ASPECTOS CONTEMPORNEOS DA INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO NO PROCESSO CIVIL Volnei Carlin1

Sumrio: I Aspectos gerais; II A ao do Ministrio Pblico no processo civil como instrumento de pacificao social; III Ministrio Pblico: novas formas e perspectivas de atuar; IV Ministrio Pblico: mutaes e especializao; V Debilidades e virtudes do Direito jurisprudencial; VI Consideraes finais. I Aspectos Gerais Os ltimos anos assinalaram sensvel evoluo no sistema processual civil. Uma primeira onda de reformas, iniciada em 1985 (ACP), foi marcada pela introduo, no sistema, de instrumentos at ento desconhecidos do Direito positivo, destinados a dar curso a demandas de natureza coletiva e a defender interesses transindividuais ou, ainda, com mais amplitude, uma ordem jurdica justa. Constituem indicativos dessa destacada fase as diversas leis que regulamentaram a ACP (Lei n. 7.345/85), seguidas de outras, provendo sobre a tutela de interesses transindividuais de pessoas portadoras de deficincia (Lei n. 7.853/89), de crianas e adolescentes (Lei n. 8.069/90), de consumidores (Lei n. 8.078/90) e da improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92). Marco significativo dessa primeira etapa foi a CRFB de 1988. Com ela houve ampliao dos interesses de amparo prprio da ordem jurdica. Da se v, pois, que a estrutura originria do CPC de 1973, moldada para atender conflitos interindividuais, j no espelha a realidade do processo civil. Observa-se 1 Professor universitrio, Doutor em Direito pela Universit des Sciences Sociales de Toulouse I, Frana. Desembargador do TJSC.

que, medida que se passa nesse ciclo evolutivo, menos se acentua a vinculao do processo a pessoas e mais se enfatiza a soluo dos litgios em sua extenso coletiva, pondo em xeque conceitos e institutos processuais clssicos, como a coisa julgada, a competncia e a jurisdio, que exigem um forte trabalho hermenutico criativo para adapt-los nova realidade. Nasce, a partir de 1994, uma segunda onda de reformas, cujo objetivo maior era o de aperfeioar os mecanismos criados em nome da efetividade do processo, como a Lei n. 8.952/94, que universalizou o instituto da antecipao da tutela, atingindo a essncia do sistema, os rumos ideolgicos do processo e a luta pela segurana jurdica. Em realidade, como se v, os tempos atuais, por isso mesmo, exigem de quem faz do processo o seu ofcio dirio um exerccio de sensibilidade e de criatividade, para consagrar as suas inovadoras dimenses. Por certo, percalos surgiro, notadamente nascidos de mentalidades inseguras e de uma jurisprudncia mecnica, para a fixao de um revolucionrio modelo processual. Tais temas, sem dvida, causam inquietaes culturais e reflexes na seara do direito processual constitucional. A relevncia do assunto, sua atualidade, apuro cientfico e viso analtica so elogiveis nos mais diversos aspectos, inclusive sob a moldura da mais avanada processualstica contempornea, diante dos anseios de uma sociedade cada vez mais participante, multifacetria e exigente, na busca incessante do acesso que Watanabe chamou de ordem jurdica justa, que objetiva assegurar uma melhor convivncia humana, a efetivao das garantias fundamentais da cidadania e o reequilbrio de situaes sociais dspares. Assim, o Ministrio Pblico, em sua nova fisionomia constitucional, deve-se voltar para essa realidade, preocupando-se com que a justia seja efetivamente acessvel a todos, despossuidos e ricos, desamparados e poderosos, seja na rea preventiva (pacificao social e composio de conflitos), ou na fase posterior violao da lei (como rgo agente-promovente). Em qualquer circunstncia, o Ministrio Pblico atua na defesa daquele interesse pblico primrio, de soluo pluralstica e na luta pelos direitos de terceira gerao

muito enfatizados na atualidade (bens que eram considerados inesgotveis at agora, cujo exaurimento comea a preocupar: gua, ar puro, alimentos sem conservantes), e que tiveram elstico reconhecimento na Carta vigente (artigos 6 a 11 e 193); so bens comuns, no individualizveis, que interferem na qualidade de vida de cada indivduo, mas carecem de proteo. Essas questes, embora atormentem certos juzes, so relevantes na atuao do Ministrio Pblico, acentua Nalini2; so causas que impulsionam e configuram sua nova filosofia. II A ao do Ministrio Pblico no processo civil como instrumento de pacificao social J se disse que a Magna Carta de 1988 apresentou, definitivamente, uma nova tbua axiolgica de valores jurdicos. Ao cidado se concedeu a condio mnima para uma vida humana digna (artigo 1, III), inspirada em princpios humansticos e sociais. Instalou uma ordem jurdica menos ortodoxa. No contexto, o legislador criou mecanismos geis que pudessem servir de dnamo concesso das tutelas cleres e adequadas, outorgando ao Ministrio Pblico o papel de evitar violaes a direitos de alcance social ou individual indisponvel (CRFB art. 127). Compatibilizou-se, ento, sua atuao, no processo civil, como rgo agente ou como interveniente (custus legis). Alis, mltiplas passaram a ser as funes desse rgo nos processos civil e penal (acusa os violadores da lei, pugna por uma ao penal mais eficaz e de efeito pedaggico). Num pas como o Brasil com graves desigualdades socioeconmicas e a omisso estatal quase completa de suas obrigaes bsicas, que surge a Instituio do Ministrio Pblico, vocacionada a uma finalidade tico-social, consolidando sua verdadeira misso: resguardar a sociedade, defender a ordem jurdica justa (Watanabe), os interesses sociais e individuais indisponveis. Afinal de contas, o Parquet que deve obter no Judicirio decises 2 NALINI, Jos Renato. O juiz e o acesso justia. So Paulo: Revista dos Tribunais. 1996, p. 63 a 65 e 102

tendentes a equacionar conflitos e proteger valores da sociedade. Foi-se o tempo, sem dvida, em que o rgo era simples parecerista, mero analisador de processos, acusador sistemtico, papel que no mais se coaduna atuao contempornea. E por meio do processo civil que ele torna efetivo o ideal de justia social inserido na Lex Fundamentalis. Esse perfil do Ministrio Pblico no processo civil, com amplitude de garantir a ordem jurdica, o regime democrtico, os superiores interesses sociais e individuais indisponveis, confere ao processo a verso atual de que sua dimenso foi ampliada constitucionalmente para a composio de conflitos coletivos, salienta Mazilli3. Na busca por este intento, dispe o Ministrio Pblico da titularidade de ao e a interveno noutros tantos, estando capacitado a desfechar, a qualquer tempo, contra quem quer que seja, toda a fora e poderes que a Constituio e a lei nele depositaram. Dentro dessa perspectiva, constitui-se o defensor da cidadania, garantindo o acesso justia e a efetivao dos direitos constantes na lei. Por vezes, faz aquilo que a parte deveria fazer, mas no o fez. Essa viabilizao do acesso justia na defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis provoca fenmeno psicolgico altamente positivo, pois o povo tende a retomar a confiana na justia, consoante Marinoni4. De todo o jeito, ao final do item, convm registrar que, como parte (rgo agente) ou como fiscal da lei (custus legis), o Ministrio Pblico no pode esquecer o carter instrumentalista do processo civil contemporneo, rompendo com velhas posturas e abrindo os olhos para a realidade da vida que corre fora do processo. Para tanto, verdade, dever ter sensibilidade, eficincia e esprito crtico para propor outras solues, leciona Cndido Dinamarco5, obtendo impulso 3 MAZILLI, Hugo Nigro. O acesso justia e o Ministrio Pblico. 3 ed., So Paulo: Saraiva, 1998, p. 8. 4 MARINONI, Luiz Guilherme. Novas linhas de Processo Civil. 3 ed., So Paulo: Malheiros, 1999, p. 106. 5 DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 6 ed., So

nos resultados, melhoria da viso de futuro, satisfao das pessoas e cumprimento de sua verdadeira misso. Para isso, preciso investir em uma outra mentalidade. III Ministrio Pblico: novas formas e perspectivas de atuar Depois dos excessos do Estado-providncia (Direito formal e Direito material), a soluo das dificuldades que a justia encontra na democracia a de persistir na sua forma tradicional de ao. O modelo que se anuncia o de uma justia descentralizada e menos simblica: mexe-se menos nos procedimentos, nos mtodos e nos seus valores substanciais. Na contemporaneidade, o Direito deve apoiar-se mais em saberes que possam parecer completamente estranhos, como a psicologia, a sociologia e, acima de tudo, a deontologia. Em muitos aspectos, portanto, o papel do juiz e do promotor de justia se confundem. A razo de ambos se torna instrumental, aplicando meios mais seguros e rpidos para chegar a um dado conclusivo do litgio. O melhor indicador da necessidade desta evoluo da justia, indica Antoine Garapon6, encontra-se na transformao do papel do Ministrio Pblico. essa Instituio que dever dar a impulso inicial, estimular, coordenar e refletir as iniciativas locais. A competncia tradicional desse rgo, a de simplesmente fazer respeitar a lei, deve, hoje, ser completada pela aptido de se colarem ao terreno7 , ou seja, mostrarem-se pragmticos, concretos, adaptados ao seu ambiente. Ele deve buscar respostas efetivas, com rapidez de reao. O mais notvel da evoluo do seu desempenho a de transformar a lgica vertical tecnocrtica em Paulo: Malheiros, 1998, p. 386 e 387. 6 GARAPON, Antoine. Le gardien des promesses. Paris: ditions Odile Jacob, 1996, p. 249 a 256. 7 Citem-se: lixo nosso de cada dia, transgnicos, madeira apreendida, improbidade administrativa, proteo s bacias hidrogrficas, regularizao de loteamentos, sonegao fiscal, adequao do nmero de vereadores ao municpio e outros.

lgica inversa, isto , horizontal, de abertura sobre o intrincado tecido social, virada para o que os anglo-saxes chamam comunidade. a chamada desconcentrao do Ministrio Pblico, relacionada aos problemas do bairro, das unidades policiais, responsvel pelas ligaes polticas dos eleitos, da preveno da delinqncia e suas prioridades nas polticas criminais. A conseqncia o reconhecimento social, a sua autoridade e a ratificao de sua legitimidade. A personalizao das inovaes, nesse domnio, depender da experincia de sua atuao, da demonstrao de sua competncia, de suas diligncias e de seu profissionalismo. A legitimidade de ao ser adquirida, assim, de maneira multiforme (mediante vrios tipos de atuao). Para esse fim, poder unir-se aos segmentos sociais, para melhor responder s expectativas da populao. A eficcia de seu trabalho ser observada medida que diminuir o sentimento de impunidade. Essa funo do Ministrio Pblico ser acompanhada por uma rearticulao de suas posturas profissionais, tornando-o interface entre o Estado e a justia, entre o coletivo e a situao individual. Assim, efetivamente, estar redescobrindo o sentido forte do termo ao pblica exercida pelo Parquet, ao projetar um sentido topolgico s polticas pblicas ou uma verdadeira imagem de pioneiros de um outro conceito de justia. Nesse passo, v-se o Ministrio Pblico deflagrando categorias de litgios relativas ao direito do consumidor, ao meio ambiente, ao exerccio do servio pblico e s inmeras situaes da gama de direitos difusos e coletivos, sendo, cotidianamente, chamados a pronunciar-se sobre aes relativas aos desmandos do poder pblico, no sentido de defesa da probidade administrativa. Tudo isso exige, tambm, uma postura da justia que no poder abdicar da independncia do ato de julgar. Nunca o seu formato foi to discutido na mdia, debatido em congressos e provocou a ateno das cincias jurdico-polticas quanto hoje. Cappelletti se refere a sua presena como a de um gigante, com funo social cada vez mais destacada, preocupando o mundo poltico e atraindo olhares dos Poderes do Estado.

IV Ministrio Pblico: mutaes e especializao Os progressos no campo do pensamento e da ao (prtica) que a ela se associar no nascem e se distribuem homogeneamente. O processo inovador da ao ministerial recente, mesmo em se considerando as formas de comunicao e os aperfeioamentos tcnicos e da Informtica (direito de 5 gerao). Na linha do resgate do atraso, to arraigado e conveniente para certos setores da Administrao Pblica, no obstante importantes aberturas e conquistas obtidas no campo da justia, s muito recentemente que, pouco a pouco, pessoas so reabilitadas na condio de administrado, em p de igualdade com o status j conquistado pelo eleitor. Dois fatores merecem destaque como concausas desse resgate. O primeiro o scio-poltico com o surgimento de uma sociedade engajada, necessria ao dilogo democrtico, e o segundo o fator juspoltico que se caracteriza pela afirmao do constitucionalismo com a indispensvel participao do Ministrio Pblico. Est-se diante das influncias de legitimidades, de decises polticas e judiciais que demonstram inditas responsabilidades dos sujeitos de direito e da existncia de institutos postos disposio das pessoas. Lembre-se, aqui, que a afirmao do constitucionalismo evoluiu da legalidade para instilar valores e processos legitimatrios que prestigiam a cidadania em todos os seus aspectos. Deve-se destacar, nessa seara, a contribuio muito relevante de Norberto Bobbio. A sobrecarga de demandas e a conflitualidade social vigentes fizeram surgir os megaprincpios de Direito pblico orientadores da renovao, a subsidiariedade, a eficincia e a legitimidade que fundaram, nesse incio de sculo, conceitos, princpios e tcnicas jurdicas. O assunto, que sequer necessita de reforma processual, procura conferir maior eficcia ao equipamento judicial. A tendncia especializao fenmeno universal, embora exista o temor do reducionismo, mediante a converso do especialista em conhecer cada vez menos das reas do Direito. A uniformizao de temas pode gerar

instantaneidade equacionar as

hermenutica controvrsias

e em

de

resultado. da

Por

exemplo, dos

uma

vara

especializada em meio ambiente ou uma vara do consumidor seria fcil de face especificidade assuntos, assegurando clere proteo jurdica e administrativa. bem verdade que h necessidade de mentalidades adequadas ao tempo e refratrias aos grupos de presso que geralmente adquirem contornos complexos. A formao clssica do lidador do Direito no o preparou para o enfrentamento dessas situaes que precisam de solues novas e rpidas. O perigo est no vazio decisrio, esvaindo-se a credibilidade e o prestgio de qualquer funo. Nalini sugere a formao interdisciplinar que habilite o operador do Direito nos aspectos jurdicos, sociais e psicolgicos. Direcionado nessas reas de conhecimento, o profissional ver otimizado o seu potencial de trabalho. Necessrio pensar nas geraes vindouras. nesse momento que surgir a nova imagem de uma Instituio, erradicando eventual conflito de geraes, de concepes e alimentando, nas inquietaes culturais, permanentes e profundas reflexes. Dessa forma, num pas onde a criatividade no descumprimento da lei infindvel, a criatividade para cumpri-la tambm deve ser. O propsito do encontro era tambm discutir as divergncias doutrinrias e pretorianas na prestao jurisdicional. V Debilidades e virtudes do Direito Jurisprudencial8 Sabemos que a criatividade judiciria constitui um fator importante para lidadores do Direito contemporneo, podendo, em certos casos, igualar-se funo legislativa, o que acaba por invadir o domnio desta. A diferena, no entanto, o procedimento (ou estrutura) de formao do Direito. A jurisprudncia nasce de um processo de carter contraditrio e da natureza no poltica. Da vem a tendncia, muito em moda, do fenmeno chamado jurisdicionalizao. Este nasce de caractersticas abertas e flexveis interpretao criativa, surgida livre das presses econmicas, psicolgicas, sociais e, ainda, da independncia interna da Instituio. Exemplo extrado do Canad: quando a jurisprudncia 8 O subttulo foi extrado da obra de Mauro Cappelletti intitulada Juzes Legisladores. Porto Alegre: Sgio Fabris Editor, 1999, p. 73.

criativa traa diretivas gerais sobre interpretao, vinculantes aos tribunais inferiores e emitidas sem qualquer conexo com determinado caso concreto. um problema de legitimao democrtica do Direito jurisprudencial, no qual se alia sensibilidade e aprofundado conhecimento do Direito. A relevncia e atualidade do fenmeno surgem quando o pesquisador se reporta para a reconstruo de novos paradigmas do conhecimento, direcionados para uma perspectiva flexvel e interdisciplinar, instrumentalizando a tutela jurisdicional, caracterizando a necessidade do avano do processo civil e consolidando uma nova postura. O debate se prende ao acesso da justia, atingindo os direitos da cidadania (entendida como decorrncia da relao de participao que se estabelece entre o Estado e os componentes da sociedade civil). A inovao induz ao reconhecimento tambm do atual perfil do Ministrio Pblico, conforme se pode depreender dos seguintes exemplos: a) Ministrio Pblico. Ao rescisria. Discusso acerca da validade da deciso transitada em julgado. Nulidade da ao. Votos vencidos. Coisa Julgada. Relatividade. Sentena injusta. No deve prevalecer quando afronta a moralidade pblica, o interesse pblico, a razoabilidade e a justia, visto que normas que tutelam direitos fundamentais no devem ceder diante de lapso temporal previsto em lei infraconstitucional (prazo de 2 anos). No pode prevalecer a res judicata quando atente contra a moralidade, o interesse pblico e a justia. Tese para ser discutida. Normas que tutelam direitos fundamentais no podem ceder diante de lapso temporal previsto em lei infraconstitucional. O Ministro Jos Delgado diz: a moralidade est nsita em cada regra constitucional. Reinando absoluto sobre qualquer outro princpio, at mesmo sobre a coisa julgada (RT 806/385). b) Ao Civil Pblica. Consumidor. Interesses individuais homogneos. Princpio da dignidade e auto-respeito humano. Responsabilidade Civil Tutela Coletiva. Discutiram-se o interesse coletivo e a existncia ou no do dano moral (TJSC, Ap. Cv. n. 2001.0252171, rel. Des. Volnei Carlin. Blumenau, j. em 23-10-03).

c) Custus legis e no como parte. Defende a administrao judicial de direitos subjetivos, a fim de que no fiquem os interesses do menor merc da vontade privada (com o advento da CF/88 o papel institucional do Ministrio Pblico ganhou amplitude, pois, alm de ser o representante da sociedade, possui papel relevante nos termos referentes criana e ao adolescente, em conflito) (TJMG, Ap. Cv. n. 107.047/3, j. em 12-3-98). d) Posicionamento diverso do Ministrio Pblico de primeiro e segundo graus sobre formalidades burocrticas em detrimento aos interesses do menor. V-se a verdadeira funo do Ministrio Pblico (TJSC, Ap. Cv. n. 49.829, j. em 10-10-95). e) Benefcio por morte. Custus legis. Ministrio Pblico de primeiro grau recorreu. A desprovimento. Relator votou pelo no conhecimento do apelo, entendendo que houve desistncia do recurso uma vez que, em face dos princpios da unidade e indivisibilidade do Ministrio Pblico, no poderia haver dois posicionamentos diferentes, prevalecendo o segundo grau (TJSC, Ap. Cv. n. 2002.006001, rel. Des. Vanderlei Romer, j. em 25-9-03). Divergi, porque o Ministrio Pblico possui autonomia e independncia funcional, quer dizer que cada um de seus membros age segundo sua conscincia jurdica, sem ingerncia dos rgos superiores do prprio Ministrio Pblico. Afinal, o Ministrio Pblico no possui inmeras aes que tratam da improbidade administrativa? V-se nesses exemplos, coletados vol-doiseaux, a participao ativa do Ministrio Pblico em processos de construo da cidadania e que visa a garantir s pessoas condies dignas de vida em sociedade. Nas questes apontadas, agiu, ainda, relevando o interesse pblico, ora como rgo agente, ora como fiscal da lei (custus legis). Na rea da moralidade administrativa esto sendo promovidas inmeras aes. Procuradoria Geral de Justia se manifestou pelo

Nota-se, igualmente, que o Ministrio Pblico demostrou, ao menos em dois dos recursos, compreenso da sociedade em que vive e forte vnculo com ela (legitimidade). Essa , enfim, a viso que se faz do atual desempenho profissional do Ministrio Pblico. VI Consideraes Finais O Direito Pblico tem de servir, integralmente, como todo ramo do Direito, satisfao do ser humano, proteo de bens comuns, no individualizveis, mas que condio essencial para a qualidade de vida de cada indivduo. Constata-se: Distncia entre a doutrina e a realidade social, dando-se menor importncia s aes de natureza coletiva, inclusive nas grades curriculares das faculdades. H urgente necessidade de transformao do pensamento jurdico, o momento do custus legis passou, tendo seu auge no incio dos anos oitenta; Compete aos magistrados, num Estado democrtico, dizer o Direito em nome do povo (cf. Canotilho. J. J. Gomes. Estado de Direito), embora os juzes brasileiros no estejam preparados para aplicar o Direito Pblico, segundo afirma o Des. Rogrio M. Garcia de Lima, do Tribunal de Justia de Minas Gerais9. H grande descompasso entre necessidades da comunidade e as respostas das Instituies; No h mentalidade publicista e tampouco funcional e processual, devendo ser captados princpios informadores que orientem mudanas de postura. Ser credor de uma prestao contra a Fazenda, neste pas, preciso ter vida longa para receber, afirma o Ministro Milton L. Pereira, STJ. Pouco adianta ampliar as formas de exerccio da cidadania, se a justia impotente para equacionar as demandas. Muitos teimam em no se desprender do passado, em ignorar o presente e, com isso, comprometer o futuro; Prosper Weil possui um pequeno livro com grandes idias no qual 9 In O Direito administrativo e poder judicirio, Justia, ano 4, n. 18, Belo Horizonte, jun-jul, 2001, p. 33.

atesta que o Direito Pblico mais um direito poltico do que jurdico, da a necessidade de reelaborao e readequao de seus conceitos e princpios, pois inesgotveis e ilimitadas so as necessidades humanas no tempo e no espao; Por outro lado, a Constituio da Repblica outorgou, repita-se, ao Ministrio Pblico competncia para as aes coletivas, sedimentando-o de independncia institucional, que termina por vincul-lo, desde 1988, unicamente ao organismo social do qual legtimo protetor, dotado de individualidade existencial prpria, sendo o destinatrio final de inmeros comandos normativos que em nada se confundem com aqueles endereados aos Poderes; Resta-lhe, na atuao processual, nesta atual moldura constitucional, impregnado com esprito tico, enfrentar os desafios do cargo com independncia e visibilidade, tendo em vista os princpios fundamentais da Lei Maior, especialmente na defesa do fortalecimento da cidadania, da dignidade e da consolidao dos valores e interesses da sociedade. Ao Ministrio Pblico especializado cabe coordenar a ampliao do real acesso justia e a busca da efetividade da prestao dos valores jurdicos e interesses da sociedade. Estas tambm parecem ser as formas embrionrias do Estado do futuro que vo sendo ensaiadas.