas.e.no.podem.ser.excludentes.entre.si..Pelo.contrrio,.
possvel e necessrio para alcanar seus objetivos estratgicos, econmicos e
sociais. Dessa maneira, deve-se aproveitar a biomassa das principais oleaginosas
para a produo em grande escala, novas culturas adaptadas aos diferentes
territrios brasileiros, alm da utilizao das gorduras animais e das algas. Em
funo dessa possibilidade, em escala reduzida, a produo de biodiesel pode
ser feita com a utilizao de subprodutos e resduos industriais, como o caso
do sebo de boi, outras gorduras animais ou o leo de cozinha reciclado
28
, este
ltimo contribui para a destinao produtiva e no-poluente desse resduo
urbano. Nesse sentido, as gorduras animais passam a ser excelente fonte
de matria-prima para atender s necessidades da indstria, sem prejudicar
outras fontes, alm de gerar benefcios, j que, em alguns locais, essas fontes
de gordura so consideradas agentes poluidores. As algas so tambm outra
fonte no-convencional de combustvel que vem sendo estudada e apresenta
alto potencial de captao e produo de assimilados, sem exigir grandes
expanses de territrio. da combinao dessas possibilidades de produo
que.o.PNPB.pode.cumprir.com.maior.efccia.seus.objetivos.
28 A Secretaria Municipal do Meio-ambiente (SMAM) do Rio Grande do Sul e a Pontifcia Universidade Catlica (PUCRS)
assinaram convnio (1/06) para produo de biodiesel a partir de leo de fritura recolhido nos restaurantes da prpria
universidade. Considerando que o leo de fritura um grande poluente das guas urbanas, o uso desse leo convertido
em biodiesel ser excelente soluo ambiental. A SMAM quer abastecer toda sua frota com o biodiesel.
195
11.1. Instrumentos de Poltica Pblica
Cabe destacar a existncia de dois instrumentos de polticas pblicas, muito
importantes para orientao e estmulo produo de energia, com base em
matrias-primas do setor agrcola.
Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) - um programa
interministerial do Governo Federal que objetiva a implementao de forma
sustentvel, tanto tcnica como economicamente, a produo e uso do
biodiesel, com enfoque na incluso social e no desenvolvimento regional,
via gerao de emprego e renda. Esse programa est regulamentado pela Lei
n 11.097, publicada no DOU, em 13 de janeiro de 2005, que dispe sobre
a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira. A coordenao do
Programa est a cargo da Casa Civil da Presidncia da Repblica e a gesto
operacional feita por um Grupo Gestor sob a coordenao do Ministrio
das Minas e Energia.
Plano Nacional de Agroenergia - rene aes estratgicas e diretrizes de Poltica
de Agroenergia do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA) com o objetivo de organizar e desenvolver proposta de pesquisa,
desenvolvimento, inovao e transferncia de tecnologia para garantir
sustentabilidade e competitividade s cadeias de agroenergia. Estabelece
arranjos institucionais para estruturar a pesquisa, o consrcio de agroenergia
e a criao da Unidade Embrapa Agroenergia. Indica aes de governo no
mercado internacional de biocombustveis e em outras esferas.
11.2. Importncia do biodiesel no desenvolvimento
territorial
O biodiesel inaugura uma revoluo energtica no pas, porque, ao contrrio
do. petrleo,. cujas. reservas. so. fnitas,. utiliza. diversas. fontes. de. matrias-
primas, tanto de origem vegetal como animal, por meio de processos
tecnolgicos usados para obteno de leos, resultando em fonte permanente
de gerao de energia. um combustvel que se planta, portanto renovvel;
sendo mais amigvel com o meio-ambiente, contribui para a reduo do
aquecimento global e das emisses de gases de efeito estufa. O biodiesel
exerce.tambm.papel.estratgico,.na.medida.em.que.visa..diversifcao.da.
matriz energtica, diminuindo a dependncia do petrleo importado. Alm
do mais, o biodiesel apresenta relevante contribuio para a economia, j que
constitui novo segmento econmico que promover gerao de emprego e
196
renda, especialmente para a Agricultura Familiar e para as regies mais pobres,
como Norte e Nordeste do pas. O biodiesel representa passo efetivo para
um futuro menos dependente do diesel fssil, que hoje move nossa frota de
nibus e caminhes.
Vrios segmentos da cadeia produtiva esto engajados no esforo de
transformar o biodiesel em realidade no pas. Destaca-se o papel da Petrobras,
que est fortemente empenhada em viabilizar o uso do biodiesel, consolidando
a liderana do Brasil na utilizao de fontes de energia limpa e renovvel. A
Petrobras investe no desenvolvimento tecnolgico, que privilegia as matrias-
primas brasileiras, tais como mamona e dend. Alm disso, a companhia
est empenhada em utilizar sua rede de postos de distribuio para levar o
biodiesel a todas as regies do pas.
11.3. Potencial do Brasil para a produo de
oleaginosas
A vasta extenso territorial do Brasil, associada s excelentes condies
edafoclimticas, favorece grandemente o pas para a produo de biomassa com
fns.alimentares,.fbras,.qumicos.e.energticos..Por.seu.turno,.as.diversidades.
regionais, com suas respectivas caractersticas, geram motivaes singulares
para sua produo e consumo. Na regio semi-rida do Brasil, que abrange
quase todos os estados do Nordeste e o norte de Minas Gerais, as culturas
energticas podem se basear em lavouras de sequeiro, como o caso da
mamona e do algodo, que podem conviver com o regime pluviomtrico do
semi-rido. A mamoneira adapta-se muito bem ao clima e s condies de solos
do semi-rido e a Embrapa j vem disponibilizando cultivares de mamona de
alta produtividade. Alm do mais, a lavoura da mamona presta-se muito bem
agricultura familiar, podendo apresentar economicidade bastante elevada.
A torta resultante da extrao do leo de mamona apresenta-se como timo
adubo,. com. aplicaes. na. fruticultura,. horticultura. e. foricultura,. atividades.
importantes e crescentes nos permetros irrigados do Nordeste. A regio semi-
rida..habitada.por.mais.de.dois.milhes.de.famlias,.o.que.signifca.grande.
motivao para um programa de biodiesel, dada a possibilidade de erradicar ou
reduzir sensivelmente a misria do campo. Considerando que h uma demanda
mundial crescente por combustveis de origem renovvel, a regio semi-rida
dispe de todas as condies para se tornar grande produtora de biodiesel,
e o Brasil, grande exportador mundial, principalmente no contexto atual de
197
mudanas climticas. A produo de biodiesel estratgica para o Brasil e pode
signifcar.uma.revoluo.no.campo,.gerando.emprego,.renda.e.desenvolvimento.
sustentvel para todo o pas, especialmente para o Norte e Nordeste.
A Embrapa avaliou a potencialidade do Brasil para produo de oleaginosas,
adotando como critrio a no-expanso da fronteira agrcola e a integral
preservao.da. foresta.amaznica.. Os. dados.so.apresentados.na.tabela.1..
Pela anlise, o Brasil capaz de produzir, anualmente, 12 bilhes de litros
de biodiesel (B12) apenas utilizando 20% dos 100 milhes de hectares
hoje usados na integrao agricultura-pecuria ou produzir 3 bilhes de
litros (B3) apenas cultivando o girassol em regime de safrinha sobre 20%
da rea total de cultivo da soja, ou produzir 2 bilhes (B2) apenas na rea
zoneada de mamona no Nordeste, ou, ainda, produzir 45 bilhes de litros
de biodiesel (B45) aproveitando apenas 16% da rea degradada da Floresta
Amaznica, com a cultura do dend. As possibilidades das quatro culturas
so complementares e resultam em uma potencialidade de produo de 60
bilhes.de.litros.de.biodiesel,.sufciente.para.substituir.todo.o.diesel.nacional.
e gerar um excedente de 20 bilhes de litros.
Cultura Produtividade
(L/ha)
rea Potencial
(Milhes de ha)
Produo Potencial
(Milhes de L)
Que reas so essas?
Soja 600,00 20,00 12,00
20% de 100 milhes de ha
(Integrao agricultura-pecuria)
Girassol 1.000,00 3,00 3,00
Safrinha em 20% de rea
cultivada com soja
Mamona 500,00 4,00 2,00
Zoneamento Agrcula do
Nordeste
Dend 4.500,00 10,00 45,00
Reforestamento de 16%
das reas j desmatadas da
Amaznia
Fonte: Embrapa - Elaborao: Embrapa
A anlise do estudo da Embrapa leva s seguintes concluses e
recomendaes:
O Brasil dispe de potencialidade para produo de biodiesel, sem
a necessidade de ampliao da fronteira agrcola e com preservao
das. reas. atuais. de. forestas,. mas. . preciso. adotar. polticas. de.
198
incentivo preservao ambiental e ao uso racional do solo, de
forma a evitar uma corrida para a produo de biodiesel com danos
ao meio-ambiente.
O nvel atual de produo de soja no Brasil deve sustentar, nos
primeiros anos, a produo de biodiesel, bem como permitir o
aumento da produo de oleaginosas pouco expressivas atualmente,
como o girassol, a mamona e o dend.
Os dados referentes ao girassol de segunda safra, nas reas
cultivadas com a soja e, na segunda safra, em reas cultivadas com
milho, mostram que o girassol pode assumir papel de destaque, pois
aproveita os perodos de terra ociosa e tem custos de produo mais
baixos, devido ao aproveitamento dos tratos culturais da soja e do
milho. O girassol uma oleaginosa que apresenta maior teor de leo
por hectare que a soja e, conseqentemente, maior aptido para o
uso na produo do biodiesel.
A mamona a oleaginosa preferencial para a Regio Nordeste e ser
capaz de atender demanda de B2 e B5, na medida em que novos
cultivares com menores restries a altitude sejam desenvolvidos. O
incentivo mamona no semi-rido deve ser mantido e estendido a
novas.oleaginosas.na.medida.em.que.houver.confabilidade.tcnica.
para recomendao.
O dend, cultura perene com melhor balano energtico dentre
as culturas avaliadas, apresenta-se como a matria-prima de maior
potencialidade para sustentar a produo de biodiesel e muito
apropriada Regio Norte.
11.4. Biodiesel e agricultura familiar
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) estabeleceu incentivos
ao crescimento gradual da nova cadeia de biocombustveis, visando
entrada de aproximadamente 200 mil famlias na produo de mamona e
dend, de forma a promover a incluso socioeconmica de agricultores
familiares e assentados da reforma agrria. O MDA vem destinando
recursos, por meio de linhas de crdito de custeio e investimento do
Pronaf, para a produo de oleaginosas, conforme acordo estabelecido
entre representantes dos movimentos sociais do campo e a iniciativa
privada dos estados do Nordeste. O objetivo alcanar uma produo
199
de 700 milhes de litros de biodiesel de mamona em 2007. Pretende-
se desenvolver dez ncleos de produo de mamona no Cear, Piau,
Maranho, Pernambuco e Bahia.
Sntese das aes do MDA visando promover a incluso social da agricultura
familiar:
Participao de at 250.000 famlias em 2007
rea necessria de cerca de 1,5 milho de ha.
Uso de pequenas reas na propriedade, aproveitamento de
entressafras e de regime de consrcio com culturas alimentares
Uso da torta para alimentao animal ou adubao (mamona) nas
propriedades
Poltica de Compras Leiles da ANP:
Compras apenas de quem tenha o Selo Combustvel
Social
Compras referentes aos anos de 2006 e 2007
Respaldo para toda cadeia produtiva
100 mil famlias podero participar da cadeia produtiva at
o.fnal.de.2006;.250.mil.at.o.fnal.de.2007
Primeiro Leilo 70 milhes de litros
Segundo Leilo 170 milhes de litros
Terceiro Leilo 500 milhes de litros
Instrumentos do MDA para Promoo do Biodiesel:
Pronaf . Biodiesel. . fnanciamento. sem. comprometer.
atividades.j.fnanciadas
Pronaf Agroindstria mquinas e equipamentos,
esmagamento.e.transesterifcao
Pronaf Infra-estrutura
Rubricas oramentrias pesquisa, assistncia tcnica
(Ater), capacitao, arranjos produtivos, elaborao de
projetos-piloto
EGF/AGF
PAA produtos consorciados.
200
11.5. Aspectos tecnolgicos e socioambientais
O biodiesel pode reduzir em 78% as emisses lquidas de gs carbnico, alm
de reduzir quase totalmente as emisses de fumaa e de xido de enxofre.
importante mencionar que o biodiesel pode ser usado em qualquer motor de
ciclo diesel, com pouca ou nenhuma necessidade de adaptao.
O Brasil tem todas as condies de se tornar grande produtor de biodiesel,
pois.o.pas.tem.potencial.incomparvel.para.produo.de.biomassa.com.fns.
energticos. Basta citar a mamona, o dend, o babau, a palma, a soja, o
pinho-manso, entre outras culturas, que podem ser abundantes fontes de
energia e de incluso social. Destaca-se que o biodiesel pode ser importante
produto para exportao e para a independncia energtica nacional, associada
gerao de emprego e renda nas regies mais carentes do Brasil.
Uma das prioridades fundamentais do Governo promover o desenvolvimento
tecnolgico do pas com incluso social, de forma que as camadas menos
favorecidas da populao sejam inseridas no processo de desenvolvimento
econmico e social do pas, de modo sustentvel e com cidadania. A Secretaria
de Cincia e Tecnologia para Incluso Social do MCT tem a misso de
promover a aproximao do setor de C&T com as camadas menos favorecidas
da populao, facilitando o acesso dessas comunidades ao desenvolvimento
tecnolgico, como um dos direitos fundamentais do cidado. Segundo estudos
apoiados pelo MDA, MAPA, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio
das Cidades, a cada 1% de substituio de leo diesel por biodiesel produzido
com a participao da agricultura familiar, podem ser gerados 45 mil empregos
no.campo,.com.uma.renda.mdia.anual.de.aproximadamente.R$.4.900,00.por.
emprego. Considerando que para um emprego no campo so gerados trs
empregos na cidade, conclui-se que seriam criados 180 mil empregos. Numa
hiptese otimista de 6% de participao da agricultura familiar no mercado
de biodiesel, seriam gerados mais de 1 milho de empregos.
Outro dado interessante diz respeito gerao de postos de trabalho,
quando se compara a agricultura empresarial com a agricultura familiar. Na
agricultura empresarial, em mdia, emprega-se um trabalhador para cada
100 hectares cultivados, enquanto que, na familiar, a relao de apenas 10
hectares por trabalhador. Isso mostra claramente a importncia de priorizar
201
a agricultura familiar na produo de biodiesel. A produo de oleaginosas
em sistemas familiares faz do biodiesel alternativa importante para a reduo
da misria no pas, pela possibilidade de ocupao de enormes contingentes
de pessoas.
Em resumo, incluso social e desenvolvimento regional, especialmente via
gerao de emprego e renda, devem ser os princpios orientadores bsicos
das aes direcionadas ao biodiesel, o que implica dizer que sua produo e
consumo devem ser promovidos de forma descentralizada e no-excludente,
em termos de rotas tecnolgicas e matrias-primas utilizadas.
11.6. Resumo dos Principais Desafos
Organizao de arranjos socioprodutivos agrcolas:
fuxo.de.fnanciamento
constituio de arranjos socioprodutivos (projeto plos) com a
participao de todos os segmentos da cadeia produtiva
capacitao de tcnicos e lideranas
armazenagem, transporte, logstica, sementes
negociaes contratuais e apoio comercializao
potencial de agregao de valor da etapa agrcola (custos de
carregamento de estoque, ganhos com logstica e organizao,
custos,. fnanciamento. agrcola,. pacotes. tecnolgicos. de. baixo.
custo).
Produo de leo para biodiesel:
demanda existente (vrias indstrias preferem o leo)
instrumentos: Pronaf agroindstria, compras por contrato,
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) (produtos associados),
EGF, AGF
desafos.da.cadeia.de.extrao
mercado de leo para biodiesel
mercado de farelo
mercado de torta
concorrncia.com.o.leo.de.soja.(R$.1.100,00/.t.com.impostos)
custos de implantao, escalas mnimas, capital de giro
capacidade de gesto e endividamento
202
11.7.1. Custos e necessidades de recursos
29
Para.estimativa.de.custos.e.defnio.de.recursos.necessrios,.adotou-se.uma.
taxa de crescimento da produo de biodiesel de 35,7% ao ano, at o limite de
B5 em 2010, perodo inferior ao estipulado pela Lei n 11.097
30
. Essa premissa
foi adotada em virtude da rpida organizao da produo do biodiesel para
o mercado de B2 e acredita-se que, com a adoo de poltica semelhante, at
2010 o Brasil atinja o patamar de produo de B5.
Do total de biodiesel demandado para 2007, 840 milhes de litros, estima-se
que no mnimo 30% da matria-prima (oleaginosas) sejam produzidos pela
Agricultura Familiar.
Em 2007, o tamanho da rea mdia para cada agricultor familiar era de 2,45
ha e a tendncia para 2010 de que essa rea cresa para 3 ha. Estima-se que
essa evoluo se d no quesito de produtividade tambm: foi considerado
que, em 2007, a produtividade era de 500 litros/hectare e a tendncia para
2010 aumente para 600 l/ha. Foi com base nesse aumento de produtividade,
aumento da rea mdia plantada e aumento da demanda de biodiesel que se
estimou o aumento do nmero de agricultores familiares envolvidos.
O clculo de sementes foi feito com base nas exigncias do Selo Combustvel
Social e considerou-se que as empresas produtoras de biodiesel adquiram
matria-prima oriunda da agricultura familiar nas seguintes propores:
Nordeste: 50%
Norte e Centro-Oeste: 10%
Sudeste e Sul: 30%
Estabeleceu-se que 30% da demanda de sementes da Agricultura Familiar
sejam atendidam por aes governamentais. Adotou-se, tambm, para o
clculo da demanda de recursos, que 30% do plantio de mamona no Brasil
sero feitos por consrcio com feijo caupi.
29 Conforme estudo apresentado pelo MDA ao Comit Gestor do Programa Nacional de Biodiesel (PNPB).
30.Lei.do.biodiesel.N.11.097/2005,.publicada.no.Dirio.Ofcial.da.Unio.em.14/01/05,.dispe.sobre.a.introduo.do.
biodiesel na matriz energtica brasileira. Essa Lei permite a atuao reguladora da Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis (ANP) sobre o biodiesel e tambm sobre o setor de combustveis de fontes renovveis. De
acordo com essa Lei, o percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado no pas foi
fxado.em.5%,.percentual.a.ser.alcanado.em.oito.anos.(2013)..Dentro.de.trs.anos.(2008).o.percentual.j.dever.ser.de.
2%.
203
11.7.2. Garantia de compra ao produtor
A garantia de compra de gros de oleaginosas ao produtor um mecanismo
estabelecido pelo Selo Combustvel Social
31
, em que cada empresa tem
a obrigao de adquirir um percentual mnimo de matrias-primas da
agricultura familiar, varivel por Estado. De acordo com o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), responsvel pela utilizao desse
mecanismo, hoje j se observa uma boa evoluo nos padres dos contratos
das empresas com a agricultura familiar, quer seja nos preos negociados,
quer seja nas condies contratuais, a exemplo do adiantamento de insumos
e implementos agrcolas. Do ponto de vista da empresa, os contratos so
importantes para a garantia no fornecimento da matria-prima, bem como
para consolidar sua plataforma produtiva e depender menos da aquisio de
matria-prima ou leo sob condies de mercado. A garantia permanente
de compras ao agricultor, por parte da empresa, condicionada ao nvel de
comercializao do biodiesel. Embora a partir de 2008 o mercado de biodiesel
no esteja mais favorecido pelo mecanismo de leiles, h necessidade de
estmulo ao setor para o estabelecimento de contratos de fornecimento com
distribuidoras.e.refnarias.
Uma das incertezas existentes o processo de formao do mercado de
biodiesel e seus impactos na formao dos mercados de matrias-primas a
ele associados. Isso demanda do setor pblico a construo de uma viso do
mercado, criando e aperfeioando mecanismos para a sua regulao, uma vez
que se trata de setor estratgico, como determina a legislao.
11.7.3. Poltica de preos
O.Brasil.no.adota.uma.poltica.de.fxao.de.preos.para.o.biodiesel..De.
outro lado, o Selo Combustvel Social busca preos justos aos produtores.
Para regular essa negociao, o Selo prope a realizao de contratos
coletivos de comercializao de oleaginosas produzidas a partir da agricultura
familiar. Os contratos podem variar de uma safra a vinte e cinco anos,
dependendo. da. cultura. e. do. seu. perfl. de. mercado.. Hoje,. as. negociaes.
so estabelecidas entre as indstrias e as representaes dos agricultores.
Na maioria dos casos, as negociaes ocorrem em mbito federal e/ou
estadual, nas quais so estabelecidos preos de referncia para os contratos.
31.Selo.Combustvel.Social..um.componente.de.identifcao.concedido.pelo.Ministrio.do.Desenvolvimento.Agrrio.
(MDA) aos produtores de biodiesel que promovam a incluso social e o desenvolvimento regional ao adquirir do agricultor
familiar.matria-prima.para.a.produo.de.biodiesel.em.quantidade.defnida.pelo.MDA.
204
O. preo. fnal. do. biodiesel. . condicionado. diretamente. pelos. preos. das.
matrias-primas. As manutenes das margens de lucro, na agricultura e
na fase industrial, somente sero compatveis com a diminuio gradativa
real.do.preo.fnal.do.biodiesel,.pela.sinergia.entre.os.seguintes.fatores.na.
cadeia produtiva:
a) maiores produtividades agrcolas em leo por unidade de rea
plantada;
b). maior. diversifcao. de. matrias-primas. oleaginosas,. mitigando.
as.futuaes.de.preo.e.oferta.nas.safras.e.entressafras;
c) menor dependncia de insumos agrcolas externos, implicando
menores custos de produo;
d) maiores agregaes de valor aos co-produtos do processo de
biodiesel, quais sejam: torta, farelo e glicerina;
e) menor consumo energtico na produo industrial do biodiesel,
a exemplo da autoproduo de energia eltrica (via co-gerao) nas
unidades industriais de lcool e como tambm o exemplo das
grandes.unidades.de.benefciamento.de.dend..
11.7.4. Zoneamento agroclimtico de lavouras oleaginosas
O zoneamento agroclimtico de lavouras uma metodologia que o Brasil
desenvolveu e vem funcionando principalmente nas operaes de crdito
agrcola.junto.aos.bancos..O.zoneamento.defne.as.culturas.aptas.ao.cultivo.
nas diversas regies do pas, reduz as aventuras a que agricultores so muitas
vezes conduzidos e confere maior conforto para o agente operacionalizador
do crdito. O zoneamento um processo dinmico, interativo e gradual.
Culturas como a soja so sistematicamente avaliadas, devido disponibilidade
de. novos. materiais. genticos. e. tambm. s. modifcaes. climticas. que.
impactam a agricultura. Os estados com oleaginosas j zoneadas so
apresentados na tabela 2.
205
Tabela 2 Culturas zoneadas de interesse para o biodiesel.
Culturas RS SC PR SP MG ES RJ MT MS GO DF BA SE AL PE PB RN CE PI MA RO TO AC PA AM RR AP
Algodo Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z
Algodo-caupi
Amedoim
Canola
Coco
Dend
Gergelim
Girassol
Mamona Z Z Z Z Z Z Z Z Z
Nabo Forrageiro
Soja Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z
Soja-braquiria
Elaborao prpria
As oleaginosas em uso para biodiesel, ou com grande potencial de uso, que
requerem o zoneamento so apresentadas na tabela 3.
Os itens marcados com a sigla T.A. so de prioridade mxima, sendo necessrio
aporte de capital para adicion-las, como termo aditivo do contrato do
Ministrio da Agricultura para zoneamento. J as marcadas com X despertam
interesse para melhor desenvolvimento do programa de biodiesel.
Tabela 3 Demandas de zoneamento para culturas por estado de
interesse do programa de biodiesel
Culturas RS SC PR SP MG ES RJ MT MS GO DF BA SE AL PE PB RN CE PI MA RO TO AC PA AM RR AP
Algodo X
Algodo - Caupi X X X X X X X X X
Amedoim T.A. X X X X X X T.A. X T.A. T.A. T.A. X X X X X X X X
Canola X X X X X
Coco X X X X
Dend X T.A. X X X X X X X
Gergelim X X X X X X X X X X X X X
Girassol T.A. T.A. T.A. X X T.A. T.A. T.A. T.A. X X X X X X X T.A. T.A. T.A. X
Mamona T.A. X X X T.A. T.A. X T.A. T.A. T.A. X
Nabo Forrageiro X X X X X X X
Soja X
Soja - braquiria X X X X X X X
T.A.: Termo aditivo do contrato anterior; so culturas de prioridade mxima.
Elaborao prpria
206
11.7.5. Crdito rural
O crdito do Pronaf fundamental para o apoio ao biodiesel e oferece
diversas.linhas.especfcas,.conforme.detalhadas.a.seguir:
Pronaf custeio: modalidade de custeio utilizadas nos grupos A/C,
C, D e E
32
.
Pronaf investimento: modalidade para investimentos permanentes,
destacando seu uso para o dend, por exemplo.
Pronaf Biodiesel: crdito de Pronaf custeio para os grupos C, D e
E que pode ser acessado como um crdito adicional de custeio na
mesma safra ou safrinha. Dentre as exigncias mnimas para sua
utilizao, a produo de oleaginosas para o biodiesel uma condio,
dentre outras, que pode ser o requisito mnimo para seu acesso.
Pronaf . Agroindstria:. modalidade. de. fnanciamento. que. pode.
atender agricultores familiares, associaes, cooperativas ou pessoas
jurdicas que comprovem que 90% dos seus participantes so
familiares e que 70% da matria-prima so oriundos da agricultura
familiar..No.biodiesel,.pode.fnanciar.armazns.de.gros,.unidades.
industriais de extrao de leos e mesmo unidade de biodiesel.
Pronaf Grupo B Microcrdito Produtivo Rural Pode ser
concedido. fnanciamento. de. custeio. agrcola,. exclusivamente. para.
a cultura da mamona, solteira ou consorciada, a agricultores que
explorem a cultura em regime de parceria ou integrao com indstrias
de biodiesel, desde que observadas as datas de plantio e os municpios
recomendados no Zoneamento Agrcola de risco climtico, divulgado
pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
Apenas. o. crdito. para. a. cultura. de. dend. tem-se. mostrado. insufciente.. O.
BASA indica que a rea mnima de plantio de seis hectares, cujo investimento
total..de.R$.24.374,73..O.limite.de.crdito.para.a.agricultura.familiar..de.R$.
18.000,00..Os.plantios.j.realizados.contaram.com.a.contrapartida.signifcativa.
das empresas na forma de adiantamento de insumo. A renda bruta anual
auferida..de.R$.19.140,00..O.Banco.do.Brasil,.Banco.do.Nordeste.e.Banco.
da Amaznia optaram pela modalidade de operao preferencial de crdito
para biodiesel via sistema de integrao com as empresas. Essa modalidade
32.. Essa. classifcao. leva. em. conta. a. renda. bruta. anual. gerada. pela. famlia,. o. tamanho. e. gesto. da. propriedade. e. a.
quantidade.de.empregados.na.unidade.familiar,.conforme.consta.no.Manual.de.Orientao.para.fnanciamento.rural.do.
PRONAF no endereo: www.mda.gov.br/saf.
207
tem a facilidade de possibilitar maior nmero de operaes Pronaf, dar
agilidade ao uso do crdito para a produo de biodiesel e reduzir os riscos
de inadimplncia. Os bancos exigem da empresa a apresentao do contrato
de venda de biodiesel; logo, pode ser um mecanismo invivel se no houver
fomento contratualizao, quando o mecanismo de leiles no for mais
empregado.. Algumas. empresas. tm. difculdade. de. fdelizao. junto. aos.
bancos, o que impossibilita a execuo dos convnios de integrao. Para
esses casos, importante que os bancos aceitem a operao do Pronaf na
forma convencional.
As. condies. estabelecidas. pelo. Selo. Combustvel. Social. signifcam. uma.
oportunidade de reais impactos positivos de renda na agricultura familiar como
um todo e, em particular, uma opo de atividade para a sustentabilidade de
novos assentamentos, conforme se observa no caso do dend. Levando em
considerao os recursos do Pronaf para a produo de biodiesel, estima-se
que.para.a.safra.de.2007/2008.sejam.destinados.R$.685.milhes.de.reais.para.o.
fnanciamento.das.culturas.de.oleaginosas.para.fns.de.biodiesel..Isso.representa.
quase 7% do montante de crdito disponvel para a Agricultura Familiar hoje.
11.7.6. Assistncia tcnica e extenso rural
A ao de Assistncia Tcnica e Extenso Rural ATER aos agricultores
familiares uma obrigao da empresa com concesso de Uso do Selo
Combustvel Social e tem sido estabelecida nos contratos com a agricultura
familiar. Cabe empresa decidir qual a melhor forma de estabelecer a
assistncia tcnica, podendo utilizar equipe prpria, convnio com EMATER
ou terceirizao desse servio. A necessidade de capacitao das equipes de
ATER de alta prioridade, independente da forma escolhida pela empresa.
Cada capacitao contar com a presena de 15 tcnicos de ATER e 30
lideranas de agricultores familiares.
11.7.7. Sementes e mudas
A necessidade de apoio agrcola inicial para o bom desenvolvimento do
Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel deve comear com
a produo de sementes e mudas. Todavia, no existem sementes de boa
qualidade.sufcientes.para.atender..demanda.de.oleaginosas.para.o.programa.
do biodiesel, nem para ampliar a produtividade pelo acesso ao bom material
gentico. A produo de sementes e mudas deve ser alimentada pelo mercado,
pelas indstrias de biodiesel e por instituies como: Embrapa, CATI/
208
SP, IAPAR e EPAMIG, estas ltimas, por meio da produo de sementes
genticas. O caso mais grave desse insumo talvez seja o da mamona, que
convive com pouca disponibilidade de material gentico de alta qualidade
e desempenho, preos de mercado aviltantes e adulterao de sementes
certifcadas..Para.a.disponibilidade.de.sementes.certifcadas.de.qualidade,.h.
que se programar a produo de sementes genticas e bsicas, exclusivamente
nas instituies de pesquisa. Estabeleceu-se aqui que 30% da demanda por
sementes.certifcadas,.para.a.safra.de.2007/2008,.dos.agricultores.familiares,.
sero feitos com aportes do Governo Federal e tero que ser produzidas na
safra de 2006/2007. A produo de sementes prevista tambm observou o
plano de zoneamento.
11.7.8. Plos de produo de biodiesel
A formao de plos de produo de oleaginosas surge da necessidade
de fomento e desenvolvimento de arranjos produtivos, organizacionais e
creditcios. para. qualifcar. e. aumentar. a. participao. da. agricultura. familiar.
nesse mercado. Com os plos objetiva-se promover a articulao dos atores
locais, a elaborao de um plano estratgico por plo para cumprimento das
metas e apoiar a organizao de cooperativas de produo e comercializao
de oleaginosas. A representao esquemtica, a seguir, mostra como os plos
esto estruturados na atualidade.
11.7.9. Pesquisa e desenvolvimento (P&D)
H necessidade fundamental de o Brasil exercer atividade empreendedora na
cadeia produtiva do biodiesel. A matria-prima oleaginosa representa mais de
70% dos custos de produo de biodiesel. Isso leva necessidade urgente de
investir fortemente em pesquisa agrcola com vistas a atingir, no prazo mais
breve possvel, patamares de competitividade do preo do biodiesel similares
ou menores que o preo do diesel.
Os.principais.aportes.para.o.apoio.cientfco-tecnolgico.so.em:
Desenvolvimento de novas tecnologias e sistemas produtivos
agrcolas
Transferncia de tecnologia por meio de treinamento em unidades
demonstrativas
Desenvolvimento de equipamentos agrcolas para pequenas reas e
com relevo sinuoso
209
Melhoramento gentico e desenvolvimento de tecnologias de
produo para diversas regies para as culturas de pinho-manso,
mamona, girassol, nabo forrageiro, amendoim, dentre outras
Avaliao de uso de subprodutos agrcolas, co-produtos da produo
de leo e de biodiesel na propriedade familiar
11.7.10. Gesto
Na medida em que o Programa de Biodiesel cresce, aumenta tambm a
necessidade.de.um.processo.de.gesto.governamental.mais.efciente.e.mais.gil..
O.MDA,.especifcamente,.assumiu.uma.responsabilidade.institucional.com.a.
implementao do Selo Combustvel Social
33
, mas o Programa Nacional de
Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) envolve mais de 15 rgos, o que torna
sua estrutura gerencial muito pesada. A estrutura gerencial constituda por
uma Comisso Executiva Interministerial (CEIB), com a participao de 15
ministrios, sob a coordenao da Casa Civil, a quem cabe propor as diretrizes
polticas. Ao lado dessa Comisso, existe um Grupo Gestor, formado por 11
ministrios e 4 agncias estatais, sob a coordenao do Ministrio das Minas
e Energia, a quem cabe a gesto operacional e administrativa voltadas para
o cumprimento das estratgias e diretrizes estabelecidas pela CEIB. Com
relao ao custo de monitoramento do Selo Combustvel Social, o MDA fez
o clculo em funo do nmero de agricultores envolvidos no biodiesel. Para
cada.agricultor,.estimou-se.um.custo.equivalente.de.R$.5,00/ano..
Tabela 4 Resumo das demandas oramentrias para o Biodiesel no
mbito da Agricultura familiar
Ano
Capacitao
de ATER
Zoneamento
Climtico
Sementes
ou Mudas
Projetos
Plos
P&D e
transferncia
tecnologia
Gesto Selo Total
2007 2.152.500 1.506.196 7.510.440 3.093.000 5.840.000 1.644.200 21.746.336
2008 2.569.009 2.872.834 11.118.305 4.198.000 5.600.000 1.842.537 28.200.685
2009 3.066.112 4.239.472 16.165.466 5.696.000 6.680.000 2.079.253 37.926.303
2010 3.659.405 0,00 7.734.000 1.800.000 2.361.774 15.555.179 -
Total 11.447.026 8.618.502 34.794.211 20.721.000 19.920.000 7.927.764 103.428.503
33 O MDA apresentou ao Grupo Gestor do Programa uma estrutura mnima de pessoal necessria para a implementao
de suas atividades.
211
12. SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
Segurana Alimentar um conceito que foi sendo construdo ao longo
das ltimas dcadas, na medida em que o confronto do problema da fome
ia demonstrando a necessidade da amplitude das aes necessrias para o
enfrentamento.desse.fagelo.da.humanidade..A.expresso.ganhou.destaque.no.
Ps-Segunda Guerra, particularmente na Europa, ligada idia de que, para
fazer.face..fome.que.se.verifcava.naquele.momento.no.continente.e..nova.
realidade mundial, era preciso aumentar a oferta de alimentos de maneira auto-
sufciente.por.parte.dos.pases..Portanto,.alm.de.atender.s.necessidades.de.
sua populao, alcanar o objetivo de segurana alimentar contribuiria com a
balana comercial dos pases. Essa demanda era prioritria, tendo em vista que
a oferta de alimentos esteve bastante comprometida em funo da destruio
provocada por duas guerras sucessivas no territrio europeu. A segurana
alimentar, naquele momento, podemos concluir, estava ligada exclusivamente
capacidade de produo de alimentos dos diversos pases.
A forte crise da oferta de alimentos no incio da dcada dos 1970, com
sucessivas quebras de safras agropecurias devido a problemas climticos,
particularmente na frica, fez disparar novamente o sinal de alerta e motivou
a realizao da I Conferncia Mundial de Alimentao, promovida pela FAO,
em 1974.
As prioridades estabelecidas continuaram sendo de elevao da oferta de
alimentos,. ainda. refetindo. o. entendimento. de. que. a. segurana. alimentar.
estava estritamente ligada oferta de produo agrcola.
Entretanto, a persistncia da fome levou a discusso sobre segurana alimentar
a novos rumos. Ainda que fossem mantidos enormes estoques de alimentos,
particularmente nos pases desenvolvidos, o problema estava longe de ser
resolvido. Desloca-se, assim, o foco do debate para a garantia do acesso da
populao aos alimentos, e o tema segurana alimentar deixou de ser discutido
pela tica estritamente produtiva e agregou a distribuio.
Nesse contexto, o conceito de segurana alimentar ampliado na XII
Conferncia Mundial, em 1989. Em 1996 foi realizada nova Conferncia
Mundial.da.Alimentao,.reafrmando.o.direito.de.todos.ao.acesso.a.alimentos.
212
seguros e nutritivos. O objetivo imediato era reduzir pela metade o nmero
de pessoas subalimentadas e, no mais tardar, at 2015 erradicar a fome.
Desse debate, originou-se a Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar
Mundial e o Plano de ao da Cpula Mundial da Alimentao, estabelecendo
as bases para diversas trajetrias, de maneira a atingir um objetivo comum:
segurana alimentar individual, familiar, nacional, regional e mundial. Na
Declarao.fnal.da.Conferncia,.reconhece-se.que.a.pobreza..a.maior.causa.
da insegurana alimentar e, assim, as polticas pblicas devem ser dirigidas a
erradicar a pobreza e a desigualdade, melhorar o acesso fsico e econmico
de. todos,. e. a. todo. o. momento,. a. alimentos. sufcientes,. nutricionalmente.
adequados.e.seguros,.assim.como..sua.utilizao.efciente.(Cpula.Mundial.
de Alimentao,1996:3).
Os Governos signatrios da Conferncia, inclusive o Brasil, com colaborao
da sociedade civil, deveriam assumir os seguintes compromissos:
Garantir ambiente poltico, social e econmico propcio, destinado a
criar as melhores condies para erradicar a pobreza e para uma paz
duradoura, baseada na participao plena e igualitria de homens
e mulheres, que favorea ao mximo a realizao de segurana
alimentar sustentvel para todos;
Implementar polticas que tenham como objetivo erradicar a
pobreza e a desigualdade e melhorar o acesso fsico e econmico de
todos,.a.todo.o.momento,.a.alimentos.sufcientes.e.nutricionalmente.
adequados e seguros e sua utilizao efetiva;
Adotar polticas e prticas participativas e sustentveis de
desenvolvimento. alimentar,. agrcola,. da. pesca,. forestal. e. rural,.
em zonas de alto e baixo potencial, que sejam fundamentais para
assegurar adequada e segura proviso de alimentos tanto em nvel
familiar, como nacional, regional e global, e tambm para combater
as. pragas,. a. seca. e. a. desertifcao,. tendo. em. conta. o. carter.
multifuncional da agricultura;
Assegurar que as polticas de comrcio internacional de alimentos
e outros produtos contribuam para fomentar a segurana alimentar
para todos, por meio de um sistema comercial justo e orientado ao
mercado;
Prevenir e se preparar para enfrentar catstrofes naturais e emergncias
de origem humana e atender s necessidades urgentes de alimentos de
213
carter transitrio, de modo a encorajar a recuperao, reabilitao,
desenvolvimento e capacidade de satisfazer necessidades futuras;
Promover distribuio e tima utilizao de investimentos pblicos
e privados para promover recursos humanos, sistemas alimentares,
agrcolas,. pesqueiros. e. forestais. sustentveis. e. desenvolvimento.
rural em reas de alto e baixo potencial;
Executar, monitorar e dar prosseguimento a este Plano de ao em
cooperao com a comunidade internacional.
Outros.elementos.especfcos,.entretanto,.foram.incorporados.ao.conceito.de.
segurana alimentar, como: a qualidade (fsica, qumica, biolgica, nutricional);
o direito informao e a valorizao das opes culturais; utilizao
de recursos de maneira sustentvel. Fica claro, portanto, que a busca pela
segurana.alimentar.requer.enfoque.interdisciplinar,.o.que.signifca,.do.ponto.
de vista da formulao e execuo de polticas pblicas, a participao de
vrios setores e instncias de governo.
De maneira sinttica, segurana alimentar e nutricional consiste na realizao
do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade,
em.quantidade.sufciente,.sem.comprometer.o.acesso.a.outras.necessidades.
essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras de sade que
respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e
socialmente sustentveis.
A segurana alimentar e nutricional deve abranger, assim, os seguintes
aspectos:
ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio
da produo, em especial da agricultura tradicional e familiar,
do processamento, da industrializao, da comercializao, do
abastecimento e da distribuio dos alimentos, incluindo-se a gua;
conservao da biodiversidade e a utilizao sustentvel dos
recursos;
promoo da sade, da nutrio e da alimentao da populao,
destacando-se grupos populacionais em situao de vulnerabilidade
social;
garantia da qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica
dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando prticas
alimentares e estilos de vida saudveis que respeitem a diversidade
214
tnica, racial e cultural da populao;
produo de conhecimento e acesso informao;
implementao de polticas pblicas e estratgias sustentveis e
participativas de produo, comercializao e consumo de alimentos,
respeitando-se as mltiplas caractersticas culturais do pas.
Nesse contexto, e com esses pressupostos, a poltica de segurana alimentar
do Brasil, consolidada pela Losan (Lei de Segurana Alimentar e Nutricional
de 2006), depois da importante experincia do Programa Fome Zero, lanado
pelo Goveno Lula no incio de seu primeiro mandato, continua como uma
das prioridades estratgicas de governo.
12.1. Justifcativa
A partir de 2003, com a assuno do novo governo do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, ganhou enorme ateno, no Brasil, a temtica da segurana
alimentar, por meio do combate pobreza e fome, situao em que vivem
largos contingentes populacionais da sociedade brasileira. Um dos primeiros
atos desse Governo foi a criao do Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome (MESA), responsvel pela implementao
do Programa Fome Zero, que depois foi incorporado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Esse Ministrio, por
intermdio da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
o responsvel pelo desenvolvimento e implantao de polticas de Segurana
Alimentar e Nutricional (SAN), que esto ligadas ao conjunto de estratgias do
Progama Fome Zero. O Fome Zero atua a partir de quatro eixos articuladores:
acesso aos alimentos, fortalecimento da agricultura familiar, gerao de renda e
articulao, mobilizao e controle social. Em 30 de janeiro de 2003, foi criado
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA)
34
,
na qualidade de instrumento de articulao entre governo e sociedade civil,
com o objetivo de propor diretrizes para as aes na rea da alimentao e
nutrio. Esse Conselho tem carter consultivo e de assessoria ao Presidente
da.Repblica.na.formulao.de.polticas.e.na.defnio.de.orientaes.para.
que o pas garanta o direito humano alimentao.
34 O CONSEA (gesto 2004/2006) formado por 57 conselheiros - 40 representantes da sociedade civil organizada
e 17 Ministros de Estado e representantes do Governo Federal, alm de 16 observadores convidados. O presidente
do CONSEA o economista Francisco Menezes, representante da sociedade civil, pesquisador e diretor do Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase). O Secretrio do CONSEA o Ministro do Desenvolvimento Social
e Combate Fome, Patrus Ananias.
215
Um passo decisivo do Governo, no fortalecimento dos programas de
segurana alimentar, foi a sano da Lei n 11.346, em 18 de setembro de
2006, que criou o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SISAN),. com. a. fnalidade. de. assegurar. o. direito. humano. . alimentao
35
.
Essa Lei estabelece princpios, diretrizes, objetivos e a composio do Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), por meio do qual o
poder pblico, com a participao da sociedade civil organizada, formular e
implementar polticas, planos, programas e aes que se faam necessrias
para promover e garantir a segurana alimentar e nutricional da populao. A
adoo dessas polticas e aes dever levar em conta as dimenses ambientais,
culturais, econmicas, regionais e sociais do pas.
Estimativas realizadas pela equipe de estudiosos que elaboraram a proposta
do. Programa. Fome. Zero. em. 2002,. identifcaram. 9,3. milhes. de. famlias.
(aproximadamente 44 milhes de pessoas) com renda per capita inferior
a um dlar por dia. Esse dado foi muito importante para evidenciar a
problemtica da fome e eleger a busca da segurana alimentar como uma
das prioridades governamentais.
A maior parte dessa pobreza se concentra nos permetros urbanos das
cidades, mas principalmente nos pequenos e mdios municpios do interior
do pas. Portanto, para qualquer projeto de desenvolvimento sustentvel
do pas, as polticas de segurana alimentar, agricultura e desenvolvimento
territorial rural constituem-se instrumentos fundamentais para superao das
condies de vida de amplas camadas da populao.
Dessa maneira, por alcanar determinados municpios e regies de maneira
mais aguda que a segurana alimentar tem relao com o Territrio, com
aes de polticas pblicas dirigidas aos principais bolses de pobreza. Por
sua vez, tendo em vista que promove a incluso social e econmica de amplos
segmentos.sociais.de.excludos,.a.segurana.alimentar.passa.a.signifcar.um.fato.
portador de futuro e criar novos espaos de Investimento, particularmente
para aqueles setores produtivos e de processamento de bens de consumo
no-durveis, na medida em que promove a gerao de emprego e renda.
35 Esse conceito amplo de segurana alimentar foi estabelecido pela Lei n 11.346, de 18 de setembro de 2006, que criou
o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN.
216
12.2. Objetivos
A segurana alimentar mantm interfaces ntidas com o desenvolvimento
rural. Assim sendo, as aes polticas voltadas para essa rea so muito claras
quanto consistncia dos objetivos estratgicos da poltica de desenvolvimento
territorial, por buscar: i) a reduo das desigualdades sociais e regionais; ii)
a valorizao das potencialidades e dos produtos alimentares locais; iii) a
gerao de emprego e renda nos territrios mais fragilizados que necessitam
de forte apoio governamental.
Dessa maneira, ao priorizar territrios deprimidos
36
, as atividades rurais
produtivas (agropecurias e no-agropecurias) emergem como fundamentais.
Nesse sentido, dois instrumentos de poltica pblica se destacam como
prioritrios na articulao com a poltica de segurana alimentar - os
Programas de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e de Aquisio
de Alimentos (PAA). Por sua vez, na medida em que insere sua produo no
mercado de bens, a agricultura familiar necessita atender s exigncias de
padres.e.normas.de.qualidade,.que.envolvem.a.confana.de.que.o.alimento.
a ser ingerido seguro do ponto de vista biolgico, nutricional, tecnolgico
e gentico. questo de prioridade cidad que as pessoas conheam a
procedncia dos alimentos e tenham segurana sobre sua qualidade biolgica,
sanitria e nutricional. Nesse sentido, o apoio da cincia e da tecnologia
fundamental na investigao das propriedades nutricionais de produtos
alimentares regionais, alm de contribuir para o desenvolvimento territorial.
12.3. Vetores de desenvolvimento territorial
A poltica de segurana alimentar exerce o importante papel de vetor para
o desenvolvimento territorial, na medida em que estimula o surgimento
de redes solidrias de produo, processamento, distribuio e consumo,
constitudas por empreendimentos organizados em bases associativas e
cooperativas, envolvendo pequenos agricultores, assentados, quilombolas,
agroextrativistas, atingidos por barragens, pescadores artesanais, indgenas e
pequenos empreendedores urbanos. Nesse sentido, um vetor essencial para
o fortalecimento dos territrios mais fragilizados, onde se destacam o Centro-
Norte e o Semi-rido. Cabe ressaltar sinais positivos dessa poltica, por ter
constatado o aumento do consumo de massa por segmentos sociais que at
36.Defnimos.como.territrios.deprimidos.aqueles.cujos.indicadores.socioeconmicos.so.baixos..Exemplos.disso.podem.
ser os macroterritrios do Centro-Norte e o Semi-rido nordestino, incluindo o Vale do Jequitinhonha e o norte de Minas
Gerais. Alguns outros bolses de pobreza dos demais territrios tambm podem ser considerados deprimidos, como o
caso do Vale do Ribeira em So Paulo.
217
ento estavam longe dos mercados, o que evidencia a consistncia desse
modelo como um dos pilares da estratgia de desenvolvimento territorial.
Nos territrios mais deprimidos, a agricultura familiar pode desempenhar
papel fundamental no processo de incluso social e econmica das camadas
sociais em situao de insegurana alimentar. Porm, para isso, necessrio
o. apoio. de. inovaes. cientfcas. e. tecnolgicas. no. sentido. de. propiciar. a.
insero de produtores nos circuitos produtivos mais dinmicos. Exemplo
disso. . a. necessidade. de. avano. na. pesquisa. cientfca. e. tecnolgica. para.
investigao e valorizao de produtos alimentares locais, a exemplo do
que vem acontecendo na bioenergia, com os estudos sobre nossas plantas
oleaginosas. para. a. produo. de. leo.. No. territrio. do. bioma. forestal.
amaznico, destaca-se como vetor de grande relevncia o apoio da cincia
e. tecnologia. . biodiversidade. para. valorizao. dos. produtos. forestais. e.
suas guas. Existem ainda outros vetores com grande potencialidade que
precisam ser acionados, como o empreendedorismo e a cultura regional, a
logstica adequada s peculiaridades da rea, a produo pesqueira, a riqueza
e diversidade da fruticultura com uma funo importantssima na segurana
alimentar. A fruticultura, associada gua, com suporte da cincia e tecnologia,
constitui tambm vetor fundamental para o desenvolvimento dos territrios
do semi-rido e do litoral norte-nordestino. Por sua vez, a explorao
agrosilvopastoril. constitui. vetor. signifcativo. para. o. desenvolvimento. do.
territrio centro-norte do pas, com grande potencialidade na produo
agroalimentar e bioenergtica.
Evidentemente que a poltica de segurana alimentar tambm se dirige aos
demais territrios, onde bolses de pobreza contribuem para criar amplas
camadas de excludos em situao de insegurana alimentar. Assim, nas
regies metropolitanas do Litoral Norte-Nordestino, no Bioma Florestal
Amaznico, no Centro-Oeste, ou mesmo no Litoral Sul-Sudeste, a poltica
de segurana alimentar precisa ser efetiva, contribuindo para a gerao de
emprego e renda, ampliao do consumo de massa e, conseqentemente,
para o desenvolvimento global nacional.
12.4. Fatos portadores de Futuro
A poltica de segurana alimentar potencializa o surgimento de fatos
portadores de futuro, na medida em que propicia a criao de circuitos
locais e regionais de abastecimento; a criao de uma oferta organizada
218
da produo agrcola familiar, com melhorias em qualidade e regularidade
dessa produo; possibilita a insero no mercado de pequenos varejistas e
fortalece o desenvolvimento dos territrios. O conjunto desses fatores cria
condies favorveis para uma acelerao do processo de desenvolvimento;
contribui para a melhoria do emprego e renda; reduz a presso social e
fortalece o mercado consumidor nacional de bens durveis e no-durveis.
De outro lado, a incorporao de amplos segmentos excludos implica, pela
via da criao do mercado interno, a criao/ampliao de espaos atraentes
de investimento privado.
Em todas as aes voltadas para a melhoria do acesso aos alimentos, deve-se
estimular a preservao da biodiversidade local, assim como resgatar o uso
de alimentos que fazem parte de determinadas culturas (estmulo s feiras de
sementes tradicionais, a preservao de espcies animais pouco utilizados e
que podem ser usadas como fontes alimentares etc.).
As polticas de segurana alimentar e as contrapartidas educacional e de
sade.dos.benefcirios.devem.ser.fortalecidas,.pois.propiciam.o.surgimento.
de. geraes. mais. qualifcadas. para. responder. s. exigncias. do. mercado. de.
trabalho, como tambm mais saudveis.
Alm desses fatores, so tambm elementos portadores de futuro,
particularmente relacionados com a sade preventiva, aes em planejamento
e educao alimentar, que envolvem o desenvolvimento e divulgao dos
conhecimentos.necessrios.para.qualifcar.a.capacidade.de.escolha.alimentar.
dos consumidores na busca de uma alimentao saudvel.
12.5. Pontos de estrangulamento
Tema fundamental para o combate fome e pobreza tem sido superar
o. desafo. de. implementar. programas. sociais. que,. alm. de. alcanar. o. maior.
nmero de famlias em condio de insegurana alimentar, consigam
estabelecer.condies.de.autonomia.para.as.famlias..Esse.desafo.passa.no.
somente pela abrangncia dos programas, mas tambm pelas condies a
serem oferecidas a essas famlias para insero no mercado. Nesse sentido,
aproveitando. toda. a. estrutura. existente. de. fnanciamento,. de. pesquisa. e.
assistncia tcnica governamental, a agricultura familiar cumprir papel
fundamental nesse processo.
219
Considerando que a agricultura familiar exerce papel preponderante no
fornecimento de alimentos aos programas federal e estaduais de alimentos,
fundamental o atendimento das exigncias de sanidade e qualidade nutricional,
alm do volume e regularidade no fornecimento dos alimentos, dentre outros
requisitos. Para isso, so necessrias aes que cabem aos servios pblicos e
entidades envolvidas com a produo de alimentos, visando superao de
algumas.difculdades..Destacam-se.as.principais.aes:
Incentivar a produo e o consumo de alimentos produzidos
ecologicamente, limpos e sem resduos.
Trabalhar para a ampliao do mercado para esses produtos,
esclarecendo e promovendo a educao alimentar, no sentido de
mostrar que esta pode ser uma opo para toda a sociedade, e no
apenas para um nicho de mercado.
Garantir a criao, ampliao e regionalizao de centros de
formao para gerao de trabalho e renda em SAN, priorizando a
produo de produtos limpos, e que estes sejam espaos pblicos,
laboratrios de educao e pesquisa permanente em SAN.
Promover, permanentemente, melhorias no processamento
artesanal de alimentos; preciso ter sempre presente que alimentos
produzidos de forma artesanal ou colonial tambm devem atender
aos padres sanitrios recomendados para o consumo humano.
Cabe s instituies serem tambm promotoras dessa qualidade,
sempre.que.envolver.a.manipulao.e.a.modifcao.dos.alimentos..
O compromisso da instituio tambm com os consumidores,
o que indica a necessidade de buscar, junto com os produtores,
melhorias nos processos produtivos, de forma a contemplar
exigncias sanitrias e ambientais.
Reconhecendo o grande avano propiciado pelo Programa Fome Zero, e
o acerto de muitas de suas aes, sugere-se o fortalecimento da integrao
entre as polticas promotoras de segurana alimentar e de desenvolvimento
territorial rural, mesmo porque, como apontou o documento do Projeto
Fome Zero (2002), a pobreza concentra-se nos permetros urbanos das
220
cidades, principalmente nos pequenos e mdios municpios do interior
do pas. Esses municpios, de carter fortemente rural, tm na agricultura,
e principalmente na agricultura familiar, segmento econmico e social
importante. Assim, a integrao prioritria para a segurana alimentar,
no somente por permitir a elevao da oferta de alimentos do pas, mas
tambm por gerar emprego e renda em territrios deprimidos e, portanto,
por combater a pobreza e a fome.
Metas e diretrizes para a Segurana Alimentar e
Nutricional
12.6.1. Ampliao do Acesso aos Alimentos
Continuar avanando na erradicao da fome, aprimorando os
programas que ampliam o acesso alimentao dos mais pobres,
integrando-os a um conjunto de programas e aes estruturantes,
como a reforma agrria, o fortalecimento da agricultura familiar
e das comunidades rurais, os programas de trabalho e renda, a
educao alimentar e o estmulo agroecologia.
Consolidar as transferncias de rendas por meio do Programa Bolsa
Famlia, integrando-o cada vez mais com outros programas e aes
na rea de SAN.
Continuar ampliando e valorizando o Programa de Alimentao
Escolar.
Ampliar e consolidar mecanismos de compras governamentais
da agricultura familiar destinadas ao abastecimento alimentar de
entidades sociais, escolas pblicas e populao vulnervel fome,
como o que vem sendo desenvolvido pelo Programa de Aquisio
de Alimentos.
Estimular e consolidar a rede pblica descentralizada de SAN, com
fnanciamento. de. restaurantes. populares,. cozinhas. comunitrias. e.
bancos de alimentos.
Fortalecer as aes da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
no mbito do SUS e em outras esferas de promoo de SAN.
221
Apoiar a Promoo da Alimentao Saudvel e Adequada por meio
da intersetorialidade.
12.6.2. Fortalecimento da Agricultura Familiar
Promover a conservao e uso sustentvel da biodiversidade agrcola
e alimentar, preservando os direitos dos agricultores familiares
e comunidades tradicionais e respeitando o princpio de que os
interesses relacionados apropriao privada dos recursos estaro
lado-a-lado com a garantia de preservao da Segurana Alimentar
e Nutricional.
Promover o fortalecimento da agricultura familiar e a incorporao
da segurana alimentar e nutricional na poltica internacional.
Ampliar o Programa de Aquisio de alimentos como ao
estruturante de segurana alimentar e nutricional e abastecimento,
incorporando.por.meio.de.instrumentos.especfcos.(como.a.compra.
antecipada da produo) as comunidades tradicionais e demais
grupos do PRONAF.
Criar lei, associada ao Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE), ao Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e a outras
polticas pblicas que envolvem aquisio de alimentos, que introduza
uma modalidade de compras de alimentos inclusivas com carter de
SAN, cujos gneros adquiridos conquistem um carter de produtos de
segurana alimentar, categoria na qual se enquadrariam os produtos
fundamentais no consumo alimentar do pblico do PNAE.
Lanar editais de compras municipais, focalizando o pblico e
descentralizando as compras, aproximando-as da realidade municipal
ou regional.
Promover a incluso do quesito compras sociais na lei de licitaes
e compras pblicas.
Promover.incluso.de.especifcaes.e.detalhamento.dos.produtos.
na composio dos editais, tais como aquisio de produtos
agroecolgicos, incluindo exigncia de produo ambientalmente
correta,.com.alguma.certifcao.
Priorizar, nos editais de compras dos alimentos para alimentao do
escolar, os produtos que cheguem de forma mais direta ao consumidor
fnal,.diminuindo.o.nmero.de.atravessadores.e.o.desperdcio.
222
Defnir. o. cardpio. por. critrios. de. menor. tempo. entre. colheita. e.
consumo dos alimentos in natura, considerando alimentos frescos,
recm-colhidos, como verduras e frutas e legumes, e salientando seu
melhor potencial nutritivo.
Considerar prioritrios os produtos cultivados na regio e estimular,
em. especifcaes. de. editais,. o. resgate. de. cultivo. dos. alimentos.
ancestrais, por fazerem parte dos costumes alimentares locais e
por.comporem.a.fora/fauna.tpica.daquele.dado.bioma,.portanto.
ambientalmente adequados e promotores da sustentabilidade.
Incentivar os agricultores a se organizarem em cooperativas e
associaes, alcanando uma maior escala e superando alguns
problemas,.tais.como.assistncia.tcnica.e.fnanciamento.para.a.sua.
adequao burocrtica, de forma a acessar as compras regidas pela
Lei 8666/93.
Qualifcar. as. Coordenaes. Estaduais. de. Alimentao. Escolar.
(CAES) como instncias gestoras da Alimentao do Escolar, em
parceria com rgo de assistncia tcnica, de modo que estejam
aptas para mapear o espectro de fornecedores locais, conhecer
as potencialidades de alimentos que podem ser adquiridos e sua
capacidade de fornecimento, para efetivamente exercerem sua funo
de acompanhamento da composio dos cardpios, acompanhar
e monitorar a aquisio de produtos adquiridos com recursos do
PNAE, cumprindo assim com a Resoluo/FNDE/CD/n38, de
23 de agosto de 2004.
Eliminar ou reduzir as formas abusivas de intermediao, mediante
a criao de canais adequados de aquisio pblica dos alimentos.
Potencializar o surgimento de circuitos locais e regionais de aquisio
pblica e fornecimento inclusivo, fortalecendo a segurana alimentar
e nutricional dos alunos das populaes e territrios.
Promover, por meio de compras pblicas de alimentos, o
desenvolvimento das economias cooperativas e solidrias de base
familiar e comunitria.
Estimular a oferta organizada da produo oriunda da agricultura
familiar, incentivando melhorias em qualidade, capilaridade e
regularidade dessa produo.
Melhorar as condies de acesso dos agricultores familiares ao
mercado, potencializando distribuio eqitativa da riqueza gerada
223
pela produo agrcola e agroextrativista entre os diferentes elos da
cadeia produtiva.
Conscientizar os agricultores e suas organizaes representativas de
seu papel na segurana e soberania alimentar, despertando para a
importncia dos mercados institucionais.
Estimular o surgimento de redes solidrias de produo,
processamento, distribuio e consumo constitudas por
empreendimentos organizados em bases associativas e cooperativas,
envolvendo pequenos agricultores, assentados, quilombolas,
agroextrativistas, atingidos por barragens, pescadores artesanais,
indgenas e pequenos empreendedores urbanos.
Reduzir o desperdcio em toda a cadeia produtiva e comercial de
alimentos, aproximando produtor e consumidor.
Instituir, no mbito da Poltica de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural, a promoo de processos de capacitao com as entidades
associativas.da.agricultura.familiar,.a.fm.de.que.se.desenvolvam,.como.
fornecedores. aptos. a. acessar. o. mercado. institucional,. qualifcando-se.
em vrios aspectos: qualidade dos produtos produzidos, regularidade no
fornecimento, adequao jurdica de suas entidades e associaes e ou
empresas,.adequao.fscal,.adequao.tcnica.e.econmico-fnanceira.
12.6.3. Polticas de comercializao e abastecimento alimentar
Implementar uma Poltica Nacional de Abastecimento, que atue sobre
as condies de produo e acesso aos alimentos, combinando aes
em diferentes nveis (internacional, nacional, regional e local).
Fortalecer a Poltica de Garantia de Preos Mnimos, sob a
perspectiva de abastecimento e segurana alimentar, com especial
nfase na agricultura familiar.
12.6.4. Polticas de gerao de trabalho e renda
Priorizar.as.famlias.benefcirias.dos.programas.de.transferncia.de.
renda e demais programas de SAN para integrao com as polticas
de gerao de trabalho e renda e economia solidria, implementadas
pelos governos federal, estaduais e municipais.
224
12.6.5. Articulao, mobilizao e participao social
Continuar a construo da Poltica Nacional de SAN com ampla
participao social e regida pelo princpio do direito de todos a
uma. alimentao. sufciente,. adequada. e. saudvel,. por. meio. de.
polticas pblicas, com a valorizao e o estmulo a iniciativas da
sociedade civil.
Criar condies para avanar na mobilizao da sociedade.
Fortalecer o processo de educao-cidad, criando condies para
formular, controlar e avaliar a execuo das polticas pblicas na
rea de SAN e em temas como direitos e cidadania, democracia e
participao popular.
Implementar estratgias de comunicao e formao em SAN,
Direito Humano Alimentao Adequada e LOSAN.
12.6.6. Diretrizes Institucionais
Incorporar o tema segurana alimentar e nutricional como
princpio orientador da formulao e implementao de polticas
intersetoriais. A Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) deve
ser compreendida como eixo estratgico de desenvolvimento, que
promova a sustentabilidade e a igualdade no pas.
Avanar nos mecanismos institucionais de garantia do cumprimento
do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA).
Implementar Sistema Nacional de Monitoramento da SAN e do
Direito Humano Alimentao Adequada, com coordenao supra-
setorial e participao social.
225
13. ASSENTAMENTOS DA REFORMA AGRRIA
Em um pas cuja trajetria histrica e institucional marcada pelo controle do
territrio e apropriao privada de grandes extenses de terra, a implantao
de projetos de colonizao constitui forma planejada e recorrente de proceder
ocupao de reas estratgicas, respondendo a objetivos econmico-sociais
e poltico-militares. A abolio da escravatura, assim como a expanso da
fronteira.e.das.vias.de.circulao,.o.crescimento.demogrfco,.a.modernizao.
conservadora da agricultura liberando mo-de-obra nos latifndios
e fazendas, geraram problemas ligados ao acesso e distribuio da terra
para produtores familiares de diferentes tipos. O princpio de justia social
e aumento da produtividade foi ento reconhecido pelo Estatuto da Terra
(1964). O Marco Institucional desse processo foi a criao do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), em 1970, com a
fnalidade.de.promover,.executar.e.controlar.a.reforma.agrria..Um.esquema.
de colonizao em larga escala foi organizado para a ocupao da Amaznia
que.se.confgura.desde.ento.como.prioridade.nacional.
Se os projetos de colonizao e os assentamentos se multiplicaram sob a gide
do governo e do princpio de justia social e aumento da produtividade, no
perderam, contudo, sua funo histrica de ocupar reas estratgicas, desbravar
territrios inspitos e servir como mo-de-obra para expanso da fronteira em
movimento. exceo de poucos projetos de colonizao adensados, como
no rio Acre, em Rondnia, e na Transamaznica, os assentamentos dispersos
sem tcnicas adequadas, carentes de assistncia tcnica, em geral espremidos
em solos pedregosos e sem fertilidade, no conseguiram ser bem-sucedidos,
resultando em pobreza, migrao para as cidades, perda das posses via-de-regra
sem.titulao.defnitiva..e.no.aumento.das.grandes.fazendas..Nesse.contexto,.
onde faltam estradas para escoar a produo e sem mercado para adquiri-la,
os assentamentos tendem a tornar-se um modelo obsoleto e presa fcil para
os grileiros, j que no atende aos requisitos fundamentais para a melhoria das
condies de vida dos assentados. No por acaso que o ndice de evaso dos
assentamentos alto, chegando a 70% em municpios ao redor de Santarm/
PA. Esse processo muito comum em todo o territrio nacional, mas se torna
mais.acentuado.nos.assentamentos.localizados.no.meio.da.foresta.amaznica.-.
territrio amaznico e centro-norte (Amaznia e Mato Grosso) - e agravou-se
social e politicamente no incio do novo milnio, caracterizado por pelo menos
trs fatores associados: i) A mudana de natureza do Estado e o envelhecimento
226
das instituies, ii) a perda de controle do Incra, impossibilitado de organizar e
manter.assentamentos.para.onde.afuem.espontaneamente.nmero.crescente.de.
migrantes, iii) A valorizao da soja e da carne nos mercados globais, induzindo
a expanso da fronteira em movimento de modo acelerado com forte grilagem
de.terras,.desforestamento,.intensos.confitos.e.violncia.
,.portanto,.verdadeira.e.muito.oportuna.a.afrmativa.de.que.o.assentamento.
de reforma agrria hoje um conjunto de projetos territoriais espera de
um projeto de desenvolvimento (Delgado, mimeo 2007). mais uma forma
superada de promover justia social e maior produtividade.
13.1. Cenrio atual dos assentamentos
Os estudos demonstram que muitos dos assentados da Reforma Agrria, que
integram a categoria de agricultores familiares, no vm obtendo condies
necessrias para garantir sua viabilizao produtiva e contribuir positivamente
para as dinmicas territoriais virtuosas. Para viabilizar essas condies, deve
constar de um plano estratgico governamental para o seu fortalecimento no
mbito da agricultura familiar.
De acordo com o mais completo balano sobre o impacto dos assentamentos
no Brasil (Leite et al., 2004), h efeitos locais interessantes, que so
decorrentes da injeo de renda nos municpios onde os assentamentos se
implantam. Entretanto, os assentamentos no chegaram a alterar os ndices
de concentrao de terra, nem h evidncias de que lograram transformar-se
num.vetor.signifcativo.de.vitria.na.luta.contra.a.pobreza..
Apesar do grande nmero de assentamentos e assentados do Brasil
contemporneo segundo a Pesquisa Nacional da Educao na Reforma
Agrria, havia no Brasil, em 2004, quase 5,6 mil assentamentos
37
, onde viviam
525 mil famlias, num total de 2,5 milhes de pessoas esses nmeros esto
muito aqum daquilo que estudos tcnicos e avaliaes dos movimentos de
trabalhadores rurais vem como sendo o mnimo necessrio para caracterizar
um efetivo processo de reforma agrria em um pas como o Brasil. Segundo
dados recentes de 2007 do INCRA h em torno de 930.000 famlias em
diferentes arranjos de assentamentos, correspondentes a 60 milhes de
hectares, dentro de um estoque de reas sob o domnio da Unio.
37 Dos quais cerca de dois mil so de responsabilidade federal, segundo Bruno e Medeiros (2006).
227
Ressalta-se que o processo de desapropriao no Brasil muito lento - cada
caso deve ser assinado pelo Presidente da Repblica e a cada um corresponde
um processo particular. O recurso Justia muito comum quanto ao mrito
da desapropriao e quanto ao seu valor, o que aumenta ainda mais a lentido
e compromete a celeridade do processo de obteno de terras.
O processo de reforma agrria, no Brasil, no responde a um Plano em que
a Nao opta por transformar a estrutura fundiria de territrios/regies.
No se apia em exame pormenorizado dos potenciais agronmicos das
terras.(Sparovek,.2003).ou.das.habilidades.produtivas.dos.benefcirios.e.sim.
sobre a urgncia de responder presso dos ocupantes. H uma disperso de
objetivos e, nessas condies, os assentamentos no conseguem transformar
as realidades territoriais em que se instalam.
13. 2. Institucionalidade dos assentamentos no Brasil
Os assentamentos da reforma agrria foram institudos pela Lei n 4.504, de
30 de novembro de 1964, achando-se, hoje, como uma construo inacabada,
carente de projeto vivel de transformao socioeconmica.
O.Estatuto.da.Terra.defne.no.seu.artigo.1.a.reforma.agrria.como:.O.
conjunto de medidas que visa promover a melhor distribuio da terra,
mediante.modifcao.no.regime.de.posse.e.uso,.a.fm.de.atender.aos.princpios.
de justia social e aumento da produtividade. A Lei atual da Reforma Agrria
muito econmica com o conceito de assentamento, citando-o uma s vez
no.seu.artigo.17,.sem.defni-lo.previamente.
O princpio bsico de direito agrrio, que orienta e organiza o Estatuto da Terra
e.mais.tarde..fxado.no.art..186.da.Constituio.Federal,..a.caracterizao.
da terra como bem social, ou seja, cumpre obrigatoriamente uma funo
social. Como tal, esse bem no uma mercadoria como outra qualquer, no
equivocado conceito que se deduz da Lei de Terras de 1850 e possivelmente
do Cdigo Civil de 1915.
Assim sendo, e para que possa cumprir sua funo social, exige-se que a terra
atenda s seguintes condies:
aproveitamento racional e adequado; 1.
utilizao adequada de recursos naturais disponveis; 2.
228
observncia das disposies que regem as relaes de trabalho; 3.
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos 4.
trabalhadores.
13.3. Principais pontos de estrangulamento
A.renda.per.capita.nos.assentamentos..muito.baixa,.fcando.muito.prxima.da.
linha de pobreza (Sparovek, 2003), j que 40% das famlias tm um rendimento
bruto mdio mensal inferior a um salrio-mnimo. Os territrios mais pobres,
segundo estudos realizados sobre os assentamentos, so o Serto do Cear e
a Zona da Cana-de-acar do Nordeste, onde o rendimento mdio encontra-
se abaixo da linha de pobreza. A evaso outro problema srio, chegando a
30% na mdia nacional e 25% na Regio Sul.
As condies de vida so muito precrias no interior dos assentamentos,
segundo estudo de Bruno e Medeiros (2006), que chamam a ateno
para: falta de escolas; irregularidade do atendimento mdico bsico; m
conservao das estradas; inexistncia de transportes e de energia eltrica.
Na maioria dos assentamentos (62,7%) no h postos de sade, ou, quando
existem,.o.atendimento..considerado.defciente.e.irregular.
Nas Regies Norte e Nordeste, os assentamentos apresentam o pior
desempenho em termos de gerao de renda e os piores indicadores
de condies de vida, segundo a pesquisa de Sparovek (op.cit.). Essas
Regies apresentam os ndices mais baixos do pas quanto ao Grau de
Utilizao da Terra e de Eficincia na Explorao e onde a agricultura
tem mais dificuldade para crescer. Isso explicado, em grande parte,
pelo fato de que no h priorizao de reas de maior aptido climtica
ou edfica, quando se faz a instalao dos assentamentos. A assistncia
tcnica habitualmente precria e no tem poder de condicionar o
recebimento da terra a um projeto que seja considerado vivel sob o
ngulo tcnico.
13.4. Pontos germinativos
A.poltica.de.assentamentos.benefcia.no.s.os.agricultores.contemplados.
com terras, mas tambm os municpios onde eles se instalam, em virtude
dos gastos que comeam a ser realizados naqueles territrios. O sentimento
dos assentados de que seu padro de vida est melhor do que antes da
conquista da terra. Alm disso, os assentados tm renda superior que
229
teriam quando se compara ao que ganham diaristas agrcolas, nas regies
onde se encontram. Do total de entrevistados na pesquisa de Leite et
al (2004), mais de 60% estimam que seu poder de compra melhorou,
quando comparado situao anterior ao assentamento. A percepo
de que houve uma melhoria nas condies de vida e de que o futuro
ser melhor, aps o acesso terra, de mais de 90% dos assentados
entrevistados na pesquisa.
Os assentamentos e a agricultura familiar, de modo geral, so particularmente
competitivos na produo de pequenos animais, produtos frutcolas e
hortcolas, que exigem trabalho permanente, cuja exposio s regras do
assalariamento encareceria de forma insuportvel os custos de produo. Os
assentados podem inserir-se nos mercados institucionais (particularmente de
merenda.escolar).a.partir.de.modifcaes.nos.esquemas.de.compra.pblica..
Dinamizam-se, assim, os mercados locais, com forte impacto territorial.
Para isso, de suma importncia a implantao de um Programa Nacional
para Apoio Aquisio de Produtos oriundos da Agricultura Familiar e
dos. Assentamentos. Rurais.. A. diversifcao. . caracterstica. importante,.
como forma de reduzir riscos, ou seja, o trunfo est na diversidade das
fontes de gerao de renda e que combinam trabalho, na unidade produtiva,
com assalariamento e onde a compra e venda de pequenos animais
sobretudo da caprinocultura e da ovinocultura tm especial destaque.
Essa. diversifcao. produtiva,. junto. com. a. pluriatividade. das. famlias,.
imprime resilincia s unidades familiares, proporcionando capacidade para
enfrentar adversidades de que os estabelecimentos altamente especializados
no. dispem.. A. viabilidade. reside. no. fato. de. usar. uma. base. diversifcada.
para formar os elementos de que depende a reproduo da famlia. As
famlias pluriativas - particularmente com atividades no-agropecurias,
como artesanato, processamento etc. - tm no trabalho feminino e dos
jovens sua grande fonte de gerao de rendas, como demonstram os dados
da PNAD, processados pelo Projeto Rurbano.
O assentamento serve como plataforma a partir da qual a injeo de recursos
fnanceiros. potencializa. a. capacidade. de. gerao. de. renda,. numa. lgica.
semelhante do microcrdito urbano. bvio que isso supe um ambiente
sufcientemente. diversifcado. para. que. oportunidades. de. gerao. de. renda.
rural no-agrcola apaream.
230
A.injeo.de.recursos.fnanceiros.no.interior.de.famlias.que.vivem.em.situao.
de.pobreza.no.meio.rural.contribui.de.forma.signifcativa.para.levar.adiante.
atividades variadas de gerao de renda que, muitas vezes, no tm relao
direta com a agricultura. possvel, entretanto, que, da mesma forma que
ocorre.com.o.microcrdito.urbano,.o.acesso.a.recursos.fnanceiros.permita.
melhorar as condies de gerao de renda dessa populao e sirva como
instrumento valioso no combate pobreza.
13.5. Proposta para desenvolvimento dos
assentamentos
O que se prope, basicamente, criar condies e oferecer alternativas para
que os assentados se tornem empreendedores rurais capazes de sobreviver e
melhorar suas condies de vida no atual contexto histrico. Para tanto, em
um pas de extenso continental, desprovido de logstica adequada, escala
essencial. No se trata de enaltecer formas tayloristas de produo, mas
tampouco de pequenas unidades autnomas interligadas em rede, porque
no se trata de uma empresa industrial e sim de produtores que no tm
nem autonomia nem competncia mnima necessria para se organizarem.
preciso pensar em formas inovadoras de planejamento e gesto dos
assentamentos, capacitando os assentados para o associativismo e criando
condies para a comercializao de seus produtos. Para isso, necessrio
promover a substituio do modelo de assentamento, adotado pelo Incra,
que data dos anos 50, por um modelo institucional inovador como so as
fazendas solidrias ou vilas agroindustriais cooperativadas.
As Fazendas Solidrias permitem a gesto e o planejamento mais adequados
dos assentamentos e propicia condies para maior densidade da produo
e oferta de produtos para a comercializao, de forma que os assentados
possam alcanar autonomia e competncia, j que, no atual contexto, a escala
essencial. As Fazendas Solidrias sero capazes de agrupar 50 ou 100 colonos,
com.reserva.forestal.comum..parte.da.qual.pode.ser.utilizada.,.extensa.rea.
produtiva correspondente soma dos 20 ha de cada famlia e localizao
prxima via de circulao e ao mercado. A Fazenda Solidria comporta
produo. diversifcada,. com. destaque. para. alimentos,. escola,. inclusive. para.
capacitao.de.adultos,.benefciamento.para.agregar.valor.a.certos.produtos..
Uma dzia de Fazendas Solidrias, estrategicamente localizadas, poder gerar
renda, resistir ao avano da fronteira em movimento, garantir a segurana
231
alimentar e evitar a pulverizao de recursos pblicos em muito melhores
condies do que centenas de assentamentos isolados.
As Fazendas Solidrias tm a capacidade de proporcionar: i) aglutinao de
lotes de produtores, gerando uma escala e uma densidade mnima necessria
produo 20 ha de cada assentado corresponderiam a 200 ha, no caso
de. uma. vila. com. 200. assentados;. ii). implantao,. com. mais. efcincia,. de.
servios de sade, educao e informao e modos de agregar valor ao
produto; iii) organizao de cooperativas e acesso ao mercado; iv) facilidades
para o investimento governamental, em substituio a um apoio pulverizado
para 500 a 700 assentamentos dispersos.
13.6. Fatos Portadores de Futuro
Um dos fatos portadores de futuro mais importantes no seio dessa categoria
de agricultores familiares a oportunidade que os assentamentos abrem ao
reagrupamento do grupo familiar, revelando a importncia das relaes de
proximidade familiar e de vizinhana na formao e no desenvolvimento
dos assentamentos. As qualidades positivas da vida no campo esto
associadas importncia da natureza no espao rural e s formas de vida
social nele predominante, fundadas nos laos de proximidade e na sua
capacidade de integrao.
A pluriatividade das famlias rurais tambm um fato portador de futuro,
que passa a constituir um vetor importante na gerao de emprego e renda,
viabilizando as condies para permanncia na unidade de produo familiar.
Nesse sentido, as famlias buscam possibilidades de agregar rendas, por meio
de. outras. atividades. e. empregos,. a. fm. de. permanecer. na. residncia. familiar..
Destacam-se o trabalho feminino e dos jovens em atividades de processamento,
artesanato e turismo rural. Nesse sentido, ser pluriativo uma forma de ser
agricultor. Para isso, o patrimnio familiar absolutamente central. ele
que viabiliza o sistema de atividades da famlia e para preserv-lo que as
pessoas.diversifcam.suas.atividades..A.impossibilidade.da.pluriatividade.gera.
o xodo, esse sim, o fator que desmantela a unidade familiar e a vida rural.
muito importante considerar a pluriatividade como uma categoria que se aplica
exclusivamente agricultura familiar (nem os empresrios nem os assalariados
podem. ser. pluriativos);. a. pluriatividade. no. tem. o. mesmo. signifcado. para.
todos.os.membros.da.famlia.(pai,.me,.flhos,.flhas.etc.).
232
As relaes sociais predominantes no meio rural, especialmente no meio
agrcola familiar do qual fazem parte os assentados, (relaes familiares e
de vizinhana, isto , relaes de proximidade), so elementos portadores
de futuro que garantem a intensidade da vida social local, ao mesmo tempo
em que so a base de sustentao do modo de vida e da cultura, que so
transmitidos de gerao a gerao.
Outro elemento importante, caracterstico dos agricultores familiares em que
se incluem os assentados, o compromisso e o respeito preservao da
natureza,.o.afeto.da.terra.e.o.amor.pela.profsso,.j.que.conhece.de.modo.
especial e detalhado a terra, as plantas e os animais que so seus. Por essa razo,
sente-se comprometido com o respeito e com a preservao. Sua formao
como agricultor comea, portanto, no interior da prpria famlia e no convvio
com os vizinhos. O que se aprende nesse contexto diz respeito, sobretudo, aos
valores associados famlia, natureza, ao trabalho, vida local e cidadania.
O aprendizado poltico da populao junto participao ativa dos movimentos
sociais e ONGs tambm outro fato portador de futuro relevante, na medida
em que se busca um modelo de desenvolvimento rural sustentvel e que
proporcione melhores condies de vida para todos.
Um dos fatos mais marcantes na evoluo recente do meio rural brasileiro o
declnio na quantidade de jovens e, entre os jovens, uma reduo especialmente
da quantidade de moas, num ntido processo de envelhecimento e
masculinizao dessa populao. Esse fato mostra a necessidade de as polticas
pblicas estarem voltadas para o atendimento desses grupos.
A importncia dos rendimentos previdencirios na reproduo da agricultura
familiar outro elemento relevante. A aposentadoria usada inclusive
para realizar pequenos investimentos nas unidades produtivas e para o
fortalecimento do comrcio das sedes municipais.
Cabe tambm ressaltar o rompimento da dicotomia rural x urbana. Vivemos,
atualmente, uma nova etapa da relao rural-urbano. Sua principal marca uma
mudana.qualitativa.nas.suas.formas.de.articulao,.cujos.signifcados.maiores.
so a eroso do paradigma agrrio que sustentou as vises predominantes sobre
o rural ao longo de todo o ltimo sculo. preciso levar em considerao, no
somente a ampliao de atividades rurais no-agropecurias, como tambm a
233
maior integrao das atividades urbano-rurais, tanto nas relaes rurais no-
agropecurias-urbanas, como nas agropecurias-industriais. As informaes
disponveis mostram claramente a permanncia do fenmeno rural no mundo
contemporneo e o carter nada desprezvel de suas dimenses, mesmo nos
pases em que a urbanizao foi mais longe. A condio do rural contemporneo
no a mesma de pocas passadas. De acordo com os critrios da OCDE,
aceitos internacionalmente, mais de 4.500 municpios brasileiros podem ser
considerados rurais, dentro da totalidade de municpios existentes no pas. Torna-
se, portanto, fundamental criar critrios de enquadramento de municpios que
os reconheam como rurais e, conseqentemente, criar linhas de crdito dentro
do Pronaf, cujos investimentos estejam fortemente vinculados ao incentivo da
agricultura familiar local.
Muito importante, tambm, para ser destacado, o crescimento de moradia nas
sedes dos municpios e dos distritos, possibilitando que os agricultores sejam
atrados por servios bsicos, como educao e sade, ampliando tambm
atividades para aumento de sua renda. Mais um motivo para os investimentos
em. infra-estrutura. rural. e. da. no-diferenciao. entre. os. fnanciamentos.
urbanos desses municpios rurais.
Um dos fatos portadores de futuro mais promissores para os agricultores
familiares e assentados da reforma agrria a valorizao crescente da
biomassa com a conseqente possibilidade que se abre para uma anlise
prospectiva da relao entre agricultura familiar e territrio, viabilizando a
especializao agrcola de certas regies.
A poltica pblica para assentamento da reforma agrria deve considerar a
energia social (termo de Albert Hirschman) dos diferentes segmentos da
sociedade civil, conjugada com uma anlise socioambiental, edafoclimtica
e socioeconmica, de forma a prover o mximo de condies que visem
melhoria.da.qualidade.de.vida.dos.seus.benefcirios..Deve.haver.participao.
cada vez maior de organizaes locais e estaduais na implantao e no
apoio.aos.assentamentos..Isso.signifca.uma.transio.para.mecanismos.que.
faam do crdito e no das ocupaes e das desapropriaes o principal
mecanismo de acesso terra.
As polticas nacionais de assentamentos e de fortalecimento da agricultura
familiar devem estar inseridas num conjunto voltado a fortalecer os
234
territrios e a fazer deles os elementos bsicos a partir dos quais sero
descobertas novas possibilidades de insero social aos que se encontram
hoje em situao de pobreza.
13.7. Subsdios para carteira de investimentos
De acordo com anlise efetuada por diversos estudiosos sobre assentamentos,
propem-se os seguintes projetos e aes, espelhados principalmente em
idias e sugestes de especialistas que vm trabalhando com esses grupos,
como Guilherme Delgado, tcnico do IPEA, que realizou trabalho recente
junto com Professor Jos Juliano de Carvalho, da Universidade de So Paulo
(USP), para a Associao Brasileira da Reforma Agrria, alm das contribuies
oferecidas pela Professora Bertha Becher, da Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro (UFRRJ).
13.7.1. Implantao de modelo institucional inovador de organizao
Planejamento e gesto dos assentamentos, sob a forma de fazendas solidrias
ou vilas agroindustriais cooperativadas. Esse modelo apoiado em quatro
quesitos fundamentais para promover o desenvolvimento territorial dos
assentamentos:
conceber e fortalecer uma logstica do pequeno, capaz de garantir
a produo dos produtores familiares e seu escoamento, tendo a
cidade como centro;
implementar cadeias produtivas visando valorizao das
potencialidades locais e aproveitamento sustentvel dos recursos
naturais, como o uso da biodiversidade;
considerar.a.possibilidade.de.solucionar.os.confitos.fundirios.por.
meio da supresso de ttulos de propriedades, aps um marco zero,
liberando apenas concesses de uso;
proporcionar o desenvolvimento territorial responsvel, usando o
potencial oferecido pela natureza, sem degrad-la e proporcionando
benefcios para a populao territorial/regional.
13.7.2. Utilizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)
O ZEE instrumento importante para auxiliar na instalao dos assentamentos
e. vai. proporcionar. a. defnio. das. regras. do. jogo. no. territrio.. O. ZEE. foi.
retomado nesse incio de milnio, em nvel nacional (conjunto de instituies)
e em nvel regional, destacando-se o que est em elaborao para a rea da
235
BR-163, que agrega pesquisadores do estado do Par, da Embrapa e do IBGE.
Importante nessa mudana de atitude a manifestao da populao regional
que, nas consultas pblicas, solicitou a presena do Estado em conjunto com
a implantao das estradas e do zoneamento ecolgico-econmico.
13.7.3. Programa de fomento tcnico-produtivo e comercial
Programa de fomento tcnico-produtivo e comercial que proporcione
elevao da produtividade social do trabalho nos assentamentos, em conjunto
com medidas e aes para dar viabilidade social, tais como:
Concentrar aes de obteno de terras em regies com adequada
dotao de recursos naturais ou em zonas prximas a permetros
urbanos e/ou rede de comunicao, de forma a permitir ao assentado
incorporar rendas fundirias locacionais e de fertilidade natural ao
valor de sua produo;
Defnir. ex-ante. ou. organizar. ex-post. as. zonas. integradas.
de assentamentos da reforma agrria, onde, mediante ao
de planejamento integrado, se podero obter ganhos de
escala,. intensifcao. de. relaes. tcnicas. cruzadas. e. ganhos.
comerciais;
Realizar planejamento integrado do uso sustentvel dos recursos
naturais e da matriz tcnico-produtiva, de sorte a superar as
externalidades negativas no uso dos recursos naturais presentes na
matriz tcnica do agronegcio. Para induzir esse modelo tcnico-
produtivo, o assentamento se creditaria do pagamento de servios
ambientais patrocinados pelos Programas Ambientais, j existentes
no Ministrio do Meio-ambiente;
Estabelecer,. junto. ao. sistema. Embrapa,. um. programa. especfco.
de inovao tcnica direcionada melhoria da produtividade nos
assentamentos de Reforma Agrria;
Estabelecer garantias mnimas comercializao da produo
oriunda dos assentamentos, no nvel dos preos institucionais da
poltica agrria, de maneira a assegurar a realizao dessa produo
em plos institucionais de demanda;
Modifcar.substancialmente.o.sistema.de.crdito.de.capital.de.trabalho.
(custeio) e crdito de investimento, presentemente oferecidos pelo
Pronaf,.s.confguraes.da.matriz.tcnico-produtiva,.ambiental.e.de.
236
desenvolvimento das famlias assentadas, segundo as recomendaes
aqui apresentadas;
Concentrar no territrio do assentamento, mediante ao planejada,
a aplicao das polticas sociais pertinentes, de carter universal:
Postos de Sade do SUS, Escola Fundamental e Mdia para Educao
Bsica e completa aplicao dos Direitos da Seguridade Social.
13.7.4. Implementao de uma vigorosa ao estatal
Esta ao deve ser capaz de promover dotaes capacitadoras de terra, educao,
sade, assistncia tcnica, crdito e comercializao nos territrios.
Esse conjunto de aes visa proporcionar incorporao da cidadania
social, garantias comercializao produtiva e induo a manejo ambiental
sustentvel. Ao lado da reestruturao fundiria prvia, essas dotaes de
poltica.pblica.podem.ser.efcazes.para.desenvolver.as.famlias.assentadas,.
dentro de um paradigma qualitativo distinto da economia do agronegcio.
Permitem ainda gerar um produto/renda potencial, com forte densidade
ocupacional da fora de trabalho, sob condies de manejo ambiental
sustentvel e capacidade de gerar excedentes monetrios. As aes de
fomento produtivo, comercial, tecnolgico e infra-estrutural, aqui elencadas,
so consistentes com os princpios de igualdade de oportunidade e de
capacidades que criam condies para os assentamentos interagirem com
os mercados externos (ao assentamento), sob novas bases regulatrias de
relaes sociais e relaes mercantis.
237
14. REDUO DAS DESIGUALDADES VIA
POLTICAS URBANAS
A escolha estratgica Reduo das desigualdades via polticas urbanas visa
arbitrar e hierarquizar prioridades nos setores da habitao, saneamento
ambiental e transporte pblico, com vistas a reduo das desigualdades sociais
e regionais.
14.1. Viso de Futuro
A viso de futuro envolve explicitar os valores e as aspiraes da sociedade
no sentido da construo da nao no horizonte temporal das prximas
dcadas. A clareza quanto a esses valores indica os rumos das transformaes
estruturais que precisam ser empreendidas para que essas aspiraes possam
ser concretizadas.
14.1.1 Habitao
A Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND) elaborada pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, desenvolvida entre
2003 e 2006, explicita cinco valores orientadores da construo do Brasil
que queremos: Democracia, Liberdade, Eqidade, Identidade Nacional,
Sustentabilidade, Respeito Diversidade Sociocultural e Soberania.
Todos os valores orientadores da construo do Brasil que queremos
dependem, em alguma medida, do equacionamento de parcela substancial das
graves.carncias.e.defcincias.acumuladas.no.setor.da.habitao.popular.
So particularmente relevantes os valores relacionados plena capacidade
do exerccio da cidadania, o desenvolvimento sustentado, a democracia, a
eqidade e a identidade nacional.
Na mesma perspectiva, o presente projeto elege como um dos seus
princpios gerais a combinao da eqidade com o crescimento; e,
dentre os seus objetivos, prioriza a superao das desigualdades sociais
e regionais, compreendido como o objetivo maior que condiciona os
demais (Mdulo 2).
Nessa perspectiva, viabilizar essa viso de futuro na rea da habitao, implica
necessariamente. enfrentar. o. dfcit. habitacional. das. famlias. com. renda.
238
inferior ou igual a trs salrios-mnimos, que receberam pouca ateno das
polticas governamentais nas ltimas cinco dcadas.
Outra questo importante a ser enfrentada a regularizao fundiria urbana,
que.implica.medidas.jurdicas.que.reconheam.direitos.de.parcela.signifcativa.
da populao que vive na cidade ilegal (Maricato).
Em.terceiro.lugar,.apoiar.programas.especfcos.para.os.extratos.com.renda.
familiar entre 3 e 5 salrios-mnimos.
Dada essa viso de futuro e o cenrio tendencial das ltimas cinco dcadas
. marcado. por. altas. taxas. de. crescimento. demogrfco,. acelerado. processo.
de urbanizao, extrema concentrao da renda, baixos salrios, amplo leque
salarial,.fexibilidade.e.rotatividade.no.emprego,.informalidade,.desemprego.
e polticas pblicas incapazes de atingir as camadas mais pobres , arbitramos
os seguintes objetivos e metas:
Equacionar.o.dfcit.habitacional.das.famlias.com.renda.per.capita.
de at trs salrios-mnimos. Nesse sentido, a primeira escolha
estratgica proposta neste documento dirigir todos os esforos
governamentais para reformar, dotar de infra-estrutura urbana
adequada e construir novas moradias dignas para as famlias com
renda mensal de at trs salrios-mnimos.
Enfrentar a regularizao fundiria urbana. Prope-se, como
segunda escolha estratgica, ampliar a regularizao fundiria e
imobiliria,.visando.ao.reconhecimento.de.signifcativa.parcela.da.
populao a uma condio legal de moradia. Criar direitos e mudar
conceitos em esferas antes intocadas como o caso dos cartrios
de Registro de Imveis.
14.1.2. Saneamento Ambiental
A viso de futuro para o setor do saneamento ambiental deveria contemplar
especialmente as seguintes aspiraes a serem perseguidas at 2027:
Universalizao da oferta de rede pblica de abastecimento de gua.
Focar.a.ao.nos.territrios.onde.o.dfcit..maior.e.nas.famlias.de.
menor renda.
239
Ampliar os nveis atuais de tratamento de gua.
Universalizar a oferta de rede pblica de coleta de esgoto. Focar a ao
nos.territrios.onde.o.dfcit..maior.e.nas.famlias.de.menor.renda..
Ampliar substancialmente os nveis atuais de tratamento do esgoto
coletado;
Universalizar o servio de coleta domiciliar de lixo (resduos slidos)
nas reas urbanas. Focar a ao na Regio Norte, onde ainda existem
23% de domiclios urbanos sem coleta domiciliar. Nas demais
regies, focar a ao nos moradores da cidade informal - favelas,
invases e bairros populares de infra-estrutura viria precria.
Equacionar a coleta de resduos de servios de sade: apenas 63%
dos municpios realizam coleta dos resduos spticos de forma
diferenciada dos demais resduos.
Equacionar. a. alarmante. situao. da. destinao. fnal. do. lixo,.
particularmente nas cidades mdias e pequenas, onde predominam a
disposio a cu aberto (lixes), seguida do aterramento controlado e
vazadouros em reas alagadas, pelo incentivo construo de aterros
de resduos especiais, usinas de reciclagem, usinas de compostagem
e usinas de incinerao.
Equacionar os problemas referentes drenagem urbana com
destaque para a ocorrncia de uso misto entre rede subterrnea para
captao e transporte das guas de chuva e recebimento de esgoto e
a ocorrncia de inundaes que atinge 431 municpios localizados,
sobretudo, na Regio Sudeste.
importante ressaltar que o acesso a servios de saneamento promoveria a
gerao de empregos, melhoraria a sade e a qualidade ambiental no meio
rural e urbano. Os investimentos em saneamento, por um lado, dentro de
uma concepo social, so essenciais para a diminuio da pobreza. Porm,
no se pode deixar de considerar que, em uma perspectiva de crescimento
econmico, os investimentos em saneamento agregam valor a um conjunto de
outras.atividades,.como.a.produo.imobiliria.e.o.turismo..Verifcamos.que.a.
ampliao do acesso aos servios, com as evidentes conseqncias positivas
para o desenvolvimento social e econmico, vai exigir reforma e inovao em
vrias. frentes,. institucional,. fnanceira. e. tcnico-ambiental,. como. caminho.
para enfrentar os impasses apontados anteriormente.
240
Nesse sentido, arbitram-se nesta etapa de comprometimento as seguintes
metas e objetivos:
Ampliar a rede de abastecimento de gua nas Regies Norte e
Nordeste, onde as desigualdades territoriais so mais acentuadas.
Na Regio Norte, 44% da populao no dispe de servios de
abastecimento de gua. Na Nordeste, a segunda maior do pas em
termos populacionais, 31% da populao no tm acesso gua.
Dirigir todos os esforos governamentais para ampliar
signifcativamente. a. cobertura. da. populao. urbana. atendida. por.
rede de coleta de esgoto, visando universalizao at 2027. Como
vimos, mais de 80 milhes de brasileiros que vivem nas cidades no
dispe de esgotamento sanitrio adequado, sendo que mais de 36
milhes vivem nas regies metropolitanas. Excetuando o Sudeste
(onde 30% da populao no dispem de servios de coleta de
esgoto. adequado),. nas. demais. regies. o. dfcit. na. cobertura. varia.
entre a 67% (Centro-Oeste) e 97% (Norte). Em 2002, mais da metade
dos 5.507 municpios ento existentes no Brasil no dispunham de
algum tipo de servio de esgotamento sanitrio.
Dirigir todos os esforos governamentais para ampliar
signifcativamente. o. percentual. de. tratamento. do. esgoto. coletado..
Como vimos, a rede sem tratamento situao recorrente no
Brasil, onde os ndices de tratamento permanecem muito baixos:
em 2002, apenas 20% dos municpios brasileiros tratavam o esgoto
coletado. Nos 80% restantes, todo o esgoto sanitrio coletado era
despejado in natura na gua ou no solo. A poluio do recurso gua
apontada como o segundo impacto ambiental mais evidenciado
pelos municpios.
14.1.3. Transporte urbano
A viso de futuro para o setor do transporte pblico deveria contemplar
especialmente as seguintes aspiraes a serem perseguidas at 2027:
Seguir o paradigma da experincia internacional de pases
desenvolvidos e mesmo subdesenvolvidos, cujos sistemas de
transporte coletivo em metrpoles e aglomeraes de grande porte
baseiam-se na preponderncia do transporte coletivo sobre o
241
transporte individual; e dentre o transporte coletivo, preponderam
os sistemas de alta capacidade (metr e trens metropolitanos) sobre
os nibus, que operam de forma complementar. Dado o porte das
principais metrpoles brasileiras, somente a estruturao do sistema
pode trazer melhorias efetivas para a mobilidade das pessoas
(conforto, rapidez); para o trnsito (menor congestionamento,
maior velocidade, menor saturao das vias); para o meio-ambiente
(menor poluio); e, para o sistema econmico em seu conjunto
(menor tempo despendido nas locomoes).
Investir na construo de corredores exclusivos para nibus como
medida complementar estruturao dos sistemas de transporte
metropolitano proposta na escolha estratgica anterior.
Essas aspiraes teriam impactos positivos na reduo dos
congestionamentos crnicos, dos tempos de viagem, da poluio
atmosfrica (melhorando a sade da populao), dos acidentes
de trnsito (uma das principais causas de morte e fonte de custos
ao SUS), do consumo de combustvel e de energia. Tambm
traria maior conforto aos passageiros, sobretudo das camadas de
baixa renda.
Neste sentido, arbitram-se nessa etapa de comprometimento as seguintes
metas e objetivos:
Ampliar a oferta de transporte coletivo frente ao transporte
individual, sobretudo nas regies metropolitanas. Como vimos,
nas. ltimas. dcadas. verifca-se. aumento. crescente. da. participao.
relativa do transporte individual sobre o coletivo. A anlise da
srie histrica da Pesquisa Origem Destino disponvel para a RM-
SP, entre 1967 e 1997, revela que nesses trinta anos a participao
do transporte individual no total de viagens motorizadas passou
de 32% para 49%. Em igual perodo, a participao relativa do
transporte coletivo (nibus, trem, metr e lotao) caiu de 68% para
51%. Tendo em vista o crescente aumento da frota de veculos e os
reduzidos investimentos no transporte de massa, bem possvel que
os dados da Pesquisa OD 2007 (em fase de elaborao) apontem
para.a.intensifcao.dessa.tendncia.observada.desde.1967...
Dentre as alternativas de transporte coletivo, priorizar os sistemas
242
de alta capacidade (trem metropolitano e metr de superfcie)
frente aos sistemas de baixa capacidade (nibus e lotaes). Como
foi ressaltado, o nibus o principal meio de transporte coletivo
urbano nas aglomeraes metropolitanas do pas.
Implantar projetos de corredores exclusivos para nibus que
garantam a melhoria do desempenho do transporte pblico,
medida que ele passa a ter assegurado para si vias de uso exclusivo
(da mesma forma que j assegurado para o metr e o trem).
14.2. Diretrizes para a carteira de investimentos
14.2.1. Habitao
Em primeiro lugar, para atingir as metas e objetivos apontados anteriormente,
so necessrias aes estratgicas gerais voltadas para o longo e difcil processo
de reconstruo de nova poltica nacional de habitao.
Nesta.perspectiva,.dois.desafos.estratgicos.gerais.que.se.apresentam.para.a.
habitao popular:
DESAFIOS
Em primeiro lugar, a construo de arranjos institucionais baseados
na construo de pactos federativos e de cooperao entre nveis de
governo no enfrentamento dos problemas urbanos.
Em. segundo. lugar,. a. construo. de. bases. de. fnanciamento. com.
a magnitude necessria para enfrentar os problemas no mdio
e longo prazo, que sejam contnuas e sustentveis. Isso passa,
necessariamente, pela reviso das relaes das polticas urbanas com
a poltica econmica mais geral do governo. Enfrentar problemas
to graves que afetam, sobretudo, as camadas de baixa renda exigem,
necessariamente,.subsdios.fornecidos.por.fontes.fscais.
Essa opo deve-se crena de que a ausncia dessas polticas nacionais por
mais de duas dcadas um dos principais fatores estruturais que responde
pelas.iniqidades.e.defcincias.encontradas.nesses.campos..Em.um.pas.com.
os nveis to elevados de heterogeneidade social e territorial, de desigualdades,
pobreza e excluso social, no existem sadas para o enfrentamento dos
243
problemas crnicos constatados na poltica habitacional que no passem pela
decisiva e determinada interveno do Estado.
Nessa perspectiva, impe-se a necessidade de manuteno dos rumos
adotados pela Poltica Nacional de Habitao do Governo Federal entre 2003
e 2006 e da realizao de parcela dos investimentos aqui indicados para as
prximas dcadas. Essas medidas podem assegurar melhora na qualidade de
vida oferecida pelas cidades brasileiras. Sem a sustentao e continuidade dos
investimentos..que.conheceram.signifcativo.aumento,.especialmente.a.partir.
de 2005 no h como vislumbrar essa mudana de rota que conduziu nossas
cidades a um quadro extremamente negativo, como j foi evidenciado.
No entanto, ao lado dessas aes estruturais, outras medidas devero ser
implantadas para garantir as correes necessrias da rota adotada e evitar
distores graves que podem ocorrer no futuro prximo, pondo em risco os
objetivos de combater a desigualdade social e territorial brasileira.
Nessa perspectiva, para aprofundar o modelo adotado, ser necessrio avanar
nos seguintes pontos centrais:
Garantir a sustentabilidade de recursos pblicos e privados, seguindo
iniciativas tomadas a partir de 2004, de modo a propiciar condies
favorveis incorporao de avanos tecnolgicos e aumento de
produtividade na construo civil alm da capacitao de agentes
pblicos e privados para a produo sustentvel de moradia social.
Dar continuidade ao esforo de ampliao de subsdios concentrados
no.combate.ao.dfcit.habitacional.e.dar.continuidade..queda.na.taxa.
de juros so condies para o aprofundamento da tese adotada pela
PNH de ampliar o mercado em direo classe mdia e subsidiar
apenas as baixas rendas.
Implantar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
de modo a incorporar a ele governos estaduais e municipais, criando
estrutura institucional federativa necessria para a implementao
de uma proposta nacional de construo massiva e participativa de
moradias para as camadas de baixa renda. A implantao do SNHIS
implica a elaborao de planos estaduais e municipais de habitao
alm da criao de fundos e conselhos locais.
244
Dar continuidades aos esforos de elaborao do Plano Nacional
de Habitao e do Programa Nacional de Regies Metropolitanas
de modo a garantir as necessrias condies institucional, urbana,
fundiria, imobiliria e de infra-estrutura para a ampliao,
recuperao e regularizao do parque habitacional brasileiro.
Dar continuidade ao interrompido Plano Nacional de
Desenvolvimento. Urbano. para. defnir. parmetros. que. orientem.
a aplicao dos recursos federais ou recursos sob gesto federal
no territrio brasileiro, visando combater a desigualdade social e
territorial, bem como contribuir para um projeto de desenvolvimento
econmico e social.
Os Ministrios da Cidade, Desenvolvimento, Emprego e Trabalho
e a Caixa Econmica Federal devem compartilhar a regulao do
Banco Central sobre a aplicao dos recursos do SBPE, perseguindo
a meta de ampliar os investimentos do mercado privado para o
acesso pelas classes mdias com rendas situadas acima de 5 s. m. (o
que.perfaz.apenas.8%.do.dfcit.habitacional).
Fortalecer as bem-sucedidas iniciativas de apoio moradia rural
em consonncia com outros programas de incentivo ao pequeno
agricultor, como PRONAF ou Reforma Agrria.
Dar um tratamento especial aos investimentos destinados ao
cumprimento das metas do milnio previstos na rea do saneamento
e habitao.
Dentre as iniciativas que visem assegurar a sustentabilidade econmica,
ambiental. e. urbana. e. a. qualidade. das. moradias. fnanciadas,. destaca-se,. em.
primeiro lugar, a necessidade de promover mudanas na legislao e na gesto
para.maior.efccia..aprovao.de.projetos.urbansticos.e.arquitetnicos:
Fomentar. a. simplifcao. de. aplicao. da. legislao. urbanstica.
e procedimentos burocrticos para aprovao de projetos na
Caixa Econmica Federal, nos organismos municipais e nos
organismos estaduais, respeitando as condies fundamentais da
sustentabilidade ambiental.
Compatibilizar a legislao urbanstica com a legislao ambiental
e legislao de acessibilidade, envolvendo o MCidades, MMA,
Comisso Nacional de Desenvolvimento Urbano do Congresso
Nacional..Defnir.claramente.as.competncias.governamentais.para.
245
a aplicao da legislao, diminuindo superposies e redundncias.
Compatibilizar.instrumentos.fnanceiros.e.fundirios.nos.Programas.
habitacionais do governo federal para incentivar a urbanizao
compulsria prevista no Estatuto da Cidade e tambm na reabilitao
de imveis situados em reas urbanas centrais.
Criar. Programas. Especiais. para. o. fnanciamento. integrado.
de habitao, saneamento ambiental e transporte, visando
reabilitao. de. reas. que. envolvam. urbanizao. especfca. e.
interesse social.
Buscar formas de desonerao de processos de produo e
procedimentos burocrticos relativos a custos de INSS, ITBI,
Cartrio de Registro de Imveis na promoo pblica ou privada
de Habitao de Interesse Social (moradias que apresentam um
nico banheiro).
Propor mudana na legislao, visando dar segurana jurdica e
fnanceira. . produo. privada. no-lucrativa. da. moradia. social. por.
meio de atividade associativa e cooperativa.
Em segundo lugar, a implantao de aes de capacitao e desenvolvimento
tecnolgico:
Desenvolver uma poltica de capacitao do setor de construo
civil de modo a incorporar os avanos tcnicos j presentes no pas
e aprofundar a compatibilizao de normas e procedimentos para
equipamentos, materiais e gesto, visando aumentar a produtividade,
garantir a sustentabilidade ambiental, em especial em relao ao
destino ou aproveitamento dos resduos, e melhorar as condies
da fora de trabalho.
Capacitar agentes pblicos e privados para melhorar a qualidade
arquitetnica e urbanstica dos projetos habitacionais, adotando
viso urbanstica integrada que inclua, em especial, as aes nas
reas de transporte, saneamento e gerao de emprego e renda.
Capacitar agentes pblicos para melhoria dos cadastros imobilirios
municipais.
Apoiar pesquisa e desenvolvimento para a criao de conhecimento,
246
visando.economia.de.gua.e.energia.nas.edifcaes.e.racionalizao.
na construo da infra-estrutura, dando continuidade a iniciativas da
Eletrobrs e Ministrio das Cidades.
Apoiar pesquisa sobre a estrutura local, regional e nacional de
proviso de moradias, visando conhecer os agentes, produtos,
matria-prima e custos.
14.2.2. Saneamento ambiental
Para atingir as metas e objetivos apontados anteriormente, so necessrias
aes estratgicas gerais voltadas para o longo e difcil processo de reconstruo
de. nova. poltica. nacional. de. saneamento.. Nessa. perspectiva,. dois. desafos.
estratgicos gerais apresentam-se:
DESAFIOS
A construo de arranjos institucionais baseados na construo
de pactos federativos e de cooperao entre nveis de governo no
enfrentamento dos problemas urbanos.
A.construo.de.bases.de.fnanciamento.com.a.magnitude.necessria.
para enfrentar os problemas no mdio e longo prazo, que sejam
contnuas e sustentveis.
Na mesma perspectiva, impe-se a necessidade de empreender as seguintes
diretrizes.especfcas:
Realizar esforos no sentido de agilizar a implantao do conjunto
de medidas previstas no novo marco de regulao para o setor de
saneamento (Lei 11.445/07).
Criar e fortalecer Mecanismos de Controle Social.
Regulamentar a Lei de Consrcios Pblicos, que se encontra em
fase.fnal.de.preparao.no.mbito.do.Executivo.Federal..
Promover a articulao entre gesto dos recursos hdricos e gesto
dos.servios.e.adoo.da.bacia.hidrogrfca.como.unidade.de.macro.
planejamento.
Defnir.a.proposta.de.regionalizao.do.Estudo.e.sua.compatibilidade.
com.as.novas.confguraes.territoriais.da.gesto.do.saneamento.
247
Do ponto de vista das prioridades dos investimentos, tendo em vista as escolhas
estratgicas. realizadas,. procuraremos. identifcar. possveis. projetos/aes/
investimentos a serem desenvolvidos pelo governo federal, tomando como
referncia dois perodos: o perodo 2008-2011, com medidas emergenciais
e de curto prazo; e o perodo 2008-2015, com medidas e projetos a serem
desenvolvidos no mdio e longo prazo.
Perodo 2008 - 2011 Aes no mbito Institucional
Medida 1 Um primeiro aspecto central e urgente a
defnio. de. uma. Poltica. Nacional. de. Saneamento. e. de.
um marco regulatrio para o setor.
Medida 2 Renovao e ampliao do PMSS, visando
continuidade dos programas existentes e implementao
de programa de recuperao ou reestruturao das
companhias estaduais e outros prestadores pblicos em
situao difcil.
Medida 3 Regulamentao da Lei de Consrcios Pblicos,
que.se.encontra.em.fase.fnal.de.preparao.no.mbito.do.
Executivo Federal.
Medida 4 Criao e Fortalecimento de Mecanismos de
Controle Social. As novas administraes estaduais eleitas
em 2007 e os novos governos municipais que sero eleitos
em 2008 devem ser estimuladas pelo governo federal
a criar Conselhos e realizar Conferncias das Cidades
que. defniro. as. diretrizes. para. um. conjunto. de. polticas.
urbanas, entre elas as Polticas Estaduais e Municipais de
Saneamento e controlar sua implementao.
Medida 5 Garantir os direitos dos usurios pelo Cdigo
de Defesa do Consumidor e pela implementao efetiva
da Portaria 518/2004, que estabelece procedimentos
e responsabilidades sobre o controle e a vigilncia da
qualidade.da.gua.para.consumo.humano.e.defne.o.padro.
de potabilidade.
Perodo 2008 - 2011 - 2015 - mbito Financeiro
Medida 6 Incluso do setor de saneamento no PPI
(Projeto-Piloto de Investimentos).
Medida 7 Ampliao dos recursos destinados
248
contratao de obras de saneamento, sobretudo os de
fonte onerosa (FGTS/FAT), de forma a cumprir as metas
de universalizao dos servios, nos prximos 20 anos,
conforme estudo do prprio Governo. Para isso, seriam
necessrios.investimentos.da.ordem.de.R$.6,5.bilhes.ao.
ano. A mdia anual de investimentos no governo Lula, entre
janeiro.de.2003.e.junho.de.2006,.foi.de.R$.2,6.bilhes..Para.
ampliar esse patamar, necessrio que, a partir de 2008,
deixe de haver contingenciamento de recursos do OGU e
do FGTS/FAT.
Medida 8 Criao de um grupo interministerial, a partir
de 2008, que em curto prazo apresente propostas que
fexibilizem.os.mecanismos.de.acesso.a.recursos.para.obras.
em saneamento de operadores pblicos. No basta existir
recursos. fnanceiros,. os. operadores. pblicos. tm. que. ter.
capacidade para acess-los. Para isso, o Governo Federal
precisa. defnir. novos. limites. para. que. o. setor. pblico.
possa contratar novas operaes de crdito, a partir da
repactuao das dvidas dos estados e municpios.
Medida 9 Ampliao do limite de emprstimo da Caixa
Econmica Federal para o setor de saneamento, que hoje
de 45% do seu Patrimnio Lquido de Referncia (PLR).
Perodo 2008 - 2015 - mbito tcnico
Medida 10 A articulao entre a gesto dos recursos
hdricos e a gesto dos servios de saneamento e a adoo da
bacia.hidrogrfca.como.unidade.de.macroplanejamento..
Medida 11 Em uma perspectiva de conservao dos
recursos hdricos, os Planos Municipais e Estaduais de
Saneamento, a serem formulados entre 2008 2015,
devem adotar medidas no-estruturais e mecanismos de
gesto pela demanda.
Medida 12 A ampliao, no curto e no mdio prazo,
do PRODES, programa de compra de esgoto tratado da
Agncia.Nacional.das.guas,.que.assegura.fnanciamentos.
a posteriori da implantao de unidades de tratamento de
esgotos.
249
Medida 13 Criao de programas que estimulem a pesquisa
voltada.para.a.identifcao.de.tecnologias.alternativas.de.
coleta de esgotos, possibilitando a instalao de sistemas
em reas de favelas e ocupaes irregulares.
Medida. 14. . Defnio. conjunta. com. a. ANA. de. uma.
diretiva a ser discutida nos Comits de Bacia que indique
clara prioridade para o uso dos recursos oriundos da
arrecadao da cobrana pelo uso da gua para a rea de
saneamento.
Perodo 2008 2015 - 2023 - Projetos a serem desenvolvidos
Projeto 1 Ampliao do sistema de gesto cooperativa no
meio rural para os estados do Nordeste e de norte de Minas
Gerais,.reas.onde.o.dfcit.de.servios..signifcativo.e.onde.
existe pouca disponibilidade hdrica. As cooperativas de
municpios para o abastecimento de gua e o esgotamento
sanitrio na zona rural constituem um modelo implantado
na dcada de 1990, com apoio da Cooperao Alem,
por meio do Kreditanstald fur Wiederaufbau (KfW), banco
estatal alemo, inicialmente no Cear, por meio do Sistema
Integrado de Saneamento Rural (SISAR) e posteriormente
na Bahia, por meio da Central de Associaes Comunitrias
para a Manuteno de Sistemas de Abastecimento de gua
(CENTRAL), e no Piau, por meio do Programa de Sade
e saneamento Bsico na rea Rural (PROSAR).
Observamos que os programas se desenvolvem nos
estados onde as Companhias Estaduais esto slidas (Cear
e Bahia), ou onde o sistema de gesto de saneamento
encontra-se em fase de reestruturao, com o apoio do
Ministrio das Cidades.
Considerando. a. difculdade. das. localidades. rurais.
assegurarem sozinhas adequada prestao de servio
em razo de seu tamanho reduzido, o projeto prope a
formao de uma instncia supramunicipal, organizada
por.afnidade.geogrfca.que.tenha.a.capacidade.tcnica.e.
gerencial de fornecer o suporte necessrio prestao dos
servios. O modelo proposto baseado na participao
comunitria da gesto de servios por meio das associaes
250
de moradores, que organizam a manuteno dos sistemas
e a cobrana pelos servios, constituindo uma forma de
auto-organizao dos servios que funciona com baixa
participao dos governos estaduais e federal. Todavia,
seria importante o desenvolvimento de programas
especfcos.pelo.governo.federal,.voltados.para.estimular.
esse formato de gesto. A Lei N 11.107, de 06 de abril de
2005, Lei de Consrcios Pblicos, pode fornecer a base
legal para o funcionamento do modelo. As experincias
mostram que as cooperativas necessitam de suporte
fnanceiro. externo. para. iniciar. sua. organizao.. Alm.
disso, a assistncia tcnica, nos campos da engenharia
e da montagem do arcabouo jurdico e gerencial,
necessria em um primeiro momento da organizao
da cooperativa. Na seqncia, a assistncia tcnica e
gerencial ainda se faz necessria, at que essa forma de
gesto de servios possa adquirir sustentabilidade. Nos
dois. campos. -. suporte. fnanceiro. e. assessoria. tcnica. -.
o Governo Federal e os Governos Estaduais tm papel
importante a cumprir, merecendo destaque e servindo
como exemplo o apoio dado aos projetos hoje em
desenvolvimento pelas companhias estaduais do Cear
e. da. Bahia.. O. desafo. . estender. esse. tipo. de. programa.
a outros estados do Nordeste, onde as Companhias
Estaduais no apresentam desempenho satisfatrio.
Projeto 2 Continuidade e ampliao do PASS/BID
Este programa insere-se no mbito das polticas focadas na
pobreza..Considerando.a.qualifcao.do.dfcit.apresentada.
no incio deste trabalho, que mostra que a ausncia de
saneamento atinge marcadamente a populao mais pobre e
os.menores.municpios,.verifcamos.que.o.desenvolvimento.
desse tipo de programa fundamental, na perspectiva
de acesso mais eqitvel. O Programa de Ao Social em
Saneamento (PASS/BID) visa universalizar os servios de
abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio nas reas
urbanas de maior concentrao de pobreza, melhorando o
quadro de sade da populao e as condies ambientais nas
localidades.benefciadas..Por.se.tratar.de.poltica.tipicamente.
251
compensatria, o PASS/BID restringe sua atuao aos
municpios.de.pequeno.e.mdio.porte.com.maiores.dfcits.
de cobertura desses servios. Nesse sentido, atua nas Regies
Norte, Nordeste, Centro-Oeste, no estado do Esprito
Santo e no norte do estado de Minas Gerais, localidades
reconhecidas como de menor renda - com IDH abaixo da
mdia.nacional.-.e.maior.dfcit.em.saneamento.bsico..
Projeto 3 Ampliao do Plano de Ao em Regies
Metropolitanas, desenvolvido pelo Ministrio das
Cidades, com recursos oramentrios, para iniciativas de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos
slidos,. que. prioriza. reas. com. alto. dfcit. habitacional.
e de saneamento. Esse tipo de programa fundamental
na medida em que busca articulao com programas
habitacionais. Apesar da relevncia do programa, uma
anlise das solicitaes feitas ao Ministrio das Cidades
mostra que vrios municpios e Companhias Estaduais
no.conseguiram.qualifcar.suas.propostas,.mesmo.as.que.
objetivavam solucionar reais demandas sociais, muitas
delas pela falta de regularidade nas concesses, o que
mostra duas necessidades: (i) ampliao do programa,
mobilizando. outras. fontes. de. fnanciamento,. o. que.
possibilitar o atendimento a um nmero maior de projetos;
(ii) necessidade urgente da regularizao de concesses
e do estabelecimento de novas formas de cooperao
contratualizada entre Companhias Estaduais responsveis
pela prestao de servios em municpios metropolitanos,
o que remete medida 3, assinalada anteriormente; (iii)
importncia do desenvolvimento pelo PMSS de programas
de recuperao, revitalizao e apoio aos operadores
pblicos.de.saneamento,.para.que.possam.qualifcar.melhor.
suas propostas e se habilitar a demandar recursos, o que
remete medida 2, assinalada anteriormente.
Projeto 4 Ampliao do Programa Saneamento para
Todos, desenvolvido pelo Ministrio das Cidades. Esse
programa. . que. fnancia. propostas. apresentadas. por.
Estados, Municpios, Distrito Federal e concessionrias
privadas - tem alguns pontos inovadores que merecem
252
destaque:. (i). prazo. de. pagamento. dos. fnanciamentos. foi.
ampliado de 15 para 20 anos; (ii) alm das modalidades
tradicionais integrantes da poltica de saneamento
(abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, saneamento
integrado, desenvolvimento institucional, manejo de
resduos slidos e de guas pluviais), foram criadas duas
modalidades. adicionais. de. fnanciamento. especfcas:.
preservao e recuperao de mananciais e manejo de
resduos. de. construo. e. demolio;. (iv). defnio. de.
padres de julgamento tcnico homogneos entre os
diversos tipos de proponentes. O programa conta com
recursos oriundos do FGTS, FAT e OGU.
14.2.3. Transportes
Para atingir as metas e objetivos apontados anteriormente, so necessrias
aes estratgicas gerais voltadas para o longo e difcil processo de reconstruo
de. nova. poltica. nacional. de. transportes.. Nessa. perspectiva,. dois. desafos.
estratgicos gerais apresentam-se:
DESAFIOS
A construo de arranjos institucionais baseados na construo
de pactos federativos e de cooperao entre nveis de governo no
enfrentamento dos problemas urbanos.
A.construo.de.bases.de.fnanciamento.com.a.magnitude.necessria.
para enfrentar os problemas no mdio e longo prazo, que sejam
contnuas e sustentveis.
A. superao. desses. desafos. deve-se. . crena. de. que. a. ausncia. dessas.
polticas nacionais por mais de duas dcadas um dos principais fatores
estruturais. que. responde. pelas. iniqidades. e. defcincias. encontradas. nesse.
campo. Em um pas com nveis to elevados de heterogeneidade social e
territorial, de desigualdades, pobreza e excluso social, no existem sadas
para o enfrentamento dos problemas crnicos constatados na poltica de
transporte pblico que no passem pela decisiva e determinada interveno
do Estado.
253
Na mesma perspectiva, coloca-se a necessidade de empreender as
seguintes.diretrizes.especfcas,.visando..implantao.das.escolhas.
estratgicas apontadas anteriormente:
A modernizao dos sistemas de trens metropolitanos j existentes
na maior parte das metrpoles brasileiras. Como se sabe, na dcada
dos 90 houve um processo de estadualizao dos sistemas operados
pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU. Todavia, a
transferncia do patrimnio federal aos governos estaduais, via-
de-regra, no foi acompanhada por uma poltica de investimentos
visando modernizao desses sistemas. Em geral, persiste um
quadro marcado pelo sucateamento de grande parte desses sistemas.
So necessrios investimentos para a modernizao dos sistemas de
eletricidade, comunicao, ventilao, bem como a recuperao das
estaes, do material rodante e trilhos. A vantagem dessa opo
que o leito das ferrovias j existe, no havendo, portanto, necessidade
de desapropriaes e da escavao de tneis, que encarecem
sobremaneira os empreendimentos em sistemas de alta capacidade.
Com recursos em patamares bem inferiores aos custos de uma
nova obra de metr, possvel transformar os sistemas ferrovirios
sucateados em metrs de superfcie. Observe-se o exemplo da Regio
Metropolitana de So Paulo, onde a Companhia Paulista de Trens
Metropolitanos (CPTM) opera uma rede de aproximadamente 290
km de linhas, operando em situao bastante precria. Atualmente
opera com 12 tipos de trem, de sete pases diferentes.
Concluso das obras em curso nos sistemas de trens metropolitanos
e metr;
Incio de novas linhas de metr, buscando sempre alternativas que
evitem desapropriaes e trechos subterrneos.
Promoo da coordenao das polticas de investimento integradas e
compartilhadas pelos nveis federal, estadual e municipal de governo,
de forma a garantir melhor utilizao dos recursos pblicos;
Promoo da integrao entre os diferentes sistemas de transporte
pblico e privado, assegurando conexes de ordem fsica, operacional
e tarifria, objetivando a reduo de tempo, distncias e custos nos
deslocamentos.
Preocupao em fomentar aes que possibilitem a melhoria da
mobilidade e acessibilidade nos centros urbanos pauta cada vez
mais presente na agenda das autoridades pblicas. Trs objetivos
254
explcitos das autoridades e reivindicados pela sociedade com relao
ao transporte urbano so:
Melhorar a qualidade do transporte urbano;
Melhorar.a.fuidez.do.trfego.urbano;
Melhorar a gesto ambiental.
Para atender a tais objetivos bsicos, alm de outros, so necessrias
mudanas de padres na gesto regional-urbana e no gerenciamento da
demanda e projetos nas reas de engenharia de trfego, segurana de trfego,
planejamento e operao de transportes urbanos.
O objetivo central de todas as estratgias listadas a captao, ou recuperao,
para os servios regulares de transporte pblico da demanda crescente por
transporte, em atitude francamente competitiva em relao aos demais modos
de transporte urbano. O gerenciamento da mobilidade a ser implementado deve
compatibilizar a oferta com a demanda de transportes. Para tanto, deve integrar
diferentes modalidades, contemplar a incorporao ou o desenvolvimento de
novas tecnologias e tambm disciplinar o trfego urbano.
O ajuste entre oferta e demanda passa por uma reviso das polticas
tarifrias. Estas ltimas devem ser compatibilizadas com a nova realidade, de
maneira a atrair novos clientes, incentivar os usurios regulares e controlar
as gratuidades. Alm da reviso das tarifas, o implemento da bilhetagem
automtica. . importante. ferramenta. para. diversifcao. de. tarifas. e. no.
combate.s.falsifcaes.de.bilhetes.
No intento de aumentar a demanda, preciso adequar os nveis de qualidade
e preo dos servios aos diversos segmentos de usurios. Alm disso, a
evoluo recente dos centros urbanos e das periferias requer a promoo de
formas de adequao dos sistemas de transporte s novas dinmicas. Importa
tambm.aumentar.a.efcincia.do.sistema.pela.eliminao.de.quilometragem.
ociosa e incorporao de solues que utilizem toda a gama de tecnologia de
equipamentos disponvel no mercado.
Para garantir prioridade ao transporte pblico no uso do sistema virio,
necessria a reviso dos modelos fsicos e operacionais existentes, incluindo a
reestruturao das redes de transporte e a infra-estrutura a elas associadas.
255
A renovao e modernizao da frota de nibus outro projeto importante, j
que veculos mais modernos trazem impactos diretos na qualidade do servio
e no comportamento do condutor. Hoje, o comportamento do condutor
afetado pela tecnologia ultrapassada da maioria da frota em circulao,
acarretando uma baixa qualidade do servio prestado.
A implementao dessa poltica traria o aumento de segurana, melhorias nas
condies de conduo dos veculos, melhorias no conforto dos usurios e
maior atratividade para o sistema (que vem perdendo passageiros).
O incentivo ao uso de combustveis alternativos em veculos rodovirios
de transporte de passageiros outra medida adequada. Esses combustveis
contribuem para a reduo dos impactos ambientais, permitem o uso de
fontes energticas mais compatveis com a oferta no pas e apresentam maior
efcincia.energtica.
Para que esses projetos tenham seus resultados potencializados, interessante
promover maior proximidade entre os planejadores e o mercado de transporte
urbano,. o. que. poderia. ser. obtido. por. uma. fexibilizao. operacional. e.
gesto compartilhada. Essas novas formas de relacionamento institucional
garantiriam maior agilidade no atendimento das exigncias do mercado e das
expectativas dos usurios.
Frente s prioridades destacadas acima, o progresso do setor passa
forosamente pela realizao de estudos e pesquisas que possibilitem a gerao
de um arcabouo terico e de diretrizes prticas, necessrios para a consistncia
dos projetos. Dentre as tecnologias a serem desenvolvidas, temos sistemas e
dispositivos lgicos de integrao dos sistemas de transporte e TI aplicada
a sistemas de transportes. Alm das principais, algumas complementares
podem trazer benefcios relevantes, como:
Pesquisa e desenvolvimento do uso de combustveis alternativos nas
frotas de veculos de transporte rodovirio urbano;
Desenvolvimento tecnolgico de veculos coletivos rodovirios
urbanos;
Desenvolvimento de sistemas alternativos de transporte urbano
(principalmente estudos sobre oportunidades de transporte de
massa que no utilize as vias urbanas de superfcie).
256
Nos itens precedentes, foram estabelecidas as estratgias para a reestruturao
dos sistemas de transporte coletivo e os campos de pesquisa que poderiam
apoi-las. Cabe agora estabelecer medidas prticas que traduzam os
paradigmas estabelecidos em aes. As aes propostas que em sua
maioria so de forte contedo econmico e regulador esto divididas em
sete frentes, quais sejam:
Prioridade para o transporte coletivo;
Regulamentao e controle do setor;
Gerenciamento dos sistemas de transporte;
Reduo dos custos e desonerao das tarifas;
Racionalizao e incluso social;
Preservao do meio-ambiente e da sade;
Aumento.dos.recursos.e.fnanciamentos.
A primeira frente de ao se refere prioridade ao transporte coletivo. As
principais.medidas.para.esse.fm.concentram-se.na.opo.por.esse.sistema.com.
a adoo de polticas de organizao e de direcionamento de investimentos:
Investimento em medidas de prioridade para o transporte coletivo
no sistema virio;
Implantao.de.um.modelo.de.fnanciamento.contnuo.do.setor;
Vinculao de receitas pblicas para investimento no setor;
Implantao efetiva da poltica nacional de transporte urbano;
Prioridade para investimentos em projetos com retorno econmico
e social rpido.
O setor de transportes pblicos, considerando a maneira como organizado
hoje, carece de estabilidade institucional. A legislao que incide sobre o
setor. e. infuencia. seus. custos. . constantemente. alterada,. o. que. difculta. o.
planejamento de investimentos no mdio e longo prazos.
Dessa maneira, a segunda frente de ao tange a regulamentao e controle
do setor e visa criar um ambiente em que impere a estabilidade. As medidas
necessrias.para.defnio.dos.regulamentos.devem.contemplar.a.fscalizao.
de obedincia s normas legais. Os principais instrumentos so:
Criao de uma lei de diretrizes para o setor urbano;
Combate ao transporte ilegal;
257
Adequao dos horrios dos trabalhos nas vias pblicas;
Reviso dos parmetros e dos critrios tarifrios.
A terceira frente de ao consiste na reformulao do gerenciamento dos
sistemas de transporte. As medidas de gerenciamento do sistema, que devem
permitir melhor utilizao dos recursos disponveis, so:
Distribuio temporal da demanda;
Operao dos servios s pelo transporte legal e regular;
Segurana contra assaltos;
Capacitao empresarial e de recursos humanos;
Rigor. na. fscalizao. do. cumprimento. do. Cdigo. de. Trnsito.
Brasileiro;
Avaliao peridica do servio;
Atualizao permanente das redes de transporte;
Planejamento do transporte compartilhado pelo poder pblico e
setor privado;
Incentivo utilizao de tecnologias ecolgicas;
Diversifcao.da.frota.e.do.servio;
Transporte.especial.para.defcientes.de.grau.elevado;
Diversifcao.tarifria;
Investimento em bilhetagem.
A. quarta. frente. de. ao. tem. por. fnalidade. a. reduo. dos. custos,. tornando.
possvel a desonerao das tarifas e conferindo maior atratividade ao sistema
38
.
As medidas necessrias para reduo dos custos dos transportes coletivos
abrangem um leque de medidas tributrias (que envolvem reduo da carga
tributria) e outras reformas legislativas, polticas especiais de preos de
insumos, fontes extratarifrias, alm de medidas que evitem a evaso da receita
do sistema. As medidas listadas abaixo implicam grande impacto entre os atores
pblicos e institucionais, alm de segmentos da sociedade para a cooperao e
direcionamento de subsdios dos custos e para sustentar o controle social.
Defnio.de.fontes.de.custeio.externas..tarifa.para.as.gratuidades;
Controle da utilizao do benefcio da gratuidade;
38 Para a desonerao dos custos e reduo das tarifas a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos
NTU prope uma srie de medidas que podem ser encontradas no Anexo 1.
258
Adequao da legislao trabalhista;
Outorga no-onerosa do servio;
Reduo da carga tributria dos principais insumos do setor;
Reduo dos encargos trabalhistas;
Poltica especial de preos para o leo diesel utilizado no transporte
pblico coletivo;
Iseno do ICMS para os veculos destinados ao transporte pblico
coletivo de passageiros;
Eliminao de taxas e tributos com incidncia direta sobre a tarifa.
A reduo de custos e barateamento dos servios resgata parcelas da demanda,
mas.no..sufciente.para.promover.a.incluso.social..A.diretriz.de.ampliao.do.
controle social sobre o transporte exige inovaes institucionais e prticas polticas
que garantam condies sociais atuais. As aes destacadas nesse sentido so:
Otimizao da utilizao dos modais por meio da promoo da
integrao fsica e tarifria;
Vinculao. dos. . fnanciamentos. e. recursos. do. Oramento. Fiscal.
(para a eliminao das sobreposies, reduo dos custos e aumento
da.efcincia);
Concesso do benefcio do vale-transporte para os desempregados;
Reduo do custo da energia eltrica e do diesel utilizados no
transporte pblico urbano;
Concesso de iseno de PIS/PASEP e COFINS aos sistemas de
transporte pblico urbano;
Aumento da parcela do faturamento referente contribuio social
incidente sobre a folha de pagamento das empresas.
Foram amplamente discutidos os danos que o sistema de transporte pblico
- fortemente concentrados no segmento rodovirio - provocam sade
da populao e ao meio-ambiente. Alm da emisso de gases poluentes,
o elevado nmero de acidentes representa problema crnico na operao
desses. sistemas.. A. fm. de. atenuar. estes. efeitos. nefastos,. so. sugeridas. as.
seguintes aes:
Priorizao da implantao de sistemas de transporte no-poluentes
nos investimentos federais;
259
Estabelecimento de poltica permanente de fomento e estmulo aos
estados e municpios para o uso de energia renovvel, no-poluente
(ou menos poluente);
Disponibilidade nas metrpoles de Diesel limpo, que permita a
utilizao.de.fltros.
A. fm. de. criar. infra-estrutura. e. condies. operacionais. necessrias. ao.
funcionamento de um sistema de transporte que atenda as condies
estabelecidas, necessria a ampliao dos montantes disponveis para
investimento. e. facilitao. do. fnanciamento. para. projetos. no. setor.. As.
medidas.de.carter.fnanceiro.incluem.aplicao.de.parcelas.dos.recursos.da.
Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico - CIDE destinados
Unio e aos estados e o total dos recursos destinados aos municpios. As
aes.fnanceiras.pertinentes.so:
Criao de fontes perenes por meio do encaminhamento para
o transporte pblico urbano de 25% dos recursos da CIDE/
Combustveis (dos 71% apropriados pelo Governo Federal);
Criao.de.um.fundo.federal.especfco.para.o.setor,.com.recursos.
provenientes da CIDE, recursos do oramento geral da unio e de
outras fontes;
Desburocratizao. do. acesso. s. linhas. especiais. de. fnanciamento.
do BNDES;
Constituio no BNDES de um programa especial, para a melhoria da
mobilidade.nas.metrpoles,.com.recursos.anuais.para.fnanciamento.
de redes estruturadoras de transporte pblico;
Criao. no. BNDES. de. uma. linha. de. fnanciamento. para. compra,.
modernizao e renovao da frota e equipamentos do transporte
pblico urbano;
Criao de condies que possibilitem a implantao de Projetos
Pilotos de Investimento, estaduais e municipais para os projetos
estruturais de transporte pblico nas metrpoles;
Volta do investimento nos sistemas de transporte pblico por nibus
por parte do Governo Federal;
Financiamento s prefeituras por meio das empresas de
transportes.
260
A reverso do quadro atual atravessado pelo sistema de transportes s
possvel se houver investimentos pesados em infra-estrutura. Entretanto, no
foi possvel realizar no mbito deste projeto um levantamento exaustivo dos
investimentos necessrios para a implantao das escolhas estratgicas adotadas
neste relatrio. Isso demandar o levantamento dos projetos de investimento
que esto em curso e em fase de projeto para trens metropolitanos, obras de
metr e corredores de nibus que esto em fase de implantao e projeto.
A ttulo de ilustrao, no caso da modernizao dos trens metropolitanos,
destacam-se as seguintes obras que esto em fase de estudos e implantao:
Trecho Lapa - Piraj do sistema de trens urbanos de Salvador;
Trecho Sul (Vila das Flores Joo Felipe) do sistema de trens
urbanos de Fortaleza;
Trecho Oeste (Joo Felipe Caucaia) do sistema de trens urbanos
de Fortaleza;
Adequao do ramal ferrovirio no permetro urbano de Barra
Mansa no estado do Rio de Janeiro.
No caso da Regio Metropolitana de So Paulo, destacam-se os investimentos
previstos pelo Programa Integrado de Transportes Urbanos 2020 (PITU
2020), que estabelece planos de transporte elaborados para a cidade e a
Regio Metropolitana de So Paulo (tendo como horizonte o ano 2020) e um
conjunto de investimentos
39
. O programa prope:
A construo de 284 km de novas linhas metrovirias
40
;
A implementao de um trem especial ligando os aeroportos;
A modernizao das linhas ferrovirias de aproximao entre a
periferia distante e os plos da metrpole
41
;
A reformulao nas ligaes ferrovirias regionais da Regio
Metropolitana de So Paulo com Sorocaba, Campinas e So Jos
dos Campos;
Criao de novos corredores de nibus;
Operao de bondes modernos;
Operao de linhas circulares de micronibus no centro expandido;
39 Para maiores detalhes acerca das aes propostas no Pitu, referir-se ao anexo 2.
40 No Metr, destaca-se a construo da linha 4 e as extenses da linha 2 e 5.
41 Na Companhia Paulista de Trens Metropolitanos CPTM, destaca-se a implementao do Projeto Sul para ampliar,
qualitativa e quantitativamente a prestao dos servios das linhas B, C, D e 5, a implantao da Integrao Centro e
tambm do Expresso Aeroporto.
261
Construo de estacionamentos centrais (em garagens subterrneas)
e perifricos (prximos ao sistema de trilhos).
Vale ressaltar que no PITU 2020, especialistas traaram como meta a
construo de quase 300 km de tecnologia moderna sobre trilhos (metr
normal, de superfcie, trem especial) na regio metropolitana - para o perodo
de 20 anos -, sendo que hoje existem 58 km
42
. O investimento total previsto
.de.R$.30,3.bilhes..O.PITU.prope.ainda:
Implantao de um sistema de transporte de mdia capacidade
(VLP Veculo Leve Sobre Pneus), complementando a frota de
nibus existente;
Incentivo integrao entre automvel e coletivo, com a construo
de estacionamentos junto s estaes e terminais;
Linhas circulares de micronibus, aumentando a acessibilidade por
coletivo dentro do centro expandido;
Alm dos investimentos previstos no PITU, um dos projetos de grande
interesse o dos trens que ligam o Terminal Rodovirio da Barra Funda aos
aeroportos de Cumbica, em Guarulhos, e Viracopos, em Campinas.
42..De.concreto,.com.fnanciamentos.acertados.ou.em.estgio.avanado,.h.somente.a.previso.de.mais.30.km.de.metr.
at 2010 - a construo da linha 4 (Luz-Vila Snia) e a extenso das linhas 2 (Ana Rosa-Vila Prudente) e 5 (Largo Treze-
Vila Mariana).
263
15. REDUO DAS DESIGUALDADES VIA
POLTICAS SOCIAIS
A escolha estratgica Reduo das desigualdades via polticas sociais visa
arbitrar e hierarquizar prioridades em relao s polticas de sade, educao
bsica, ensino superior e assistncia social, a partir da perspectiva de reduo
das desigualdades sociais e regionais.
15.1. Viso de Futuro
15.1.1. Poltica de sade
Viabilizar. a. viso. de. futuro. na. rea. da. sade. signifca. realizar. plenamente. os.
seguintes princpios e diretrizes do SUS, estabelecidos na Constituio de 1988:
Universalidade de acesso em todos os nveis de assistncia;
Integralidade da assistncia;
Igualdade na assistncia sade;
Preservao da autonomia das pessoas e direito informao;
Utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades,
a alocao de recursos e a orientao programtica;
Participao da comunidade;
Descentralizao poltico-administrativa, com direo nica em cada
esfera de governo, com: (a) nfase na descentralizao dos servios
para os municpios; (b) regionalizao e hierarquizao da rede de
servios de sade.
Essa aspirao depender da adoo de um conjunto de medidas visando
especialmente:
ampliar.a.eqidade.do.SUS,.combatendo.as.principais.defcincias.
na oferta de servio e enfrentando a iniqidade regional e territorial,
o que implica a incorporao do setor da sade como parte de
estratgia para reduo de desigualdade regional e da busca de uma
nova regionalizao territorial;
compreender o setor sade como determinante do desenvolvimento
regional e articulada de forma convergente com as polticas de
desenvolvimento econmico;
ampliar o patamar de gasto pblico em sade no Brasil, reduzido
se comparado experincia internacional. Nesse sentido, crucial
264
a regulamentao adequada da Emenda Constitucional 29/2000
e. o. encontro. de. alternativas. que. priorizem. os. diferentes. perfs.
demogrfcos,. epidemiolgicos. e. condies. sociossanitrias,.
alterando o padro atual que, aprisionado pela estrutura de oferta,
contribui para a preservao da iniqidade regional e territorial;
avanar no processo em curso de organizao do planejamento de
polticas regionais de sade;
Essa viso de futuro, associada a um cenrio tendencial marcado por
profundas desigualdades sociais e regionais da oferta de servios de sade e
na alocao dos gastos com custeio, confere como meta principal para as
prximas dcadas, tendo em vista a viso de futuro de um Brasil mais justo,
com distribuio da renda e incluso social:
Ampliar os investimentos em infra-estrutura de sade nas regies
que apresentam os piores indicadores epidemiolgicos e condies
sociossanitrias, rompendo-se com o atual padro de gastos que
aprofunda continuamente as iniqidades regionais e territoriais,
na medida em que prioriza as regies que dispem de melhores
estruturas de oferta de servios.
15.1.2. Educao bsica
A viso de futuro para a educao bsica deveria contemplar, especialmente,
a seguinte aspirao a ser perseguida at 2011 e no horizonte de longo prazo:
Transformar a educao em prioridade nacional, dada sua importncia para
mudar a qualidade do nosso desenvolvimento e da nossa insero na economia
mundial, dominada pela sociedade da informao e do conhecimento.
Educao pr-requisito para a incluso social, para a cidadania e para o
funcionamento da democracia.
Alm.das.questes.relacionadas.ao.fnanciamento.e.aos.arranjos.institucionais,.
a concretizao dessa aspirao depender do enfrentamento de um conjunto
complexo.de.desafos,.com.destaque.para:
Profundas heterogeneidades e iniqidades entre regies ricas e
pobres do pas;
Elevadas taxas de analfabetismo no Brasil; baixo nmero mdio de
anos de estudos;
265
Baixa taxa de freqncia escolar lquida do ensino mdio;
Baixo nmero de matrculas no ensino mdio; graves problemas
relacionados qualidade da Educao Bsica ofertada;
Graves problemas relacionados infra-estrutura escolar da Educao
Bsica.
Considerando a viso acima explicitada e o cenrio tendencial das
ltimas dcadas, marcado por profundas desigualdades territoriais
e sociais na educao, arbitram-se trs metas para as prximas
dcadas, tendo em vista a viso de futuro de um Brasil mais justo,
com distribuio da renda e incluso social:
Ampliar o acesso Educao Infantil e ao Ensino Mdio
Enfrentar o problema da qualidade dos servios educacionais
Reduzir as desigualdades inter-regionais, priorizando, sobretudo, as
Regies Norte e Nordeste.
15.1.3. Ensino superior
No. Brasil,. os. ndices. de. acesso. ao. Ensino. Superior. so. signifcativamente.
baixos, mesmo em relao a pases menos desenvolvidos. O prprio Plano
Nacional de Educao (Lei n 10.172/2001) estabelece como meta para 2010
matricular-se no Ensino Superior o equivalente a 30% da populao na faixa
etria de 18 a 24 anos.
Equacionar a necessidade de expanso acelerada, redimensionar a
estrutura de cursos e universidades, enfrentar e planejar a natural
diferenciao do sistema, articul-lo com as necessidades de
desenvolvimento nacional e regional e equacionar o complexo
problema. de. seu. fnanciamento,. sem. que. se. percam. no. processo.
os acmulos historicamente conquistados, parece ser o conjunto
de. desafos. para. o. Ensino. Superior. nos. prximos. anos.. Trata-se,.
provavelmente, da pedra de toque da reforma educacional no Brasil
contemporneo.
.Em.termos.mais.especfcos,.devemos.levar.em.conta.que.o.nmero.
de.vagas.signifcativamente.maior.no.Ensino.Mdio.impede.que.uma.
parcela de seus concluintes seja absorvida pelo Ensino Superior.
Portanto, a esto concentradas as tenses referentes expanso do
sistema e que tendem a se acirrar nos prximos anos, na medida em
que se concretize a ampliao do nmero de concluintes do Ensino
Mdio, como se antev.
266
Nessa medida, a parte principal da onda expansionista deveria incidir,
primeiramente, sobre o setor pblico, que tem apresentado limitada capacidade
de resposta a esse tipo de demanda - quer em razo da ausncia de uma
poltica clara e consistente de expanso, quer porque, nos ltimos anos, pelo
menos na esfera federal, essa no era poltica considerada prioritria.
A expanso ocorrida nos sistemas estaduais, depois de 1988, foi precria
em. termos. de. qualidade,. insufciente. em. termos. de. dimenso,. onerou. as.
condies dos estados realizarem melhores iniciativas na educao bsica e,
provavelmente, nos prximos anos poder transformar-se em demanda por
federalizao, nos mesmos termos que aconteceu no passado com algumas
iniciativas municipais.
O modelo de expanso deve ser uma das prioridades de poltica no prximo
perodo, posto que deixar a questo ao sabor das presses e lobbies locais e
corporativos pode trazer srias conseqncias no mdio e longo prazos.
H que se ressaltar, tambm, o papel decisivo que as instituies de ensino
superior, particularmente as universidades, tm desempenhado no mbito
da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico nacionais e que uma poltica
expansionista linear, sem considerar a necessidade de manuteno de condies
de pesquisa de ponta, pelo menos em parte do sistema, um elemento a ser
considerado.na.defnio.de.uma.poltica.mais.consistente.
15.1.4. Assistncia social
A viso de futuro deveria avanar no sentido de consolidar a recente
experincia brasileira de proteo social concebida como direitos da cidadania
e amparadas no marco Constitucional. Nessa perspectiva, por seus efeitos
distributivos (sociais e regionais), cabe manter a Previdncia Rural como
parte. da. seguridade. social,. fnanciada. com. recursos. dos. impostos. gerais..
Da mesma perspectiva, no caso do BCP/LOAS, cabe manter e ampliar seu
carter universal (baseado no direito social) e a vinculao do seu valor ao salrio-mnimo.
No caso do Bolsa Famlia, na medida em que o programa rapidamente caminha para atingir
a totalidade do seu pblico-alvo, caberia aprofundar e aperfeioar seus aspectos operacionais,
ainda.defcientes.em.funo.da.acelerada.ampliao.da.cobertura.entre.2003.e.2006.
267
15.2. Diretrizes para a carteira de investimentos
15.2.1. Poltica de sade
Existe evidente descompasso entre a evoluo das bases poltico-institucionais
do.Sistema.de.Sade.e.sua.confgurao.concreta.no.territrio.
Por um lado, importantes avanos foram obtidos no passado recente com
o predomnio de uma concepo abrangente de sade no prprio texto
constitucional - fortemente vinculada eqidade em sua dimenso social e
territorial,.com.a.confgurao.de.um.sistema.nacional.organizado.em.bases.
federativas, tendo um grau elevado de institucionalizao e de participao da
sociedade civil e com a incorporao da regionalizao como um dos eixos
centrais das estratgias do Governo Federal para o SUS.
Por.outro.lado,.vigorou.um.padro.de.fnanciamento.das.aes,.em.geral,.e.do.
investimento, em particular, que tem se mostrado incapaz de alterar o quadro
de iniqidade territorial evidenciado no diagnstico apresentado no item
anterior,.tanto.pela.insufcincia.dos.recursos.para.investimento.quanto.por.
sua orientao sem uma perspectiva mais estratgica, a despeito da obteno
de alguns avanos localizados.
Essa.situao.extravasa.o.mbito.setorial.especfco,.na.medida.em.que.o.setor.
sade , ao mesmo tempo, parte integrante do sistema de proteo social
e fator essencial que condiciona o desenvolvimento e a prpria dinmica
regional. Exerce seu impacto de modo muito mais abrangente como uma
das variveis determinantes da renda, do emprego, dos investimentos e das
inovaes estratgicas para a revoluo tecnolgica em curso. Ou seja, a
cadeia de determinao no atua somente no sentido do desenvolvimento
para a sade, remetendo para a intersetorialidade inerente ao prprio
conceito de sade como qualidade de vida, mas tambm das condies de
sade para o desenvolvimento nacional e das regies e territrios em suas
diversas escalas.
Assim sendo, as consideraes abaixo procuram apresentar as grandes questes
envolvidas na relao entre sade e padro nacional de desenvolvimento,
com foco na dimenso territorial, permitindo tambm apresentar critrios
selecionados para subsidiar o planejamento nacional nas prximas duas
dcadas, na perspectiva de contribuir para a reverso do quadro de iniqidade
existente mediante um conjunto articulado de aes:
268
Se se adota como ponto de partida o vnculo entre sade e 1.
desenvolvimento - com base na ampla literatura disponvel - e
que o investimento em sade conceitualmente no se restringe s
despesas com capital, uma questo central emerge e remete para a
forte.insufcincia.do.gasto.nacional..O.gasto.pblico.nacional.em.
sade, somando-se os trs nveis de governo, representa apenas uma
frao.nfma.do.gasto.per.capita.efetuado.nos.pases.desenvolvidos..
Assim sendo, a introduo de uma lgica regional no sentido da
atenuao da desigualdade requer ampliao do esforo pblico,
uma vez que a transformao pretendida deve ocorrer na margem,
sem desestabilizar o funcionamento da rede existente tal como j
confgurada.no.territrio.
Em termos pragmticos, e considerando as restries existentes no
mbito macroeconmico, o patamar mnimo que pode viabilizar
um.progressivo.processo.de.mudana.na.confgurao.regional.do.
sistema de sade, dado pela superao dos recorrentes problemas
e subterfgios que vm restringindo a implantao da Emenda
Constitucional 29, como a crescente presso para agregar despesas
a.serem.fnanciadas.pelo.oramento.de.sade.
A. garantia. de. recursos. fnanceiros. . crucial. para. articular. a.
regionalizao da sade com uma poltica de territorializao do
investimento voltada reduo das desigualdades regionais. Sem
essa perspectiva, todo esforo de planejamento poder se perder, em
virtude.de.a.efcincia.esttica.do.sistema.comprometer,.pela.lgica.
da racionalizao dos recursos a curto prazo, sua transformao e
efcincia.dinmica.
Os investimentos do Governo Federal com as despesas de capital 2.
na.rede.de.ateno..sade,.alm.de.serem.francamente.insufcientes.
no ultrapassando 5% das despesas, com raras excees de
anos atpicos mostram-se, em termos gerais, completamente
fragmentados, no permitindo uma orientao estratgica.
A maior parte dos recursos de investimentos destinada para
despesas pulverizadas de saneamento e para emendas parlamentares
(47,5% em 2005), seguindo predominantemente a lgica dos
interesses. locais,. no. refetindo,. mesmo. que. minimamente,. uma.
lgica integrada e regionalizada.
Os. programas. fnanciados. por. organismos. internacionais,. como.
o REFORSUS, se bem que de alta relevncia no contexto de
269
fragmentao, voltam-se para a rede existente e so fonte instvel
frente a um horizonte de longo prazo (o REFORSUS, por exemplo,
j terminou).
Assim sendo, os dados de distribuio regional apresentados
anteriormente, em linhas gerais representam apenas informaes ex-
post.de.gastos.com.capital.sem.qualquer.signifcado.estratgico.sobre.
a.evoluo.e.confgurao.da.rede.de.sade,.ora.refetindo.um.projeto.
especfco. (como. o. Alvorada),. ora. um. perodo. de. necessidade. de.
apoio parlamentar (sob a necessidade da governabilidade), ora um
acordo.internacional.especfco,.mas.quase.sempre.sem.estratgia.de.
longo prazo.
Tal quadro precrio de poltica de investimento em sade, que em
grande parte decorrente da prpria organizao institucional
e poltica do sistema nacional de planejamento, devendo ser
comum a diversas polticas nacionais, talvez seja o fator mais
crtico para articular a lgica da sade com a do desenvolvimento
em bases territoriais.
Sem a disponibilidade de recursos em magnitude mnima e com
sua utilizao fragmentada e no-estratgica, emerge como critrio
dominante de alocao o peso da capacidade j instalada e sua
distribuio inqua no territrio. Em que pese a importncia regional
e social de programas de ateno bsica, como o Programa de
Sade da Famlia, so justamente as aes relacionadas a uma maior
complexidade na produo de bens e servios que mais demandam
despesas com capital e cujo peso da rede existente na induo dos
investimentos se mostra mais acentuado.
justamente frente a esse padro rgido e fortemente institucionalizado 3.
de estruturao das aes de sade em mbito federativo que emerge
a problemtica das orientaes de investimento numa perspectiva de
duas dcadas. Considerando que seria de extrema leviandade, alm
de improvvel do ponto de vista poltico e operacional, uma simples
redistribuio dos recursos alocados na rede existente, que j opera
com grande precariedade, a articulao da regionalizao da sade
com a regionalizao do desenvolvimento impe uma progressiva
canalizao dos investimentos adicionais na rede assistencial para
novas.centralidades.urbanas.que.permitam.reconfgurar.no.territrio.
a prpria estrutura de oferta. Entende-se que este papel depende
de uma viso nacional do desenvolvimento regional, sendo, como
270
mencionado, atribuio indelegvel do nvel federal de governo.
Ou seja, o horizonte de 20 anos mostra-se adequado para a
transformao progressiva de um sistema e de uma rede de sade
que visa eqidade no apenas do ponto de vista reativo ligado
ao fornecimento de condies melhores para as regies menos
aquinhoadas, mas fundamentalmente tomando a sade como uma
rea portadora de futuro que carrega investimentos intersetoriais -
tanto com a rede de servios quanto com a indstria -, inovaes e
cidadania (ou capital humano nas acepes mais liberais), gerando
renda, emprego e trajetrias regionais de desenvolvimento em suas
diversas escalas.
Nessa. perspectiva,. a. confgurao. espacial. da. rede. de. ateno. . 4.
sade mostra-se crtica para a estratgia nacional de desenvolvimento
regional e de territorializao do planejamento. Por se constituir rea
predominantemente terciria se bem que fortemente encadeada
com o setor industrial e organizada de forma hierarquizada no
territrio,. a. confgurao. da. rede. de. sade. constitui. tambm.
elemento-chave nas estratgias de regionalizao em suas diversas
escalas, conforme desenvolvido no tpico inicial deste trabalho. A
sade, desse modo, um dos elos estruturantes da organizao da
rede de cidades no territrio nacional, que dispe de mecanismos
importantes de induo por parte do Governo Federal, associados
incorporao de critrios regionais no repasse de recursos para as
demais unidades da federao. Alm disso, a sade aparece como
elemento de coeso e integrao regional, tambm induzindo a
mobilizao e organizao social e federativa no nvel local.
Nesse sentido, possvel considerar uma orientao dos
investimentos em sade que, adicionalmente lgica da
racionalidade organizacional envolvendo os trs nveis de governo
e o acesso da populao aos servios, possa introduzir uma lgica
vinculada ao desenvolvimento regional. Em linhas gerais, essa
lgica passa pelos distintos campos de interveno, que apresentam
fortes. especifcidades,. e. pelo. grau. de. complexidade. dos. servios.
prestados e dos bens produzidos, que permitem pensar em certa
hierarquia da rede nas diversas escalas nacionais.
Reconhecendo.que.se.trata.de.um.conjunto.amplo.e.diversifcado.de.
aes no territrio, que impe uma anlise das escalas e estratgias
de regionalizao em cada campo de interveno, pode-se, num nvel
271
elevado de generalidade, sugerir as seguintes diretrizes ou critrios
para a regionalizao das aes de sade frente a uma perspectiva
poltica intersetorial de atenuao das desigualdades presentes no
territrio brasileiro:
As aes de maior complexidade devem ser orientadas, 4.1.
articulando o nvel nacional com o macrorregional,
podendo a macrorregionalizao proposta por Diniz
(2006) no bojo deste projeto ser um ponto de partida
geral. Nessas escalas, trata-se de articular centros nacionais
qualifcados,.a.exemplo.das.reas.de.referncia.em.cncer,.
traumato-ortopedia e cardiologia ou das atividades de
desenvolvimento tecnolgico e produo em segmentos
da fronteira tecnolgica mundial. Considerando um
desenvolvimento regional mais equilibrado, para essas
atividades situadas no topo da pirmide tecnolgica e do
conhecimento,. o. grande. desafo. . articular. os. centros. e.
iniciativas nacionais, invariavelmente situadas nas Regies
Sudeste e Sul, em alguns casos, com as centralidades
propostas pela nova macrorregionalizao do pas. Em
termos gerais, so atividades que, por sua complexidade,
no so adequadas escala sub-regional (meso, micro
ou. local),. mas. que. no. devem. fcar. concentradas. em.
poucos.e.raros.plos.nacionais..O.grande.desafo..efetuar.
uma articulao em rede dos centros nacionais com as
centralidades das macrorregies brasileiras.
Nessa mesma perspectiva, podem ser consideradas as 4.2.
interfaces da regionalizao da sade com as regies
crticas da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), envolvendo o semi-rido nordestino,
o interior da Amaznia e, talvez, a Faixa de Fronteira.
Essas regies crticas, de certo modo, apresentam escala
prxima macrorregional, podendo constituir frente de
investimentos nacionais e macrorregionais estratgicos em
sade, a exemplo do Centro de Biotecnologia da Amaznia
e da introduo de uma produo de elevada tecnologia
em frmacos e bens eletrnicos em pleno semi-rido (por
exemplo, da indstria de hemoderivados). Alm disso,
conforme mencionado no item a, centros de servios
272
assistenciais de excelncia integrados nacionalmente
poderiam ser apostas em uma estratgia macrorregional
mais equilibrada.
No que se refere s aes assistenciais de complexidade 4.3.
intermediria, a grande aposta seria a articulao com os
nveis micro e, sobretudo, mesorregionais, contribuindo para
a.atenuao.do.perfl.sub-regional.de.desigualdade.vigente..
Nessa perspectiva, a grande contribuio seria favorecer
a consolidao e o desenvolvimento das mesorregies
diferenciadas, colocadas como escala prioritria pela
PNDR. Trata-se, nesse caso, de trabalhar numa escala que
no. fque. restrita. s. capitais. como. centralidades. urbanas.
em geral e da rea de sade, em particular. Nesse mbito,
as contribuies da rea de sade tambm so muito
signifcativas,. tanto. pelo. seu. potencial. de. articulao. da.
rede de servios quanto pela perspectiva de contribuio da
rea para o fortalecimento de institucionalidades essenciais
para o sucesso dos programas mesorregionais, como os
consrcios de municpios e os fruns mesorregionais, uma
vez que a sade apresenta-se nesses espaos como um dos
principais vetores de coeso e integrao.
Por.fm,.as.aes.e.os.investimentos.de.menor.complexidade. 4.4.
do sistema devem ser organizados e estimulados no mbito
microrregional ou local a exemplo dos programas de
ateno bsica -, considerando-se, no entanto, a necessidade
de sua organizao como um sistema hierarquizado
que fortalea os mbitos regionais de maior escala. Ou
seja,. o. grande. desafo. . que. a. pulverizao. inerente. aos.
investimentos requeridos no sejam fontes contrrias
organizao de um sistema regional de sade e sim que
faam parte de uma lgica regionalizada de ateno
sade, envolvendo os diferentes nveis de regionalizao. Se
esse objetivo for atingido, por exemplo no envolvimento
das instncias meso e microrregionais na discusso e
alocao dos recursos para os investimentos municipais,
as localidades sero integradas no contexto regional em
que esto inseridas, fortalecendo as instncias polticas
de mbito meso ou macrorregional que contam com um
273
poder muito mais elevado para direcionar os investimentos
pblicos para os espaos mais carentes e prioritrios da
poltica de desenvolvimento regional.
Certamente, os itens apresentados acima so estilizados, fornecendo uma
primeira porta de entrada para a discusso da regionalizao segundo
uma perspectiva estratgica de atenuao das desigualdades regionais num
horizonte de duas dcadas. Diversos dos sistemas de ateno sade tm que
ser articulados, a um s tempo, em diversas escalas, a exemplo da Vigilncia
Sanitria e Epidemiolgica. Todavia, em todas as aes possvel efetuar uma
hierarquizao que contemple escalas diversas, articulando a sade com uma
estratgia de desenvolvimento regional.
Concluindo,. o. grande. desafo. . garantir. que. a. estratgia. nacional. de.
investimentos considere a sade de modo mais amplo, como um dos
determinantes do desenvolvimento regional. Do ponto de vista da rea da
sade, cabe sair do insulamento que ainda a caracteriza, incorporando a
estratgia nacional em suas estratgias de regionalizao, sob pena das apostas
efetuadas. no. encontrarem. condies. concretas. para. se. efetivarem.. Enfm,.
o elo entre sade e desenvolvimento precisa ser trabalhado em todos os seus
desdobramentos, tanto pela rea quanto pelos que esto procurando desenhar
uma estratgia nacional de desenvolvimento regional.
15.2.2. Educao bsica
O estudo desenvolvido permitiu constatar um cenrio de acentuadas
desigualdades territoriais, que no tm sido superadas pelas polticas pblicas
de Educao Bsica, concebidas e implementadas nas ltimas dcadas. Dessa
forma, embora o pas tenha universalizado medidas (FUNDEF, PNLD,
Merenda Escolar, PDE e outras), a problemtica da eqidade permanece
como.grande.desafo.para.o.planejamento.do.futuro.
As polticas voltadas para o atendimento escolar de todos, sobretudo aquelas
direcionadas. para. o. ensino. fundamental,. tm. esbarrado. em. fagrantes.
desigualdades inter e intra-regionais e acentuados descompassos na oferta
de servios s populaes urbanas e rurais, de pequenas, mdias e grandes
cidades. Nessas circunstncias, os grupos populacionais mais vulnerveis so
particularmente atingidos.
274
A discusso apresentada nesta seo explora algumas referncias analticas
para.a.defnio.de.uma.carteira.de.investimentos,.considerando.a.necessidade.
de construo de um fator de correo dos desequilbrios regionais.
Referncias.analticas.para.a.defnio.da.carteira.de.investimento. 1.
Os dados apresentados anteriormente levam a um 1.1.
diagnstico caracterizado por uma evoluo diferenciada
entre as etapas da Educao Bsica e as condies da
oferta, que pode ser sintetizado da seguinte forma:
Enquanto a taxa de escolarizao do ensino fundamental 1.2.
est praticamente universalizada, inclusive do ponto de
vista de distribuio territorial, o mesmo no ocorre com a
educao infantil e o ensino mdio.
Embora tenha havido crescimento na taxa de atendimento 1.3.
da educao infantil, persiste uma demanda reprimida
nessa etapa da Educao Bsica.
Apesar da grande expanso da oferta de ensino mdio, 1.4.
permanecem. considerveis. dfcits. de. atendimento,. com.
elevado percentual de concludentes do ensino fundamental
sem acesso a essa imprescindvel etapa de escolaridade. Tal
situao agravada por taxas de escolarizao muito baixas
associadas defasagem idade-srie nas Regies Norte e
Nordeste.
Tem se observado uma queda gradativa dos indicadores de 1.5.
desempenho escolar, com forte impacto sobre a qualidade
da oferta. Essa evoluo negativa agravada por srios
desequilbrios territoriais.
A infra-estrutura da oferta de Educao Bsica 1.6.
insatisfatria do ponto de vista da rede fsica, dos recursos
pedaggicos e humanos, sobretudo nas Regies Norte e
Nordeste.
O imperativo de continuar crescendo e atingir novos 1.7.
patamares de qualidade uma agenda inadivel para a
Educao Bsica brasileira no horizonte temporal dos
prximos PPAs. preocupante que, mesmo tendo havido
correo.do.fuxo.escolar.no.ensino.fundamental,.grande.
parcela dos concludentes dessa etapa de Educao Bsica
ainda no tenha acesso ao ensino mdio.
275
O enfrentamento do dilema quantidade 1.8. versus qualidade
requer ao conjunta das trs esferas do Poder Pblico, com
papel decisivo da Unio, na superao das desigualdades
territoriais. H que se considerar dois pontos estruturais
no.mbito.das.esferas.pblicas:.o.fnanciamento.e.a.gesto.
educacional.
Incluso de populaes vulnerveis 2.
Como mostram os dados relativos ao analfabetismo de 2.1.
jovens e adultos no pas, ainda expressivo o contingente
de brasileiros sem acesso educao escolar, direito social
imprescindvel ao pleno exerccio da cidadania.
A excluso educacional est associada dimenso 2.2.
territorial, sobretudo s regies pobres, e atinge de
forma generalizada as populaes mais vulnerveis, entre
elas as minorias raciais, os portadores de necessidades
educacionais especiais e populaes em situaes de risco.
A persistncia da excluso social no Brasil de tal ordem
que nas ltimas dcadas foram criadas inmeras polticas
educacionais compensatrias
43
que, a despeito dos altos
investimentos, no equacionaram os problemas.
H.que.se.conceber.polticas.especifcamente.direcionadas. 2.3.
para esse pblico-alvo, sempre na perspectiva da incluso
social e de suas reais necessidades. Por outro lado, o pas
precisa.corrigir.o.dfcit.de.atendimento.a.essas.populaes,.
tomando iniciativas que envolvem solues variadas e
agentes.diversifcados.-.no.apenas.do.Poder.Pblico,.mas.
de outros atores, como o Terceiro Setor.
Nos ltimos anos, o Governo Federal vem desenvolvendo 2.4.
iniciativas que procuram atender a essas populaes,
concentradas no Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS). No mbito do Ministrio
da Educao (MEC) foi criada, em 2004, a Secretaria
de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
(SECAD), onde encontram esteio todos os projetos e
43 Um exemplo histrico de programas educacionais compensatrios o caso das iniciativas governamentais para
diminuio.das.taxas.de.analfabetismo.adulto..Desde.a.dcada.de.1960,.o.pas.vem.investindo.signifcativos.recursos.em.
iniciativas de alfabetizao de adultos, o que levaria erradicao, fato que no ocorreu at o presente momento.
276
programas voltados para o atendimento dessas populaes.
A SECAD tem como objetivo contribuir para a reduo
das desigualdades educacionais por meio da participao de todos
os cidados, em especial de jovens e adultos em polticas pblicas
que assegurem a ampliao do acesso educao continuada.
Constitui tambm sua atribuio orientar projetos poltico-
pedaggicos voltados para as populaes vitimadas por
qualquer tipo de discriminao e violncia.
Aprendizagem na Idade Certa 3.
Os problemas de qualidade historicamente acumulados 3.1.
analisados nesta Nota Tcnica apresentam trs dimenses
mutuamente. articuladas:. a. correo. do. fuxo. escolar,.
a melhoria do desempenho escolar dos estudantes e a
incluso de todos os segmentos populacionais na escola.
Numa perspectiva global, a aprendizagem na idade
certa representa a nica soluo vivel para a superao
dos indicadores registrados que vm apresentando alto
coefciente.de.resistncia.ao.longo.do.tempo.
Comear pelo comeo. Dois estados do Nordeste Cear e 3.2.
Rio Grande do Norte vm realizando iniciativas traduzidas
em um pacto social com foco em trabalho desenvolvido
nas escolas, visando eliminao do analfabetismo escolar
nas sries iniciais do ensino fundamental
44
. Tal medida
representa o reconhecimento da necessidade de que o
processo de escolarizao se inicie de forma satisfatria,
fato que contribuir para minimizar o analfabetismo adulto,
a.melhoria.do.fuxo.escolar.com.a.diminuio.das.taxas.de.
abandono e reprovao e o desempenho de aprendizagem
dos estudantes nas sries subseqentes. Os investimentos
para a Educao Bsica nos prximos PPAs devem prever
polticas direcionadas para essa prioridade, na perspectiva
44 No Cear, essa iniciativa comeou em 2004, com a criao do Comit Cearense para a Eliminao do Analfabetismo
Escolar pela Comisso de Educao da Assemblia Legislativa. Contou com participao de vrias instituies, entre
elas: Unio dos Dirigentes Municipais da Educao do Cear (UNDIME), Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Secretaria da Educao
Bsica do Estado do Cear (SEDUC) e Universidades. Conferir: Cear. Assemblia Legislativa. 2006. No Rio Grande
Norte, iniciativa similar teve incio no ano de 2006, com a participao do UNICEF, UNDIME, INEP, Secretaria de
Educao Bsica do MEC e Secretaria Estadual de Educao, denominada Agenda Potiguar pela Alfabetizao de
Crianas.
277
de orientaes curriculares, avaliao, materiais didticos e
formao de recursos humanos.
Aumento da jornada escolar 4.
Importante dimenso da precria qualidade do sistema 4.1.
escolar brasileiro refere-se ao seu funcionamento em
trs ou mais turnos, com jornadas de aprendizagem
excessivamente curtas. A permanncia diria de crianas
e jovens brasileiros na escola muito reduzida, tanto
em comparao com pases ricos como pobres. Nesse
sentido, a ampliao gradativa da jornada escolar pode vir
a representar fator decisivo na melhoria do rendimento de
estudantes.
Diversas foram s iniciativas adotadas, tanto no passado 4.2.
como no presente, visando superao desse problema.
At hoje, porm, o Brasil no encontrou alternativas
sustentveis de ampliao da jornada escolar. A experincia
das escolas de tempo integral no pas, tanto na esfera
estadual (a exemplo dos CIEPS, institudos nos governos
de Leonel Brizola, no Rio de Janeiro), como federal (caso
dos CIAC, criados no governo Collor, rebatizados de
CAIC e concludos no governo Itamar Franco) revelou-
se problemtica em razo de um conjunto de fatores que
merecem ser referidos.
De maneira geral, o modelo de construo de prdios 4.3.
mostrou-se inadequado e incompatvel com a oferta,
agravando-se pela ausncia de outras condies elementares
ao funcionamento de tais iniciativas, sobretudo poltica de
alimentao.escolar.e.recursos.humanos.qualifcados.para.
atuar em escolas voltadas para atividades extracurriculares
nem sempre compatveis com as reas de atuao dos
profssionais.da.escola.
Mais recentemente, estados e municpios tm buscado 4.4.
outros. caminhos,. sendo. diversifcadas. as. iniciativas. nas.
diferentes unidades da federao. A experincia acumulada
em perodo recente demonstra que a adoo de solues
generalizadas para o conjunto do sistema de Educao
Bsica no parece ser recomendvel, mesmo porque so
278
distintas as modalidades de ampliao por faixa etria.
oportuno investir em dois turnos de permanncia das
crianas no espao escolar, em se tratando de creches,
pr-escolas e sries iniciais do ensino fundamental. Para
pr-adolescentes e jovens, h opes, com experincias
interessantes no uso de espao ocioso em unidades
escolares, clubes, equipamentos pblicos compartilhados
e outros espaos. Mais oportuno parece ser o apoio a
diferentes modalidades de ampliao de jornada, tais como
aumento de horas em um mesmo turno, contraturno ou
mesmo tempo integral.
Sistemas de avaliao e acompanhamento de resultados 5.
A criao de sistemas de avaliao da Educao Bsica 5.1.
no pas remonta aos anos 1990 e foi possvel graas a
elevados e contnuos investimentos por parte da Unio
e de estados que se dedicaram ao empreendimento no
mbito de suas prprias redes de ensino. Aprimorados ao
longo dos ltimos 15 anos, permitiram aos formuladores
de. poltica. identifcar. trs. grandes. problemas. relativos. .
oferta nesse nvel de ensino: 1) o baixo de desempenho
dos estudantes brasileiros avaliados; 2) a progressiva queda
no desempenho entre 1995 e 2001, curva que somente
comea a sofrer inverso a partir de 2003; 3) a manuteno
de desigualdades regionais expressas nas sucessivas
avaliaes,.com.alteraes.praticamente.insignifcantes.no.
desempenho entre as unidades da federao.
Somente em 2005 o governo federal realizou a primeira 5.2.
avaliao de carter universal para 4
a
e 8 sries do ensino
fundamental, permitindo que os resultados fossem
oferecidos por escola por meio do Prova Brasil. Tal
empreitada representa um passo decisivo na melhoria da
qualidade.da.Educao.Bsica.por.identifcar.as.fragilidades.
no interior do sistema, viabilizando o acompanhamento
pedaggico. de. escolas. com. maiores. difculdades,. a.
exemplo do que j se fez no Chile. No basta, contudo, ter
os resultados com esse nvel de detalhamento. preciso
estud-los, socializ-los e, a partir deles, conceber polticas
de melhoria da qualidade da aprendizagem.
279
J existem experincias estaduais de acompanhamento 5.3.
de resultados por redes, municpios e escolas, a exemplo
do Cear, que, com poucas adaptaes, podem oferecer
alternativas para a criao de um sistema de monitoramento
de resultados de aprendizagem, premiao de boas prticas
e iniciativas similares que tm produzido surpreendentes
efeitos positivos na melhoria da qualidade da escola em
outros contextos.
Do ponto de vista do investimento pblico em Educao 5.4.
Bsica para as prximas dcadas, sugere-se com prioridade
a adoo das seguintes medidas:
Extenso do Prova Brasil para dois outros 5.4.1.
momentos da escolarizao: aps a fase inicial de
alfabetizao (2
a
srie ou primeiro ciclo do ensino
fundamental) e para a 3
a
srie do ensino mdio;
Utilizao desses resultados associados a dados do 5.4.2.
Censo Escolar (taxas de escolarizao, abandono e
aprovao) na formulao de uma poltica nacional
de acompanhamento de desempenho escolar para
Estados, municpios e escolas da rede pblica,
incluindo vinculao de recursos para prticas
bem-sucedidas em nveis estaduais, municipais e
escolares.
Recursos humanos (formao e incentivos) 6.
O papel decisivo dos recursos humanos na qualidade 6.1.
da Educao Bsica evidente e tem sido extensamente
discutido pela literatura. Todos os pases bem sucedidos
na escolarizao de sua populao tm dispensado
ateno.prioritria.a.essa.matria..Por.certo,..um.desafo.
tambm para o Brasil. Ainda expressivo o contingente de
profssionais.atuando.na.educao,.inclusive.no.magistrio,.
sem formao adequada, os salrios so baixos e as polticas
de incentivos ao ingresso e permanncia no segmento
educacional praticamente inexistem.
positivo o esforo envidado pelo governo federal nos 6.2.
ltimos trs anos, visando melhoria da qualidade da
formao inicial e continuada de professores, em particular
das sries iniciais, com o desenvolvimento de programas
280
como o Pr-Infantil, Pr-Formao e Pr-Licenciatura
45
.
Entre as iniciativas, podemos citar ainda o Pr-Letramento,
o Gestar I e outros que tm como foco o fortalecimento dos
processos de alfabetizao. Recomenda-se a continuidade
e ampliao de tais iniciativas, visando atingir tambm os
profssionais.de.ensino.mdio.
Enquanto o reconhecimento da importncia de uma 6.3.
poltica de formao de professores remonta, sobretudo,
ltima dcada, apenas muito recentemente o pas
despertou para a necessidade de direcionar a ateno
para. outros. profssionais. da. educao,. caso. dos. gestores.
e funcionrios, que atuam no sistema educacional como
um todo. O Programa de Capacitao a Distncia para
Gestores Escolares (PROGESTO), do Conselho
Nacional de Secretrios de Educao (CONSED), a
Escola de Gestores, do MEC para o mesmo pblico e
o Pr-Funcionrio, programa concebido para os demais
profssionais. da. educao,. em. fase. implantao. em.
vrios estados da federao, so iniciativas que devem ter
assegurada a sua continuidade.
A melhoria da formao dever associar-se a uma poltica 6.4.
de. incentivos. aos. profssionais. de. educao. articulada. .
aprendizagem bem-sucedida de estudantes nas etapas
da escolarizao bsica (ensino fundamental e mdio).
Sugere-se que o Governo Federal direcione esforos,
mediante o estmulo material e simblico, a boas prticas,
observando a melhoria do desempenho absoluto e relativo
de estados
46
e municpios
47
,.estratifcado.por.sistema,.rede.
e/ou unidades escolares.
Para alm das medidas j referidas, a criao de um Piso 6.5.
Salarial Nacional pleito antigo que, de forma restrita,
45.A.formao.inicial..defnida.como.aquela.que.habilita. o. profssional.para. o.exerccio.de.sua.funo.no. magistrio,.
podendo ser de nvel mdio ou superior. A formao continuada, por sua vez, caracteriza-se como uma iniciativa de
formao em servio. O PR-INFANTIL, o PR-FORMAAO, o PR-LICENCIATURA so programas de formao
inicial, enquanto o PR-LETRAMENTO e o GESTAR I so aes de formao continuada.
46 A esse respeito, cabe citar a experincia do prmio Escola Destaque, realizada em 2005 e 2006 pelo governo estadual
do Cear, com incentivo pecunirio de dcimo quarto salrio a professores e funcionrios das 50 escolas com maior ndice
de sucesso e progresso (absoluto e relativo) em indicadores diversos (Censo Escolar, Sistema Estadual de Avaliao e
Avaliao de Desempenho da Gesto Escolar).
47.O.INEP.publicou.em.2005.o.volume.1.da.coleo.Boas.Prticas,.denominado.Vencendo.o.desafo.da.aprendizagem.
nas sries iniciais a experincia de Sobral, descrevendo o trabalho desenvolvido sobre o processo de alfabetizao das
crianas nas sries iniciais do Ensino Fundamental e os resultados obtidos.
281
foi absorvido quando da implantao do FUNDEF, mas
ainda requer negociaes e normalizao por parte dos
trs. entes. federados,. visando. atender. os. profssionais.
de Educao Bsica. Enquanto o magistrio superior j
conquistou.patamares.de.regulao.profssional.no.mbito.
da Unio e dos Estados que contam com sistema de ensino
superior,. o. mesmo. no. ocorre. com. os. profssionais. que.
atuam na Educao Bsica. Considerando as expectativas
j delineadas pelo FUNDEB, sugere-se que os prximos
PPAs direcionem investimentos para contemplar polticas
que viabilizem tal pleito.
Infra-estrutura e rede fsica escolar 7.
Um argumento que permite apontar uma proposta de 7.1.
investimentos para o setor que avanos na quantidade
no foram acompanhados por melhoria na qualidade,
principalmente no caso das Regies Norte e Nordeste.
Tal problema seria parcialmente explicado pelas enormes
defcincias. de. infra-estrutura. das. escolas. nessas. regies..
Estas, por sua vez, estariam associadas ao baixo nvel
de investimento mdio por aluno e ao elevado nvel de
pulverizao e tamanho das escolas.
Nessa direo, sugere-se uma agenda de investimentos que 7.2.
considere.o.fnanciamento.de.projetos.de.formao.de.uma.
rede de escolas de tamanho mnimo compatvel com a oferta
de.infra-estrutura.adequada,.fnanciamento.de.projetos.de.
logstica de transporte para a maior mobilidade de alunos,
a elevao do investimento mdio que feita por aluno
nas regies mais pobres, via FUNDEB, e a manuteno de
um sistema de avaliao externa e censitrio das escolas,
conforme sugerido no item 4.1.5.
Como referncia para a proposta de tamanho mnimo de 7.3.
escolas, podemos citar a experincia de nucleao escolar
desenvolvida a partir do projeto Escola Bsica Ideal do
Governo Federal (2003), em quatro municpios cearenses
48
.
48 A Secretaria da Educao Bsica do Cear props que os municpios integrantes da iniciativa (Aratuba, Ibicuitinga,
Icapu e Jati) organizassem sua rede escolar pela nucleao e foi estabelecido que as unidades escolares passariam a
funcionar com um nmero mnimo de 250 alunos. Os dados mostram que o trabalho tcnico e poltico desenvolvido
282
O georreferenciamento das unidades escolares 7.4.
ferramenta indispensvel racionalizao da rede escolar,
possibilitando o planejamento da rede fsica, estratgia
imprescindvel para a eqidade e qualidade do atendimento
escolar pblico, tanto no mbito da administrao estadual
como municipal.
O conceito de Padro Bsico de Funcionamento (PBF) 7.5.
de uma unidade escolar pressupe um conjunto de itens
padro construtivo mnimo, infra-estrutura de apoio
pedaggico, servios pblicos bsicos uma vez que tais
recursos, segundo o SAEB, so fatores que, associados
qualifcao. dos. professores,. aos. materiais. pedaggicos.
e metodologia de ensino, entre outros, exercem grande
infuncia.na.aprendizagem.do.aluno.
Assim, os investimentos para a Educao Bsica nos 7.6.
prximos PPAs devem contemplar polticas direcionadas
para o fortalecimento da infra-estrutura escolar, observando
o reordenamento da rede fsica, associado aos demais itens
apontados como relevantes para a melhoria da qualidade.
15.2.3. Ensino superior
Neste item, pretende-se indicar as principais concluses do estudo realizado
de modo a subsidiar a tomada de decises acerca de possveis investimentos
na rea de educao superior, no contexto de uma poltica de desenvolvimento
nacional de longo prazo
49
.
Como foi mencionado, no mbito da educao superior, o primeiro e mais
urgente problema a ampliao do acesso para uma populao que logra
concluir o ensino mdio e continuar a faz-lo nos prximos anos em ritmo
crescente. Tal populao demanda educao gratuita e, preferencialmente,
no setor pblico. Alm disso, tais setores demandam alterao nas formas
de.ingresso,.sustentando.a.introduo.de.polticas.de.ao.afrmativa..Nessa.
medida, a parte principal da onda expansionista incidir, primeiramente, sobre
nesses municpios no processo de nucleao permitiram reduzir em 58,8% o nmero de escolas municipais. Tal iniciativa
criou condies para que as escolas nucleadas passassem a ter melhores padres de atendimento, oferecendo infra-
estrutura.adequada,.mais.e.melhores.recursos.materiais.e.humanos,.enfm,.elevando.o.padro.de.qualidade.dos.servios.
educacionais oferecidos.
49 Nessa medida, decises de prioridade de reas, localizao etc, dependeriam de uma interlocuo com as polticas de
Cincia e Tecnologia.
283
o setor pblico federal, que tem apresentado limitada capacidade de resposta
a esse tipo de demanda.
De outro lado, a poltica de expanso necessria deve considerar dois modelos
que tm se mostrado claramente melhores que o da criao do zero de uma
nova instituio.
o modelo de criao de novas instituies via criao de campi de 1.
instituies j existentes;
criao de Centros Tecnolgicos bastante articulados com a dinmica 2.
econmica e de desenvolvimento local e regional.
desejvel o modelo de constituio de novas IES por meio da criao
de campi de instituies j existentes, e s aps a sua estabilizao, dentro
de parmetros aceitveis de qualidade, considerando-se a hiptese de sua
transformao em universidade. A criao de uma universidade sem o
suporte de uma instituio j existente tarefa difcil e muitas vezes fadada
ao fracasso.
A outra perspectiva a expanso da rede de Centros Tecnolgicos, de
forma. a. institucionalizar. ampla. rede. de. formao. profssional. de. nvel.
ps-mdio, inclusive com a implantao de cursos de menor durao de
formao mais dirigida, diretamente articulados com polticas regionais de
Cincia e Tecnologia. Tais instituies teriam mais condies de absorver
polticas que enfatizem ensino e prescindam de pesquisa, pelo menos na
forma de insumos.
Isso se articularia com a difuso de um modelo de universidade em que a
profssionalizao.stricto.sensu.seja.postergada.e,.no.perodo.inicial,.introduza.o.
aluno em um processo de formao geral que lhe permita, independentemente
da. opo. profssional. a. ser. feita. depois,. transitar. com. razovel. desenvoltura.
pelas diferentes reas do conhecimento, em que se d ateno especial s novas
ferramentas disponibilizadas pelas tecnologias da informao. Nesse particular,
possvel at a adoo de solues que prescindam do vestibular, como ocorre,
por exemplo, na Argentina, em que a permanncia por dois ou trs anos no
ensino superior pudesse conferir uma titulao geral (tipo bacharel em cincias
humanas, exatas ou biolgicas) e que fosse acompanhada, posteriormente, por
uma.formao.profssional.especfca.
284
No que diz respeito gesto, necessrio reforar os mecanismos de
avaliao de forma a se difundirem padres de gesto que induzam melhoria
de. desempenho. das. instituies. pblicas.. Nessa. perspectiva,. a. defnio. de.
um padro de oferta mnima de vagas no perodo noturno por curso causaria
um. impacto. imediato. na. efcincia. do. sistema. como. um. todo.. Tal. padro.
de qualidade poderia levar em conta um conjunto amplo de atividades a
serem desenvolvidos pelas instituies de modo que, naturalmente, venham
a descobrir sua vocao. Entre as atividades a serem contempladas nesse
tipo de padro, pode-se incluir ensino, pesquisa, extenso, cooperao
interinstitucional, alm de outras que se julguem pertinentes.
Ressalte-se que, nesse particular, a experincia acumulada na avaliao da
ps-graduao, pela CAPES, encerra vrias indicaes de caminhos a serem
perseguidos.
Os mecanismos para induo de tais medidas podem ser diretos, via Ministrio
da.Educao;.ou.indiretos,.a.partir.de.polticas.de.fnanciamento.que.tenham.
como contrapartida determinadas aes.
Uma delas seria a criao de um programa de incluso tipo Pr-UNI em
universidades.pblicas,.em.que.elas.receberiam.fnanciamento.especfco.para.
desenvolverem programas de incorporao de jovens de baixa renda, tendo
como referncia um valor per capita.
Tais padres, certamente, poderiam ser utilizados na construo de um marco
regulatrio para o setor privado, levando-se em conta que, em relao a essas
instituies, o Poder Pblico teria papel de avaliador e que a prpria dinmica
do mercado se encarregaria de realizar os devidos ajustes.
Finalmente,. no. que. concerne. a. fnanciamento,. ainda. que. se. demandem.
mais investimentos pblicos na rea, qualquer aumento do aporte de
recursos deveria estar condicionado melhoria de desempenho, segundo
indicadores a serem criados, mas que tenham como balizamento, a
democracia e a qualidade.
Em linhas gerais, so esses os contornos para estabelecimento de uma poltica
de longo prazo para a educao superior.
285
15.2.4. Assistncia social
Bolsa Famlia - Alm de porta de entrada para o sistema bsico de proteo
social, o programa deveria:
buscar.maior.articulao.com.programas.de.formao.profssional.e. 1.
microcrdito, visando possibilitar s famlias a superao duradoura
da pobreza atual pela reinsero no mercado de trabalho;
incorporar os jovens que abandonaram ou esto fora da escola; 2.
atender os jovens de 15 a 18 anos; 3.
ampliar sua articulao com o Sistema nico de Assistncia Social 4.
SUAS; aperfeioar as relaes federativas, buscando maior nvel
de cooperao e complementaridade com os governos estaduais e
municipais; estabelecer prazo mximo de permanncia das famlias;
transformar-se em direito social assegurado pela Constituio 5.
Federal.
BCP Ampliar.a.rgida.linha.de.corte.de.renda.que.defne.a.elegibilidade,.
renda familiar per capita de no mximo 25% do salrio-mnimo. Tal limite
tende a excluir um porcentual alto de pessoas muito pobres, porm no
indigentes; por isso mesmo, tem sido objeto de crticas por parte de
diferenciados grupos de atores.
Previdncia Social Rural Para a manuteno e ampliao dos seus
efeitos redistributivos (sociais e territoriais), o futuro da Previdncia do
Trabalhador Rural depender fortemente do encaminhamento poltico-
institucional que assegure sua permanncia como parte da seguridade social,
rechaando-se as propostas que pretendem transform-lo em um modelo
estrito de seguro social.
287
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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do Planejamento SPI

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