Revista Economia 10

volume 5 / nmero 10/ janeiro 2007 ISSN 1677-4973
FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO

Rua Alagoas, 903 - Higienpolis So Paulo, SP - Brasil
Revista de Economia e Relaes Internacionais / Faculdade de Economia da Fundao Armando Alvares Penteado. - Vol. 5, n. 10 (2007) - So Paulo: FEC-FAAP, 2007 Semestral 1. Economia / Relaes Internacionais - Peridicos. I. Fundao Armando Alvares Penteado. Faculdade de Economia.
ISSN 1677-4973
CDU - 33 + 327
volume 5 / nmero 10 janeiro 2007
Sumrio
O desenvolvimento econmico do Brasil no contexto mundial, de 1820 a 2006: uma anlise histrica com base em indicadores de desempenho
Paulo Roberto de Almeida
O Semidireito Internacional: uma crtica poltica ao sistema jurdico internacional

Thales Castro
30
Indicadores para analisar e promover o desenvolvimento sustentvel regional

Francisco Jos Rosa de Lima
43
Towards a developmental approach to competition policy in Brasil

Gesner Oliveira e Cinthia Konichi
59 80 98 108 115
Teoria do comrcio internacional: correntes e debates

Ivan Tiago Machado Oliveira
As principais tendncias da poltica exterior da Federao Russa em 2006

Elena Pavlova
Reflexes sobre a histria das relaes Brasil-Argentina

Jos Estanislau do Amaral Souza Neto
A evoluo do mercado financeiro brasileiro 1984-2004

Tharcisio Bierrenbach de Souza Santos
Resumos de Monografia Controle de capitais em mercados emergentes

Marcio Moreno Barbosa
135
Democracia e privatizao na Amrica Latina nos anos 1980 e 1990: 155 um estudo a partir das experincias de Brasil e Argentina
Michelle Uema
Resenhas O Lado Oculto das Mudanas

Joo Lcio Neto
172
Gasto Pblico (In)Eficiente

Roberto Macedo
175
Rompendo o Marasmo: A Retomada do Desenvolvimento no Brasil 178

Jos Geraldo Soares de mello Jnior
La Economa Poltica de lo Posible

Jos Eli da Veiga
184
Orientao para Colaboradores
187
ERRATA Por um erro do autor na reviso e traduo do texto original do artigo O Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento e seu estudo nas Relaes Internacionais, publicado no volume 5, nmero 8, de janeiro de 2006, foram omitidas citaes e referncias bibliogrficas de estudos tericos que foram apresentados no artigo e que so relacionados a seguir: SANAHUJA, J.A. La ayuda norteamericana en Centroamrica (1980 1992). Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 1996. SANAHUJA, J.A. Del inters nacional a la ciudadana global: la ayuda al desarrollo y las transformaciones de la sociedad internacional, en VARIOS AUTORES. La cooperacin al desarrollo en un mundo en cambio. Perspectivas sobre nuevos mbitos de intervencin, Madrid: CIDEAL, 2001. SANAHUJA, J.A. Ayuda econmica y seguridad nacional. La ayuda externa de Estados Unidos, del Plan Marshall a la posguerra fra. Madrid: Entinema, 1999.
O desenvolvimento econmico do Brasil no contexto mundial, de 1820 a 2006: uma anlise histrica com base em indicadores de desempenho
Paulo Roberto de Almeida*
Resumo: Ensaio histrico sobre o desempenho econmico do Brasil em perspectiva comparada com outros pases relevantes da economia mundial, desenvolvidos e emergentes, destacando, com base na metodologia e nos dados homogeneizados pelo economista Angus Maddison, os movimentos sucessivos de convergncia e de divergncia entre o crescimento econmico brasileiro e o dos pases selecionados. Registrou-se o notvel desempenho do Brasil nas primeiras oito dcadas do sculo XX, seguido de quase estagnao das taxas de crescimento nas ltimas trs dcadas. Os dados de renda per capita do Brasil indicam essa aproximao seguida do distanciamento em relao s naes relevantes da economia mundial. Dentre as causas da perda de dinamismo podem ser citados fatores institucionais, derivados da herana ibrica, disfunes na aplicao das polticas econmicas e a baixa qualidade dos recursos humanos. A Amrica Latina, como um todo, foi penalizada pelo incremento de sua base populacional, pelo seu relativo descolamento da economia mundial, pela baixa diversificao das atividades produtivas, excessivamente apoiadas em recursos naturais, bem como pela m gesto da economia, tanto no plano monetrio (inflacionismo renitente), como no plano fiscal (desequilbrios persistentes nas contas pblicas). Palavras-chave: Brasil, Economia mundial, Crescimento do PIB total e per capita, Desenvolvimento econmico comparado, Divergncia com economias emergentes.
1. O Brasil e a economia mundial desde o incio do sculo XIX Os historiadores, sobretudo os que trabalham na rea do desenvolvimento econmico, concordam em que a trajetria brasileira de crescimento econmico foi uma das experincias de maior dinamismo no decorrer do sculo XX, pelo menos at seu ltimo quinto, isto , at o incio dos anos 1980. Tanto a expanso
* Paulo Roberto de Almeida doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas e diplomata de carreira desde 1977. O presente artigo verso modificada de um dos captulos do livro do autor: O estudo das relaes internacionais do Brasil: um dilogo entre a diplomacia e a academia. Braslia: LGE Editora, 2006. O autor agradece a leitura atenta e as muitas sugestes efetuadas por Roberto Macedo.
O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.
do Produto Interno Bruto (PIB) total quanto o crescimento per capita, embora mais modesto este, foram significativos, observando-se, ao longo do perodo, uma diminuio da distncia relativa em relao s economias mais avanadas. O economista e pesquisador Angus Maddison, analisando o crescimento das dez principais economias do mundo nos 100 anos a partir do ltimo tero do sculo XIX, constatou que o Brasil foi o pas no qual o crescimento do PIB foi o mais rpido dentre aqueles inseridos de maneira central ou perifrica no sistema econmico mundial: a taxa de expanso do seu PIB, entre 1870 e 1987, foi de 4,4% ao ano, em mdia, desempenho poucas vezes igualado na histria econmica mundial (Maddison, 1989). O crescimento per capita foi obviamente menor, em razo do crescimento extraordinrio da populao no perodo. Em qualquer hiptese, entre 1870 e 1987, o PIB total brasileiro foi multiplicado 157 vezes, contra 84 vezes para o Japo e apenas 53 para os Estados Unidos, as duas outras economias de maior dinamismo nos 100 anos decorridos desde o incio da segunda revoluo industrial. Mesmo considerando-se apenas a fase final do perodo coberto, o desempenho da economia brasileira foi impressionante: entre 1957 data decisiva no processo de modernizao brasileira, com a implantao da indstria automobilstica e 1986 (quando Maddison efetuou o seu corte temporal), a expanso do PIB brasileiro foi de 594,9%, contra um aumento acumulado de apenas 150,4% para o PIB dos EUA. Em conseqncia, a distncia que separava o PIB brasileiro do norte-americano (no conceito de preos correntes) foi significativamente encurtada: de mais de 44 vezes, em 1957, para apenas 16 vezes mais em 1986. Em contraste, o baixo crescimento observado nas ltimas duas dcadas do sculo e o dinamismo experimentado pelos EUA na ltima dcada desse sculo fizeram com que essa distncia aumentasse novamente. De fato, o Brasil perdeu dinamismo desde a crise da dvida externa do incio dos anos 1980, sem nunca mais conseguir recuperar suas altas taxas de crescimento dos anos 1950 a 1970 (tabela 1). Os EUA, por sua vez, a despeito de pequenas crises que agitaram temporariamente sua economia nos ltimos 20 anos, voltaram a conhecer altas taxas de crescimento da produtividade provavelmente graas revoluo informtica que se processou ali desde o incio da era do computador individual , com o que acumularam nveis razoveis de crescimento econmico, aumentando novamente a distncia relativa e absoluta em relao ao Brasil.
Entretanto, a despeito do alto desempenho brasileiro durante a maior parte do sculo XX, a economia que mais avanou em termos de crescimento per capita foi a do Japo, com um crescimento da ordem de 2,7% ao ano no mesmo perodo, contra apenas 2,1% para o Brasil, este basicamente penalizado pelo seu alto dinamismo demogrfico. Com efeito e sem considerar, aqui, diferenas
6
Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007
estruturais relativas natureza das transformaes tecnolgicas e da capacitao educacional , uma das razes para a diferena de crescimento lquido do Brasil em relao aos EUA se situa no plano do crescimento demogrfico, duas vezes mais importante no Brasil ao longo do perodo, o que reduziu proporcionalmente a expanso do seu PIB per capita (tabela 2).
De fato, entre o tero final do sculo XIX e meados do XX, o nmero de brasileiros simplesmente quintuplicou: de um total de 10 milhes de habitantes em 1872 data do primeiro recenseamento oficial , a populao brasileira alcanou 41 milhes de pessoas em 1940 e 51 milhes em 1950, tendo mais do que triplicado desde ento. A taxa de crescimento demogrfico, que era de 2,34% ao ano entre 1940 e 1950, passou a 3,17% nos anos 50. Ela caiu moderadamente para 2,91% ao ano entre 1960 e 1970 e mais ainda a partir dos anos 1980 e 90, situando-se atualmente em torno de 1,3% ao ano, embora com taxas ainda significativas para as zonas rurais e entre os estratos mais pobres da populao. Adicionalmente chamada bomba demogrfica, que diluiu os frutos da expanso do PIB, uma combinao de fatores externos adversos a partir dos anos 70 choques do petrleo em 1973 e 1979, crise da dvida externa em 1982 e, sobretudo, de obstculos propriamente internos desde essa poca acelerao da inflao entre meados dos 1980 e princpios dos 90, ruptura de confiana na administrao e desorganizao geral da economia nesse perodo atuou no sentido de reduzir um ritmo de crescimento econmico bastante satisfatrio at ento. De fato, as polticas econmicas que presidiram ao perodo de alto crescimento no Brasil foram caracterizadas por uma despreocupao com a estabilidade dos preos, um alto grau de protecionismo tarifrio e notarifrio e pelo intervencionismo generalizado do Estado na economia. A continuidade dessas mesmas polticas no perodo imediatamente subseqente crise da dvida externa condenou o pas a mais de uma dcada de baixo crescimento ou a simples impulsos errticos de crescimento, interrompidos por crises recorrentes na balana de transaes externas e pela acelerao inflacionria. Em conseqncia, a distncia relativa entre o PIB total e o per capita do Brasil em relao aos pases mais avanados voltou a aumentar, notadamente em relao aos EUA, que experimentaram taxas relativamente altas de crescimento durante a maior parte dos anos 1990 e mesmo alm (a despeito
de crise temporria em 2000 e 2001). O programa de estabilizao econmica Plano Real iniciado em 1994 no permitiu, infelizmente, a retomada dos ndices de crescimento econmico que tinham caracterizado a economia brasileira no perodo mais intenso de seu processo de industrializao. A chamada globalizao financeira permitiu tanto o acesso a novas fontes de capitais para financiar os dficits acumulados em transaes correntes como criou novos focos de instabilidade em virtude da inverso repentina e brutal de alguns desses fluxos, o que ocorreu a partir de meados dos anos 1990, comeando pelo Mxico em dezembro de 1994. A fase que se seguiu, de crises e de turbulncias financeiras nas economias emergentes, reverteu durante algum tempo a (at ento) irresistvel ascenso das economias asiticas, levando algumas delas a um declnio temporrio. Mas, uma vez obtida a superao da breve tendncia a um ciclo econmico depressivo naquela regio, a maior parte das economias emergentes asiticas voltou a conhecer as altas taxas de crescimento econmico que marcaram a regio nas duas ltimas dcadas, em notvel contraste com a Amrica Latina e, sobretudo, com a frica, que afundou na recesso econmica, na estagnao dos nveis de crescimento com poucas excees e no retrocesso social (em virtude, geralmente, das muitas guerras civis ali travadas, conduzindo a uma situao que se identifica com a de Estados falidos, fator ainda dimensionado pela imensa catstrofe da Aids). A Amrica Latina, com raras excees nacionais entre as quais o Chile , cedeu espao na economia mundial, assim como perdeu dinamismo mesmo em relao a seus padres histricos de crescimento. O Brasil acompanhou essa tendncia declinante, chegando mesmo a crescer abaixo da mdia latino-americana, j por si bastante moderada nas duas ltimas dcadas do sculo XX. O movimento divergente entre as regies tornou-se acentuado desde o fim dos anos 1980, quando a sia despontou com grande fora na economia mundial, ao mesmo tempo em que a Amrica Latina confirmava sua tendncia a um crescimento lento em alguns casos estagnao ademais do persistente desempenho negativo em termos de distribuio de renda, ostentando altos ndices de pobreza e de excluso social, sobretudo como resultado da negligncia secular em relao a padres aceitveis de escolarizao formal e capacitao tcnico-profissional. Pode-se argumentar, contudo, que os movimentos descritos acima constituem apenas desenvolvimentos conjunturais nessas economias, inclusive na brasileira, ainda que eles sejam reveladores de determinados padres de crescimento que fazem uma enorme diferena quando acumulados no longo prazo. O fato de que, desde 1981, a China venha exibindo taxas de crescimento econmico historicamente inditas em escala global, superiores, em todo caso, a qualquer outra experincia nacional at aqui conhecida na histria econmica mundial, no deriva, obviamente, dos atrasos acumulados em seu passado socialista, nem prejulga quanto ao comportamento futuro de seu sistema produtivo, atualmente vinculado intimamente economia internacional, em contraste com a introverso auto-imposta nos anos de socialismo. Por outro lado, no se esperava que o Japo, pas conhecido, no passado, por altas taxas de crescimento, fosse enfrentar mais de uma dcada de crescimento lentssimo ou
8
mesmo de estagnao, na presena, entre outros fatores positivos, de um imenso potencial em recursos humanos e da grande flexibilidade e liderana demonstradas por seu sistema de inovao tecnolgica. O Brasil, assim, no est agora condenado ao baixo crescimento e perda de espaos na economia internacional, a despeito de obstculos estruturais e institucionais hoje colocados frente necessidade de manter um padro sustentado de crescimento, razo pela qual uma anlise de tipo estrutural sobre seu desempenho relativo e suas chances futuras deve se deter na fixao das grandes tendncias de desenvolvimento conhecidas no passado. O que tem revelado a histria econmica que no existem pases destinados ao sucesso ou condenados ao fracasso, como confirmado, alis, na trajetria exemplar de desenvolvimento da Irlanda nas ltimas duas dcadas. Com efeito, a despeito dos percalos observados na fase recente, uma viso objetiva do desenvolvimento econmico do Brasil deve privilegiar a perspectiva de mdio e de longo prazo, alternativamente anlise das conjunturas de menor amplitude temporal. Historicidade e comparabilidade so componentes indispensveis de qualquer anlise sria em relaes internacionais. Os historiadores econmicos preferem registrar, nesse sentido, os movimentos de longa durao, caracterizados por uma grande divergncia entre os pases industrializados e os simples exportadores de matrias primas ao longo da primeira e da segunda revoluo industrial, seguida, talvez, de uma relativa convergncia a partir da industrializao da assim chamada periferia a partir da segunda metade do sculo XX. Se, nas primeiras etapas da Revoluo Industrial, as disparidades de renda entre os pases eram relativamente reduzidas, elas tornaram-se progressivamente mais amplas, medida que o progresso tecnolgico foi sendo incorporado aos sistemas produtivos nacionais dos pases mais avanados, que eram tambm aqueles em processo de industrializao. Estes pases desenvolveram, para parafrasear o conhecido conceito de Marx, um modo inventivo de produo, condio estrutural de seu desenvolvimento endgeno. Na fase mais recente, que pode ser identificada com a terceira onda da globalizao sendo as duas primeiras a incorporao das Amricas e do Extremo Oriente ao mundo europeu, na era dos descobrimentos, e a expanso do capitalismo industrial e dos imperialismos europeus a partir da segunda metade do sculo XIX , uma relativa convergncia talvez esteja sendo esboada, a partir dos progressos tcnicos espetaculares alcanados em determinados pases de industrializao recente e da ascenso notvel de algumas plataformas asiticas vinculadas intimamente aos setores mais dinmicos das exportaes mundiais. A globalizao , essencialmente, um fenmeno de integrao de mercados, da sua dependncia no apenas dos fatores estruturais de longo prazo, mas de decises de natureza poltica dos governos nacionais. O grau de integrao da economia mundial e, portanto, da interdependncia comercial aumentou consideravelmente desde princpios do sculo XIX, com abertura moderada das economias nacionais, processo que foi parcialmente revertido na primeira metade do sculo XX por vrios surtos de protecionismo, quando no de fechamento total aos intercmbios globais como resultado da emergncia do nacionalismo econmico e de formas variadas de coletivismo e de intervencionismo estatal. Em todo caso, a lio da histria indica que os pases que mais souberam se integrar economia
mundial via fluxos de comrcio e investimentos foram tambm aqueles que apresentaram um desempenho satisfatrio nos planos do crescimento econmico e do desenvolvimento social. Em outros termos, para melhor colocar em relevo o desempenho relativo do Brasil em face de outros pases, num determinado perodo de tempo, essencial adotar uma perspectiva comparada e de maior flego em relao ao ritmo e s caractersticas de seus respectivos processos de desenvolvimento. Essa perspectiva depende, em grande parte, da disponibilidade de dados uniformes sobre esse desenvolvimento ao longo do tempo, bem como da possibilidade de que esses indicadores sejam homogneos em relao queles obtidos para outros pases no mesmo espao temporal. A base comum dessas medidas de progresso material aparece como uma condio indispensvel boa anlise comparativa. Para esta anlise introdutria sobre o desempenho econmico relativo do Brasil, no contexto do sistema econmico mundial nos 185 anos decorridos desde 1820, utilizamo-nos da metodologia e das informaes quantitativas compiladas em estudos comparativos de amplo espectro de Angus Maddison (1995, 2001), cujas estimativas econmicas, apresentadas de forma resumida nas tabelas 3 e 4, formam a base dos pargrafos seguintes. Os valores expressos em dlares, salvo meno expressa em contrrio, foram calculados por Maddison utilizando como referncia o valor do dlar internacional de 1990, estimado com base no conceito de paridade do poder de compra, uma medida universal de comparao.
10
Complementos teis tabela sobre a evoluo dos valores do PIB per capita (e suas taxas mdias de crescimento) para os pases selecionados na amostra so as tabelas 5, 6 e 7, relativas ao crescimento populacional, evoluo do crescimento das exportaes e parte percentual destas nos produtos dos pases, cujos valores relativos podem ser diretamente relacionados ao desempenho do PIB per capita. Por fim, uma comparao entre o desempenho do Brasil e a de outros pases, tanto no plano sincrnico isto , a que mede a distncia entre o PIB per capita do Brasil e os desses pases nos mesmos anos quanto diacronicamente vale dizer, a evoluo do crescimento do PIB per capita ao longo do tempo , foi elaborada nas tabelas 8 e 9, como forma de aferir nosso desempenho relativo nesse indicador bsico.
11
12
2. O Brasil de 1820 a 1870: partida difcil, baixa disperso mundial Em 1820, s vsperas de iniciar sua vida como nao independente, o Brasil dispunha de um PIB per capita de 670 dlares, valor que representava cerca da metade da renda mdia das economias desenvolvidas de ento pases da Europa Ocidental, Estados Unidos, Canad, Austrlia , que se situava em torno de 1.130 dlares. O ndice brasileiro estava um dlar acima do PIB per capita do Japo (669 dlares) e era 13% inferior ao do Mxico. Deve-se observar que, em virtude do nvel ainda incipiente de industrializao, a disperso de rendas entre os pases se situava ento em um patamar relativamente baixo (inferior a 4:1, segundo Maddison), comparativamente enorme distncia atual (mais de 80:1, na mdia).
Em 1870, ou seja, 50 anos depois, o Brasil apresenta um PIB per capita de 740 dlares, moderadamente inferior a uma hipottica mdia latino-americana, estimada por Maddison em 783 dlares, com base em valores calculados para sete pases da regio (Argentina, Chile, Colmbia, Mxico, Peru e Venezuela, alm do prprio Brasil). Esse valor representava mais da metade do PIB per capita da Argentina (1.371), que j tinha despontado como o grande fornecedor de produtos alimentares (carne e trigo) para os pases europeus. A distncia do PIB per capita brasileiro em relao mdia europia tinha quase dobrado em meio sculo, uma vez que esta era trs vezes superior (1.986 dlares), contra um distanciamento ainda maior em relao aos EUA, cuja renda era ento de 2.445 dlares. Mas o Brasil j tinha ultrapassado o Mxico (que regredira para 674) e continuava no mesmo patamar do Japo, ento com 737 dlares per capita. O processo da disperso de renda per capita entre as diferentes economias
13
nacionais fenmeno que os economistas chamam de divergncia tinha comeado seu movimento ascensional, com o aprofundamento da revoluo industrial e a acelerao da revoluo tcnico-cientfica nos pases de cultura europia. Em qualquer hiptese, o crescimento do PIB per capita do Brasil naquele meio sculo tinha sido extremamente modesto, razo de 0,3% de mdia anual, contra uma mdia aritmtica de 0,9% para os pases da Europa ocidental e de 1,43% ao ano para os EUA (tabela 2). Essa taxa reduzida foi, ainda assim, a mesma experimentada pelo Japo feudal de ento, que tinha conhecido, entre 1820 e 1870, um ritmo de apenas 0,19% de crescimento anual em seu PIB per capita. No obstante seu fechamento ao mundo at 1870 e, portanto, ao estoque de conhecimentos tcnicos acumulados at ento , o Japo nunca foi colnia de explorao como o Brasil, que sempre acumulou para fora, mesmo depois de 1822. Em todo caso, a insero econmica internacional do Brasil era ento bem superior do Japo, j que nosso pas exportava, em 1870, cerca de 76 milhes de dlares (ou 7,8 dlares per capita), contra apenas 15 milhes de dlares para o pas asitico (0,4 dlares per capita), que tinha recm iniciado, lembre-se, seu processo de abertura para o exterior, no seguimento da revoluo Meiji. O Reino Unido era ento o lder mundial em exportaes, com 971 milhes de dlares (31 dlares per capita), contra apenas 541 milhes para a Frana, 424 milhes para a Alemanha e 403 milhes para os EUA (14, 11 e 13 dlares per capita, respectivamente).
14
3. O Brasil de 1870 a 1913: crescimento modesto, ascenso do caf Nas trs dcadas que se seguiram a 1870, o Brasil conhece, de acordo com os dados de Maddison, uma regresso no PIB per capita, reduzido, em 1900, a 704 dlares, provavelmente sob impacto de um aumento na taxa de crescimento demogrfico (natalidade e imigrao), ao passo que a Argentina dava uma arrancada espetacular, passando de 1.371 a 2.756 dlares, mais que o dobro da mdia latino-americana (1.311) e um pouco inferior mdia da Europa Ocidental (2.899). O Japo tambm j tinha decolado para um PIB per capita de 1.135 dlares, ainda assim um valor aproximadamente quatro vezes inferior aos ndices respectivos dos EUA (4.096) e do Reino Unido (4.593). O perodo era caracterizado por uma interveno mnima do Estado na vida econmica, pela liberdade de movimento e migrao internacional de capital, ordem monetria internacional relativamente estvel e liberdade de converso de moedas (o Brasil teve taxas de cmbio flutuantes) e certo liberalismo no comrcio internacional (com tarifas altas em pases como Brasil e EUA, e baixas no Reino Unido). A era conhecida como sendo a do burgus conquistador na feliz caracterizao de Charles Moraz (1957) e, de fato, o capitalismo triunfante do fim do sculo XIX se apoiava, sobretudo, na expanso do comrcio e na crescente interdependncia dos mercados. A despeito da imagem freqentemente invocada pelos historiadores, segundo a qual o sculo XIX teria sido a idade de ouro do livre-cambismo e do liberalismo econmico, alguns estudiosos contestam essa viso. O economista-historiador Paul Bairoch (1994), por exemplo, refuta o mito de que naquele perodo o livre-cambismo teria sido a regra e o protecionismo a exceo. Ele afirma que, ao contrrio, entre 1815 e 1914, o mundo navegou num oceano de protecionismo com algumas ilhotas liberais e que o nico liberalismo efetivamente praticado se encontrava naquelas regies que, no sculo XX, seriam identificadas com o Terceiro Mundo. Seja como for, independentemente do grau maior ou menor de abertura comercial das economias nacionais, o fato que o comrcio exterior constituiu, ento como agora, uma importante fonte de criao de riquezas e de disseminao de novas tecnologias. A progresso da ofensiva comercial de alguns desses pases pode ser medida na tabela 10, com o salto impressionante da Alemanha ao longo do sculo XIX. A Gr-Bretanha tinha, em 1800, um comrcio externo superior em 4,6 vezes ao da Alemanha. Em 1900, essa distncia tinha diminudo para apenas uma vez e meia e, em 1912, ambos os pases exportavam igual volume de mercadorias, ou seja, uma igualdade de 1 para 1 em valores absolutos de comrcio exterior. No que se refere ao Brasil, parece evidente seu fraco desempenho no intercmbio comercial externo, como de resto no ritmo de crescimento econmico. Os fluxos de investimentos diretos, que apresentam, junto com o comrcio, impacto crescente na taxa de crescimento econmico, desempenharam, na fase final do perodo em estudo, papel relevante como fonte de difuso de tecnologia. A despeito de ter sido um dos mais importantes importadores de capitais de risco de pases avanados desde meados do sculo
15
XIX, o impacto da produo prpria e do comrcio de tecnologia na transformao da estrutura industrial do Brasil foi de pequena magnitude quando comparado importncia que esses processos ocuparam nas mudanas ento em curso em outros pases emergentes da periferia capitalista (como os Estados Unidos e o Japo).
O Brasil apresentava ento, a despeito de ser o maior exportador de caf e do boom da borracha, a menor renda per capita dos pases mais importantes da Amrica Latina, pois era ultrapassado pelo Chile (1.949), novamente pelo Mxico (1.157), pela Colmbia (973) e mesmo pelo modesto Peru (817). Cabe reconhecer que o crescimento de seu PIB per capita foi extremamente modesto no perodo, uma vez que, entre 1870 e 1913, a taxa mdia anual foi de apenas 0,3%, contra 2,5% para a Argentina e 2,2% para o Mxico. A taxa de crescimento estimada por Maddison foi de 1,5% para o continente como um todo, valor comparvel ao crescimento anual mdio do PIB dos pases da Europa ocidental (1,3%), superior ao do Japo (1,4%), mas inferior ao dos EUA (1,8%) e do Canad (2,2%). Precisamente nesse ano de 1913, o PIB per capita do Brasil continuava a se situar em nveis modestos, de apenas 839 dlares, para uma mdia de 1.733 no caso dos pases latino-americanos selecionados na amostragem de Maddison. A Argentina, com 3.797 dlares, estava num patamar 4,5 vezes superior ao Brasil e superava, ento, a prpria Frana, que apresentava um PIB per capita de apenas 3.485 dlares, prxima mdia europia (que era de 3.482). A distncia do Brasil em relao aos pases de cultura ocidental (Austrlia, Canad, Nova Zelndia e EUA) tinha se tornado bem maior, uma vez que estes, com uma renda mdia de 5.051 dlares, perfaziam 6 vezes o valor do PIB per capita do Brasil. O Japo, por sua vez, com um PIB per capita de 1.385 dlares em 1913, ainda estava bem abaixo da mdia europia ou dos ocidentais perifricos (ou
16
da prpria Argentina), mas conservava a mesma vantagem, em relao ao Brasil, que aquela apresentada em 1900, de cerca de 60% a mais que a renda brasileira. Ambos os pases aumentaram significativamente o PIB total, passando o Japo a 17 bilhes de dlares e o Brasil a 2,8 bilhes, mas este ltimo continuava a estar mais inserido na economia mundial (com exportaes de 13,3 dlares per capita) do que o Japo (que exportava, em 1913, menos de 7 dlares por pessoa), embora a distncia nesse setor tenha diminudo em relao aos valores de 1870 (7,8 e 0,4 dlares). s vsperas da Primeira Guerra Mundial, o Brasil permanecia manifestamente subdesenvolvido, sobretudo se comparado Argentina, que em 43 anos tinha aumentado a distncia em relao ao PIB per capita brasileiro de 1,8 para 4,5 vezes mais. Apesar de ter experimentado uma acelerao notvel da taxa de expanso de seu PIB total isto , sem descontar a expanso demogrfica de crescimento econmico no perodo (2,3% de crescimento mdio do PIB, entre 1870 e 1913), o Brasil esteve abaixo da mdia ponderada dos pases avanados dessa poca (com 2,9% de crescimento total anual, sendo que os EUA conheceram uma taxa de 4,2%). O crescimento per capita foi irrisrio para o Brasil, estimado por Maddison (1995) em 0,3% ao ano entre 1870 e 1913, contra 1,5% de mdia ponderada para os pases desenvolvidos (que tambm a mdia japonesa) e 2% para os EUA. O Brasil acompanhou mal o dinamismo das exportaes mundiais, cujo crescimento, no perodo 1870-1913, se fez razo de 3,3% ao ano. Praticando uma poltica comercial que era moderadamente protetora, o Brasil fixava seus nveis tarifrios mais para fins de arrecadao fiscal do que num sentido protecionista e industrializador; a especializao agrria no caf e em alguns outros poucos produtos primrios (de baixa elasticidade-renda) impediu, por outro lado, a necessria diversificao de sua pauta exportadora, a despeito mesmo de um notvel esforo de promoo comercial e de valorizao do produto nesse perodo. No obstante os elevados saldos comerciais obtidos a partir da ascenso do caf (e da borracha) no mercado mundial, a maior parte dos valores assim liberados destinava-se ao pagamento do servio da elevada dvida externa acumulada, bem como cobertura dos investimentos estrangeiros realizados no Segundo Imprio. A grande dependncia do rendimento nacional em relao s exportaes representava, ademais, notvel fragilidade econmica, pois que submetida eventual deteriorao dos termos do intercmbio e desorganizando a economia nacional em momentos de queda dos preos mundiais ou de contrao dos mercados externos. Maddison (1995) interpreta o baixo desempenho latino-americano como o resultado da herana scio-institucional ibrica, a despeito de uma dotao favorvel em recursos naturais. De fato, a herana colonial da peonagem e da escravido, da concentrao de terras e da negligncia com a educao bsica levaram a grandes e persistentes disparidades em termos de renda, riqueza e oportunidades econmicas. O desenvolvimento capitalista ainda foi dificultado por fortes tendncias regulatrias por parte dos governos, como tambm pela irresponsabilidade fiscal que acarretou a inflao crnica e, em alguns momentos, aproximou a regio do colapso social. No entanto, a Amrica Latina estava livre do colonialismo desde 1820 e a distncia permitiu-lhe um grau substancial de
17
imunidade s principais guerras do sculo XX. Sempre houve um menor nvel de renda per capita na maior parte da Amrica Latina do que na Europa Ocidental, mas o crescimento da renda per capita foi mais rpido entre 1820 e 1950 na Amrica Latina e o nvel mdio da renda per capita era mais alto em 1950 do que em alguns pases da Europa Meridional. 4. O mundo entre 1913 e 1950: catstrofes econmicas e sociais O perodo de entreguerras, assim como o imediato ps-Segunda Guerra so atpicos para a continuidade do exerccio comparativo aqui conduzido, no sentido em que os equilbrios econmicos foram rompidos por conflitos destruidores na Europa e na sia, pela crise de 1929, pela depresso e o protecionismo dos anos 30, pelo fechamento da Amrica Latina ao mercado mundial, enfim, por uma quebra geral da velha ordem econmica liberal, com o desenvolvimento generalizado do intervencionismo estatal e a interrupo dos fluxos monetrios e financeiros. Ocorre, no seguimento da crise de 1929, uma retrao generalizada da atividade econmica, com ruptura de pagamentos externos, protecionismo comercial, suspenso da conversibilidade das moedas nacionais e aplicao de controles sobre os fluxos de capitais. As solues keynesianas para interromper o ciclo depressivo no so de fato adotadas, seno de modo muito emprico e errtico, e a retomada da atividade econmica, nos Estados Unidos, viria apenas no bojo da Segunda Guerra Mundial, que representa pleno emprego e mobilizao geral de todos os fatores produtivos. No imediato ps-guerra, apenas os Estados Unidos tinham preservado e ampliado sua capacidade produtiva, assim como acumulado enormes reservas de materiais estratgicos e de ouro. Os indicadores selecionados por Maddison (1995) para 1950 no representam, assim, um reflexo do potencial econmico dos diversos pases ou regies selecionados por ele, mas to simplesmente o resultado da enorme concentrao de riqueza nos EUA. bem verdade que, com um PIB per capita de 1.672 dlares em 1950, o Brasil continuava a deter um rendimento inferior metade do ndice mdio para a regio latino-americana, mas a distncia em relao Argentina diminuiu. O pas platino, que tinha aumentado o montante de seu PIB per capita a ndices 3,9 e a 4,5 superiores aos valores correspondentes aos do Brasil em 1900 e em 1913, respectivamente, passou a ostentar, com 4.987 dlares em 1950, um PIB per capita 2,9 vezes superior ao do Brasil. O Japo, imensamente destrudo pela guerra, detinha, com 1.926 dlares, um PIB per capita apenas 12% superior ao do Brasil (com base em uma populao bem superior, de 83 milhes de habitantes, para apenas 52 milhes no Brasil). O PIB per capita do Brasil era ainda prximo ao da Grcia, superior ao da Turquia e a de todos os outros pases asiticos, representando o dobro da mdia dessa regio (estimada ento em 863 dlares). Os EUA ostentavam ento 9.561 dlares de PIB per capita, contra uma mdia de 5.513 para os pases da Europa Ocidental: a distncia em relao ao PIB per capita brasileiro, que tinha aumentado bastante entre 1820 e 1913 (passando de +2,3 a +6,6), diminuiu para apenas 5,7 vezes em 1950. Deve-se reconhecer, nesse sentido, o relativo dinamismo do crescimento brasileiro no perodo 1913-1950, estimado por Maddison em uma mdia de
18
1,9% ao ano para o PIB per capita, contra apenas 1,2% para a Europa Ocidental e 1,6% para os EUA. O crescimento demogrfico no Brasil, e na Amrica Latina em geral, foi bastante intenso, em virtude de afluxos migratrios e de uma alta taxa de natalidade, evidenciando assim uma taxa de crescimento total ainda maior. Os EUA tambm tinham conhecido um aumento constante de sua populao, mas passaram mais cedo pelo processo de transio demogrfica, isto , a reduo tanto das taxas de natalidade quanto de mortalidade. O Japo, que vinha conhecendo altas taxas de crescimento econmico no perodo anterior Segunda Guerra, contabilizou, em virtude das enormes destruies materiais, apenas 0,9% de crescimento do produto per capita no perodo compreendido entre 1913 e 1950. Sua recuperao, entretanto, foi bastante rpida, evidenciando o papel crucial do capital humano como fator de desenvolvimento. 5. O grande crescimento de 1950 a 1973: a sia e o Brasil decolam As mudanas decisivas no desempenho relativo dessas economias se do no perodo posterior a 1950, em especial a partir de meados dos anos 60, coincidindo alis com uma expanso notvel do comrcio mundial, transformado em motor do crescimento. Entre 1950 e 1973, o ritmo de crescimento econmico importante em todas as regies, exceo da frica, com destaque para a Europa Ocidental (3,8% de aumento anual mdio do PIB per capita; 5% para a Alemanha e Itlia) e Meridional (4,8% na mdia, com 5,8% na Espanha e 5,7% em Portugal), ademais da sia (3,1% na mdia, mas 8% para o Japo). A Amrica Latina teve um desempenho apenas mdio, com 2,4% de crescimento anual (similar taxa de crescimento dos EUA). O Brasil, contudo, se destacaria de forma absoluta na regio, com 3,8% de aumento do PIB per capita por ano, considerando-se, portanto, sua igualmente alta taxa de crescimento populacional, de 2,9% ao ano no perodo (enquanto o Japo j tinha diminudo a sua para 1,1%). Assiste-se nesse perodo a um rpido processo de industrializao no Brasil, movido por ativas polticas intervencionistas, ao mesmo tempo em que o prprio Estado se tornava fator inflacionrio, ao ordenar investimentos e gastos correntes no com base em arrecadao e poupana, mas em emisses no cobertas pelo oramento. A natureza do crescimento , portanto, diversa nos pases dinmicos, sobretudo no que se refere insero internacional de cada uma das economias. Enquanto a Alemanha e o Japo aumentam extraordinariamente o nvel de suas respectivas exportaes per capita (passando a primeira de modestos 40 dlares, em 1950, para 1.090 em 1973; e o segundo, de 10 a 340 no mesmo perodo), o Brasil marca passo, incrementando suas exportaes de 26 dlares por habitante para modestos 62 dlares no quarto de sculo decorrido. O diferencial de taxas de crescimento populacional entre as regies explica em parte o aumento na disperso dos indicadores relativos renda pessoal. Enquanto os pases da Europa Ocidental e Meridional conheciam, nos anos 1950 a 1973, taxas de incremento anual de suas populaes de 0,8% e 0,9% respectivamente, a Amrica Latina, a sia e a frica experimentavam taxas de 2,8%, 2,3% e 2,7%, com o pico assinalado de 2,9% para o Brasil e de um controle notvel para o Japo, com apenas 1,1%. Os EUA experimentam um decrscimo,
19
de uma taxa histrica de 2,1% no perodo 1820-1950, para apenas 1,4% (mantido elevado devido ao afluxo de imigrantes) nos anos 1950-1973. Nesse perodo, a disperso de renda entre os EUA e os demais pases ocidentais diminuiu bastante, ao mesmo tempo em que sua divergncia conjunta em relao s demais regies do mundo continuou a aumentar. A sia, que tinha crescido muito pouco at 1950, comea a recuperar terreno desde ento, e muitos pases realizam um notvel catch-up econmico e social no quadro do fenmeno global da divergncia de renda. Depois de 1950, a Amrica Latina continuou a crescer, mas o fez a um ritmo bem mais lento do que aquele registrado nos pases da OCDE e da sia. O Brasil chega a 1973 com um PIB per capita de 3.882 dlares, ainda inferior (em 28%) ao da mdia latino-americana (de 5.017), mas defasado em apenas 50% em relao renda argentina (7.973). Ainda assim, a distncia em relao ao Japo torna-se dramtica, uma vez que o pas asitico tinha chegado a mais de 11 mil dlares em 1973, multiplicando 5 vezes seu PIB per capita de 1950, contra uma modesta duplicao no caso brasileiro. A distncia em relao aos demais pases desenvolvidos, sobretudo os EUA, diminui moderadamente nesse perodo, mas a recuperao mais importante para o Brasil se situa mesmo no interior da prpria regio latino-americana: de 1:2 para 1:1,2. 6. Crescimento e crise de 1973 a 1998: as diferenas se acentuam O ritmo de crescimento entre as regies, que nunca foi uniforme ao longo do perodo enfocado, torna-se ainda mais diferenciado no ltimo quinto do sculo XX. Sob o impacto de choques monetrios, de grandes mudanas polticas na oferta energtica e de uma acelerao do fenmeno inflacionrio, o crescimento diminuiu em todas as reas, com exceo da sia. Depois da recuperao das economias ocidentais no ps-guerra, o aumento de produtividade comeou a diminuir nos pases avanados, processo acompanhado do fenmeno contraditrio da estagflao e de um aumento nas taxas de desemprego. A despeito do choque petrolfero de 1973, que atingiu mais o Brasil, como importador lquido, o crescimento na Amrica Latina no diminuiu tanto como no centro capitalista: os pases se acomodaram com altas taxas de inflao e os que no eram exportadores de petrleo foram capazes de atrair capitais nos mercados internacionais para financiar dficits de balano de pagamentos. O choque maior veio com a crise da dvida, nos anos 80, quando os fluxos financeiros se interromperam e comeou uma dramtica drenagem de recursos reais: o servio da dvida aumenta exponencialmente e, com o aumento nas taxas de juros, a regio torna-se exportadora lquida de capitais. O Brasil, que tinha enfrentado mais um aumento da fatura petrolfera em 1979, apresentou um comportamento errtico desde ento, com fases de crescimento alternando-se com momentos de recesso, paralelamente a um gradual aumento da inflao. O desempenho exportador do Brasil satisfatrio, com uma grande diversificao geogrfica e qualitativa da pauta ofertada. O Brasil, que at essa poca tinha problemas de saldo em contas correntes, torna-se, por fora do problema da dvida, um pas estruturalmente exportador e passa a liberar grandes saldos em sua balana comercial: praticamente o terceiro excedente comercial
20
do mundo, depois da Alemanha e do Japo. Mas as diferenas so ainda considerveis nesse setor, quando comparados os desempenhos desses mesmos pases. Na primeira fase do perodo, que se estende at 1987, a Alemanha, ao triplicar o nvel de suas vendas externas, tornava-se o primeiro exportador mundial per capita (com 3.000 dlares por habitante) enquanto que o Japo multiplicava as suas por 4,4, atingindo 1.467 dlares per capita, quase duas vezes o ndice dos EUA. O Brasil, mesmo aumentando significativamente o volume e diversificando o destino de suas exportaes, saiu de seu modesto patamar de 62 dlares em 1973 para pouco mais de 191 dlares por habitante em 1987, valor bastante inferior aos 283 dlares do Mxico, cuja populao se situava na faixa dos 82 milhes de habitantes, para 140 milhes no Brasil. Em 1992, o Brasil tinha conseguido elevar suas exportaes a 240 dlares per capita, um valor nfimo comparado ao de diversos exportadores dinmicos da sia. De fato, a Amrica Latina como um todo perde espao nos mercados internacionais: de uma participao de 7% nas exportaes globais em 1982, a regio no consegue colocar mais do que 5,7% em 1986, valor ainda reduzido para 5,5% em 1992. Em contraste, a sia, mesmo sem considerar o Japo (que passa, individualmente, de 9% a 12,3%), aumenta sua participao nas vendas totais de 12,8%, em 1982, para 19,8% em 1992. A Europa comunitria e a Amrica do Norte tambm aumentam, embora em nveis modestos, sua participao relativa nas exportaes mundiais, mas a frica, o Oriente Mdio e os socialistas experimentam declnio desse lado. Precisamente, a disperso de rendas se agrava nessa fase, no apenas entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, como tambm entre estes ltimos, como resultado do grande dinamismo econmico demonstrado pelos pases asiticos e da relativa estagnao da Amrica Latina ao longo dos anos 80 e 90. O Brasil, pas relativamente dinmico a despeito de graves problemas macroestruturais, chega a 1998 dispondo de um PIB per capita de 5.459 dlares, aproximando-se mais da Argentina (9.219). O pas platino, surpreendentemente, foi um dos poucos no mundo (junto com o Chile) a no se beneficiar das grandes taxas de crescimento dos anos 1950-1973, continuando a apresentar baixo desempenho nas duas dcadas seguintes. Como resultado, a relao das rendas respectivas, que em 1913 se situava em 1:4,5 em favor da Argentina, tinha diminudo para 2 em 1973 e apenas 1,68 em 1998, no considerando outros fatores de reduo adicional do diferencial como a provvel importncia maior do mercado de trabalho informal no Brasil. Embora aumentando momentaneamente sua distncia em relao aos nveis de rendimentos prevalecentes nos pases desenvolvidos, o Brasil tambm tinha se aproximado bastante da renda mdia de sua regio, j que esta era apenas 20% mais elevada que o PIB per capita do Brasil: tanto o pas avanou como a Amrica Latina estagnou no decurso dos anos 80. Esse avano foi, entretanto, extremamente modesto em termos histricos, pois que, de 1973 a 1992 ano que marca o incio do declnio do Japo e o comeo de novo movimento ascensional nos EUA , o ritmo anual de crescimento do PIB per capita no Brasil no ultrapassou 0,9% (mas foi de -0,2% para a Argentina e de -1,7% para o Peru), contra uma mdia aritmtica de 1,8% para os pases da Europa Ocidental e 1,4% para os EUA. Na Amrica Latina,
21
cujo desempenho geral foi de apenas 0,4% de crescimento anual, os pases de melhor desempenho foram a Colmbia e o Chile, ambos com taxas anuais de aumento do PIB per capita de 1,9% de 1973 a 1992. Este ltimo pas andino viria a melhorar consideravelmente seu desempenho ao longo dos anos 1990, aproximando-se dos tigres asiticos, a despeito mesmo da crise financeira que abalou diversos deles na segunda metade dessa dcada. Justamente, o ritmo anual conhecido na sia foi de 3,5% de crescimento mdio anual, com os picos de 6,9% para a Coria do Sul, de 6,2% para Taiwan, 5,2% para a China e apenas 3% para o Japo. Tanto os pases africanos como os socialistas enfrentavam nesse perodo taxas negativas de 0,4% e 0,8% respectivamente, conhecendo uma deteriorao dramtica das condies de vida. Os pases socialistas praticamente deixam de existir nesse mesmo ano subsistindo alguns poucos basties na extremidade oriental da sia e numa ilha do Caribe , ao passo que a frica negra (com algumas excees) continua seu itinerrio em direo a um irresistvel declnio (ele s no foi absoluto porque no norte do continente e em sua extremidade austral os resultados foram mais satisfatrios). Estendendo a anlise at o ano de 1998, em sua perspectiva milenar da economia mundial, Maddison (2001) apresenta alguns dados consolidados que alteram modestamente os dados registrados na primeira verso (de 1995) de seu panorama macrohistrico, mas que no alteram significativamente o cenrio desenhado anteriormente. O mais notvel , provavelmente, a ascenso espetacular da China: para uma taxa mdia de crescimento mundial de 1,2% ao ano, entre 1973 e 1998, a China acumula quase cinco vezes mais, com uma mdia de 5,4% de crescimento do PIB total, s ultrapassada pela Coria do Sul com um percentual de quase 6% anual. A China, de toda forma, comeou a dar seu salto espetacular apenas no perodo posterior revoluo de Deng Xiaoping, em 1979, a qual liberou as foras produtivas do imenso gigante asitico ao introduzir mecanismos de mercado em quase todas as relaes de produo at ento observadas no pas formalmente socialista. O alto crescimento do PIB per capita chins tambm pode ser explicado pelo rpido declnio na taxa de aumento demogrfico, obtido custa da poltica de limitao da natalidade, com a permisso de um nico filho por famlia, numa das campanhas mais autoritrias j conhecidas na histria da demografia mundial: assim, enquanto o Brasil continuou a exibir uma taxa de crescimento populacional de cerca de 2% e o Mxico, de 2,17% para o perodo 1973-1998, a da China j tinha cado para 1,38%. A Argentina conhece as piores taxas de crescimento de toda a sua histria e a Amrica Latina como um todo conhece relativo imobilismo econmico, com exceo do Chile, cujo desempenho espetacular a partir do fim dos anos 1980 o habilitaria a ocupar um lugar de tigre asitico num continente no especialmente amaldioado pela geografia j que dispondo de abundantes recursos naturais e energticos e de estruturas econmicas no especialmente incompatveis com a economia de mercado (como eram as da China durante os trinta anos de coletivismo agrrio). Muito desse diferencial de crescimento se deve ao notvel crescimento no volume das exportaes, como se pode verificar pela tabela 6. Entre 1973 e 1998, as vendas externas da China cresceram a uma
22
taxa anual de 12% e bem mais depois disso , contra taxas inferiores a metade disso para o Brasil e a Argentina e uma taxa quase chinesa para o Mxico (obviamente em virtude de sua incorporao ao grande espao comercial da Amrica do Norte, depois da assinatura do Nafta). O fato que, como resultado do medocre desempenho econmico registrado no Brasil a partir da crise da dvida do incio dos anos 1980, a distncia que separava a sua renda per capita daquela do pas lder da economia mundial, os EUA, aprofundou-se novamente. Como se pode constatar pela tabela 8, enquanto a distncia entre o PIB per capita dos EUA em relao ao brasileiro tinha sido diminuda de 6,6 vezes em 1913 para apenas 4,3 vezes em 1973, ela voltou novamente a aumentar no fim do perodo mensurado por Maddison (2001), situando-se num patamar cinco vezes superior (e mais ainda no perodo recente, com uma provvel reverso aos padres de um sculo atrs). A diferena de desempenho no crescimento relativo do PIB per capita ainda mais evidente mediante uma consulta aos indicadores construdos na tabela 9, a partir desses mesmos dados numricos de Maddison: enquanto o Brasil aumentou apenas oito vezes a sua renda individual, os EUA, partindo de um patamar que era apenas o dobro do brasileiro em 1820 ou seja, 1.257 dlares, para 670 no nosso caso , realizaram o prodgio econmico de aumentar sua renda individual quase 22 vezes. Melhor do que isso, apenas o Japo, cujo crescimento na renda disponvel foi de 30 vezes entre 1820 e 1998. 7. O Brasil e a Amrica Latina no contexto mundial: o longo prazo e a atualidade No decorrer da maior parte do longo perodo que vai de 1820 a 1998, demonstrando um desempenho constantemente positivo em face das demais regies do mundo, a Amrica Latina conseguiu manter uma participao crescente no produto mundial, embora em ligeira diminuio na fase recente. Assim, mesmo aumentando sua parte na populao mundial de apenas 1,9% do total, em 1820, para 6,4% em 1950 e 8,5% em 1992, a regio latino-americana realizou um desempenho relativamente satisfatrio em termos de crescimento do produto global, saindo de um modesto 2,2% do total da produo mundial, em 1820, para 7,5% em 1950 e 8,2% em 1973, mas caindo para 8% em 1992. Com efeito, ela passa de um ritmo de crescimento anual do produto total de apenas 1,9% no perodo 1820-1900, para uma taxa de 3,6% no meio sculo seguinte, at atingir 5,3% ao ano na fase de grande crescimento dos anos 1950-1973. Entre 1820 e 1998, a Amrica Latina cresceu mais do que a sia excluindo o Japo e a Europa Oriental, e quase duas vezes mais rpido do que a frica, mas, como indica Maddison, de um ponto de vista ocidental, o desempenho de todas essas regies foi desapontador (2001, p. 27). No plano populacional, os EUA ultrapassaram o Brasil em ritmo de crescimento demogrfico nos 130 anos que vo de 1820 a 1950, mas a taxa brasileira representou o dobro da norte-americana nos 50 anos seguintes. A diferena ainda mais espetacular, em detrimento do Brasil, no que se refere a um dos fatores mais dinmicos para o crescimento da produtividade do trabalho
23
humano nos dois pases: em termos de imigrao lquida, os EUA deixaram o Brasil bem longe na atratividade de novos braos (e crebros) nas fases mais dinmicas de crescimento econmico e de transformao estrutural conhecidas nas duas economias grosso modo nos perodos 1870-1913 e 1913-1950 , por um fator de mais de sete vezes na primeira fase e de quase cinco na segunda fase (Maddison, 2001, p. 35). No obstante, o Brasil conseguiu acelerar o seu ritmo de crescimento econmico dos anos 1950 aos 80, reduzindo a distncia econmica absoluta e relativa em relao aos EUA. O perodo recente isto , de 1973 a 1998, segundo os indicadores de Maddison foi marcado, entretanto, por um desempenho medocre em termos histricos, de apenas 2,8% de crescimento anual do PIB global na Amrica Latina, mas com grandes contrastes internos e com a preservao de enormes desigualdades regionais e sociais. Quando confrontado o ritmo de crescimento do produto bruto ao do aumento do PIB per capita, o desempenho da Amrica Latina bem menos espetacular, em vista das altas taxas de aumento de sua populao. Efetivamente, a regio que, entre todas no sculo XX, conheceu as taxas mais elevadas de expanso demogrfica passou de um crescimento anual mdio do produto per capita de apenas 0,4%, no perodo 1820-1900, para 1,7% na primeira metade desse sculo e 2,5% entre 1950 e 1973, para cair a apenas 0,5% ao ano no perodo entre 1973 e 1992. Para o Brasil, os resultados foram igualmente modestssimos, de apenas 1,37% de crescimento da renda per capita ao ano no perodo que se estende de 1973 a 1998. Ainda assim, no largo prazo, o desempenho da regio pode ser considerado como relativamente satisfatrio. A renda per capita da Amrica Latina era, provavelmente, nove vezes mais elevada em 1992 do que aquela de partida, em 1820. Considerando, portanto, esse desempenho positivo em termos de crescimento do produto, um dos fatores responsveis pelo relativo atraso latinoamericano foi o incremento dramtico de sua base populacional, o que deve ter contribudo para aumentar a distncia da regio em relao renda mdia dos pases desenvolvidos (e uma maior convergncia em face do aumento da renda global e do desempenho das outras regies em desenvolvimento). Nos ltimos dois perodos cobertos pelos ndices de Maddison, a sia foi a regio que mais cresceu no mundo, tanto em termos globais como em base per capita, mas seu comportamento de longo curso foi menos regular do que o da Amrica Latina. A fase recente viu, entretanto, a afirmao da regio asitica, que aumenta sua participao no PIB mundial de 24,7% em 1973 para 36,9% em 1992, quando todas as demais regies viam suas partes mais ou menos diminudas. O perodo decorrido desde ento apenas reforou essa tendncia, que por sua vez corresponde inteiramente, como j referido, ao incremento dos fluxos mundiais de comrcio e de investimentos diretos envolvendo essa regio. Nesse sentido, o comportamento econmico asitico das ltimas trs dcadas contradisse totalmente o economista Gunnar Myrdal, para quem, se havia uma regio no mundo em desenvolvimento capaz de realizar o catch-up (isto , reproduzir o desempenho dos pases avanados), ela seria constituda pelos pases latino-americanos dotados, segundo ele, de instituies ocidentais e de bons
24
planejadores econmicos , ao passo que os asiticos estariam condenados a uma misria infinita, a menos que tambm enveredassem pela receita miraculosa do planejamento econmico quase integral, ao estilo indiano (Myrdal, 1968). A histria parece ter infligido um cruel desmentido ao prmio Nobel sueco de 1974 (alis, ironicamente dividido com o liberal Friedrich Hayek, que se opunha totalmente ao planejamento centralizado). O Brasil no teve um padro de desempenho econmico muito diferente daquele observado para a Amrica Latina como um todo, mas seu desempenho foi bem mais satisfatrio em termos de crescimento no perodo de pouco mais de um sculo que vai de 1870 aos anos 1980. Abstraindo-se, portanto, as fases inicial (1820-1870) e final (dcada de 1980 e alm) do perodo considerado, o Brasil pode legitimamente orgulhar-se de um desempenho econmico bastante satisfatrio, pelo menos em termos de incremento material de sua base produtiva. Assim, a despeito do deliberado ou involuntrio intervencionismo estatal a partir dos anos 1930 alguns diriam provavelmente graas a ele , os desafios externos e internos ao crescimento econmico do pas foram enfrentados com resultados positivos, obtendo-se um grau razovel de expanso da oferta global. Historicamente, os critrios bsicos do crescimento do PIB total foram, no Brasil, amplamente atendidos, conseguindo-se, portanto, um progresso material, o que no significa, contudo, um alto grau de desenvolvimento social ou cultural para a maior parte da populao, uma vez que foram preservados os baixos padres educacionais. No que se refere ao desempenho material, em todo caso, as tabelas 8 e 9 colocam o crescimento do PIB per capita brasileiro em perspectiva comparada com o dos demais pases selecionados na anlise, evidenciando-se um comportamento errtico ao longo do tempo, com progressos sensveis seguidos de fases menos brilhantes. A construo da base industrial nacional foi, em todo caso, espetacular para os padres modestos, e altamente desiguais, do conjunto dos pases em desenvolvimento, com a notria exceo de alguns tigres asiticos. Aspectos menos positivos desse processo de crescimento foram evidenciados na no adaptao da sociedade e da mquina estatal s necessidades do progresso tecnolgico, na irresponsabilidade fiscal e na permissividade emissionista e inflacionria dos governos, na extrema desigualdade da repartio da renda disponvel (e uma intolervel concentrao desta ltima nos estratos mais ricos), bem como em uma tolerncia dramtica da elite em relao aos baixos padres culturais da maior parte da populao. Outras insuficincias de seu processo de desenvolvimento revelam-se, ainda atualmente, no baixo coeficiente de abertura externa da economia brasileira, resultado de um processo de meio sculo (de 1930 a 1980) de fechamento internacional no seguimento da crise de 1929 e da depresso dos anos 30. Com efeito, como evidenciado na tabela 7, o Brasil conhece uma involuo ao longo do perodo, saindo de um percentual das exportaes em relao ao PIB equivalente a quase o triplo da mdia mundial em 1870 (de 12,2% contra 4,6%) para cerca de um tero daquela mdia em 1998 (5,4% para 17,2%), o que denota uma considervel perda de dinamismo, uma vez que uma insero ampliada nos
25
fluxos de comrcio exterior , reconhecidamente, um dos mais poderosos indutores de incremento da produtividade do trabalho, de crescimento econmico, de modernizao tecnolgica e, obviamente, de ganhos de competitividade. Uma evoluo positiva para uma maior insero econmica internacional comeou, entretanto, a ser observada desde meados dos anos 1980 e, sobretudo, no decorrer dos 90, quando se d a partida, timidamente no comeo, a processos de reforma tarifria e de liberalizao comercial e de integrao econmica, em especial com a Argentina, este ltimo acelerado e ampliado de forma quadrilateral, em 1991, no contexto do Mercosul (Almeida, 1998), com capacidade de acolhimento de outros pases associados no perodo recente. Ainda assim, o desempenho brasileiro nesse particular bastante modesto, como pode ser constatado na tabela 11.
Como se pode verificar pelos coeficientes de abertura externa, o Brasil um dos pases com menor ndice de abertura econmica, resultado de um longo perodo de substituio de importaes e de introverso produtiva. Numa lista que compreende 68 pases, ele ocupa a antepenltima posio, superado apenas pelos EUA e pelo Japo, por peculiaridades prprias a essas grandes economias: os EUA constituem aquilo que os economistas chamam de um ponto fora da curva, em vista das dimenses do seu mercado interno e pelo aproveitamento de vantagens comparativas nas trocas entre os prprios estados daquela federao, ao passo que o pas asitico notoriamente conhecido pela sua baixa propenso a importar ou em acolher investimentos diretos estrangeiros. Em todo caso, em termos absolutos, ambos os pases so grandes traders mundiais, participando intensamente dos fluxos de comrcio e de investimentos em escala global. No o caso do Brasil, cujas receitas correntes, em termos de balano de pagamentos, representam, da mesma forma, uma parte modestssima do PIB, em termos gerais, menos da metade da mediana computada para um seleto nmero de pases nos ltimos dez anos (Cysne, 2006, p. 13). O cenrio econmico da Amrica Latina e do Brasil, nos dez anos entre 1995 e 2005, tem confirmado as modestas possibilidades de crescimento do PIB e de insero dinmica na economia mundial, em virtude de dificuldades persistentes para a consecuo de reformas econmicas e institucionais suscetveis de impulsionar um novo ciclo de crescimento sustentvel na regio. notrio que o Brasil vem crescendo menos que a mdia mundial nesse perodo, sem ser preciso lembrar que o pas j tinha praticamente estagnado nos dez anos anteriores. O Brasil, na verdade, est perdendo importncia na economia mundial: nesses dez anos, o pas cresceu 2,2% em mdia ao
26
ano, enquanto o restante do mundo teve uma expanso de 3,8%. Isto significa que, entre 1996 e 2005, o PIB total brasileiro aumentou 22,4%, ao passo que, no mesmo perodo, o mundo cresceu 45,6%, sendo que a categoria dos pases emergentes cresceu o dobro dessa taxa. O crescimento do PIB per capita ainda mais desolador, uma vez que, no Brasil, esse ndice tem sido menor do que a mdia da Amrica Latina nos ltimos anos e a mdia desta, surpreendentemente, menor at do que a da prpria frica. Esse comportamento notoriamente divergente das grandes mudanas observadas na economia mundial no ltimo quarto de sculo. Vrios pases convergiram nitidamente para os nveis de renda dos membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) foi o caso de grande parte da sia Oriental e de alguns pases da sia Meridional , ao passo que outros, basicamente os da frica e da Amrica Latina, divergiram de maneira acentuada, ficando para trs ou regredindo em termos absolutos, como foi o caso de vrios pases africanos. De modo geral, a economia mundial voltou a conhecer, no perodo recente, taxas de crescimento econmico que ela nunca mais tinha visto nos ltimos 30 anos. De fato, apenas no perodo 1971-1973 a economia mundial tinha evidenciado um desempenho global to favorvel como nos trs anos que vo de 2002 a 2005. Por outro lado, jamais, em qualquer poca histrica anterior, os pases emergentes tinham crescido a taxas to elevadas, superiores, em mdia, ao crescimento mundial: nos dez anos que vo de 1988 a 1997, esses pases cresceram cerca de 1,2 vez mais do que a mdia do crescimento mundial, tendncia que se acelerou desde ento. Nos cinco anos seguintes, isto , entre 1998 e 2002, essa mdia representou 1,34 vez a taxa de crescimento mundial e, nos dois anos mais recentes para os quais existem estatsticas consolidadas (2003-2005), essa mdia foi 1,51 vez superior. Estimativas elaboradas por organismos internacionais indicam que, no perodo 2006-2010, o PIB mundial pode crescer cerca de 4,7% ao ano ou at acima disso, prximo de 5% , o que indicaria que os pases emergentes poderiam crescer, em princpio, taxa de 7,2% ao ano. O pfio desempenho do Brasil, em termos de crescimento do PIB per capita, no perodo recente, pode ser constatado na tabela 12.
27
Em outros termos, o Brasil, que partiu, em 1960, de nveis de renda per capita que eram o dobro da renda per capita da Coria do Sul, j foi h muito ultrapassado pelo pas asitico e, ao ritmo atual, corre ainda o risco de ser ultrapassado por pases que partiram de patamares ainda mais baixos que o seu, como a China e a ndia, a persistir, no mdio prazo, a defasagem de taxas de crescimento como as obser vadas para esses trs grandes pases em desenvolvimento. Ou seja, o dinamismo econmico anterior do Brasil j faz parte da histria. Desde meados dos anos 1980, o Brasil vem crescendo a taxas persistentemente abaixo da mdia mundial, tendo mesmo acumulado recesses mais profundas em pelo menos quatro ocasies. O crescimento econmico brasileiro no tem sido apenas abaixo da mdia mundial, mas tambm consistentemente abaixo da mdia dos pases emergentes (quase trs vezes menos, em mdia), como se pode verificar pela tabela 13.
Uma das razes do baixo desempenho da economia brasileira encontra-se na falta de investimentos. De 1995 a 2004, o volume de investimentos no Brasil representou, na mdia, 19,3% do PIB, taxa inferior aos 32,6% registrados nas economias emergentes da sia. Esse fraco desempenho da economia brasileira no poderia, portanto, deixar de refletir-se no comportamento anmico da renda per capita. Na dcada que vai de 1996 a 2005, o PIB per capita do Brasil aumentou apenas 0,7% ao ano, ante a mdia mundial de 2,6%. Nessas condies, se o Brasil mantiver o atual ritmo de crescimento, levar um sculo para conseguir dobrar a renda per capita e chegar prximo renda per capita da Coria do Sul em 2004 (de US$ 20 mil, em paridade de poder de compra, contra apenas US$ 8,2 mil do Brasil, segundo os dados da tabela 12). Em 2004, a renda per capita dos brasileiros representava um quinto da dos norte-americanos. No perodo que vai de 1995 a 2004, a China e a ndia lideraram a expanso do PIB per capita. O rendimento mdio dos chineses aumentou 7,7% ao ano entre 1996 e 2005. Caso a China mantenha esse ritmo de crescimento, a renda mdia da populao, que era de US$ 5.530 em 2004, dobrar at 2013 e pode superar a dos brasileiros. Aps ter realizado um desempenho satisfatrio, em termos de crescimento do PIB global e per capita ao longo das oito primeiras dcadas do sculo XX, o Brasil comea a isolar-se, ainda que timidamente por enquanto, das tendncias mais dinmicas de crescimento econmico que caracterizam a economia mundial neste incio do sculo XXI. Uma das razes pode estar no seu relativo insulamento em relao ao grande movimento de interdependncia global sobretudo do lado do comrcio e dos investimentos que o trao caracterstico da economia
28
mundial na presente fase de seu desenvolvimento. A tendncia ao declnio econmico ou estagnao relativa ainda no definitiva ou inescapvel (Almeida, 2006), mas os sinais precursores no deixam de ser preocupantes para quem observa o movimento histrico com as lentes do longo prazo. Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, P.R. Colapso!: prevendo a decadncia econmica brasileira. Espao Acadmico, Maring-PR, ano 5, n. 60, maio de 2006. Disponvel em: <http:// www.espacoacademico.com.br/060/60almeida.htm>. __________ . Mercosul: fundamentos e perspectivas. So Paulo: LTr, 1998. BAIROCH, P. Mythes et paradoxes de lhistoire conomique. Paris: La Dcouverte, 1994. CYSNE, R.P. O Brasil e alguns ndices de abertura. Conjuntura Econmica, vol. 60, n. 7, julho 2006, p. 12-13. IBGE. Repertrio Estatstico do Brasil: Quadros retrospectivos. Rio de Janeiro: IBGE, 1986. Srie Estatstica Retrospectiva, v. I. MADDISON, A. The World Economy: A Millenial Perspective. Paris: Development Centre of the OECD, 2001. __________ . Monitoring the World Economy, 1820-1992. Paris: OECD, 1995. __________ . Desempenho da Economia Mundial desde 1870. In: GALL, N. et al. Nova Era da Economia Mundial. So Paulo: Pioneira, 1989, p. 19-36. MORAZ, C. Les bourgeois conqurants XIXe sicle. Paris: Armand Colin, 1957. MYRDAL, G. Asian Drama: An inquiry into the poverty of nations. Londres: Allen Lane-Penguin Press, 1968, 3 vols. WEBER, A. Economa Mundial. 2. ed. Barcelona: Editorial Labor, 1953.
29
O Semidireito Internacional: uma crtica poltica ao sistema jurdico internacional

Thales Castro *
Resumo: H muito o tema sobre a eficcia e a validade do Direito Internacional vem sendo analisado, mostrando seus limites e desafios em um cenrio internacional plasmado na entropia hobbesiana. Muitos dos debates atuais sobre a matria, especialmente aps a interveno no Iraque a partir de maro de 2003 sob a gide do Artigo 51 da Carta da ONU (autodefesa antecipatria da Doutrina Bush), tendem a esbarrar em uma ftica e notria comprovao: a materializao do conjunto normativo do Direito Internacional depende muito do trinmio fora-poderinteresse de um grupo de pases centrais. Buscou-se, assim, estabelecer um critrio intermedirio sobre a mensurao de eficcia e validade do Direito Internacional aqui denominado pelo neologismo/Semidireito Internacional/em razo de sua irregularidade de cogncia (jus cogens) entre os diversos atores internacionais. Palavras-chave: Poltica Internacional, ONU, Beligerncia, Jus Cogens.
1. Efetividade e eficcia do Direito Internacional: para alm das duas grandes correntes Muitos dos debates atuais sobre a efetividade e a eficcia do Direito Internacional (DI)1, especialmente aps a interveno liderada pela coalizo angloamericana no Iraque a partir de maro de 20032, tendem a esbarrar em uma ftica e notria comprovao: a materializao do conjunto normativo do Direito Internacional, tambm em sua vertente pblica, depende muito do trinmio forapoder-interesse de um grupo de pases caracterizados como potncias.
* Thales Castro Professor adjunto da Universidade Catlica de Pernambuco (Unicap). Doutor em Cincia Poltica pela UFPE, mestre em Cincia Poltica (Public Affairs) e bacharel cum laude em Relaes Internacionais pela Indiana University of Pennsylvania, EUA. Realizou estudos no Doutorado em Direito (JD) na Texas Tech University School of Law. 1
Adotou-se aqui o posicionamento de alguns doutrinadores do mundo anglo-saxo common law, que, embora reconheam a dicotomia pblico-privado internacional tambm do sistema talo-germnico civilista, preferem considerar o DI de forma de ampla e integrada, sem enveredar pelos particularismos da esfera pblica e privada. O DI aqui assim referendado.
Refiro-me aqui contestada resoluo do Conselho de Segurana da ONU S/RES 1441, aprovada em 8 de novembro de 2002 pela votao unnime de 15x0x0, que contm a dbia clusula operativa onde o Iraque sofreria graves conseqncias caso no cumprisse o prazo exigido pela mesma para abertura e inspeo irrestrita de suas usinas, armazns e depsitos. A doutrina de autodefesa antecipatria dos EUA posiciona os interesses hegemnicos norte-americanos acima dos institutos jurdicos e do multilateralismo, da as muitas controvrsias surgidas sobre a eficcia e a efetividade do Direito Internacional. Cf. CASTRO, T. De poder e consensos: o Conselho de Segurana da ONU e a ordem mundial. Curitiba: Juru Editora, 2006. p. 32-44.
30
No h consensualizao na literatura sobre a matria, particularmente quando predominam elementos ideolgicos subjacentes sua anlise. Os excessos dos vieses ideolgicos muitas vezes deturpam o pensamento crtico-cientfico nos debates neste campo. Os ideologismos, cumpre ressaltar, que muitas vezes se confundem com sentimentos anti-americanistas ou anti-hegemnicos em um sistema internacional unipolar, no avanam nesta necessria discusso. Dessa forma, buscou-se retirar, ao mximo, os recortes ideolgicos do debate objetivo sobre a juridicidade ou, mais precisamente, da efetividade e da eficcia do Direito Internacional. H duas grandes correntes sobre a efetividade e a eficcia do Direito Internacional3. Tais correntes se bifurcam no reconhecimento da plena efetividade e da eficcia do DI e na sua quase total rejeio. Uma breve anlise sobre o espectro das duas grandes correntes mostra-se essencial para melhor fundamentar a raison dtre da necessidade de uma nova perspectiva aqui denominada de Semidireito Internacional, eqidistante aos dois plos das principais correntes. A primeira corrente, de forma ufanista e idealista, admite no somente sua completa efetividade e eficcia, como tambm desvia, guisa de justificativa, o foco das reconhecidas deficincias do DI para a irresponsabilidade dos pases centrais. Se o DI porventura falho, em decorrncia no de sua juridicidade, e sim por conta da racionalidade maquiavlica de boa parte dos Estados e de seus policymakers na luta pelo poder e na defesa de sua agenda domstica e externa4. Isto , as falhas e as precariedades do DIP so exgenas ao sistema jurdico, havendo, assim, uma nfase no carter dentico (dever ser) do DI que prima pela necessidade de seu cumprimento com a existncia de uma comunidade internacional legalmente estabelecida e ordenada5. O sistema jurdico internacional perfeito em suas atribuies, coeso e representa a forma de regulao dos Estados na esfera internacional. A superao das arbitrariedades, da truculncia e do mpeto belicista unilateral do(s) pas(es) hegemnico(s) ocorreria unicamente pela limitao da autonomia da vontade desses Estados com a predominncia e o reconhecimento universal da juridicidade do DI. Essa corrente tambm assevera que, de forma idlica, a tica, a moralidade, o multilateralismo e o esprito cooperativo dos povos sob a gide do Direito Internacional devem prevalecer sobre as ambies armamentistas alimentadas pela sede hegemnica de pases centrais casus belli para vrias instabilidades, guerras, revolues e conflitos armados no cenrio internacional. A segunda corrente nega a efetividade e a eficcia (juridicidade) do Direito Internacional como tambm rejeita a existncia de uma comunidade internacional. De cunho realista, essa corrente desconhece a juridicidade
3
Kelsen define Direito Internacional como um complexo de normas que regulam a conduta recproca dos Estados que so os sujeitos especficos do Direito Internacional. Cf. KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 355. Os princpios da pacta sunt servanda e do consuetudo est servanda respaldam o iderio de defesa da plenitude do Direito Internacional. Cf. AUGUST, R. Public International Law: text, cases and readings. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1995, p. 160-171. De acordo com o jursta internacionalista Dinstein, h uma diferena entre o jus cogens com imperatividade e coercibilidade reconhecidas, que denomina de norma peremptria, e o jus dispositivum com carter de norma ordinria de Direito Internacional com reduzida coercibilidade. Cf. DINSTEIN, Y. Guerra, Agresso e Legtima Defesa. 3 ed. Barueri: Manole, 2004, p. 141-142.
5 4
O Semidireito Internacional: uma crtica poltica ao sistema jurdico., Thales de Castro, p. 30-42
31
traduzida em termos de reduzida efetividade e eficcia do DI. A moldura do paradigma realista influencia essa corrente por meio da crena na existncia de uma anarquia internacional onde o Direito Internacional no exerce fora reguladora significativa, como salienta Hobbes, ao descrever o estado da natureza6: The notions of right and wrong, justice and injustice, have there no place. Where there is no common power, there is no law; where no law, no injustice. Force and fraud are in war two cardinal values. Defende tambm que as sanes, com seus dbios qualificadores de licitude e ilicitude, so problemticas pelo fato de estarem atreladas politizao no mbito inter-estatal. No h objetividade, imparcialidade e isonomia do DI por conta da heteronomia do cenrio internacional, com suas foras estatais e no-estatais subjacentes no nos esqueamos da expressiva capacidade de influncia das Grandes Corporaes Transnancionais (GCTs). A expresso emblemtica dessa corrente afirma que o DI no , nem se materializa em Direito e muito menos internacional pelas caractersticas de dependncia do soberano processo legislativo interno e tambm pela cogncia parcial e assimtrica do sistema jurdico internacional7. A parcialidade da cogncia da norma jurdica a que me refiro diz respeito observao de que tanto o artigo 53 quanto o 64 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados (CVDT) de 1969 no especificam quais parmetros devem ser utilizados para a aceitao da coercibilidade (carter peremptrio) de uma norma de Direito Internacional. A vagueza de tal dispositivo apenas refora a debilidade na determinao universal pela comunidade internacional (sic) da imperatividade e da cogncia das normas do Direito Internacional. Em outras palavras, essa corrente no reconhece a capacidade do DI em estabelecer a governana internacional, em decorrncia do que denominamos de fenda de aderncia8, do voluntarismo na adeso e denncia, bem como do problema concernente s sanes dos vrios instrumentos legais9. Como se observa, ambas as correntes possuem nuances de verdade e alguns excessos. Ambas esto parcialmente corretas em suas proposituras axiomticas. Como conciliar, pois, tais verdades parcializadas das duas grandes correntes paradigmticas,
Duas mximas latinas importantes na filosofia moral e poltica de Hobbes sintetizam o carter realista de sua obra Leviat. So elas: homo lupus hominis e bellum omnium contra omnes. Ambas descrevem a natureza anrquica do cenrio internacional, bem como a voracidade do desejo de conflito armado em um estado de natureza onde todos so contra todos. Cf. HOBBES, T. Leviathan: the matter, form and power of a commonwealth ecclesiastical and civil. Indianpolis: Liberal Arts Press Inc., 1958, p. 65-66; 108.
7 O significado do jus cogens est contido no artigo 53 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados a CVDT , de 1969. O referido artigo citado in verbis: Tratado nulo se, no momento de sua concluso, entrar em conflito com norma peremptria do Direito Internacional geral. Para fins da presente Conveno, uma norma imperativa de Direito Internacional geral uma norma aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados no seu conjunto, como uma norma da qual nenhuma derrogao permitida e que se pode ser modificada por uma norma de Direito Internacional geral da mesma natureza. Consultar o Artigo 71 da CVDT sobre os efeitos da nulidade de um instrumento legal internacional. Cf. MAZZUOLI, V. Coletnea de Direito Internacional. 2. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 198. 8 6
Fenda de aderncia aqui definida como um distanciamento coercitivo entre a norma jurdica e os fatos internacionais. Esse distanciamento revela as carncias e as assimetrias do DI que sero detalhadas adiante. O Artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia discplina sobre as seis principais fontes (formal, plena e material) do Direito Internacional. So elas assim estipuladas: convenes internacionais, costume internacional, princpios gerais do Direito, doutrina, jurisprudncia, eqidade (ex aequo et bono). Cf. A Carta das Naes Unidas e o Estatuto da Corte Internacional de Justia. Op. cit., p. 84.
9
32
construindo um modelo para explicar a eficcia e a eficincia do Direito Internacional no cenrio internacional contemporneo unipolar ps-11 de setembro? Como estipular as premissas e os parmetros desse novo modelo conciliatrio em meio preeminncia da Doutrina Bush de autodefesa antecipatria, de quase rejeio do Direito Internacional na conduo da guerra contra o terrorismo? Qual o papel e a juridicidade do DI quando este vem a contradizer interesses hegemnicos contra o eixo do mal? Qual a relao e o nexo causal entre hegemonia poltica, interesses estatais e juridicidade do Direito Internacional? Uma alternativa seria propor uma corrente para alm da dicotomia tradicional (defensores idealistas do DI versus negadores realistas do DI), consolidando a tendncia tricotomizao10. Em tal perspectiva de sntese das duas principais correntes, salientarse-ia que o DI eficaz e eficiente em momentos especficos, politicamente determinados, no cenrio internacional estratificado na lgica de poder. Os momentos especficos de eficcia ou no do DI so determinados pelo(s) pas(es) que amolda(m) e determina(m) a ordem mundial de acordo com sua agenda externa, calcada no trinmio forapoder-interesse. Dessa forma, preferiu-se adotar a terminologia Semidireito Internacional revelando sua juridicizao parcial, descentralizada com reduzida efetividade e eficcia para os Estados. Tal neologismo terminolgico (Semidireito Internacional) melhor define, a nosso ver, o sistema jurdico inter-estatal como produto do trinmio fora-poder-interesse de uma determinada ordem mundial, estratificado em alta (assuntos que versam sobre segurana internacional, defesa interna e geopoltica estratgica militar) e baixa densidades (cooperao em assuntos no-geoestratgicos, incluindo relaes diplomticas e consulares bilaterais). necessrio ir alm dos meros discursos vazios sobre, exclusivamente, a ineficcia do sistema jurdico internacional sem apresentar razes plausveis para tal observao ftica. Esse um tema que no se esgota, naturalmente, nesse breve artigo. De qualquer maneira, um dos propsitos centrais deste artigo contribuir, de forma crtica e ativa, ao debate revelando o weltanschauung do sistema jurdico em meio politicidade acirrada e inerente s Relaes Internacionais contemporneas (sistema westphaliano). Com isso, objetiva-se contribuir, utilizando como referncia epistemolgica a poltica internacional, para o debate sobre a eficcia e efetividade do Direito Internacional e defender que, por conta de suas fendas de incompletude e assimetria, h elementos de um Semidireito Internacional. O prefixo semi indicativo de sua natureza parcial, revelando a dependncia do Direito das Gentes com a esfera poltica internacional. O semi se refere ao carter de relativizao da eficcia e da eficincia do DI em momentos ou instncias pontuais, como em processos de justificativa de intervenes militares ou ataques cirrgicos, em que o elemento jurdico-regulador objetivo da conduta internacional seria esquecido em prol de interesses estatais.
O processo de superar as antigas dicotomizaes rgidas ocorre tambm nas cincias polticas. Zaverucha, a exemplo deste fato, defende uma tricotomizao, superando a tradicional dicotomia democracia versus regime autoritrio para classificar o Brasil como uma semidemocracia tendo como fundamento analtico inter alia as obras de Przeworski e Mainwaring. Em sua opinio, a semidemocracia tutelada pelas Foras Armadas. Cf. ZAVERUCHA, J. FHC, Foras Armadas e Polcia: Entre o autoritarismo e a democracia, 1999-2002. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2005, p. 25-32.
10
33
2. Historicidade, estatocentrismo e Direito Internacional Independentemente das duas principais correntes, o tema da eficcia e da efetividade do DI controverso e antigo. Os contornos de tal debate tm como pressuposto o conceito poltico de Estado11. O Estado moderno surge a partir de longo processo como uma sntese histrica que remonta ao sculo XVI com a Paz de Augusburgo (1555). No entanto, foi com a Paz de Westphalia (1648) que a estatalidade foi uniformizada, reconhecida e formalizada. Vale salientar que o Tratado de Paz de Westphalia foi um conjunto de 11 tratados assinados em Osnabrck e Munster12. Desde o Tratado de Paz de Westphalia (1648), que ps fim sangrenta Guerra dos Trinta Anos com quase 1/5 da populao europia morta (4 milhes aproximadamente) entre catlicos e os prncipes germnicos protestantes, a soberania estatal foi reconhecida e atrelada integridade territorial, no admitindo influncia de quaisquer outras foras polticas ou eclesisticas alheias ao prprio Estado13. O citado tratado consagra tambm o primado da razo de Estado como engrenagem central das Relaes Internacionais. As reflexes e conseqncias deste momento histrico para o DI contemporneo so o de reforar sua debilidade diante de interesses polticos de alta densidade de acordo com uma lgica de hipertrofia do poder, no de isonomia jurdica. O estatocentrismo do Sistema de Westphalia acabara com os ltimos resqucios da obedincia mltipla e simultnea dos indivduos ao monarca, ao senhor feudal, ao Papa e a toda a classe nobilirquica. A partir do estatocentrismo do tratado, a obedincia dos indivduos seria, politicamente, ordenada em um corpus jurdico nacional com liberdade religiosa. Nesse contexto, importante tambm citar o papel da Revoluo Industrial Inglesa a partir de meados do sculo XVIII e das Revolues Americana (1776) e Francesa (1789) para consolidar a forma e o regime de Estado e de governo. As duas ltimas tiveram fora importante tambm nos ideais democrticoburgueses com o enterramento, na Frana, do Antigo Regime. Essas revolues foram instrumentais tambm para separar a esfera pblico-estatal da esfera religiosa, criando os princpios do Estado nacional laico e soberano com a primazia do sistema jurdico interno autnomo. O Estado meio e fim da vida
11 verdade que o termo Estado j estava presente em Maquiavel (O Prncipe) e, posteriormente, com a Paz de Augusburgo de 1555 com o princpio de protoautonomia estatal de cujus regio ejus religio. Cf. RODRIGUES, S.M. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica de interveno humanitria no ps-guerra fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 20.
A importncia do Tratado de Paz de Westphalia para o DI e para as Relaes Internacionais patente no somente pelo fato de ter formalizado e reconhecido a independncia das Provncias Unidas dos Pases Baixos, mas tambm por ter redefinindo a ordem mundial ps-guerra por meio do primado da soberania do Estado nacional baseada no interesse, enterrando os ltimos resqucios de medievalismo e religiosidade teocntrica poltica. Tambm Westphalia acarreta o declnio da Espanha como potncia hegemnica europia e testemunha a emergncia da Frana catlica e da Holanda, pas com grande dinamismo comercial e martimo internacional, como grandes potncias sucessoras. Cf. CARNEIRO, H. Guerra dos Trinta Anos. In: MAGNOLI, D. Histria das Guerras. So Paulo: Editora Contexto, 2006, p. 165-180.
13
12
Como ilustrao dos princpos realistas da razo de Estado, a Frana o maior pas catlico poca do Cardeal Richelieu, chanceler do Rei Lus XIII entre 1624 e 1642, apoiou os prncipes germnicos, especialmente da Bomia e Palatinado, juntamente com a Sucia, Dinarmarca e Pases Baixos contra a Casa de Habsburgo (tambm catlica) da ustria, Espanha e do declinante Sacro Imprio Romano. Ou seja, os fins polticos se justificariam diante dos interesses nacionais franceses, mesmo revelia da tica religiosa e moralidade espiritual. Cf. CARNEIRO, H. Guerra dos Trinta Anos. In: MAGNOLI, D. Histria das Guerras. Op. cit., p. 184-186.
34
internacional e, como tal, pode utilizar sua soberania e seu sistema normativo como autojustificativa de sua vontade interna e externa. claro que h constrangimentos (constraints) a esse exerccio de soberania, porm, manifestadamente, o constrangimento ou impedimento jurdico inter-estatal nem sempre o principal elemento normatizador. O Estado nacional ainda centraliza, portanto, as articulaes e o processo decisrio poltico-jurdico e exerce ainda o exclusivismo de titularidade na esfera internacional14. A trajetria do estatocentrismo acompanha as modificaes do Direito Internacional, que tambm vai ter seu florescimento a partir do contexto histrico aps Westphalia (1648). Em um primeiro momento, a gnese do DI vai focalizar os aspectos na conduo da beligerncia. O jusfilsofo internacionalista holands Hugo Grcio, autor da clebre obra Das Leis da Guerra e da Paz (De Jure Belli ac Pacis), vai ser um dos pioneiros para os estudos do Direito Internacional, primeiramente como direito da guerra e na guerra na sua tradicional dicotomoia jus ad bellum e jus in bello e, posteriormente, como defensor do princpio da liberdade de navegao dos mares (mare liberum)15. Em um segundo momento, j no sculo XX, o Direito Internacional vai ir alm da regulao das atividades blicas, sendo tambm ente de regulao parcial e descentralizada no campo dos direitos humanos, comrcio exterior, imigrao e relaes diplomticas e consulares16. No se pode esquecer os primeiros organismos internacionais temticos, criados na segunda metade do sculo XIX, bem como as Conferncias de Haia (1899 e 1907) como contribuies relativas para o aumento do processo de juridicizao do DI na esfera global. Com o reflexo do aumento da complexidade na interao entre os vrios atores estatais e atores no-estatais (empresas transnacionais e organizaes nogovernamentais) no cenrio internacional, houve algum incremento no processo de juridicizao e codificao sistmica da esfera legal, que teve respaldo e contou com a participao de organismos internacionais no interbellum, com a Liga das Naes (1920-1945) e, no ps-guerra, com a ONU (a partir de 1945)17. Os
14
Vrias diplomas legais da ONU confirmam o estatocentrismo de Westphalia. O Artigo 4 da Carta da ONU bem como o Artigo 34 do Estatuto da Corte Internacional de Justia reafirmam que somente os Estados podem ter voz, voto, presena e processo decisrio nos Organismos Internacionais do Sistema da ONU. Tendo em vista tambm o Artigo 103 da Carta da ONU, que estabelece uma hierarquia das normas jurdicas internacionais, pode-se enfatizar que esses dois artigos servem como inspirao e harmonizao sistmica dos vrios atos legais internacionais. Cf. Carta das Naes Unidas e o Estatuto da Corte Internacional de Justia. Nova York, Departamento de Informaes Pblicas, 1993, p. 10, p. 30, p. 80.
15
At mesmo o citado jurista holands Grcio, ao publicar suas obras clssicas, vai tambm utilizar o DI poca de forma interessada. Ao defender o princpio de liberdade de navegao e comrcio internacional (mare liberum), estava defendendo, indiretamente, os interesses estratgicos martimos e comerciais da Compania das ndias Orientais empresa holandesa com grandes fluxos de investimentos nos vrios continentes. Ou seja, mais um exemplo da carga de interesse, manifestada pela fora e pelo poder de grupos de Estados, com o uso seletivo dos instrumentos legais internacionais. Vale salientar que grande parte da codificao do Direito Internacional ocorreu no sculo XX, especialmente com a Liga das Naes e com a Conferncia de Havana (1928) e, mais precisamente, depois da Segunda Guerra Mundial. Cf. BUERGENTHAL, T.; MURPHY, S. Public International Law. 3 ed. St Paul: West Publishing Group, 2002, p. 27.
17 16
O Artigo 102 da Carta da ONU (Captulo XVI Disposies Diversas) dispe sobre o registro no Secretariado dos tratados e demais instrumentos legais em que os atuais 191 Estados-membros da ONU sejam partes dos mesmos. Esse artigo visa a abolir a nociva prtica da Diplomacia secreta que, tanto durante a Liga das Naes (1920-1945), ou at mesmo antes e durante o sculo XIX da balana de poder na Europa com o Sistema de Metternich, fora causa de rivalidades e grandes guerras inter-estatais.
35
organismos internacionais e agncias especializadas da ONU vo tambm exercer papel na codificao e sistematizao do DI a partir da segunda metade do sculo XX e j no incio do sculo XXI. O processo de codificao e sistematizao do DI, tambm no mbito da ONU com a Comisso de Direito Internacional e mesmo extra-ONU, embora represente esforo relevante, ainda mostra-se ineficaz na conscientizao pblico-social do jus gentium. Em vez de servir de fator do necessrio amadurecimento civilizatrio dos povos, como desejavam, idealmente, Dante (De Monarchia), Grcio (Mare Liberum), o Abade de Saint-Pierre (Projet de Paix Perptuelle) ou mesmo Kant (Da Paz Perptua), o Direito Internacional acaba sendo um elemento de manipulao por parte das hegemonias existentes. Nesse processo, vrios organismos internacionais do prprio Sistema da ONU tambm se tornam peas da autotutela e da autocomposio dos Estados centrais18. 3. Poltica e Direito Internacional: uma anlise crtica Quando trabalhado sob o ponto de vista da Cincia Poltica e das Relaes Internacionais (cincia autnoma derivando da amplitude metodolgica e analtica das cincias sociais), o Direito Internacional concebido como de coercibilidade baixa e dependente do jogo de foras e da correlao de poder dos Estados. Os quadros abaixo (figura 1) mostram os troncos epistemolgicos das duas cincias autnomas, suas correlaes e distanciamentos como forma de explicar a realidade internacional. Tambm servem como fundamento crtico para ressaltar os principais pontos da existncia de um Semidireito Internacional, com suas vaguezas, inpcias e assimetrias. Com foco na norma positivada (cincia jurdica) e com centralidade no fenmeno social e humano (Cincia Poltica e Relaes Internacionais), a figura 1 traz reflexes explicativas sobre a corrente do Semidireito Internacional19.
18
A violncia institucionalizada na forma de beligerncia (de fato ou de jure) como ultima ratio dos Estados se torna uma forma de legitimao no exerccio de sua prpria soberania, revelando as fragilidades dos atos jurdicos regulatrios inter-estatais.
19
Tanto a Cincia das Relaes Internacionais quanto o Direito Internacional possuem autonomia em seu sentido amplo como cincias enraizadas em seus respectivos troncos epistemolgicos.
36
Como sugerem os quadros acima, o DI no um sistema normativo interestatal (corpus juris) pleno, completo, integralizado quando analisado sob a tica realista das Relaes Internacionais. A eficcia e a efetividade do Direito Internacional conjunto de instrumentos jurdicos propostos pelos Estados, com o exerccio exclusivo da summa potestas, e pelos Organismos Internacionais com o objetivo ideal de regular a conduta coletiva dependente de fatores extra-normativos que lhe conferem grau reduzido, relativamente, de juridicizao20. A praxeologia dos conceitos de Direito, tanto na sua vertente objetiva (letra legal) quanto na subjetiva (imputao da norma jurdica no meio social), tende a externar os diversos recortes de controle social no binmio tempo-espao de uma sociedade21. As manifestaes da vida social demandam limitaes da esfera pblica para que o pacto poltico e o contrato social possam ser efetivos, dando forma convivncia pacfica e harmoniosa22. No plano internacional no h claramente estipulado um pacto poltico e um contrato social onde os indivduos possam delegar parcela de sua liberdade individual e coletiva para o Soberano. Isto , a cesso necessria de parcela da soberania pessoal para formao do governo civil, no liberalismo de Locke e Rousseau, destina-se ao Estado e no a uma estrutura governamental surpaestatal. Sem embargo, poder-se-ia tambm ir alm, defendendo que o sistema normativo internacional seria uma forma pr-jurdica pela carncia dos elementos intrnsecos ao Direito material (coao, coercitividade, poder fiscalizatrio, segurana normativa, controle social). Acerca deste contexto, Bobbio, ressaltando as assimetrias do sistema jurdico internacional, chegou a afimar: Estados em suas relaes externas ainda vivem num estado no-jurdico23. O iderio de uma forma pr-jurdica associada ao DI no se mostra vlida pelos excessos hermenuticos de esquecer, residualmente, que o DI exerce, em contextos especficos, algum fator de normatizao e regulao da vida poltico-estatal internacional. 4. Os fundamentos do Semidireito Internacional Se analisado de forma epistemologicamente isolada, o Direito Internacional acaba por se tornar disforme, no atendendo aos seus reclames, objetos e pressupostos fundamentais. O Direito Internacional, em seu sentido formalista, no foi, ao longo dos sculos, criado em um vcuo. Pelo contrrio, produto, como j asseverado, das foras polticas inseridas em uma moldura mais ampla da ordem mundial. No se deve investigar a eficcia do Direito Internacional sem levar em devida considerao as foras polticas subjacentes. So essas foras
20
H debates sobre a prpria nomenclatura do Direito sendo mais inter-estatal que internacional j que o Estado o cerne das Relaes Internacionais. Decidiu-se manter o uso mais comum e recorrente de Direito Internacional, embora a nao tenha reduzida participao na esfera externa. Ou seja, o cenrio externo estatocntrico (desde a Paz de Westphalia de 1648) e permite pouca abertura, efetividade e eficcia decisrias s naes no-organizadas jurdica e politicamente.
21 Cf. TORR, A. Introduccin al Derecho. Buenos Aires: Perrot, 1957, p. 45-49. O Captulo IV (El derecho subjectivo y el deber jurdico) foi utilizado em TORR para fundamentar o pargrafo acima. 22
Diferentemente da regra, a norma portadora de sanes interpretadas e aplicadas ao caso concreto por parte das autoridades pblico-estatais competentes; tais autoridades podem ser aqui denominadas tambm por instituies coercitivas (Judicirio, Ministrio Pblico, Polcia Civil e Militar) que aplicam a fora coativa do Direito.
23
Cf. BOBBIO, N. Direito e Estado no Pensamento de Emanuel Kant. 3 ed. Braslia: UnB, 1995.
37
e correlaes de poder que precisam ser contempladas para explicar a complexa e entrpica realidade poltico-jurdica internacional. Advoga-se que o Semidireito Internacional, como corrente intermediria e conciliatria, no seja avaliado de forma dogmtica somente como ordem dentica do Sollen (dever ser) em seu sentido material, e sim seja vislumbrado mais ampla e criticamente em parceria com a perspectiva das Relaes Internacionais, cuja premissa maior o Sein (ser). O estudo mais aprofundado do Semidireito Internacional com nfase no processo de internalizao dos atos internacionais no sistema normativo coativo dos pases revela suas cinco fendas de incompletude e assimetria. Os cinco pontos abaixo representam os fundamentos do modelo que defendemos com a existncia do Semidireito Internacional como parte da crtica de cunho poltico ao sistema jurdico internacional. 1. Como no h a to desejada tripartio montesquiana do poder pblicoestatal no plano internacional, pois existe a hipertrofia do Executivo no plano externo no processo de negociao, assinatura, bem como de promulgao, publicao e registro dos atos internacionais, h concentrao do poder com reduzida legitimao da volont gneral (Rousseau). Assim, o Semidireito Internacional, como nascente da vontade desse Executivo hipertrofiado, ainda se mostra excessivamente estatocntrico e antidemocrtico pelo fato de no corporificar uma das principais premissas na formao do Direito objetivo: o processo legislativo pleno emanado democraticamente do povo, pelo povo e para o povo24; 2. O Semidireito Internacional evidencia o carter voluntarista tanto no processo de assinatura ou de adeso dos atos jurdicos internacionais como tambm na denncia dos respectivos atos pelos Estados nacionais; 3. A inexistncia de um legislador inclusivo e democrtico, e de um Judicirio dito universal com capacidade de imposio, fiscalizao e coercitividade erga omnes revela as precariedades legais como meio regulador imparcial, objetivo e plenamente aceito pelos sujeitos internacionais (Estados, por competncia originria; os Organismos Internacionais, por competncia derivada; e, mais recentemente, os indivduos, por competncia extrapolativa ou tambm denominada, a nosso ver, de competncia sistmica)25. 4. O Semidireito Internacional representa um conjunto normativo parcialmente dentico, primitivo26, descentralizado, atrelado ao trinmio fora24
As muitas escolas de pensamento sobre teoria do Direito, com Kelsen e seu dogmatismo gnoseolgico da norma positiva (Grundnorm), com sua teoria pura do Direito versus o jusnaturalismo de Rousseau e Kant, entre outros, ilustram que a norma jurdica portadora de sanes e, como tal, exerce poder de regulao, harmonizao e controle da vida social. Nossa interpretao de cunho realista do sistema da ONU mostra que h uma espcie de legislador universal com imputao normativa plena e efetiva, que o Conselho de Segurana da ONU (Artigos 24 e 25 da Carta), embora o CSNU somente crie a prolata resolues em um determinado ramo da vida internacional: a preservao do status quo da ordem mundial; h, naturalmente, uma srie de tribunais internacionais (CIJ, ICTFY, ICTR, TPI etc.), embora os mesmos dependam ainda da aceitao de sua juris dire na forma de ratificao legislativa e da aprovao Executiva. O CSNU no um rgo democrtico e amplamente aceito como tal. Kelsen defende a objetividade e o purismo dogmtico bem como o monismo na relao entre o DI e as normas jurdicas internas. A natureza primitiva do DI Semidireito Internacional em nossa viso tambm defendida por Kelsen em diversas passagens das suas obras, como por exemplo: Captulo VII de seu livro Teoria Pura do Direito, e o Captulo VI da sua obra Teoria Geral do Direito e do Estado. Cf. KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. Op. cit., p. 358-360. Cf. KELSEN, H. Teoria Geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 1992, p. 321-376.
26 25
38
poder-interesse e , como tal, estratificado em alta densidade (high politics) com quase nenhuma efetividade e eficcia e em baixa densidade (low politics) com alguma efetividade e eficcia assim determinadas pela(s) superpotncia(s) que amolda(m) e define(m) a ordem mundial27. 5. E, por fim, nem toda prxis externa dos Estados tem potencial jurgeno, conseqentemente nem toda juridicidade (mesmo que parcial, incompleta e assimtrica) resulta em regulao normativa da conduta internacional; ou seja, como se comprova a existncia de hierarquia entre os Estados, ocorre uma subordinao de interesses e no uma coordenao isonmica dos Estados28. 5. Concluses O cenrio internacional no isonmico nem tampouco espelha os princpios idealistas de uma comunidade internacional justa, equilibrada e regida plenamente pelo DI. O cenrio internacional hierrquico de acordo com o poder relativo dos Estados. Tambm assim funciona o Semidireito Internacional, pautado nos interesses escalonados de acordo com o poder relativo dos Estados, classificados por meio de uma moldura de mensurao deste poder estatal. Assim, importante mencionar a classificao das potncias, guisa de ilustrao da engenharia de funcionamento do Semidireito Internacional, de acordo com a ordem mundial vigente: superpotncia (hegemonia plena com o exerccio nico, atualmente, dos EUA em escala global); potncia (hegemonia parcial ou residual com vrios centros descentralizados de poder regional como a UE, a Repblica Popular da China e a Federao Russa); potncia regional ou potncia mdia (exerccio de preponderncia e influncia no-hegemnica em escala regional ou sub-regional, como com o Brasil na Amrica do Sul, a frica do Sul na frica Subsaariana, a ndia no subcontinente indiano, e o Japo em parte do Leste e Sudeste Asitico), potncia regional ou mdia secundria (exerccio de equilbrio da influncia na balana de poder regional ou sub-regional com o iderio de rivalidade com as potncias regionais ou mdias, como no caso da Argentina na Amrica do Sul, do Paquisto no subcontinente indiano, da Nigria na frica Subsaariana e do Egito no eixo Oriente Prximo-frica Saariana), os Estados dependentes tambm chamados de Estados satlites de uma esfera de influncia e os micro-estados com pouca ou quase nenhuma projeo de poder relativo. Nesse sentido, o caso clssico julgado pela Corte Internacional de Justia (CIJ) em 1986, intitulado Atividades Militares e Paramilitares Internas contra
27
Por ordem mundial se concebe uma funo diretamente atrelada estrutura cratolgica e axiolgica das Relaes Internacionais de um determinado momento histrico (t), onde a cada momento histrico corresponde uma determinada ordem mundial. Por axiologia se entende o estudo do conjunto dos valores sociais, morais, intelectuais e filosficos de um determinado grupo hegemnico e por cratologia (C) se entende a estrutura e a forma de poder internacional (poltico-diplomtico, econmico-financeiro, cultural, militar e geodemogrfico) em sua alta e baixa densidades. Cf. CASTRO, T. Elementos de poltica internacional: redefinies e perspectivas. Curitiba: Editora Juru, 2005, p. 53-60. Tipicamente de cunho idealista-legalista, a Carta da ONU, em seus artigos 1 e 2, assevera que um dos fundamentos centrais da Organizao, criada na Conferncia de So Francisco, a igualdade soberana de todos seus Estados-Membros. Ora, h uma contradio ftica nessa leitura ao visualizar que h Estados mais influentes, preponderantes e com maior projeo de poder que outros, especialmente no Conselho de Segurana da ONU. Cf. LEECH, N.; OLIVER, C., SWEENEY, J. The International Legal System: cases and materials documentary supplement. Nova York: The Foundation Press, 1973, p. 17-23.
28
39
a Nicargua Nicargua versus EUA , mostra que, mesmo tendo dado ganho de causa Nicargua, ainda hoje no houve a necessria reparao aos atos cometidos pelos EUA. O caso da mais alta Corte do Sistema da ONU materializa os institutos do modelo do Semidireito Internacional aqui defendido. Revela tambm as fendas de incompletude e assimetria do sistema jurdico internacional, onde o trinmio fora-poder-interesse prevalece sobre a isonomia e a pretensa justeza da Carta da ONU e demais instrumentos internacionais29. As sucessivas intervenes durante os 45 anos de Guerra Fria com caractersticas de rivalidade bipolar com seu macrocomportamento de soma zero, da URSS no Afeganisto em dezembro de 1979; ou dos EUA em Granada, em 1983, no Panam em 1989 ou no Iraque a partir de maro de 2003, ocorreram revelia dos principais instrumentos legais, hierarquizados sistemicamente pela Carta da ONU. Em tais casos, o imperativo hegemnico se sobreps ao sistema jurdico vigente, sob os auspcios de organismos multilaterais. O trinmio fora-poderinteresse das superpotncias relativiza o poder do Direito Internacional, transformando-o em mais um instrumento na lgica de dominao global. O atrelamento do sentido pleno de justeza inter-estatal tem-se afastado, portanto, do necessrio critrio objetivo que a norma jurdica deveria ter. A imagem simblica da deusa romana (iustitia) da justia30 com a balana e os olhos vendados (equal justice under law)31, no se aplica esfera internacional. A crtica poltica ao sistema jurdico internacional hodierno revela a necessidade cada vez mais patente de buscar uma corrente intermediria e conciliatria, corporificada no Semidireito Internacional. As cinco premissas do modelo do Semidireito Internacional asseveram as razes explicativas da complexa realidade jurdica internacional que ainda se fundamenta no estatocentrismo (Paradigma de Westphalia). As recorrentes transformaes no cenrio internacional devem ser contempladas de forma crtica e ampla para descrever e explicar a semijuridicidade internacional em meio ordem mundial cravejada pela desigualdade, pela disparidade Norte-Sul e tambm pela arrogncia na preservao conservadora do status quo da ordem mundial. Referncias Bibliogrficas
A Carta das Naes Unidas e o Estatuto da Corte Internacional de Justia. Nova York: Departamento de Informaes Pblicas, 1993. AUGUST, R. Public International Law: text, cases and readings. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1995. BOBBIO, N. Direito e Estado no Pensamento de Emanuel Kant. 3 ed. Braslia: UnB, 1995.
29
Cf. LEECH, N.; OLIVER, C., SWEENEY, J. The International Legal System: cases and materials documentary supplement. Op. cit., p. 25.
30
Cf. FERRAZ Jr, T.S. Introduo ao Estudo do Direito: tcnica, dominao, deciso. So Paulo: Atlas, 1993, p. 34-35.
O lema do direito anglo-americano do common law justia igualitria sob a Lei, com seus elementos intrnsecos de lex tradita e lex scripta, no topo do palcio da Suprema Corte dos EUA em Washington traz questionamentos e reflexes necessrios sobre as carncias do DI, reforando os pontos defendidos pelo modelo do Semidireito Internacional.
31
40
BUERGENTHAL, T.; MURPHY, S. Public International Law. 3 ed. St Paul: West Publishing Group, 2002. CARNEIRO, H. Guerra dos Trinta Anos. In: MAGNOLI, D. Histria das Guerras. So Paulo: Editora Contexto, 2006. CASTRO, T. Elementos de poder internacional: redefinies e perspectivas. Curitiba: Editora Juru, 2005. ____________. O Conselho de Segurana da ONU: poder, consensos e tendncias. Curitiba: Juru Editora, 2006. ____________. O Jogo do poder internacional: unipolaridade, realismo multilateralista e a fabricao de consensos no processo decisrio do Conselho de Segurana da ONU (19902004). Tese de Doutorado. Recife: Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), 2005. DINSTEIN, Y. Guerra, agresso e legtima defesa. 3 ed. Barueri: Manole, 2004. FERRAZ Jr, T.S. Teoria da norma jurdica. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1986. ______________. Introduo ao Estudo do Direito: tcnica, dominao, deciso. So Paulo: Atlas, 1993. HASS, R. The opportunity: Americas moment to alter historys course. Nova York: Public Affairs, 2005. HOBBES, T. Leviathan: the matter, form and power of a commonwealth ecclesiastical and civil. Indianapolis: Liberal Arts Press Inc., 1958. JONES, W.; ROSEN, S. The logic of international relations. 4 ed. Boston: Little Brown Co., 1982. KAGAN, R. Of paradise and power: America and Europe in the new world order. Nova York: Alfred Knopf, 2003. KELSEN, H. Teoria Geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 1992. ___________. Teoria Pura do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 1994. LEECH, N.; OLIVER, C.; SWEENEY, J. The International Legal System: cases and materials documentary supplement. Nova York: The Foundation Press, 1973. MAZZUOLI, V. Coletnea de Direito Internacional. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. MELLO, C. Curso de direito internacional pblico. 14 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. ____________. Direito internacional pblico: tratados e convenes. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
41
____________. Guerra interna e direito internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1985. MORGENTHAU, H. A Poltica entre as Naes. Braslia: Editora da UnB, Ipri e Imprensa Oficial de So Paulo, 2002. NYE, J. The paradox of American power: why the worlds only superpower cant go it alone. Oxford: Oxford University Press, 2003. ____________. Soft power: the means to success in world politics. Nova York: Public Affairs, 2004. RAY, J. Global politics. Princeton: Houghton Mifflin, 1995. REGAN, P. Choosing to intervene: Outside interventions in internal conflicts. Journal of Politics, Austin, University of Texas Press, agosto de 1998. REZEK, F. Direito internacional pblico: curso elementar. 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2002. ROBERTS, A.; KINGSBURY, B. United Nations, Divided world: the UNs role in international relations. 2 ed. Oxford: Oxford University Press, 1993. RODRIGUES, S.M. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica de interveno humanitria no ps-guerra fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. TORR, A. Introduccin al Derecho. Buenos Aires: Perrot, 1957. TRINDADE, A.A.C. A proteo internacional dos direitos humanos e o Brasil. 2 ed. Braslia: Editora da UnB, 2000. ____________. Direito das Organizaes Internacionais. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. ____________. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Fabris Editora, 1997. TSEBELIS, G. Veto players: how political institutions work. Princeton: Princeton University Press, 2002. ZAVERUCHA, J. FHC, Foras Armadas e Polcia: Entre o autoritarismo e a democracia, 1999-2002. Rio de Janeiro: Ed. Record, 2005.
42
Indicadores para analisar e promover o desenvolvimento sustentvel regional

Francisco Jos Rosa de Lima*
Resumo: Na tentativa de contribuir com os propsitos de garantia da qualidade de vida e bem-estar das populaes humanas e com a sustentabilidade dos recursos naturais, aborda-se a construo de indicadores de sustentabilidade regional para a Amaznia, que apresenta diversidade de ecossistemas e histrico de conflitos scio-ambientais. Utilizando os indicadores enquanto instrumento de avaliao, o estudo viabiliza as bases iniciais para a identificao dos fatores a serem considerados em diagnstico sobre o planejamento regional, sendo que os aspectos crticos abordados dizem respeito s mudanas que devero surgir com a aplicao da metodologia. Espera-se que por meio da avaliao pelo Material Flow Analysis (MFA) seja possvel a anlise do sistema econmico por meio de seus fluxos materiais e dos fluxos monetrios, e que com os indicadores deduzidos poder-se- identificar padres de comportamento do sistema analisado e que isto propiciar a formulao de estratgias de desenvolvimento que sejam mais adequadas e viveis para a regio. Palavras-chave: Desenvolvimento Regional, Indicadores de Sustentabilidade, Planejamento Regional, Metabolismo ScioEconmico (MSE).
Introduo O adequado tratamento da dimenso regional do desenvolvimento do pas requer uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional voltada aos imperativos usuais da competitividade e insero externa, mas tambm, e sobretudo, aos da incluso social e do exerccio pleno da cidadania, da sustentabilidade ambiental e da integrao e coeso territorial da nao. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional lida com dois elementos essenciais: as desigualdades, vistas sob a perspectiva territorial, e as diversidades. Se o problema das desigualdades foi o esteio das iniciativas histricas no campo do desenvolvimento regional, a explorao da diversidade no mobilizou, a contento, os esforos necessrios em nossas experincias anteriores. Com relao s desigualdades, prevalece a necessidade de se regular as aes nacionais de desenvolvimento desde uma perspectiva territorial, para alm da necessria considerao das desigualdades pessoais da renda, priorizando regies
*
Francisco Jos Rosa de Lima Professor Assistente da Universidade Federal de Rondnia (Unir) e mestrando do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente (PGDRA/Unir).
Indicadores para analisar e promover o desenvolvimento..., Francisco Jos Rosa de Lima, p. 43-58
43
de menor nvel de desenvolvimento, que estejam com problemas de estagnao ou com outras dificuldades. Com relao s diversidades, ao contrrio, predomina a inteno de estimular os potenciais endgenos de desenvolvimento das regies, com projetos que levem em considerao a explorao das especificidades regionais e sua valorao como forma de agregao de valor e criao de oportunidades objetivas de gerao de emprego e renda. Entre a concepo dos critrios mais gerais de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e sua expresso operacional na forma de programas e projetos concretos, subsiste um espao fundamental de delimitao das estratgias de ao. Para se atingir qualquer objetivo dentro da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, preciso elaborar estudos sobre os diversos aspectos do desenvolvimento, principalmente de indicadores de sustentabilidade, os quais proporcionaro dados que permitam entender o grau de uso dos recursos naturais. Um desses mtodos a metodologia de Material Flow Analisys (MFA), que, por meio da sua avaliao, possibilita a anlise do sistema econmico por meio de seus fluxos materiais e dos seus fluxos monetrios, permitindo a identificao de padres de comportamento do sistema analisado e, com isso, proporciona a formulao de estratgias de desenvolvimento que sejam mais adequadas e viveis para a regio. O texto a seguir abrange na sua primeira seo uma reviso do estado da arte; na segunda, a metodologia adotada; na terceira, a anlise dos fluxos materiais visualizando a relao sociedade/natureza; na quarta, a anlise de fluxos materiais como instrumentos de uma poltica de desenvolvimento regional sustentvel; na quinta, o sistema de indicadores como guias para a sustentabilidade; e na sexta, enfoca a implementao de uma agenda regional e local, encerrando-se com as concluses. 1. Reviso bibliogrfica estado da arte 1.1 Sustentabilidade regional Refletir sobre sustentabilidade para uma regio nos coloca diante de um modelo que se distingue da maneira tradicional de pensar o desenvolvimento regional em vrios aspectos. O objetivo principal das polticas de desenvolvimento regional no passado era superar as desigualdades regionais por meio de uma srie de instrumentos econmicos que pretendiam contrabalanar a tendncia inerente do sistema econmico de aumentar as diferenas, seja em termos espaciais (entre pases ou entre regies) ou em termos sociais (entre os atores econmicos) ver por exemplo os trabalhos de Hirschmann e Myrdal. Os princpios da justia intrageraes e intergeraes que fundamentam o desenvolvimento sustentvel introduzem um enfoque diferente. A poltica de desenvolvimento regional agora deve se preocupar no somente em definir um caminho de desenvolvimento para a regio que esteja em conformidade com as suas potencialidades ecolgicas, mas tambm em considerar as conseqncias desse caminho para as outras regies (= justia intrageraes) e para futuras geraes, tanto na mesma regio quanto no resto do globo (Mathis, 2000a, 2000b).
44
Tentar colocar sustentabilidade em prtica no nvel regional pode ser descrito partindo das seguintes regras de atuao (Sustain, 1994 e Grabher et al., 1998). Definir seu lugar dentro do sistema global; Adequar-se s condies regionais; Preservar e ampliar a variedade. Uma poltica de desenvolvimento que tem como objetivo a sustentabilidade da regio e que tenta operacionalizar essas regras de atuao tem de ser muito mais que poltica econmica. De acordo com UNCSD (1995), a abordagem para a construo de indicadores de desenvolvimento sustentvel da Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas (CDS) estruturada em quatro dimenses: social, econmica, ambiental e institucional. Essa abordagem de operacionalizao da sustentabilidade (Becker, 1999) consistente com a interpretao de sustentabilidade numa viso holstica (Ribeiro, 2002, p. 25). Assim, tem de intervir ao mesmo tempo nas dimenses ambiental, econmica, social e institucional. Por meio da atuao em conjunto nessas esferas, ser possvel criar e usar efeitos de sinergia capazes de deslanchar na regio crculos autofortalecentes de feedback positivo, aptos a colocar a regio no caminho da sustentabilidade. Mathis (2000b) informa que sustentabilidade econmica no nvel regional requer organizar as atividades econmicas, seus atores e as suas instituies (como mercados, conselhos e associaes) de tal maneira que elas sejam adequadas s condies regionais (conhecimentos, recursos, infra-estrutura) e que elas tenham capacidade de assegurar por um longo tempo a qualidade de vida da populao regional. Reforar as foras prprias e maximizar a gerao de valor regional no deve ser entendido como um apelo para autarquia regional; pelo contrrio, uma intensa cooperao econmica um forte instrumento para conseguir um bom desempenho econmico. Alem disso, Mathis (2000b) e Ribeiro (2002) dizem que uma poltica que tem como alvo a sustentabilidade econmica no deve colocar no centro da sua ateno as condies que determinam a valorizao do capital, mas sim a funo social da economia, que de produzir bens e servios que possam garantir um certo grau de qualidade de vida para toda a sociedade. A literatura corrente apresenta duas abordagens para o estudo da sustentabilidade no contexto econmico. A primeira, estruturada no conceito de taxa de desconto. A segunda, no Fator de Produtividade Total (FPT). Em Meadows (1972), argumentase que na tradio econmica neoclssica as taxas de desconto so derivadas do conceito de equidade intergeraes ou, mais precisamente, de seu conceito predecessor de recursos naturais no-renovveis. O conceito de taxa de desconto no contexto do desenvolvimento sustentvel foi proposto por Barbier (1989) e Pearce et al. (1990). Em termos prticos, considera-se o estoque de determinado recurso natural que se denomina capital natural e sua taxa de utilizao. Calcula-se, ento, sua taxa de uso potencial para manter esse estoque por um dado tempo antes de seu esgotamento. Por exemplo, calcula-se taxa de poluio, assumindo-se uma dada capacidade de absoro do ambiente num horizonte temporal desejvel. O conceito de taxa de desconto para recursos naturais baseado na suposio de que o sistema econmico humano um subsistema do sistema natural global e finito (Daly, 1991). Essa suposio complementada em Constanza (1991):
45
o fator limitante no desenvolvimento no est distante do capital feito pelo homem, mas no capital natural. Bossel (1999) argumenta que o desenvolvimento restringido pelas condies fsicas e leis da natureza. A segunda abordagem para a avaliao de tendncia econmica da sustentabilidade o Fator de Produtividade Total (FPT). Nessa abordagem, tomando-se um sistema de produo, calcula-se a razo do valor total de todas as sadas do sistema para o valor total de todas as suas entradas. Esse modelo de avaliao econmica foi inicialmente sugerido por Lynam e Herdt (1989). A abordagem tem sido criticada pelo fato de no considerar os custos externos como, por exemplo, efeitos ambientais (Railu e Runge-Metzger, 1993). Numa tentativa de correo, Herdt e Lynam (1992) propuseram o Fator de Produtividade Social Total (FPST). Nessa, incluem-se custos ambientais de produo, mas a questo de como valorar os custos ambientais permanece em aberto, alm de definir as fronteiras da internalizao. Tanto a abordagem FPT como a FPST assumem constante aumento de produo. Sustentabilidade no contexto das abordagens definida como capacidade de um sistema manter sua produo num nvel aproximadamente igual ou superior sua mdia histrica (Becker, 1999). Complementarmente, Herdt e Lynam (1989) argumentam que tecnologia contribui para a sustentabilidade se ela aumenta o declive da linha de tendncia. De um ponto de vista de anlise de sistemas ambientais, nenhum sistema com recursos materiais finitos pode crescer indefinidamente sem terminar em colapso. Portanto, nessas definies de sustentabilidade h uma contradio. A avaliao de sustentabilidade econmica fortemente calcada no conceito de valor. Primeiro, ela assume a possibilidade de monetarizar todos os aspectos da vida e do ambiente (Nelson, 1995). A converso de aspectos da sustentabilidade em termos monetrios tem a vantagem de permitir comparaes, permitindo clculos com diferentes quantidades em uma dimenso uniforme. Esse modelo adotado para a construo dos indicadores do desenvolvimento mundial pelo Banco Mundial (World Bank, 2000). Por outro lado, a monetarizao de bens e servios oriundos do ambiente fornece uma congruente base de clculo, mas essa base na realidade difere consideravelmente dependendo do valor de julgamento subjacente. Alm disso, valores monetrios no so suficientemente consistentes com a estrutura e funes dos ecossistemas, logo suas agregaes podem conduzir para polticas ambientais inadequadas (Ribeiro, 2002). Diz ainda Mathis (2000) que sustentabilidade social no nvel regional significa garantir a longo prazo a coeso das comunidades locais, de modo que isto somente ser possvel se todos os cidados tiverem acesso a uma oferta bsica de servios sociais (educao, assistncia mdica) que lhes coloquem em condies de desenvolver as suas habilidades. primeira vista, sustentabilidade social se assimila s polticas sociais tradicionais dos Estados modernos, cujos objetivos so: satisfao das necessidades bsicas, nivelamento das condies de vida e nivelamento das oportunidades de desenvolvimento pessoal. A especificidade de quando se fala em sustentabilidade social se d no fato do que o cumprimento desses objetivos fica relacionado com as outras dimenses de sustentabilidade. Na prtica, isso significa que qualquer ao, alm de levar em
46
considerao sua contribuio para a sustentabilidade social, tem de ser avaliada tambm nas suas conseqncias para as outras dimenses de sustentabilidade (Schfer e Schn, 1999). Uma poltica social cujos recursos so oriundos de uma explorao no-sustentvel da natureza no pode ser considerada uma contribuio para um desenvolvimento sustentvel. A necessidade de avaliar a qualidade que uma interveno provoca em uma certa dimenso, levando em conta os seus efeitos (intencionais ou no) nas outras dimenses, no fica restrita dimenso social; ela se aplica a qualquer poltica pblica para sustentabilidade. A comisso Brundtland aborda a questo da sustentabilidade social afirmando ser preciso haver uma idia global das necessidades humanas, que agregam outras variveis no-econmicas como sade e educao. Nessa perspectiva, no desenvolvimento econmico, devem caminhar juntos. A solidez dos sistemas de sade e educao em uma sociedade pode tornar os indivduos mais produtivos e, dessa forma, o crescimento econmico pode aumentar o desenvolvimento social. Nessa viso, para haver desenvolvimento sustentvel preciso que o sistema da sociedade atenda s necessidades essenciais de todos. Isso significa aumentar o potencial da produo em nveis sustentveis para o ambiente e assegurar a todas as pessoas as mesmas oportunidades de realizar suas aspiraes de uma melhor qualidade de vida (Ribeiro, 2002). O conceito de equidade social pode ser quantificado por meio do clculo da distribuio de renda ou da concentrao fundiria. O indicador proposto pelo CSD com essa finalidade o ndice de Gini. Esse ndice definido como a rea existente entre o grfico de uma funo linear e a curva de distribuio de Lorenz. O ndice de Gini varia entre zero e um. Em termos sociais, quando o ndice aponta para zero ou sua proximidade, descreve uma sociedade perfeitamente igualitria, e quando aponta para um ou sua proximidade determina crescente desigualdade. Esse ndice foi usando por Winograd (1995) para listar a concentrao fundiria em pases da Amrica Latina num perodo de 30 anos. O foco da economia neoclssica a eficincia econmica, separando-a do bem-estar social. Em Izac e Swift (1994, apud Mathis, 2000), a otimizao inclui maximizao da eficincia econmica com maximizao do bem-estar social. O conceito de eficincia econmica tem sido proposto como indicador social. A forma de abordar isso so indicadores de renda familiar e custos sociais (Hailu e Runge-Metzger, 1993). Prosperidade e pobreza so indicadores sociais, tratados tambm em muitas agncias dentro de um enfoque econmico (Ribeiro, 2002). Sustentabilidade institucional no nvel regional significa a existncia de estruturas e instituies de interao que permitam que os cidados possam exercer a sua participao na tomada de deciso e seu controle na implementao destas decises. Isso requer uma conduo poltica na qual os rgos da administrao pblica tomem conscincia do seu papel de moderadores de um processo cujo rumo e xito dependem da maneira como se organiza a insero de organizaes externas na administrao pblica (Mathis, 2000). Indicadores institucionais so propostos para mensurar desenvolvimento poltico e institucional, nos diversos segmentos da sociedade, visando a obteno de desenvolvimento sustentvel. A principal preocupao na construo de um
47
indicador de sustentabilidade institucional medir o fortalecimento da participao poltica. Pelo fortalecimento de processos democrticos na sociedade possvel encontrar caminhos que levem para mais justia social, equidade de gnero e direitos humanos. Dessa forma, atinge-se o alvo da sustentabilidade institucional. 2. Metodologia O artigo se sustenta em textos de diversos autores que abordam a questo do desenvolvimento sustentvel, em seus aspectos metodolgicos e aplicativos. Assim, ao abordar o mtodo do Metabolism Flow Analisys (MFA) analisa-se a possibilidade de sua aplicao na problemtica regional, observando a dificuldade na produo e no levantamento de dados necessrios que sejam capazes de visualizar o estado atual da sade do nosso Metabolismo Scio-Econmico (MSE) e de formular propostas concretas para melhorar, de maneira planejada, o conjunto de processos scio-econmicos. 3. Anlise de fluxos materiais visualizando a relao sociedade/natureza O desenvolvimento sustentvel se distingue do desenvolvimento tradicional pela incluso da observao da relao sociedade/natureza. A sociedade precisa organizar a sua insero na natureza de tal maneira que ela seja a mais duradoura possvel. Para poder enfrentar esse desafio, necessrio que a sociedade tenha conhecimento de como se d a sua relao com a natureza. Em geral, a natureza exerce trs funes bsicas para a sociedade: a) ela fornece recursos naturais renovveis e no-renovveis; b) ela absorve os resduos e emisses que resultam do uso desses recursos; e ainda c) presta funes vitais para os seres vivos. Enquanto as funes vitais da natureza so ligadas diretamente aos seres humanos como espcie biolgica, a sua funo de fonte de recursos e absorvente de resduos e emisses socialmente definida e, sendo assim, sujeita a mudana. Desta forma, para se poder definir a necessidade e os rumos dessa mudana imprescindvel um conhecimento mais detalhado sobre a maneira como uma sociedade estabelece a sua relao com a natureza. No decorrer da discusso sobre o desenvolvimento sustentvel foram criados instrumentos que tentam, por meio da descrio e anlise de fluxos materiais, visualizar essa relao (Siena, 2002). O ponto de partida desse pensamento a interpretao da sociedade como algo que possui um metabolismo. A metfora do metabolismo (industrial) foi usada primeiramente por Ayres (1989). Metabolismo social e colonizao so as categorias usadas no grupo do IFF-Vienna. A partir de 1996 foi criada uma rede ConAccount para facilitar a troca de experincias dos vrios grupos que estavam desenvolvendo metodologias de anlise de fluxos materiais (Mathis, 2000; Machado e Fenzl, 2001). A literatura usa o termo Metabolismo Social ou Metabolismo ScioEconmico (Fischer-Kowalski et al., 1991; Fischer-Kowalski, Haberl e Payer, 1992; Fischer-Kowalski e Haberl, 1999). Metabolismo de um sistema significa, de um modo geral: Apropriao vital do ambiente, transformao fsico-qumica interna para sustentao da auto-organizao e liberao de energia e/ou matria
48
transformadas (Fenzl, 1993). Fazendo analogia ao conceito clssico de metabolismo que se refere aos processos qumicos da transformao material e energtica dentro de organizaes que possuem possibilidades de reproduo biolgica, a sociedade interpretada como um sistema que mantido por meio de um fluxo contnuo de matria e energia. Para que se torne sustentvel, o metabolismo social precisa ser sustentvel tanto no lado das entradas (consumo de recursos) quanto no lado das sadas (depsitos feitos na natureza). Como a relao sociedade-natureza se modifica no decorrer da evoluo social, pode-se distinguir pelo menos trs tipos de metabolismo social (Machado e Fenzl, 2001). Metabolismo social bsico; Metabolismo social intermedirio; Metabolismo social ampliado. No primeiro, o metabolismo social igual soma dos metabolismos biolgicos dos seres humanos que compem a sociedade. Em mdia, cada membro do grupo retira e deposita na natureza cerca de uma tonelada de material por ano. No segundo, com a tentativa de controlar o uso de recursos biolgicos por meio da agricultura ou da pecuria, h um aumento de metabolismo devido s necessidades materiais dos animais e dos artefatos. Em termos qualitativos, o metabolismo social parecido com o bsico; o consumo material fica restringido basicamente a recursos naturais renovveis. Problemas de acesso a esses recursos so superados por meio de migrao. O consumo de material de 3 a 10 vezes maior que no metabolismo bsico. E, no terceiro, a sociedade intensifica o uso de estoques acumulados de recursos naturais no-renovveis. Isso acontece primeiramente com os metais, e a partir do processo da industrializao o uso de energticos (carvo mineral, petrleo) se torna indispensvel. O uso de material de 5 a 10 vezes maior do que em sociedades agrcolas. O problema principal nesse estgio da sociedade deixa de ser a escassez no lado da entrada (acesso ao recurso) e passa a ser a limitao no lado da sada (possibilidade de depositar os rejeitos) (Mathis, 2000). O metabolismo social descreve a quantidade e qualidade de material que a sociedade retira e deposita da natureza. A sustentabilidade de uma sociedade se mostra alm da quantidade e qualidade do material usado e da maneira como essa retirada aconteceu. Isso expresso por meio do conceito de colonizao. Colonizao definida como manipulao direcionada, duradoura e intencionada de processos naturais como condio primordial para a satisfao das demandas sociais. Ela envolve a necessidade de trabalho e a capacidade para organizar o processo de trabalho. Uma vez feita a colonizao, ela s pode ser mantida contra a dinmica da natureza usando inputs de energia e matria. Pela co-evoluo entre sociedade e natureza, a colonizao tende a ser um processo irreversvel tanto para os sistemas colonizados quanto para as sociedades que os usam. Mostrar a quantidade total e a composio das entradas e sadas entre a natureza e a sociedade o objetivo geral de todos os instrumentos que se baseiam em contabilidades de fluxos materiais. Conforme objetivos especficos de interesse, existem mtodos de medies especficas. Bringezu e Kleijn (1997) enumeram seis tipos diferentes de anlises relacionadas com fluxos materiais conforme o objetivo principal da investigao.
49
Anlise de fluxos de substncias (substance flow analysis, SFA), no caso de problemas ambientais ligados a impactos especficos de certas substncias (cdmio, mercrio, zinco, CO2). Anlise de fluxos materiais no caso de problemas ambientais ligados a impactos especficos de certos materiais (plsticos, material de escavao, materiais energticos, biomassa). Anlise de ciclo de vida (Life cicle assessment, LCA), no caso de problemas ambientais ligados a impactos de certos produtos (baterias e carros). Contabilidade e anlise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de empresas (unidades industriais, grandes companhias). Contabilidade e anlise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de setores (indstria qumica, indstria da construo civil). Contabilidade e anlise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de regies (comunidade, regio, pas). Todos os tipos de anlise podem fornecer informaes importantes para guiar polticas pblicas para um desenvolvimento sustentvel. Por meio deles possvel: detectar novos problemas ambientais (acmulo de mercrio em indstrias de cloro); detectar novas solues (reduo da entrada na fonte em caso de materiais no-degradveis); comparar eficincias materiais de empresas ou ciclos de produo; calcular indicadores de consumo de material; visualizar o impacto ambiental de uma economia nacional fora da sua fronteira; calcular perdas e desperdcios de material. 4. Anlise de fluxos materiais como instrumentos de uma poltica de desenvolvimento regional sustentvel Atualmente existem diversas abordagens metodolgicas baseadas na contabilidade de fluxos materiais, como o Material Flow Analysis (MFA). Essa metodologia permite acessar a relao Sociedade-Ambiente por meio de dois conceitos principais: o primeiro, o Metabolismo Econmico-Ambiental (MEA), traz a noo de que a sociedade, por meio do sistema econmico, retira recursos do ambiente, processa-os na intimidade de suas engrenagens e deposita-os de volta no ambiente na forma de produtos e resduos; o segundo, a Colonizao, traz a noo de que a sociedade, tambm mediada pelo sistema econmico e visando adequar o ambiente aos seus interesses, intervm nele, transformando-o para o atendimento de suas necessidades exclusivas, em prejuzo de outras espcies. O Material Flow Analysis (MFA) possibilita a anlise do sistema econmico por meio de seus fluxos materiais e no somente dos fluxos monetrios, como ocorre com os instrumentos clssicos. Por isso, ele permite medir a intensidade material da economia, a racionalidade da utilizao dos recursos naturais e o
50
tamanho das mochilas ecolgicas1. Informaes dessa natureza permitem conhecer o peso ambiental dos processos econmicos e viabilizam a construo de indicadores de sustentabilidade com base emprica consistente (Machado e Frenzl, 2001). Os resultados dos estudos de fluxos materiais em nvel nacional mostram que no h uma correlao entre bem-estar geral da populao e a maneira como a sociedade se relaciona com a natureza. A Demanda Total de Material (DTM) (total material requirement, TMR)2 nos pases industrializados oscila entre 64 t/cap/ano e 75 t/cap/ano3 (Machado e Frenzl, 2001). Na maioria dos pases industrializados a eficincia material aumentou na ltima dcada, e eles conseguem produzir os mesmos produtos e servios com menos material. No entanto, o aumento da eficincia muito pequeno para reduzir o consumo de material em termos absolutos, e isso se d devido tendncia de crescimento das principais economias4. Na Unio Europia, a demanda total de material em 1997 foi de 52 t/cap/ ano, o mesmo valor de 1980 (Bringezu e Schtz 2001:19 apud Mathis, 2000). No nvel das econmicas nacionais, a anlise de fluxos materiais ganha cada vez mais o status de um instrumento oficial de monitoramento de desempenho econmico5. Uma regio que procura a sua insero dentro de uma relao sustentvel entre sociedade e natureza no nvel global deve organizar o seu metabolismo de tal maneira: que o impacto da sua economia fora da regio seja mnimo; que os seus processos de colonizao sejam organizados de tal forma que eles minimizem a emisso de materiais txicos ou nocivos ao meio ambiente; que ele busque o aumento permanente da sua eficincia material e energtica (Mathis, 2000). Para todas essas tarefas, a anlise de fluxos materiais oferece um instrumento capaz de subsidiar a tomada de decises polticas. Evidentemente, a qualidade dessa anlise depende da qualidade de dados estatsticos disponveis para o clculo. No nvel das unidades sub federais, as contas regionais podem servir como ponto de
1 Trata-se da quantidade de matria que mobilizada pela economia, mas que no se integra aos produtos gerados. Na seo que detalha a metodologia, esse conceito ser tratado como fluxos ignorados. 2 A demanda total de material o indicador mais abrangente de consumo material. Ele inclui, alm do consumo direto de material, os fluxos escondidos (hidden flows) ou mochilas ecolgicas, isto , material retirado da natureza sem entrar no circuito econmico como mercadoria. Exemplo disso o material estril que precisa ser retirado antes de se poder acessar uma jazida de recursos minerais. No clculo da demanda total de material esto inclusos tambm os fluxos escondidos ligados produo das mercadorias que um pas importa, possibilitando assim a comparao entre pases como bases de recursos naturais distintos (Eurostat, 2001). 3 4
Uma exceo o Japo, com 33 t/cap/ano devido ao reduzido consumo energtico.
A discusso sobre o grau de aumento da eficincia material foi iniciada por F. Schmidt-Bleek e seus colegas do Wuppertal Institut, na Alemanha. As opes variam entre o fator 4; isso corresponde a uma reduo do consumo de recursos naturais e energia por unidade de produo para um quarto do consumo atual dentro de um prazo de 20 a 30 anos. O fator 10 prev uma diminuio para um dcimo do consumo atual dentro de um prazo de 30 a 50 anos. Essa discusso de grande importncia para pases em desenvolvimento, porque somente por meio de uma reduo significativa do consumo de matria e energia nos pases do Primeiro Mundo os outros pases tero a sua disponibilidade material e energia para produzir as mercadorias e servios necessrios para aumentar o bem-estar da sua populao (Mathis, 2000).
5 Veja as tentativas da Comisso Europia por meio do Eurostat, em conjunto com os rgos de estatstica nacional, de elaborar padres metodolgicas para o MFA. Sobre as possibilidades de intercmbio entre MFA e o sistema integrado de contabilidade econmica e ecolgica (SEEA), cf. Bartelmus e Vsper (2000).
51
partida a ser aprofundado por outros dados disponveis na administrao pblica (exportao/importao/balano energtico etc.). Por meio do balano de fluxos materiais que o nvel regional fornece, possvel identificar os setores que contribuem mais para o consumo material e aqueles que empregam materiais que constituem uma ameaa ambiental. Dentro de um processo decisrio, essas informaes podem ser cruzadas com dados econmicos tradicionais (empregos no setor, insero regional do setor, contribuio fiscal) para uma anlise multi-criterial possibilitando assim um amplo leque de vises6. A deciso poltica de exigir dos agentes econmicos uma reduo dos seus fluxos materiais por meio do aumento da sua eficincia material funciona tambm como um indutor de uma modernizao ecolgica no nvel das empresas. No longo prazo elas devem adquirir sistemas de contabilidade dos seus fluxos materiais, que permitem um monitoramento permanente da eficincia material e energtica do seu processo de produo, completando assim as informaes de desempenho financeiro que a contabilidade tradicional lhes oferece7. Eficincia como critrio de deciso no precisa ficar restrita analise de processos de produo; possvel medir e comparar a demanda material de servios, produtos e obra de infra-estrutura. A categoria entrada material por unidade de servio (Material Input per Service Unit, MIPS) expressa o total do input de matria e energia necessria para a prestao de uma unidade de certo servio8. No clculo entra todo o material movimentado na natureza (inclusive as mochilas ecolgicas) at conseguir a unidade de servio. Essa anlise de intensidade material fornece um valor em toneladas. O MIPS um indicador que visa, sobretudo, o lado da produo e menos o lado do consumo. A entrada de material por unidade de servio pode ser reduzida por meio do aumento da eficincia no aproveitamento do material ou por meio do aumento dos servios que um produto pode prestar9. Uma outra fonte de reduo da demanda material e a emisso alm da modificao da composio setorial da economia regional consiste no aumento do reaproveitamento de materiais intra regional. Para que isso seja possvel, preciso dispor de informaes detalhadas sobre os fluxos materiais (entradas e sadas) dos agentes econmicos. Com essa informao, possvel identificar as sadas que possam servir de entradas para outros processos econmicos10. A modernizao ecolgica dos processos de produo e a formao de redes de reaproveitamento de material no nvel regional ou local no se implementaro sem uma participao ativa do poder pblico. Este precisa, alm de estabelecer metas para as empresas, oferecer possibilidades de adquirir as habilidades e conhecimentos necessrios para poder cumprir as metas11 (Mathis, 2000).
6
Sobre o uso de anlises multi-criteriais (multi criteria analysis) em processos decisrios sobre questes de sustentabilidade, cf. Rauschmeyer (1999). Sobre as diferentes formas de Eco-Audit (ISO, EIA/RIMA, certificaes etc.), cf. Fischer (1999). Esse indicador elaborado no mbito do Instituto Wuppertal (Schmidt-Bleek, 1997; Mathis, 2000). Ver sobre MIPS os trabalhos de Fhlich, Hinterberger, Rosinski e Wiek (2000, 2000a) e Mathis (2000).
7 8 9
10
Um exemplo que mostra que reduo de demanda material tambm se expressa em reduo de custos o reaproveitamento de resduos das serrarias pelas padarias para substituir a lenha ou a energia eltrica. Sobre possibilidades e experincias com redes locais/regionais de aproveitamento de material, cf. Fichter e Kujath (2000).
11
Existem hoje vrios instrumentos que visam a transformao de empresas em empresas sustentveis. Um desses instrumentos a metodologia Compass (Companies and Sectors to Sustainability), elaborada pelo Instituto Wuppertal. Ela tenta integrar aspectos ambientais no nvel do produto (life cycle) e de processos de produo e aspectos sociais (Kunhdt e Liedke, 1999 apud Mathis, 2000).
52
5. Sistema de indicadores como guias para a sustentabilidade Definidos os objetivos gerais da sustentabilidade nas suas diversas dimenses e munidos de instrumentos para medir o grau de sustentabilidade, podemos agora iniciar a nossa caminhada em direo sustentabilidade. Para no perder o rumo nessa rdua tarefa usam-se indicadores como guias que nos mostraro se se est no caminho certo ou se faz-se necessria uma mudana de rumo. Um indicador de sustentabilidade a representao quantitativa de um certo parmetro que fornece informaes sobre um fenmeno que importante para o desenvolvimento sustentvel (de Bryn e van Druinen, 1999 apud Mathis, 2000). Isso significa que a escolha dos indicadores um reflexo da maneira como definida a sustentabilidade, da escolha do sistema de referncia para qual se procura a sustentabilidade e da escolha das informaes para representar o modelo escolhido. Um marco inicial no uso de indicadores de sustentabilidade foi, sem dvida, o trabalho do Clube de Roma, que utilizou dados sobre crescimento econmico e uso de recursos naturais para alertar sobre a insustentabilidade da atual forma de atuao econmica. Aps a publicao do Relatrio Brundtland, as tentativas de elaborar instrumentos para guiar a transformao em direo a um mundo mais sustentvel se multiplicaram. Uma das primeiras tentativas de derivar uma ampla gama de indicadores de sustentabilidade foi feita por Liverman12. Como exemplo de sistemas de indicadores com diferentes sistemas de referncias pode-se enumerar: A tentativa do World Watch Institute de medir a sustentabilidade global; O trabalho de Hohn Peet (1997, 1996) que tem como referncia a sustentabilidade da Nova Zelndia; Sustainable Seattle como tentativa de desenvolver indicadores para uma cidade; Argumentando contra um certo empirismo e voluntarismo na escolha dos indicadores, Hartmut Bossel (1999, 1996a, 1996b) defende uma abordagem sistmica para definir padres de sustentabilidade e a derivao de indicadores. Na sua proposta ele trabalha com sete orientadores bsicos, que so: Existncia, para garantir a sobrevivncia do sistema; Efetividade, no seu esforo de segurar escassos recursos; Liberdade de ao, frente variedade ambiental; Segurana, contra os efeitos detrimentais da variabilidade ambiental; Adaptabilidade, por meio da mudana das suas estruturas aos desafios postos pelas mudanas ambientais; Coexistncia com outros sistemas do seu ambiente; Reproduo, para sistemas autopoiticos; Necessidades psicolgicas, para sistemas que tm sentimentos; Responsabilidade, para sistemas baseados na conscincia. Desses orientadores, ele deriva um conjunto de indicadores para os setores da sociedade: sistema de infra-estrutura, sistema econmico, sistema social, sistema de desenvolvimento do indivduo, sistema poltico, sistema ambiental e sistema de recursos. Por meio da elaborao de orientadores bsicos para cada setor da sociedade construdo o conjunto final dos indicadores. Encarregado de acompanhar o processo de implementao da Agenda 21, a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da ONU foi obrigada a buscar
12
L, em Morati et al. (1993) encontram-se, tambm, exemplos para sistemas de indicadores desenvolvidos antes de Brundtland.
53
instrumentos de avaliao deste processo. Esses instrumentos deveriam ser capazes de guiar a tomada de decises polticas em direo a um desenvolvimento sustentvel, melhorar o grau de informao e possibilitar uma anlise comparativa e especfica para cada pas sobre o estado atual e o progresso em direo ao desenvolvimento sustentvel (UN, 1995). Para isso os indicadores deveriam ser: baseados em critrios cientficos amplamente reconhecidos; relevantes para o desenvolvimento sustentvel; transparentes na sua seleo, no seu clculo e compreensveis fora do mundo acadmico; quantificveis, sempre quando for possvel; limitados, conforme o seu objetivo. 6. Implementao de uma agenda regional e local Um dos maiores problemas para implementao da Anlise de Fluxos Materiais como instrumento de uma poltica de desenvolvimento regional sustentvel a promoo de um ordenamento territorial que compatibilize interesses de ordem privada com os de ordem coletiva. Isso se manifesta na destinao das terras pblicas, bem como nas aes pblicas de mitigao de efeitos decorrentes da implantao de infra-estrutura e de grandes projetos. Uma questo central assegurar os direitos de populaes mais vulnerveis frente expanso de atividades econmicas e conservacionistas na fronteira amaznica. A forma como interesses fora do processo tradicional de tomada de deciso podem se fazer presentes dentro de um processo discursivo depende das formas institucionais que a regio possui ou disposta a criar. Podemos esperar diferenas significativas entre a Amaznia e as regies dos pases do Norte, que j passaram por processos de elaborao de agendas locais. A diferena ao mesmo tempo expresso de enfoques sobre o desenvolvimento sustentvel nos pases do Norte e do Sul e de formas diferentes de insero no processo de modernizao. Enquanto nos pases do Norte a leitura do desenvolvimento sustentvel se concentra na tentativa de tornar sustentvel o estilo de vida atual, nos pases do Sul prevalece a procura pelo desenvolvimento com a sua eterna promessa de um futuro melhor. A necessidade imposta pelas leis da natureza de mudar o atual caminho para poder assegurar o status quo de bem-estar consegue, nos pases do Norte, criar um grande comprometimento com a causa, que por sua vez funciona como um consenso inicial facilitando os processos discursivos. Em uma regio de modernidade perifrica como a Amaznia, esse consenso inicial dificilmente pode ser encontrado. Aqui, a modernidade se processa como instituio da diferenciao funcional da sociedade global no nvel regional. Ela se implanta assim, com caratersticas regionais e conforme a maneira como o Estado nacional se comporta na concorrncia das naes. O Estado nacional se coloca, portanto, entre o nvel regional e o nvel global, sem muita liberdade de ao, porque a diferenciao funcional da sociedade global define as estruturas em que o Estado nacional pode condicionar a regio para o seu ingresso na modernidade. A modernizao, no nvel regional, se processa dentro das estruturas da sociedade funcionalmente diferenciada, e vale lembrar que na
54
sociedade global no h uma distncia de coordenao, nem a necessidade de uma evoluo para um equilbrio. Isso tem diversas conseqncias para a forma de modernizao no nvel regional (Mathis, 2000). O que se observa no nvel regional um duplo obstculo que impede a formao de ordem. Primeiro, a formao dos sistemas funcionais resultado de um processo evolutivo, e por isso no h como planejar ou repetir no nvel regional o que aconteceu no nvel global durante o processo da formao da sociedade moderna. Evoluo no nvel regional significa que a modificao da estrutura da sociedade sempre modificao de estruturas antigas, por meio da seleo de alternativas que se incluam dentro dessas estruturas antigas. O novo sempre carrega consigo o velho. Nada garante que a improvvel formao de subsistemas como funes exclusivas acontea. muito mais provvel que se formem sistemas funcionais corruptos, no sentido de no conseguirem para si a exclusividade de uma funo dentro da sociedade regional. Expresso clara disso a meta-diferenciao incluso/excluso que corta verticalmente os sistemas funcionais e que transforma a sua competncia, a qual deveria ser universal, em algo sujeito de uma deciso contingente dos sistemas sociais da sociedade. Desta maneira, no h uma conteno mtua dos sistemas funcionais, e a sua integrao muito baixa. A formao corrupta dos sistemas funcionais mais acentuada naqueles sistemas que ainda conseguem evitar a sua integrao total nas regras do jogo do sistema funcional da sociedade global. O sistema funcional da poltica com a sua segmentao em Estados nacionais , por isso, muito mais propcio do que a economia ou a cincia. Em uma regio onde, em grande parte, ainda existe uma cultura poltica que mal respeita as instituies formais do sistema poltico e que tenta inibir qualquer participao democrtica, a manifestao e a incluso de interesses no-organizados dentro de um processo discursivo no de se esperar. Em geral, qualquer tentativa de ampliar a base de participao nos processos decisrios uma ameaa ao status quo daqueles que sabem lidar com as instituies de poder poltico. Esse quadro da falta de um consenso bsico dentro da sociedade reforado pelo fato de que o caminho em direo ao desenvolvimento sustentvel no pode ser construdo como algo que mantm o status quo, mas como algo que explicitamente visa a mudana. E qualquer mudana provoca resistncia daqueles que no vejam os seus objetivos contemplados aps a mudana. Embora na dimenso ambiental ainda seja possvel pensar em uma soluo win-win (ganhar-ganhar) para os interesses antagnicos, a sustentabilidade econmica, social, ambiental e institucional dificilmente poder ser construda como projeto consensual, to grandes os antagonismos que se sentaro mesa da negociao (Mathis, 2000). Concluses Pode-se deduzir que o principal desafio para poder efetivamente implantar processos de desenvolvimento sustentvel a necessidade de se buscar mtodos e maneiras capazes de medir e propor mudanas para regulamentar os fluxos energticos materiais dos sistemas econmicos. Em outras palavras, uma aparente
55
velha discusso est ressurgindo em torno do modo de produo capitalista. Se antigamente as matrizes da argumentao a favor de mudanas dos modos de produo eram basicamente polticas e ideolgicas, hoje enfrentamos a necessidade de argumentar tambm, e sobretudo, em bases empricas (Frenzl, 1997). Atualmente, o modo do desenvolvimento economizar fora de trabalho pelo preo de um aumento em valor absoluto de material e energia. A principal proposta alternativa de inverter o procedimento economizar matria e energia pelo preo de um aumento da utilizao da fora de trabalho (Ibidem). Os conceitos de Metabolismo Scio-Econmico (MSE) e Eficincia Energtico-Material (EEM) podem ser aplicados tanto em nvel nacional, regional ou de micro-regies, como para processos produtivos em geral, produtos especficos ou grupos de produtos. Tambm h exemplos de aplicao para unidades produtivas ou empresas. Assim, por exemplo, uma transforma materiais e energia em produtos e rejeitos. A idia relativamente simples, apesar de uma certa complexidade operacional. Primeiramente, realiza-se um balano inputoutput dos fluxos energticos-materiais do processo a ser analisado. Em seguida, determinam-se as quantidades de energia e material efetivamente embutidas nos produtos finais e as quantidades de rejeitos acumulados. Finalmente, se relaciona a EEM com a quantidade de fora de trabalho empregada e o balano monetrio do processo. Assim possvel gerar uma viso mais clara sobre o custo ambiental e a sade do MSE da empresa (Frenzl, 1997). Enfim, pode-se dizer que o principal desafio para implementar o desenvolvimento sustentvel regional e local a produo e o levantamento de dados necessrios que sejam capazes de visualizar o estado atual da sade do nosso MSE e de formular propostas concretas para melhorar de maneira planejada o conjunto de processos scio-econmicos. Este um caminho possvel para inverter a atual dinmica do desenvolvimento, que apresenta claros sinais da possibilidade de ser fatal para a humanidade. Referncias bibliogrficas
BECKER, B.K. Geografia Poltica e Gesto do Territrio no Sculo XXI. Uma reflexo a partir do Brasil. Revista Brasileira de Geografia. Rio de Janeiro, 1992. BRASIL. Plano Amaznia Sustentvel: Cenrios Propostos para um novo Desenvolvimento Regional. 2006. BOSSEL, H. Indicators for Sustainable Development: Theory, Method, Applications. Winnipeg: International Institute for Sustainable Development, 1999. BRINGEZU, S.; KLEIJN, R. Short review of the work presents. In: BRINGEZU, S. et al. Regional and National Material Flow Accounting: From Practice to Paradigm of Sustainability, Proceedings of the ConAccount Workshop 21-23 January 1997. Leiden, Wuppertal Special 4: Wuppertal, 1997. BURSZTYN, M. Estado e meio ambiente no Brasil. In: BURSZTYN, M. (org.). Para Pensar o Desenvolvimento Sustentvel. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1994.
56
CONSTANZA, R. Ecological Economics: the science and management of sustainable. New York: Columbia University Press, 1991. CONSTANZA, R. et al. The value of the worlds ecosystem services and natural capital. Nature, v. 387, p. 387, p. 253-260, 15 mai. 1997 DALY, H. Introduction to the staed-state economy. In: DALY, H. (ed.). Economics, ecology, ethics essays toward a staed-state economy. New York: W. H. Freeman and Company, 1980, p. 1-31. EUROSTAT. Methodological issues of environment. Conference of European Statisticians. Working paper no. 11: Neuchatel, Switzerland, 22-25. Microsoft Excel Verso 7. Microsoft Corporations, 1996. FISCHER-KOWALSKI, M.; HABERL, H. Metabolism and colonisation: modes of production and the phisical exchange between societies and nature. Innovation in Social Reserch, vol. 6, no. 4, p. 425-442, 1993. FISCHER-KOWALSKI, M. Material Flow Accounting (MFA). Information Package OAR Regionalberatung GmbH, Amaznia 21 Project, Vienna, 1999. FENZL, N. Estudo de Parmetros Capazes de Dimensionar a Sustentabilidade de um Processo de Desenvolvimento. In: Perspectiva do desenvolvimento sustentvel: uma contribuio para a Amaznia 21. Universidade Federal do Par/Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/Unamaz, 1997, captulo 1, p. 1-31. FENZL, N. O conceito de desenvolvimento sustentvel em sistemas abertos. Numa/ UFPA. Textos de aulas proferidas no IV Curso de Especializao em Educao Ambiental, 1998. Publicado em Poematropic, v.1, n.1, jan/jun 1998, p.34-42. Disponvel em <http://www.ufpa.br/amazonia21/publicacoes.htm>. Acessado em: 13 jul 2006. GRABNER, A.; NARODOSLAESKY, M.; ECKER, H.; RETZL, H. Leitfaden zur Umsetzung der Local Agenda 21 in sterreich. Disponvel em: <http://scc.co.at/sustain> GUIMARES, R.P. Desenvolvimento Sustentvel: da retrica formulao de polticas pblicas. In: BECKER, B.K.; MIRANDA, M. (orgs.). A Geografia Poltica do Desenvolvimento Sustentvel. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1997. HARDI, P.; ZDAN, T. Principles in practice: Assessing sustainable development. Technical report, International Institute for Sustainable Development, 1997. HART, M. Sustainable community indicator trainers workshop. Hart environmental data, 1999. LIVERMAN, D.M.; HANSON, M.E.; BROWN, B.J.; MERIDETH, R.W. Global Sustainability: Toward Measurement. Environmental Management, vol. 12, n. 2, p. 133-143, 1988. MARZALL, K.; ALMEIDA, J. O Estado da Arte sobre Indicadores de Sustentabilidade para Agroecossistemas. Seminrio Internacional sobre Potencialidades e Limites do Desenvolvimento Sustentvel UFSC, 1999.
57
MATHIS, A. Agenda Amaznia 21: Por que e para quem? In: ARAGN, L.E. (org). Debates sobre a Agenda Amaznia 21. Belm: UNMANZ, s. 21-29, 2000a. MATHIS, A. Instrumentos para o desenvolvimento sustentvel regional. Naea/UFPA, 2000b. MEADOWS, D.H. et al. Limites do crescimento: um relatrio para o projeto do Clube de Roma sobre o dilema da humanidade. Ed. Perspectiva, 1972. MORATI, T.; KAWASHIMA, Y.; INOHARA, I. Sustainable development: its definitions and goals. Mita Journal of Economics (Mita Gakkai Zasshi), vol. 4, n. 85, 1993 (em japons). RIBEIRO, A. L. Modelo de indicadores para mensurao do desenvolvimento sustentvel na Amaznia. Tese de Doutorado. Naea/UFPA, 2002. SCHFER, M.; SCHN, S. Die sozialwissenschaftliche Perspektive im Konzept der nachhaltigen Raumentwicklung ein bisher weitgehend vernachlssigtes Aufgabenfeld. In: HBLER, K.-H.; KAETHER, J. Nachhaltige Raum und Regionalentwicklung wo bleibt sie? Befunde, Perspektiven und Vorschlge. Berlin: Bd. von Akademische Abhandlungen zur Raum-und Umweltforschung, Verlag fr Wissenschaft und Forschung, S. 55-66, 1999. SIENA, O. Mtodo para avaliar progresso em direo ao desenvolvimento sustentvel. Tese de Doutorado. PPGED/UFSC, 2002. SUSTAIN. Forschungs-und Entwicklungsbedarf fr den bergang zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise in sterreich. Graz, 1994. UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General, Commission on Sustainable Development, 3rd session 1995, Item 3 (b) of the provisional agenda, Chapter 40: Information for Decision Making and Earthwatch, E/CN.17/1995, Work Program on Indicators of Sustainable Developtment, UN/E/CN. 17/1995/18. New York: United Nations, 1995. UNITED NATIONS. Indicators of Sustainable Development, Framework and Methodologies. New York: United Nations, sales no. E.96.II.A.16, ISBN 92-1-104470-7, 1996. Disponvel em: <http://www.un.org/dpcsd/dsd/isd.htm>. Acesso em: 14 jul 2006.
58
Towards a developmental approach to competition policy in Brazil

Gesner Oliveira e Cinthia Konichi*
Abstract: This paper discusses the evolution of competition policy in Brazil from a historical and comparative perspective. First, the structural transformations of the Brazilian economy as well as the international circumstances which made competition policy relevant are presented, which permits a contrast with the evolution of other competition regimes. Second, the challenges and peculiarities of implementing competition policy in a developing economy and how such challenges were coped with in the Brazilian case are presented. The major conclusion is that best practices in the OECD countries cannot be automatically imported without due attention to the peculiarities of a developing economy. Keywords: Brazilian competition policy; developing countries; Brazilian peculiarities; merger analysis; conduct analysis.
1. Introduction The purpose of this article is to discuss the evolution of competition policy in Brazil from a historical and comparative perspective. In contrast with the experience of various OECD countries and the United States in particular, competition policy has only recently become relevant in Brazil. Its increasing importance for public policy has not been preceded by a gradual development of competition culture and institutions. This fact has several implications for policy making. Best practices in the OECD countries cannot be automatically imported without due attention to the peculiarities of a developing economy. The paper is divided in five sections, including this introduction. Section 2 underlines the structural transformations of the Brazilian economy as well as the international circumstances which made competition policy relevant. This permits a contrast with the evolution of other competition regimes. Section 3 describes the different phases of competition policy in Brazil. Section 4 discusses the challenges and peculiarities of implementing competition policy in a developing economy. Section 5 describes how such challenges were coped with in the Brazilian case. A final section contains the major conclusions.
*
Gesner Oliveira is Professor of Economics at Fundao Getlio Vargas So Paulo (FGV-SP), and Cinthia Konichi is member of the Study Group on Regulation, Competition and Trade (SGRCT). This group includes researchers from FGV-SP, the Instituto Tendncias, also in So Paulo, and the Center for Brazilian Studies, at Columbia University, in New York. A first version of this paper was presented at a special session of the National Forum of the National Institute for Advanced Studies. Earlier versions were discussed at the SGRTC. We thank the numerous suggestions and comments. The usual caveats apply.
Towards a developmental approach to competition policy in Brazil, Gesner Oliveira e Cinthia Konichi, p. 59-79
59
2. Structural reforms and stabilization: the preconditions for an active competition policy in Brazil1 The motivation for implementing competition policy in Brazil has been totally different from the cases of the US, EU and other developed jurisdictions. As in many other developing economies, competition policy has not been a consequence of the natural evolution of a market economy. Initially it was an instrument to disseminate market institutions after decades of import substitution during which the state played a predominant role in capital accumulation. In the US, competition policy was a natural outcome of the market economy. In Brazil it has been conceived as a policy input to strengthen market institutions. Chart 1 summarizes the evolution of competition policy in Brazil. Although Brazilian competition legislation dates back to the thirties, its implementation did not become relevant until the mid-nineties. Under the importsubstitution model, the Brazilian state intervened in a number of sectors in order to induce industrialization. In addition to the prominent presence of the state, the model was also characterized as a closed economy producing mainly for the domestic market. On the basis of this structure, the Brazilian economy showed high growth rates that were sustained until the mid-seventies. After the oil shock, however, this model presented several limitations due to lack of external funds and a fiscal crisis of the Brazilian state. In the period 1980-89, the annual growth rate fell to 1%, well below the average of 7% sustained during the period 1970-792. By the eighties inflation had already soared to triple digits and in 1989-90 Brazil experienced hyperinflation3. These factors, combined with falling productivity in the state sector, led to major changes in the policy regime.
Sections 2 and 3 rely heavily on Oliveira and Fujiwara (2006), forthcoming in Northwestern Journal of International Law & Business. Data from the Brazilian Institute for Geography & Statistics (local acronym IBGE).
2 3
The average annual inflation rate in the eighties was 237%. Inflation reached 1,783% and 1,477% in 1989 and 1990 respectively.
60
Five changes in particular explain the increasing importance of competition policy. The first change was represented by trade liberalization. This process had been initiated under the Sarney administration (1985-89) but was accelerated by the Industrial & Trade Policy (Pice) introduced during Collors term (199092). Trade liberalization was a relatively gradual process. Chart 2 shows the decline in import tariffs. The Industrial & Trade Policy eliminated special import regimes and reduced non-tariff barriers. The average import tariff dropped from 57.5% in 1987 to 13.4% in 1998, while the maximum tariff dropped from over 100% to 38.1% in the same period4.
Second, privatization reduced direct state intervention. Federal Law 8031/ 905 enacted the privatization program, which began the process of reducing direct state intervention in the economy. Some companies were privatized during the eighties but this did not produce a major change in the size of the state. The enterprises privatized during that period had been acquired by the state owing to financial difficulties, and their privatization simply meant resale to the private sector. The total value of these transactions was relatively small: US$ 780 million. The privatization program was accelerated by the Collor administration and continued under Itamar Franco. During these two administrations (199194) the program focused on privatizing enterprises in steel, petrochemicals and fertilizers that did not require major regulatory changes. Receipts from privatization totaled US$ 8.6 billion. In the following period, under the first Cardoso administration (199598), the program comprised the sale of the state-owned enterprises most directly active in infrastructure sectors such as telecommunications, electricity and railroads. Receipts totaled US$ 86.9 billion, of which US$ 70.3 billion corresponded to actual revenue from sales6. Given the importance of this program and the elements of natural monopoly involved in many of the affected markets, regulatory issues became central to the public policy agenda.
4 5 6
See Kume et al. (2000). Published April 12, 1990. See Oliveira (1996, p. 88-92).
61
Thus the third change had to do with regulation. As part of the infrastructure was privatized, it became clear that the state would have to design specific regulatory frameworks. Brazil already had some government agencies with regulatory powers7, but they did not have the same characteristics as the bodies created in the second half of the nineties as part of the process of transforming the role of the state in the economic sphere. In this context, competition authorities became important to complement the process and interact with the regulatory agencies. Note that in the U.S. many regulatory agencies preceded the antitrust authorities. In contrast, in Brazil they were created after a competition law was in place8. Antitrust bodies were the ones with certain expertise to deal with the vertical and horizontal problems which typically arise in regulated industries. Another interesting contrast relates to the role of subnational governments. In the U.S. the states were active in regulation. In Brazil the initiative was mainly federal. A few Brazilian states followed suit in the areas where they had powers to grant concessions, such as in natural gas and roads. The fourth change was stabilization. Indeed, when inflation was high and accelerating after the late seventies, there was no room for microeconomic policies. Concerns with deadweight losses seemed superfluous when prices were rising at more than 20%-30% per month9. Indeed, inflation became the main concern after the mid-eighties. A dozen stabilization plans were implemented between 1986 and the Real Plan in 1994. Coordination of inflationary expectations through monetary reform, use of the exchange rate as a nominal anchor and some effort to control the fiscal accounts succeeded in lowering the inflation rate. Inflation averaged 8.17% in the period 1995-2005. Most forecasts point to single-digit levels for the next few years10. The fifth change related to the international environment. In different forms, competition policy became more important among policy recommendations. Unctad had always been active in disseminating competition issues in developing countries. The World Bank prescribed competition during the eighties as one of the conditionality requirements for structural adjustment loans. Competition was also included as one of the Singapore Ministerial issues in 1996 and a working group on trade and competition was created at the World Trade Organization (WTO)11. This group was very active until the Cancun meeting in 2001 when competition was no longer a negotiation item in the Doha Round. Finally, the creation of different multilateral fora such as the International Competition Network (http://www.internationalcompetitionnetwork.org) or the Global Competition Forum (http://www.globalcompetitionforum.org) stimulated the adoption of national competition laws as well as emulation of so-called best practices derived from international experience.
7
Such as the Central Bank (Bacen), created by Law No. 4595, December 31, 1964; the Private Insurance Superintendency (Susep), created by Law No. 73, November 21, 1966; or the Securities & Exchange Commission (CVM), created by Law No. 6385, December 7, 1976. See Viscusi, Vernon and Harrington Jr. (1995). See footnote 3 above. Source: Getlio Vargas Foundation.
8 9
10 11
For information on WTO actions relating to competition policy, see the WTO website (http://www.wto.org/ english/ tratop_e/comp_e/comp_e.htm).
62
The roles and characteristics of competition policy have varied according to the stage of development of a particular country. In the case of Brazil, competition policy became relevant only in the context of a more open and market economy in the late twentieth century. The next section provides more details about the evolution of competition policy in Brazil. 3. The three phases of Brazilian competition policy Three phases of competition policy in Brazil can be identified, as indicated in Chart 1 above. Chart 3 contains a list of the relevant legislation. The division is, of course, arbitrary. A few competition cases occurred even when the policy regime was characterized by strong state intervention, while the traits and vices of interventionism persisted after a more modern competition law had been put in place. Chart 4 sums up the historical development of Brazils competition legislation. The first phase extends from enactment of the 1937 Constitution under the Vargas dictatorship to the 1988 Constitution when the first steps towards a more open economy were taken12. This phase was characterized by a high degree of state intervention in the economy and a marginal role for competition policy. Indeed, during import substitution, in which the state played a crucial role in production and intervened directly in the markets, antitrust was not important at all. During this first phase, there was no competition legislation in Brazil. Instead of market protection, several initiatives aimed at providing instruments for the state to intervene. Market protection in reality meant the legal possibility of state intervention. Note that despite the difficulties of implementing competition in this phase, a more modern competition law was enacted in 196213. A national competition authority, Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), was created the same year14. The number of cases brought before Cade in the following three decades was relatively small, as shown in Section 5 below. But even this limited activity fostered the rise of certain professional circles dedicated to antitrust in a few major cities15. Nevertheless, Cade was not involved in policy making. The state sector remained dominant and most markets were under some kind of direct or indirect government control. The price control bodies Conselho Interministerial de Preos (CIP) and Superintendncia Nacional de Abastecimento e Preos (Sunab) had much more power than Cade. The second phase started in the late eighties. The 1988 Constitution recognized the central role of the private sector and the first trade liberalization measures were introduced16. However, many sectors of the economy were still under direct government control and price controls were not totally eliminated. This phase therefore marks a transition period.
12
The 1988 Constitution is seriously defective in respect of macro policy and fiscal equilibrium but laid the legal foundations for a more regulatory and less interventionist role of the state in the economy. Law No. 4137, October 9, 1962. Law No. 4137, October 9, 1962.
13 14 15
Farina (1990) pioneered in discussing the economic aspects of the early Cade experience. Ibracc documents and various other publications reveal that a few scholars and professionals became active in So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte and Porto Alegre in the seventies and eighties. Between 1988 and 1989, the average import tariff fell from 51% to 34%, and import procedures were simplified with the reduction of some non-tariff barriers and the unification of some import taxes (Averbug, 1999, p. 46).
16
63
The transition was characterized by a change of direction to a more open economy with greater exposure to the world economy and less state intervention in comparison with the import substitution period17. This process of structural transformation brought about several other changes and made the previous price control system obsolete18. Another feature of this phase was the continuing macroeconomic crisis represented by hyperinflation. For an indexed economy like Brazils to achieve stability, a specific strategy was necessary to coordinate economic agents so as to reduce the extremely high rate of inflation to a single-digit annual rate. Thus some kind of coordination mechanism was needed as part of the new policy regime. This explains why it took some time to eliminate the price control bodies. On the contrary, in fact, the government created a secretariat linked to the central administration (the National Economic Law Secretariat, local acronym SNDE, later renamed SDE) in 1990 and also resisted immediate extinction of the price monitoring agencies19. Reluctance to eliminate old bureaucratic functions is usually attributed exclusively to lobbying and political resistance on the part of the bureaucracy. Such resistance in fact occurred in the Brazilian case, but there was an additional reason for the gradual phasing out of the old price control regime20. It became clear that the state would not be able to continue to lead the investment and production process because of the profound fiscal crisis that characterized this period. The economy was ravaged by hyperinflation in 1989-90. After a series of failed attempts at stabilization, the 1994 Real Plan finally stamped out hyperinflation21. Thus the third phase begins with the success of this stabilization program, the Real Plan, prepared in 1993-94. Law 8884 of June 1994 was a landmark in this transformation. Curiously, the political motivation for Law 8884 drew inspiration from the notion of state intervention in the market, inherited from previous stages. President Itamar Franco hoped the law would permit fast punishment of price abuses in the pharmaceutical sector and demanded approval of what became the new competition law as a condition for implementing the stabilization plan22. Law 8884 introduced three major changes. First, it gave more power to a technical body, Cade, which was made the last instance at the administrative level, i.e. without appeal to any other body in the Executive branch. Second, it transformed Cade into an independent council whose members served a fixed term for the first time (two years). Third, it introduced merger control23.
17 18 19
See, for example, Oliveira and Turolla (2004). Oliveira (1996).
Conselho Ministerial de Preos was extinguished in 1990 but the popular Superintendncia Nacional de Preos e Abastecimento (Sunab) persisted until 1997.
20 21 22
Oliveira (1996, p. 59-73) discusses price policy in this phase of the transition. Among others, Oliveira (1996, Section II) discusses the implementation of the Real Plan.
Based on informal reports from different sources in the Brazilian government at the time of the elaboration of the Real Plan.
23
Article 54 of Law 8884 retained part of the structure of art. 13 of Law 8158/91, which in turn was taken over from art. 74 of Law 4137 (1962). The changes of Law 8884/94 may seem trivial nowadays. But at the time they generated considerable resistance. The fact that a brilliant and liberal economist, Mrio Henrique Simonsen, considered the law a major threat to capitalism gives an idea of how the country lacked familiarity with competition culture and legislation.
64
65
Several provisions of Law 8884 were designed to promote competition. For example, Cade is charged with instructing the public on the forms of infringement of the economic order24. However, a careful analysis shows the need for enhancements in case preparation and merger control, less bureaucracy and more transparency, and swifter decision making. In conclusion, the Brazilian economy experienced profound changes after the late eighties. It was opened up to international goods and capital inflows. Direct state intervention in production was replaced by regulation. Price controls aimed at combating high inflation were replaced by competition policy. These changes should have placed competition policy at the center of public policy. However, the usual obstacles to effective implementation of competition policy tend to be even more severe in a developing country, as the following section shows. 4. Challenges and peculiarities of implementing competition policy in developing economies Seven peculiarities of developing economies require technical attention when implementing competition law. In econometric language, there is no need for a new structural model, but the parameters are significantly different. Generally speaking competition problems in developing countries are more severe and authorities have fewer resources to cope with them. First, the large informal sector has important implications. Chart 5 puts the Brazilian informal sector in comparative perspective. Widespread informality creates dual markets in several sectors and this may distort the analysis of formal markets on which competition authorities focus. Three consequences for antitrust analysis are especially pertinent:
24
From article 7, clause XVIII, of Law 8884 (1994), itself a minor amendment to art. 17, subclause (r), of Law 4137 (1962).
66
i) The market power of dominant formal firms may be overestimated owing to underestimation of the price elasticity of demand. ii) Additional noise in price information makes cartels more unstable and cartel analysis even more difficult. iii) Predatory pricing analysis may involve reviewing a broader set of policies and in particular examining the ways in which imperfect enforcement of the legislation may distort competition. It is important to be clear about the definition of the informal sector which is relevant at this point. The informal sector is defined here as a segment of the economy where there is sufficiently high degree of non compliance with the various types of legislation in order to affect relative prices in the market. It is different from the informal sector discussed in part of the literature regarding the subsistence economy which may be relevant for other purposes25.
Second, the size of the market matters in antitrust analysis. As a mediumsized economy with many prominent multinational corporations, Brazil has been affected by cross-border mergers and international cartels. The KolynosColgate case in 1996 and the more recent vitamin cartel are illustrative. This requires cooperation with other national competition authorities. Another consequence of a relatively smaller market is the tendency for concentration ratios to be higher in most relevant markets. Moreover, in liberalized markets whole sectors may have to be consolidated in order to gain economies of scale. Third, the transition toward a more liberalized economy has implications for the order of magnitude of the efficiencies that can be obtained through mergers. In mature economies authorities tend to be skeptical about the
25
A more rigorous definition in line with this concept has benn proposed by Guedes and Ferres (2006).
67
magnitude of such efficiencies, whereas for developing economies with a history of significant inefficiencies due to price control and other distortions, certain transactions may offer very large efficiency gains. The merger between the two largest Brazilian breweries which led to the creation of Ambev in 1999 is illustrative. Fourth, the infrastructure is precarious, as illustrated in Chart 6. Few firms have access to and/or can afford the cost of certain port terminals, railroads services and other facilities.
Fifth, higher transaction costs prevent new firms from contesting quasimonopolies. Transaction costs are relatively high in Brazil, as shown in Chart 7.
68
The combination of the above two characteristics precarious infra-structure and higher transaction costs leads to higher entry barriers and severe difficulties in reallocating resources in the economy. Even after trade liberalization, several input prices show little degree of sensitivity to international prices. Econometric evidence for segments of fertilizer markets is revealing. Sixth, unlike mature economies, developing economies lack a competition culture. Markets and market institutions are in the process of being created. This is one of the reasons competition advocacy becomes crucial in these countries26. Seventh, political market failure is more severe in developing economies. Relatively new and fragile agencies have to fight for a share of the budget to enforce laws that may erode the power of vested interests. In contrast with trade policy, no specific groups will benefit from successful antitrust enforcement whereas gains will be diffused among millions of consumers. Constituencies to support active competition policy are conspicuous by their absence. Disputes over Cade cases very often reflect private interests, rather than public competition concerns. In contrast with consumer protection, competition issues are often distant from the consumers experience. It is no small task to show how certain cases of abuse of market power in intermediary and capital goods will eventually affect the final consumer. Thus it is not surprising that almost all political parties have given little attention to competition policy in a context of pressing social problems, poverty and inequality. In sum, developing countries have more competition problems and fewer resources. The next section illustrates how such difficulties have been dealt with in the Brazilian case. 5. Challenges and peculiarities of implementing competition policy in developing economies: the Brazilian learning curve In contrast to most emerging countries, Brazil had early experience with competition policy. Cade has acquired a certain tradition since its creation in
26
See, for example, Kovacic (1997) and Oliveira (2001).
69
1962 (Law 4137)27. although it became much more active only after 1994 when the present legislation was approved. As shown by Chart 8, the evolution of Cades caseload is illustrative: the number of cases adjudicated per month averaged just over 1 until the beginning of the nineties, increasing to 55.8 in 2001-03. One of the important lessons of the reforms of the nineties is that the results do not appear immediately after the formal enactment of the new legislation. Success of a new legislation depends on a whole set of new procedures which have to be developed by a group of civil servants and a new professional community who have understood the spirit of the new legislation and are engaged in implementing it.
Cades decisions on mergers and acquisitions, such as the rulings on ColgateKolynos in 1996, AmBev in 2000 and Nestl-Garoto in 2004 have increased its visibility. This did not necessarily result from a decision on the part of the authority to prioritize mergers to the detriment of other practices, notably cartels. The relative importance of merger cases in the nineties had to do with three factors: i) a sharp increase in cross-border mergers affecting developing countries and as a form of foreign direct investment; ii) the time taken to eliminate the backlog of conduct cases inherited from the old price control period and develop new investigative tools against cartels; iii) excessive control by the state of all transactions of the private sector. The debate on whether conduct control is more or less important than merger control has no real content. The goal should be to balance the various fronts on which an antitrust agency operates at each stage of institutional development. If the agency were perpetually restricted to conduct control, the
27
See Farina (1990) for a discussion of Brazilian competition policy before the nineties.
70
formation of non-competitive market structures would increase the frequency of infringements, partially or totally frustrating enforcement actions. On the other hand, prioritizing merger control and neglecting conduct control would contradict the reason for controlling mergers in the first place, which is to prevent the abuse of economic power. Indeed, the challenge is to achieve a proper balance between these two fronts while also achieving productivity gains so that this can be done with the limited budget available. The next two subsections discuss how the two areas evolved in Brazil. 5.1. Conduct control: settling accounts with the past, prevalence of the rule of reason, and recent anticartel activity The application of the usual concepts of antitrust in a developing economy is not a trivial matter. This is particularly true with anticartel activity which requires specific investigative techniques and well-designed incentives to get cooperation from the private sector. Conduct cases accounted for a majority of the total brought before Cade in the initial period following the passage of Law 8884. However, it is frequently argued that most cases related to past proceedings and ended up being set aside for lack of detailed information or arguments28. Chart 9 shows the procedure used for consideration of conduct cases.
However, the fact that most cases were held invalid and set aside represented a necessary step to eliminate uncertainty for the private sector. As discussed above, the circumstances of industrialization in Brazil created an environment
28
It is also argued that the main sources of case law continue to be rulings on acts of concentration. This is only partially true, as shown in the chapter on case law in Cades 1997 Annual Report.
71
in which government played a key role in controlling prices and market outcomes. Thus as more rigorous criteria began to be applied to antitrust analysis, it was only natural that a large proportion of cases should be dismissed. Indeed, this was a positive development because it relieved the private sector of the burden of pending administrative cases not supported by modern antitrust legislation. Despite the slim chances of a verdict, these pending cases incur administrative costs, increase uncertainty, and have a negative impact on the reputation of the company involved and hence on its net asset value. Thus clearing the backlog reduces legal costs and risks, and enhances the security of capital as well as the return on capital, with positive effects on investment29. After this early phase, improvements had to be made in order to combat anticompetitive practices. First, Cade Resolution 20 (1999) contained an initial set of guidelines for dealing with various types of misconduct. Basic information of this kind was important after decades of price control and no repression of illegal business agreements30. Second, the Resolution confirmed the interpretation that there is no such thing as a per se infringement in Brazilian law. Both vertical and horizontal practices must be analyzed case by case, taking into consideration not only the costs resulting from the impact, but also the possible efficiencies arising from the event, so as to arrive at the net effects on the market and on the consumer31. Third, Law 10,149 of 2000 provided important new instruments for conduct control32. It permitted the creation of a leniency program, which has proved useful in cartel enforcement, both in Brazil and other countries. It also gave powers to SDE to conduct inspections and dawn raids. The new legal instruments permitted a number of initiatives on the part of the competition authorities. SDE created an antitrust compliance program; a few leniency agreements were sealed for the first time; and more important, a number of investigations of cartel activity were conducted. Cade decided on several cartel cases which have provided some guiding principles to the private sector. Chart 10 presents Cades decisions in conduct cases for the period 2000-05.
72
5.2. Merger control Merger control by antitrust agencies is a common practice in mature countries and has been gaining importance in emerging economies. Significant growth in the caseload during the nineties reflected reorganization of the Brazilian economy, as well as the old mentality of excessive control by the state of all transactions of the private sector. As with the case of conduct control, there was a learning period during which authorities improved their operational procedures and a new mentality replaced the old interventionist view. The following aspects should be highlighted: (i) low rate of rejection of transactions submitted to Cade, with a declining rate of intervention in the transactions examined; (ii) absence of bias against foreign capital; (iii) de-bureaucratization of case preparation and procedures; (iv) development of basic criteria for merger review, including the issuance of guidelines for horizontal mergers in 1999-2000. As in most jurisdictions, the percentage of cases in which conditions were imposed was small in Brazil. Experience with merger review led to an effort to reduce the bureaucratic burden on the private sector. At the outset, most approvals were accompanied by performance undertakings under article 58 of Law 8884. This changed after 1996. Mergers may now be approved by Cade as long as they do not have anti-competitive effects. In the period 1994-96, the notion had prevailed that in all cases approval of a transaction required a conclusion that it added efficiencies. Chart 11 summarizes the procedures involved. As noted above, the cost of merger control can be high immediately after its introduction, when there is usually a lack of trained staff and competition culture. Because of this problem, changes were made to procedures to ensure that the analysis of acts of concentration produced faster and clearer results, and that simple cases would be treated differently from complex cases. Resolutions 1/95 and 5/96, and subsequently Resolution 15/98, were steps in this direction because (i) they created a simplified procedure for analysis, and (ii) they integrated and coordinated Cades activities with those of other governmental bodies with legal attributions in this area: SDE (the Justice Ministrys Economic Law Secretariat) and Seae (the Finance Ministrys Economic Surveillance Secretariat)33.
29 30 31 32
See Salgado (2004). As discussed above in Sections 2 and 3. Appendix to Cade Resolution 20 (June 9, 1999). Law 10,149 (December 21, 2000).
73
Article 54 of Law 8884 (1994) called for regulation to establish the universe and format of the information to be provided by economic agents34. The aim was to allow an analysis of market costs and benefits associated with an act of concentration. More recently, summary proceedings have been introduced35. The situation improved with the application of Resolutions 5/96 and 15/ 98, although further changes were still necessary36. To these factors was added the peculiarity of Law No. 8884 which allows for a posteriori notification37, so that applicants may (and in most cases do) carry out a transaction and only then submit it for approval to Cade. The longer Cade takes to rule on a case, the more adverse the effects of this provision, because:
33 34
Cade Resolution 1 ( May 21, 1992); Resolution 5 (August 28, 1996); Resolution 15 (August 19, 1998). Law 8884 (May 11, 1994).
74
i. any negative effects on competition caused by the transaction will tend to become more concrete while the transaction is under analysis; ii. the cost of any divestment will be higher owing to the need to undo a growing group of transactions derived from the original transaction; iii. it increases legal uncertainty for the private sector. Important changes were introduced in the wake of the experience of the Ambev case. Cades Resolution n. 28 introduced two mechanisms to suspend the consummation of the transaction: the precautionary order and the Agreement to Preserve the Reversibility of the Transaction (local acronym Apro). Both instruments prohibits the merging parties to make irreversible actions in order to conclude the merger. The main difference between them is that, while the precautionary order is imposed by Cade (being issued ex officio or in response to a petition by Seae, SDE, Cades Attorney General or a third party), the Apro constitutes a consensual agreement between Cade and the merging parties and it was, from among these two mechanisms, the most used procedure henceforth. In addition, the introduction of a fast track procedure by SDE and Seae to the analysis of acts that clearly have no impact on competition38 lowered the amount of time necessary for the judgment of these cases. More recently, a debate about the reinterpretation of the meaning of the threshold has taken place in Brazil. The present threshold, which is a total annual turnover of R$ 400 million, has been widely criticized. Cade changed its earlier interpretation that the amount would refer to total sales in the world and not only to the Brazilian market39. Moreover the proposed bill to reform the competition law proposes to diminish the threshold to R$ 150 million and requires that the other part be a business of R$ 30 million at least. However, some exercises show that such criterion can increase and not diminish the number of cases and consequently increase the workload of competition agencies40.
35 36 37 38
Article 16, Cade Resolution 12 (May 31, 1998). Cade Resolution 5 (August 28, 1996); Resolution 15 (August 19, 1998). Law 8884 (May 11, 1994).
Such as (1) the purchase of franchisees by their franchisors, (2) cooperative joint ventures created to enter a new market, (3) corporate restructuring within a single business group that entails no change in control, (4) acquisition of a Brazilian firm by a foreign firm that has no (or insignificant) business interests in Brazil,
75
5.3. Prospects for competition policy in Brazil Almost 12 years after Law 8884 was passed, it is possible to suggest a modest reform agenda. Indeed, a bill is currently before Congress for that purpose. The main feature is the reduction of bureaucracy. The three antitrust bodies would be reduced to two, Cade and Seae, with SDE regulating consumer protection. Only Cade would investigate, prepare and adjudicate cases. Seae would be in charge of the interaction between competition policy, regulatory agencies and competition promotion.
Another important instrument proposed by the bill is the possibility of pre-merger review. This could reduce transaction costs in principle, but if the decision-making process remains slow, pre-merger review could end up blocking important economic outcomes. The bill also gives Cade commissioners a longer term (four years instead of two) and stipulates that it is not to be concurrent with the presidents term. Both changes should increase its autonomy. However, the bill still lacks greater attention to the peculiarities of developing economies mentioned in Section 441.
(4) acquisition of a foreign firm that no (or insignificant) business interests in Brazil by a Brazilian firm, (6) replacement of an economic agent where the acquiring firm did not previously participate substantially in the target market or in verticallyrelated markets, and (7) acquisition of a firm with a market share small enough to be unquestionably irrelevant with respect to competition. See SEAE/SDE Joint Ordiance n. 1, of February, 2003 and IDB-OCDE (2005) for more details.
39 40
See Cades decision on ADC Telecommunications Inc. and Krone International Holding Inc.of January 19, 2005.
Based on a unpublished report by Tendencias prepared for the industry federation of the State of So Paulo.
41
A special report prepared by Instituto Tendncias contains a number of concrete suggestions to the project law sent to Congress.
76
6. Conclusions Competition policy in Brazil can best be understood as part of a process of market liberalization. In the US competition policy became important as a consequence of evolution of the market economy. In Brazil it has been an instrument to promote the market economy and its institutions. Competition values and culture are already present in mature economies. They are still being created and disseminated in developing economies. As a consequence, the positive effects of a competition law are not immediate and a learning period is necessary. The very existence of antitrust in Brazil was only possible as a result of these liberalizing reforms, since there is no role for competition policy in an economy with price controls and heavy state intervention in production. In turn, competition policy is essential in promoting competitive markets in developing countries, and its introduction is needed in order to face some issues of privatization and trade liberalization. It is not possible to reproduce the typical competition law of a developed economy in the context of a developing economy. As the Brazilian experience suggests, a number of peculiarities of developing economies have to be taken into account. Finally, although progress has been made in the last ten years, institution building is far from complete. Important changes must be made to guarantee greater efficiency, fair procedure and autonomy for the antitrust authorities. It will be necessary to contemplate the specific characteristics of a developing economy and, most of all, the particular consequences of a large informal sector for antitrust analysis. In this context, we make ten suggestions to achieve better practices of competition policy in Brazil. 1. Continuous elimination of excessive bureaucracy The reduction of the antitrust bodies constitutes advance in the modernization of Brazilian competition policy. However, competence duplication still remains between Cade and Seae. 2. Speedy process Deadlines should be fixed without the suspension possibility and it should be prevented the possibility to reopen the stage of probatory instruction to each stage of the process. 3. 24 hour-service in competition The creation of a substitute position or the possibility of invocation of directors of regulatory agencies would always guarantee the minimum quorum for the judgments. Vacations would be eliminated and a 24-hour service would be created. 4. Caution and flexibility with the merger notification threshold The change in the merger notification threshold can increase and not diminish the number of cases and consequently burden the work of competition agencies. Nowadays, any operation related to economic concentration must be notified if any of the players involved in the merger had an annual gross revenue in its last financial statement equal or higher than R$ 400 million or if one of the parties acquires, after the merger, at least 20% of the market share in a
77
relevant market. The bill proposes to diminish the threshold to R$ 150 million and requires that the other part represents a business of R$ 30 million at least. It was estimated that such criterion increases the number of notifications as a net effect. Moreover, the change in the notification threshold imposes a more rigid control over medium national companies than over multinationals that still do not have relevant business in the country. 5. Transparency The high degree of current transparency should be kept. Moreover, public hearings and consultations are mechanisms that can be extended. An annual reportshould be presented to Congress every semester. 6. Need for gradualism and flexibility New rules require a transition period so agents can suit themselves. Increases in the productivity must precede new norms. Such care is particularly important in pre-merger reviews, which is introduced in the bill. If the current delay persists in the pre-merger reviews, Cade can halt the economy. 7. Interaction with regulatory agencies The bill will be effective only if it is articulated with the regulatory agencies reform. 8. Need for consumers participation Efficient mechanisms to diminish consumers organization costs have not been created so far. These mechanisms could guarantee effective consumers participation in competition policy process. 9. Human resources It is laudable the introduction of an article in the bill that states the creation of 200 positions to equip the competition agencies with human resources. But it would be necessary to have specific careers for competition policy and regulation. 10. Caution with best practices Competition policy should be designed with careful attention to the peculiarities of these countries. There are not prepared models that can be imported to developing economies. References
AVERBUG, A. Abertura e integrao comercial brasileira na dcada de 90. In: GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, M. M. A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999. CADE. various reports and resolutions. FARINA, E.M.M.Q. Poltica antitruste: a experincia brasileira. In: Anais do XVIII Encontro Nacional de Economia. Braslia: Anpec, 1990. GUEDES, E.M.; FERRS, J.P. Conceitos de Informalidade: anlise e resenha de estudos econmicos. Instituto Brasileiro de tica Concorrencial, 2006. IDB-OCDE. Competition law and policy in Brazil: a peer review. OECD, 2005. Available at <http://www.cade.gov.br>. Accessed on: 20 February 2006. KOVACIC, W. Getting Started: creating new competition policy institutions in transition
78
economies. Brooklyn Journal of international Law, vol. 23, n. 2, 1997, p.403-53. KUME, H.; PIANI, G.; SOUZA, C.F.B. A poltica brasileira de importao no perodo 1987-98: descrio e avaliao. Ipea, 2000. OLIVEIRA, G. Concorrncia: panorama no Brasil e no mundo. So Paulo: Editora Saraiva, 2001. ____________. Brasil real: desafios da ps-estabilizao na virada do milnio. So Paulo: Editora Mandarim, 1996. OLIVEIRA, G.; FUJIWARA, T. Competition Policy in Developing Economies: the case of Brazil. Northwestern Journal of International Law and Business, vol. 26, n. 3, Spring 2006. OLIVEIRA, G.; TUROLLA, F. Poltica econmica do segundo governo FHC: mudana em condies adversas. Tempo Social Revista de Sociologia da USP, 2004. SALGADO, L.H. A defesa da concorrncia no Brasil: retrospecto e perspectivas. In: GIAMBIAGI, F.; REIS, J.G.; URANI, A. Reformas no Brasil: Balano e agenda. Editora Nova Fronteira, 2004. VISCUSI, W.K.; VERNON, J.M.; HARRINGTON Jr, J.E. Economics of Regulation and Antitrust. 2 ed. Cambridge: The MIT Press, 1995. WTO. Understanding the WTO. Geneva: WTO, 2003. Available at: <http:// www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/understanding_e.pdf>. Accessed on: 20 February 2006.
79
Teoria do comrcio internacional: correntes e debates

Ivan Tiago Machado Oliveira*
Resumo: O presente artigo visa analisar, a partir de uma reviso bibliogrfica, as principais teorias que tratam do comrcio internacional, identificando de forma aprofundada seus fundamentos e interligaes evolutivas, alm dos pontos de divergncia entre as mesmas. Apresenta-se, num primeiro momento, a abordagem liberal-tradicional (clssica e neoclssica), seguida das anlises ligadas teoria crtica do comrcio estratgico de Friedrich List e Ral Prebisch. Ademais, os novos modelos tericos do comrcio internacional so analisados. No obstante as divergncias tericas existentes, fica claro que o entendimento do instrumental tericoanaltico fundamental para a compreenso da relao entre trocas internacionais e o processo de construo e desenvolvimento econmico de uma nao. Palavras-chave: Teoria Econmica, Economia Internacional, Comrcio Internacional.
Introduo A discusso sobre o comrcio internacional um dos pontos mais antigos e controversos no debate econmico. O estudo dos determinantes das trocas comerciais internacionais tem sua evoluo ligada prpria evoluo da Economia enquanto cincia. Desde os mercantilistas, quando se inicia um processo de entendimento e sistematizao do conhecimento econmico, passando pelos clssicos e neoclssicos, alm dos desenvolvimentistas, a anlise das trocas internacionais tem seu lugar garantido e engendra os mais acalorados debates acerca de suas benesses ou malefcios/limitaes ao processo de desenvolvimento econmico das naes. Na anlise do comrcio internacional, de fundamental relevncia a constatao dos determinantes do comrcio: entender o porqu da existncia de comrcio entre as naes, seus fundamentos bsicos, o padro de comrcio, quais os preos das exportaes/importaes, que quantidades so ou poderiam ser exportadas/importadas, quais so as diretrizes determinantes da poltica comercial dos pases. Estes so alguns dos questionamentos bsicos quando dos estudos das teorias do comrcio internacional. As teorias buscam justamente demonstrar o porqu da existncia do comrcio e quais seus benefcios reais e seus custos para o crescimento econmico da nao.
*
Ivan Tiago Machado Oliveira mestrando em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e pesquisador associado ao Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (Labmundo) da Escola de Administrao da UFBA. E-mail: ivantiagomachado@hotmail.com.
80
Vale salientar, desde j, que no podemos vislumbrar um arcabouo terico nico, que consiga abordar de forma completa as interaes, conflitos e interesses presentes no jogo do comrcio internacional. No h nada de novo nesta constatao. Jacob Viner, j na dcada de 1950, alertava para tal fato. Sobre esta constatao, Gonalves (2005) expe:
Dadas as complexidades dos temas e a influncia de variveis heterogneas, no possvel obtermos uma teoria geral e nica do comrcio internacional. importante, por isso, termos um balano dos diferentes enfoques tericos do comrcio internacional. (GONALVES, 2005, p. 97)
Independentemente das variaes terico-analticas, um conceito-chave para o estudo das teorias do comrcio internacional o de vantagem comparativa. Criado e desenvolvido por David Ricardo em sua obra Princpios de Economia Poltica e Tributao, de 1817, o princpio da vantagem comparativa nos revela que o comrcio internacional ser benfico para os pases mesmo se um determinado pas puder produzir mais eficientemente, em relao aos demais, todos os produtos que consome. As principais teorias do comrcio internacional se baseiam neste princpio, podendo divergir quanto aos determinantes das vantagens. Os crticos tambm tomam o princpio da vantagem comparativa e suas bases de sustentao como ponto fundamental de suas construes analticas alternativas. Feita esta breve introduo, vamos agora seguir na nossa anlise e apresentar as principais teorias do comrcio internacional. Primeiramente, discutiremos as teorias puras do comrcio internacional, analisando seus fundamentos e desenvolvendo os modelos ligados abordagem liberaltradicional. Em seguida, apresentaremos as crticas de Friedrich List e Ral Prebisch s abordagens tradicionais do comrcio internacional, e tambm suas proposies tericas acerca das polticas de comrcio estratgico. Ademais, os novos modelos tericos de anlise do comrcio internacional sero apresentados, identificando-se suas principais contribuies ao debate terico na rea. Por fim, apresentaremos as consideraes finais acerca da importncia do estudo das teorias do comrcio internacional para o entendimento da realidade das trocas internacionais. Os modelos tericos clssico e neoclssico do comrcio internacional Contra a viso mercantilista, que via o comrcio internacional como um jogo de soma zero, e influenciado pelos escritos de David Hume e do fisiocratismo francs, Adam Smith lanou sua anlise sobre as trocas internacionais no focando nos interesses e objetivos da nao de forma geral, mas colocando as necessidades dos agentes econmicos como objeto principal de sua anlise. Antes de apresentarmos a teoria clssica sobre o comrcio, importante que se compreenda a teoria do valor-trabalho dos mesmos, base terica fundamental do seu pensamento. Os clssicos desenvolveram a teoria do valor-trabalho a partir da qual lanaram bases para sua interpretao do mundo econmico. Segundo essa
Teoria do comrcio internacional: correntes e debates, Ivan Tiago Machado Oliveira, p. 80-97
81
teoria, o trabalho, observado como um elemento homogneo, o equalizador das trocas. Ademais, supe-se pleno acesso ao mercado de trabalho, concorrncia perfeita e inexistncia de limitaes institucionais1. Ademais, Smith, em sua obra-prima A Riqueza das Naes (1776), deixa clara a idia de que a especializao advinda da diviso social do trabalho um ponto fundamental para o aumento da produtividade do trabalho na economia e, assim, de sua riqueza material. A partir do lanamento de tais bases conceituais e analticas, Smith nos apresenta uma teoria das trocas internacionais fundamentada na idia de vantagem absoluta de custos. Tendo em vista sua viso de riqueza como capacidade de compra, isto , aquilo que se pode comprar com o dinheiro, Smith coloca que o comrcio internacional traz bem-estar ampliado sociedade quando permite que esta adquira produtos do exterior para a satisfao das necessidades dos indivduos. Alm disso, e mais importante ainda, devido propenso da natureza humana a trocar, negociar produtos, que limitada pelo tamanho do mercado e que fundamenta o aumento da produtividade do trabalho a partir da diviso social do mesmo, a expanso do comrcio internacional aumenta o mercado para os produtos produzidos pela economia nacional, permitindo o aprofundamento da diviso do trabalho e contribuindo para o incremento da riqueza das naes. Dessa forma, os pases exportam, segundo a viso de Smith, os produtos nos quais seus custos de produo absolutos sejam menores e importam aqueles nos quais seus custos de produo absolutos sejam superiores aos de seus parceiros comerciais. O resultado seria o aumento da produo, da riqueza das naes e do bem-estar mundial, como um todo. A lgica por trs da teoria das vantagens absolutas smithianas est ligada especializao absoluta. No obstante a relevncia da contribuio de Smith com sua anlise via custos absolutos, muitas questes permaneciam sem resposta. Tendo em vista as diferenas entre as estruturas produtivas dos pases, seus graus de desenvolvimento distintos, como poderia haver comrcio internacional entre naes quando uma nao tem vantagens absolutas de custos em todo o seu espectro produtivo em relao a seus parceiros comerciais? Como defender uma abertura comercial geral como meio de alcanar um maior bem-estar na sociedade, dada a existncia de tal complexidade e diversidade produtiva entre as naes? Para responder a tais questionamentos, o princpio das vantagens absolutas foi deixado de lado. Entra em cena o conceito que vai dar embasamento, at hoje (ainda que com algumas atualizaes), defesa do livre comrcio: o conceito de vantagem comparativa. David Ricardo foi quem primeiro advertiu sobre a insuficincia analtica da teoria smithiana do comrcio internacional. Ricardo observou que a idia de vantagens absolutas poderia ser utilizada para se determinar o padro de comrcio interno de um pas que apresente perfeita mobilidade dos fatores de produo, mas no para o comrcio internacional, onde h a presena de imobilidade (ou baixa mobilidade) dos fatores de produo. Vale relatar, portanto, que a tese de
1
importante no se esquecer que David Ricardo ir traar suas consideraes tericas acerca do comrcio internacional, focando em questes ligadas terra, sua relativa escassez e seus impactos sobre a estrutura competitiva interna entre setores.
82
Smith na verdade uma ocorrncia particular da abordagem mais geral de Ricardo. O autor ir colocar, ento, que mesmo se um pas for produtivamente superior a todos os outros com quem pode comerciar, ou seja, mesmo se ele tiver vantagens absolutas de custos para todos os produtos que produz e consome, haver benefcios para que este pas se engaje nas trocas internacionais e melhore, assim, o bem-estar de sua sociedade como um todo. Como j foi dito, o foco analtico diferencial de Ricardo em relao a Smith a anlise a partir de bases relativas de produtividade entre as naes, sendo estas a chave para o entendimento do porqu da existncia de comrcio internacional de bens, assim como do padro de trocas comerciais entre as naes. Ricardo usou a anlise hipottica dos custos de produo de vinhos e tecidos em Portugal e na Inglaterra2. Segundo sua hiptese, Portugal teria custos de produo tanto de vinho como de tecidos mais baixos que a Inglaterra, mas mesmo assim o comrcio entre os dois geraria benefcios mtuos, fundados na anlise das vantagens relativas. Para melhor entendermos a teoria das trocas ricardianas, podemos fazer uso do conceito de custo de oportunidade. Consideremos v e v como quantidades de unidades de trabalho requeridas para a produo de vinho em Portugal e na Inglaterra, respectivamente, e t e t como quantidades de unidades de trabalho necessrias para a produo de tecido em Portugal e na Inglaterra, tambm respectivamente. Assim, a relao v/t representa o custo de oportunidade de produo de vinho em relao de tecido em Portugal e v/t o mesmo custo de oportunidade na Inglaterra. Se v/t < v/t temos que a produo de vinho em Portugal apresenta menor custo de oportunidade em relao produo inglesa e, portanto, o primeiro ter incentivos para especializar-se na produo de vinho e export-lo para o segundo, enquanto este se especializar na produo de tecidos e transacionar com o primeiro em troca de vinhos. fcil notar, a partir dessa viso, que o comrcio entre Portugal e Inglaterra traria ganhos para ambos. Tais ganhos podem ser vislumbrados tanto a partir da observao do comrcio como meio indireto de produo quanto ao se examinar como o mesmo afeta as possibilidades de consumo de cada pas, que se ampliam claramente. A partir dos pressupostos do modelo ricardiano, pode-se observar que os mesmos no so a melhor representao da realidade e, por isso, suas concluses devem ser devidamente qualificadas e posicionadas. Krugman e Obstfeld (2001, p. 33) apresentam algumas crticas especializao extrema da economia, caracterstica das economias analisadas no modelo clssico. Alguns motivos pelos quais numa economia real no se observa uma extrema especializao: 1) quando se considera a existncia de mais de um fator de produo, a tendncia especializao fica reduzida; 2) o protecionismo industrial; 3) o custo do transporte internacional positivo e pode ser to alto que leve uma economia auto-suficincia em certos setores. A teoria das vantagens comparativas de David Ricardo criticada em suas bases irrealistas e especificas sobre tecnologia, estrutura industrial e condies macroeconmicas e mobilidade dos fatores trabalho e capital. No obstante tais
2
Vale lembrar que a unidade bsica de anlise o trabalho. Portanto, os custos so dados em unidades de trabalho.
83
crticas, Ricardo deixou um legado importante teoria econmica. Seu conceito de vantagens comparativas, mesmo com deficincias, deu nova fundamentao ao debate sobre os padres das trocas internacionais e engendrou novas formulaes tericas que buscam analisar o comrcio internacional, seja para refutar o livre-cambismo enquanto meio de alcance do desenvolvimento econmico de uma nao, seja para defend-lo, como faz o modelo terico neoclssico Heckscher-Ohlin-Samuelson (H-O-S). Em 1919, Eli Heckscher lanou seu trabalho seminal sobre o comrcio internacional, a partir de um enfoque neoclssico. Ele vai, na verdade, incorporar novas variveis ao estudo dos determinantes do comrcio entre as naes e tentar, sobretudo, avaliar os impactos sobre a distribuio de renda num pas quando o mesmo se abre ao comrcio com o exterior. A noo de vantagens comparativas, diferentemente do modelo clssico, foi ligada s diferenciaes na dotao dos fatores produtivos de um pas. Gonalves (2005) relata:
Ao incorporar os fatores bsicos de produo (trabalho, terra e capital) sua anlise, Heckscher ampliou o modelo ricardiano, no qual os preos relativos refletiam a produtividade relativa do trabalho. Porm, a suposio de igualdade internacional de tecnologia que gera as bases para as propostas principais do modelo neoclssico de comrcio exterior (o modelo de Heckscher-Ohlin) (GONALVES, 2005, p. 102).
Na tentativa de avaliar a relao entre distribuio de renda e comrcio internacional, Heckscher desenvolve a idia de que haveria uma equalizao dos preos relativos dos fatores de produo com o comrcio internacional. Vale salientar que Bertil Ohlin deu prosseguimento no desenvolvimento do modelo de Heckscher nas dcadas de 1920 e 1930, dando ao mesmo a configurao que se encontra hoje como o modelo neoclssico. Em 1948, Paul Samuelson, fundamentado em pressupostos no muito realistas, utilizou-se de mtodos matemticos para testar a hiptese de equalizao dos preos relativos dos fatores, por isso o modelo conhecido atualmente como modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson3. Um ponto interessante que nos colocado por Gonalves (2005) que, na verdade, o modelo terico seminal desenvolvido por Heckscher foi, de certa forma, desconfigurado em seu processo de desenvolvimento. No prefcio edio inglesa de seu artigo, que fora primeiramente publicado na Sucia, seu pas de origem, Heckscher coloca: Deve-se enfatizar aqui que o termo fator de produo no se refere simplesmente s amplas categorias de terra, capital e trabalho, mas s diferentes qualidades de cada uma destas. O nmero dos fatores de produo, portanto, praticamente ilimitado (HECKSCHER, 1919, apud GONALVES, 2005, p. 102). Podemos verificar, pois, que o modelo neoclssico simplificado, onde se toma como pressuposto para a existncia de dois pases, dois produtos e dois fatores de produo modelo tipo 2x2x2 , aparenta apresentar uma quebra parcial em relao abordagem original de Heckscher acerca dos determinantes das vantagens comparativas das naes no comrcio internacional.
3
Para tal, Samuelson considerou condies que no so vislumbradas na realidade econmica, dentre elas: 1) homogeneidade de fatores de produo; 2) mobilidade internacional de bens sem gravames; 3) identidade das tcnicas de produo; e 4) concorrncia perfeita nos mercados de fatores e bens.
84
A contribuio central de Heckscher, que Ohlin desenvolveu em seguida, consiste em explicar a troca internacional com base na abundncia ou na escassez relativa dos vrios fatores de produo de que so dotados os pases (BADO, 2004, p. 07). O teorema de Heckscher-Ohlin assevera, pois, que um pas ter vantagens comparativas no produto cuja fabricao utilize, de forma intensiva, o fator de produo abundante no mesmo. Dessa forma, cada pas produzir e exportar os bens intensivos no fator de produo profuso em seu territrio econmico4. No modelo H-O-S, as trocas internacionais sero identificadas como a troca de fatores abundantes por fatores escassos. Isto , a mobilidade internacional dos bens serve como substituto mobilidade dos fatores de produo entre as naes, algo muito mais difcil. Tais trocas, ademais, somadas diviso do trabalho, acabam por efetuar uma equalizao dos preos dos fatores de produo em nvel mundial, segundo a teoria neoclssica. Contudo, importante salientar que duas condies importantes devem ser observadas para que haja a equalizao dos preos dos fatores, como coloca Baumann et al. (2004, p.25), quais sejam: 1) necessidade de alguma proximidade entre as dotaes fatoriais dos pases analisados; e 2) a inexistncia de uma especializao completa dos pases considerados. No que concerne interao entre comrcio internacional e distribuio de renda, a teoria neoclssica nos apresenta a avaliao de que os setores da economia do pas que se encontram envolvidos na produo de bens intensivos no fator abundante sero beneficiados com o comrcio internacional. J os setores que produzem bens intensivos em fatores escassos, concorrentes com importaes, sairo prejudicados com a abertura ao comrcio com o exterior. Krugman e Obstfeld (2001, p.80) apresentam dois aspectos importantes a serem considerados acerca do processo de distribuio de renda com o comrcio internacional no modelo neoclssico, quais sejam: 1) a distribuio de renda afetada temporariamente se nos reportarmos anlise da imobilidade dos fatores; e 2) o comrcio internacional afeta significativamente e de forma mais permanente a distribuio considerada em grandes grupos de fatores: capital, terra, trabalho. Vale frisar que a observao mais atenta dos fluxos de comrcio internacional atualmente acaba por apresentar certas inconsistncias analticas do modelo neoclssico do comrcio internacional, quando da tentativa de explicao da realidade comercial e dos determinantes dos padres de comrcio entre as naes. A maior parte do comrcio mundial feita entre pases desenvolvidos, os quais apresentam dotaes fatoriais relativamente similares, caso que o modelo H-OS no pode explicar. Ademais, os crticos iro questionar algumas idias subjacentes ao modelo liberal neoclssico, como em relao difuso do progresso tecnolgico por meio do comrcio internacional. Apesar das crticas, o modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson de comrcio internacional apresenta visvel utilidade, quando da anlise dos impactos sobre a distribuio de renda de um pas, advindos do envolvimento do mesmo no comrcio internacional.
4
A abundncia relativa de determinado fator num pas pode ser observada tanto em termos fsicos quanto em termos de preo de fatores.
85
Teoria do comrcio estratgico: o protecionismo educador de List e a viso de Ral Prebisch O debate terico-ideolgico entre livre-cambistas e protecionistas esteve presente na histria do pensamento econmico mesmo muito antes dos Clssicos (dizem que se pode observar o debate sobre o comrcio e a proteo mesmo em obras de Aristteles). Nesta questo, nem sempre as coisas podem ser observadas to claramente, existindo muitas vezes aspectos e posies aparentemente destoantes, que demarcam a complexidade analtica do processo. Talvez, por exemplo, um observador menos atento possa pensar que encontramos em Karl Marx um defensor da proteo do comrcio nacional contra o capitalismo globalizante, considerando-se a importncia da obra do autor para o pensamento esquerdista no sculo XX esquerda essa que teve (e, em geral, ainda tem) forte tendncia protecionista. No entanto, como observado em seu discurso na Associao Democrtica de Bruxelas em 9 de janeiro de 1848, Marx deixa claro seu posicionamento em favor do livre-cambismo.
[...] the protective system of our day is conservative, while free trade system is destructive. It breaks up old nationalities and bushes the antagonism of the proletariat and the bourgeoisie to extreme point. In a word, the free trade system hastens the social revolution. It is in this revolutionary sense alone, gentleman, that I vote in favor of free trade [Grifo nosso] (MARX, 1848, p.09)5.
Na verdade, uma defesa contundente e fundamentada numa inter-relao de elementos de posio em prol do protecionismo surgir na regio que hoje chamamos de Alemanha, no fim do sculo XVIII e incio do XIX, por meio dos escritos de Johann Gottlieb Fichte. Sua principal obra, intitulada O Estado Comercial Fechado, publicada em 1800, pode ser considerada o livro-marco da defesa do protecionismo econmico. Nessa obra, Fichte ir apresentar a idia da necessidade de se criar uma nao autrcica por meio de planejamento (estado dirigido) tanto da questo puramente comercial, com a proibio aduaneira, quanto em aspectos relativos conversibilidade da moeda e necessidade de um territrio mnimo auto-suficincia econmica (Estado de dimenso tima, tese precursora da idia de Lebensraum). Como colocado por Paulo Henrique de Almeida, [...] a autarcia aparece como uma conseqncia da planificao imperativa (ALMEIDA, 1999, p.05)6. Diferentemente de Fichte, mas com claras influncias do mesmo em seu pensamento, Georg Friedrich List desenvolve uma abordagem crtica Escola Clssica, livre-cambista, que se sedimenta como uma sistematizao acurada acerca do protecionismo e o desenvolvimento econmico da nao. List no v o protecionismo como um fim em si mesmo ou como uma forma objetiva de alcanar a autarcia da nao. Porquanto, enxerga o protecionismo como um meio de alcanar o fim especfico de construo e desenvolvimento de uma Nao forte que possa vir a comerciar num mundo com livre comrcio de forma ativa e favorvel.
[...] o sistema protecionista de nosso tempo conservador, enquanto o sistema de livre comrcio destruidor. Ele quebra antigas nacionalidades e leva o antagonismo entre o proletariado e a burguesia ao seu extremo.Em uma palavra, o sistema de livre comrcio acelera a revoluo. somente neste sentido revolucionrio, senhores, que eu voto a favor do livre comrcio. (Traduo livre)
6 5
Para uma anlise mais aprofundada sobre o pensamento de Fichte, ver Almeida (1999).
86
Observa-se, assim, uma distino substantiva entre o pensamento de List e de Fichte. Para Fichte, o livre comrcio internacional no traz benefcios nao, um jogo de soma zero, enquanto que para List o livre comrcio tende a ser benfico quando praticado entre naes com poderio econmico semelhante, da a defesa do protecionismo educador no sentido de for talecer economicamente a nao para que a mesma possa participar de forma segura e ativa do jogo internacional do comrcio. Como relata Anson-Meyer (1982): Contrairement ce dont on laccuse souvent, List na jamais prne le protectionnisme comme un principe gnral de politique conomique. Pour lui, il ne sagit que dune ncessit historique impos par la mise en place dune socit industrielle7 (ANSON-MEYER, 1982, p.165). Ademais, vale lembrar que Friedrich List, o suposto pai da defesa das infant industries, teve seus primeiros contatos com tais idias quando estava exilado nos EUA na primeira metade do sculo XIX. A primeira sistematizao sobre os argumentos em defesa da proteo s indstrias nascentes foi desenvolvida por pensadores estadunidenses como Alexander Hamilton e Daniel Raymond. Na obra Sistema nacional de economia poltica, publicada em 1841, List inicia sua construo terica refutando o individualismo cosmopolita dos clssicos. Isto , a idia clssica de anlise econmica a partir do indivduo inserido num mundo cosmopolita, sem naes, sem interesses conflitantes entre Estados nacionais; idia essa bem desenvolvida por Adam Smith, e que claramente e veementemente repelida por List. Para este, os clssicos, ao desconsiderarem a existncia da Nao entre o indivduo e o mundo, incorreram em um erro crasso de anlise, deixando de lado o fundamental da realidade objetiva mundial e levando adiante uma idia no mnimo idealista, se no propositadamente construda segundo interesses particulares, de um mundo cosmopolita, uma unio universal onde existiria um estado de paz perptua. Portanto, List ter seu foco analtico na Nao e sua construo enquanto elemento econmico forte no jogo mundial do poder. Da a importncia que dar s polticas de carter protecionista na conduo dos destinos econmicos nacionais. Neste aspecto, analisando seu tempo, List relata que [...] nas atuais condies do mundo, o resultado da liberdade geral de comrcio no seria uma repblica universal, mas, pelo contrrio, uma sujeio total das naes menos adiantadas supremacia da potncia industrial, comercial e naval atualmente dominante. (LIST, 1983, p. 93) E acrescenta:
O sistema protecionista, na medida em que constitui a nica maneira de colocar as naes ainda atrasadas em p de igualdade com a nao predominante (a qual, alis, nunca recebeu da Natureza um direito perptuo ao monoplio industrial, seno que apenas conseguiu adiantar-se s demais em termos de tempo), esse sistema protecionista, considerando sob este ponto de vista, apresenta-se como meio mais eficaz para fomentar a unio final das naes, e, portanto, tambm para promover a verdadeira liberdade de comrcio. (LIST, 1983, p. 93)
7
Contrariamente quilo de que o acusam frequentemente, List nunca tomou o protecionismo como um princpio geral de poltica econmica. Para ele, o protecionismo se tratava de uma necessidade histrica imposta pelo aparecimento de uma sociedade industrial. (Traduo livre)
87
List ir desenvolver uma teoria das foras produtivas que fundamentar a sua viso acerca do desenvolvimento econmico de uma Nao. Para tal, List chama a ateno de que o comrcio exterior no pode ser tratado seguindo uma lgica simplesmente individualista e racional-econmica; faz-se necessrio que o Estado utilize da poltica comercial como meio de conseguir aumentar a capacitao e o desenvolvimento das foras produtivas nacionais, no sentido de trazer prosperidade Nao como um todo, segundo suas estratgias de desenvolvimento deliberadamente traadas. Como abordado por Bado (2004), List [...] no deixa qualquer dvida de que a industrializao constitui condio essencial para a maturao econmica (BADO, 2004, p.10). Sobre o aspecto da importncia da indstria para o desenvolvimento nacional, o prprio List relata, de forma bastante contundente, que: Uma nao que troca produtos agrcolas por artigos manufatureiros estrangeiros um indivduo com um brao s, sustentado por um brao estrangeiro (LIST, 1983, p. 113). Considerando as posies polticas adotadas pela grande potncia econmica europia de sua poca, a Inglaterra, e seu discurso pr-liberalizao comercial, Friedrich List relata que os pases que chegam a um alto grau de desenvolvimento usando de prticas protecionistas acabam por chutar a escada pela qual chegaram ao topo.
Quando algum conseguiu atingir o ponto mximo de sua grandeza, muito comum recorrer a um artifcio astuto: atira para longe a escada que lhe permitiu subir, para que outros no a usem para subir atrs dele. nisso que reside o segredo da doutrina cosmopolita de Adam Smith (...) Toda nao que, por meio de adoo de taxas protecionistas e de restries navegao estrangeira, conseguiu aumentar sua fora manufatureira e sua navegao a tal ponto que nenhum outro pas capaz de manter livre concorrncia com ela, nada melhor e mais sbio pode fazer do que atirar para longe essas escadas que serviram para construir sua prpria grandeza, apregoar s outras naes as vantagens e benefcios do livre comrcio, e declarar, em tons penitentes, que at aqui andou por caminhos errados, e s agora, pela primeira vez, conseguiu descobrir a verdade. (LIST, 1983, p.249)
Nota-se, pois, como List coloca a prtica de chutar a escada para o desenvolvimento como algo usual perpetrado pelos pases prsperos, prtica essa ainda possvel de ser observada nos dias atuais, seguindo padres analticos listianos, como argumentado por Chang (2002)8. List conseguiu compreender e sistematizar questes que constituram marco no debate econmico dcadas aps. O foco no desenvolvimento nacional, com forte interveno estatal, no qual o mercado interno ganha importncia significativa, com investimentos infra-estruturais e proteo aduaneira s indstrias nascentes nacionais, faz do pensamento de List uma das bases de sustentao da defesa do desenvolvimento nos pases subdesenvolvidos na
8
No obstante sua defesa do protecionismo como meio para que a nao, em conjunto com outras polticas de cunho nacionalista, pudesse alcanar o desenvolvimento mximo de suas foras de produo, ou mesmo devido a tal defesa nacionalista, List ser partidrio do colonialismo. Na verdade, para List, o desenvolvimento s seria possvel para os pases de clima temperado, cabendo aos pases tropicais a funo de serem colnias agro-exportadoras dos pases mais fortes do Norte, o que acaba por ser uma contradio de ordem substantiva quando de sua anlise acerca do desenvolvimento das naes.
88
segunda metade do sculo XX. Tal fato pode ser claramente observado a partir da anlise do pensamento da Cepal e sua relevncia para o processo de industrializao da Amrica Latina desde a dcada de 1950. Para melhor compreendermos as interconexes existentes entre a viso cepalina e alguns aspectos do pensamento de List, vamos apresentar mais detalhadamente, a seguir, a abordagem desenvolvida por Ral Prebisch, sua similitude e confluncia analtica acerca da poltica comercial protecionista como mecanismo propulsor do desenvolvimento das naes subdesenvolvidas9. Primeiramente, cabe ressaltar que Prebisch ir construir um modelo macroeconmico de trs setores para as economias subdesenvolvidas, perifricas, tendo como fim demonstrar a inaplicabilidade dos pressupostos, critrios e concluses neoclssicos acerca da alocao dos recursos em nvel internacional, consubstanciado no modelo Heckscher-Ohlin, bem como apresentar a racionalidade econmica do protecionismo como um mecanismo de desenvolvimento para a periferia do sistema capitalista. Assim, observaremos uma ruptura com o pensamento neoclssico fundamentada na idia de que as relaes econmico-comerciais entre as naes so caracteristicamente assimtricas. Cardoso (1993) relata:
Opondo-se idia prevalecente nos meios liberais-ortodoxos que aceitavam a premissa fundamental da teoria de mercado relativa s vantagens comparativas da diviso internacional do trabalho, Prebisch afirma que as relaes econmicas entre o Centro e a Periferia tendem a reproduzir as condies de subdesenvolvimento e aumentar o fosso entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. A mo invisvel do mercado apareceria, para Prebisch, como madrasta: em vez de corrigir distores, acentuava-as. (CARDOSO, 1993, p. 34)
Ao analisar a economia perifrica, Ral Prebisch observa-a repartida em trs setores, quais sejam: um setor econmico de subsistncia, um segundo setor exportador de bens primrios e um terceiro caracterizado como industrial nascente. Desenvolver significaria reduzir o abismo que separa os setores modernos dos arcaicos, melhorando as condies de vida da massa populacional por meio de sua incluso nos setores mais dinmicos da economia. Prebisch nota, ao analisar o ciclo econmico por meio de estudos empricos, que havia na realidade uma tendncia deteriorao dos termos de intercmbio das economias perifricas em suas relaes com o centro. Tal fato estaria ligado baixa elasticidade-renda dos principais produtos exportados pela periferia (bens primrios) conjuntamente com a alta elasticidade-renda das importaes perifricas e a relativa inelasticidade-preo da oferta dos produtos primrios, que confluam no sentido de gerar desequilbrios externos aos pases da periferia, dificultando ainda mais seu processo de desenvolvimento econmico. Vale tambm ressaltar que questes organizativas e estruturais presentes nas economias desenvolvidas ajudavam no processo de impedimento da difuso dos frutos de
9
Vale tambm aqui lembrar da importante contribuio do economista romeno da primeira metade do sculo XX Mihail Manolescu ao pensamento econmico protecionista, principalmente no Brasil. Sua obra Teoria do Protecionismo foi traduzida no pas nos anos 1930, tendo sido muito apreciada pelos industriais paulistas. Para uma anlise aprofundada e muito interessante acerca da obra de Manolescu e das interligaes entre o pensamento desenvolvimentista romeno e o brasileiro, ver Love (1998).
89
progresso tcnico para o mundo perifrico. Acerca dessa questo ligada nodifuso do progresso tcnico, ponto fulcral da crtica cepalina teoria neoclssica do comrcio internacional, Prebisch (2000) relata claramente que:
Em geral, o progresso tcnico parece ter sido mais acentuado na indstria do que na produo primria dos pases da periferia (...) Por conseguinte, se os preos houvessem cado em consonncia com o aumento da produtividade, a queda teria tido que ser menor nos produtos primrios do que nos industrializados, de modo que a relao de preos entre ambos teria melhorado persistentemente em favor dos pases da periferia, medida que se desenvolve a disparidade das produtividades. Se houvesse ocorrido, esse fenmeno teria tido um profundo significado (...) os frutos de progresso tcnico ter-se-iam distribudo equitativamente no mundo inteiro, segundo o pressuposto implcito no esquema da diviso internacional do trabalho, e a Amrica Latina no teria nenhum benefcio econmico em sua industrializao. Antes, haveria uma perda efetiva, enquanto no se alcanasse uma eficincia produtiva igual dos pases industrializados (PREBISCH, 2000a, p. 81/82).
A concluso a que Prebisch chegou foi de que no somente os frutos do progresso no chegavam periferia do sistema capitalista como, na verdade, havia transferncia real de ganhos econmicos da periferia para o centro via intercmbio desigual. Entra em cena, destarte, a defesa por Prebisch da industrializao protecionista, deliberadamente planejada e orientada pelo Estado nacional, tendo como fim o desenvolvimento autnomo e independente. O pensamento de Ral Prebisch sobre os problemas do desenvolvimento/ subdesenvolvimento teve importncia fundamental nas estratgias de desenvolvimento das naes perifricas, tanto na Amrica Latina quanto na sia, traadas desde a dcada de 1950. A idia de industrializao deliberada, organizada e orientada pelo Estado nacional, tornou estruturas econmicas agroexportadoras da periferia em estruturas industriais maduras, com grande capacidade produtiva, demarcando uma era de crescimento econmico perifrico na qual a proteo s indstrias nascentes, s vezes j jovens ou maduras, foi levada adiante como ponto fundamental da estratgia nacional de desenvolvimento. Eis aqui, para alguns como Bado (2004, p.11), um ponto de divergncia entre o pai do protecionismo moderno, Friedrich List, e Prebisch. List teria dado maior nfase ao protecionismo educador, temporrio, focado em setores potencialmente competitivos, enquanto Prebisch teria apresentado uma abordagem que via no protecionismo mais amplo uma forma de consecuo de estratgias nacionais de desenvolvimento perifrico. Desconsiderando-se o mrito ou no de tal argumento crtico, fato que tanto List quanto Prebisch formularam teorias que pensavam o desenvolvimento a partir de uma tica protecionista fundada na idia de construo da Nao. Os pressupostos clssicos e neoclssicos foram refutados e todo um arcabouo terico foi constitudo no sentido de dar embasamento a polticas econmicas que permitissem aos pases atrasados traar suas catch-up strategies e se desenvolverem de forma relativamente independente e autnoma.
90
Novos modelos tericos do comrcio internacional Com as mudanas pelas quais vem passando o mundo desde meados da dcada de 1970, novas abordagens acerca do comrcio internacional vm sendo desenvolvidas no sentido de dar maior realidade e consistncia analtica aos modelos tericos que se propem a realizar anlises sobre o fenmeno do comrcio entre as naes. Novos conceitos necessitavam ser tomados em conta quando da considerao das trocas internacionais, tais quais: economias de escala, de aprendizagem, mudana tecnolgica, diferenciao de produto, poltica governamental, competio imperfeita etc. diante desse quadro que os novos modelos tericos do comrcio internacional sero construdos, traando esclarecimentos acerca dos padres comerciais e da competitividade tendo por base a apreciao das interaes estratgicas entre governos e empresas. Vamos aqui analisar duas das principais construes analticas desse novo pensamento sobre o comrcio internacional. Primeiramente, iremos desvelar o modelo de Helpman e Krugman, fundamentado na idia da concorrncia imperfeita e na existncia de economias de escala enquanto causas geradoras de comrcio entre os pases. Em seguida, abordaremos o modelo de Michel Porter, no qual o foco dado construo das vantagens competitivas das naes. Analisando a importncia das economias de escala e da concorrncia imperfeita sobre o comrcio internacional, Helpman e Krugman afirmam que:
[...] em um mundo no qual os retornos crescentes existem, a vantagem comparativa resultante das diferenas entre os pases (dotao de fatores) no a nica razo para a existncia do comrcio. As economias de escala criam um incentivo adicional e geram comrcio mesmo se os pases forem idnticos em gostos, tecnologias e dotaes de fatores (HELPMAN; KRUGMAN, 1988, p.261 apud GONALVES, 2005, p.105).
Porm, como colocado por Gonalves (2005): importante destacar que os pioneiros do comrcio internacional j chamavam a ateno para as influncias das economias de escala (por exemplo, Ohlin, 1933, captulos III, p. 54-8, e VI, p. 106-8) (GONALVES, 2005, p. 105). Assim, podemos observar que a novidade trazida pelas teorias do comrcio internacional pautadas nas idias de concorrncia imperfeita e economias de escala se encontra mais no foco de abordagem, na sedimentao e sistematizao do conhecimento do que no contedo em si que apresentam. O modelo desenvolvido por Helpman e Krugman apresenta, de forma simplificada, as seguintes hipteses: 1) considera-se a existncia de dois fatores de produo (capital e trabalho); 2) dois tipos de produtos (manufaturados e alimentos); 3) dois pases comercializando os produtos entre si; e 4) a estrutura de mercado tpica dos produtos manufaturados de concorrncia monopolstica. Observamos, pois, que se trata de um modelo do tipo 2x2x2 semelhante ao modelo neoclssico H-O-S; contudo, a hiptese 4 traz consigo a substancial diferena na anlise. Se desconsiderarmos a hiptese 4, o comrcio internacional se daria nos moldes neoclssicos, onde um pas se especializaria na produo de
91
manufaturas e o outro na de alimentos, a depender da dotao fatorial encontrada nos mesmos. Entretanto, a considerao da hiptese 4 nos leva a observar que, no modelo de Helpman e Krugman (modelo H-K), diferentemente da abordagem neoclssica, a especializao no ser determinada somente pelas vantagens comparativas baseadas na dotao de fatores produtivos. Ela ser, pois, fundamentada na conjuno das vantagens comparativas com economias de escala. O comrcio internacional ter como caracterstica basilar a ocorrncia no s de comrcio inter-indstria, mas tambm de comrcio intraindstria, tendo este ltimo uma tendncia de crescimento principalmente entre os pases j desenvolvidos. Uma avaliao, mesmo que superficial, dos tipos de comrcio acima aludidos nos conduzir claramente a um resultado no qual observaremos que, entre pases relativamente semelhantes em dotao dos fatores produtivos, ocorrer com maior intensidade o comrcio intra-indstria, enquanto que, entre pases muito distintos em termos de dotao fatorial, o comrcio inter-indstria ser predominante. O ponto assaz importante a ser considerado, salientado por Krugman e Obstfeld (2001), o de que o comrcio intra-indstria no gera os mesmos efeitos fortes sobre a distribuio de renda que o comrcio inter-indstria (KRUGMAN; OBSTFELD, 2001, p. 161). Na verdade, ao estar ligado existncia de economias de escala como fonte geradora de trocas, o comrcio intra-indstria acabar por interferir de forma menos intensa na distribuio de renda do pas, observando-se como resultado global um aumento do bem-estar de modo mais ampliado no conjunto da sociedade. No ocorreria, portanto, uma concentrao de benefcios nas mos de exportadores e, por outro lado, prejuzos aos setores concorrentes com importaes, como fica bem colocado no modelo H-O-S no caso do comrcio inter-indstria. O modelo H-K tambm faz sua anlise dos impactos que as economias de escala quando aplicadas ao nvel da indstria podem ter sobre o comrcio internacional. Isto , analisa a influncia e importncia das economias externas como fonte geradora de comrcio entre as naes. Seguindo a tradio marshalliana, pode-se apresentar trs razes fundamentais para justificar a idia de que um conjunto de firmas pode ser mais eficiente do que uma determinada firma observada isoladamente, quais sejam: a) existncia de fornecedores especializados, b) criao de um mercado comum de trabalho, e c) transbordamento de conhecimento. Esses trs fatores interligados do base de sustentao idia de que as externalidades positivas, provindas da interao possvel entre firmas, tendem a melhorar a competitividade das mesmas internacionalmente. A teoria das economias externas indica que, quando estas so importantes, um pas com uma grande indstria ser, tudo o mais constante, mais eficiente nesta indstria que o pas com uma pequena indstria. Em outras palavras, as economias externas do origem a retornos crescentes de escala em nvel da indstria nacional (KRUGMAN; OBSTFELD, 2001, p. 154). A anlise acerca das economias externas traz consigo tambm a idia de rendimentos crescentes dinmicos, isto , levando-se em conta o acmulo de conhecimento, os custos tendem a cair com a produo acumulada ao longo do tempo em vez de carem com a taxa de produo corrente. Tal aspecto abre espao para argumentos protecionistas como o da indstria nascente, visto que a falta de experincia produtiva em determinada rea fator prejudicial queda dos custos de produo e conseqente aumento da competitividade internacional dos produtos nacionais.
92
Dessa forma, na abordagem terica ora em anlise, os governos nacionais podem, dentro de um espectro restrito de possibilidades, intervir de forma ativa e com sucesso no processo de competio entre firmas nacionais e estrangeiras, alterando o resultado em prol das primeiras, no sentido de provocar maior bemestar sociedade nacional. Tal interveno se d por meio de mudanas na poltica aduaneira ou via subsdios s firmas nacionais. Observamos aqui alguma influncia de pensadores como Friedrich List no pensamento de Krugman, no obstante a superficialidade de tal influncia e as evidentes diferenas existentes entre suas abordagens. Malgrado alguma confluncia com o modelo de Helpman e Krugman, Michel Porter desenvolve sua abordagem de forma independente, apresentando uma viso com foco nas estratgias empresariais dentro das naes como mecanismo de grande relevncia para o entendimento do comrcio entre as naes. Portanto, para Porter, a pergunta a ser feita no : Por que algumas naes tm xito e outras fracassam na competio internacional? (PORTER, 2001, p. 01). Mas sim, por que uma nao se torna base para competidores internacionais bem-sucedidos numa indstria? (PORTER, 2001, p. 01). Numa crtica teoria das vantagens comparativas, apresentando a insuficincia das explicaes tradicionais, Porter coloca:
Uma teoria que no atribui um papel estratgia das empresas, como melhoria da tecnologia ou a diferenciao de produtos, deixa-as quase sem outro recurso que no seja a tentativa de influenciar a poltica governamental. No de surpreender que a maioria dos empresrios que conhecem a teoria acham que desconhece o que lhes parece ser mais importante e oferece pouca orientao para uma estratgia empresarial adequada. (PORTER, 2001, p. 13)
A partir dessa viso crtica acerca das tradicionais teorias que tentam explicar o comrcio internacional, Porter ir levantar a necessidade de se pensar uma nova teoria explicativa do comrcio entre as naes, mais colada com o mundo comercial real e fundamentada em questes que envolvam o estudo das estratgias empresariais. Para Porter, como j sinalizado, as polticas governamentais no seriam o principal argumento para a grande competitividade das naes. Tambm considera muito insuficiente a idia de que a abundncia de determinado fator de produo num pas possa ser a explicao factual de sua competitividade internacional, embora no desconsidere sua importncia relativa. As prticas administrativas e a poltica macroeconmica de um pas so consideradas relevantes para a competitividade, mas no como fatores determinantes e prioritrios10. Trs ambientes da competitividade so apresentados por Porter, quais sejam, o ambiente empresarial, o estrutural e o sistmico. No primeiro, observamos a gesto de fato da firma em seus setores financeiro, tecnolgico, etc. Ainda numa perspectiva micro, no ambiente estrutural, o mercado entra em cena e passamos a considerar as interaes da firma com seus fornecedores, clientes, distribuidores e concorrentes,
Porter coloca que os mecanismos de poltica macroeconmica ou de uso de vantagens comparativas fundamentadas em fatores abundantes geram competitividade espria. A competitividade autntica se fundamenta no aumento de produtividade das empresas. Destarte, o motor principal para o aumento da verdadeira competitividade a busca, no interior das firmas, por aumentos de produtividade do trabalho, significando mudanas estruturais no ambiente interno das empresas.
10
93
sejam eles efetivos ou potenciais. No ambiente sistmico, j numa viso macro, as variveis relevantes de anlise sero as polticas macroeconmicas, sociais, de infraestrutura, educacionais do pas. Na construo de suas estratgias, as empresas devem ter por base uma anlise da estrutura da indstria na qual a firma est inserida. A conduta das firmas dever ser pautada em cinco elementos fundamentais, os quais serviro de bssola na formulao das estratgias: 1) ameaa de novas empresas; 2) concorrncia efetiva; 3) ameaa de novos produtos ou servios; 4) poder de barganha dos fornecedores; e 5) poder de barganha dos consumidores. Diante de tais condicionantes, as firmas traaram seus esquemas estratgicos no sentido de aumentarem seus lucros e market share. Em mercados onde a diferenciao mais difcil, como no mercado de produtos agrcolas (commodities), a estratgia da liderana pelos custos priorizada, tendo como fundamento a idia de que o menor custo num mercado de produtos homogneos fator primordial de aumento de competitividade e, por conseguinte, de lucros. Contudo, em mercado onde a diferenciao mais fcil, as firmas tendem a tirar proveito de tal aspecto e buscam a diferenciao de produtos e a criao de certo grau de monoplio relativamente ao produto. Na estratgia de enfoque, a firma escolhe seu nicho especfico do mercado enquanto foco de busca de lucros. Talvez o ponto mais interessante e significante de abordagem de Porter acerca da vantagem competitiva das naes esteja na sua construo terica do que ele chama de diamante nacional. aqui que toda a sua argumentao toma forma final de anlise nova sobre o tema do comrcio entre as naes. O diamante nacional seria na verdade a construo de vantagens competitivas das naes num ambiente estratgico sistmico. Quatro elementos principais so apresentados e inter-relacionados como sendo de fundamental relevncia na construo do diamante nacional. So eles: 1) condies fatoriais; 2) condies de demanda; 3) indstrias correlatas e de apoio; 4) estruturas, estratgias e rivalidade de empresas. Alm dos quatro elementos principais, dois outros so apresentados como coadjuvantes no processo de construo da competitividade nas naes: a) o papel do Estado; e b) o papel do acaso. De forma genrica, Porter classifica os fatores em cinco grupos: recursos humanos, fsicos, de conhecimento, de capital e infra-estrutura. A partir do acesso e bom uso dos recursos existentes, ou construdos, numa determinada nao que so inseridas as condies fatoriais no contexto do diamante nacional. Isto , para o autor, a vantagem competitiva advm da eficincia e efetividade com que so distribudos e utilizados produtivamente os fatores, no sendo, pois, o simples acesso condio suficiente para garantir a vantagem. Ademais, o autor coloca que de suma importncia para uma nao ter foco na construo de vantagens competitivas em fatores adiantados (geralmente construdos e sustentando uma competitividade de ordem superior) e especficos (de uso restrito), porque os mesmos so mais exigentes no que concerne s presses por inovaes, re-investimento, aperfeioamento constante das firmas, aumentando a competitividade mundial das indstrias nacionais. Quanto s condies de demanda, sua importncia se deve ao fato de que ela determina o rumo e o carter da inovao, ou seja, a partir das condies de demanda interna que a firma inicia um processo de melhoria competitiva que poder torn-la uma grande competidora internacional. Assim, tanto fatores de
94
ordem qualitativa (como a composio da demanda, seu grau de sofisticao e exigncia) quanto quantitativa (como o tamanho do mercado interno, sua taxa de crescimento, grau de saturao dos produtos) so vistos como de grande importncia na constituio de fortes competidores nacionais que podero se expandir para o mercado internacional. O terceiro elemento formador do diamante nacional a existncia de indstrias correlatas e de apoio. Alfred Marshall j nos abria os olhos para as chamadas economias externas firma, as economias de clusters, e suas interligaes benficas com a competitividade empresarial das firmas agrupadas. Porter segue a linha e lembra que, com a proximidade de fornecedores e de indstrias correlatas, as firmas vem sua eficincia no acesso aos insumos aumentar, a coordenao de estratgias fica mais fcil, a inovao e o aperfeioamento contnuo so estimulados, ocorre a reduo dos custos de transao etc. Esses fatos tendem a incrementar o movimento de atrao de indstrias, o que cria um ciclo virtuoso de produo e competitividade nacional nos setores envolvidos. Para tal, o quarto elemento do diamante essencial. As estratgias, estruturas e rivalidade de empresas no mbito nacional so determinantes no processo de aumento das vantagens competitivas, tendo em vista que representam o contexto no qual as firmas so criadas, organizadas e dirigidas. Quanto maior a rivalidade, competio interna entre as firmas, maior a chance de se gerar grandes players internacionais a partir da base interna de competitividade. Deste modo, Porter coloca que tanto estruturas de mercado monopolsticas ou oligopolsticas quanto as reservas de mercado tendem a no estimular a construo de vantagens competitivas. Por fim, vale comentar sobre os dois elementos coadjuvantes na construo da vantagem competitiva nacional: o papel do Estado e do acaso. Porter v no Estado um ator de segunda importncia quando o assunto gerao de competitividade internacional. Contudo, mesmo com um papel parcial e limitado, o mesmo acaba por influenciar os determinantes das vantagens competitivas formadores do diamante nacional e vice-versa. As polticas governamentais devem ser feitas, pois, a partir de uma interao clara com as verdadeiras fontes da competitividade nacional. Sobre tal aspecto, o autor coloca: O governo, ao que parece, pode apressar ou aumentar as probabilidades de obter vantagem competitiva, mas falta-lhe o poder de criar a prpria vantagem (PORTER, 2001, p. 148). No que concerne ao papel do acaso, Porter abre espao para os acontecimentos imprevistos que causam interrupes que permitem transformaes na posio competitiva. As guerras, surtos de demanda, grandes modificaes no mercado financeiro internacional, atos de pura inveno so alguns dos elementos que podem surpreender e alterar o espao competitivo no qual as firmas atuam, modificando os padres nacionais de competitividade para melhor ou pior. Tendo por base o padro analtico desenvolvido a partir dos determinantes das vantagens nacionais, Porter coloca que os pases perifricos apresentam fragilidades competitivas importantes, que dificultam uma maior participao ativa dos mesmos no jogo do comrcio internacional. Podemos enumerar cinco elementos a serem considerados como os mais relevantes na avaliao do autor acerca das fragilidades perifricas. So eles: 1) grande dependncia de fatores bsicos; 2) desconhecimento da demanda e dos concorrentes; 3) baixa integrao vertical; 4) baixa cooperao empresarial; 5) forte paternalismo estatal.
95
Diante do que foi colocado sobre as novas abordagens tericas do comrcio internacional, podemos considerar que tanto o modelo de Helpman e Krugman quanto o de Michel Porter tentam, na verdade, dar um carter mais real s premissas tradicionais dos modelos neoclssicos, por vezes negando-as completamente. No h dvida de que as mudanas ocorridas no mundo nas ltimas dcadas contriburam para tornar os tradicionais modelos analticos do comrcio internacional ainda mais deslocados e obsoletos em vrios aspectos. As novas contribuies, embora no dem conta de explicar a complexidade real envolvida nas trocas entre as naes, como natural, vm marcar posicionamentos menos abstratos acerca das polticas comerciais dos pases e os padres de trocas e competitividade internacionais, ajudando a dar maior consistncia analtica e prtica s abordagens tericas das trocas comerciais entre as naes. Consideraes finais O debate acerca do comrcio internacional e sua inter-relao com o desenvolvimento econmico no recente. Na verdade, pode-se asseverar que o mesmo um dos pontos mais antigos e controversos da Economia. Dada a complexidade que o tema envolve, no existe uma estrutura terica nica que aborde de forma completa as diretrizes do jogo do comrcio internacional. A evoluo da teoria nos deixa claro que, desde os mercantilistas, passando pelos liberais, protecionistas e estrategistas, o comrcio entre as naes foi observado como uma ferramenta fundamental de anlise no processo de construo e desenvolvimento econmico de uma nao. Tal aspecto fica potencializado com o incremento da interdependncia econmico-comercial mundial atual, o que torna ainda mais premente o estudo acurado do instrumental terico acerca das trocas internacionais. No obstante muitos possam, por vezes, acusar as tentativas tericas de entendimento da realidade de simplistas, fato que, sem a teoria e sua boa compreenso, a complexidade das relaes no plano real pode nos cegar e impedir qualquer anlise minimamente fundamentada. Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, P.H. O Estado Comercial fechado de Fichte e a origem terica das polticas autrcicas fascistas e stalinistas. IN: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA POLTICA, 4 jun 1999. UFRGS, Por to Alegre. Disponvel em: <www.race.nuca.ie.ufrj.br>. Acesso em: 27 jul 2006. ANSON-MEYER, M. Friedrich List: un conomiste du dvelopment au XIX sicle. 1 ed. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, 1982. BADO, A.L. Das vantagens comparativas construo das vantagens competitivas: uma resenha das teorias que explicam o comrcio internacional. Revista de economia e relaes internacionais, v. 3. n. 5, p. 5-20, jul 2004. BAUMANN, R. et al. Economia Internacional: teoria e experincia brasileira. 1 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
96
CARDOSO, F.H. As idias e seu lugar: ensaios sobre as teorias do desenvolvimento. 2 ed. Petrpolis: Vozes, 1993. CHANG, H.-J. Kicking away the ladder: development strategy in historical perspective. 1 ed. Londres: Anthem Press, 2002. GONALVES, R. Economia poltica internacional: fundamentos tericos e as relaes internacionais do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. GUIMARES, E.P. Evoluo das teorias de comrcio internacional. Rio de Janeiro: UFRJ, 1997 (Estudos em comrcio exterior, v. 1, n.2). Disponvel em: <www.ie.ufrj.br>. Acesso em: 20 ago 2005. JAYME JR, F.G. Comrcio internacional e crescimento econmico: o comrcio afeta o desenvolvimento? Revista de comrcio exterior, Rio de Janeiro, n. 69, out-dez 2001. KRUGMAN, P.R.; OBSTFELD, M. Economia Internacional: teoria e poltica. 5 ed. So Paulo: Makron Books, 2001. LIST, G.F. Sistema nacional de economia poltica. So Paulo: Abril Cultural, 1983. LOVE, J.L. A construo do terceiro mundo: teorias do desenvolvimento na Romnia e no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998. MARX, K. On the question of free trade. Discurso na Associao Democrtica de Bruxelas em 9 de janeiro de 1848. Disponvel em: <www.marxists.org>. Acesso em: 25 jul 2006. PREBISCH, R. Por uma nova poltica comercial em prol do desenvolvimento. In: BIELSCHOWSKY, R. (org.). Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Rio de Janeiro: Record, 2000a, v. 1, cap. 10, p. 373-422. ____________. O desenvolvimento econmico da Amrica latina e alguns de seus problemas principais. In: BIELSCHOWSKY, R. (org.). Cinqenta anos de pensamento da CEPAL. Rio de Janeiro: Record, 2000b, v. 1, cap. 1, p. 69-136. PORTER, M.E. A vantagem competitiva das naes. So Paulo: Campus, 2001. RICARDO, D. Princpios de Economia Poltica. So Paulo: Abril Cultural, 1979. SMITH, A. A Riqueza das Naes. So Paulo: Abril Cultural, 1979.
97
As principais tendncias da poltica exterior da Federao Russa em 2006

Elena Pavlova*
Resumo: A euforia da aproximao da Federao Russa com o Ocidente aps o fim da Unio Sovitica teve seu auge no curto perodo entre os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e a invaso norteamericana ao Iraque em maro de 2003. Pode-se dizer que em seguida houve uma mudana de posio da Rssia no sistema internacional, deixando de prevalecer a corrente do Atlantismo, e ganhando fora a corrente Euroasitica. O combate ao terrorismo, que foi um fator de aproximao entre os governos de Moscou e Washington, acabou se tornando um grande complicador, j que para o Kremlin os oposicionistas chechenos agora so considerados criminosos, enquanto a Casa Branca denuncia abusos contra os direitos humanos na operao russa contra eles. Aproveitando-se da percepo popular interna de uma volta da preponderncia russa na sua tradicional rea de influncia, o governo do presidente Vladmir Putin tem utilizado a ao norteamericana para se firmar como liderana interna. Ao mesmo tempo recoloca a Rssia como um grande ator nas relaes internacionais com sua poltica externa de reafirmao nacional no espao ps-sovitico. Palavras-chave: Rssia, Poltica Externa, Terrorismo, Atlantismo, Euroasitica.
1. Introduo A criao da Federao Russa esteve acompanhada da euforia causada pelas perspectivas internacionais de um novo estado independente. A maioria dos lderes russos, assim como o seu povo, tinha a certeza de que com a democratizao, seu Pas se integraria com sucesso na comunidade dos estados civilizados, unidos pelas concepes do Ocidente ou da casa pan-europia. Alm disso, estava previsto o recebimento de uma grande ajuda econmica no mbito de um novo Plano Marshall. O Ocidente, por sua vez, esperava que a Rssia se transformasse rapidamente numa democracia desenvolvida, com uma florescente economia de mercado e que tivesse uma atitude solidria com o Ocidente em relao aos principais problemas da poltica internacional.1 A esperana do Ocidente com relao a essa mudana de cenrio na Rssia revelou-se infundada, deixando a impresso de que o governo russo no
* 1
Elena Pavlova professora-doutora de Relaes Internacionais da Universidade Estatal de So Petersburgo (Rssia).
NIKONOV, V. Resursi i prioriteti vnechnei politiki Rossii (Os recursos e as prioridades da poltica exterior da Russia). Sovremennie megdunarodnie otnochenia i mirovaia politika. Moscou, 2005.
98
compreendia a necessidade do liberalismo. Aos cidados russos restou uma grande desiluso, pois esses aguardavam ansiosamente pelas reformas democrticas, as quais no ocorreram da forma esperada. Todas as reformas democrticas na sociedade russa nos anos 90 foram somente de cunho econmico e apenas conduziram transformao do mercado, o que, por sua vez, transformou o sistema poltico. A oposio s apareceu uma vez, no caso de Mikhail Khodorkovsky principal acionista e executivo da empresa petrolfera Yukos, preso em 2003 por acusao de fraude e sonegao de impostos , e essa oposio tambm teve como objetivo a penetrao nas estruturas do poder. Cabe ressaltar que, quando se fala do poder russo, no correto associa-lo corrupo no seu sentido usual, porque o sistema poltico russo muito particular. Como escreveu o famoso politlogo russo Viacheslav Inozemtsev, os representantes do poder na Rssia converteram-se numa classe especial, que participa dos negcios diretamente ou por meio de homens de sua confiana. A realizao do poder est organizada como um negcio.2 2. As relaes entre a Rssia e os Estados Unidos As prioridades da poltica exterior da Rssia tm mudado no decorrer nos ltimos anos. O americano-centrismo de Kozyrev cedeu lugar doutrina de Primakov, que tinha como base a possibilidade de alternativas pluripolares. O curso da poltica exterior do presidente Vladmir Putin pode ser caracterizado, em geral, como integracionista. Os eventos de 11 de setembro de 2001 no mudaram tanto a poltica de Moscou como o contexto das relaes internacionais modernas em geral. Aps os atentados, pela primeira vez em muitas dcadas a Rssia e os pases do Ocidente, especialmente os Estados Unidos, tiveram um inimigo comum o terrorismo internacional. Por outro lado, pode-se notar um fato muito interessante: tanto na Federao Russa quanto nos Estados Unidos, o futuro das estruturas do poder est ligado guerra contra um inimigo absolutamente indeterminado, sobre o qual cada pas tem suas prprias idias. O politlogo Leon Aron descreve esse momento: Depois de 11 de setembro, a Rssia tomou a iniciativa com deciso e certeza, como se tivesse esperado por aquele momento, e no apenas como se tivesse feito toda a sua lio de casa, mas tambm polindo-a perfeio. E isto se deve: ligao telefnica de Putin a George W. Bush nos primeiros minutos aps o ataque; ao acordo de Moscou para o uso do espao russo pelos avies dos Estados Unidos e da OTAN, e tambm colocao das suas bases na sia Central a sua disposio; cooperao dos servios de inteligncia; ao uso dos dados de reconhecimento russos relativos ao Afeganisto, assim como a vasta rede de contatos com a Aliana do Norte. E tudo isso foi feito de maneira imediata, com deciso e generosidade, sem pr condies preliminares, sem regatear nem exigir alguma coisa em troca.3 Alm disso, a atitude da Rssia em relao ao alargamento da Otan atenuouse de maneira considervel. No que diz respeito ao controle dos armamentos, o Kremlin renunciou ao princpio da paridade nuclear e passou a ver a sada dos
2 3
INOZEMTSEV, V. Rossia y Zapad (Rssia e Oriente). Obchaia tetrad, 1 (36) 2006.
ARON, L. USA y Rossia: otnochenia skvoz prizmu ideologi (Estados Unidos e Rssia: relaes atravs do prisma de ideologias). Rossia v globalnoi politike, 3, Maio-Junho 2006.
As principais tendncias da poltica exterior da Federao Russa em 2006, Elena Pavlova, p. 98-107
99
EUA do Acordo sobre a Defesa Antimsseis (ABM) com mais tranqilidade. At a deciso dos Estados Unidos de armazenar ogivas cujo nmero seria reduzido, em vez de destru-las, no impediu a assinatura do Acordo sobre a Reduo dos Meios Ofensivos Estratgicos. Tudo isso influiu consideravelmente na posio dos Estados Unidos em relao Federao Russa, porque os analistas norte-americanos deixaram de duvidar que na Rssia do Outono de 2001 tambm existiam liberdades polticas, liberdade de conscincia, uma verdadeira oposio e uma imprensa livre e no censurada, passando a crer que as reformas liberais na economia poderiam conduzir o pas ao Estado do Bem-Estar4. Alm disso, o presidente russo aceitou um dos principais elementos da poltica externa norte-americana a concepo dos ataques preventivos na luta contra o terrorismo. No ano de 2002 Vladimir Putin declarou que a Federao Russa ia responder com medidas apropriadas a todas as provocaes terroristas independentemente da sua localizao. Esta declarao foi muito importante para a poltica russa, porque, segundo ela, o governo poderia tomar medidas adequadas no territrio russo, especialmente na Chechnia, local de conflitos nacionais. No segredo que todos os pases que tm em seus territrios grupos terroristas aproveitaram os eventos de 11 de setembro para resolver os seus problemas internos, como fez, por exemplo, a Espanha. A Rssia tambm no foi uma exceo. Essa situao da luta comum contra o terrorismo durou at o ano de 2003, quando as tropas dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha invadiram o Iraque sem a autorizao do Conselho de Segurana da ONU. A reao de Putin e de todo o governo russo foi absolutamente negativa. Isso pode ser explicado por motivos internos, como por exemplo o descontentamento da populao muulmana da Rssia, e tambm em face dos objetivos da poltica externa do pas, j que a Rssia sempre foi contra as intervenes sem a autorizao da ONU. A partir de ento, as relaes entre a Rssia e os Estados Unidos comearam a se deteriorar muito rapidamente, e o governo russo mudou a sua poltica oficial relativa ao terrorismo. 3. A questo da Chechnia Na Rssia, a noo do terrorismo est ligada solidamente aos problemas da Chechnia. Se perguntarmos na rua sobre o terrorismo, praticamente qualquer russo comear a falar sobre a escola de Beslan, na provncia da Osstia do Norte, ou sobre a tragdia do teatro de Dubrovka, em Moscou. Mas h um ano, em conversa com o ministro de Poltica Interna da Federao Russa, o presidente Putin comeou a utilizar o termo bandidos em relao aos terroristas chechenos. Dessa maneira, a posio do governo russo comeou a mudar. Agora, quando se trata do terrorismo checheno, os representantes do governo central falam sobre os criminosos da Chechnia, e por isso todos ficam muito assombrados quando as organizaes internacionais acusam o governo de violao de direitos humanos. Surge, assim, uma questo: quais so os direitos ou valores polticos que os terroristas chechenos podem defender?
4
Ibid.
100
Cham-los de bandidos fcil porque agora na Chechnia existe um primeiroministro legtimo, Ramzan Kadyrov, e dessa maneira pode-se dizer que somente bandidos se atrevem a cometer atos de terrorismo contra o primeiro-ministro de direito e contra seu povo. Mas a situao de hoje na Chechnia continua complicada. Recentemente Ramzan Kadyrov recebeu quase todo o poder na Repblica, um poder quase absoluto, e por isso as alegaes da Federao de no-violao de direitos humanos na regio no parecem to convincentes. Kadyrov checheno, procede de um teip (um tipo de cl) muito importante na regio e tem relaes muito boas com Moscou. O Kremlin fecha os olhos para algumas aes de Kadyrov, como por exemplo o aumento do autoritarismo, porque hoje s Kadyrov quem pode garantir realmente uma relativa segurana na regio. A esperana do governo russo de que os EUA os apiem na luta contra o terrorismo no territrio da Rssia, pelo menos moralmente, no se cumpriu. Em Washington, representantes oficiais do governo, a grande mdia, assim como diferentes organizaes no-governamentais, continuam a criticar a violao dos direitos humanos na Chechnia e se recusam a cooperar com Moscou. 4. A poltica externa russa atual O ltimo ano trouxe uma nova desiluso para as relaes russo-americanas. As atitudes da Federao Russa em relao ao grupo Hamas, ao Ir, assim como em relao venda de armas ao Sudo e Sria comprometeram a imagem da Rssia como inimigo do terrorismo do ponto de vista ocidental. Assim, as relaes entre a Rssia e os EUA ficaram abaladas. Durante a cpula do G-8, que se realizou em So Petersburgo no ano passado, os EUA se recusaram a assinar o protocolo da entrada da Federao Russa na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). E o fracasso dessas conversaes acarretou novos problemas: o Ministrio da Economia da Rssia ameaa romper alguns contratos; a idia dos estudos estratgicos comuns das tropas da Federao Russa e dos Estados Unidos fracassou; e, para piorar, foi assinado um contrato entre a Rssia e a Venezuela, para a qual a Federao Russa prometeu vender armas. Depois desse ltimo ato, o chefe do comit de Relaes Internacionais do Senado dos EUA, Richard Lugar, declarou que a Rssia, bem como o Ir e a Venezuela, era uma ameaa para a segurana norte-americana. A deteriorao das relaes entre o Ocidente (trata-se, neste caso, dos EUA e dos pases da Unio Europia) e a Federao Russa influiu muito na poltica externa russa no espao da CEI, onde a tenso se tem mantido no decorrer dos ltimos anos. Aqui h dois problemas muito interessantes da poltica externa russa. O primeiro a guerra por gs e petrleo, que agora est acontecendo no espao ps-sovitico. E o segundo a poca das revolues de cor nas antigas repblicas soviticas, como a chamada revoluo laranja na Ucrnia. Quando se fala da poltica externa russa, temos de mencionar as escolas cientficas, cujas idias so a base da poltica moderna, e tambm assinalar que a teoria das Relaes Internacionais e da politologia russa esto muito politizadas. Entretanto, primeiramente cabe ressaltar que no existe nenhuma classificao concreta das escolas, mas podemos destacar duas linhas importantes a primeira o Atlantismo, a segunda a Euroasitica.
101
5. As escolas cientficas A linha Euroasitica uma combinao de estudos geopolticos com uma viso de civilizaes. Nessa concepo, trata-se da misso especfica da Rssia, como ponte entre o Leste e o Oeste e, por isso, para essa escola a poltica externa russa tem de ser construda em duas direes. Os Euroasiatistas no vem o Leste como uma ameaa, mas como uma possibilidade de cooperao. Essa posio refletiu-se na criao da Organizao de Cooperao de Xangai, da qual participam a Federao Russa, o Cazaquisto, a China, o Tajiquisto, o Quirguisto e o Uzbequisto. A escola Euroasitica afirma que a Comunidade dos Pases Independentes (CEI) tem de ser uma prioridade geopoltica para a Rssia. Foram os Euroasiatistas que introduziram a noo da idia nacional na agenda poltica russa. J o Atlantismo est ligado ao liberalismo ocidental. Os Atlantistas no acreditam que a idia nacional deva dirigir toda a poltica russa. Eles crem no Direito Internacional e vem o Ocidente como o parceiro preferido e natural para a Rssia. Ultimamente, os Atlantistas tm perdido a sua popularidade e a maioria do povo russo prefere o Euroasiatismo. Entre as causas dessa situao esto a guerra no Iraque, o problema do Ir e o apoio aos separatistas da Chechnia. Muitos polticos e politlogos russos apelam para os interesses nacionais russos, mostrando que, se existe esta necessidade, preciso no ter medo de estar em oposio ao Ocidente. Segundo os Euroasiatistas, muito importante fazer com que o Ocidente admita que a Federao Russa o lder no espao pssovitico. Os partidrios do Euroasiatismo sublinham tambm que a Rssia no pode permitir a ditadura de Washington na escolha dos seus parceiros estratgicos, e que deve ter relaes equilibradas com diferentes regies, pois somente essa posio poder ajud-los a ganhar o respeito dos pases desenvolvidos5. O Euroasiatismo est na moda. mais popular agora em diferentes nveis da sociedade, e as mudanas do curso poltico russo esto ligadas a essa viso. 6. A questo energtica Como dito anteriormente, um dos problemas mais graves enfrentados pela poltica externa russa a guerra por gs e petrleo, que agora est acontecendo no espao ps-sovitico. No que se refere poltica em relao energia, a Rssia tem quase um tero das reservas mundiais de gs e cerca de 6% das reservas de petrleo. Alm disso, pode controlar o trnsito nos meios de transporte de energia dos pases da Comunidade. Acrescenta-se a isso que, durante muitos anos, a Rssia teve preos especiais de gs e de petrleo para os pases da CEI, a fim de manter a sua influncia nesses pases. Tudo isso faz da Federao Russa um pas muito influente nesse mercado. Cabe realar que, de forma geral, a energia serviu mais aos interesses polticos que aos econmicos. Dessa maneira, a deteriorao das relaes entre a Rssia e alguns pases ex-soviticos imediatamente influiu nos preos do gs e do petrleo.
5
SERGUNIN, A. Rossiiskaia vnechnepoliticheskaya misl: problemi nazionalnoi I mezdunarodnoi bezopasnosti (O pensamento de poltica externa da Rssia: os problemas da segurana nacional e internacional). Nizhny Novgorod, 2003.
102
Por exemplo, as mudanas polticas nas relaes com a Ucrnia e a Moldvia acarretaram em mudanas de preos e, como conseqncia, nas guerras do gs, que, por sua vez, assustaram a sociedade europia. O que ocorreu no inverno passado com a Ucrnia, quando o governo ucraniano se recusou a comprar o gs russo a preos novos, refletiu muito mal na imagem da Rssia na Europa. Entretanto, a Rssia vai receber os valores que pediu, porque o Turcomenisto vendeu o seu gs companhia russa Gazprom, deixando a Ucrnia sem outra possibilidade para adquirir o gs necessrio ao seu consumo nacional seno comprando-o da Rssia, muito embora tenha feito um grande esforo para no ter de negociar com essa Federao. Por outro lado, o tema da entrada da Ucrnia na Otan aparece tambm como uma parte das negociaes. Nota-se assim que, apesar desse pequeno entrave ter sido resolvido a favor dos russos, no que diz respeito aos objetivos de longo prazo a Rssia perdeu e muito. O nvel da confiana do pas como fornecedor de gs e petrleo diminuiu. Os parceiros europeus tentam encontrar outros fornecedores, sem tentativas de melhorar os contratos com a Gazprom, a principal companhia russa de gs. A idia do imprio energtico, que apareceu no ano de 2005, continua sendo bastante atraente para muitos russos. Mas, no dia 12 de outubro de 2006, durante a visita de Vladimir Putin Alemanha, na entrevista coletiva do lder russo com a primeira-ministra alem, Angela Merkel, a situao mudou completamente, pois as exigncias de reavaliar a Carta Energtica Europia foram colocadas em discusso, e a Alemanha se recusou a contar com a companhia russa Gazprom como seu nico fornecedor de gs. No se pode afirmar que o aumento dos preos para os pases da CEI s uma questo de poltica. Por exemplo, temos boas relaes com a Bielo-Rssia, mas tambm aumentamos os preos do gs que lhe fornecemos. Isto significa que, agora, os interesses do grande capital prevalecem sobre os demais interesses. O imprio energtico uma iluso agradvel para o povo e um apoio importante para o grande capital. O problema de energia continua sendo central no dilogo entre a Unio Europia e a Federao Russa. O Acordo de Cooperao entre a Unio Europia e a Rssia acaba em 2006, e evidente que o tema da segurana energtica aparecer novamente. Mas, hoje, a poltica do governo russo est clara: a ratificao da Carta Energtica significa o fim do monoplio da Gazprom para o transporte do gs natural e, por isso, durante a cpula em Lahti, no dia 20 de outubro de 2006, Vladimir Putin sublinhou que a Federao Russa no podia liberalizar o comrcio com a Europa somente no mercado de energia. Dessa maneira, podemos imaginar que, num futuro prximo, a mudana das relaes entre a Rssia e a UE no vai ter lugar, mantendo-se o atual status quo6. Este tema um dos mais discutidos na Rssia, mas a maioria dos especialistas no v essa situao como ruim, porque a idia da influncia poltica por meio dos recursos naturais no colabora com o desenvolvimento econmico da Federao Russa, nem com o prestgio poltico, nem com o bem-estar dos cidados russos7.
6
KOKCHAROV, A.; RUBANOV, I. Predlogenie ot kotorogo mogno otkazatsia (A oferta que possvel recusar). Expert, 23 out. 2006.
7 BELKOVSKI, S. Krah evroaziatskoi Nigerii (O fracasso da Nigria euroasiatica). Kommersant, 17 out. 2006.
103
7. As revolues nas antigas repblicas soviticas Como j fiz referncia Ucrnia e sua revoluo laranja, passarei agora ao tema das revolues em alguns pases da ex-Unio Sovitica. A revoluo laranja, que tinha tanta fama fora do pas como uma vitria da democracia e da independncia da influncia russa, finalmente saiu como uma nova diviso do poder. Recentemente, depois de escndalos no parlamento ucraniano conhecido como Rada constrangedor lembrar das acusaes feitas Rssia por suas tentativas de influir nas eleies ucranianas. Creio ser difcil explicar o comportamento do governo russo naquele perodo, pois estava claro que este apoio s poderia desempenhar um papel negativo. Os politlogos ucranianos com quem mantive contato depois desses eventos tambm disseram que a atitude do governo russo no se explicava. E o resultado da vitria da independncia e da liberdade tornou-se fatal, visto que a Ucrnia est em um caos poltico e as relaes entre ambos os pases tambm esto em runas. Esporadicamente aparecem opinies de que isso natural, pois faz parte do processo democrtico, mas no creio que haja muitas pessoas que compartilhem dessa opinio. Outro problema no espao da CEI so as mudanas e as revolues em alguns pases da ex-Unio Sovitica, que hoje esto mais orientados integrao nas estruturas europias e atlnticas que a uma aproximao com a Rssia e com a prpria Comunidade. Esses Pases so a Ucrnia j descrita anteriormente , a Gergia, a Moldvia e o Azerbaijo. O primeiro pas dessa lista de mudanas polticas a Gergia, que passou por uma revoluo em dezembro de 2003, o que deteriorou completamente as relaes bilaterais com a Rssia. E logo aps as eleies o novo presidente eleito, Mikail Saakashvili, declarou que a sua posio estava mais orientada cooperao com o Ocidente do que com a Rssia. Agora, na Gergia, h muitos conflitos internos. Os povos da Adjria, da Abkhzia e da Osstia do Sul, provncias da Gergia, exigem a independncia, e claro que o governo georgiano no quer permiti-lo. A Federao Russa participa desses conflitos muito ativamente, e por isso as relaes entre os nossos pases hoje so pssimas. Por um lado, a posio do governo de Tbilisi est clara, isto , por ser um Estado soberano, a interveno da Federao Russa nos problemas internos absolutamente ilegal. Por outro lado, a Rssia est segura de que tem de ajudar os povos da Abkhzia, Adjria e Osstia do Sul. As razes desta situao esto no perodo sovitico e no processo da desintegrao da URSS, quando foi tomada a deciso de que as fronteiras de todos os pases independentes coincidiriam com as das ex-repblicas soviticas. O problema da auto-identificao dos povos no foi levado em considerao. Dessa forma, por exemplo, o povo osseta viu-se separado entre a Gergia e a Federao Russa, quando o aspecto mais importante da construo da identidade nacional dos povos do Cucaso a terra, a terra dos antepassados. Cabe acrescentar que as razes dos conflitos na Gergia esto tambm no nacionalismo que cresceu muito no incio dos anos 90. Se durante a poca sovitica qualquer tentativa nacionalista foi neutralizada, depois da desintegrao da URSS os movimentos nacionalistas receberam uma vida nova.
104
A situao hoje est difcil, j que a Gergia est decidida a resolver essa crise por meio de tropas regulares, o que no pode trazer paz a esse territrio. A Federao Russa posiciona-se de forma absolutamente contrria a essa poltica em geral, e contra o governo de Saakashvili em particular. Por isso, na Rssia agora est ganhando fora uma campanha contra a Gergia. Essa campanha tem grande repercusso fora do pas, porque inclui um embargo aos produtos georgianos e uma nova poltica de migrao, entre outros aspectos. bastante difcil explicar a necessidade de todas essas medidas para o povo russo, porque a maioria dos politlogos, especialistas e analistas est assombrada com essa situao e fala da inutilidade dessas medidas. A resposta pode ser encontrada nas sondagens da opinio pblica, j que 42% dos russos apiam a presso sobre a Gergia. Alm disso, 44% pensam que essa crise vai fortalecer as posies russas no Cucaso e 54% esto seguros de que essa poltica vai conduzir ao aumento da autoridade internacional da Federao Russa8. Dessa maneira, a Federao Russa espera manter o seu prestgio como ator importante do sistema internacional frente aos seus cidados. Aqui podemos ver um paradoxo da vida poltica da Rssia, j que a deteriorao da posio da Federao Russa nas relaes internacionais, por causa da sua agressividade, no influi no apoio dos cidados ao governo, j que a maioria dos russos vem nas acusaes do Ocidente somente um desejo de submeter a Rssia. 8. CEI: prioridade para o governo russo A idia de fazer renascer o imprio est viva na sociedade russa. Especialmente por isso a Comunidade dos Pases Independentes continua sendo uma prioridade da poltica externa russa. Mas a situao na CEI no est muito boa, e isto foi demonstrado claramente na ltima reunio dos Ministros de Assuntos Exteriores desta Comunidade, que ocorreu no dia 16 de outubro de 2006, na qual participaram s trs ministros o da Federao Russa, o do Cazaquisto e o da Bielo-Rssia, que presidia esta reunio em Minsk. Infelizmente, evidente que especialmente os ltimos problemas nas relaes entre a Gergia e a Rssia fizeram os outros membros da CEI duvidarem das possibilidades desta organizao e, outra vez, reverem as ambies do Kremlin de ser o nico chefe da CEI. Assim, a Federao Russa perdeu a sua possibilidade de encabear o projeto da CEI quando renunciou ao Atlantismo e ao liberalismo, preferindo o Euroasiatismo, porque o Oriente podia apoiar a cooperao no espao ps-sovitico somente no mbito das reformas liberais. 9. Comparaes entre a Rssia e a Amrica Latina Acrescentarei tambm algumas palavras sobre o vetor latino-americano, mesmo que a Amrica Latina no seja a prioridade da poltica russa. Se examinarmos as posies das nossas regies na poltica mundial, evidente que encontraremos muitas caractersticas parecidas: sobrevivemos a perodos de
8
Polpuliarnye meri (Medidas populares). Kommersant, 23 out. 2006.
105
ditadura e crises econmicas; somos pases em desenvolvimento; e as nossas vias histricas nunca cruzaram os marcos da rivalidade ou das contradies agudas. Levando em conta tudo isso, na Rssia h muita simpatia para com os povos latino-americanos. Quanto poltica oficial, aqui temos mais declaraes que verdadeira cooperao. A Federao Russa tem acordos comerciais com os pases da Amrica Latina, mas a circulao de mercadorias no muito grande, salvo a venda das armas russas. O apoio poltico Amrica Latina tem lugar somente no mbito do nosso anti-americanismo, como por exemplo o apoio candidatura do Brasil a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. 10. Rssia: consideraes finais Atualmente na Rssia os problemas de poltica interna foram substitudos pelos problemas externos, e todas as medidas de fortalecimento do eixo do poder, que no tm nada a ver com a democracia, so explicadas como resposta aos desafios do exterior. Por exemplo, as mudanas do sistema de eleio dos governadores, ou seja, a nomeao presidencial em lugar de eleies diretas, demonstra a resposta do governo de Moscou ao terrorismo checheno (isto se deu depois dos eventos de Beslan). O Poder Executivo submeteu completamente o Poder Legislativo a idia da defesa da democracia por meios anti-democrticos est muito popular hoje em dia. Especialmente por isso temos esta ideologia esquisita que se chama democracia soberana, onde as idias da necessidade de cumprir o Direito e a necessidade de responder aos desafios exteriores com medidas de estado de emergncia podem substituir uma outra. O sentimento ps-imperial significa muito para os russos. Durante os primeiros anos da existncia da Federao Russa, a maioria da populao, em geral os representantes de nvel social baixo, passou a sentir uma humilhao frente aos pases ocidentais, e agora essas pessoas tm a aspirao reabilitao. Dessa maneira, o baixo nvel de vida pode ser compensado com o sentido de orgulho nacional, e a poltica do Kremlin est em apoiar este sentimento, imaginando os estados ocidentais como inamistosos, com a tendncia de debilitar a Rssia, e de no permitir a renascena da potncia russa. Para resumir, posso dizer que na Federao Russa o nvel social mediano quase no existe, e por isso a poltica exterior est sendo formulada contando com o grande capital, por um lado, e com as idias ps-imperiais do nvel mais baixo, por outro. Dessa maneira o governo faz tudo para ajudar o capital russo, como a Gazprom, e apia a aspirao de fazer renascer a grande potncia russa, procurando inimigos externos. Essa a nossa realidade, e acrescento que isso no significa que na Federao Russa no h democracia. Ao contrrio, porque posso dizer tudo isto sem medo. A vida na Rssia de hoje no est fcil, e os problemas do terrorismo mundial, por exemplo, no interessam aos russos. Mas a maioria se lembra ainda dos problemas do terrorismo checheno, quando acontece um ato terrorista, e por isso as preocupaes do Ocidente com a violao dos direitos humanos ou com o terrorismo no parecem importantes aos russos, que esto submersos nos seus problemas econmicos. Alm disso, as declaraes ocidentais de crtica irritam a populao, porque na Rssia existe uma convico profunda de que cada pas tem de resolver os seus problemas pelos prprios meios, sem intervenes.
106
Dessa maneira constri-se a poltica exterior russa: a Federao Russa tem de resolver os seus problemas sem intervenes exteriores, e levando em considerao que o espao ps-sovitico tem de continuar sendo a zona da influncia russa. Referncias bibiogrficas
ARON, L. USA y Rossia: otnochenia skvoz prizmu ideologi (Estados Unidos e Rssia: relaes atravs do prisma de ideologias). Rossia v globalnoi politike, 3, Maio-Junho 2006. BELKOVSKI, S. Krah evroaziatskoi Nigerii (O fracasso da Nigria euro-asitica). Kommersant, 17 out. 2006. INOZEMTSEV, V. Rossia y Zapad (Rssia e Oriente). Obchaia tetrad, 1 (36), 2006. KOKCHAROV A.; RUBANOV, I. Predlogenie ot kotorogo mogno otkazatsia (A oferta que possvel recusar). Expert, 23 out. 2006. NIKONOV, V. Resursi i prioriteti vnechnei politiki Rossii (Os recursos e as prioridades da poltica exterior da Rssia). Sovremennie megdunarodnie otnochenia i mirovaia politika, Moscou, 2005. Polpuliarnye meri (Medidas populares). Kommersant, 23 out. 2006. SERGUNIN, A. Rossiiskaia vnechnepoliticheskaya misl: problemi nazionalnoi I mezdunarodnoi bezopasnosti. (O pensamento de poltica externa da Rssia: os problemas da segurana nacional e internacional). Nizhny Novgorod, 2003.
107
Reflexes sobre a histria das relaes Brasil Argentina

Jos Estanislau do Amaral Souza Neto*
Resumo: Argentina e Brasil tm vivido, nos ltimos 20 anos, um momento de intensa e crescente aproximao diplomtica. Mas nem sempre foi assim. Este artigo traz reflexes sobre a histria de quase 200 anos do relacionamento das duas naes, desde que se tornaram independentes. Palavras-chave: Argentina, Brasil, Estados Unidos, Diplomacia, Mercosul.
Introduo Em uma obra recente e extremamente valiosa de histria comparada, Boris Fausto e Fernando Devoto (2004) analisaram a Argentina e Brasil, no perodo de 1850 a 2002. Inspirei-me nesta obra e dela emprestei alguns conceitos para escrever este pequeno artigo, voltado exclusivamente para as relaes diplomticas bilaterais, recuando no tempo at o momento em que os dois pases obtiveram suas respectivas independncias: a Argentina da Espanha, em 1816; o Brasil de Portugal, em 1822. So quase 200 anos de um relacionamento que, se hoje prioritrio para os dois pases, nem sempre foi assim e passou por diversas etapas. Em 1916, data do Primeiro Centenrio da Repblica Argentina, o governo brasileiro enviou como representante s festividades oficiais, em Buenos Aires, um de seus filhos mais ilustres, para alguns a maior figura histrica do pas: Rui Barbosa. O primeiro compromisso pblico de Rui foi uma entrevista ao dirio La Nacin, em 5 de julho, na qual dizia que via na Argentina uma nacionalidade vigorosa, uma sociedade culta, atraente e boa. Estas eram palavras que, na poca, exprimiam a admirao que exerciam nas elites brasileiras a pujana da economia e a solidez das instituies polticas argentinas (BARBOSA, 1916). No dia seguinte, 6 de julho, numa sesso conjunta da Cmara e do Senado em sua homenagem, Rui diria, certamente tendo presente o pano de fundo da Grande Guerra que ento se desenrolava na Europa, que o Novo Mundo j apontava a forma pela qual deve viver a humanidade, numa associao real de naes (Idem, ibidem).
*
Jos Estanislau do Amaral Souza Neto graduado em Administrao de Empresas pela Fundao Getlio Vargas e em Relaes Internacionais pelo Instituto Rio Branco. Diplomata de carreira no Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty), foi Diretor de Assuntos Corporativos da Unilever para a Amrica Latina e Brasil, e scio e Diretor da Rubens Barbosa & Associados. Atualmente assessor internacional do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e professor de Poltica Externa Brasileira da Faculdade de Economia da FAAP.
108
Para que esta situao se enraizasse, prosseguia Rui, era necessrio que se acabassem as desconfianas, os cimes, as prevenes entre povos talhados pela natureza e pela vizinhana para se amarem e se beneficiarem uns aos outros. Prega Rui uma poltica de cu limpo e coraes puros entre as duas naes e menciona o desconhecimento recproco e lamentvel entre Brasil e Argentina (Idem, ibidem). Tinha razo Rui Barbosa ao apontar o enorme desconhecimento mtuo entre os dois pases. Um observador de fora da regio poderia ver-se tentado a apontar a proximidade da Argentina e do Brasil no espao fsico, alm de afinidades polticas naturais que deveriam resultar da quase simultaneidade do incio da construo dos respectivos projetos nacionais. E este observador no estaria errado. O fato, porm, que os dois pases, suas sociedades, se percebiam como amplamente estranhos um ao outro, como se seus percursos individuais fossem e devessem permanecer amplamente autnomos, especialmente nas primeiras dcadas de vida independente, no sculo XIX. Distintas metrpoles; lnguas diferentes; sistemas de organizao poltica (repblica e imprio) percebidos como opostos, seno mesmo como antagnicos; infra-estrutura de transportes precria, ou mesmo inexistente; desenvolvimento econmico voltado para os centros dinmicos da economia mundial. Era como se tudo nos separasse e nada nos unisse, a argentinos e brasileiros, nesta poro remota e afastada do mundo que era e ainda , em grande parte, a Amrica do Sul. Nas raras vezes em que os destinos e caminhos da Argentina e do Brasil se encontraram, no sculo XIX, os dois pases chegaram a situaes de hostilidade e de conflagrao. Ambos foram, especificamente na regio do Rio da Prata, os Estados que herdaram as rivalidades e as pendncias histricas entre Espanha e Portugal e seus imprios na regio. Lidar com tais pendncias consumiu grande parte das energias e dos escassos recursos das jovens naes, em suas primeiras dcadas de vida independente. Argentina e Brasil estiveram em campos opostos nas crises platinas da dcada de 1820, que culminaram na criao do Estado do Uruguai, e da dcada de 1850, que levaram queda de Rosas, na Argentina, e de Uribe, no Uruguai. Argentina e Brasil estiveram juntos, certo, na Trplice Aliana, na dcada seguinte, contra o Paraguai de Solano Lopez. Mas aquela foi uma aliana desconfortvel, de convivncia forada e temporria contra um inimigo comum. Fausto e Devotto (2004) mencionam que Tlio Halpern Donghi se referiu ao sentimento de rejeio que despertou nas elites argentinas a presena de tropas brasileiras em Buenos Aires, centro logstico das operaes de guerra. Mencionam ainda como Juan Bautsta Alberdi apontara o equvoco do enorme sacrifcio de uma guerra que, para a Argentina, pas grande e despovoado, com vastas reas ainda por ocupar, prometia na melhor das hipteses algumas pequenas conquistas territoriais, como a regio do Chaco boreal, que no fim permaneceria mesmo com o Paraguai. A guerra foi um pouco mais popular no Brasil do que na Argentina, pelo menos em seu incio. Talvez porque foi apresentada ao pas como uma espcie de cruzada, de mission civilisatrice do Brasil contra a barbrie, a anarquia e a desordem supostamente reinantes nos pases vizinhos. Tal argumento, obviamente muito pouco convincente como bandeira de um regime monrquico
109
Reflexes sobre a Histria das Relaes Brasil-Argentina, Jos Estanislau do Amaral Souza Neto, p. 108-114
assente na escravido, no resistiu aos fatos. E a guerra, ainda que constitusse uma vitria no campo de batalhas para as tropas brasileiras, acabaria por acelerar a derrocada do prprio Imprio. A propsito, se for aceito, como de fato verdadeiro, que o objetivo central da poltica externa do Imprio brasileiro na regio do Rio da Prata era impedir o possvel ressurgimento, em torno de Buenos Aires, de alguma potncia rival de porte comparvel ao que antes fora o Vice-reinado do Prata, favorecendo, com este objetivo, a consolidao de dois Estados menores como Paraguai e Uruguai, ento a Guerra do Paraguai foi um erro estratgico do Brasil, porque contribuiu para a derrota de um Estado que deveria ter merecido apoio. Terminada a guerra, no cessaram as tenses na regio, mesmo entre os antigos integrantes da Trplice Aliana. De qualquer modo, ao se aproximar o sculo XX, dois fatos, que foram a proclamao da Repblica no Brasil e a resoluo, por meio da arbitragem, da ltima questo fronteiria pendente entre os dois pases, a de Palmas ou das Misses, em 1895, mudaram as relaes entre Argentina e Brasil. A Bacia do Rio da Prata perderia, nas palavras de Fausto e Devoto (2004), o carter de espao geopoltico vital, tanto para a Argentina quanto para o Brasil. Desaparecia assim, em grande parte, a perspectiva de uma conflagrao. A rivalidade entre ambos os pases persistir, no entanto, agora de forma mais sutil e dissimulada, na perseguio do que se poderia chamar de um papel hegemnico na Amrica do Sul. Esta rivalidade veio at recentemente at cerca de 20 anos atrs e desembocou, ao longo de praticamente todo o sculo XX, em frices e disputas nos campos econmico, poltico e militar, passando muitas vezes pela simples busca de prestgio, to tpica de sociedades imaturas como eram as nossas. Foi nas ltimas dcadas do sculo XIX e nas primeiras do sculo XX que a Argentina atingiria o seu perodo dos anos dourados. Como se no bastasse o espetacular desenvolvimento econmico do pas, os argentinos assistiam ao aperfeioamento de suas instituies polticas, fruto dos ideais e do trabalho dos membros da chamada Gerao de 37. As elites argentinas desenvolveram ento uma identidade prpria e um projeto de nao que lhe correspondia, de que fazia parte uma crena numa espcie de destino manifesto que estaria reservado ao pas na Amrica Latina. Com isto, provocaram sentimentos ao mesmo tempo de frustrao e de competio no vizinho que, ciente de sua grandeza territorial e de seu potencial, fazia, porm, uma transio difcil do Imprio Repblica, e cujas novas classes dirigentes estavam longe de ter a mesma formao ou viso estratgica de seus pares argentinos. O PIB per capita argentino era um dos mais elevados do mundo em 1900: US$ 2.756 em comparao com US$ 704 para o Brasil, nos clculos de Angus Maddison. Em 1930, tais valores aumentaram respectivamente para US$ 4.080 e US$ 1.061, mas a desproporo entre os dois pases se mantinha. A economia da Argentina se articulava em torno da exportao de bens agropecurios para a Europa. Era uma economia temperada, mais similar de pases como Canad ou Austrlia do que economia brasileira, que neste momento tinha seu eixo preponderante, quase exclusivo, na exportao do caf, cujo maior mercado consumidor era os Estados Unidos. Posteriormente, a partir da crise internacional dos anos 1930, a situao se inverte. O Brasil encontra gradualmente o caminho da industrializao e do desenvolvimento, de maneira mais slida e consistente do que seu vizinho do sul. So as elites
110
brasileiras que passam agora a olhar com ares de superioridade os argentinos, envolvidos, estes, crescentemente em tentativas de explicao de sua decadncia. Os argentinos olham para o passado; os brasileiros, para o futuro a partir dos anos 30 e 40. As relaes internacionais de Brasil e Argentina No campo das relaes internacionais, objeto de nossa anlise, Argentina e Brasil fizeram opes distintas, explicadas, em grande parte, pelos vnculos econmicos do Brasil com os Estados Unidos e da Argentina com a Europa. O Brasil tomou, no fim do sculo XIX, a clara deciso de aproximar-se dos Estados Unidos, nao que ento procurava consolidar seu papel hegemnico no hemisfrio, sem mencionar sua ascenso gradual e rpida ao status de potncia internacional. O Baro do Rio Branco, chanceler de 1902 a 1912, o grande arquiteto e defensor desta linha de atuao, que se prolongar no sculo XX e da qual o Brasil colher frutos e colecionar frustraes, talvez em igual nmero, freqentemente na tentativa de alcanar a condio de uma espcie de primus inter pares dentro da Amrica do Sul, na relao com os Estados Unidos. O Brasil, ao contrrio da Argentina, participou, ainda que de forma modesta e tardia, da Grande Guerra. Sentou-se assim ao lado dos vitoriosos em Versalhes, em 1919. O Brasil tambm se aliou aos norte-americanos no apoio ao bloqueio dos portos venezuelanos pelo no-pagamento da dvida externa, ao passo que os argentinos se opuseram medida, ancorados na Doutrina Drago, contrria ao uso da fora para a cobrana de dvidas. Rio Branco no hesitou em aceitar, numa entrevista dada, alis, ao mesmo La Nacin, em 1906, o chamado Corolrio Roosevelt, que previa a interveno dos Estados Unidos no continente em casos flagrantes de descalabro ou impotncia (FAUSTO e DEVOTO, 2004). Rio Branco chegou a propor Argentina um Tratado ABC (Argentina, Brasil e Chile) em 1909, que no foi aceito na Argentina, dentro do jogo de rivalidades e de falta de confiana recproca que predominavam na poca. A elevao da representao do Brasil nos Estados Unidos categoria de Embaixada, em 1905, bem como a criao do cardinalato pela Santa S no Brasil naquele mesmo ano, feriram suscetibilidades na Argentina e no Chile e exemplificam como questes de prestgio, que fazem parte do jogo de poder, podem influenciar de modo significativo o clima das relaes diplomticas. O Brasil provaria sua prpria dose do veneno na dcada de 1920, ao ver-se preterido pelos prprios vizinhos latino-americanos em sua pretenso de ocupar uma vaga permanente do Conselho da Liga das Naes, organizao da qual foi forado a retirar-se em 1926 aps vetar o ingresso da Alemanha. Foi possivelmente um dos poucos fiascos diplomticos que o Brasil cometeu, naquele momento de reintegrao da Alemanha ao concerto das naes. Novamente o Brasil participaria da II Guerra Mundial, ao lado dos Aliados, chegando a enviar, como se sabe, contingentes expressivos ao teatro de operaes de guerra. Era duplo o objetivo do Brasil: por um lado, obter vantagens bilaterais no relacionamento com os Estados Unidos (Volta Redonda, armas, cooperao militar); e de outro, participar do desenho da ordem mundial e das organizaes internacionais no ps-Guerra, j com os olhos postos no Conselho de Segurana da ONU.
111
A Argentina se manteve neutra at praticamente o fim do conflito, quando declarou guerra ao Eixo. Talvez tenha sido um erro a Argentina no ter agido antes. Pelo menos este o julgamento de grande parte dos prprios argentinos, que sem dvida tinham diante de si a atitude contrastante do Brasil. De qualquer modo, a participao do Brasil na II Guerra, que colocou o pas, por gravidade, tambm do lado ocidental na Guerra Fria que ento se iniciava, criou expectativas exageradas no Brasil, que no foram atendidas. Pedidos de armas, investimentos e financiamentos aos Estados Unidos ficaram largamente sem resposta, ou tiveram resposta muito aqum do que se esperava. Isto sem falar na idia de um Plano Marshall para a Amrica Latina, que o Brasil chegou a formalizar aos Estados Unidos. A frustrao no Brasil com os Estados Unidos cresceria ainda mais nos anos seguintes, sobretudo durante a administrao republicana de Eisenhower e da relativa frieza com que aquele pas recebeu a iniciativa brasileira da Operao Pan-Americana do presidente Juscelino Kubitschek em 1958, no querendo, evidentemente, abrir mo de sua liderana no hemisfrio no momento em que o socialismo chegava regio, com Fidel Castro. O Brasil se afastou, sem rompimento, dos Estados Unidos, ao adotar a chamada Poltica Externa Independente, durante a gesto dos presidentes Jnio Quadros e Joo Goulart, entre 1961 e 1963. E retomou o alinhamento incondicional a partir de 1964. Mas este alinhamento no durou muito tempo. que, paradoxalmente, a diplomacia brasileira faria uma mudana importante durante o regime militar, afastando-se gradualmente dos Estados Unidos novamente nos anos 1970, atingindo seu ponto mais grave em 1978, com o rompimento do acordo militar com os Estados Unidos que fora assinado por Vargas em 1952. Depois deste momento, o Brasil nunca mais procurou se posicionar de forma clara como parceiro preferencial ou privilegiado dos Estados Unidos na Amrica do Sul, nem mesmo durante a gesto do presidente Fernando Collor de Mello. a Argentina quem procurar acercar-se dos Estados Unidos nos ltimos 20 ou 25 anos, apoiando a poltica daquele pas na Amrica Central no incio dos anos 1980, esperando em contrapartida o apoio norte-americano na malograda tentativa de reconquista das Malvinas, no que se comprovou um grande erro de avaliao. Nos anos 1990, a Argentina de Menem buscar relaes ditas carnais com os Estados Unidos e mandar contingentes primeira Guerra do Golfo, em 1991. Receber como recompensa algo um tanto intangvel, como o status de Aliado Extra-Otan dos Estados Unidos, alm de um smbolo de prestgio como a iseno de vistos para a entrada de seus nacionais nos Estados Unidos. Fao esta breve e incompleta enumerao de alguns movimentos da Argentina e do Brasil nos cenrios regional e mundial ao longo de quase todo o sculo XX, apenas no intuito de mostrar como a relao com os Estados Unidos, por parte de Argentina e do Brasil, representa, em parte, ensaios de um e de outro de obter o reconhecimento de um status diferenciado, dentro de uma lgica mais ou menos intensa de rivalidades, cimes e coraes impuros, para recorrermos, por contraste, aos termos que Rui Barbosa empregara em 1916.
112
Relaes bilaterais entre Brasil e Argentina Nem nos momentos de maiores afinidades eletivas entre os governantes de ambos os pases estas rivalidades deixaram de existir. Pern e Getlio, por exemplo, vivenciaram relaes diplomticas muito conturbadas entre 1951 e 1954. Getlio preferiu fazer suas apostas na relao com os Estados Unidos e disse no iniciativa de integrao regional proposta por Pern, devolvendo assim, na mesma moeda, a reao negativa da Argentina ao Pacto ABC que o Brasil recebera quase 40 anos antes. Os regimes militares nos dois pases tambm passaram por momentos bilaterais bastante difceis, de que foi exemplo o conflito gerado pelo aproveitamento das guas do Rio Paran nos anos 1970, numa dinmica que no deixa de lembrar o atual litgio entre Argentina e Uruguai em torno das papeleras. Isto sem falar no clima de desconfiana e corrida armamentista provocado pela suspeita mtua sobre os supostos fins pacficos dos respectivos programas nucleares. Houve, certo, momentos de aproximao no sculo XX, mais simblicos que efetivos, como as visitas recprocas do presidente Roca ao Brasil e de Campos Salles Argentina, ou o encontro de fronteira entre os presidentes Arturo Frondizi e Jnio Quadros, em 1961. Somente nos 1980, porm, com a redemocratizao nos dois pases, que as possibilidades de um relacionamento em novas bases foram reapresentadas e de fato aproveitadas. No se pode subestimar a importncia histrica da contribuio dos presidentes Raul Alfonsn e Jos Sarney s relaes entre Argentina e Brasil. Herdaram seus pases em condio difcil, com as economias estagnadas pela crise da dvida externa e pelo esgotamento do modelo econmico de substituio de importaes. Depois de 20 anos de regime militar duro no Brasil, o presidente eleito Tancredo Neves morreu antes de assumir e Sarney herdou um ministrio pronto. Alfonsn se elege com o pas ferido no orgulho nacional depois da humilhao imposta pela derrota nas Malvinas, e ainda com as cicatrizes expostas da violenta represso poltica interna. Ambos, Alfonsn e Sarney, deixariam o cargo em condies muito adversas, mas no se lhes pode negar o crdito por colocarem as relaes entre os seus pases num novo patamar, deixando para trs um histrico recente de rivalidades e de luta por algo que ningum no mundo levava muito a srio: o ttulo de lder ou potncia hegemnica da Amrica do Sul, dentro de um conceito de geopoltica que j no fazia sentido num mundo que se globalizava no plano econmico e que era marcado pelo esvaziamento do conflito ideolgico bipolar na esfera poltica. Talvez o marco inicial tenha sido o apoio do Brasil Argentina na Guerra das Malvinas em 1982, apoio no apenas retrico, mas concreto. O Brasil passaria a representar os interesses da Argentina junto ao Reino Unido quando foram rompidas as relaes diplomticas entre os dois pases, fato diplomtico de importncia histrica. Sarney e Alfonsn se puseram posteriormente a criar os mecanismos que permitiram dissipar as suspeitas recprocas no que se referia aos respectivos programas nucleares, abrindo assim a perspectiva, do ponto de vista do Brasil, para que fosse assinado, em 1998, o Tratado de No-Proliferao de Armas
113
Nucleares (TNP). Um dos argumentos utilizados pelos militares brasileiros para que o Brasil no subscrevesse aquele Tratado era justamente a alegao de que a Argentina poderia dispor de arsenais atmicos. Paralelamente, deram-se os primeiros passos para a integrao econmica entre os dois pases, inicialmente dentro de um enfoque setorial e com acordos bilaterais. Mas era o embrio do que seria logo depois o Mercosul. Os presidentes Carlos Menem, da Argentina, e Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique deram seqncia, em ritmo mais acelerado, na dcada de 1990, aos processos de integrao, aos quais foram incorporados Uruguai e Paraguai. E apenas a partir deste momento que ambos os pases, Argentina e Brasil, se percebem como mutuamente prioritrios, numa situao que permanece at hoje. O Brasil passa a ter crescente conscincia de que o Mercosul e sua gradual ampliao horizontal era condio para o pas integrar-se de forma bem sucedida na economia global. Ganharia escala para atrair novos investimentos que, no setor privado, tambm se organizavam agora em escala regional ou global. Alis, o prprio Plano Real, implementado no ano de 1994, tinha como pressuposto uma economia brasileira mais aberta e integrada no mundo. Neste sentido, o Plano Real era muito diferente do Plano Cruzado de 1986, que fracassou, entre outros motivos, por basear-se ainda num Brasil de carter autrquico, relativamente fechado s importaes. O Mercosul passou por altos e baixos nos ltimos anos. Poderia ter avanado mais e melhor, e isto provocou frustraes nos pases membros. No se avanou na rea poltica, na criao de instituies que pudessem lidar com os problemas da integrao que foram surgindo. Mas se fizeram progressos. Passos seguros foram dados na direo de tornar os vnculos dos dois pases cada vez mais firmemente associados, numa situao nova e que de certa forma j adquiriu uma dinmica prpria, autnoma, mais independente dos governos e baseada nos interesses reais das sociedades. Este o cenrio atual, a que os presidentes Nestor Kirchner, da Argentina, e Luiz Incio Lula da Silva, do Brasil, tm dado continuidade e aprofundado. o que se espera deles e de seus sucessores. Referncias bibliogrficas
BARBOSA, R. Obras Completas. Embaixada a Buenos Aires. Vol. 43, Tomo I, 1916. BARRETO, F. M. Os Sucessores do Baro, 1912-1964: Relaes Exteriores do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001. _________. Os Sucessores do Baro, 1964-1985: Relaes Exteriores do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2006. DONGHI, T.H. Histria da Amrica Latina. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005. FAUSTO, B.; DEVOTO, F. Brasil e Argentina: um ensaio de historia comparada (1850-2002). 1 ed. Rio de Janeiro: Ed. 34, 2004. RICUPERO, R. Baro do Rio Branco: Uma Biografia Fotogrfica, 1845-1995. Fundao Alexandre de Gusmo, 1995.
114
A evoluo do mercado financeiro brasileiro 1984-2004

Tharcisio Bierrenbach de Souza Santos*
Resumo: Este artigo aborda a evoluo do mercado financeiro brasileiro no perodo compreendido entre 1984 e 2004, destacando e analisando as questes mais importantes. Palavras-chave: Brasil: crescimento econmico, mercado financeiro, risco, exposio financeira, polticas monetria e financeira.
1. Introduo A evoluo do mercado financeiro brasileiro no perodo compreendido entre 1984 e 2004 tem grande importncia para todos quantos desejem entender as questes centrais que se acham envolvidas quanto ao crescimento econmico do pas. Durante esse perodo, o sistema sofreu um conjunto de modificaes e aperfeioamentos de maneira a torn-lo compatvel com as necessidades da economia, transformando-se numa pea essencial do processo de afirmao da competitividade nacional. O objetivo deste trabalho analisar esse conjunto de modificaes, de maneira a permitir que se possa contar com uma viso prospectiva relativamente evoluo que pode ser esperada no futuro prximo. 2. Questes centrais As questes mais importantes em termos de modificaes de poltica governamental podem ser resumidas nos seguintes aspectos: a) mudanas na estrutura do Sistema Financeiro Nacional; b) regulamentao de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional; c) questes ligadas a risco sistmico: adoo dos Acordos Internacionais de Limitao de Risco1, criao da Central de Custdia e Liquidao de Ttulos (Cetip), definio de meios para o fortalecimento do sistema bancrio e mudana do Sistema de Pagamentos Brasileiro; d) questes ligadas a risco de crdito: estabelecimento de uma Central de Riscos e introduo da nova Lei de Falncias (Lei Complementar n. 118/05); e) combate lavagem de dinheiro; f) privatizao dos bancos estaduais; g) crescimento da atuao dos bancos estrangeiros; e h) a discusso sobre a autonomia do Banco Central. Tambm ser destacada a evoluo do Sistema Financeiro Nacional desde a dcada de 1990.
*
Tharcisio Bierrenbach de Souza Santos Economista (USP) e Doutor em Cincias Histria Econmica (USP), Professor Titular das Faculdades de Economia e de Administrao da FAAP, Vice-Diretor desta ltima faculdade e Diretor do MBA da mesma fundao.
Acordos da Basilia, promovidos pelo Comit de Superviso Bancria da Basilia (Basel Committee on Banking Supervision), criado em 1974 para ampliar a cooperao internacional quanto superviso e controle bancrios. O Comit funciona na sede do Banco de Compensaes Internacionais (Bank for International Settlements BIS), que se localiza nessa cidade e funciona como um banco central dos bancos centrais.
A evoluo do mercado financeiro brasileiro 1984-2004, Tharcisio Bierrenbach de Souza Santos, p. 115-134
115
2.1. Mudanas na estrutura do Sistema Financeiro Nacional A estrutura do Sistema Financeiro Nacional sofreu uma grande alterao na segunda metade dos anos 1980. O sistema vinha, desde o incio da dcada de 1970, contando com bancos universais de fato, a despeito de a estrutura estabelecida em seqncia lei bancria estar baseada na segmentao de atuao das diferentes instituies. No perodo compreendido entre a dcada de 1970 e a maior parte dos anos 1980, predominaram os conglomerados bancrios, em que o banco comercial agia como instituio mltipla, com produtos e servios financeiros de todas as instituies vinculadas. Com a Resoluo 1.524, de 21 de setembro de 1988, o Conselho Monetrio Nacional facultou aos bancos comerciais, bancos de investimento, sociedades de crdito imobilirio e sociedades de crdito, financiamento e investimentos a fuso de todas as funes em uma nica instituio financeira, o banco mltiplo. A referida resoluo permitiu tambm que as corretoras de cmbio e ttulos, bem como as distribuidoras de ttulos e valores mobilirios, fossem includas nos bancos mltiplos. As instituies mltiplas tiveram sua regulamentao alterada pela Resoluo 2.099 do Conselho Monetrio Nacional, de 17 de agosto de 1994. Segundo esta resoluo, o banco mltiplo passou a ter pelo menos duas das seguintes carteiras2: comercial; de investimento; de desenvolvimento; de crdito; financiamento e investimento; de crdito imobilirio ou de arrendamento mercantil. A Resoluo 2.099/94 estabeleceu tambm que os bancos mltiplos devessem ter, obrigatoriamente, uma carteira comercial ou de investimento. A principal alterao no esprito da Lei n 4.595/64 decorreu do estabelecido pela Resoluo 2.099/94, de que no h vinculao entre as fontes de captao de recursos e as aplicaes dos bancos mltiplos, com exceo dos casos previstos em legislao ou em regulamentao especficas. Essa disposio foi o grande fator de modificao na gesto de instituies financeiras durante os anos 1990, uma vez que permitiu que os recursos captados pelas instituies pudessem ser alocados de acordo com a estratgia de tesouraria que estivesse sendo utilizada. Ao longo da segunda metade dos anos 1990 verificou-se uma forte concentrao na aplicao de ttulos governamentais, coincidindo com a expanso da dvida pblica no pas, enquanto que os volumes de recursos aplicados em crdito perderam ainda mais sua significao. 2.2. Regulamentao de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional A regulamentao de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional se deu em dois momentos sucessivos, com a edio do Decreto n. 91.152, de 15 de maro de 1985, e com a Lei n. 7.492, de 16 de junho de 1986. O primeiro criou, no Ministrio da Fazenda, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, com a funo de julgar em segunda instncia os recursos administrativos interpostos contra penalidades aplicadas pelo Banco Central ou pela Comisso de Valores Mobilirios em razo da inobservncia de dispositivos previstos nas Leis
2
Recebe a denominao de carteira o departamento de crdito especializado de um dado banco mltiplo que deve, obrigatoriamente, contar com um diretor responsvel por suas operaes.
116
4.131/62, 4.380/64, 4.595/64 e 6.385/76. Essa medida deu maior agilidade ao julgamento dos recursos, que at ento eram realizados pelo Conselho Monetrio Nacional, em procedimento que fugia ao escopo que havia presidido sua criao e que colidia com a composio daquele rgo colegiado. Como havia um grande nmero de matrias que eram excessivamente tcnicas e muitas vezes bastante intrincadas, essas decises se arrastavam e no havia a necessria velocidade que deve caracterizar os julgamentos de processos administrativos. A segunda iniciativa do governo em relao ao assunto ocorreu com a edio da Lei n. 7.492/86. Esse diploma legal visa coibir as fraudes praticadas no Sistema Financeiro Nacional, com nfase no que vinha ocorrendo de maneira continuada no mercado de ttulos e valores mobilirios. O crescente nmero de operaes e sua complexidade contribuam para dificultar a tipificao dos crimes representados pela gesto temerria ou fraudulenta dos recursos captados junto ao pblico. De acordo com essa Lei, a CVM e o Banco Central ficam autorizados a participar de maneira mais prxima na apurao dos crimes, ao mesmo tempo em que so suspensas as possibilidades de fiana e de apelao em liberdade para rus que tenham recebido pena de priso, ainda que primrios. Depois de enumerar todos os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, a Lei prev penas de 1 a 12 anos de recluso ou deteno e multa para aqueles que estejam enquadrados em seus dispositivos. O esforo no sentido de reprimir a gesto fraudulenta ou temerria de instituies financeiras foi completado, posteriormente, com a edio da Lei n. 9.080/95, que estabelece reduo nas penas para todos aqueles que, na qualidade de co-autores ou participantes do processo considerado inadequado, venham a colaborar com as autoridades no sentido de esclarecer a situao. A Lei considera como passveis de ao penal todos os controladores e administradores (diretores, gerentes, interventores, liquidantes e sndicos) de instituies, desde que tenham praticado atos definidos como criminosos. Infelizmente, o esforo no sentido de coibir atos de gesto inadequada com recursos captados junto ao pblico no prosperou, tendo sido diminuto o nmero de processos em que se chegou a condenar controladores ou administradores. 2.3. A questo do risco sistmico A possibilidade de ocorrncia de grande volatilidade no sistema econmico de um dado pas, em conseqncia do processo de interligao dos mercados financeiros que caracterizou o desenvolvimento da economia mundial a partir do fim dos anos 1980, foi um assunto que trouxe grande preocupao a todos quantos se encontram envolvidos com a gesto financeira de recursos do pblico. O fenmeno da volatilidade elevada normalmente produz o que se denomina de risco sistmico, situao em que dificuldades de liquidez por parte de uma ou mais instituies financeiras acabam se alastrando para muitas outras, em conseqncia da interligao que existe no mercado interbancrio. Durante o perodo estudado, ocorreu um continuado esforo por parte do Banco Central no sentido de neutralizar, ou pelo menos atenuar, o risco sistmico na economia brasileira. Cronologicamente, o primeiro passo nessa direo durante o perodo foi a criao da Central de Custdia e Liquidao Financeira de Ttulos (Cetip), em
117
maro de 1986. Tratava-se de aplicar, para os ttulos privados, mecanismos semelhantes de custdia e de liquidao que j haviam sido implantados para os ttulos da dvida pblica quando do estabelecimento do Selic. Novamente a iniciativa coube Andima e a um conjunto de instituies financeiras privadas, devendo-se destacar que todos os ttulos privados foram alcanados neste processo. Em conseqncia, tambm para esse segmento do mercado passou a vigorar a sistemtica de ttulos escriturais, de custdia centralizada e de liquidao regulamentada. Na Cetip, as operaes tm liquidao financeira automtica, sendo que o prazo para tanto, ao contrrio do Selic, de um dia aps a transao (D+1). Na etapa seguinte foi estabelecido o Regime Especial de Administrao Temporria (Raet), por meio do Decreto-Lei n. 2.321, de 25 de fevereiro de 1987. O Raet foi criado tendo em vista complementar as aes que vinham sendo desenvolvidas pelo Banco Central no sentido de realizar o saneamento financeiro de bancos comerciais estaduais. Essas instituies, cujas dificuldades de solvncia e liquidez se acham descritas de forma pormenorizada mais adiante, passam a poder sofrer um novo tipo de interveno por parte do Banco Central. O regime institudo pelo Raet essencialmente diferente das condies criadas pela Lei n. 6.024/74, j abordadas neste estudo, em razo de permitir instituio reguladora a preservao do interesse social de funcionamento da instituio sob interveno, sem prejuzo da regularizao da situao anormal enfrentada. Em outras palavras, trata-se de manter a instituio financeira em funcionamento, corrigindo suas anomalias e optando por uma das seguintes alternativas, aps o encerramento do perodo de interveno: normalizao da situao financeira da instituio, transferncia de ativos e passivos para outra ou outras sociedades, transferncia do controle acionrio, desapropriao das aes em favor da Unio, transformao, incorporao ou ciso e, finalmente, liquidao extrajudicial. A fase subseqente desse processo de facilitar as transaes no mercado financeiro e de reduzir o risco sistmico envolvido compreende a adeso do Brasil ao Acordo da Basilia I. O referido acordo, produzido sob a inspirao das instituies financeiras internacionais3, define limites para a captao de recursos de terceiros pelas instituies financeiras, bem como para a realizao de operaes de aplicao por conta dessas mesmas instituies. O limite de captao de recursos definido at ento, equivalente a 15 vezes o patrimnio lquido da instituio financeira, foi reduzido para 8 vezes esse mesmo montante. Trata-se de reduzir o nvel de alavancagem financeira4, ao mesmo tempo em que pela primeira vez foi considerada a natureza diversa das aplicaes que podem ser realizadas pelos diversos componentes do mercado. Cada tipo de aplicao tem condies de risco e de liquidez diferentes e no faz sentido considerar todas as aplicaes com o mesmo grau de risco, como se fazia anteriormente. De fato, uma instituio que aplica integralmente seus recursos captados junto ao pblico em papis da dvida pblica certamente est muito menos exposta ao risco que uma outra, que esteja concedendo crdito comercial ou crdito ao consumidor para um dado nmero de clientes. A sistemtica introduzida pelo Acordo da Basilia I faz essa distino, atribuindo pesos distintos s diferentes aplicaes.
3 4
Banco de Compensaes Internacionais (BIS), Banco Mundial e FMI.
Termo financeiro utilizado para significar a possibilidade que uma dada empresa, financeira ou no, tem de captar recursos de terceiros a partir de um determinado montante de capital prprio.
118
Apesar de introduzidas em diversos pases a partir de 1988, apenas em 1994 as disposies do Acordo da Basilia I foram adaptadas ao mercado brasileiro. Por meio da Resoluo 2.099/94, o Banco Central promoveu no apenas a adequao do sistema a essas normas, como tambm definiu novas regras para a autorizao de funcionamento de instituies, transferncia de controle e reorganizao, instalao e funcionamento de dependncias no pas e, por fim, estabeleceu limites mnimos de patrimnio lquido e de capital realizado. No caso de instituies financeiras que no se enquadravam nos limites mnimos de capital realizado e de patrimnio lquido, ficou estabelecido que teriam de apresentar um plano de regularizao de situao em prazo mximo de 60 dias a partir da divulgao da resoluo. Esse plano de elevao do capital subscrito devia ser efetivado em prazo mximo de 6 meses, admitidas duas prorrogaes de prazo por idntico perodo. Findo esse perodo, a instituio que no tivesse se adaptado nova regulamentao estava sujeita liquidao extrajudicial. A continuada preocupao das autoridades monetrias com a questo da proteo dos recursos do pblico captados pelos bancos e a ecloso, em 1995, da crise de liquidez internacional que vitimou o sistema financeiro mexicano e que se propagou para outros pases latino-americanos, levou criao, por meio da Resoluo 2.197/95, de um fundo privado destinado a administrar os recursos necessrios proteo de crditos de terceiros junto a instituies financeiras. Essa medida tinha por objetivo encontrar uma soluo provisria para o problema, enquanto no se regulamentava o artigo 192 da Constituio Federal de 1988. Assim, por meio da Resoluo 2.211/95, o Conselho Monetrio Nacional aprovou o regulamento do Fundo Garantidor de Crditos (FGC), que viria, posteriormente, a integrar o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Esse fundo garante crditos do pblico contra instituies financeiras que venham a sofrer dificuldades de liquidez at o montante de R$ 20 mil, desde que esses crditos decorram de depsitos vista ou sacveis mediante aviso, cadernetas de poupana, depsitos a prazo, letras de cmbio, letras imobilirias e letras hipotecrias. O fortalecimento das bases do sistema bancrio brasileiro continuou ainda em 1995, com a edio da Medida Provisria n. 1.179, de 3 de novembro de 1995; pela Resoluo 2.208/95; e pela Circular 2.633/95. Na seqncia, em 17 de novembro de 1995 foram editadas a Medida Provisria n. 1.182 e a Circular 2.636/95. Esses atos criaram o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), integrando nesse programa o FGC, criado anteriormente. O Proer concedeu benefcios fiscais e criou uma linha de crdito especial junto ao Banco Central destinada reorganizao administrativa, operacional e societria dos bancos. Esses incentivos se achavam vinculados a duas alternativas: transferncia do controle acionrio das instituies ou modificao de objeto social para atividades no-financeiras. Tratava-se de reforar o sistema financeiro, com o objetivo de assegurar suas condies de liquidez e de solvncia. A transferncia de controle acionrio das instituies devia ser feita com a assuno dos passivos e ativos da instituio financeira em questo. Alm de
119
contemplar recursos para a reestruturao e modernizao administrativa, o Banco Central tambm amparava financeiramente perdas decorrentes do processo de saneamento financeiro, bem como a desimobilizao de ativos das instituies que tivessem seu controle transferido. A parte saudvel das instituies financeiras com dificuldades de liquidez ou solvncia poderia ser transferida para outro grupo econmico, sendo mantida em separado a parcela de ativos e passivos que se revelasse com liquidez problemtica. O Proer prev ainda a responsabilidade solidria de controladores de instituies submetidas a regimes de interveno, administrao temporria e liquidao extrajudicial; a indisponibilidade dos bens aplicvel a acionistas controladores dessas instituies; e a incluso dos auditores externos independentes no inqurito que se venha a abrir para inquirir as causas do desequilbrio da instituio. Tambm foram criados dispositivos no sentido de garantir maior agilidade para que a Unio pudesse eventualmente desapropriar aes de bancos em dificuldade para, posteriormente, vender essas aes a outro grupo controlador. Desde o incio do Plano Real at o fim da dcada de 1990, o Proer e os mecanismos adicionais utilizados pelo Banco Central levaram reduo do nmero de instituies financeiras operando no pas. De um total de 271 bancos mltiplos, comerciais, de investimento e de desenvolvimento existentes em 1994, 50 passaram pelo processo de saneamento financeiro e transferncia do controle acionrio, sendo que 43 foram submetidos a algum tipo de atuao do Banco Central (interveno, Raet ou liquidao extrajudicial). Outro aspecto importante no tocante aos riscos de mercado foi objeto de regulamentao por meio das Resolues 2.554/98 e 2.804/00, do Conselho Monetrio Nacional. A Resoluo 2.554 adotou prticas de gesto em consonncia com as recomendaes do Comit da Basilia, estabelecendo controles internos no sentido de segregar atividades desenvolvidas nas instituies financeiras, de modo a evitar situaes de conflitos de interesses, ao mesmo tempo em que estabelecia condies para a contnua avaliao dos riscos envolvidos e realizao de testes quanto confiabilidade dos sistemas de controle adotados. A Resoluo 2.554 definia tambm as responsabilidades dos diferentes nveis de gesto das instituies financeiras e das auditorias, interna e externa, quanto manuteno de uma adequada estrutura de controles internos. No caso da Resoluo 2.804/00, seu escopo reside na questo do enfrentamento dos riscos de liquidez5 que podem envolver uma dada instituio ou conglomerado financeiro. O normativo do Conselho Monetrio Nacional estabelece uma srie de requisitos que devem ser atendidos pelos controles internos das instituies financeiras, com a finalidade de refletir adequadamente essas situaes, bem como define a necessidade de existncia de planos de contingncia de forma a permitir o enfrentamento de uma eventual crise cambial. Verifica-se que essa orientao perfeitamente consistente com o perodo de tempo em que foi estabelecida, uma vez que entre 1997 e 2000 ocorreram seguidamente situaes internacionais de crise cambial, em que os riscos de liquidez foram muito freqentes.
Define-se como risco de liquidez a ocorrncia de descasamentos entre ativos negociveis e passivos exigveis de uma dada instituio financeira que possam vir a afetar sua capacidade de solver adequadamente seus compromissos. Os descasamentos podem decorrer de prazos distintos de liquidao de operaes ativas e passivas, ou da existncia de situaes em que ativos e passivos se acham expressos em moedas distintas, o que poderia resultar em dificuldades para a instituio no caso de uma sbita desvalorizao cambial.
5
120
A atuao da autoridade monetria no sentido de controlar e de reduzir o risco sistmico ao mnimo se completou com o estabelecimento, em 2002, do Sistema de Pagamentos Brasileiro. Sua criao data de junho de 1999, mas sua implantao teve de ser adiada at 2002, espera das providncias operacionais por parte das instituies financeiras. O SPB estabelece que as transferncias de quantias superiores a R$ 5 mil sejam feitas em tempo real, operao por operao. A grande modificao introduzida pelo novo sistema de pagamentos, alm de sua agilidade e transparncia, a transferncia da responsabilidade e do controle dos pagamentos para as instituies pblicas e privadas integrantes do sistema financeiro nacional. Em conseqncia, ficou o Banco Central desobrigado de financiar saldos eventualmente negativos que venham a ocorrer nas contas de reserva bancria. Durante o perodo anterior ao estabelecimento do Sistema de Pagamentos Brasileiro era comum se verificar a atuao do Banco Central no sentido de financiar saldos negativos evidenciados por instituies financeiras nessas suas contas de reserva. Esses financiamentos, que muitas vezes comprometiam as metas de execuo da poltica monetria, eram considerados como a nica forma de evitar a ocorrncia de risco sistmico. Segundo Luiz Fernando Figueiredo, diretor de poltica monetria do Banco Central poca da criao do sistema, o sistema anterior era muito arcaico, refletia uma realidade econmica que j no existia mais. Tornava o sistema financeiro muito exposto, e, na eventualidade de quebra de alguma instituio, quem honrava seus compromissos era o errio, trazendo severos prejuzos sociedade brasileira.6 2.4. Os riscos de crdito Outro problema que concentrou as atenes dos estudiosos do mercado financeiro o das garantias oferecidas em troca dos crditos concedidos pelas instituies financeiras. A concesso de crdito acha-se estreitamente vinculada ao conceito de risco de crdito, que nada mais do que a probabilidade do no-recebimento, pelo credor, do montante de recursos colocado disposio do tomador. Os riscos de crdito de uma instituio financeira podem ser classificados em quatro grandes grupos: a) riscos do cliente ou risco intrnseco; b) risco da operao ou transao; c) risco de concentrao; e d) risco de administrao de crdito. O risco intrnseco considera a situao econmico-financeira do cliente, o padro e qualidade da administrao e do controle exercidos, a pontualidade e atrasos de pagamento verificados no passado, as contingncias a que a empresa tomadora de crdito se acha exposta e o setor de atividade econmica a que se acha ligada. Os riscos da transao envolvem os aspectos ligados ao produto de crdito que se acha em contratao, o montante da operao, o prazo concedido, a forma de pagamento, as garantias oferecidas pelo tomador de recursos e, finalmente, o preo ou custo financeiro da operao. O risco de concentrao diz respeito concentrao das operaes de crdito em um dado setor de atividade ou em uma dada regio. A instituio de crdito deve sempre cuidar para que sua carteira de recebveis7 esteja diversificada.
6 7
Entrevista ao autor, em novembro de 2005. Termo tcnico usado para designar os ttulos representativos de direitos de crdito.
121
O risco de administrao de crdito diz respeito forma pela qual uma determinada instituio financeira mantm registros e informaes sobre todos os aspectos ligados aos crditos que tiver eventualmente deferido. Este um aspecto crucial, porque uma adequada gesto de crdito pressupe um conjunto de informaes relevantes, que deve estar disponvel para os administradores, permitindo o acompanhamento de todas as operaes em andamento. A partir do exposto, verifica-se que um dos aspectos cruciais, seja sob o ponto de vista de avaliao dos riscos de transao, seja sob o ngulo dos riscos de administrao de crdito, diz respeito ao colateral da operao. O colateral de uma operao de crdito a capacidade de o cliente oferecer garantias complementares para a instituio financeira. Um ponto fundamental que a garantia se converta em um fator de segurana adicional, o que muito importante para superar fraquezas decorrentes dos outros fatores de risco inerentes a uma dada operao. No caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 introduziu um novo problema no sentido de agravar a possibilidade de o sistema financeiro contar com colaterais adequados s operaes, ao impedir a hipoteca de imveis que se constituam em residncia do contratante de crdito. A proibio da execuo judicial de hipotecas, neste caso, tornou mais complicada e frgil a concesso de crdito por parte do sistema financeiro nacional. Essa dificuldade particularmente importante no caso de operaes de financiamento imobilirio, em que a garantia usualmente era constituda pelo imvel objeto do financiamento. A alternativa reside na constituio de garantias sob a forma de alienao fiduciria e a definio de um mecanismo expedito para a execuo judicial dessas garantias. Esta foi a opo adotada quando do estabelecimento do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), que pretende ocupar a posio do antigo Sistema Financeiro da Habitao (SFH) como provedor de recursos para a construo civil destinada s classes mdia e alta. Outro ponto que tem se revelado como entrave expanso das atividades de crdito em geral diz respeito ao arcabouo jurdico existente no Brasil. A morosidade que caracteriza os processos de execuo de dvidas no-honradas pelos muturios constitui um fator de desestmulo concesso de crditos por parte do sistema financeiro. O processo de reduo dos riscos de crdito a que est sujeito o sistema financeiro nacional foi continuado em 1997, por meio da edio da Resoluo 2.390 do Conselho Monetrio Nacional. Essa norma instituiu a Central de Risco de Crdito, cuja funo consolidar mensalmente informaes sobre as operaes celebradas por todos os tipos de instituies vinculadas ao sistema financeiro. Todas as operaes que venham a ser celebradas com clientes em valor superior a R$ 5 mil devem ser informadas de forma individualizada pelas instituies financeiras ao Banco Central. Para cada operao a instituio financeira deve identificar o cliente, o montante das dvidas a vencer, vencidas e baixadas como prejuzo correspondente a cada cliente, o valor de coobrigaes e de garantias prestadas, bem como o nvel de risco das operaes do cliente segundo um critrio de avaliao estabelecido pela instituio.
122
No caso das operaes que tenham valor inferior a R$ 5 mil, a instituio financeira deve informar o valor consolidado das operaes de crdito celebradas, separando as responsabilidades de pessoas fsicas e de pessoas jurdicas, sem necessidade de identificao individual dos tomadores de crdito. De posse dessas informaes, cabe ao Banco Central realizar um processo de consolidao dos dados, de maneira a poder oferecer aos integrantes do sistema financeiro a consulta a esse cadastro, desde que autorizada pelo cliente. Como sub-produto desse trabalho, a autoridade monetria tem anunciado em ocasies diferentes a constituio de um cadastro positivo, em que figurem os tomadores de crdito cujo comportamento adequado, como meio de proporcionar-lhes o acesso ao crdito a custos inferiores aos praticados com os demais clientes. 2.5. Combate lavagem de dinheiro A expanso, em escala global, das atividades ilcitas como o narcotrfico, a sonegao fiscal, a corrupo praticada nas administraes pblica e privada e mesmo o terrorismo levou ao estabelecimento da Conveno de Viena em 1988. Por meio desse acordo internacional, diversos pases estabeleceram normas para o combate lavagem de dinheiro, conceituada como processo mediante o qual o crime organizado processa recursos advindos de atividades escusas, gerando condies para o trnsito internacional desses capitais como se fossem provenientes de atividades comerciais e financeiras usuais. No caso brasileiro, o Decreto n. 154/90 ratificou a assinatura da Conveno de Viena e disps sobre meios para combater esse tipo de atividade. Posteriormente, em 1998, a Lei n. 9.613 criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), com a finalidade de impedir a utilizao das instituies integrantes do sistema financeiro para a lavagem de dinheiro. Em conseqncia do disposto na Lei n. 9.613/98 ficaram estabelecidas novas obrigaes para as empresas que mantenham atividades de: a) captar, intermediar e aplicar recursos do pblico, em moeda nacional ou estrangeira; b) operar nos mercados de cmbio ou de ouro, ou c) encarregar-se da custdia, emisso, distribuio, liquidao, negociao, intermediao ou administrao de recursos de terceiros que se acham aplicados em ttulos ou valores mobilirios. Tambm foram adotadas medidas pelo Banco Central, pela CVM e pela Susep, no sentido de, nos seus mbitos de atuao, disciplinar o combate atividade de lavagem de dinheiro, colhendo as informaes necessrias para caracterizar o emprego inadequado de recursos nos mercados financeiros, de capitais ou segurador. No caso do Banco Central, a Circular n. 2.852/98 e a Carta-Circular n. 2.826/98 estabelecem que as instituies financeiras devero manter os cadastros de seus clientes de forma permanentemente atualizada, de maneira a garantir que se possa avaliar a qualquer momento se a movimentao de recursos exibida por uma dada pessoa fsica ou jurdica condizente com as informaes de que se dispe. Ficou definido que quaisquer clientes que sejam responsveis por movimentaes mensais superiores ao valor de R$ 10 mil devem ter um registro especial por parte das instituies. Da mesma forma, quaisquer operaes cuja
123
finalidade seja burlar os mecanismos de identificao devem ser comunicadas autoridade monetria. O mesmo tipo de orientao se acha consagrado na Instruo n. 301 da CVM, com relao s operaes realizadas no mercado de capitais. 2.6. Privatizao dos bancos estaduais Os bancos comerciais estaduais foram fundados, em sua maioria, nas dcadas de 1920 e 1930. Anteriormente a esse perodo, apenas Minas Gerais havia criado seu Banco de Crdito Real de Minas Gerais (1889) e a Paraba havia fundado seu banco estadual em 1912. Durante a dcada de 1920 surgiram os bancos do Piau (1926), So Paulo (1927), Paran e Rio Grande do Sul (1928). Os bancos comerciais estaduais continuaram sendo institudos nas dcadas subseqentes e, ao fim dos anos 1970, o pas contava com 24 bancos estaduais. Em sua maioria, os bancos comerciais estaduais foram criados como forma de atender demanda por crdito rural, considerando a aparente deficincia que o Banco do Brasil apresentava neste particular, at o estabelecimento da Carteira de Crdito Rural e Industrial (Creai), em 1938. Aps esse momento, a justificativa utilizada para o estabelecimento dessas instituies financeiras era sempre de que o estado deveria contar com um instrumento de financiamento do desenvolvimento, garantindo inclusive a presena de agentes financeiros em cidades com menor densidade populacional, nas quais no se achavam estabelecidos os bancos mais tradicionais. No incio da dcada de 1970, segundo Werner Baer8, os bancos estaduais respondiam por 55% do total de depsitos do sistema financeiro e por 58% dos emprstimos concedidos. Durante a dcada de 1980, enquanto as taxas de inflao experimentavam um crescimento substantivo e se reduziam os recursos disponveis para investimento nos oramentos, os bancos oficiais estaduais direcionaram 57% de seus emprstimos ao setor pblico, passando a desempenhar uma funo semelhante de um banco central, emissor de moeda. Esses bancos captavam recursos do pblico sob a forma de depsitos vista e a prazo, aplicando-os em investimentos de responsabilidade dos estados ou de suas empresas estatais. Ocorre que esses investimentos no traziam retorno, seja em termos de volume, seja em termos dos prazos de emprstimos concedidos, fazendo com que o retorno dos recursos depositados pelos aplicadores ficasse comprometido. Ao lado da participao dos bancos comerciais estaduais, meno especfica deve ser feita com relao aos bancos de desenvolvimento. Esses bancos, igualmente sob controle estadual, foram surgindo durante a dcada de 1960 e no incio dos anos 1970, como decorrncia do aumento da relevncia das operaes do ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Essa agncia de fomento, criada em 1952 em decorrncia de recomendaes da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, passou a desenvolver atividades aps a edio da Lei n 4.595/64. Neste sentido, foram institudas linhas de crdito dirigidas ao financiamento de mquinas e equipamentos de produo nacional (Finame) e ao financiamento de pequenas e mdias empresas (Fipeme). Ambas as linhas de crdito tinham em comum a caracterstica de operao sob a
8
BAER, W. A Economia Brasileira. 2 ed. So Paulo: Nobel, 2002, p. 32.
124
modalidade de repasse a bancos privados de investimento ou a bancos estaduais de desenvolvimento. Estes ltimos, regulamentados pela Resoluo 93 do Conselho Monetrio Nacional, de 25 de junho de 1968, passaram a ganhar uma importncia crescente como agentes financeiros do BNDE. No entanto, na medida em que se ampliava a rede de agncias dos bancos comerciais e o nvel de atuao dos bancos de desenvolvimento, os problemas cresciam. A qualidade das operaes de crdito deferidas pelos bancos oficiais, fossem eles comerciais ou de desenvolvimento, deixava a desejar. Ness9 mostra que 45,3% dos emprstimos concedidos pelos bancos oficiais geravam inadimplncia, ao passo que nas instituies privadas o total de emprstimos em situao irregular era de apenas 1,7% das operaes celebradas. Outra questo de importncia residia na atuao dos bancos oficiais na parte referente s operaes passivas. A grande carncia de recursos nos oramentos estaduais, aliada interrupo dos financiamentos externos decorrente da crise da dvida, provocou uma expanso do endividamento dos estados e municpios ao longo da dcada de 1980. Essas operaes, cujo funding10 residia em recursos obtidos por meio da captao de depsitos a prazo, tiveram, muitas vezes, curso anormal. Em grande parte dos casos, os empreendimentos financiados no tinham a capacidade de gerar o volume de recursos suficiente para atender o servio de dvida e a amortizao do crdito contratado. Caracterizada a inadimplncia, o banco oficial financiador se via em grandes dificuldades para honrar os prazos contratados com seus aplicadores. Para remediar essa situao de falta de liquidez, o Banco Central intervinha nas instituies, injetando os recursos necessrios para a quitao dos compromissos pelos bancos e devolvendo-os gesto dos governos estaduais. Doellinger11 registra que, em 1987, aps a eleio de 1986, o Banco Central interveio em sete bancos comerciais estaduais, sendo que em 1990 isso voltou a ocorrer. O captulo 14 do relatrio final da Comisso Executiva da Reforma Fiscal12 analisa, de forma sistemtica, os efeitos negativos da existncia de bancos oficiais como transmissores de dficits dos governos estaduais para o governo da Unio. Dessa forma, como observam Werlang e Fraga13, a atuao dos bancos estaduais passou a alimentar o dficit pblico, uma vez que o socorro de liquidez proveniente do Banco Central provocava, no momento subseqente, a necessidade da securitizao14 desses recursos por meio da emisso de novos
9
NESS Jr, W. L. The phasing out of government banking in Brazil. Unpublished paper prepared for the Conference on Bank Privatization. Washington, D.C.: World Bank, 1999, p. 8-9. Termo tcnico utilizado em finanas para designar o provimento de recursos para uma dada operao de crdito.
10 11
DOELLINGER, C.v. Reordenao do Sistema Financeiro. In: Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Braslia: Ipea, 1991, p.299.
12
CERF. Relatrio final da Comisso Executiva da Reforma Fiscal, criada por decreto de 5 de maio de 1992. Coordenador: Ary Oswaldo de Mattos Filho. Membros: Augusto Jefferson de Oliveira Lemos, Carlos Alberto Longo, Jos Tefilo de Oliveira, Osmundo Rebouas e Sergio Ribeiro da Costa Werlang.
13
WERLANG, S.R.C.; FRAGA NETO, A. Os bancos estaduais e o descontrole fiscal: alguns aspectos. Revista Brasileira de Economia, 49(2), abril/junho 1995, p. 266.
14
Denomina-se como securitizao a emisso de ttulos de dvida e sua comercializao no mercado de capitais, como meio de expandir o prazo para financiamento de um dbito, ou de permitir a reduo dos encargos incidentes.
125
ttulos pblicos. A soluo para esse problema surgiu sob a forma do Programa de Estmulo Reduo do Setor Pblico no Setor Financeiro (Proes), definido pela Medida Provisria n 1.514, de agosto de 1996 e implementada a partir de 1997. O governo federal financiou a reestruturao das dvidas dos bancos estaduais, por meio da troca de ttulos estaduais de baixa liquidez, por ttulos do governo federal. A dvida dos governos estaduais para com o governo da Unio foi quitada por meio da transferncia do controle acionrio dos bancos estaduais e sua subseqente privatizao. A OCDE, em estudo publicado em 200115, mostra que das 35 instituies financeiras em poder dos estados em 1996 (das quais 23 eram bancos comerciais ou mltiplos), 10 estavam fechadas e 13 privatizadas diretamente ou federalizadas como etapa preliminar privatizao. Somente cinco bancos permaneceram sob controle estadual aps a capitalizao e reestruturao. Em conseqncia, a participao dos bancos estaduais, que era de 18% dos ativos e passivos do sistema financeiro entre 1994 e 1997, passou a ser de 3,5% ao fim de 2000. Em meados da primeira dcada do novo sculo, parece claro que, como afirma Markler16, o tipo de sistema bancrio que est emergindo no Brasil ser geograficamente dual. No curto prazo dever continuar a ocorrer a privatizao dos bancos estaduais, apesar de que o Estado dever continuar a controlar algumas instituies financeiras. Sua presena e seu papel sero particularmente visveis nas regies urbanas mais pobres e em vastas regies perifricas, como no Norte e Nordeste, onde a presena de bancos privados tender a ser mais escassa. Na regio Centro-Sul, que se constitui no grande plo de crescimento do pas, a atividade financeira tender a ser concentrada em alguns poucos grandes conglomerados financeiros nacionais e estrangeiros. A longo prazo a legislao bancria dever ser capaz de levar a uma distribuio mais eqitativa dos investimentos. 2.7. Atuao dos bancos estrangeiros A atuao das instituies financeiras estrangeiras no mercado bancrio brasileiro pode ser dividida em quatro fases distintas. A primeira, que se inicia no ps-guerra e se desenvolve at a edio da Lei n 4.595 (31 de dezembro de 1964), marca a entrada paulatina de organizaes bancrias na medida de seu prprio processo de internacionalizao e de acordo com a evoluo econmica do pas. Durante esse perodo, aps a entrada em vigncia da Lei n 4.131 (2 de setembro de 1962), estabeleceu-se o princpio da reciprocidade: os bancos estrangeiros interessados em se estabelecer no pas achavam-se sujeitos s mesmas restries e proibies que vigorassem em seus pases de origem para o estabelecimento de bancos brasileiros. Na segunda fase, iniciada em 1964, com a implementao da Lei Bancria e que se prolongou at a promulgao da Constituio de 1988, a entrada de instituies financeiras dependia de prvia autorizao do Banco Central ou de decreto do Poder Executivo, nos termos do que estabelecia o artigo 18 daquela
15 16
OCDE. Estudos Econmicos: Brasil 2000-2001. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p. 128-129.
MAKLER, H.M. Bank Transformation and Privatization in Brazil Financial Federalism and Some Lessons about Bank Privatization. The Quaterly Review of Economics and Finance, 40 (2000), p. 58.
126
Lei. Durante a segunda metade dos anos 1960 e nas duas dcadas subseqentes, at a promulgao da nova Constituio Federal em 1988, a presena de bancos estrangeiros no pas se ampliou como reflexo do processo de rpida internacionalizao por que passou o setor em todo o mundo. Nos termos do princpio de reciprocidade, e considerando o interesse de instituies financeiras controladas pelo capital nacional, como o Banco do Brasil, o Banco do Estado de So Paulo, o Banco Real e mesmo outros bancos privados nacionais, de expandir suas redes de agncias para o exterior, o pas aceitou a entrada de vrias instituies estrangeiras em seu mercado. A terceira etapa do processo se iniciou com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e se estendeu at agosto de 1995. Durante este perodo, o estabelecimento de novas instituies de capital estrangeiro no mercado financeiro do pas ficou virtualmente proibido, pois a regulamentao sobre o aumento da participao de investidores estrangeiros no sistema financeiro foi remetida a uma lei complementar, no apresentada ao Congresso Nacional. As instituies financeiras j existentes no pas e controladas pelo capital estrangeiro, nos termos do que estabelecia a Resoluo 1.535 do Conselho Monetrio Nacional, de 30 de novembro de 1988, se viram proibidas de aumentar sua rede de agncias. A nica exceo em relao a essa proibio dizia respeito possibilidade de negociao, entre grupos estrangeiros, do controle de capital de instituies que j estivessem operando no pas. Em agosto de 1995, nos termos da Exposio de Motivos n 311 do Ministro de Estado da Fazenda, o Presidente da Repblica, de acordo com o que estabelecia o artigo 52 do Ato de Disposies Transitrias Constituio Federal, aprovou como de interesse nacional a entrada e/ou aumento da participao de instituies estrangeiras no sistema financeiro brasileiro. A deciso decorria dos reflexos da chamada Crise da Tequila17 e buscava fortalecer o mercado brasileiro. Ao mesmo tempo, a medida atendia os interesses de vrias instituies financeiras internacionais, expressos de forma inequvoca nas reunies da Organizao Mundial do Comrcio, Mercosul e na Cpula das Amricas, que havia sido realizada no fim de 1994, em Miami (Estados Unidos). Outro aspecto importante nesta nova fase deve ser devidamente ressaltado: a eliminao do dispositivo contido na Resoluo 2.099, de 17 de agosto de 1994, segundo o qual o capital mnimo dos bancos estrangeiros deveria ser o dobro do valor fixado para os bancos controlados pelo capital nacional. A mudana desse normativo se fez por meio da Resoluo 2.212 do Conselho Monetrio Nacional, em 16 de novembro de 1995, e procurou criar condies favorveis para a entrada de capitais estrangeiros no sistema financeiro nacional. Essa entrada era interpretada como desejvel pelas autoridades monetrias, tendo em vista a necessidade de capitalizao, seja das instituies financeiras privadas existentes, seja dos bancos estaduais que se achavam em meio a seu processo de privatizao. Essa capitalizao se configurava como necessria para o fortalecimento do sistema financeiro nacional como um todo. A presena de bancos estrangeiros serviria para elevar a concorrncia no mercado, induzindo o desenvolvimento de maiores ndices de produtividade pelas instituies financeiras e contribuindo tambm para a reduo dos spreads.
17
A denominao se refere grave crise de liquidez por que passou o Mxico entre o fim de 1994 e o primeiro trimestre de 1995. Ocorreu uma elevao exponencial da volatilidade financeira seguida de fuga de divisas, que provocou uma contrao dos fluxos internacionais de capital dirigidos aos pases emergentes e ao Brasil.
127
Segundo Markler18, a manuteno de um elevado grau de competio no mercado depende do funcionamento de um forte setor bancrio privado. O autor aduz que este o caso de um pas que, como o Brasil, pretende estabelecer uma slida reputao como dispondo de um sistema bancrio de classe mundial. Por um lado, havia perspectivas favorveis expanso dos negcios no Brasil, decorrentes do processo de estabilizao criado a partir da implementao do Plano Real. Por outro, existiam amplas possibilidades de expanso da presena de capitais estrangeiros nos diferentes setores econmicos, como conseqncia do processo de abertura da economia ao exterior e da privatizao das atividades de infra-estrutura econmica. Estes dois aspectos atraram a entrada de grande nmero de instituies financeiras estrangeiras. Entre agosto de 1995 e abril de 1998, estabeleceram-se no Brasil 18 grupos financeiros estrangeiros, constituindo novas instituies ou adquirindo o controle de capital de bancos j existentes. Nesse mesmo perodo, cinco outros grupos fizeram inverses para instalar instituies no-bancrias, enquanto que outros 19 grupos estrangeiros aumentaram sua presena no mercado brasileiro, adquirindo o controle de capital de empresas ou constituindo novas instituies, bancrias ou no-bancrias. 2.8. Autonomia do Banco Central A autonomia do Banco Central, implcita na questo da fixao de mandatos para cada membro da diretoria da agncia reguladora, apesar de prevista na Lei Bancria, no foi adotada por ocasio do incio da administrao Costa e Silva, em 1967. A possibilidade de manter uma administrao essencialmente tcnica de grande importncia, dado o relevo com que se reveste a questo. Trata-se de eliminar quaisquer possibilidades de ingerncia poltica sobre a autoridade monetria, garantindo a estabilidade econmica, objetivo permanente da sociedade. Esse seria o escopo da lei de responsabilidade monetria, ainda pendente de remessa ao Congresso Nacional e que tem provocado grande discusso nos meios polticos, com opinies favorveis e desfavorveis por parte de parlamentares, policy makers, banqueiros, acadmicos e membros do Poder Executivo. Como bem o afirmam Sola, Garman e Marques19: Por isso, por mais gradual que tenha sido o processo de legitimao dos bancos centrais no passado e por mais diversos que tenham sido os mecanismos polticos e os desvios institucionais pelos quais eles hoje respondem queles atores, mesmo maiores crticos da ortodoxia econmica vm-se obrigados a reconhecer que os bancos centrais so uma modalidade indispensvel de autoridade. Parte-se aqui de um pressuposto similar, ou seja, de que os bancos centrais so uma condio necessria e emblemtica de um compromisso indiscutvel com a ordem monetria assumido pelos setores estratgicos dessas sociedades. Masiero e Werlang20 argumentam que um dispositivo legal neste sentido exigiria alteraes na legislao j existente, particularmente em relao aos
18 19
Idem, op. cit., p. 59.
SOLA, L. ; GARMAN, C. ; MARQUES, M. Banco Central, Autoridade Poltica e Governabilidade Democrtica. In: SOLA, L.; KUGELMAS, E.; WHITEHEAD, L. (orgs). Banco Central: Autoridade Poltica e Democratizao um equilbrio delicado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 117.
20
Idem, op. cit., p. 327.
128
objetivos da instituio e aos mandatos de seus diretores. Por outro lado, Delfim Netto considera que a autonomia do Banco Central uma necessidade. Naturalmente isto ocorrer na seqncia, tendo em vista que, de fato, temos uma autonomia, apesar de no existir nenhum dispositivo legal que ampare esta autonomia.21 Esta parece ser uma opinio generalizada por parte dos profissionais que atuam nos mercados financeiros e de capitais. Luiz Fernando Figueiredo, tambm em entrevista ao autor, afirma, no entanto, que esse processo de institucionalizao da autonomia do Banco Central dever ocorrer mais adiante: Ela fundamental, mas estamos cada vez mais distantes desta realidade no governo Lula, pois o questionamento do Executivo acerca das medidas tomadas pelo BC crescente.22 2.9. Evoluo recente do Sistema Financeiro Nacional A partir do exposto nos itens anteriores necessrio fazer uma anlise sobre a evoluo do sistema financeiro brasileiro durante a dcada dos anos 1990 e primeira metade da primeira dcada do sculo presente, em conseqncia do processo de privatizao dos bancos estaduais e da entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional. Em primeiro lugar deve-se destacar que as modificaes introduzidas no perodo de 15 anos compreendido entre 1990 e o fim de 2004 contriburam para desenhar um novo cenrio no mercado financeiro do pas. Ocorreu, seja em virtude do Proer, seja em conseqncia das aes realizadas em consonncia com o Proes, um processo de concentrao bancria no Brasil. De um lado, trata-se de uma boa modificao, na medida em que afasta as hipteses de risco sistmico no mercado financeiro. Do outro lado, no entanto, produziu-se uma situao de forte concentrao econmica, ainda mais agravada em virtude dos problemas de desequilbrio fiscal do Estado, que contriburam para o alargamento da dvida interna a nvel muito perigoso e que, mesmo aps os bons resultados colhidos no perodo 2003/4, representam um ponto de preocupao para todos que se ocupam das possibilidades de retomada de crescimento econmico. O quadro 1 apresenta a evoluo do segmento bancrio, discriminando: o nmero de instituies; a origem do capital; e o valor mdio dos ativos. Pode-se verificar que no perodo mais recente, situado entre 1996 e 2004, ocorreu um processo de concentrao bancria, havendo uma reduo de 23% no nmero de instituies, que passaram de 230 para 164. Enquanto os bancos sob contr ole estrangeiro evoluam de 41 para 58 estabelecimentos, com um pico em termos de participao em 2001 com um total de 72 bancos, ocorria uma reduo nas instituies que contavam com participao estrangeira, de 26 para 10 bancos. Ao mesmo tempo, os bancos privados nacionais sofriam um forte processo de concentrao, passando de 131 estabelecimentos para apenas 82. O mesmo ocorreu com os bancos estatais, que, aps o programa de privatizao realizado durante o perodo, passaram de 32 instituies em 1996 para 14 em 2004.
21 22
Entrevista ao autor. Entrevista ao autor.
129
Simultaneamente a esse processo de concentrao, ocorreu uma elevao no valor mdio dos ativos de todas as instituies, sendo importante destacar que os bancos que tm controle estrangeiro, bem como os nacionais com participao estrangeira, tiveram um crescimento de seus ativos em ritmo superior mdia do setor. Naturalmente o processo de privatizao de bancos estatais contribuiu para que os ativos desse grupo de instituies apresentassem a menor taxa de crescimento durante o perodo. Esse processo decorreu tanto da privatizao dos bancos estaduais, que passaram de 25 para 14, como tambm em conseqncia do processo de fuses e incorporaes por que passaram os bancos privados nacionais, no qual os bancos estrangeiros tiveram tambm um papel fundamental. Ocorreu uma expanso dos bancos sob controle estrangeiro, que saltaram de 45 para 58 instituies ao fim do perodo. No entanto, aplicado como deflator o IGPDI23 da Fundao Getlio Vargas, verifica-se que o crescimento mais pronunciado dos ativos ocorreu nos bancos privados nacionais com participao estrangeira, que registraram em seus ativos uma expanso real superior a 700%, alcanando a cifra de R$ 21.907 milhes, bem acima da evoluo mdia dos ativos das instituies bancrias, que corresponde a um crescimento de 28,58% entre 1996 e 2004. O quadro 2 mostra a evoluo, no mesmo perodo de anlise, do patrimnio das instituies pertencentes ao segmento bancrio.
23
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna
130
Pode-se verificar que as instituies bancrias apresentavam, em 2004, um patrimnio lquido total de R$ 162.726,3 milhes. Considerando o setor como um todo, possvel constatar que os bancos privados nacionais apresentavam patrimnio lquido total superior ao das outras instituies, o que pode ser explicado pelas dimenses desses bancos. Sua participao no patrimnio lquido total do sistema bancrio equivalia a 52,9% do total, seguido pelo grupo dos bancos privados sob controle estrangeiro, cujo patrimnio lquido ascendia a R$ 44.078,1 milhes. Os bancos oficiais (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e bancos estaduais) tinham o correspondente a 17,5% do total do segmento bancrio, sendo que o declnio de sua participao pode ser explicado tanto pelo processo de privatizao, que atingiu a maioria dos bancos estaduais, como pelos resultados deficientes que apresentaram durante a dcada de 1990 e os primeiros anos do perodo seguinte, comparativamente aos bancos privados. Os dados, igualmente deflacionados de acordo com a variao do IGP-DI da Fundao Getlio Vargas, revelam crescimento do patrimnio lquido das organizaes sob controle estrangeiro superior media do segmento bancrio. Enquanto os bancos estrangeiros registraram um crescimento real de 237,78%, durante o mesmo perodo deve-se registrar que o patrimnio lquido do segmento bancrio como um todo registrou um incremento de apenas 42,28%. Ao mesmo tempo, deve-se destacar que o maior crescimento verificado em termos de patrimnio lquido para as instituies nacionais durante o perodo ocorreu com as cooperativas de crdito, apesar de sua participao no patrimnio lquido total do segmento bancrio ser inexpressiva, montando a 2,6% apenas. Por outro lado, os bancos oficiais registraram um decrscimo de patrimnio lquido em termos reais, pelos motivos j enunciados. O prximo ponto interessante a analisar diz respeito participao das diferentes instituies nas operaes de crdito concedidas pelo segmento bancrio. A evoluo das operaes ativas 24 desenvolvidas pelas instituies bancrias durante o perodo 1996/2004 acha-se demonstrada no quadro 3. Neste caso, verifica-se uma completa modificao de situao ao longo do perodo analisado. Enquanto os bancos privados nacionais registraram incremento em sua participao no total das operaes de crdito, pode-se observar que ocorreu um decrescimento da participao dos bancos pblicos, antes responsveis por mais da metade das operaes deferidas pelo segmento bancrio e que, em 2004, respondiam apenas por 31,3% do valor das operaes em andamento. Simultaneamente, verificou-se uma expanso pronunciada da participao dos bancos sob controle estrangeiro nessas operaes, sendo que sua parcela nas operaes de crdito que se achavam contratadas ao fim do perodo evoluiu de 9,5% para mais de um quarto do total dos crditos.
24
D-se o nome de operaes ativas s operaes de aplicao de recursos por parte das instituies financeiras junto a pessoas fsicas e jurdicas, bem como a aplicao de recursos pelas tesourarias.
131
O quadro 4 trata da evoluo das operaes passivas 25 dos bancos, apresentando a evoluo dos depsitos captados pelas instituies bancrias no intervalo de tempo compreendido entre 1996 e 2004.
Durante o perodo verifica-se uma reduo na participao dos bancos oficiais, que corresponde a uma evoluo positiva nos depsitos das instituies sob controle estrangeiro. Ao mesmo tempo, deve-se destacar que a participao dos bancos privados nacionais manteve um crescimento discreto, variando de 33,4% do total para o equivalente a 39,4% desse montante. Deve-se mencionar que a pequena participao das cooperativas de crdito na captao de depsitos que o segmento realizou junto ao mercado uma conseqncia da prpria dimenso dessas instituies, bem como de suas caractersticas especficas. Na medida em que uma cooperativa de crdito funciona como um banco em circuito fechado, uma vez que capta recursos e aplica-os sempre junto aos cooperados, sua possibilidade de expanso reduzida, pois depende do alargamento de seu quadro social.
25
Recebe a denominao de operao passiva a captao de recursos do pblico, vista e a prazo, bem como a captao de operaes interfinanceiras realizadas pelos bancos.
132
Outro aspecto a ser destacado na anlise decorre da conjugao dos dados dos quadros 3 e 4. Enquanto os bancos privados nacionais, responsveis pela captao de 39,4% dos depsitos, realizaram ao fim do perodo pouco mais de 41% das operaes de crdito, verifica-se uma situao bastante diversa quando se analisa o comportamento de bancos sob controle estrangeiro e bancos oficiais. Os primeiros, captando pouco menos de 20% dos depsitos do sistema, eram responsveis, no fim do perodo, por 25,1% das operaes de crdito celebradas, enquanto que os bancos oficiais, captando 39,3% do total dos depsitos, realizavam pouco menos de 31% das operaes de crdito. Pode-se concluir que os bancos sob controle estrangeiro concederam relativamente mais recursos ao crdito que os bancos oficiais e que os bancos privados nacionais. Cabe mencionar dois movimentos interessantes no segmento bancrio durante o perodo sob anlise. Por um lado, deve-se ressaltar que a privatizao e a extino dos bancos estaduais foi acompanhada de uma expanso das operaes do Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal, que vieram a ocupar parte do espao anteriormente correspondente atuao desses bancos. Por outro lado, tambm necessrio registrar que o processo de internacionalizao do sistema bancrio brasileiro, iniciado na segunda metade da dcada de 1990, passou por uma inverso de sentido. Assim, no perodo compreendido entre 2001 e 2003, ocorreu uma reduo da participao estrangeira no mercado. Essa reduo de participao ocorreu de duas formas distintas. Alguns grupos estrangeiros preferiram trocar suas posies de controle por participaes minoritrias, alcanadas por meio da incorporao das instituies existentes a bancos privados nacionais, de maior porte. Outros grupos estrangeiros preferiram retirar-se do mercado brasileiro, como o caso do Banco Creditanstalt, que se retirou do Banco BBA Creditanstalt, vendendo sua participao para o Banco Ita. 3. Consideraes finais Diante do exposto, parece claro que o Sistema Financeiro Nacional sofreu um processo de transformao estrutural importante nas duas ltimas dcadas e que esse processo se acentuou a partir da implantao do Plano Real. As modificaes introduzidas ao longo do perodo contriburam para a reduo do risco sistmico e para que o pas pudesse dispor de um sistema moderno e eficiente. Restam, no entanto, pontos importantes para serem resolvidos. A formalizao da autonomia do Banco Central e um ajuste fino da poltica monetria, que conduza reduo efetiva dos spreads bancrios, so aspectos fundamentais para que o papel do sistema financeiro como provedor eficiente de recursos e alavancador do crescimento econmico possa ser acentuado. Referncias bibliogrficas
BAER, W. A Economia Brasileira. 2 ed. So Paulo: Nobel, 2002. CERF. Relatrio final da Comisso Executiva da Reforma Fiscal, criada por decreto de 5 de maio de 1992. Coordenador: Ary Oswaldo de Mattos Filho. Membros: Augusto
133
Jefferson de Oliveira Lemos, Carlos Alberto Longo, Jos Tefilo de Oliveira, Osmundo Rebouas e Sergio Ribeiro da Costa Werlang. DOELLINGER, C.v. Reordenao do Sistema Financeiro. In: Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Braslia: Ipea, 1991. MAKLER, H.M. Bank Transformation and Privatization in Brazil Financial Federalism and Some Lessons about Bank Privatization. The Quaterly Review of Economics and Finance, 40 (2000), p. 58. NESS Jr, W.L. The phasing out of government banking in Brazil. Unpublished paper prepared for the Conference on Bank Privatization Washington, D.C.: World Bank, 1999. OCDE. Estudos Econmicos: Brasil 2000-2001. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p.128-129. SOLA, L.; GARMAN, C.; MARQUES, M. Banco Central, Autoridade Poltica e Governabilidade Democrtica. In: SOLA, L; KUGELMAS, E.; WHITEHEAD, L. (orgs). Banco Central: Autoridade Poltica e Democratizao um equilbrio delicado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. WERLANG, S.R.C.; FRAGA NETO, A. Os bancos estaduais e o descontrole fiscal: alguns aspectos. Revista Brasileira de Economia, 49(2), abril/junho 1995.
134
Resumos de Monografia Controle de capitais em mercados emergentes

Mrcio Moreno Barbosa*
Resumo: Este artigo discorre sobre a insero dos pases em desenvolvimento no contexto da globalizao financeira, dentro de um processo que se intensificou de forma significativa a partir do incio dos anos 1990, e os efeitos da liberalizao da conta de capital nas economias desses pases. O tema gira em torno dos mecanismos de controle dos fluxos de capitais e aborda a discusso sobre a viabilidade de sua implementao nos mercados emergentes dentro da dinmica do sistema monetrio e financeiro internacional contemporneo. O estudo procura retratar o acentuado grau de integrao das finanas globais e sugere que os controles de capitais, principalmente os de curto prazo em funo de sua volatilidade, so necessrios nessas economias de modo a garantir a estabilidade macroeconmica e oferecer autonomia na conduo de polticas econmicas voltadas ao crescimento. Palavras-Chave: Liberalizao Financeira, Conta de Capital, Mercados Emergentes, Crise Financeira, Crescimento Econmico.
Introduo Nas ltimas dcadas, a economia mundial passou por um intenso processo de integrao, no apenas do comrcio, mas tambm das finanas baseadas nos mercados de capitais. O quadro recessivo dos pases desenvolvidos no incio dos anos 1990 e as conseqentes quedas nas taxas de juros internacionais influenciaram a intensificao desse processo. Os pases em desenvolvimento, por sua vez, passaram a ser vistos como opes atrativas para os investidores estrangeiros. Esse cenrio, aliado s presses exercidas pelo mercado e pelas instituies internacionais para a liberalizao financeira, fez com que os fluxos de capitais voltados s economias emergentes crescessem de forma expressiva. A questo que surge quando se fala em liberalizao de capitais refere-se eventual perda de autonomia para a realizao de polticas econmicas independentes, principalmente nos pases em desenvolvimento. Por necessitarem de recursos continuados para promover sua expanso, essas economias, ao promoverem a liberalizao e a plena mobilidade do capital na busca por fontes alternativas de financiamento, se veriam merc da dinmica do mercado, com
*
Mrcio Moreno Barbosa graduado em Economia pela Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso de curso, desenvolvida sob orientao da professora Lucy Aparecida de Sousa e selecionada para publicao na forma de resumo.
Controle de capitais em mercados emergentes, Mrcio Moreno Barbosa, p. 135-154
135
a possibilidade dos detentores de riquezas de, a qualquer momento, redirecionarem seu capital para outras regies em busca de menores riscos ou melhores remuneraes. Ao avaliar os atuais movimentos de capitais, observa-se a correspondente tendncia plena liberalizao de seu fluxo no mbito global. Alguns efeitos desse cenrio podem ser verificados por meio da anlise das principais crises financeiras internacionais ocorridas na dcada de 1990. Partindo-se da evidncia de que todas, sem exceo, ocorreram nos pases emergentes, a compreenso de algumas de suas particularidades, do papel e da atuao das instituies financeiras internacionais, das eventuais relaes de causalidade com o fluxo internacional de capitais e suas influncias no determinante das expectativas e nos rumos das polticas econmicas independentes, merece maior apreciao. As discusses e argumentaes sobre a liberalizao ou a adoo de controles sobre o fluxo de capitais associam-se com questes ideolgicas, e os elementos que sustentam essas argumentaes so defendidos de forma veemente pelas diferentes linhas de pensamento econmico. Com base nessas contextualizaes e argumentaes, confronta-se a hiptese inicialmente formulada de que a eficcia das polticas econmicas autnomas requer o controle do fluxo de capitais. A referida hiptese sugere que os gestores de polticas econmicas tenham meios de mitigar os riscos de desequilbrios que podem ser gerados caso ocorram eventuais e expressivas mudanas nas expectativas dos investidores e, por conseqncia, uma fuga de capital. O uso desse tipo de mecanismo permitiria trabalhar a alocao apropriada dos recursos aos setores considerados estratgicos, com a gesto das expectativas e administrao das incertezas, ampliando assim as possibilidades de um controle mais efetivo sobre os agregados econmicos. Ausncia de institucionalidade das finanas no mbito da globalizao Um dos aspectos marcantes do processo de globalizao, assumindo-se a liberalizao financeira como um de seus pressupostos, est relacionado acentuada desregulamentao do sistema financeiro internacional que tem se intensificado ao longo dos anos. Mesmo aps a ruptura dos acordos de Bretton Woods (1971) e a predominncia, a partir de ento, de um no-sistema, mantiveram-se inicialmente na cartilha das principais instituies financeiras multilaterais, o FMI e o Banco Mundial, as diretrizes definidas no momento de sua criao, fundamentadas no reconhecimento da poca, conforme aponta Stiglitz (2002), de que os mercados, em geral, no funcionam bem. Porm, os episdios de conjuntura econmica que se seguiram em mbito internacional a partir de ento (eroso da preponderncia do dlar, primeira e segunda crises do petrleo, Choque Volker e a crise da dvida latino-americana, com destaque moratria mexicana de 1982) influenciaram importantes mudanas nessas instituies. O FMI, por exemplo, pregava no passado, com base na hiptese keynesiana da baixa eficcia dos mercados, que os governos deveriam adotar polticas econmicas mais expansivas, o que de alguma forma influenciou os pases em desenvolvimento a acumularem volumosas dvidas para a promoo
136
de seus ciclos expansionistas. Com a mencionada crise da dvida latino-americana, e o apontamento, por parte de seus analistas, de uma de suas causas como sendo a prpria adoo de polticas irresponsveis de endividamento, a instituio rev os seus conceitos e passa a pregar, quase que com fervor ideolgico, o poder supremo do mercado, cobrando dos governos disciplina fiscal e gesto dos gastos pblicos. Stiglitz (2002) destaca essas mudanas ao afirmar que o FMI passa a conceder recursos somente se os pases se engajarem em polticas como corte de gastos, aumento de impostos e elevao das taxas de juros, e salienta que Keynes estaria se revirando no tmulo se pudesse ver o que aconteceu com o projeto que idealizou (STIGLITZ, 2002, p.39). Essas mudanas intensificaram-se nos anos 80 durante os governos de Ronald Reagan (EUA) e Margaret Thatcher (Reino Unido) e suas ideologias neoliberais que provocaram repercusses em todo o mundo. nessa poca tambm que o mundo assiste ao desenrolar de outro fator relevante desse processo: o fim da Guerra Fria. O seu desfecho tem como marco histrico a queda do Muro de Berlim (1989), mas aquele mpeto competitivo entre as grandes potncias comea a arrefecer muito antes disso, j na poca da ascenso de Mikhail Gorbachev ao poder na Unio Sovitica (1985) e a promoo de reformas polticas e econmicas nesse pas, sinalizando o prprio desgaste do socialismo sovitico. O fim da Guerra Fria influenciou a queda do ritmo intervencionista (de mbito militar e principalmente financeiro) dos EUA nos pases em desenvolvimento (fim da fonte de financiamento), fazendo com que esses governos se dessem conta de que j no era mais possvel sustentar polticas expansionistas que no fossem fundamentadas em princpios econmicos estveis. A convergncia dos discursos em torno das medidas que deveriam ser tomadas pelos pases no-desenvolvidos para a obteno da to sonhada prosperidade consolidou-se com a publicao, em 1989, de um conjunto de dez recomendaes listadas pelo economista John Williamson, do Institute for International Economics, que recebeu o nome de Consenso de Washington. As recomendaes defendiam: a disciplina fiscal; a definio de prioridades dos gastos pblicos; a reforma tributria; taxas de juros reais e positivas; taxas de cmbio competitivas que favoream as exportaes; a abertura comercial; incentivos ao investimento direto estrangeiro; privatizao; desregulamentao da economia; e a ampliao dos direitos de propriedade. O retrato da relevncia dessas recomendaes est no fato de o FMI e o Banco Mundial decidirem condicionar o acesso a seus emprstimos adoo de reformas polticas inspiradas no Consenso de Washington. O FMI torna-se, a partir de ento, um dos principais gestores da crise e intensifica o seu discurso liberalizante. Porm, a crise do Leste Asitico espalhou seus efeitos pelo mundo, impactando outras economias e ameaando todo o mundo capitalista, conforme destaca Stiglitz (2002). Ainda assim, o paradigma predominante do livre mercado no foi efetivamente quebrado, como ocorreu na poca da Grande Depresso, mas essas e vrias outras crises financeiras que ocorreram ao longo dos anos 1990 influenciaram a retomada da discusso sobre a necessidade de regulamentao do sistema financeiro internacional ou pelo menos de mecanismos que busquem a minimizao dos riscos.
137
Frente polmica que gira em torno da referida regulamentao, o mercado segue o seu rumo e toma para si a responsabilidade de orientar e guiar os agentes econmicos. Uma amostra disso o surgimento de agncias que se prestam a promover a classificao de risco soberano das economias. As trs agncias de classificao de risco mais importantes do mercado, a Moodys, a Standard & Poors e a Fitch, conforme relata Vieira (2005), possuem critrios semelhantes de qualificao do risco soberano, abrangendo fatores qualitativos e quantitativos, tais como: estabilidade monetria; liquidez externa; passivos governamentais; peso da dvida fiscal; peso da dvida externa pblica; peso da dvida externa privada; perspectiva de crescimento econmico; reformas econmicas; flexibilidade e contingncia extra-oramento; e, principalmente, risco poltico sob controle. Canuto e Santos (2005) destacam que essas classificaes propiciam a reduo das incertezas em relao ao risco dos ttulos governamentais. Trata-se de indicadores simples e esto disponveis ao pblico, em geral por meio dos sites das agncias na Internet. Esses indicadores servem aos agentes econmicos como substitutos a esforos prprios de coleta e processamento desse tipo de informao de risco, viabilizando operaes com ttulos soberanos, principalmente de pases emergentes que, conforme salientam Cantor e Parker (1995 apud CANUTO e SANTOS, 2005, p.11), na ausncia das classificaes, teriam acesso mais limitado a recursos externos e a custos maiores. Canuto e Santos (2005) afirmam ainda que ttulos de governos classificados so preferveis aos de governos no-classificados, e essas classificaes tm sido amplamente utilizadas por investidores para determinar preos e guiar suas decises de compra e venda de ttulos da dvida externa pblica. Melhores classificaes feitas pelas agncias internacionais implicam maiores fluxos de entrada de capitais. Enquanto uma economia estiver no patamar de Grau de Especulao (Non Investment Grade), os fluxos de entrada de capitais tendem a se caracterizar pela alta volatilidade e a adquirir um carter de curto prazo (capital especulativo). As avaliaes de risco pressupem a existncia de assimetria de informao. Canuto e Santos (2005) salientam que as transaes financeiras so intrinsecamente marcadas por essa questo entre aplicadores e tomadores de recursos. Os autores procuram esclarecer o tema lembrando que os agentes que esto captando os recursos certamente tm maior conhecimento sobre sua prpria capacidade e disposio de honrar seus compromissos. Dessa forma, natural que, do ponto de vista dos credores, a existncia dessa assimetria venha a afetar os prmios pelos riscos de crdito exigidos em qualquer operao de crdito e aquisio de ttulos financeiros. Diante do exposto, observa-se a tendncia global ampla desregulamentao do sistema financeiro capitalista, influenciada e at impulsionada pelos principais organismos multilaterais. A ideologia de uma economia auto-ajustvel (nos moldes do laissez-faire, laissez-passer) implica no estabelecimento, por parte do mercado, de mecanismos prprios para garantir algum ordenamento. A prpria idia do estabelecimento de uma regulamentao estatal eficiente questionada na medida em que, conforme meno feita por Oreiro (2005) em relao
138
discusso sobre o controle de capitais, a capacidade dos investidores de contornar as regulamentaes estabelecidas impossibilita uma efetiva implementao de qualquer forma de controle. A rpida expanso dos fluxos de capitais A globalizao financeira, vinculada desregulamentao e liberalizao dos mercados financeiros, tem se acelerado de forma expressiva desde o comeo da dcada de 1990, como pode ser ilustrado, por exemplo, pelo rpido e simultneo aumento de ativos e passivos estrangeiros em vrios pases. De acordo com dados estatsticos compilados pelo FMI (2005), observa-se que a tendncia em direo a maiores ativos e passivos externos foi particularmente relevante nos pases desenvolvidos, onde, em relao produo, tanto a mdia de ativos externos como de passivos externos praticamente triplicou entre 1990 e 2003, alcanando nveis superiores a 200% do PIB ao fim do perodo. Alm disso, percebe-se que, enquanto a linha de tendncia das economias emergentes apresenta certa similaridade, os aumentos mdios para esses pases foram menores desde meados da dcada de 1990 e, numa escala global, suas posies externas brutas permanecem relativamente pequenas quando comparadas com os pases industrializados. Em um intervalo de 23 anos (1980 a 2003), o volume de ativos e passivos externos cresceu mais de 15 vezes, mas a participao dos mercados emergentes manteve-se abaixo de 5%. A despeito dos baixos volumes relativos de ativos e passivos externos nos pases em desenvolvimento quando comparados com as economias centrais, torna-se relevante destacar a intensificao dos investimentos em carteira em todo o mundo, o que tem sido alvo de controvrsias sobre a qualidade desses capitais nos mercados emergentes. Uma vez que se trata, em princpio, de capital especulativo diante de sua natureza voltil (capital de curto prazo), os riscos associados sua utilizao no financiamento de dficits em transaes correntes nesses mercados emergentes expem a referida economia a nveis de vulnerabilidade constantes. Essa questo levantada por Xavier (2006), que apresenta uma abordagem distinta sobre os investimentos em carteira ao mencionar que, no Brasil, por exemplo, o novo ciclo de ingresso de investimentos estrangeiros em carteira, iniciado em 2002, tem se beneficiado de novas oportunidades nacionais e internacionais que foram abertas a esses investidores, o que confere aos capitais externos uma melhor qualidade. O autor justifica sua percepo ao afirmar que tais capitais tm ajudado a financiar projetos de investimento produtivo de vrias companhias brasileiras, e a aumentar a disponibilidade de recursos (poupana) para o financiamento do governo, abrindo espao ao Tesouro para obter taxas melhores e/ou alongar sua dvida mobiliria. Xavier (2006) observa a crescente insero das empresas brasileiras no mercado acionrio e salienta que as vrias dificuldades histricas associadas indisponibilidade de crdito esto se tornando problemas do passado. O volume crescente de recursos captados no mercado acionrio, segundo o autor, apenas para as ofertas pblicas iniciais (Inicial Public Offering IPO), que, at maro de 2006, j tinham atingido a marca de R$ 3 bilhes, superaram o volume total do ano de 2004 (R$ 2,6 bilhes) e aproximaram-se, em menos de 3 meses, da captao total do ano passado (R$ 4,8 bilhes).
139
Internacionalizao produtiva e financeira nos pases em desenvolvimento No contexto da intensificao da integrao dos pases em desenvolvimento, vivenciou-se ao longo dos anos a efetiva participao do capital estrangeiro no financiamento dessas economias, mesmo que indiretamente. Mamadou Camara e Pierre Salama (2005) abordam o processo de insero dos pases em desenvolvimento nas finanas globais contextualizando historicamente os controles de capitais com base nos trabalhos de M. Flandreau e C. Rivire1 (1999, apud CAMARA e SALAMA, 2005, p.200), que dentro do perodo de 1880 a 1996 destacam quatro fases na evoluo da integrao financeira internacional. Esta abordagem histrica extremamente semelhante apresentada por Eichengreen (2000) em seu trabalho sobre o desenvolvimento dos mercados de capitais mundiais. Com base nesses estudos, Camara e Salama (2005) destacam o paradoxo da dcada de 1930, levantado por Flandreau e Rivire (1999, apud CAMARA e SALAMA, 2005, p.200), em que a retomada da integrao financeira coincide justamente com a intensificao dos controles de capitais, contrariando a pregao atual do mainstream de que a integrao financeira somente se efetiva em um contexto de liberalizao da conta de capital. Os autores franceses destacam ainda que a estrutura dos fluxos de capitais destinados aos pases em desenvolvimento evoluiu consideravelmente ao longo do perodo. Observa-se ainda certa distino desses fluxos, uma vez que na regio asitica a predominncia tem sido de investimentos diretos (at porque ainda persistem restries ao movimento de capitais), enquanto que na Amrica Latina, onde a referida ampliao do escopo de liberalizao financeira se concentrou, os investimentos em carteira tm se destacado, sem desconsiderar os investimentos diretos na regio. Os pases desenvolvidos vm respondendo por mais de 85% dos estoques mundiais de investimento estrangeiro direto realizado e recebido ao longo dos anos e se mostram como os principais protagonistas do processo de internacionalizao da produo, na medida em que suas empresas adquirem unidades em outras economias (investimentos estrangeiros diretos realizados participao de 87,2% dos US$ 6,9 trilhes do estoque de formao de ativos em 2002). Por outro lado, quando se trata de IED Recebido, at por questes de maturidade dos mercados domsticos dos pases industrializados e de competitividade (custos dos fatores de produo), o estoque desse tipo de capital no segue a mesma proporo (64,5% do estoque total de passivos). J os pases em desenvolvimento posicionam-se principalmente como receptores desses investimentos estrangeiros diretos, representando 35,5% do estoque total em 2002, enquanto que, no mesmo ano, sua participao na formao de ativos foi de apenas 12,8%, de acordo com a Unctad (2003, apud RIBEIRO e LACERDA, 2004). Observando-se a evoluo dos estoques de Investimentos Estrangeiros Diretos nos pases em desenvolvimento, identifica-se uma clara reverso do posicionamento da regio asitica, que passa a liderar com ampla vantagem, em relao latino-americana, a preferncia dos agentes.
1
FLANDREAU, M. ; RIVIERE, C. La grande Retransformation?, contrles de capitaux et intgration financire internationale, 1880-1996. conomie Internationale, n 78, 1999 (apud CAMARA e SALAMA, 2005, p.200).
140
Esse novo cenrio de preferncia dos investimentos voltada para a sia reflete, em grande parte, o dinamismo da economia chinesa, cujos fluxos de ingresso de IED so intermediados por Hong Kong. A predominncia da China na captao dos IED marcante: ela responde por 38% do total regional. A participao dos demais pases emergentes asiticos, excluindo-se a China, relativamente similar. Mesmo dentro de um contexto global, os nmeros da economia chinesa impressionam. A regio asitica referenciada por vrios trabalhos mencionados por Camara e Salama (2005), que associam a participao dos investimentos externos diretos promoo da acelerao dos processos de industrializao voltados exportao, o que favoreceu de forma significativa o desenvolvimento econmico regional. Esse sucesso desenvolvimentista vivenciado em algumas regies, como o Leste Asitico, serviu de argumentao e principalmente de exemplo das instituies financeiras internacionais para influenciar (ou mesmo pressionar) os mercados emergentes a ampliar seus processos de liberalizao das contas de capital. Vale ressaltar que, segundo Stiglitz (2002), com base em um estudo realizado pelo Banco Mundial e financiado pelo governo japons, tudo o que o Leste Asitico havia feito para conquistar nveis de desenvolvimento econmico e social sem precedentes nos 30 anos anteriores grande crise fora poupar bastante e investir bem! () Nenhum outro conjunto de pases conseguiu poupar com essas taxas e investir to bem seus recursos (STIGLITZ, 2002, p. 127). Belluzzo (2005) argumenta que foi nos anos 90, depois da revitalizao das finanas de mercado, financiada pela ampliao do endividamento pblico dos Estados Unidos, que o processo de desregulamentao e liberalizao financeira e cambial se intensificou. O autor enfatiza que a mudana da condio da nao hegemnica de maior credor do mundo (consolidada ao fim da Segunda
2
Elaborao: SOBEET (2004).
141
Guerra Mundial) para a de maior devedor, tanto do ponto de vista interno como externo, definiu um novo ordenamento geopoltico e econmico em mbito global: os Estados Unidos usaram o peso de sua dvida para sustentar a supremacia do dlar como moeda central do mercado financeiro mundial e foraram a liberalizao dos sistemas financeiros de outros pases, sobretudo da sia e Amrica Latina (BELLUZZO, 2005, p.9). A mesma anlise apresentada por Blecker (1999 apud SIMOENS DA SILVA, 2005, p.40), ao referenciar a presso exercida pelo Tesouro norte-americano e pelo FMI junto aos pases em desenvolvimento para que estes promovessem a abertura de suas contas de capital, a partir dos anos 1990. De fato, h algum tempo os pases industrializados j tendiam para o abandono do controle de capitais. Simoens da Silva (2005) expe que o perodo retrata um novo padro de financiamento externo com a intensificao dos recursos privados e a correspondente reduo dos recursos oficiais na distribuio dos fluxos de capitais para os pases emergentes. Corroborando a intensificao da participao privada nos fluxos de capital e a busca de melhores taxas de retorno, Simoens da Silva (2005) enfatiza que esse perodo marcado pela radicalizao do carter liberalizante do financiamento externo dos mercados emergentes, mesmo diante das vrias crises financeiras que geraram srios distrbios no mercado. Face irrelevncia dos recursos oficiais frente aos recursos privados e a acentuada participao de capitais de curto prazo (investimentos de carteira) na composio dos fluxos financeiros (capitais esses atrados pelas elevadas taxas de juros), estes primeiros (recursos oficiais) foram absolutamente incapazes de compensar a massiva sada de capitais dos mercados emergentes nos momentos de crise (realinhamento nas expectativas dos investidores). As crises em cadeia resultantes dessa fuga de capitais e do consumo das reservas internacionais levaram esses pases a uma situao de absoluta insolvncia, acentuada pela falta de recursos externos, obrigando-os a fortes ajustes macroeconmicos (polticas ainda mais restritivas). Essas crises apresentam algumas caractersticas semelhantes, a comear pela insistncia da manuteno das taxas de cmbio diante das preocupaes com a elevao dos nveis de inflao, em um cenrio de plena mobilidade de capitais, sem que houvesse um sistema financeiro estruturado, expondo as economias s leis de mercado. Hermann (2004) sintetiza a anlise desse perodo de hegemonia do modelo de liberalizao (anos 1980 e 1990) caracterizando-o pelo ntido aumento de ocorrncias de crises bancrias e cambiais no ps-guerra. O mesmo referenciado por Cunha (2003) ao mencionar que, em especial nas dcadas de 1980 e 1990, a liberalizao financeira esteve no epicentro das crises recorrentes, apresentando o levantamento feito pelo FMI (1998 apud CUNHA, 2004. p.3) que identificou para o perodo de 1975 a 1997 um total de 158 episdios de crises cambiais e 54 de crises bancrias, que atingiram com mais freqncia os pases em desenvolvimento, mas que no pouparam as economias centrais. Debate sobre liberalizao e controle de capitais A discusso sobre a adoo ou no de mecanismos de controle de capitais est normalmente inserida dentro do contexto da liberalizao financeira e,
142
conseqentemente, no mbito da globalizao. Debates fervorosos como o que foi recentemente travado entre John Williamson e Joseph Stiglitz durante um dos seminrios da programao que antecedeu a reunio anual do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), iniciada na semana do dia 3 de abril de 2006 na cidade de Belo Horizonte, do uma amostra da relevncia do tema. Essa discusso, que foi noticiada por Dantas (2006), entre dois dos mais renomados economistas da atualidade girou em torno do conjunto de recomendaes de teor liberal listadas por Williamson em 1989 e nomeado por ele de Consenso de Washington. Stiglitz j foi vicepresidente snior do Banco Mundial, e considerado pela comunidade econmica, conforme aponta Oreiro (2005), como sendo do mainstream, uma vez que, durante muito tempo, foi grande defensor das polticas liberais. J h algum tempo, porm, ele tem sido um dos principais crticos do Consenso de Washington e defensor da introduo de controle de capitais para aumentar a autonomia da poltica monetria e reduzir a vulnerabilidade externa das economias emergentes. Argumentao favorvel liberalizao e abertura da conta de capital A liberalizao, conforme destaca Stiglitz (2002), tem muitas dimenses, abrangendo o mercado financeiro, o mercado de capitais e o comrcio e as correspondentes barreiras. Dentro desse contexto, o Consenso de Washington constantemente referenciado nesse tipo de discusso. Williamson (2002), que deu origem ao termo, destaca que um dos meios de promover a competio de mercado pela plena liberalizao. Partindo-se do princpio de que a liberalizao foi bem sucedida dentro dos Estados Unidos, geralmente supe-se que ela pode trazer benefcios semelhantes a outros pases. Sua argumentao volta-se inclusive aos aspectos associados a potenciais malefcios de uma economia extremamente burocratizada, como por exemplo, a corrupo, referenciando uma avaliao dirigida liberalizao na Amrica Latina feita por Balassa et al. (1986 apud WILLIAMSON, 2002), que aponta que a maioria dos maiores pases latino-americanos ainda estava, na poca do estudo, entre as economias de mercado mais reguladas do mundo, ao menos no papel. Entre os mecanismos mais importantes de regulao econmica estavam: os controles para o estabelecimento de firmas e em novos investimentos, restries aos fluxos de entrada de investimentos estrangeiros e fluxos de remessa de lucros, controles de preos, barreiras de importao, alocao discriminatria de crdito, elevadas taxas de imposto de renda s corporaes combinadas com mecanismos arbitrrios de reduo de imposto, assim como limites para demisses de empregados. Em vrios pases latinoamericanos, a estrutura reguladora era mantida por administradores que recebiam muito pouco, sendo grande o potencial para corrupo, segundo o autor. Essa referncia aborda ainda a atividade produtiva que tambm pode ser regulada pela legislao, por decreto de governo, e at por decises caso a caso. Esta prtica ltima, muito comum na Amrica Latina nessa poca, segundo o autor, perniciosa, uma vez que cria incerteza considervel e tambm fornece oportunidades para corrupo. Isso tambm provoca discriminao contra pequenos e mdios negcios que, embora sejam importantes geradores de emprego, raramente tm acesso aos nveis mais altos da burocracia.
143
Mesmo diante de tanta polmica em torno do Consenso de Washington, estimulada principalmente em funo da estagnao econmica enfrentada por muitos pases que seguiram suas recomendaes e das crises dos anos 1990, Williamson mantm a defesa veemente da liberalizao, rebatendo, por exemplo, segundo Dantas (2006), as crticas de Stiglitz, ao referenciar os casos de sucesso econmico da China e da ndia. O economista afirma que o expressivo e continuado crescimento econmico desses pases s teve incio no momento em que seus governos decidiram abrir um espao maior para a economia de mercado, como o ocorrido na China em meados de 1970, e implementar reformas liberais, como na ndia aps uma crise econmica em 1991. No se tem registro de comentrios feitos pelo autor em relao s crticas diretas de Stiglitz liberalizao dos mercados de capitais. Fischer (2003), por sua vez, argumenta que, em relao liberalizao da conta de capital, os pases vo e deveriam querer, em alguma fase no curso de seu desenvolvimento, liberalizar a conta de capital e integrar-se nos mercados de capitais globais. Esta viso salientada pelo autor baseada, em parte, no fato de que todas as economias avanadas, em sua maioria, tm a conta de capital aberta; e tambm na concluso de que os benefcios potenciais de uma integrao bem implementada e bem seqenciada nos mercados globais de capital excedem os custos (e isto inclui os benefcios obtidos por permitir competio estrangeira no setor financeiro). Com relao s evidncias empricas dos benefcios da liberalizao da conta de capital, Fischer (2003) destaca que atualmente o mundo capitalista encontrase em patamares relativos similares poca da liberalizao da conta corrente nos anos 1980, quando algumas evidncias tornavam-se disponveis, mas que ainda estavam, nessa fase, fracas e disputadas. A direo de causalidade, segundo o autor, particularmente problemtica neste caso, e insiste na linha ideolgica, mencionando a citao de Edison et al. (2002b apud FISCHER, 2003, p. 17) que sugere que economias bem-sucedidas so geralmente economias abertas. Comparao similar utilizada pelo autor ao referenciar a relao entre liberalizao da conta de capital e crescimento econmico, sendo esta, da mesma forma, inerentemente mais fraca que a relao entre liberalizao da conta corrente e crescimento: a liberalizao da conta de capital mais dependente de uma seqncia de reformas e da presena de condies prvias, como por exemplo uma estrutura macroeconmica forte, do que a mesma relao de liberalizao de conta corrente. Fischer (2003) destaca tambm que, atualmente, a maioria dos pases em desenvolvimento ainda mantm controles de capitais. O autor remete-se s crises financeiras internacionais recentes ao enfatizar que a experincia sugere que esses controles s devem ser retirados gradualmente, no momento em que a taxa de cmbio no esteja sob presso, e a infra-estrutura necessria esteja implementada, na forma de instituies financeiras domsticas fortes, uma estrutura macroeconmica confivel, uma poltica monetria baseada no mercado, as bases de um mercado de cmbio eficiente, e a base de informao necessria para os mercados operando eficientemente. Em sua defesa da globalizao, Fischer (2003) apresenta, por exemplo, dados de pesquisas sobre a pobreza no mundo:
144
Pode-se observar que o ndice relativo de pobreza global estimado tem declinado de forma expressiva, de aproximadamente 55% em 1950 para 23,7% em 1992. E tem continuado em queda desde ento, segundo o autor. Os dados mais freqentemente usados nas discusses recentes sobre a evoluo da pobreza vm do Banco Mundial, e so baseados em estimativas nacionais de ndices de pobreza. Vale ressaltar que, como o prprio Fischer (2003) referencia, a ndia e China detm 38% da populao mundial e, sendo assim, qualquer evento que afete a economia e a populao desses dois pases tem um considervel impacto nos nmeros globais. At mesmo o FMI (2005) tem adotado uma postura mais flexvel, ainda que abrangente, ao advogar a favor da liberalizao. Em seu relatrio de Perspectiva Econmica Mundial (World Economic Outlook) de 2005, o Fundo destaca que talvez a implicao mais dramtica da integrao financeira e dos fluxos mais livres de capital para os gestores de polticas econmicas seja o fato de que tenha se tornado mais difcil manter simultaneamente taxas de cmbio fixas e conduzir uma poltica monetria independente dedicada a objetivos domsticos. As taxas de juros de um pas nessas condies obrigatoriamente tero de acompanhar de forma bem prxima quelas praticadas no pas com o qual a sua moeda est vinculada para evitar presses cambiais. A entidade ressalta que o significativo aumento das transaes financeiras alm das fronteiras nos ltimos 20 anos tornou mais difcil, para os Bancos Centrais, a tarefa de conter essas presses cambiais, mesmo quando eles detm reservas significativas. Naturalmente, os pases podem decidir limitar fluxos financeiros impondo outros controles de capitais, mas isto, segundo o FMI (2005), implicaria no abandono dos benefcios da integrao do capital,
145
colocando-os em uma posio de desvantagem em relao a pases com taxas de cmbio flutuantes e liberdade nos fluxos de capital na captao da poupana do mundo. A natureza contraditria destas opes de poltica taxas fixas de cmbio, poltica monetria independente, e liberdade na mobilidade do capital , tambm conhecidas como a trindade impossvel, levou muitos pases em anos recentes a abandonar totalmente a fixao das taxas de cmbio. Alm disso, a globalizao influenciou a maneira como as mudanas na taxa de cmbio afetam a demanda agregada, mesmo que o sentido total de tal influncia no cmbio ainda no esteja to claro. Por um lado, a globalizao do comrcio tem incentivado os volumes de importao e de exportao em muitos pases, e, dessa forma, mudanas na taxa de cmbio passam a afetar uma poro importante da demanda agregada. Por outro lado, a entidade salienta que a globalizao pode ter contribudo para enfraquecer o elo entre taxas de cmbio e o preo relativo de importaes e exportaes. Conforme apontam Carvalho e Sics (2004), o que o FMI defende hoje pode ser chamado de liberalizao cautelosa, mas o vis em favor da liberalizao permanece. Nos pases emergentes em geral, e no Brasil em particular, outra argumentao tem se mostrado relevante na defesa da no-interveno e da liberdade aos movimentos de capital: a manuteno das regras e a desregulamentao com vias a melhorar a classificao de risco soberano do pas definido pelas agncias internacionais. Com base nos critrios de qualificao de risco listados por Vieira (2005), mudanas nas regras que contrariem esses critrios so questionadas. A insero da economia no patamar de Grau de Investimento (Investment Grade) vista como um objetivo desejado, de acordo com o autor. Na Malsia, por exemplo, durante a crise asitica, a adoo de controles de capitais, conforme destacam Carvalho e Sics (2004), provocou uma reao externa extremamente desfavorvel e as agncias de avaliao de risco (Moodys, Thompson Watch e Fitch) reduziram a classificao de crdito soberano do pas. O pas foi retirado tambm do grau de investimento do Morgan Stanley, aumentando o custo de captao externa por parte do governo, bancos e empresas. Conforme destacam Canuto e Santos (2005), melhores classificaes feitas pelas agncias internacionais implicam maiores fluxos de entrada de capitais e recursos de melhor qualidade (capitais de longo prazo). Enquanto uma economia estiver classificada em Grau de Especulao (Non Investment Grade), os movimentos de capitais tendem a se caracterizar pela alta volatilidade e a adquirir um carter de curto prazo (capital especulativo). Argumentao favorvel ao controle do movimento de capital Enquanto alguns autores do mainstream reconhecem a precariedade de dados empricos que ratifiquem os benefcios da liberalizao financeira e da conta de capital, a corrente heterodoxa, amplamente favorvel ao estabelecimento de mecanismos de controles dos fluxos financeiros internacionais, dispe de grande acervo histrico de eventos que podem estar diretamente relacionados aos efeitos da plena mobilidade de capitais em uma economia emergente. As
146
informaes associadas s crises financeiras internacionais ocorridas ao longo dos anos 1990 e incio dos anos 2000 so constantemente referenciadas e fundamentam essa linha de argumentao. Com o intuito de se contrapor ao vis ideolgico que cerca o tema, uma anlise detalhada foi elaborada por Paula et al. (2003), e ratificada por Oreiro (2005), onde apresentam os argumentos de natureza terica que justificam a adoo de controle de capitais em economias emergentes. De acordo com Paula et al. (2003), as propostas favorveis implementao de controles de capitais nos pases em desenvolvimento tm como fundamento terico a idia de que a excessiva mobilidade de capitais de curto prazo cria trs tipos de problemas para a gesto macroeconmica desses pases: Perda de autonomia na conduo da poltica econmica e, mais especificamente, a reduo na capacidade dos Bancos Centrais de conduzir uma poltica monetria independente dedicada a objetivos domsticos como, por exemplo, a manuteno de um elevado nvel de emprego, estimulando o crescimento, e a estabilidade da taxa de inflao. Aumento da fragilidade externa das economias, tornando-as mais expostas a choques internacionais e mais suscetveis a crises de Balano de Pagamentos. Apreciao do cmbio real determinada pelos grandes fluxos de entrada de capitais; em regimes de cmbio flutuante, um movimento mais vigoroso de entrada de capitais ir resultar numa apreciao do cmbio nominal e conseqentemente do cmbio real, afetando negativamente as exportaes e influenciando um aumento nas importaes, podendo resultar em dficits em transaes correntes. O aumento desse dficit tornar a economia ainda mais dependente do fluxo de entrada de capitais externos de modo a garantir o equilbrio do Balano de Pagamentos, e conseqentemente ainda mais frgil do ponto de vista externo. Por outro lado, em regime de cmbio fixo, o compromisso do governo em manter a taxa de cmbio no valor determinado influencia indiretamente a apreciao do cmbio, em caso de aumento do fluxo de entrada de capitais, diante da expanso da oferta monetria provocada pelas operaes de compra de divisas conduzidas pelo Banco Central. Se no houver uma ao para eliminar essa expanso monetria, com operaes de esterilizao, e se no houver espao para uma ampliao da capacidade produtiva para atender o aumento da demanda interna (influenciada pelo aumento da oferta monetria), os preos domsticos iro subir (inflao) o que, de acordo com Neely (1999 apud OREIRO, 2005, p.3), gerar uma apreciao do cmbio real. Carvalho e Sics (2004) referenciam a influncia de Keynes sobre autores que criticam a economia de livre mercado com base nas incertezas acerca das decises dos agentes e das perspectivas futuras. As aes so orientadas por expectativas que no so influenciadas apenas por dados efetivos, mas tambm, e com grande relevncia, pelo estado de confiana e pelo animal spirits. Em mercados financeiros, uma vez que os ativos negociados esto associados assimetria de informao e s expectativas de retornos em um futuro cujas condies so desconhecidas, essas incertezas so determinantes na tomada de decises, levando inclusive a comportamentos que eventualmente seriam considerados irracionais em outras circunstncias.
147
Dentro desse contexto, segundo os autores, os mercados se revelam ineficientes para retratar o que est por vir. A eficincia dos mercados pode ser obtida desde que eles estejam fundamentados em regras e instituies que sejam capazes de administrar as expectativas, limitando sua disperso. Como, por si s, isso nem sempre possvel, controles e regulamentaes se fazem necessrios para garantir a coerncia da economia, o que abrange o mercado de capitais. Os controles de capitais se voltariam inibio de um dos atributos mais importantes dos ativos financeiros, a liquidez, ordenando os mercados de modo que esses ativos no estejam sujeitos a variaes bruscas de oferta e demanda. Seguindo o discurso sobre a importncia das evidncias empricas e rebatendo a argumentao predominante de que controles de capitais so danosos ou incuos, Carvalho e Sics (2004) destacam os vrios casos de sucesso de implementao desses mecanismos, at mesmo em pases desenvolvidos. Os autores citam a Alemanha, a Frana, outros pases da Europa Ocidental e o Japo como pases que adotaram medidas restritivas movimentao do capital, tanto na entrada como na sada, para, por exemplo, prover autonomia s polticas monetrias de modo a garantir a estabilidade da taxa de cmbio durante o perodo em que vigorou o sistema financeiro de Breton Woods. Um caso mais recente que merece destaque, segundo os autores, o da Malsia ocorrido em 1998-9 em funo da crise do Leste Asitico , que, a exemplo do que ocorreu na Espanha em 1992, imps controles sada de capitais de modo a evitar a alta da taxa de juros domstica que seria necessria para fazer reverter as fugas de capitais. Apesar das reaes contrrias s medidas por parte do mercado, das instituies e dos governos promotores da liberalizao, e da crena advinda da comunidade financeira internacional de que o pas estaria fadado ao fracasso, os controles foram muito bem sucedidos. O fluxo de sada de capitais foi contido, a presso especulativa foi dissolvida e o cmbio se manteve fixo. Emergiram, ento, as condies favorveis para que fossem mantidas as polticas monetria e fiscal de carter expansionista. Esse sucesso na adoo de controles na Malsia pode ser atribudo, segundo os autores, abrangncia de seus instrumentos, que evitaram que armadilhas legais ou ilegais pudessem contornar ou burlar as regras estabelecidas. Alm disso, outro fator de sucesso seria o esforo por parte do Banco Central da Malsia em ampliar a transparncia e a clareza das medidas, enfatizando seu carter temporrio, na evidente tentativa de reduzir as j esperadas resistncias. Ainda assim, as crticas e as aes contrrias prevaleceram de forma incisiva. As agncias de avaliao de risco reduziram a classificao de crdito soberano do pas com a justificativa de que os controles impactariam as transaes comerciais com o exterior e os investimentos estrangeiros diretos. Stiglitz (2002) tambm destaca esse sucesso ao mencionar que, um ano depois da imposio dos controles, a Malsia j dava sinais de recuperao e eliminava alguns instrumentos, conforme o prometido. Isso se torna mais evidente quando comparado com os resultados obtidos pelos pases da regio que seguiram as recomendaes do FMI, como a Tailndia, que ainda se mantinha dentro de uma recesso mais de trs anos depois do incio da crise.
148
Outro exemplo que merece destaque o caso da implementao de controles entrada de capitais no Chile em 1991. Como destacado por Cunha (2006), o Chile foi um dos pioneiros na adoo do regime de metas de inflao. Vale ressaltar que pouco antes da eleio democrtica do presidente Aylwin, que encerrou o perodo de 16 anos de ditadura militar do general Pinochet no Chile, o Banco Central j havia se tornado autnomo, passando agora a atuar de forma efetiva no combate inflao. Em setembro de 1990, a instituio anuncia a meta de inflao para o ano seguinte e deixa claro que as caractersticas da economia chilena (riscos de choques externos, elevado grau de indexao, reconhecimento de que a fixao da taxa de cmbio impactava negativamente as expor taes, etc.) impossibilitavam a determinao de uma meta para o cmbio, apesar da manuteno do sistema de bandas cambiais. A excessiva liquidez internacional e as altas taxas de juros reais praticadas no Chile, associadas percepo de estabilidade poltica no pas com o regime democrtico, compunham as condies que tornaram o pas muito atrativo para os investidores estrangeiros e os influxos de capitais se intensificaram. A preocupao do governo era de que a tendncia de valorizao do cmbio viesse a comprometer a competitividade do pas e conseqentemente seu desempenho econmico, cenrio vivenciado pelo Chile no comeo dos anos 1980. Em 1991, o Banco Central chileno decidiu por implementar controles entrada de capitais de curto prazo. Em contrapartida, as autoridades monetrias do Chile liberalizaram de forma significativa as sadas de capitais, assim como o mercado de derivativos. Conforme destacado pela autora, a poltica de taxao sobre a entrada de capitais de curto prazo perdurou por quase oito anos. Essa medida foi tomada com base em uma deciso estratgica do governo para garantir o controle da taxa de cmbio, no estando efetivamente associada a eventuais crises internas ou externas. J o abandono dessa poltica em 1998 foi motivado por fatores externos: as duas grandes crises do perodo, a do Leste Asitico e a da Rssia. A crise asitica, em particular, no afetou o Chile apenas em relao reduo dos fluxos financeiros, mas tambm e em grande escala na dimenso real da economia. Os pases asiticos absorviam um tero da oferta do principal produto de exportao do Chile, o cobre, e a reduo da demanda resultante da crise levou a uma for te queda nos preos do produto, afetando significativamente as taxas de crescimento no pas. Os dois casos de implementao de controles de capitais abordados, o da Malsia e o do Chile, distinguem-se pelos motivadores, pelos objetivos e pela conjuntura econmica que fez com que as autoridades monetrias desses pases decidissem pela sua adoo. Como pontos comuns, destacam-se: a percepo dos gestores de polticas econmicas dos pases de que a liberalizao do mercado de capitais comprometia a conduo das aes entendidas como prioritrias; e a vontade poltica fundamentada por uma estratgia de longo prazo. As argumentaes favorveis inter veno estatal estendem-se s comparaes dos resultados econmicos dos quatro pases de que compem
149
o BRIC. China, ndia e Rssia se destacam pelas persistentes taxas de crescimento e pela administrao de suas taxas de cmbio desvalorizadas de modo a garantir a competitividade de suas exportaes, mantendo continuados saldos comerciais e aumentando suas reservas. No se pode dizer o mesmo do Brasil. Por essa simples questo de administrao do cmbio, pode-se pressupor que o Estado tem desempenhado um papel marcante nessas economias. Tanto na China como na ndia, a conduo de polticas fundamentadas em planos estratgicos bem elaborados e a natureza gradual e incremental das reformas e da estruturao das instituies requeridas por uma economia de mercado globalizada orientam essa hiptese. A Rssia distingue-se em alguns desses aspectos, mas percebem-se sensveis mudanas no pas com o restabelecimento do poder central. Com relao liberalizao financeira, Velasco (2005) destaca a sistemtica orientao para que a abertura da conta de capital ocorra de forma gradual, a comear pelos Investimentos Estrangeiros Diretos (IED), por serem menos volteis, e depois os investimentos de portfolio, pelo fato de esse tipo de investimento ser um pouco mais auto-regulador. J para os fluxos de curto prazo, a hiptese da liberalizao s deveria ser cogitada depois que se obtivesse um efetivo controle sobre os dficits e o sistema bancrio estivesse muito mais robusto. (AHLUWALIA, 2005 apud VELASCO, 2005, p.35). No caso da Rssia, sua insero no contexto da globalizao diferencia-se dos outros dois pases pela opo por um processo rpido e breve, com ampla liberalizao comercial e financeira durante a gesto do presidente Boris Yeltsin, levando o pas a um expressivo retrocesso econmico nos anos 1990 e a uma situao de caos social. Para o novo presidente eleito em 2000, Vladimir Putin, ficou o desafio de restabelecer a Rssia como nao, a ordem e o orgulho nacional e, para isso, a premissa fundamental era a retomada do crescimento. Segundo Pomeranz (2005), o projeto econmico de Putin comeou pela re-estatizao do setor energtico. A autora enfatiza que, em princpio, no se tratava de um retorno ao passado sovitico, mas, de fato, de um esforo estratgico de insero internacional da Rssia como um importante membro no suprimento energtico global. Beneficiado tambm pelas persistentes elevaes do preo internacional do petrleo, influenciadas pelas instabilidades no Oriente Mdio, o pas ancorase nesse importante produto de base internacional registrando expressivos e continuados resultados econmicos. Apesar desse processo de estatizao da economia, com indcios, segundo a autora, de tentativas semelhantes nos setores automobilstico e de aeronutica, prevalece o sentido liberal na conduo da poltica econmica, mesmo com divergncias vindas de membros do governo partidrios intensificao da interveno estatal para controlar os riscos da doena holandesa e estimular a expanso diversificada da economia russa. nesse cenrio que se encontram as principais economias emergentes do mundo capitalista, e o desempenho econmico desses pases refletido na classificao de risco soberano feita por essas agncias internacionais. A prxima tabela apresenta a classificao de alguns dos pases emergentes, incluindo os abordados neste artigo.
150
Observa-se que pases que mantiveram ou ainda mantm mecanismos de controle ao fluxo de capital aparentemente no recebem piores classificaes de risco soberano por parte do mercado. Em princpio, isso nem faria sentido. Conforme o j mencionado apontamento de Vieira (2005), os critrios de avaliao so definidos com base em fatores qualitativos e quantitativos, e, dessa forma, a transparncia na conduo de regras e regulamentao se mostra mais relevante do que sua mera existncia ou no. A Malsia, por exemplo, que foi duramente criticada pela comunidade financeira internacional por adotar mecanismos de controle sada de capitais durante a crise asitica, tem se mantido muito bem classificada pelas agncias internacionais; China e ndia, que ainda mantm controles sobre a conta de capital de suas economias, tambm esto bem posicionadas. Todos esses pases encontram-se hoje no nvel de Grau de Investimento. No caso do Brasil, o caminho para o Investment Grade, conforme ressalta Vieira (2005), passa por premissas que vo desde a efetiva implantao de reformas (e isso requer que sejam contornadas as questes polticas que muitas vezes fazem esse processo retroceder) at um consistente crescimento econmico. Sobre esse ltimo ponto, o autor enfatiza que os indicadores de expanso do desempenho econmico que o pas tem registrado esto muito mais associados alta liquidez internacional do que sua capacidade de produzir nmeros factveis por mritos prprios.
151
Concluso Os diversos eventos associados ao processo de insero dos mercados emergentes no mbito das finanas globais, tanto no que se refere s crises financeiras como aos casos de sucesso, destacaram a importncia da adequada estruturao das instituies fundamentais de uma economia, antes de partir para um processo amplo de liberalizao. Os dados empricos resultantes dos acontecimentos dos ltimos 25 anos fizeram com que o prprio mainstream passasse a considerar que, em mercados emergentes, a retirada dos controles de capitais deve ocorrer de forma gradual, depois que a infra-estrutura adequada esteja implementada, na figura de instituies financeiras fortes e uma estrutura macroeconmica confivel. A corrente heterodoxa, por sua vez, se mostra incisiva em sua argumentao sobre a necessidade de controles em pases emergentes, sem desconsiderar o fato de que, nos pases desenvolvidos, com suas instituies estruturadas e estveis, a plena mobilidade do capital tem colaborado para a efetivao de um cenrio apropriado pra uma boa alocao de recursos. Percebe-se que h um reconhecimento da comunidade econmica da importncia dos mecanismos de controle do fluxo de capitais nos pases em desenvolvimento, apesar das presses dos agentes de mercado para a plena mobilidade. Diante do exposto, a questo se volta viabilidade de se re-implantar mecanismos de controles de capitais em economias emergentes que optaram por ampla liberalizao no passado recente, sofreram as conseqncias dessa deciso, e atualmente apresentam ndices de crescimento econmico abaixo da mdia mundial (e bem abaixo da mdia dos principais mercados emergentes), como o caso do Brasil. Apesar de certo controle macroeconmico, beneficiado pelo confortante cenrio externo caracterizado pela elevada demanda de commodities, abundante liquidez internacional e considervel estabilidade financeira global, a mdia de crescimento da economia brasileira no tem conseguido superar a marca de 2,5% aa. O discurso do mainstream concentra-se nos benefcios que podem ser obtidos quando a classificao de uma economia emergente (dentro da escala internacional de risco em um horizonte de 5 anos) atinge o nvel de investment grade. A implementao de controles de capitais no momento repercutiria em uma imediata reclassificao da economia no sentido contrrio ao do grau de investimento, impactando o fluxo de entrada de novos capitais e incentivando a fuga de capitais (mesmo se os controles visassem justamente evitar essa fuga), o que certamente, em um primeiro momento, provocaria um desequilbrio no Balano de Pagamentos. J a corrente partidria da adoo dos controles destaca exemplos como o da Malsia, que deliberadamente voltou-se contra a corrente liberal e retomou os controles de capital como um dos instrumentos para a obteno do equilbrio macroeconmico diante de um momento de crise. Apesar das duras crticas dirigidas ao pas pela comunidade financeira internacional e pela re-classificao de seu indicador de risco soberano na poca, pouco tempo depois essa economia j tinha conquistado sua estabilidade econmica e voltado para a faixa de grau de investimento, mesmo promovendo gradual liberalizao da conta de capital. A argumentao na linha da implementao dos controles se mostra mais consistente, reconhecendo-se, por um lado, os impactos que esse tipo de deciso pode ter, mas no deixando de observar que nenhuma economia pode ficar
152
infinitamente merc de um quadro de estabilidade global e elevada liquidez internacional para conseguir financiar sua economia. A histria e seus ciclos econmicos corroboram essa viso. Obviamente, no se pressupe que os controles, por si s, sero capazes de resolver o problema das baixas taxas de crescimento que o Brasil tem registrado. Percebe-se, porm, que sua adoo poder dar sustentao e autonomia para as polticas econmicas necessrias. Juntamente com a efetivao das reformas nas instituies do Estado (tributria, previdenciria, judiciria, eleitoral, trabalhista) e o estabelecimento de polticas econmicas estruturadas, bem planejadas, que fomentem o crescimento por meio do aumento dos investimentos pblicos e estmulo aos investimentos privados, com criao de empregos, distribuio de renda e ampliao da demanda agregada, as possibilidades de sucesso tendem a se intensificar. Referncias Bibliogrficas
BELLUZZO, L.G.M. Finana global e ciclos de expanso. In: FIORI, J.L. (org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Rio de Janeiro: Vozes, 1999. ______. Prefcio. In: CHESNAIS, F. (org.). A Finana Mundializada: razes sociais e polticas, configurao, conseqncias. So Paulo: Boitempo, 2005. CANUTO, O.; SANTOS, P.F.P. Risco-Soberano e Prmios de Risco em Economias Emergentes. Temas de Economia Internacional. Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda (Sain-MF), 2005, Volume 1. CARNEIRO, P.E.A. Gerenciamento de Risco Soberano: fatores observados e erros praticados pelas agncias de classificao de risco. Monografia Esaf. Braslia, 2005. CARVALHO, F.J.C.; SICS, J. Teorias e Experincias de Controles do Fluxo de Capitais: Focando o caso da Malsia. 2004. Disponvel em: <http://www.ie.ufrj.br/moeda/>. Acesso em: 21 set 2005. CUNHA, A.M. Liberalizao Econmica, Crise Financeira e Reformas Estruturais: a experincia asitica sob a perspectiva latino-americana. 2004. Disponvel em: <http:// www.ilea.ufrgs.br/nerint/ARTIGOSasiapac.htm>. Acesso em: 11 dez 2005. ______. Em Busca da Estabilidade Perdida: explorando alguns limites para o ordenamento das finanas internacionais. 2003. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/ encontro_2003.htm>. Acesso: 18 mar 2006. CUNHA, P.H.F. A transio do regime de bandas cambiais para o regime de taxas de cmbio flutuante: a experincia do Chile nos anos 90. 2006. Disponvel em: <http:// www.pucsp.br/pos/ecopol/publicacao_textos.php>. Acesso em: 12 abr 2006. DANTAS, F. Consenso fez mal ao Brasil. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 1 abr 2006. Disponvel em: <http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=258952>. Acesso em: 21 mai 2006. FISCHER, S. Globalization and Its Challenges. 2003. Disponvel em: <http://
153
www.iie.com/fischer/pdf/fischer011903.pdf>. Acesso em: 17 nov 2005. FMI. Globalization and external imbalances. World Economic Outlook. EUA: FMI, 2005, cap. 3, p. 109-152. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/pubind.htm>. Acesso em: 27 set 2005. ______. Structural changes in emerging sovereign debt and implications for financial stability. Global Financial Stability Report. EUA: FMI, 2006, cap. 3, p. 85-126. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/pubind.htm>. Acesso em: 28 mai 2006. HERMANN, J. Liberalizao Financeira e Crises Gmeas: uma interpretao ps-keynesiana. 2004. Disponvel em: <http://www.econ.fea.usp.br/seminarios/>. Acesso em: 18 set 2005. OREIRO, J.L. Autonomia de poltica econmica, fragilidade externa e equilbrio do balano de pagamentos. A teoria econmica dos controles de capitais. 2005. Disponvel em: <http://www.eco.unicamp.br/publicacoes/revista.html>. Aceso em: 18 nov 2005. PAULA, L.F.; OREIRO, J.L.; COSTA DA SILVA, G.J. Fluxos e Controle de Capitais no Brasil: avaliao e proposta de poltica. In: SICS, J.; OREIRO, J.L.; PAULA, L.F. (orgs.). Agenda Brasil Polticas econmicas para o crescimento com estabilidade de preos. So Paulo: Editora Manole, 2003. POMERANZ, L. Questes em discusso sobre a Rssia de Putin. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, n 7, p. 44-49, 2005. RIBEIRO, F.; LACERDA, A.C. Investimento Direto Brasileiro no Exterior. Carta da SOBEET, ano VI, n 29, 2004. SICS, J. Liberdade para o Brasil atravs do controle do fluxo de capitais controles de capitais ou liberalizao financeira? 2005. Disponvel em: <http://www.ie.ufrj.br/ moeda/artigos_de_opiniao.php>. Acesso em: 16 nov 2005. SIMOENS DA SILVA, L.A. Insero externa dos pases emergentes e organismos financeiros internacionais. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, n 6, p. 40-53, 2005. STIGLITZ, J.E. A Globalizao e seus malefcios. So Paulo: Futura, 2002. VELASCO, S. Reformas econmicas na ndia: discurso e processo. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, n 7, p. 32-43, 2005. VIEIRA, J.F. Na trilha do Investment Grade. GRC Viso, Edio Especial Risco Soberano, 2005. WILLIAMSON, J. What Washington Means by Policy Reform. Institute for International Economics: Latin American Adjustment: How Much Has Happened? captulo II. 2002. Disponvel em: <http://www.iie.com/publications/%20papers/>. Acesso em: 3 mar 2006. XAVIER, A.N. Investimento estrangeiro em carteira capital de boa qualidade. Boletim da SOBEET, ano III, n 39, 2006.
154
Democracia e privatizao na Amrica Latina nos anos 1980 e 1990: um estudo a partir das experincias de Brasil e Argentina
Michelle Uema*
Resumo: Este artigo visa ser uma ferramenta para o debate poltico e econmico sobre a democracia e o papel do Estado na Amrica Latina, analisando para isso os processos ocorridos no Brasil e na Argentina nas dcadas de 1980 e 1990. A dcada de 1980 foi marcada pelo retorno gradual democracia, pela dvida externa excessiva, pelas altas taxas de inflao e pelo excesso de interveno estatal na economia. Nos anos 1990, a poltica econmica concentrou-se na estabilizao econmica, na abertura comercial, na normalizao das relaes com a comunidade financeira internacional e nas privatizaes, que diminuram as funes de um Estado em crise, reequilibrando as finanas pblicas e melhorando os servios para a populao. Assim, este trabalho pretende compreender as relaes entre a democracia e o papel do Estado nos pases latino-americanos para entender de que forma a Amrica Latina procura romper o ciclo de populismo e subdesenvolvimento no qual se encontra imersa. Palavras-chave: Brasil, Argentina, Amrica Latina, Estado, Democracia, Privatizao, Dcada Perdida, Crise Econmica, Dcada de 1980, Dcada de 1990, Abertura Comercial, Abertura Econmica.
Antecedentes A crise do petrleo, caracterizada por dois choques de preos, em 1973 e 1979, acarretou um desequilbrio econmico internacional intensamente sentido na Amrica Latina: deteriorao das balanas de pagamentos; elevao do nvel de inflao, dos dficits governamentais e dos juros; e contrao da liquidez. A criao abrupta de dficits comerciais vultosos, decorrentes da elevao dos preos de combustveis, e o elevado grau de liquidez do mercado financeiro internacional, abastecido por recursos oriundos do petrleo, provocaram um endividamento externo crescente nos pases no-produtores. Os pases emergentes da Amrica Latina, que contraram emprstimos destinados ao financiamento de suas compras externas de combustveis no regime de taxas de juros variveis, passaram a depender da continuidade desse fluxo de recursos para o equilbrio de suas contas externas.
*
Michelle Uema graduada em Relaes Internacionais pela Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso de curso, desenvolvida sob orientao do professor Tharcsio Bierrenbach de Souza Santos e selecionada para publicao na forma de resumo.
Democracia e privatizao na Amrica Latina nos anos 1980..., Michelle Uema, p. 155-171.
155
Na seqncia ocorreu a crise dos juros de 1980, caracterizada pela elevao do patamar dessas taxas variveis, de 6% ou 7% a.a. para 21% a.a., e pela contrao da liquidez que se seguiu poltica implantada nos Estados Unidos pela administrao Reagan. Estes fatos tornaram o quadro ainda mais desfavorvel, com a cessao do fluxo de recursos externos para a Amrica Latina. Na falta de financiamento externo, os governos passaram a financiar dficits oramentrios no mercado interno, ou seja, houve uma expanso da dvida mobiliria interna, que implicou em uma reduo de recursos para o setor privado. A crise foi resultado da prpria dinmica do desenvolvimento econmico da Amrica Latina, baseada em uma estratgia nacional-desenvolvimentista com forte interveno estatal, que levou a um excessivo endividamento externo e ao adiamento da troca da estratgia de industrializao baseada na substituio de importaes por estratgias orientadas para a exportao (EOI). Para Pereira (1993), a crise ocorrida nos anos 1980 foi uma crise do Estado, e no do mercado: uma crise fiscal, do modo de interveno e uma crise da forma burocrtica de administrar o Estado. A industrializao de pases latino-americanos, como Brasil e Argentina, baseouse na substituio de importaes e posteriormente na internacionalizao do mercado. Especialmente a partir dos anos 1950, o Estado adotou diversas medidas que favoreceram a ISI, enquanto o mercado interno tinha grande potencial de atrao para investimentos externos diretos (IED). Assim, a participao do capital estrangeiro foi de importncia central no perodo. Paralelamente, coube ao Estado prover a necessria infra-estrutura econmica, elemento essencial para que os investimentos pudessem ser realizados. Nesse perodo, a forte presena do Estado como viabilizador do processo de industrializao seguiu a viso desenvolvimentista, associada s anlises do desenvolvimento latino-americano empreendidas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), rgo da ONU1 muito influente poca. A interveno estatal era vista, nessa perspectiva, como indispensvel para a promoo do desenvolvimento econmico da regio, com nfase na industrializao. Porm, com este processo, o setor industrial registrou baixa eficincia produtiva, associada no s ausncia de concorrncia externa, mas tambm dependncia de concesses e estmulos governamentais. Com o avano do processo de globalizao, essa ineficincia foi se tornando crescentemente um nus. As novas demandas da economia internacional eram o resultado dos rpidos avanos tecnolgicos em vrios setores, bem como das negociaes multilaterais visando a liberalizao do comrcio e a regionalizao econmica. As novas demandas culminaram com a gradual substituio da viso protecionista por posies em favor da abertura econmica, que permitisse uma melhor insero do Brasil e da Argentina no mercado internacional. Segundo Pereira (1993), as polticas populistas tm sofrido crescente descrdito, enquanto a disciplina fiscal e a orientao para o mercado so progressivamente
1
A Cepal foi estabelecida pela resoluo 106 (VI) do Conselho Econmico e Social, de 25 de fevereiro de 1948. uma das cinco comisses regionais das Naes Unidas. Foi fundada com os objetivos de: contribuir com o desenvolvimento econmico da Amrica Latina; e coordenar aes para a promoo e reforo das relaes econmicas dos pases entre si e com as demais naes mundiais. Posteriormente seu trabalho foi ampliado para os pases do Caribe e incorporou aos seus objetivos a promoo do desenvolvimento social.
156
pontos de consenso. O motivo pelo qual as reformas so postergadas a falta de um consenso mnimo e necessrio sobre o que deve ser feito. Assim, o regime democrtico, que exige um processo de negociao, persuaso e flexibilidade, parece ser incompatvel com a urgncia das necessidades econmicas, polticas e sociais dos pases latino-americanos. A profunda crise econmica que atingiu os pases da Amrica Latina foi vista como um incentivo adoo da agenda de reformas orientadas para o mercado. Porm, a capacidade do Executivo de definir, com autonomia, polticas de mudana continua a ser considerada uma componente essencial. A crise econmica teria no s tornado visvel a impossibilidade de manter o modelo de crescimento econmico predominante at ento, como tambm criado condies para tornar o Executivo mais autnomo (TORRE, 1994). Nota-se assim que o isolamento e a autonomia do Poder Executivo so condies necessrias para o desencadeamento das reformas orientadas para o mercado nos pases de industrializao tardia, pois a capacidade do Executivo para formular e impulsionar estratgias de mudana a varivel independente que explica o sucesso das reformas econmicas. Neste sentido, alguns estudiosos, como Kauffman e Stallings (1989), chegaram a afirmar a superioridade dos regimes autoritrios sobre as democracias para promover mudanas estruturais, na medida em que, sob uma ditadura, era mais fcil assegurar a concentrao de poder decisrio na cpula do sistema governamental. Como exemplo deste ponto de vista, tem-se a industrializao e as privatizaes ocorridas no Chile ao longo dos 17 anos de ditadura do general Pinochet. Entretanto, uma vez iniciada a reforma, sua continuidade requer habilidade do Executivo para combinar independncia com a construo de uma nova coalizo de apoio, composta por aqueles interesses beneficiados pelas novas relaes entre Estado e mercado. Desta maneira, muitas respostas apontam para a necessidade cada vez maior de fortalecer as instituies para aumentar a capacidade de gesto da estabilidade democrtica. Sendo assim, faz-se necessrio determinar a natureza e a dimenso do Estado que pretendem ter os governos da Amrica Latina. Quando se analisa o custo e o grau de eficincia exibido por estes governos, verifica-se a impossibilidade de manter, no longo prazo, uma estrutura burocrtica como a brasileira e a argentina. preciso definir uma estrutura mais enxuta, que contemple apenas os aspectos essenciais, como educao, sade, segurana, justia e assistncia social, ao mesmo tempo em que concentre o esforo do Estado na soluo dos problemas mais urgentes. Os recentes resultados da conjugao de uma poltica monetria e fiscal responsvel e a elevada liquidez da economia mundial so razes para enfatizar a necessidade de se retomar o processo de reformas econmicas iniciado durante a dcada de 1990, j que se convive hoje com os resqucios da crise econmica e poltica que, em ltima anlise, ainda no foram resolvidos. Sendo assim, a questo fundamental a ser discutida de que forma a democracia e as decises econmicas influenciaram e influenciaro o desenvolvimento dos pases latino-americanos, que esto passando por um processo de crescimento ainda caracterizado pelos problemas tradicionais de distribuio de renda e de poder, que tm sido agravados com a descentralizao governamental.
157
Ao compreender as relaes entre a democracia e o papel do Estado nos pases latino-americanos, poder-se- entender de que forma a Amrica Latina pode romper esse ciclo de populismo e subdesenvolvimento no qual se acha imersa, contribuindo assim para a formao de uma sociedade mais justa e igualitria. 1. Transio para a democracia 1.1. Antecedentes polticos Em termos polticos, a Argentina tinha uma grande vantagem sobre o Brasil por possuir um sistema partidrio, participao popular, comparecimento s eleies, riqueza das disputas partidrias etc. Entretanto, segundo Romero (2003), no sistema argentino persistiu durante um longo perodo da histria a coexistncia da baixa conflitividade social com a elevadssima conflitividade poltica e cultural. E essa conflitividade poltica assumiu aspectos dramticos a partir dos regimes autoritrios. A Doutrina da Segurana Nacional foi o pano de fundo do regime ditatorial na Argentina, agindo como uma ideologia de justificativas e afirmao de critrios indispensveis para instaurar o modelo poltico autoritrio. Os militares abrigaram-se nesta Doutrina, elaborada nos centros de treinamento militar nos Estados Unidos, que pensava no mundo como dividido em dois blocos antagnicos liderados pelos norte-americanos e pelos soviticos. O Processo de Reorganizao Nacional, como os militares denominaram o regime autoritrio argentino, optou pelo extermnio em massa de toda e qualquer forma de oposio. A represso argentina foi estruturada com base em seqestros, desaparecimentos e tortura de pessoas. Os argentinos ainda sentem o impacto do desrespeito sistemtico pelos direitos humanos mais fundamentais, com emprego de assassinatos, desaparecimentos, tormentos, julgamentos falsos e prises ilegais (FAUSTO e DEVOTO, 2004). J no Brasil, a pequena emergncia da populao nas questes sociais e polticas e a baixa presso dos grupos de interesse tornaram a conflitividade nfima quando comparada ao pas vizinho. Sendo assim, apesar das vantagens que a Argentina possua frente ao Brasil, a existncia de um consenso bsico relativo tornou o quadro poltico brasileiro melhor que o argentino. Cabe ressaltar que nos anos 1910 a Argentina estava no ranking dos 10 pases mais ricos do mundo, enquanto o Brasil enfrentava crises econmicas e polticas. Entretanto, a idia de desenvolvimento iniciada com o governo Vargas e aprofundada com Juscelino Kubitschek colocou o Brasil, anos mais tarde, em uma posio econmica muito frente da Argentina no cenrio internacional. Segundo dados do Banco Mundial, em 1997 o Brasil destacava-se como a 9. economia mundial, enquanto a Argentina ocupava a 17. posio, o que retrata que a semente de desenvolvimento plantada na Era Vargas trouxe bons frutos para o Brasil. O Estado Novo, cunhado por Vargas, props como medidas consideradas necessrias para a modernizao da nao um Estado forte, centralizador, inter ventor, agente fundamental da produo e do desenvolvimento econmico. Assim, as mudanas ocorridas depois de 1930 significaram um aprofundamento no desenvolvimento brasileiro. Segundo
158
Benevides (1979), o projeto nacional-desenvolvimentista que se desenvolveu poca teve como espao principal de formulao o Instituto Brasileiro de Estudos Sociais e Polticos (Ibesp), criado em 1952. Preocupado com o Terceiro Mundo, o Ibesp postulou uma terceira posio entre os dois blocos em que se dividia o mundo durante a Guerra Fria. O Ibesp, em 1955, originou o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), que assumiu a mesma perspectiva da Cepal. Mas acrescentou a ela a necessidade de uma ideologia do desenvolvimento, por meio da qual o Estado assumiria o papel de principal agente da modernizao e da democratizao, liderando os projetos de desenvolvimento, enquanto as elites os executavam. A partir de 1980, os regimes militares do Brasil e Argentina que perduraram por 20 anos entraram em crise econmica, ajudando a apressar a transio democrtica em ambos os pases. A crise interna foi agravada pelas crises mundiais, oriundas dos dois choques do petrleo, e levaram o Brasil e a Argentina a uma situao insustentvel. Neste quadro crtico, os regimes militares de ambos os pases desmoronaram. Assim, em 1983 e 1985 alcanou-se a democracia na Argentina e no Brasil, respectivamente. Entretanto, a consolidao destes novos Estados nacionais no foi completa, dadas as caractersticas neoliberais do cenrio internacional, marcado pela globalizao. Cabe salientar que, apesar da relevncia e representatividade das economias de ambos os pases, estes no conseguiram consolidar uma posio de liderana incontestvel na Amrica Latina, pois estavam demasiadamente preocupados com suas crises internas. 1.2. Antecedentes econmicos A despeito do encaminhamento da soluo estratgica inadequada para a solvncia da crise gerada pelo aumento do preo do barril do petrleo e, em grande medida, por conta de gestes econmicas bastante equivocadas ao longo das sucessivas presidncias militares, foroso admitir que os anos 1970 na Amrica Latina registraram resultados positivos. Os problemas enfrentados pela Argentina e pelo Brasil eram semelhantes: inflao de demanda e desequilbrio externo. Mas os planos para sair da crise seguiram caminhos distintos. O governo brasileiro apostou no crescimento econmico, tendo como eixo central a empresa estatal, o que garantiu ao pas uma inclinao produtivista. J o governo argentino tinha por objetivo a busca de ganhos financeiros no curto prazo, sendo conduzido pela lgica do modelo econmico. Segundo Fausto (1992), do ponto de vista econmico, apesar de terem ocorrido mudanas, pode-se dizer que o regime autoritrio brasileiro foi sustentado por um grande modelo, preservando a idia do relevante papel do Estado como o centro da promoo da poltica econmica e do desenvolvimento nacional. Os capitais privados entraram com mais fora, mudou-se a lei de remessa de lucros e reduziram-se as idias de autarquia e protecionismo. O plano atingiu seus objetivos combinando corte de despesas e aumento da arrecadao. O perodo do milagre alongou-se de 1968 a 1973, quando atingiu um crescimento acentuado, com baixas taxas de inflao. Este perodo de
159
prosperidade tambm se beneficiou da conjuntura internacional da poca, em que havia grande nmero de capitais dispostos a investir no Brasil, por se acharem em um momento de relativa liquidez internacional e busca de novas alternativas de mercados. Ocorreu tambm uma grande expanso do comrcio exterior, diversificando-se a pauta de exportaes de produtos industriais. Entretanto, o milagre escondia uma enorme desigualdade econmica, j que, em meio aos megaprojetos, os militares produziram mais dvidas e inflao. Segundo dados do Banco Mundial, no fim de 1973 a dvida externa contrada para financiar as obras faranicas do governo ultrapassava os 10 bilhes de dlares. Nesse mesmo ano, quando explodiu a primeira crise internacional do petrleo, a economia brasileira foi profundamente afetada, dada sua grande dependncia do sistema financeiro internacional e do petrleo. Realizando um balano do perodo militar na Argentina, Fausto e Devoto (2004) mostram que, partindo do esgotamento do modelo de substituio de importaes, os militares decidiram por uma drstica abertura da economia que deveria resolver os problemas com a inflao e com o balano de pagamentos, conduzindo o pas modernizao. Porm, a ineficincia governamental, aliada ao atraso tecnolgico, impediu o pas de competir nos mesmos termos com os pases desenvolvidos. A abertura econmica por meio de um choque de reduo tarifria no poderia produzir o rearranjo institucional e microeconmico necessrio para gerar uma alocao eficiente de recursos e um crescimento sustentado de longo prazo. A apreciao cambial desestimulava as exportaes e incentivava ainda mais as importaes. Assim, o fracasso da tentativa de liberalizao se tornou evidente no curso dos anos 1980, com elevadas taxas de juros, inflao e um fortssimo endividamento externo. Nos anos 1980, mesmo com a grande frustrao causada pela desacelerao da atividade econmica internacional, Brasil e Argentina cresceram, porm em ritmo mais lento. Os governos foram forados a rever suas finanas para pr fim inflao crnica que, na Argentina, Brasil, Bolvia, Peru e Nicargua especialmente, se transformara em hiperinflao. Nesse perodo, a inflao provocou intensa indignao pblica, enfraquecendo os regimes militares e acelerando a difuso da democracia. Embora tenham ocorrido surtos de crescimento na dcada de 1990, as tenses foram se acumulando em funo do elevado nvel de desemprego nas grandes cidades e da transio para a atividade econmica informal. Assim, a substituio do autoritarismo pelo regime democrtico, a nova relao estabelecida entre Estado e mercado, bem como as reformas econmicas neoliberais, foram medidas tomadas para enfrentar a crise que persistia desde o incio dos anos 1970. 1.3. Transio para a democracia O fim dos regimes autoritrios na Amrica Latina fez parte de um grande movimento de democratizao ocorrido no incio dos anos 1980. No Brasil a transio para a democracia ocorreu, nas palavras do general Geisel, de forma lenta, gradual e segura. J na Argentina se deu de forma brusca, determinada em grande parte pela derrota na guerra das Malvinas. As novas democracias
160
receberam como herana dois pases desequilibrados e desestruturados poltica e economicamente, o que complicou a tomada de decises para enfrentar os problemas mais srios. No fim da dcada de 1980 e incio da de 1990, foram realizadas reformas econmicas muito parecidas no Mxico, por Carlos Salinas de Gortari; no Peru, por Alberto Fujimori; no Brasil, por Fernando Collor de Mello; e na Argentina, por Carlos Menem. Mas nenhum desses pases dedicou esforo comparvel modernizao de seus sistemas polticos. Em conseqncia disso, os benefcios da nova economia gerados por essas reformas foram, em ltima instncia, minados pela velha poltica, com sua tendncia de alimentar favoritismo e corrupo. Tanto no Brasil quanto na Argentina, nenhuma das administraes que se sucederam aos golpes possua a priori um plano traado de reorganizao da sociedade, poltica e Estado. Pelo contrrio, os projetos de institucionalizao da nova ordem poltica e de seus correlatos econmicos e sociais foram sendo delineados no decorrer do processo. Durante a transio do regime autoritrio para o democrtico, fez-se necessrio reconciliar as foras democrticas com as no-democrticas. Portanto, o desafio posto diante dos atores polticos era o de chegar democracia sem que fossem exterminados no meio do caminho pelos militares. Segundo Almeida (2003), os governos da Amrica Latina tiveram um grande desafio inicial ao permitirem que mudanas profundas nas relaes entre Estado e mercado e entre Estado e sociedade se regessem sob regras democrticas. Na dcada de 1990, as sociedades brasileira e argentina estavam substancialmente divididas com relao a temas de poltica, economia e questes sociais. Assim, as instituies democrticas foram capazes de processar essas divergncias e produzir decises. O fato de essas decises no serem do pleno agrado de nenhum dos atores polticos talvez confirme que as instituies democrticas cumpriram o seu papel. 2. Sistema econmico e poltico 2.1. Anos 80 A dcada de 1980 na Amrica Latina foi marcada pelo retorno gradual democracia, pela concretizao da abertura poltica, pelo regresso dos polticos cassados e pela reforma partidria, que criou novas siglas, as quais expressavam o novo desenho das foras sociais. Mas, enquanto a poltica comemorava a volta da democracia, a economia anunciava tempos difceis. Naqueles anos, os pases latinoamericanos enfrentaram uma batalha contra a inflao crescente e, ao que parecia, invencvel. Os ndices econmicos positivos conquistados em perodos anteriores estacionaram. Foram tempos rduos, em que se avanou pouco. Por estes aspectos econmicos desfavorveis que se convencionou chamar este perodo de dcada perdida. Para superar ou pelo menos amenizar as sucessivas crises foi preciso reinventar, reciclar e buscar novos rumos e novas maneiras para alcanar o sucesso, o que representou um grande desafio para os latino-americanos. A interrupo no simultnea de uma longa histria de crescimento, que caracterizava o Brasil e a Argentina, resultado de um amplo conjunto de causas, dentre as quais o peso insustentvel da dvida externa, o imobilismo
161
gerado por uma excessiva proteo indstria nacional caracterizada pela ISI, o fracasso dos programas de estabilizao no combate inflao e o esgotamento de um modelo de desenvolvimento baseado na interveno generalizada do Estado na economia o que diminuiu sensivelmente a capacidade do Estado de investir, retirando-lhe o papel de principal promotor do desenvolvimento. A crise que abalou a dcada de 1980 levou a economia a uma espiral inflacionria que provocou uma queda nos nveis de poupana do setor pblico, criando um ambiente de incertezas que dificultou a retomada dos investimentos e provocou o alargamento das desigualdades sociais (SANTOS, 2006). O atraso da estrutura econmica dos pases da Amrica Latina em relao nova dinmica de acumulao, comandada pelo amparo do mercado auto-regulador, tornou hegemnico o argumento de que o descontrole inflacionrio dos pases da regio centravase na existncia de um Estado sobre-dimensionado, cujas caractersticas no mais serviam nova lgica da expanso capitalista inaugurada a partir da dcada de 1970. Foi pela ineficincia do modelo keynesiano2 que o neoliberalismo ganhou fora e espao. As propostas neoliberais tm o mercado como princpio fundador, auto-unificador e auto-regulador das sociedades, fazendo coincidir a imperativa necessidade humana de desenvolvimento social com o desenvolvimento despolitizado do mercado. Assim, os pases latino-americanos adotaram um conjunto de reformas econmicas neoliberais que significaram o fim da ISI como estratgia de desenvolvimento e a adoo de polticas ortodoxas de estabilizao, que foram induzidas principalmente pelo FMI e Banco Mundial. Ao fim da dcada perdida, formulaes elaboradas por um grupo de intelectuais foram sistematizadas por John Williamson, do Institute for International Economics, ficando conhecidas como Consenso de Washington. Este propugnava por um receiturio neoliberal: privatizao das empresas estatais, flexibilizao da legislao trabalhista, reduo da carga fiscal e abertura comercial. Em conseqncia dessa abordagem, o papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico passaria por uma transformao substantiva, deixando de exercer um elevado grau de interveno e passando a um papel mais regulatrio. Entretanto, passadas quase duas dcadas dessa prescrio, a Amrica Latina no viu cumprir a expectativa de crescimento econmico e o Estado minimizado tornou-se frgil e subordinado ao mercado, distanciando-se da agenda social. Em suma, a recesso dos anos 1980 na Amrica Latina se caracterizou pela crise fiscal do Estado e pelo influxo da ideologia liberal na regio, em graus variveis de pas a pas, conduzindo a uma mudana no modelo econmico. A busca da estabilidade econmica, da responsabilidade fiscal e o redimensionamento das funes do Estado vieram se sobrepor s praticas do protecionismo estatal a empresas favorecidas, que antes ficavam dispensadas da melhoria de sua produtividade sob a presso da concorrncia. Por outro lado, a crise assinalou a exausto do modelo de substituio de importaes, o que contribuiu para a abertura comercial.
2 O economista John Maynard Keynes escreveu, durante a Depresso Mundial, na dcada de 1930, o livro A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, onde elaborou o chamado sistema keynesiano, segundo o qual o alto desemprego nos pases industrializados era fruto de uma insuficincia da demanda agregada, que estava muito baixa, em razo da inadequada demanda por investimentos. Para Keynes, a melhor forma de resolver esta questo era a interveno do Estado na economia, ou seja, o governo deveria construir obras pblicas para gerar emprego, aumentando a capacidade de compra das pessoas, que consumiriam mais e gerariam mais empregos.
162
2.2. Anos 90 No incio dos anos 1990, a poltica econmica latino-americana concentrouse em trs reas principais: estabilizao econmica; mudana de uma situao de protecionismo em direo a uma economia voltada para o mercado; e normalizao das relaes com a comunidade financeira internacional. Aps algumas experincias de combate inflao na Argentina (Plano Austral) e Brasil (Plano Cruzado e Plano Collor) com instrumentos de poltica econmica do tipo heterodoxo e resultados no satisfatrios, iniciaram-se, na dcada de 1990, planos de estabilizao econmica com base no cmbio o de Conversibilidade, em abril de 1991, na Argentina; e o Real, em julho de 1994, no Brasil. A mudana de modelo econmico ocorreu com vrios anos de diferena em cada um dos pases. Na Argentina, a abertura ao comrcio exterior se deu a partir da ditadura de Viola e, mais intensamente, no governo de Menem. No Brasil, a mudana s ganhou impulso na gesto Collor, ressalvadas algumas tmidas medidas de reduo tarifria aps 1988. O nacionalismo econmico no Brasil associou-se a uma imagem de progresso e afirmao da identidade nacional a partir do longo perodo do primeiro governo Vargas. J na Argentina, havia, aps a primeira queda de Pern, um sentimento de insatisfao e um desejo de transformaes radicais por parte da populao. Este sentimento foi potencializado pelo contraste entre aquele presente e os anos 1880-1930, perodo caracterizado por grande progresso econmico e pela liderana exercida pela Argentina na Amrica do Sul. Os anos 1990 foram marcados fundamentalmente pelos governos de Menem na Argentina (de 1989 a 1999) e Fernando Henrique no Brasil (1995 a 2002). Nestes perodos nota-se caractersticas comuns aos dois governos: a reeleio e as privatizaes. Tanto Menem como Fernando Henrique, ao assumirem o poder, adotaram medidas para o enfrentamento das crises que seus respectivos pases passavam, tendo como base a abertura comercial, a estabilidade monetria, a busca do equilbrio fiscal pela reduo dos altos nveis inflacionrios e a mudana nas funes do Estado, cuja interveno na rea econmica e social havia gerado grandes desequilbrios. Cabe ressaltar que essas medidas tambm faziam parte do pacote de condies estabelecidas pelas instituies internacionais de crdito, como o FMI e o BID, para que estes lhes concedessem emprstimos. Quanto ao Brasil, no que se refere estabilidade de preos, o Plano Real foi bem sucedido. O pas saiu definitivamente de um regime de alta inflao para um ambiente de baixa inflao. Contudo, no que se refere estabilidade macroeconmica, em que se relaciona a capacidade de crescer de forma sustentada, acompanhada de estabilidade financeira, o Plano fracassou. Mas, de modo geral, a estabilidade do Real ao longo dos anos de mandato de Fernando Henrique foi um ganho imenso para o Brasil, em especial para a populao menos favorecida, que a primeira a ser atingida pelo impacto da inflao desordenada (FAUSTO e DEVOTO, 2004). O governo FHC, apesar de todos os problemas e crticas, foi muito til para aprofundar e consolidar as reformas orientadas para o mercado iniciadas no comeo da dcada de 1990. A privatizao
163
das empresas de servios pblicos, o aumento da produtividade, o fortalecimento do sistema financeiro e, acima de tudo, o controle da inflao foram benefcios cuja importncia no pode ser subestimada (PINHEIRO, GIAMBIAGI e MOREIRA, 2001). Na Argentina, Menem instituiu radicais mudanas econmicas vendendo quase todas as indstrias nacionalizadas e abrindo a economia ao investimento externo. Tambm instituiu o Plano de Conversibilidade, que se mostrou muito eficaz no incio, levando a Argentina a um crescimento econmico relevante, mas que fracassou em 1995, com a crise mexicana. A retrao do crdito externo, a queda do preo das commodities e a valorizao do dlar com relao a outras moedas fortes mostrou a falncia de um modelo que amarrava inteiramente o funcionamento das transaes externas pela supresso dos instrumentos de poltica cambial e monetria. A passagem de 1999 para 2000 foi o marco da transio do Governo Justicialista de Menem para o Governo da Alianza de Fernando de La Ra. No entanto, o novo governo no rompeu com o liberalismo radical. Ao contrrio, a tnica foi a manuteno a todo custo do Plano de Conversibilidade. Assim, as crises que comearam nos anos finais do perodo Menem aprofundaram-se com o governo do seu sucessor, que insistiu em preservar o regime de rgida vinculao ao dlar estabelecido por seu antecessor. Produziu-se, desta forma, um verdadeiro desastre econmico e uma crise social e poltica, que terminou por provocar a renncia do presidente. Em suma, de formas distintas, Fernando Henrique e Menem perceberam que o mundo e seus respectivos pases viviam um novo quadro, ao qual era necessrio dar uma resposta que no passava por medidas protecionistas do nacionalismo, nem pela sustentao de um certo tipo de welfare state (FAUSTO e DEVOTO, 2004). 3. Privatizao: processos e resultados Desde os anos 1970, as privatizaes generalizaram-se pelo mundo. Pases da frica, sia, Amrica Latina e Europa promoveram amplos programas de vendas de empresas estatais. Diversas razes tm motivado os governos a adotar tais polticas e, dentre estas, destacam-se as crises fiscais e a ineficincia das estatais, quando comparadas s empresas privadas. Sendo assim, a privatizao representava uma tentativa de aumentar a eficincia das empresas estatais e a sua competitividade no cenrio internacional. Resultados empricos, como a pesquisa feita por Megginson et al. (1994), mostraram que com a privatizao houve um aumento da lucratividade, das vendas, dos investimentos e da eficincia operacional. Alm disso, diminuiu o nvel de endividamento e aumentaram os pagamentos de dividendos. A privatizao das empresas pblicas brasileiras e argentinas tinha como objetivo diminuir as funes de um Estado em crise, reequilibrar as finanas pblicas e melhorar os servios incapazes de atender o conjunto da populao. Por outro lado, a influncia ideolgica dos defensores das virtudes do Estado-mnimo e o interesse de grandes empresas em investir na Amrica Latina, ou em ampliar seus investimentos na regio, aceleraram o processo. Durante os anos 1990, quase todos os pases assumiram a tarefa de abrir suas economias, liberalizar e fortalecer seus setores financeiros. Importantes avanos foram feitos quanto privatizao, embora com grandes variaes de
164
um pas para outro. A poltica de privatizaes foi iniciada pelo Chile, sendo o Brasil o ltimo pas latino-americano a adotar essa poltica, pela vitalidade do Estado brasileiro, de seu parque industrial e pela ideologia nacionalista construda desde a Era Vargas. 3.1. Brasil As empresas estatais desempenharam, por intermdio da substituio de importaes sob a conduo do Estado, papel central no processo de industrializao no Brasil. O desenvolvimento conduzido pelo Estado permitiu tambm um longo perodo de crescimento sustentado, que proporcionou a modernizao da sociedade e a alta mobilidade espacial e social, muito embora tenha tambm produzido grandes desigualdades sociais. As empresas pblicas eram instrumentos decisivos das estratgias de mudana e de crescimento econmicos de longo prazo (ALMEIDA, 1999). A relao entre o governo e suas empresas comeou a se alterar no fim dos anos 1970, quando o segundo choque do petrleo causou mudanas na economia internacional. Este fato piorou a situao macroeconmica do pas, transformando os controles da inflao e da balana externa nas metas prioritrias do governo brasileiro, em detrimento do crescimento de curto prazo. Ao longo dos anos 1980, na medida em que a inflao escalava, o governo recorreu com freqncia ao controle de preos e tarifas pblicas como parte dos esforos de estabilizao. Desta forma, a rpida expanso do setor comercial estatal era inconsistente com o objetivo da estabilizao (PINHEIRO, 2000). Cabe ressaltar que no ocorreu na dcada de 1980 uma mudana ideolgica no papel desenvolvimentista do Estado, mas sim uma mudana na nfase da poltica econmica, imposta por mudanas que estavam fora do controle do governo. Pinheiro (2000) argumenta que a privatizao brasileira resultou essencialmente de trs fatores: das mudanas polticas, em que o controle estrangeiro da infraestrutura e dos setores de insumos bsicos deixou de ser visto como uma ameaa segurana nacional; das mudanas no enfoque das polticas de desenvolvimento em direo eficincia e em detrimento da simples acumulao de capital; e da relao intensa entre a privatizao e a poltica macroeconmica. A principal caracterstica da mudana dos modelos de desenvolvimento no incio dos anos 1990 durante o governo Collor foi a substituio de uma estratgia focada exclusivamente no processo de acumulao para outra mais voltada ao aumento da eficincia e da produtividade. Conseqentemente, a existncia de empresas estatais como instrumento de poltica econmica tornou-se invivel, pois, se elas serviam para acumular capital, faziam isto custa de um alto nus sobre a eficincia. Alm disso, no incio dos anos 1990 o Estado brasileiro tinha exaurido sua capacidade de liderar o processo de acumulao, j que no era capaz nem de gerar supervit fiscal, nem de contrair emprstimos externos, considerando o fraco desempenho econmico dos anos 1980. Assim, at 1994 o papel da privatizao na poltica macroeconmica brasileira foi essencialmente o de sinalizar o compromisso com a reduo do tamanho do Estado e a implementao de reformas estruturais. A poltica de privatizao ganhou fora de fato durante a presidncia de Fernando Henrique Cardoso, que introduziu mudanas institucionais importantes para o processo de privatizaes.
165
A privatizao entrou na agenda dos formuladores de poltica econmica como um instrumento de reduo da dvida e como meio de possibilitar novos investimentos nas estatais, os quais o governo j no podia fazer (ALMEIDA, 1999). A privatizao no Brasil foi uma resposta prtica aos problemas macroeconmicos de curto prazo, causados principalmente pelo estado de desordem das contas fiscais do pas. Assim, nota-se que a privatizao era resultado mais de um pragmatismo do que de uma mudana ideolgica. Cabe destacar a importncia do crculo virtuoso entre a privatizao e a estabilizao, onde a estabilizao criou as condies polticas para a expanso do processo, enquanto a privatizao foi o instrumento de sustentao da estabilidade. A importncia de uma boa regulamentao para o sucesso da privatizao foi reconhecida por todos os setores. O caso mais bem-sucedido de privatizao com reforma reguladora foi o das telecomunicaes. Por outro lado, tambm houve casos como o da energia eltrica, em que as agncias reguladoras funcionaram de forma insuficiente ou precria (FAUSTO e DEVOTO, 2004). No geral, a regulamentao dos servios pblicos progrediu menos que a privatizao. Alm disso, embora tenha existido uma preocupao em todos os setores com a introduo da concorrncia, esta foi uma prioridade apenas no setor de telecomunicaes. Um balano geral das privatizaes indica dados favorveis no caso brasileiro, em termos de reestruturao e melhores ndices de produtividade de empresas como a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e a Vale do Rio Doce (CVRD). Entretanto, essa melhora no foi uniforme e variou bastante de empresa para empresa. As criticas privatizao brasileira se voltaram principalmente para os preos mnimos nos leiles e para sua retido, questionando-se tambm a tese de que os servios oferecidos por empresas privadas seriam de melhor qualidade. As acusaes feitas pela oposio ao governo, ditadas mais por razes polticas e ideolgicas do que por provas reais, no comprovaram nenhuma irregularidade grave. Segundo Pinheiro (2000), a principal lio da experincia brasileira de privatizaes que modelos de desenvolvimento duram pelo tempo em que forem capazes de produzir crescimento econmico, e so substitudos quando se torna claro que no so mais capazes de faz-lo. Assim, o futuro das privatizaes depender diretamente da eficincia da regulamentao das instituies, da reforma dos mercados de capital, da atrao de empresas para aumentar a concorrncia e do sucesso do Estado em seu novo papel de agente regulador. 3.2. Argentina Para cessar a instabilidade do fim dos anos 1970, desencadeada pela crise da dvida externa, era necessrio criar um novo ordenamento no processo de desenvolvimento da Argentina, cuja dinmica passaria a ser comandada pelas leis do mercado. Dessa forma, as reformas de cunho estrutural passaram a ser voltadas criao de condies para a acumulao privada e o fortalecimento da competitividade internacional da economia (TORRE, 1997). Dentro dessa perspectiva, as condies necessrias para que a Argentina pudesse diminuir a inflao eram reduzir ou suprimir o dficit pblico e gerar um ambiente
166
macroeconmico favorvel ao crescimento, mediante a diminuio da participao do Estado na economia. Assim, o processo de privatizao exerceria um papel trplice nessa lgica, pois, ao mesmo tempo em que reduziria os dispndios do setor pblico, lhe proporcionaria receita e transferiria as atividades mercantis esfera de mercado. No princpio, as privatizaes argentinas, ocorridas na dcada de 1990, constituam a imagem invertida das nacionalizaes dos anos 1940 tempos do imediato ps-guerra. Nos anos 1940, a maior parte da sociedade via nas nacionalizaes um instrumento para a soluo da maioria dos problemas econmicos e de poltica pblica: desequilbrios fiscais e da balana de pagamentos, insuficincia de investimentos, corrupo etc. J nos anos 1990, com as privatizaes, essa idealizao se repetiu, inclusive com argumentos similares, pois vender as empresas pblicas significava acabar com a inflao, com a crise do setor externo, com a ineficincia, com o corporativismo, com a corrupo e com a baixa produtividade. As presses em favor de uma poltica de privatizaes na Argentina tornaram-se mais fortes nos ltimos anos do governo Alfonsn, sofrendo grande oposio dos setores peronistas. Mas foi o presidente Menem, um peronista, que, rompendo com as ideologias que o elegeram, iniciou e levou a fundo o programa de privatizao. Essa opo no ocorreu de imediato, mas somente em 1991, com a entrada de Cavallo no Ministrio da Fazenda. As privatizaes abrangeram os dois mandatos de Menem, abarcando um amplo campo de atividades, como os servios de gs, telecomunicaes, eletricidade, petrleo, transportes, servios sanitrios e penses, entre outras. Com o processo de privatizaes pretendeu-se conseguir um amplo leque de objetivos, que podem ser divididos em dois grupos: os de motivaes fiscais e de prestgio, as quais geraram cenrios reguladores mais precrios nos quais priorizou-se a obteno de um fluxo de fundos atrativo para os potenciais investidores; e os objetivos de eficincia e progresso na competitividade econmica, tornando mais consistentes os cenrios reguladores (GERCHUNOFF et al., 2003). A interseco das motivaes fiscais e da busca da eficincia econmica provocou resultados variados no processo de privatizao. Alm dessas motivaes, tambm houve motivos polticos. No fim de 1989, o governo assumiu, impulsionou e acelerou o processo de privatizao, no af de ganhar credibilidade perante a comunidade financeira, que o observava com desconfiana. Havia tambm um grande mal estar social com o estado dos servios pblicos e uma expectativa geral de que estes melhorassem com a transferncia para o setor privado. O pas estava em colapso e as privatizaes eram necessrias, no somente pela questo financeira, mas tambm para retomar a confiana e a credibilidade interna e externa. O processo de privatizaes na Argentina foi profundo e acelerado. Como exemplo desta acelerao, ressalta-se que trs anos depois de iniciado o processo j haviam sido vendidas as empresas de maior cotao, arrecadando-se mais de US$ 9 bilhes, com uma reduo da dvida externa na ordem de US$ 4,6 bilhes (BANCO MUNDIAL, 1993).
167
Visto em retrospectiva, o desempenho das privatizaes no seguiu em todos os casos o resultado esperado de acordo com as intenes originais. Em certos casos, foram conseguidos resultados eficientes em termos dinmicos, a partir de situaes de origem nas quais foram privilegiadas motivaes fiscais e de reputao, como sucedeu nos servios de telecomunicaes. Em outros casos, de marcos de regulamentao projetados atrs da eficincia econmica, no se conseguiu traduzir estes objetivos em preos menores aos consumidores, como no mercado de gs atacadista. Assim, as causas de tais caminhos divergentes em relao aos que haviam previsto tm de ser buscadas em outros fatores, entre os quais podem ser citados a obsolescncia do setor industrial produtivo argentino, a forma de reestruturao da indstria, a regulamentao de conduta aplicada, a estrutura tecnolgica do setor, a possibilidade de competio e as barreiras entrada (GERCHUNOFF et al., 2003). As privatizaes das empresas pblicas constituram uma das principais reformas estruturais pr-mercado implantadas pela Argentina. O maior sucesso da poltica de privatizao, em conjunto com outras medidas de estabilizao, foi ter pavimentado o caminho de vrios anos de crescimento econmico da Argentina. Entretanto, a experincia argentina mostra que, apesar de ter aumentado a competitividade externa e elevado a produtividade internamente, no sculo XXI novos dficits fiscais voltaram a ser gerados e o endividamento atinge, em 2006, nvel semelhante ao que antecedeu a privatizao no pas. Concluso Como visto no decorrer do trabalho, com o fim do perodo militar e a ascenso dos ideais liberais que inspiraram o surgimento dos regimes democrticos, caracterizados pela atuao do Estado como regulador e no mais como principal agente das relaes sociais, polticas e econmicas, o Estado deixou de ser o principal detentor das empresas e houve o incio do perodo de privatizao. A dcada de 1980 na Amrica Latina foi marcada pelo retorno gradual democracia, pela concretizao da abertura poltica e pela reforma partidria. Por outro lado, os pases latino-americanos enfrentaram uma luta contra a dvida externa excessiva, as altas taxas de inflao, o excesso de interveno estatal na economia e uma crise fiscal profunda do Estado que lhe retirou toda a capacidade de poupana e praticamente o imobilizou. A crise econmica foi vista como um grande incentivo adoo da agenda de reformas orientadas para o mercado. No ocorreu, na dcada de 1980, uma mudana ideolgica no papel desenvolvimentista do Estado, mas sim uma mudana na nfase da poltica econmica, imposta por mudanas que estavam fora do controle do governo. Dentre as causas dessa mudana radical do papel do Estado na economia destacam-se as mudanas nos cenrios polticos nacional e internacional, a reorientao da estratgia de desenvolvimento econmico, a deteriorao do desempenho das estatais e as necessidades da poltica macroeconmica. No incio dos anos 1990, a poltica econmica latino-americana concentrouse em trs reas principais: estabilizao econmica; mudana de uma situao de protecionismo em direo a uma economia voltada para o mercado; e
168
normalizao das relaes com a comunidade financeira internacional. Os anos 1990 foram marcados fundamentalmente pelos governos de Menem na Argentina e Fernando Henrique no Brasil, que adotaram medidas para o enfrentamento das crises tendo como base a abertura comercial, a estabilidade monetria, a busca do equilbrio fiscal e a mudana nas funes do Estado. Em termos econmicos, estes anos trouxeram benefcios por sua iniciativa de privatizar as empresas estatais, modernizar as indstrias, abrir a economia para novos mercados externos e tomar decises para resolver o problema da dvida externa, que modificaram a mentalidade de muitos empresrios e renovaram os meios econmicos tradicionais. Tanto no Brasil como na Argentina, o futuro das privatizaes depender diretamente da eficincia da regulamentao das instituies, da reforma dos mercados de capital, da atrao de empresas para aumentar a concorrncia e do sucesso do Estado em seu novo papel de agente regulador. Os objetivos das privatizaes eram diminuir as funes de um Estado em crise, reequilibrar as finanas pblicas e melhorar os servios incapazes de atender o conjunto da populao. Nota-se assim que a privatizao foi resultado mais de um pragmatismo do que de uma mudana ideolgica. Ao contrrio do que previam os autores realistas, o papel do Estado no mais o de agente, mas o de indutor e regulador, incentivando o desenvolvimento em todos os setores do pas. Por outro lado, a perspectiva dos autores liberais que consideram o fim do Estado tambm no parece correta, dado que se tornou necessria a profunda mudana na funo do Estado, e no o fim do mesmo, j que este continua a ser um ente fundamental, mas que deve passar a atuar como rbitro e no mais como ator. O Estado no mais o provedor, mas sim o catalisador das mudanas. E neste contexto, de conduzir os setores polticos, econmicos e sociais, o Estado enfrenta mais um desafio, que a prpria democracia, pois nela h uma infinita variedade de interesses conflitantes que muitas vezes dificultam sua ao. A democracia est ainda formalmente preservada na regio e uma conquista. No entanto, h evidncias do desgaste no funcionamento das instituies democrticas em pases da regio. Segundo Cardoso (2005), para consolidar de forma definitiva a democracia na Amrica Latina necessrio aprofundar a reforma do Estado, intimamente vinculada ao bom funcionamento das instituies. H que se completar o processo de reforma para que economias modernas possam operar sustentadas por instituies que respondam aos anseios da populao. O desgaste e desprestgio das instituies democrticas na Amrica Latina esto indissociavelmente ligados corrupo crnica e endmica em diversos nveis e nos trs poderes, em quase todos os pases. Assim, cabe aos lderes democrticos da regio promover as reformas necessrias para eliminar ou reduzir drasticamente os nveis de corrupo se quiserem preservar a democracia em seus pases. A reforma poltica um ponto essencial, sobretudo a criao de mecanismos mais eficazes de representao dos interesses da populao, pelos quais partidos e polticos estejam necessariamente mais prximos do eleitorado, prestando-lhes contas de suas aes. necessrio um novo equilbrio entre as formas de participao da populao na vida nacional, em que haja maior espao para as consultas diretas.
169
As reformas polticas e econmicas iniciais foram significativas porque colocaram Brasil e Argentina em uma etapa de desenvolvimento mais moderna. Essas demonstraram os benefcios da abertura do mercado e deram uma nova confiana aos investidores estrangeiros potenciais. As reformas tambm distanciaram a nova administrao poltica do passado protecionista, tornando os pases latino-americanos mais aptos para enfrentar a competio global. Entretanto, as reformas econmicas e polticas ainda no foram concludas. E este o desafio que Brasil e Argentina devem encarar nos prximos anos. Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, M.H.T. Negociando a reforma: a privatizao de empresas pblicas no Brasil. In: Dados. Rio de Janeiro: Iuperj, 1999. _______________. A Democracia Brasileira nos anos 90. In: CARDIM, C.H.; HIRST, M. (orgs). Brasil-Argentina: A viso do outro. Braslia: Ipri/Funag, 2003. BENEVIDES, M.V. O Governo Kubitscheck. Desenvolvimento Econmico e Estabilidade Poltica (1956-1961). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. CARDOSO, F.H. Reforma do Estado e Governabilidade Democrtica. Conferncia realizada na Universidade Nacional Autnoma do Mxico em 8 de junho de 2005. FAUSTO, B. Histria do Brasil. So Paulo: Editora Edusp, 1992. FAUSTO, B.; DEVOTO, F. Brasil e Argentina: um ensaio de historia comparada (18502002). 1 ed. Rio de Janeiro: Ed. 34, 2004. GERCHUNOFF, P.; GRECO; BONDOREVSKY, D. Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: ms de una dcada de privatizaciones en Argentina, 1990-2002. In: INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN ECONMICA Y SOCIAL - ILPES. Serie Gestin Pblica. Santiago de Chile, abril 2003, n 34. KAUFFMAN, R.; STALLINGS, B. Debt and Democracy in Latin America. Nova York: Westview Press Boulder Co., 1989. MEGGINSON, W.L.; NASH, R.C.; RANDENBORGH, M.V. The financial and operating performance of newly privatized firms: an international empirical analysis. Journal of Finance, New York, vol.49, n 2, 1994, p. 403-52. PEREIRA, L.C.B. Economic reforms and economic growth: Efficiency and politics in Latin America. In: PEREIRA, L.C.B.; PRZEWORSKI, A. (eds). Economic Reforms in New Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 1993. PINHEIRO, A.C. A experincia brasileira de privatizao: o que vem a seguir? Texto para Discusso n. 87. Rio de Janeiro: BNDES, 2000. PINHEIRO A.C.; GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, M.M. O Brasil na Dcada de 90: Uma Transio Bem-Sucedida? Texto para discusso n. 91. Rio de Janeiro: BNDES, 2001.
170
ROMERO, L.A. La nueva Argentina y la vieja Argentina. Una mirada al siglo XX. In: CARDIM, C.H.; HIRST, M. (orgs). Brasil-Argentina: A viso do outro. Braslia: Ipri/ Funag, 2003. SANTOS, T.B.S. Democracia e Privatizao: A Mudana Estrutural da Amrica Latina nos Anos 90. Revista FAAP Estratgica, So Paulo, ano I, n. 7, 2006. TORRE, J.C. Amrica Latina, el Gobierno de la Democracia en Tiempos Difciles. Buenos Aires: Instituto Torcuato Di Tella, CIS, 1994, n. 122. ___________. Las dimensiones polticas e institucionales de las reformas estructurales em Amrica Latina. Serie Reforma de Poltica Pblica. Santiago de Chile: Cepal, 1997, n. 46. WORLD BANK. Argentinas privatization program: Experience, Issues, and Lessons. Development in Practice Series. 1993. Disponvel em: <http://www.worldbank.org>. Acesso em 05 nov 2005.
171
Resenhas O Lado Oculto das Mudanas

DE BRABANDERE, Luc. O Lado Oculto das Mudanas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, 182 pginas. Joo Lcio Neto*
O Lado Oculto das Mudanas (do original The Forgotten Half of Change: Achieving Greater Creativity through Changes in Perception), de Luc de Brabandere, chegou s prateleiras das livrarias brasileiras em 2006, traduzido por Ricardo Bastos Vieira (professor da Escola Superior de Propaganda e Marketing, de So Paulo). Alis, foi bom ter chegado j traduzido, pois, no original, teria sido muito mais difcil captar o sentido de cada frase e de cada insinuao jocosa do autor. A excelente traduo de Vieira conservou o sentido leve da obra, conseguiu transportar as piadas para a nossa lngua com maestria e transformou a leitura do livro em puro prazer. Luc de Brabandere como ele mesmo se apresenta nasceu em 1948, de origem europia, mas hoje cidado do mundo. Ele j prestou servios para diversas empresas de mbito global e freqentemente organiza seminrios sobre inovao nos negcios para seus clientes. Transita pelos quatro cantos do nosso planeta com a mesma freqncia com que vamos daqui para l. o autor europeu campeo de vendas de livros sobre inovaes empresariais e scio vice-presidente do Boston Consulting Group, uma empresa internacional de consultoria de negcios e estratgias, espalhada por 36 pases, que fatura US$ 1 bilho por ano. Brabandere tambm autor de trs outros bestsellers: Le Plaisir des Ides, Le Management des Ides e Le Sens des Ides. Brabandere transformou o seu lazer em profisso. Engenheiro de formao, trabalhou na rea bancria at perceber que poderia trazer para a cena profissional o que lhe dava prazer em fazer: brincar com a criatividade. Muito criativo, aplicou o que melhor fazia na sua vida profissional. Captou a Nova Idia que lhe surgia, transformou-a em Boa Idia e promoveu um salto de qualidade na sua vida. Por vezes irnico e com o humor tpico dos autores europeus, ele nos conduz a um passeio pela criatividade e pela inovao, transformando os temas tantas vezes rotulados de caixa preta em um livro aberto e acessvel a todos os gostos, graus de conhecimento e vontades de aprender. Durante a sua leitura, nos deparamos com conceitos que, para aqueles que, como eu, atuam na rea de Gesto do Conhecimento, so nossos velhos conhecidos. No posso dizer que encontrei algum conceito indito na obra, mas posso afirmar que todos os velhos conceitos foram apresentados com tal maestria e com aplicaes prticas to pertinentes que, medida que lia, minhas prprias idias se aclaravam, transformando em vontade de praticar aquilo que at ento era teoria e sonho.
*
Joo Lcio Neto ps-graduado em Sistemas de Informatizao Empresarial (Universidade Paulista), professor e coordenador de cursos de Ps-Graduao da FAAP e consultor de empresas especializado em Planejamento Estratgico, Comunicao Interna e Ensino a Distncia.
172
Como Brabandere sugere, quem quiser ir direto ao resumo da pera leia com cuidado as cinco ltimas pginas e ter em suas mos o suco doce desse livro. Mas eu aconselho que o leitor no faa isso, pois vai perder a grande vantagem de relembrar velhos, mas no desatualizados, conceitos; divertir-se com os comentrios; e fixar ensinamentos e tcnicas que so a chave para o entendimento global daquilo que o autor quer passar. Brabandere fala sobre a mudana e o mudar, sobre a necessidade da mudana, sobre a absoluta e total necessidade que todos e cada um tm de mudar, seja no mbito da vida pessoal, na profissional e, no mbito mais enfocado por ele, na empresa. Isso me fez lembrar de Darwin, quando afirmava que no so os espcimes mais fortes que sobrevivem, nem so os espcimes mais inteligentes que sobrevivem, mas sim aqueles que melhor se adaptam s mudanas. Estes que so os vencedores que se perpetuam! O livro um convite mudana. O leitor vai gostar e, provavelmente, tambm vai mudar. A mudana organizacional, como Brabandere ensina, s acontece realmente quando realizada em dois nveis: o da ao e o da percepo. A mudana feita no nvel da ao, a do Tipo 1, aquela feita no dia-a-dia. a mudanazinha que sobe um pequeno degrau por vez, num aclive suave, que muitas vezes conduz a um retorno s origens. A mudana feita no nvel da percepo, a do Tipo 2, aquela na qual se d a compreenso da realidade que muda. a mudana que leva a uma alterao de comportamento real: a mudana que muda! O autor prova que as mudanas nas organizaes vo alm da ao, pois as verdadeiras transformaes requerem tambm uma nova percepo daquilo que se pretende transformar. E essa nova postura o lado oculto da mudana. Cita, por exemplo, o caso de um funcionrio que sempre chega atrasado: se ele pretende se tornar uma pessoa mais pontual, precisa de muito mais do que uma agenda organizada e horrios rgidos; ele precisa criar uma nova percepo sobre pontualidade. Segundo ele, s entendemos e vivemos efetivamente a mudana, tanto na vida quanto nas organizaes, quando mudamos a nossa maneira de pensar e no apenas de agir. Os gerentes de empresa so treinados para mudar a realidade, segundo Luc de Brabandere. J os lderes so autodidatas na arte de mudar a nossa percepo do mundo que nos cerca. Essa a segunda metade essencial e geralmente esquecida da mudana. Devemos todos mudar duas vezes, diz Brabandere. Veja as pessoas que sempre chegam atrasadas. Elas poderiam investir em uma agenda, acordar mais cedo ou dar mais tempo entre um compromisso e outro. Mas mudana no apenas uma questo de ser mais organizado. Se essas pessoas limitarem as mudanas unicamente ao, voltaro a chegar atrasadas algumas semanas depois, retomando seus velhos e maus hbitos. Para provocar uma efetiva mudana, preciso modificar o modo de perceber a pontualidade. O mesmo se aplica queles que desejam mudar as organizaes. Administrar uma empresa ou gerenciar um projeto so tarefas que incorporam duas dimenses distintas. Existe a gesto diuturna, com tomadas de decises cujo objetivo aprimorar o processo de forma contnua, e h aquela em que o gerente inventa o futuro e pensa no benefcio da organizao. Por necessidade, as mudanas que se impem a uma empresa ocorrem tambm em dois nveis. Contudo, mudar a realidade um processo contnuo, enquanto modificar percepes espordico.
173
O Lado Oculto das Mudanas, Joo Lcio Neto, p. 172-174.
Ao longo do livro, Brabandere vai nos conduzindo suavemente escadaria acima e nos faz adentrar o universo das idias e da criao. Abre-se, assim, um panorama de informaes sobre o que o conceito de mudana, o que so as novas idias, como o processo criativo, por que criatividade no o mesmo que inovao e, principalmente, como e por que criatividade e inovao se completam e se apiam. Explicando a diferena entre inovao e criatividade, mostrando como os esteretipos impedem a criatividade nos negcios, como analogias podem reprimir a capacidade de reflexo, como o questionamento pode conduzir a insights e como diferenciar novas idias de verdadeiras boas idias, esse livro ensina como promover mudanas de forma efetiva e duradoura. Em alguma parte (eu no vou dizer onde, para que o leitor tenha o prazer de descobrir sozinho), o autor afirma que preciso mudar no apenas a realidade que nos cerca, mas tambm a percepo dessa realidade. O resultado da aplicao dessa atitude desemboca no que todos ns almejamos: como prever o futuro. Prever o futuro? No! Aprendi, ao ler o livro, que, apesar de sermos os motivos do futuro, apesar de sermos os agentes da realizao do futuro, ns no podemos tentar prever o futuro, como algum que olhando uma bola de cristal advinha o que vai acontecer. Muito mais do que isso, prever o futuro quer dizer nos prepararmos para o que vai acontecer. Brabandere nos prova que os sinais esto por todos os cantos, basta querer enxergar, e ele elucida a teoria com inmeros exemplos absolutamente compreensveis a qualquer leigo. Inicia com o exemplo de uma mudana fsica (para o ser humano, tudo o que se pode pegar, cheirar, ouvir e ver mais fcil de captar) ocorrida no sculo XIX, quando o vulco Krakatoa pegou de surpresa a populao da ilha de mesmo nome ao entrar em erupo. No entanto, h muito tempo ele j dava sinais de que as suas entranhas estavam em ebulio. A destruio que a sua exploso causou poderia ter sido bem menor se o povo tivesse sabido ler os seus sinais. A tsunami que se originou dessa exploso causou ondas de 45 metros de altura que arrasaram as ilhas da regio. A partir desse exemplo, Brabandere nos conduz a fatos do mundo empresarial que tiveram as conseqncias de uma tsunami no mundo dos negcios, simplesmente porque seus sinais no foram percebidos e interpretados a tempo pelos empresrios responsveis. O livro, organizado em oito captulos, didtico e divertido. Se o leitor no estiver interessado nos seus conceitos, pode utiliz-lo ainda assim como treinamento para a criatividade, pois est recheado de bons exerccios (o do caubi imperdvel!). No fim de cada captulo, Brabandere faz um resumo dos principais tpicos abordados, de modo a fixar os conceitos e refrescar a memria. Retomando o que j disse no comeo dessa resenha, eu afirmo: praticamente todos os conceitos abordados no livro j eram meus velhos conhecidos; porm, ao l-lo, senti-me instrumentalizado a agregar valor ao meu prprio trabalho e aplicar seus conceitos no dia-a-dia da minha empresa.
174
Gasto Pblico (In)Eficiente

MENDES, Marcos (org.) Gasto Pblico Eficiente: Propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks, 2006, 475 p. Roberto Macedo*
O organizador, Marcos Mendes, economista e consultor-legislativo do Senado Federal, conhecido por seus estudos na rea de Finanas Pblicas, entre eles alguns premiados, inclusive pelo Prmio Tesouro Nacional, a lurea mais importante do pas para estudos nessa rea. O livro foi tambm uma iniciativa do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, associado Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP), e tem prefcio do embaixador Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda e hoje diretor da Faculdade de Economia da mesma Fundao. uma coletnea de 14 artigos escritos por 20 autores, inclusive o organizador, que tambm assina um texto introdutrio. Esse grupo inclui nove professores e pesquisadores universitrios e seis consultores dos quadros de carreira do Senado e da Cmara. H tambm dois consultores independentes especializados em contas pblicas, um economista do Banco Mundial, outro do BNDES e um consultor-legislativo da Cmara dos Deputados que tambm professor. Ou seja, combina-se o enfoque acadmico com o de pessoas que vivem o processo legislativo e conhecem os meandros da burocracia e da poltica de Braslia. Os temas dos artigos so: vantagens e desvantagens da interveno do governo na economia, crescimento e tamanho timo do Estado brasileiro, ajuste fiscal, composio do gasto pblico e crescimento econmico, ajuste fiscal por meio da reduo das despesas obrigatrias, poltica de pessoal em um ambiente de economia estvel, despesa dos poderes autnomos (Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico), transferncias governamentais, rendas petrolferas no Brasil e seus critrios de distribuio que induzem ineficincia do gasto, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), seus avanos e aperfeioamentos necessrios, o processo oramentrio federal brasileiro, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), sistemas de licitao eletrnica, sua eficincia e a preveno da corrupo, e o alto custo de financiamento de campanhas eleitorais no contexto da reforma poltica. A obra tem 475 pginas, mas h um resumo das 91(!) propostas que emergem das anlises focadas nos temas centrais: a exagerada dimenso do gasto pblico no Brasil e a ineficincia com que ele realizado. Assim, as propostas so voltadas para cortar ou conter esse gasto de forma seletiva e aumentar a eficincia do governo ao gastar. Segundo Mendes, para fazer mais com menos recursos e priorizar programas pblicos eficazes. E, ainda, para quebrar os mecanismos que transformaram o Estado em um instrumento de concentrao de renda, de privilgios dos que tm acesso aos recursos pblicos.
Roberto Macedo economista (USP), com Doutorado pela Universidade Harvard (EUA), pesquisador da Fipe-USP e professor associado FAAP. Foi professor titular, chefe do Departamento de Economia e Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da USP e Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda. Esta resenha constitui verso ampliada de artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, de 16 nov. 2006, p.2, sobre o mesmo livro.
*
Gasto Pblico (In)Eficiente, Roberto Macedo, p. 175-177.
175
As propostas assim se agrupam: reduzir as despesas obrigatrias, instituir uma poltica de pessoal de longo prazo, conter tambm a despesa do Legislativo (inclusive o TCU), do Judicirio e do Ministrio Pblico, reduzir e racionalizar as transferncias a estados e municpios, redirecionar para investimentos os recursos distribudos a estados e municpios a ttulo de royalties sobre explorao de petrleo, estimular a formao de consrcios intermunicipais, aperfeioar e implementar plenamente a LRF, tornar o oramento mais realista e transparente, com equilbrio fiscal sem necessidade de contingenciamento, modificar a ao do TCU para enfatizar o aspecto gerencial mediante auditorias voltadas para a eficincia dos programas em andamento e no apenas para a legalidade formal das contas , ampliar o uso do prego eletrnico nas compras governamentais e reduzir os custos de campanha e o uso do gasto pblico com finalidade eleitoral. Os artigos e as propostas descem a detalhes que escapam s anlises tradicionais, usualmente limitadas viso macroeconmica do setor pblico que enfatiza a carga tributria, o total dos gastos, o dficit e a dvida, e ignora os aspectos microeconmicos e gerenciais indispensveis tomada de medidas corretivas. O livro oportuno, pois cresce a percepo de que o Brasil est muito longe dos melhores desempenhos econmicos de sua histria, e hoje come poeira na corrida mundial pelo crescimento. Nesse desempenho melanclico percebese tambm que o Estado se tornou uma carga demasiado pesada e ineficiente para a economia, comprometendo-a no seu funcionamento. Todos os captulos so interessantes, e destaco trs para mostrar a importncia do conjunto. O que trata da LRF tem entre seus autores dois conhecidos analistas das contas governamentais, Jos Roberto Afonso e Amir Khair, com histria de militncia ligada a partidos distintos (PSDB e PT, respectivamente). Isso refora as medidas que propem para aperfeioar essa lei na qual foram depositadas grandes esperanas de melhor gesto fiscal. Entretanto, conforme mostram esses autores, a LRF revelou brechas pelas quais maus gestores continuam a escapar de seu crivo, como a falta de regulamentao e efetivo funcionamento do Conselho de Gesto Fiscal para definir critrios que evitem a contabilidade criativa desses gestores. Por exemplo, preciso redefinir o conceito de restos a pagar para evitar as manobras de cancelamento, ao fim de mandatos, de despesas j empenhadas, cujo nus acaba sobrando para os sucessores. Outro artigo nesse destaque do prprio Marcos Mendes, que aponta o forte crescimento das despesas dos Poderes que no o Executivo, no qual se concentra a maioria das anlises de aumento de gastos, ignorando-se que nos ltimos anos foram esses outros poderes que mais avanaram na expanso de suas despesas. E, ainda, o de Alexandre Rocha, que prope a referida modificao para o papel do TCU, aplicvel tambm aos Tribunais de Contas estaduais e municipais, para alcanar tambm a avaliao da eficincia de gesto dos governantes, e no apenas se suas contas esto formalmente corretas. Como outros, esses so assuntos muito importantes e que no vm recebendo a devida ateno da literatura e da opinio pblica.
176
O livro no discute a viabilidade poltica de suas propostas, enfatizando que o papel dos autores apresent-las, pois ficariam muito limitadas se previamente selecionadas por esse critrio. Entendo que, alm de restritivo, tal critrio tambm difuso, e que quem deve cuidar dessa viabilidade a classe poltica. Dentro da nossa tradio carente de estadistas, ela s reage sob presso, e lamentvel que ainda no tenha acordado efetivamente para a imperiosa necessidade de conter os gastos pblicos e aprimorar-lhes a eficincia. Entretanto, uma grande presso j se acumula nessa direo por conta do fraco crescimento da economia. Como no caso da inflao, em algum momento medidas corretivas se imporo, ou por um surto de clarividncia dos polticos e/ou pela imperiosa necessidade ditada pelo contnuo agravamento dos problemas fiscais. Assim, companheiros autores do livro, sua contribuio bem vinda, e ajuda muito numa luta que continua. Quanto ao companheiro Presidente, que na sua reeleio reivindicou que fosse deixado a trabalhar, a est uma agenda para se ocupar, se de fato pretende fazer algo por um futuro melhor para o pas. Isso vale tambm para o conjunto da classe poltica, que h dcadas vem procrastinando a soluo dos graves problemas fiscais do governo, empurrandoos com a barriga. No sem razo, o pas cresce muito pouco, pois inegavelmente eles so um dos ingredientes desse fraco crescimento. a percepo disso que justifica plenamente o subttulo do livro, pois de fato so propostas para o desenvolvimento do Brasil.
Gasto Pblico (In)Eficiente, Roberto Macedo, p. 175-177.
177
Rompendo o Marasmo: A Retomada do Desenvolvimento no Brasil

GIAMBIAGI, Fabio; PINHEIRO, Armando Castelar. Rompendo o marasmo: a retomada do desenvolvimento no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, 344 pginas. Jos Geraldo Soares de Mello Jnior*
Com sua anlise pormenorizada do tema econmico do momento a persistncia do fraco desempenho da economia brasileira , inclusive recorrendo a simulaes para sustentar propostas, o livro muito oportuno e indispensvel a todos que procuram entender a natureza desse problema e buscam solues para ele. Procurando despertar ainda mais o devido interesse pelo livro, destacaremos aqui alguns de seus aspectos que nos pareceram particularmente atraentes. Os autores realizam um diagnstico das principais causas da estagnao da economia brasileira nos ltimos 25 anos apesar dos avanos da ltima dcada , e propem uma agenda de reformas consistente com um modelo de desenvolvimento baseado na maior abertura da economia; na preservao da estabilidade; na reorientao do gasto pblico em favor dos investimentos e em detrimento dos gastos correntes; no fortalecimento da segurana jurdica; e num grande esforo de melhoria na educao. A premissa bsica de que a dificuldade de analisarmos com distanciamento algumas vacas sagradas da idiossincrasia nacional impediu o Brasil de fazer as mudanas necessrias, que permitiriam o crescimento e desenvolvimento do pas nos ltimos 25 anos. Nessa linha, os autores chamam a ateno para a necessidade de enfrentar preconceitos, romper com mitos, argumentando que o correto entendimento da situao do pas premissa bsica para a proposio de qualquer estratgia de desenvolvimento. Entre os referidos mitos, merece destaque a viso de que cabe ao Estado prover o bem-estar do cidado. Ao contrrio, argumentam os autores, o papel do Estado deve ser o de dar a cada indivduo condies para que este se desenvolva com seu prprio esforo. Outra distoro de percepo no conceito de classe mdia, que deve ser adaptado s caractersticas de cada pas. Se entendermos que aqueles que se situam entre os 10% com maiores rendimentos fazem parte das elites do pas, no Brasil grande parte da populao se considera parte dos estratos mdios da populao, quando detm quase 50% do total de rendimentos do pas. O reconhecimento de que o governo tambm est sujeito a restries oramentrias ajudaria a entender que falsa a idia de que a responsabilidade
*
Jos Geraldo Soares de Mello Junior Professor da Faculdade de Economia da FAAP.
178
pela soluo dos problemas sempre do governo. Com a urbanizao da pobreza, impossvel no v-la no dia-a-dia, assim como quase impossvel achar algum que se oponha a maiores gastos sociais dirigidos aos pobres. Igualmente difcil encontrar pessoas dispostas a abrir mo das transferncias que recebem do setor pblico para financiar o atendimento aos mais pobres. Nesse contexto, uma das principais questes a serem encaradas a elevada e crescente parcela do oramento pblico direcionada aos aposentados. O argumento a necessidade de se rever as polticas referentes terceira idade, para evitar que o INSS se aproprie de uma parcela cada vez maior dos recursos disponveis, estrangulando a capacidade do governo de aplicar recursos em outras reas. Ainda na anlise dos mitos, preciso abandonar o de que nosso mercado interno nosso maior patrimnio. O Brasil precisa exportar mais e isso s poder decorrer de uma maior presso competitiva das importaes. Processos de abertura podem ser longos e controlados, e as deficincias que penalizam nossa competitividade poderiam ser corrigidas no tempo longo que levaria a transio at a situao de maior abertura. O texto reconhece que, a partir da implementao do Plano Real, verificaram-se avanos na rea social e na rea poltico-institucional. A insero do Brasil na economia mundial se aprofundou e ganhou qualidade. No entanto, toda acelerao do crescimento econmico do pas no perodo ps-Plano Real deveu-se ao aumento da produtividade total dos fatores e no expanso do estoque de capital, que cresceu a um ritmo mais lento desde a crise da dvida externa. A incapacidade de acumular capital explica por que o PIB per capita no voltou a se expandir no ritmo do perodo 1930-80. No diagnstico dos autores, esse resultado reflete a combinao de significativas reformas estruturais adotadas ao longo dos anos 90 com um ambiente macroeconmico e regulatrio ainda de alto risco. O processo de reformas falhou em estabelecer um quadro regulatrio de baixo risco que encorajasse o investidor privado e viabilizasse o acesso a financiamentos a custo razovel. O que se v que o risco regulatrio permanece elevado no Brasil, tanto no seu componente jurdico como no poltico. Tambm houve significativa reduo do investimento pblico, conseqncia da privatizao e da austeridade fiscal, mais do que compensada pelo aumento da relao gastos pblicos/PIB, evidenciando que este aumento se deveu expanso das despesas correntes do governo. Como a partir de 1994, com o Plano Real, a forte queda da taxa de inflao j no permitia o uso da senhoriagem para cobertura do aumento nos gastos, este imps um aumento da dvida pblica, cuja proporo em relao ao PIB dobrou entre 1994 e 2002. A conseqncia inevitvel foram os juros bsicos elevados, comparativamente a outros pases. Mais importante ainda como fonte de financiamento dos gastos, desde 1994, tem sido o aumento de receita. No por outra razo que a configurao do sistema tributrio tenha posio de destaque na agenda de reformas necessrias para a busca de um patamar mais elevado de crescimento sustentado, pois ele padece de trs problemas: a alta carga tributria, que estimula a informalidade, com a precarizao das relaes de trabalho e restries de acesso das empresas
179
Rompendo o Marasmo: A Retomada do Desenvolvimento no Brasil, Jos Geraldo Soares de Mello Jnior, p. 178-183
ao crdito; a qualidade dos tributos, medida pela intensidade com que estes distorcem a eficincia alocativa dos recursos; e a base sobre a qual estes incidem, que tem funcionado como um fator de desincentivo acumulao e ao crescimento. Aprofundando-se na anlise da restrio oramentria do governo, os autores apontam que ela deve nos obrigar a escolher, entre as funes governamentais, aquelas que julgamos prioritrias. O aumento do crescimento, com combate pobreza e desigualdade, so as grandes aspiraes nacionais, mas o tipo de gasto que vem sendo feito pelo governo no atende a essas aspiraes. No perodo 1991-2004, a despesa primria que mais cresceu como proporo do PIB foi a dos benefcios do INSS. Por outro lado, todo o aumento no gasto com pessoal da Unio decorreu do incremento nas despesas com inativos federais, j que a despesa com funcionrios ativos manteve-se estvel nesse perodo. Portanto, quando falamos em aumento dos gastos primrios do Governo Central estamos, em boa parte, nos referindo expanso dos gastos com previdncia e assistncia social. O aumento dos benefcios foi liderado pelas aposentadorias por tempo de contribuio, que beneficiam mais a chamada classe mdia, que se aposenta mais cedo. Alguns dos benefcios ditos previdencirios so transferncias sociais disfaradas, como o caso dos aposentados rurais, que praticamente no contriburam para a obteno desses benefcios, e que somavam mais de 7 milhes de beneficirios em 2004. O crescente inchao do gasto pblico desde o fim dos anos 80 refletiu, segundo os autores, essencialmente uma expanso das despesas com benefcios previdencirios, inclusive subsdios, e de assistncia social. Nessa vertente, os autores desenvolvem o conceito de assistencialismo empobrecedor resultante da falta de foco ou da m qualidade do gasto pblico, muitas vezes beneficiando quem dele no precisa. O cidado da dita classe mdia, que se aposenta aos 56/58 anos, ou tem seus filhos estudando gratuitamente em uma universidade pblica, tambm parte dessa distoro. Destacam os autores que programas como o Bolsa Escola e o Bolsa Famlia, ainda que pouco representativos em termos de sua participao no gasto total, combinam as transferncias compensatrias com condicionalidades que exigem de quem as recebe que tomem iniciativas que ajudem a si prprio e a seus filhos a deixar a pobreza. Em sntese, pode-se questionar no apenas a forma como se d a assistncia social, mas tambm quem dela se beneficia. Os autores tambm argumentam que o custo de oportunidade da poltica assistencialista adotada nas duas ltimas dcadas a incapacidade de sustentar taxas de crescimento econmico compatveis com as necessidades do pas. Admitem que, para se obter um crescimento mdio anual em torno de 4% a 5% ao ano, o Brasil precisaria investir 25% do PIB. Hoje, a poupana total gira em torno de 20,5% do PIB (mdia IBGE para o perodo 2001-2005). Para que o pas possa investir 25% do PIB at o fim da dcada, necessrio um incremento da ordem de 0,8 pontos percentuais do PIB a cada ano durante o restante da dcada. O cenrio traado contempla uma fase de transio, at o fim da dcada, em que o crescimento mdio anual da economia seria de 4%, partindo em 2005 de um consumo total de 75% do PIB e um supervit em conta corrente de 2% do PIB, que seja reduzido at ser zerado em 2010. O consumo teria de aumentar
180
no mximo 3,4% ao ano at o fim da dcada, quando representaria 73% do PIB, criando assim espao para o aumento da taxa de investimento. Entendem os autores que o setor privado dever assumir primordialmente a responsabilidade por esse investimento. No entanto, at que se resolva o problema do risco de expropriao por parte do Estado, esta deciso seria incua, especialmente em setores de infraestrutura, que so os mais problemticos em termos desse tipo de risco. Quanto vulnerabilidade externa do Brasil, o cenrio projetado a partir de algumas hipteses admitidas como plausveis sobre sua evoluo at 2015 leva concluso de que possvel ter uma estratgia que combine simultaneamente um quadro de reduo contnua da vulnerabilidade externa, mediante aumento dos fluxos de comrcio e das reservas internacionais, com reduo da dvida externa lquida e do coeficiente dvida/exportaes, estabilizao do dficit em conta corrente em nveis moderados e da estabilizao da soma de despesa com juros e lucros e dividendos, alm da reduo da dvida externa lquida do setor pblico, o que reduziria a vulnerabilidade deste a uma eventual desvalorizao do cmbio. A gradual reduo das transferncias de recursos reais ao exterior na forma do resultado lquido do saldo na balana comercial e de transferncias unilaterais menos o dficit nos servios no-financeiros e rendas, de um supervit de 3,6% do PIB em 2006, para 0,7% do PIB em 2015, indicando uma mudana na demanda agregada de 2,9% do PIB seria particularmente favorvel ao investimento. Quanto questo fiscal, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi decisiva para o equilbrio das contas dos estados e municpios. No entanto, ela no abrange o Governo Central: o que h a obrigatoriedade de que a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelea metas de supervit primrio para os trs exerccios fiscais subseqentes. Nada impede, porm, que governos no futuro venham a abandonar os supervits ora obtidos e que do sustentao a uma poltica fiscal responsvel. Impe-se, portanto, a adoo de uma lei que determine uma trajetria declinante da razo gastos primrios/PIB para, na proposta dos autores, os prximos dez anos. A necessria previsibilidade da poltica fiscal, visando um suave declnio dessa varivel sinalizaria um ajuste duradouro das contas pblicas, contribuindo para um ambiente econmico mais estvel. O objetivo seria zerar o dficit pblico. Com um crescimento econmico da ordem de 4% ao ano seria, ento, possvel a reduo simultnea da carga tributria e da razo dvida/PIB, ainda que o gasto aumente em termos reais. Ao cabo, no mdio/longo prazo, a carga tributria dever se situar em torno de 30% do PIB, mais prxima dos pases com renda per capita similar do Brasil. Sob a tica do investimento pblico, os autores demonstram que desde a dcada de 70 a administrao pblica vinha cedendo lugar ao investimento das estatais. A queda das inverses estatais, a partir do Plano Real, se explica pelo intenso processo de privatizao. Haver, em um primeiro momento, necessidade de recuperao do investimento pblico nos setores em que a fragilidade da estrutura regulatria impede a inverso privada. Este, no entanto, depender da realocao de parte dos recursos destinados ao gasto primrio para o investimento. Conclui-se ainda que seja necessrio um incremento de cerca de 2% do PIB no investimento pblico e que estes sejam direcionados aos setores de energia eltrica, transportes e saneamento.
181
A reforma previdenciria proposta enfatiza a desvinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo; uma idade mnima, crescente com o tempo, para a aposentadoria dos segurados do INSS; a reduo do diferencial entre as idades mnimas de homens e mulheres para obteno do direito aposentadoria; e o fim do regime especial de aposentadoria para professores. O cenrio mais otimista, entre aqueles traados pelos autores, resultar em uma despesa previdenciria e assistencial da ordem de 6,3% do PIB, em 2020, e 5,6% em 2030. Este cenrio implica na adoo das reformas propostas e supe um crescimento mdio do PIB da ordem de 4% ao ano. Os autores propem outras reformas institucionais. Tais reformas visam tornar o sistema tributrio mais neutro, eliminando tributos em cascata e padronizando alquotas; minimizao dos efeitos sobre a poupana, a intermediao e o investimento; minimizao do nmero de impostos, facilitando sua administrao pelos setores pblico e privado. A reduo da carga tributria deve atingir os tributos que mais penalizam o crescimento econmico, de que so exemplos o FGTS, as contribuies para Sesi, Senai e Sebrae e, sobretudo, o PIS/Pasep. O sistema de partilha dos impostos passaria a ter como base toda a arrecadao de impostos e contribuies da Unio, sem, contudo, alterar o valor das transferncias aos estados e municpios. Outras medidas consideradas fundamentais so a reduo gradativa da CPMF, at um patamar mnimo, mantido para fins de fiscalizao, e a expanso gradativa da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio). Merece destaque, ainda, a proposta de reforma do sistema financeiro, que no Brasil no vem conseguindo cumprir o papel a ele atribudo de reduzir os custos de obter e processar informaes; facilitar a realizao de negcios; selecionar os melhores projetos e monitor-los para que sejam bem sucedidos; e permitir uma melhor gesto de risco, estimulando projetos de maior risco, mas potencialmente mais produtivos. Regulaes que obrigam as instituies financeiras a destinar parte dos recursos a finalidades especficas, como o caso da agricultura, da habitao e do microcrdto, distorcem a eficincia alocativa dos recursos. A intermediao financeira que mais favorece o crescimento ainda desestimulada pelo chamado risco jurisdicional e pela cunha de intermediao. No Brasil, em 2003, o spread de juros foi de 45,1 pontos percentuais, contra uma mediana para 113 pases pesquisados pelo Banco Mundial de 6,3 pontos. O spread composto principalmente pela cunha fiscal, pelo elevado nvel de inadimplncia, pelo elevado custo administrativo e pelo chamado resduo dos bancos, que mede essencialmente os lucros com operaes de emprstimo. O compulsrio tambm contribui para sua formao. A queda no spread pode ser consideravelmente influenciada por medidas que levem maior competitividade entre os bancos, reduzindo o resduo dos bancos e seus custos administrativos. A autonomia formal do Banco Central deve ser capaz de resistir s presses do governo para gerar surpresas inflacionrias. A proposta de que a legislao especifique um mandato fixo de quatro anos para o presidente e diretores do Banco Central, sendo o do presidente do BC intercalado com o do presidente da Repblica. A autonomia do BC seria parcial, porque a taxa de inflao, que seria a meta a ser perseguida pelo BC, continuaria a ser definida pelo governo.
182
Do captulo final do livro, A reforma da Educao, se encarregaram Sergio Guimares Ferreira, do Ibmec/RJ e do BNDES, e Fernando Veloso, tambm do Ibmec/RJ. Esses autores demonstram que o foco do gasto do governo com ensino tem sido o subsdio ao ensino superior, o que significa que o jovem ter de ascender a esse nvel de ensino para se beneficiar de grande parte do gasto educacional do pas. Dada a baixa qualidade da escola pblica freqentada por jovens de renda baixa, raramente estes chegaro a se beneficiar de grande parte do gasto educacional, perpetuando a desigualdade e a baixa mobilidade. Propese uma concentrao de esforos na melhoria de qualidade do ensino bsico e na expanso do ensino mdio, com fundos oriundos de parte da reduo do subsdio ao ensino superior. O trip crdito educativo/bolsas para alunos carentes/cobrana de mensalidades nas universidades pblicas definitivamente uma estratgia mais bem focada nos pobres e mais eficiente que o atual modelo, que oferece gratuidade para os alunos que podem pagar a universidade e pretende compensar a falta de acesso de alunos carentes com um sistema de cotas, conforme proposto na reforma universitria. Algumas dessas propostas so evidentemente polmicas, mas esse problema j crnico, o fraco desempenho do Brasil, est assim porque at aqui foi enfrentado apenas com medidas procrastinadoras de efetivas solues. O leitor fica livre para discordar das propostas do livro, mas esperamos tambm um outro efeito, o de estimul-lo a apresentar as suas prprias, enfrentando, como os autores, os problemas em sua profundidade e complexidade e sem qualquer preocupao de buscar aplauso fcil para suas idias. A falta de ousadia e a busca desse aplauso por parte de nossos governantes esto tambm na raiz do fraco crescimento econmico do pas.
183
La Economa Poltica de lo Posible

SANTISO, J. La Economia Poltica de lo Posible. Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2006, 182 p. Jos Eli da Veiga *
No faltam analistas cticos sobre a possibilidade de as principais foras polticas brasileiras organizarem uma concertao la Chile. Isto , um grande entendimento em torno de um projeto nacional de longo prazo. Para a felicidade geral das oligarquias e corporaes que s tm a ganhar com a intensificao da clivagem entre petistas e tucanos, tambm no faltam bons motivos para esse ceticismo. Da carta de Fernando Henrique Cardoso aos ltimos desdobramentos do dossigate, sobram indcios de que podem estar cobertos de razo os que descartam liminarmente qualquer hiptese de que alguma coisa desse tipo ocorra nos prximos anos1. Todavia, nada permite tratar esse cenrio como uma fatalidade. Principalmente porque as melhores cabeas do pas convergem cada vez mais para a constatao pura e simples de que no ser possvel continuar por muito mais tempo nessa ilusria tentativa de empurrar com a barriga a remoo dos obstculos que travam um novo surto de crescimento econmico. E, como disse o senador Jefferson Peres (PDT-AM), tal limpeza de terreno s poder ser feita se houver entendimento entre alguns partidos sobreviventes clusula de barreira. Isto , se forem levados a fazer um histrico conchavo, expresso nacional que evita a chilenice. Do contrrio, no ser possvel aprovar no Congresso medidas relevantes e imprescindveis ao crescimento econmico. para os que tendem a acompanhar o nobre senador nessa atitude noconformista que ser das mais proveitosas a leitura atenta desse livro sobre a economia poltica do possvel no contexto latino-americano. Mas, antes de explicar por que a obra no agradar aos demais, preciso apresentar o autor e sua idia. Santiso economista-chefe e vice-diretor do Centro de Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Antes de chegar a to precioso posto de observao, tambm foi economista-chefe para a Amrica Latina e Mercados Emergentes do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) e senior expert associate de mercados emergentes da Amrica Latina para o banco de investimento Crdit
*
Jos Eli da Veiga professor titular do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo. Verso revista e ampliada de resenha publicada no jornal Valor Econmico de 28 set 2006.
Nota do editor: O autor se refere a fatos que danificaram as relaes entre o PT e o PSDB. A carta do exPresidente Fernando Henrique Cardoso foi divulgada em 7 set 2006, no calor da eleio presidencial, e foi dura na sua crtica ao presidente-candidato Lula, em particular no que diz respeito ao escndalo conhecido como mensalo, afirmando que O prprio Presidente, que responsvel pelos ministros, no tendo atuado para demiti-los nem depois do fato sabido, passvel de crime de responsabilidade. J o dossigate teve origem numa tentativa de militantes petistas de adquirir um dossi de contedo duvidoso com o objetivo de causar dano candidatura de Jos Serra (PSDB) e beneficiar Aloizio Mercadante (PT) na disputa pelo governo de So Paulo em 2006.
184
Agricole Indosuez (agora Calyon). Com uma formao que combina o doutorado em Economia com um MBA das instituies nas quais pavimentou sua carreira acadmica, destacam-se as universidades anglo-saxnicas de Oxford, Georgetown, Nova York e Johns Hopkins, e as parisienses Sciences-Po e cole des Hautes tudes Commerciales (HEC). Alm de ter publicado mais de 30 artigos cientficos sobre a economia internacional e poltica latino-americana, o atual editor-chefe da excelente revista Problmes dAmrique Latine. E sempre fez consultorias para organizaes internacionais e bancos, entre os quais a Societ Gnerale e Lazard. Tal resumo de currculo no induziria ningum a supor que est diante de um fidelssimo discpulo de Albert O. Hirshman, a quem o livro dedicado. E so justamente algumas das teses desse grande pensador do processo de desenvolvimento que servem de ncoras para uma descrio analtica da economia poltica da Amrica Latina que s poder irritar quem descarta as chances de um bom conchavo nas atuais condies brasileiras. Segundo Santiso, neste incio do sculo XXI o subcontinente est no caminho de exorcizar um fantasma que o rondou por muito tempo. O fantasma da boa teoria que iria resolver todos os problemas e contribuiria para as leis do desenvolvimento, das quais se poderia deduzir uma frmula simples e racional aplicvel dos Andes Patagnia, assim como no Brasil e no Mxico. E o que surge com cada vez mais fora em seu lugar no nada que se parea a uma Terceira Via entre a demonizao e o endeusamento do livre mercado, mas uma trilha prpria de economia poltica que no poderia ser mais pragmtica. Sem ignorar bvias recadas, como as que surgiram na Chiapas do subcomandante Marcos, na Venezuela de Chvez, na Bolvia de Morales, ou mesmo na Argentina de Kirchner, o autor procura mostrar que historicamente bem mais significativa a emergncia de um novo realismo econmico em pases to diferentes como Mxico, Chile e Brasil. Uma atitude de forte rejeio a modelos pr-fabricados. Quem examinar com cuidado a preciosa documentao estatstica em que se apia o livro, muito bem apresentada em duas dezenas de grficos e algumas poucas tabelas, certamente se perguntar se as economias mais complexas da Amrica Latina j no engendraram poderosas bases materiais para a superao de obsoletas ortodoxias e heterodoxias. Isto , se j no reuniram as condies que obrigaro suas principais foras polticas a um entendimento que imprescindvel remoo dos obstculos ao crescimento econmico. Mas um crescimento bem mais difcil que no passado, pois no pode mais contar com a irresponsabilidade fiscal, com a iluso da correo monetria, com o desrespeito aos direitos humanos ou com a devastao dos recursos naturais. No caso brasileiro, 12 anos de inflao baixa e mais alguns de pouca vulnerabilidade externa criaram um contexto que favorece a identificao de uma dzia de quase-consensos, recentemente apresentados na coluna do professor Delfim Netto no jornal Valor Econmico. Se eles ainda se mostram elusivos, como ponderou o ex-ministro Pedro Malan, porque coexistem em todos os segmentos do espectro sociopoltico especialmente entre petistas e tucanos as trs distintas vises do crescimento caracterizadas pelo ex-ministro Malson da Nbrega: a) a que resume tudo a uma questo de vontade poltica;
185
La Economa Poltica de lo Posible, Jos Eli da Veiga, p. 184-186.
b) a que responsabiliza a poltica econmica; c) a que enfatiza a acumulao de gargalos estruturais. E tudo indica que ser do fortalecimento desta terceira viso a nica abenoada pelo livro de Santiso que depender a cronologia de concertao. Uma advertncia deve ser feita, contudo, aos que vierem a se interessar por este timo lanamento do Banco Interamericano de Desarrollo, na verso em espanhol, e da editora do Massachussetts Institute of Technology (MIT), na verso em ingls. Os dois primeiros captulos so os mais fracos, e podero desestimular leitores familiarizados com a histria poltica da Amrica Latina. Principalmente porque chega a ser pattica a tentativa de atribuir influncia do marxismo todas as propostas voluntaristas que pulularam no subcontinente at meados dos anos 1970, que se mantiveram dominantes em Cuba e que ainda rebrotam, principalmente sob a influncia de Chvez. A nica hiptese explicativa para tanto exagero que, por no conhecer as idias de Marx, o autor enxergue sua influncia em tudo que abomina. O que, sem dvida, pode ter ajudado na escolha do subttulo (Adiante dos bons revolucionrios e livre-mercadistas), mas que uma dicotomia to falsa quanto cmoda.
186
Orientao para Colaboradores 1. Foco da Revista A Revista de Economia e Relaes Internacionais publica artigos inditos nessas duas reas, em portugus, espanhol ou ingls, de autores brasileiros e do exterior. Excepcionalmente, publica tambm artigos no inditos, mas ainda no divulgados em portugus ou espanhol, e que a Revista considere importantes para publicao nessas lnguas, modificados ou no, conforme avaliao dos Editores ou de membros do Conselho Editorial. Os artigos devem vir de especialistas nessas duas reas, mas escritos de forma acessvel ao pblico em geral. 2. Formato dos Originais Os textos devem ser submetidos na forma de arquivo eletrnico, em disquetes ou por e-mail, no programa Word, em fonte Times New Roman, 12 pontos, e com as tabelas no mesmo formato ou em Excel. Incluindo tabelas, grficos e referncias, cada artigo deve ter de 15 a 20 pginas tamanho carta, com espao 1,5 entre linhas, entre 5.000 e 7.000 palavras e 30.000 a 40.000 caracteres, inclusive espaos. As notas, na mesma fonte, em 10 pontos, devem ser colocadas nos rodaps e as referncias bibliogrficas listadas alfabeticamente no final do texto, seguindo a norma NBR-6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas-ABNT, tal como mostram os exemplos anexos: Livro DAGHLIAN, J. Lgica e lgebra de Boole. 4 ed. So Paulo: Atlas, 1995. 167p., Il., 21 cm. Bibliografia: p.166-167. ISBN 85-224-1256-1. Parte de Coletnea ROMANO, G. Imagens da juventude na era moderna. In: LEVI, G.; SCHMIDT, J. (Org.). Histria dos jovens 2: a poca contempornea. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. p.7-16. Artigo de Revista GURGEL, C. Reforma do Estado e segurana pblica. Poltica e Administrao, Rio de Janeiro, v. 3, n 2, p. 15-21, set. 1997. Artigo de Jornal NAVES, P. Lagos andinos do banho de beleza. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 jun. 1999. Folha Turismo, Caderno 8, p. 13. Artigo Publicado em Meio Eletrnico KELLY, R. Electronic publishing at APS: its not just online journalism. APS News Online, Los Angeles, Nov. 1996. Disponvel em: <http:// www.aps.org/apsnews/1196/11965.html> . Acesso em: 25 nov. 1998. Trabalho de Congresso Publicado em Meio Eletrnico
187
SILVA, R. N.; OLIVEIRA, R. Os limites pedaggicos do paradigma da qualidade total Na educao. In: CONGRESSO DE INICIAO CIENTFICA DA UFPe, 4., 1996, Recife. Anais eletrnicos... Recife: UFPe, 1996. Disponvel em: <http://www. propesq. ufpe.br/anais/anais/educ/ce04..htm> . Acesso em: 21 jan. 1997. Os artigos devero estar acompanhados de resumos em portugus ou espanhol e ingls, de 100 a 150 palavras, no includas na contagem do tamanho do artigo, bem como a meno de 3 a 5 palavras-chave, nas mesmas lnguas do resumo. A correspondncia de remessa deve incluir o nome do autor, sua qualificao profissional e instituio ou instituies a que est ligado. Pede-se tambm seu endereo para contato, inclusive e-mail e telefones. 3. Avaliao dos Originais Os artigos sero submetidos a pareceristas, cujos nomes no sero informados aos autores. 4. Resenhas A revista publica resenhas de livros, que devero ser submetidas no mesmo formato dos artigos, mas com tamanho limitado a 1/4 dos parmetros mencionados no item 2. 5. Remessa de Originais Os originais devem ser remetidos para: Revista de Economia e Relaes Internacionais Fundao Armando Alvares Penteado-FAAP Faculdade de Economia Rua Alagoas, 903, 01242-902 So Paulo-SP e-mail: eco.reri@faap.br 6. Assinaturas Informaes podero ser obtidas por meio do e-mail acima.
188

Revista Economia 10

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Revista Economia 10

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

volume 5 / nmero 10/ janeiro 2007 ISSN 1677-4973

FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO

volume 5 / nmero 10 janeiro 2007

O Semidireito Internacional: uma crtica poltica ao sistema jurdico internacional

Indicadores para analisar e promover o desenvolvimento sustentvel regional

Towards a developmental approach to competition policy in Brasil

Teoria do comrcio internacional: correntes e debates

As principais tendncias da poltica exterior da Federao Russa em 2006

Reflexes sobre a histria das relaes Brasil-Argentina

A evoluo do mercado financeiro brasileiro 1984-2004

Resumos de Monografia Controle de capitais em mercados emergentes

Resenhas O Lado Oculto das Mudanas

Gasto Pblico (In)Eficiente

Rompendo o Marasmo: A Retomada do Desenvolvimento no Brasil 178

La Economa Poltica de lo Posible

Orientao para Colaboradores

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

O desenvolvimento econmico do Brasil...., Paulo Roberto de Almeida, p. 05-29.

O Semidireito Internacional: uma crtica poltica ao sistema jurdico internacional

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Indicadores para analisar e promover o desenvolvimento sustentvel regional

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Uma exceo o Japo, com 33 t/cap/ano devido ao reduzido consumo energtico.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Towards a developmental approach to competition policy in Brazil

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

See, for example, Oliveira and Turolla (2004). Oliveira (1996).

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

See, for example, Kovacic (1997) and Oliveira (2001).

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Teoria do comrcio internacional: correntes e debates

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.5(10), jan.2007