Teoria de Administracao Tributaria 2011 1ed Livro VF

MARCEL SOUZA DE CURSI
TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA
Ensaio sobre o negcio de explorao de bases tributrias
1 Edio
ISBN - 978-85-912180-0-4
MATO GROSSO CUIAB Edio do Autor 2011
CURSI, Marcel Souza de. Reservados todos os direitos. Mediante citao
expressa da fonte est autorizada a reproduo parcial deste livro ou a sua impresso integral realizada para uso pessoal, estatal ou incorporao ao acervo de biblioteca acadmica ou pblica; sendo vedada a sua comercializao e permitida a sua disponibilizao digital para download gratuito em rede mundial de computadores.
Capa, diagramao, arte-grfica, projeto: CURSI, Marcel Souza de.
Depsito Legal deste livro, previsto na Lei n 10.994, de 14/12/2004 e Lei n 12.192, de 14/01/2010, realizado junto a Biblioteca Nacional do MINISTRIO DA CULTURA, Fundao Biblioteca Nacional, Diviso de Depsito Legal, Av. Rio Branco, n. 219/ 3.andarCentro, Rio de Janeiro, RJ Brasil, CEP 20040-008 Tel. 21-2220-1892 e/ou 3095-3951.
Disponvel em www.ciat.org e www.dominiopublico.gov.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
_________
CURSI, Marcel Souza de, 1963.
_________
Teoria de Administrao Tributaria. Ensaio sobre o negcio de explorao de bases tributrias. Mato Grosso, Cuiab. 2011, 174 p.: il, 14x20cm, 1 Edio, Edio do Autor. ISBN 978-85-912180-0-4 Contedo: 1.Administrao. 2.Tributos. 3.Estado. 4.Gesto. 5.Economia. 6.Setor Pblico. 7.Tributos. 8. Administrao Pblica. 1.Administrao Gesto. 2.Direito Tributrio Administrao. 3.Direito Administrativo Organizao. 4.Teoria de Estado Bem Comum. I.Ttulo. 00-000 CDD: 350. 330 / CDU: 000.000
DEDICATRIA
A Alcebades, Marnie e Enzo; e
Valdelice,
A cada criana cuja presena me faz refletir sobre o futuro do meu pas e me motiva a empenhar-me pela melhora da esfera pblica;
Aos amigos e a famlia.
SUMRIO
I. INTRODUO II. CRIAO DE VALOR PBLICO
4 11
A. VALOR PBLICO E VALOR AGREGADO PRIVADO 14 B. SERVIOS PBLICOS III. GESTO ESTATAL A.ADMINISTRAO TRIBUTRIA B. GESTO TRIBUTRIA C. CONHECIMENTO E INOVAO D.INFORMAO E PROCESSO DE TRABALHO IV. RESULTADO PBLICO A. CONCEPO DO IMPACTO PBLICO B. COERNCIA DO RESULTADO PBLICO C. GESTO DO RISCO V. TRIBUTAO 19 22 29 32 39 44 48 53 55 57 62
VI. ORGANISMO ESTATAL DE TRIBUTAO A. FUNO RECEITA B. FUNO RECUPERAO C. FUNO EXIGNCIA D. FUNO VIGILNCIA E. FUNO EXTRAFISCAL VII. PROCESSOS BSICOS A. PROCESSOS DA FUNO RECEITA
B. PROCESSOS DA FUNO RECUPERAO
67 71 73 75 76 77 79 83 86 90 93 101 103 105 107 109 111 115
C. PROCESSOS DA FUNO EXIGNCIA D. PROCESSOS DA FUNO VIGILNCIA E. PROCESSOS DA FUNO EXTRAFISCAL F. PROCESSO POLTICA FISCAL G. PROCESSO POLTICA ECONMICA H. PROCESSO SINERGIA I. PROCESSO AMBINCIA VIII. PLANTA ORGANIZATIVA IX. LEGISLAO TRIBUTRIA
A. PROCESSO LEGISLATIVO B. EFEITO REGULATRIO X. REGIME DE TRIBUTAO XI. EXTERNALIDADES XII. BASE TRIBUTRIA A. BRECHA FISCAL B. GASTO TRIBUTRIO C. MACRO-AMBIENTE D. INOVAO TRIBUTRIA E. RISCO FISCAL DIFUSO F. AMBINCIA XIII. SATISFAO E SERVIOS XIV. PESQUISA E INVESTIGAO XV. CONSIDERAES FINAIS
119 122 128 135 138 141 147 149 151 154 157 162 166 169
I.
INTRODUO
Este livro almeja apresentar uma viso abreviada, simplificada, sinttica, geral, terica e
estruturada sobre o negcio pblico de administrao tributria. Trata-se de um pensamento estruturalista sobre a referida rea de negcios pblicos, abordada
conceitualmente sobre o seu conjunto essencial de atividades, funes e processos bsicos. Embora
resumido, singelo e simplificado, a presente estruturao de pensamento pode contribuir para melhorar a
compreenso sobre o que administrao tributria enquanto negcio da esfera pblica. Porm, para tratar amide da teoria de administrao tributria, vejo a necessidade de um pequeno intrito sobre criao de valor na esfera pblica, aspectos de gesto e resultado pblico.
Por fim, o assunto no foi exaurido, em face do objetivo de produzir das um texto seria bsico, cujo
aprofundamento
questes
posteriormente
redigido de forma especializada. Estruturei este livro por no ter encontrado nada similar.
Marcel Souza de Cursi Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso www.sefaz.mt.gov.br - Tel. +0 55 65 3617-2201 Estado de Mato Grosso Brasil
11
II.
CRIAO DE VALOR PBLICO
Criar
valor
pblico
interferir
positivamente na realidade social. Essa a premissa fundamental da gesto da esfera pblica, segundo a qual a realizao da atividade estatal no pode ser em si mesmo a sua prpria justificativa. O valor pblico no se confunde com realizao de atividades intermedirias, com
burocracia, com processo ou com a prestao de servios ao prprio Estado. A criao de valor pblico , fundamentalmente, uma entrega direta do Estado sociedade, realizada com o propsito de mudar positivamente a realidade social (outcome ou
entregveis).Tal entrega direta ocorre quando o produto final tem potencial para elevar o nvel de bem estar coletivo, favorecer o desenvolvimento humano e atender s aspiraes da vontade democrtica
legitimamente construda. H um paradoxo implcito criao de valor pblico, haja vista que, a mudana da realidade
MARCEL CURSI
12
social
simultaneamente
exigir
plasticidade
adaptabilidade da prpria esfera pblica em face das alteraes que sua prpria ao produziu nas relaes sociais e na transformao irradiada sobre o ambiente em que atua. Por esta razo, a criao de valor pblico ir alterar tambm as instituies pblicas, desafiando a esfera pblica a manejar mltiplas dimenses de mudanas e assegurar ainda o atendimento da exigncia de alteraes contnuas com interferncias positivas crescentes. A criao de valor pblico, neste rumo, dever atender ao mister de ser uma resposta efetiva e adequada s necessidades pblicas legitimamente desejveis, tendo como destinatrios o conjunto de cidados ou de parcelas da cidadania
reconhecidamente delas carentes junto sociedade. A entrega direta pblica, enquanto sada ltima de um processo de transformao dos vrios recursos estatais em prestao de servios pblicos, somente criar valor pblico se for capaz de
desenvolver o ambiente social exterior ao prprio organismo, impulsionando-o para um patamar melhor de bem estar coletivo.
MARCEL CURSI
13
Nesta direo podemos concluir que a presena de determinados fatores de arrasto estatal
podero influir sobre o ritmo de transformao social. Por exemplo, o exagero nos rituais jurdicos, o
preciosismo de formas, o tecnicismo, a tecnocracia, a ideologia e a predominncia da forma sobre a matria podem afetar negativamente o processo de
transformao dos recursos pblicos em valor pblico. No Estado de Direito ser muito complexa a criao de valor pblico, pois h fatores histricos, ideolgicos e jurdicos que afetam em maior ou menor grau a velocidade de transformao e entrega de valor pblico sociedade. Uma ordem jurdica que no reflita adequadamente as aspiraes coletivas de bem estar e desenvolvimento humano pode operar como fator de arrasto, dificultando significativamente a criao de valor pblico. Lembramos que isso um paradoxo inerente criao do valor pblico: quando bem sucedida a criao de valor pblico, ela ir transformar a realidade social, o que poder ocasionar um descompasso momentneo ou antinomias entre o
MARCEL CURSI
14
passado, presente e futuro, tanto na esfera pblica quanto na esfera privada. A. VALOR PBLICO E VALOR AGREGADO PRIVADO Vejo diferenas entre valor pblico e valor agregado privado. Na esfera privada o valor agregado medido em termos de aumento da utilidade do bem, economia de custos, incremento de produtividade ou aumento da escala. Na esfera pblica a criao de valor pblico vai extrapolar estes aspectos, muitas vezes insuficientes para atender ao fim de produzir bem estar coletivo, desenvolver e transformar a realidade social segundo a expresso democrtica da vontade social. A criao de valor pblico pode inclusive incorrer na ampliao do descompasso ou distncia entre valor agregado privado e valor pblico. Em uma palavra: no raro, a dimenso econmica e de consumo inerente idia de valor agregado privado ir afastar este conceito do conceito de valor pblico criado, cujo compromisso central a dimenso social de transformao positiva em favor do conjunto da sociedade.
MARCEL CURSI
15
A criao de valor pblico est associada ao objetivo de desenvolvimento humano direcionado pela igualdade de oportunidades ofertada s pessoas que integram a sociedade, propiciando a todos um
conjunto existencial. Este mnimo existencial, que vincula e justifica a prpria existncia e atuao Estatal, pode afastar-se significativamente da dimenso econmica e de consumo implcita ao conceito de valor agregado privado. O conjunto mnimo existencial no est orientado utilidade do bem de consumo ou acumulao, ele se dirige s pessoas, s suas
relaes e aos seus valores culturais. No obstante, em sociedades plurais e democrticas, a tolerncia diversidade e o respeito s minorias ir resultar em um complicador, o qual inexiste na esfera privada. A esfera privada pode desenvolver a focalizao restrita em determinado pblico alvo, enquanto a esfera pblica no poder ser to restritiva assim. A esfera pblica no tem a faculdade de desprezar ou ignorar as minorias sociais; tem dever de democraticamente atender s suas necessidades legtimas sempre que isso no seja contrrio vontade da maioria.
MARCEL CURSI
16
Por
isso,
satisfao
ter
sentido
diferente na esfera pblica e na esfera privada. Na esfera privada, satisfao diz respeito ao grau de atendimento de um desejo do indivduo. Na esfera pblica, satisfao algo mais complexo, na medida em que no bastar o grau de conformidade e adequao de um servio pblico, h que o servio e bem pblico prestado ao cidado, ser consoante com o bem comum e tipo de desenvolvimento da pessoa humana almejado pelo conjunto social. Nestes termos, em alguns casos, a insatisfao individual pode expressar uma
inconformidade situacional com a satisfao coletiva de obter o bem comum e a transformao social. Como os servios pblicos formam uma parcela significativa da entrega direta do Estado sociedade, so utilizados como instrumento de
interveno positiva na realidade social. Portanto, atravs deles poder ocorrer insatisfao deste ou daquele cidado ou setor da sociedade porque indispostos com os efeitos irradiados da mudana social gerada pelo valor pblico. Isso no quer dizer que no tenha ocorrido criao de valor pblico, pode simplesmente acontecer do valor pblico criado no
MARCEL CURSI
17
gerar valor agregado privado a pessoa insatisfeita, em face da verificao de conflito entre valor pblico criado para coletividade e valor agregado privado desejado pelo particular. Do ponto de vista individual, a
convergncia do valor pblico criado com o valor agregado privado gera satisfao pessoal. Ao senso contrrio; a criao de valor pblico poder resultar em insatisfao pessoal quando afetar negativamente o valor agregado privado, afetado para o bem da sociedade. Equilibrar e harmonizar este conflito entre valor pblico e valor agregado privado e aperfeioar a sinergia entre eles constitui uma das
importantes diferenas de caractersticas entre a esfera pblica e privada. Haja vista que na esfera privada o requisito de convergncia sinrgica com o valor pblico no tem a mesma relevncia e no se impe da mesma forma que acontece na esfera pblica. Outra importante diferenciao entre valor pblico e o valor agregado privado est no fato de que este ltimo pode ser fixado com fulcro no interesse especfico e sob a tica do negcio privado em si considerado. Na esfera pblica a entrega direta
MARCEL CURSI
18
(outcome ou entregvel) est vinculada ao alcance de determinado desenvolvimento social almejado pelo conjunto de cidados. Conclui-se, portanto, que a criao de valor pblico est vinculada ao conjunto de premissas e idias que igualmente condicionam a prpria atuao do Estado. Digo dos objetivos e rumos que expressam a vontade da maioria da sociedade em determinado momento e que condicionam a ao poltica e a atuao do prprio Estado. J o valor agregado privado, est vinculado interesses especficos, prestando-se a satisfazer necessidades particulares do negcio ou dos indivduos. Em sociedades plurais, livres, um
democrticas, no monolticas, compostas de
mosaico de opinies, o desafio de criar valor pblico capaz de promover o bem comum e que interfira positivamente na realidade social; depender de estruturar e orientar a ao estatal em todos os seus nveis, por meio de planos governamentais que criem sinergias direcionadas. Planos governamentais tambm so
necessrios para atender a previsibilidade e limitao da atuao estatal, sendo decorrncia do requisito
MARCEL CURSI
19
fundante do Estado de Direito Democrtico, bem como so a base para utilizao de mtodos cientficos e profissionais de gesto aplicados criao de valor pblico. B. SERVIOS PBLICOS A vida social humana produzida
incessantemente a cada novo dia. Tarefas como cortar a grama, limpar a casa ou varrer a via pblica so aes que contribuem para a sade e bem estar do indivduo, mas podem ser insuficientes para modificar positivamente a realidade social. Haver escassez de valor pblico se a sua produo no for estruturada e sistematizada para obter contnua e regularmente a interferncia positiva na realidade social. Isso edificar uma cadeia de produo e fornecimento de valor pblico. Referida cadeia comumente denominada simplesmente de servio pblico. Os servios pblicos para serem efetivos precisam interferir positivamente na realidade social, mediante troca material entre a esfera pblica e a coletividade.
MARCEL CURSI
20
Desta forma, quanto menor o conjunto de procedimentos internos ao prprio Estado, mais clere ser a entrega externa e mais eficaz a criao de valor pblico. Assim a cadeia de formao e fornecimento estatal dos servios pblicos deve ser libertada dos procedimentos desnecessrios ou inadequados que afetem negativamente o seu ritmo ou consumam os recursos positivo. Em sentido estrito, no se pode dizer que seja valor pblico o conjunto de procedimentos pblicos destinados ao impacto social
distantes do ponto de contato entre o Estado e a sociedade. Tais atividades intermedirias so estgios da cadeia de fornecimento estatal, fases cuja
existncia justificada enquanto so imprescindveis a produo do valor pblico efetivamente entregvel em termos materiais ao mundo exterior. O valor pblico gerado atravs do servio pblico necessita ter o pblico externo como
beneficirio real e concreto da sua entrega, ou seja, a criao de valor pblico e a prestao de servio pblico no acontecem no meio da sua cadeia de formao e fornecimento, e sim, ocorrem no ponto de troca material entre o Estado e a sociedade.
MARCEL CURSI
21
As atividades intermedirias e internas cadeia de fornecimento estatal existem em funo do valor pblico a ser criado. No so um objetivo em si mesmas, por isso, devem ser reduzidas ou suprimidas sempre que se distanciem do valor pblico a ser criado, da transformao externa a ser materializada ou impliquem em consumo desnecessrio de recursos pblicos. A cadeia de fornecimento de valor pblico deve ser leve, sucinta e alinhada ao objetivo ltimo de transformar positivamente a vida social. Aplicar
recursos pblicos em rituais, procedimentos, atividades ou esforos que no criem valor pblico, produz o efeito inverso, pois implicam em fator de arrasto alterao positiva da realidade social. a
MARCEL CURSI
22
III.
GESTO ESTATAL
A escassez de recursos, a acumulao crescente de conhecimento, o surgimento de novas tecnologias, a acelerao do ritmo econmico, o aumento dos nveis de cidadania, o aprofundamento e alastramento da democracia e a necessidade de maior governabilidade pblica, causaram
contemporaneamente influncias sobre o pensamento ocidental relativo misso e propsito do Estado. Socialmente se passou a exigir que a atuao do Estado perseguisse a melhoria contnua da sua eficincia e eficcia, ou seja, que o Estado incrementasse a efetividade de sua atuao em concreto, respondendo a menores custos unitrios e com maior escala e qualidade geral quanto criao de valor pblico. O aparecimento de novos requisitos para atuao concreta do Estado, cuja ao passou a ser orientada para atender nveis crescentes de equidade distributiva e atender ao desenvolvimento acelerado da
MARCEL CURSI
23
sociedade, implicou em novas perspectivas e aspectos da sua misso e propsitos. A prtica estatal passou a ser mais intensamente exigida em termos de resultado ltimo, efetivo e concreto, de responsabilidade na aplicao dos recursos pblicos, de interao seletiva e de mudana da cultura formalista. Como tentativa de atender tal desafio, recrutou-se a cincia da administrao como um dos instrumentos de resposta ao imperativo geral de aperfeioar e racionalizar a atuao concreta do Estado. Assim, mediante o emprego de tais
conhecimentos cientficos se buscou melhorar a efetividade dos servios pblicos e aperfeioar o valor pblico criado, em uma palavra: cientificamente
maximizar a criao e efetividade do valor pblico possvel em face dos recursos escassos. No entanto, a cincia da administrao foi predominantemente elaborada, formulada e acumulada a partir da experincia da esfera privada, se tornando necessrio adapt-la para ser aplicada a esfera pblica. Tal adaptao pode ser agrupada em dois
grandes objetivos: (a) direcionado melhora dos planos ou (b) orientado a metas e resultados.
MARCEL CURSI
24
Na primeira vertente ou primeiro objetivo, direcionado a melhora dos planos, a cincia da administrao utilizada como instrumento para racionalizao com nfase no aperfeioamento dos processos de trabalho e implementao de modelos de gesto orientados para o controle e planificao dos resultados. Esta primeira vertente se expressa em mobilizao de esforos cujo objetivo central o aperfeioamento dos instrumentos de gesto. Na orientado outra vertente, cujo a objetivo cincia da
a metas e
resultados,
administrao utilizada para racionalizao cujo fim ltimo melhorar a atuao concreta pela avaliao da entrega final de valor pblico efetivo e adequado aos objetivos e contexto poltico, social e econmico de mudana almejada da realidade social. No h dvidas que as duas vertentes, (a) uma direcionada a melhora dos planos e a outra (b) orientada a metas e resultados, aumentam a
racionalidade do Estado, no entanto, cada qual possui caractersticas que lhe so peculiares. Penso que so cores e tons diferentes para um mesmo fim. Ambas possuem dimenso interna e externa. Mas do ponto de vista da finalidade das
MARCEL CURSI
25
tcnicas de gesto, pode ocorrer uma inclinao maior em favor do ambiente interno ao prprio Estado quando nos ocupamos da melhora dos planos, enquanto que, na vertente preocupada com as metas e resultados pode acontecer uma inclinao mais ativa em direo do ambiente externo. Preferir mais na direo dos instrumentos de planejamento e gesto resultar em aprimoramento dos processos de trabalho e maior eficincia no uso dos recursos pblicos, mas no assegura eficcia e adequao ltima do respectivo valor pblico a ser criado, nem a sua conformidade com a mudana social almejada. Instrumentos e pensamentos que se orientem mais para transformao externa da realidade social podem ter maior eficincia na criao de valor pblico capaz, adequado e efetivo em termos de impacto sobre a realidade social, mas tambm possuem limitaes, pois podem incorrer na falta de aprimoramento dos processos de trabalho que
consomem recursos pblicos. Na esfera pblica brasileira tenho
observado que ocorrem mais vezes a utilizao da cincia da administrao com o propsito de melhorar
MARCEL CURSI
26
os planos, ou seja, mais caracterstico da primeira vertente. At se modificou a constituio para instituir planos plurianuais e se ocupando repetidas vezes do aperfeioamento do ciclo de planejamento, execuo, controle e anlise corretiva vinculado aos processos de trabalho. Aperfeioar o instrumental de gesto importante e sem dvida alguma implicar em maior qualidade setorial, no entanto, essencial combinar doses adequadas de melhora direcionada aos planos com o esforo de aperfeioamento direcionado a metas e resultados que criem valor pblico efetivo. Combinar tais caractersticas importante para evitar ocorra a predominncia operacional que abstrai a efetiva criao de adequado valor pblico voltado a impactar positivamente a realidade social. Captar o elemento externo da realidade social a ser modificada extremamente relevante para a correta criao de valor pblico capaz de alcanar a mudana do status quo. Portanto, igualmente significativo para esfera pblica que o instrumental de gesto seja capaz de produzir resultados externos mais eficientes e adequados, gerando trocas materiais mais efetivas. Imagino que o instrumental de gesto
MARCEL CURSI
27
somente estar apto para contribuir efetivamente com a criao de valor pblico se o esforo para melhora dos planos for complementado com esforo para maior efetividade aos objetivos estratgicos pelo alinhamento operacional a eles. Essa complementaridade decorre do fato de que h presena de diferentes variveis associadas a cada tcnica ou enfoque, o que resulta no aparecimento de diferentes fatores crticos de sucesso conforme se esteja (a) direcionado a melhora dos planos ou (b) orientado a metas e resultados. Tambm h conjuntos diferentes de requisitos e riscos conforme a nfase esteja focalizada para esta ou aquela vertente. Por exemplo, eventual concentrao do enfoque na direo do
aperfeioamento dos instrumentos de gesto para melhora dos planos, poder produzir um modelo esquemtico mais formal e orientado para dentro. Tal modelo esquemtico mudar significativamente se
fixarmos como seu objetivo ltimo a obteno da mais elevada efetividade e adequao do valor pblico a ser entregue. Pragmaticamente a diferena pode ser inferida a partir dos objetivos centrais de cada vertente
MARCEL CURSI
28
de
aplicao
dos
conhecimentos
cientficos
de
administrao. aperfeioar os
Uma tem na sua gnese o fim de processos de trabalho como
contribuio para o negcio pblico em si considerado. A outra se origina da necessidade de maior efetividade no ponto de troca da esfera pblica com o ambiente exterior. Uma mais interna e outra mais externa, portanto, so complementares. A utilizao de conhecimentos da cincia da administrao tambm se mostra importante para lidar com o paradoxo que a criao de valor pblico causa sobre a prpria esfera pblica. Uma atuao estatal que modifique positivamente a realidade social ser refletida sobre a prpria esfera pblica, formando um paradoxo onde a mudana que a esfera pblica faz no ambiente implicar em posterior adaptao do prprio organismo estatal. Com isso os instrumentos de gesto e conhecimentos da cincia de
administrao tambm precisam ser revisados e avaliados dinamicamente em face do novo nvel ou estgio social, poltico, institucional e organizativo que o valor pblico criado gerou na esfera privada. Essa mudana reflexa sobre si mesmo escapa aos modelos de gesto ou as tcnicas de administrao recrutadas
MARCEL CURSI
29
junto a cincia da administrao, vez que tal ramo do conhecimento amealhou saberes influenciados pela acumulao crescentes de riqueza, fenmeno ilgico aos prprios fins e misso da esfera pblica, ou seja, a esfera pblica no pretende enriquecer-se a si mesma, pretende melhorar a realidade social a que serve. Tambm, o prprio desenvolvimento da cincia da Administrao resultar em reviso das tcnicas, instrumentos e conceitos utilizados na esfera pblica, ocorrendo mudanas que podem
continuamente alterar significativamente os modelos empregados no setor pblico. A. ADMINISTRAO TRIBUTRIA Administrao um termo que
comumente possui mais de um sentido. Por exemplo: administrao enquanto cincia um saber humano causal e administrao enquanto esfera do domnio poltico est associada a organizao do Estado, se referindo a determinado nvel poltico institucional de exerccio do poder soberano constitudo. Neste ensaio utilizarei administrao no sentido de cincia, de saber humano causal aplicado a esfera pblica. Quero dizer que este estudo investiga aspectos da forma mais
MARCEL CURSI
30
adequada de organizar e produzir resultados pblicos pertinentes ao desenvolvimento de entregas materiais que acontecem no mbito do Poder Executivo ou da Administrao Pblica em sentido poltico institucional. Sempre, nesta teoria, estarei utilizando administrao enquanto gnero do saber humano que diz respeito ao conjunto de conhecimentos causais em torno de um determinado objeto, qual seja: a estruturao e articulao de meios em torno de processos orientados para produo de um resultado material na esfera pblica. Para facilitar o aprofundamento e a acumulao do conhecimento em torno de
determinados arranjos de estruturao e articulao de meios ou segundo o tipo de produo de resultado material a ser obtida, a produo cientfica da administrao academicamente subdividida em
espcies, as quais se aprofundam nesta ou naquela vertente. H estudos e conhecimentos especficos de vrios tipos, tais como aqueles da a cerca da de da
administrao execuo, da
estratgica,
administrao de empresas,
administrao
administrao pblica e etc. Isso permite concluir que do ponto de vista sistmico da administrao enquanto
MARCEL CURSI
31
cincia, administrao possui subespcies de saber, uma das quais, denominada de administrao pblica. Assim, no plano do saber da administrao enquanto cincia, administrao pblica diz respeito a
estruturao e articulao de meios estatais em torno de processos direcionados para atuao pblica concreta e imediata, destinada a consecuo de resultados materiais almejados pela coletividade. Como o objeto deste texto a
administrao tributria, podemos afirmar que ela aqui ensaiada enquanto saber vinculado a articulao de meios e processos da esfera pblica direcionados a obter determinados resultados materiais especficos. Considerando o que foi dito anteriormente, podemos entender a administrao tributria enquanto saber da cincia da administrao, como algo distinto de administrao tributria enquanto conceito jurdicopoltico ou relao jurdico-tributria. Administrao tributaria neste texto ser utilizada enquanto
conhecimento cientfico associado a administrao pblica que, por sua vez, o saber derivado da administrao enquanto cincia em si considerada. Administrao tributria ser aqui tratada como saber associado a um tipo de negcio pblico
MARCEL CURSI
32
segundo o qual a esfera pblica faz explorao econmica de bases tributrias para auferir rendas que sustente seus objetivos e propsitos. Nesta toada, podemos concluir que administrao tributria,
enquanto saber vinculado ao conhecimento cientfico de administrao o negcio pblico associado
estruturao e articulao de meios estatais em torno de processos que visam obteno de rendas em favor da esfera pblica mediante a explorao econmica de bases tributrias que sustentem os seus objetivos e propsitos. Portanto, o foco central deste ensaio ser estruturar uma viso sobre os fundamentos e sobre os processos bsicos encontrados na esfera pblica, executados para o desenvolvimento, estruturao e articulao dos meios estatais do negcio e organismo pblico encarregado de produzir renda para esfera pblica a partir de bases tributrias exploradas. B. GESTO TRIBUTRIA Tambm do ponto de vista cientfico, administrao e gesto no so sinnimas. Gesto visa a efetiva conduo de determinado negcio para obteno de resultados materiais especficos, sendo a
MARCEL CURSI
33
aplicao concreta do saber, das tcnicas e dos conhecimentos cientficos da administrao enquanto disciplina especulativa materializada em aes
concretas. Administrao cincia conhecimento causal, saber em torno de um objeto e gesto a utilizao pragmtica das melhores e mais adequadas tcnicas ou procedimentos desenvolvidos pela
administrao enquanto cincia, utilizados e aplicados para obter determinado resultado material quantitativo ou qualitativo. Neste ensaio iremos denominar de
gesto tributria a aplicao pragmtica da melhor e mais adequada tcnica ou procedimento da
administrao cientfica, utilizada para criar valor pblico por meio do negcio estatal de gerao de renda a esfera pblica mediante explorao econmica de bases tributrias. Assim, analisada tendo como gesto tributria ser a aplicao do
base
conhecimento cientfico de administrao com vistas organizar aspectos do negcio segundo elementos do ambiente interno e externo a esfera pblica, bem como para operar a estrutura e conjuntura que crie valor
pblico adequado a efetuar trocas materiais que impactem positivamente sobre a realidade exterior.
MARCEL CURSI
34
Ao atuar, a gesto tributria se defrontar com um rol de variveis ou de condicionantes que afetam o negcio e que vinculam a criao de valor pblico. Tais variveis ou condicionantes podem ser classificadas em conjunturais ou estruturais.
Denominamos de conjunturais aquelas que esto associadas ao ambiente em que se atua, portanto diremos que se referem a gesto da conjuntura tributria. Chamamos de estruturais aquelas que se referem a elemento bsico ou fundamental da gerao de renda a partir de bases tributrias, neste caso diremos que pertencem a gesto da estrutura tributria. Fatores ou variveis conjunturais so, portanto,
aquelas que desafiam a gesto tributria de forma momentnea e circunstancial. Os elementos ou variveis estruturais so aquelas mais perenes ou inerentes ao negcio em si considerado, os quais so mais estveis no tempo. Nas linhas que seguem, faremos um esforo de identificao destas condicionantes
conjunturais e estruturais que afetam o negcio de administrao tributria e vinculam a criao de valor pblico. Observo que possvel identificar trs importantes e perenes aspiraes da coletividade em
MARCEL CURSI
35
relao a esfera pblica: desenvolvimento social, desenvolvimento econmico e sustentabilidade estatal. Essa aspirao de realidade ftica, de ambiente social com tais caractersticas, ir afetar de forma mais intensa e contnua o negcio estatal de gerar renda mediante explorao econmica de bases tributrias. Isso ocorre porque a atuao em concreto da esfera pblica no poder ser desenvolvida contrariando tais condicionantes vinculadas a sua misso e propsito. Ento, a gesto tributria ter que minimamente organizar os meios para gerar renda a partir da explorao considerando econmica a de bases de tributrias produzir
necessidade
desenvolvimento econmico-social e equilbrio estatal em favor da coletividade. O que no simples. Para isso a gesto tributria ter de efetuar uma complexa aplicao de conhecimentos da cincia da
administrao visando organizar os processos que gerem renda a partir de bases tributrias mediante explorao que simultaneamente crie o adequado valor pblico para o melhor desenvolvimento econmicosocial e estabilidade estatal. Nesta linha, a gesto tributria no neutra porque a criao de valor pblico no o . A
MARCEL CURSI
36
criao de valor pblico est impregnada dos objetivos poltico-estratgicos que regem a atuao ltima da esfera pblica em favor do desenvolvimento da realidade social. Isso tambm significar que do ponto de vista estrutural a gesto tributria no est contida na relao jurdico-tributria, mas que a relao jurdico-tributria est contida na gesto tributria e ser afetada pelas condicionantes estruturais
mencionadas. A existncia de objetivos poltico-
estratgicos voltados a desenvolver positivamente a realidade social ir afetar exogenamente a gesto tributria mediante ocorrncia de condicionantes
estruturais relativas ao desenvolvimento econmicosocial e estabilidade estatal. As quais precisam ser consideradas no processo de gerao de renda a esfera pblica a partir da explorao de bases tributrias. Quero dizer sucintamente que gesto tributria no simplesmente a aplicao concreta da norma jurdica a uma relao jurdico-tributria.
Tambm quero manifestar que administrao tributria no sinnima de modo de imposio da relao jurdico-tributria. Vejo algo muito mais complexo que isso. H um vis estrutural que geneticamente
MARCEL CURSI
37
extrafiscal e metajurdico na gesto tributria. Este vis evidente quando se define a calibrao da tributao melhor e mais justa maneira possvel simultnea ao objetivo de atender da necessidade de financiamento da esfera pblica segundo a realidade social, a necessidade de desenvolvimento scio-econmico ou a estruturao sustentvel de fontes de financiamento ao setor pblico. Assim quando a gesto tributria toma para si tais elementos de desenvolvimento social ou econmico para definir a calibrao nula, positiva ou negativa na gerao de renda a esfera pblica, ela est organizando os meios e os processos a partir de considerao extrafiscal e metajurdica, os quais repercutem no modo de explorao da base tributria. Tambm quando mantm situaes em que h inexistncia de relao-jurdica tributria estar a gesto tributria lidando com a deliberada falta de imposio situacional da relao-jurdica tributria. Ficando afetada a percepo das condicionantes estruturais e conjunturais que se irradiam sobre o negcio pblico de gerar renda a partir das bases tributrias, quando se enfoca a gesto ou
administrao tributria exclusivamente a partir da efetividade da relao jurdico-tributria.

MARCEL CURSI
38
Neste sentido, no muito difcil concluir que existem variveis conjunturais influindo sobre a gesto tributria em determinado momento, as quais, em regra so as que predominam no ambiente em que o valor pblico criado ser entregue. Um exemplo disso so as situaes relativas a aspectos materiais e prticos relacionados ao desenvolvimento tecnolgico, cultural e econmico, os quais impactam o valor pblico a ser entregue. Desta forma, a guisa de exemplo, possvel identificar e citar alguns fatores conjunturais que so contemporneos a elaborao deste ensaio e que afetam a gesto tributria atual, tais como: avano da mundializao, comunicao e tecnologia da informao; adensamento da democracia e livre mercado; regionalizao e formao de blocos econmicos ou comunitrios; desenvolvimento da gesto pblica cientfica; ampliao da dignidade e formalizao; interao e cooperao pblica e
pblico-privada;
harmonizao
ultraterritorial;
sincronizao e compartilhamento entre diferentes esferas pblicas e privadas; gesto e aplicao do conhecimento cientfico para obter resultado material; excelncia transparncia, simplicidade e alto
desempenho crescente na esfera pblica.

MARCEL CURSI
39
Concluo esta singela abordagem sobre gesto tributria, manifestando que as variveis estruturais e conjunturais afetam a gesto tributria porque a priori se projetam sobre a forma de estruturao e articulao dos meios em torno de processos orientados para produo de renda a esfera pblica, o que modelo o modo a partir do qual o financiamento da esfera pblica explora as bases tributrias, razo pela qual, tais variveis assumem muitas vezes a funo de condicionantes de negcio e da gesto em administrao tributria. C. CONHECIMENTO E INOVAO A acumulao crescente e o aumento da velocidade de circulao produziram da informao e do e
conhecimento
efeitos
conjunturais
estruturais sobre a esfera pblica, notadamente aumentando complexidade na tomada de deciso, tornando intricada a formao de consensos e mais rica a prestao de servios pblicos. O conhecimento tambm revelou novos aspectos no observados antes na cadeia de produo, fornecimento e consumo de valor pblico, ao tempo que aumentou a
disponibilidade de saber, tornando mais sofisticada a

MARCEL CURSI
40
sua criao. Estes acontecimentos conduziram a necessidade da indispensvel gesto do conhecimento aplicado criao de valor pblico. Tal gesto possui contornos especficos conforme seu foco esteja (a) direcionado a melhora dos planos ou (b) orientado a metas e resultados. Havendo um vis mais interno
quando houver esforo para criao de valor pblico mediante a melhora dos planos ou, uma inclinao externa quando orientada para realizar a mudana da realidade social. Diferenas importantes podem emergir desta distino de foco, pois o aperfeioamento dos processos internos para obter melhora no que se faz hoje, poder ofuscar a percepo da necessidade do novo conhecimento associado ao cenrio de futuro no qual o valor pblico vetor de desenvolvimento positivo da realidade social. A esfera pblica tornar mais til e aproveitar melhor o potencial do
conhecimento e da informao quando utiliz-los para definir e programar corretamente os requisitos e propsitos da criao de valor pblico que efetive uma mudana positiva sobre a realidade social. Quando o esforo pblico se inquinar exclusivamente
MARCEL CURSI
para
melhora
dos
planos,
41
estabilizao dos processos ou racionalizao dos procedimentos; pode acontecer da gesto do
conhecimento estar muito focada no esforo interno de trabalho, o que afeta a percepo das demandas externas de mudana e pode prejudicar a rpida adaptao a aspectos no observados anteriormente. Por exemplo, a capacitao de recursos humanos e a definio da necessidade de conhecimento visaro atender mais a melhoria da execuo do que a mudana positiva da realidade social, isso pode afetar as possibilidades de inovao original e criadora porque o foco passa a ser fazer o mesmo com maior qualidade. Noutro vrtice, quando esfera pblica se concentra na entrega de valor pblico que ir produzir mudanas positivas sobre ambiente social, o
conhecimento tende a ser manejado como instrumento de adaptao do setor pblico para maximizar o impacto de desenvolvimento positivo da realidade social, sendo, portanto inovador. O esforo para produzir mudanas e desenvolver positivamente a realidade social implicar em criar vetores de multiplicao e formar consenso em torno das inovaes, o que a priori significa utilizar o conhecimento e a informao para deliberadamente
MARCEL CURSI
42
operar modificaes que estabeleam a adequada cadeia de produo de bens e servios pblicos. Um esforo apenas concentrado na melhora dos planos pode resultar na predominncia da viso operacional do microambiente de negcios pblicos e gerar conflitos com a de ptica negcios verificada pblicos, partir onde do os
macroambiente
objetivos, requisitos e propsitos do valor pblico a ser criado devem necessariamente impactar positivamente a realidade social. Ressalte-se ao ainda que o de
conhecimento
vinculado
microambiente
negcios no garante o alcance da mudana social almejada. O impacto sobre a realidade social tem natureza mais associada ao macroambiente de
atuao estatal do que vinculada ao microambiente. Quer dizer que o manejo dos dados, do capital intelectual e do conhecimento como instrumentos direcionados ao impacto social almejado no necessariamente assegurado por um microambiente melhorado e integrado por processo sistemicamente harmonizados e melhorados. Por isso a necessidade de uma gesto tributria capaz de dotar o organismo estatal encarregado da tributao de um capital intelectual apto a dominar a aplicao de determinados
MARCEL CURSI
43
saberes relativos ao negcio e que possam expressar o melhor capital intelectual segundo a inovao e a diviso tcnica inovadora. Formar capital intelectual uma tarefa rdua, cara e lenta, que pode ser favorecida mediante um processo externo de recrutamento e seleo de pessoas que j sejam iniciadas em tais saberes. O microambiente do negcio pblico de administrao tributria vinculados demanda a conhecimentos saberes especficos, especficos,
determinados
notadamente aqueles relativos a relao jurdicotributria, porm, isso, por si s e em si mesmo no assegura prticas eficientes e eficazes em termos de impacto positivo sobre a realidade social, nem garante que a criao de valor pblico na explorao de bases tributria seja o mais adequado e e melhor ao
desenvolvimento estatal.
econmico-social
estabilidade
A guisa de exemplo quero destacar que alm do conhecimento da relao jurdico tributria, atualmente a administrao e gesto tributrias, tambm tem grande necessidade de capital intelectual em termos de administrao de custos e
planejamento; e-business; gesto da qualidade, por

MARCEL CURSI
44
resultados, do conhecimento, por processos; mediao e negociao; contabilidade pblica e privada; anlise contbil de custos e balanos; direito bancrio, civil, administrativo, eletrnico, constitucional, processual, tributrio, internacional; economia do setor pblico, do setor privado, macroeconomia, microeconomia;
segurana da informao e informtica avanada; tcnicas de redao, processo legislativo, matemtica financeira, estatstica, tcnicas operacionais
especializadas de inteligncia militar. D. INFORMAO E PROCESSO DE TRABALHO O manejo e tratamento de dados
vinculados ao registro, controle, gesto, produo e planejamento se mostram necessrios para orientar a capacidade estatal de interagir, redesenhar, aprender e se adaptar de forma rpida realizao do valor pblico que desenvolva positivamente a realidade social. Tambm, os dados e informaes se mostram relevantes para serem utilizadas localmente pelos executores do processo de criao do valor pblico. Uma gesto pblica minimamente eficiente necessitar utilizar massivamente sistemas eletrnicos e
informaes digitais para tomada de deciso que

MARCEL CURSI
45
oriente objetivamente a criao de valor pblico que altere a realidade social. Embora os dados e as informaes possam ser utilizados com diferentes propsitos, queremos destacar duas espcies de enfoques
observados como predominantes: (a) para avaliar a concretizao da mudana social almejada e, (b) para apurar o desempenho da execuo ou da cadeia de fornecimento. Assim, conforme o tratamento de
dados ocorra com predominncia deste ou daquele enfoque, ocorrem diferenas quanto a concepo dos processos de anlise, avaliao e controle das informaes. O manejo e tratamento de dados para orientar a efetividade do valor pblico enquanto instrumento de desenvolvimento positivo da realidade social diferente do emprego da informao para administrao operacional da cadeia de execuo. Como os sistemas digitais no so um fim em si mesmo, so instrumentos, eles tambm podem gerar rudos ou distores de anlise e avaliao quando so concebidos para determinado propsito e suas
informaes utilizadas em outro fim. O que pode ser minimizado quando se garante a presena de objetivos
MARCEL CURSI
46
estratgicos no aprisionamento sistmico que ser efetivado pela tecnologia, quero dizer, que quando enxergamos os sistemas de produo como um fim em si mesmo, ocorre uma simplificao reducionista do processo de informao e deciso quanto ao valor pblico a ser criado. Para evitar isso preciso que os sistemas digitais e o tratamento dos dados e das informaes atendam tanto ao macroambiente quanto o microambiente de negcios. Pois, para concretizar o valor pblico ser preciso manejar rapidamente o dado e a informao, razo pela qual o dado e a informao devem ser produzidos da forma mais simples possvel, na quantidade estritamente necessria a deciso e com base na sua efetiva significncia e relevncia para criar o valor pblico adequado. Isso significa que
aqueles dados e informaes no utilizadas para tomada de deciso vinculada a criao de valor pblico precisam ser submetidos a reviso com vistas a avaliar se so desnecessrios e nocivos porque geram custos e competem com a obteno dos dados e informao efetivamente importantes. Os sistemas eletrnicos da esfera pblica tambm efetuam manejo de dados e informaes para atender as partes interessadas no resultado pblico.
MARCEL CURSI
47
Tal manejo ser influenciado por vrios fatores, entre os quais destacamos: nvel de maturidade relacional, tipo de formao de convico, prticas democrticas adotadas, legitimidade e urgncia. Sinteticamente
podemos dizer que o uso de tecnologia da informao na esfera pblica destina-se a mltiplos fins, mas h um predominante: ser instrumento da criao de valor pblico que efetivamente contribua para concretizar a realidade social almejada, portanto, tais sistemas precisam atender alguns requisitos, entres eles ser ponto de troca com o ambiente exterior e se prestar a execuo eletrnica de servio pblico relevante ao cidado, ofertados em larga escala no seu domiclio. A tecnologia da informao um importante instrumento de aprisionamento sistmico em administrao e gesto tributria, que oportunizam disciplinar em larga escala a gesto tributria, a prestao de servios, o relacionamento, cumprimento das obrigaes
tributrias e o desenvolvimento das suas funes fundamentais e processos bsicos.
MARCEL CURSI
48
IV.
RESULTADO PBLICO
Em regra a maioria dos membros da sociedade democrtica vota em determinado
governante por interesse concreto na mudana da realidade social que ele potencialmente expressa. H, portanto, implicitamente interesse individual e coletivo na criao de valor pblico e no resultado estatal em si anunciado. Os membros da sociedade democrtica, em face da complexidade e da diversidade de interesses, bem como da pluralidade de necessidades, sabem e aceitam que a referida mudana da realidade social acontea com diferenas temporais, em nveis ou estgios diversos e em dimenses variadas, mediante modificaes no sincronizadas e no homogneas a todas as partes interessadas. Isso aceito porque sabem que a mudana positiva da realidade social, por uma simples escassez de meios, acontece segundo um arranjo prioritrio e especfico de dois ou mais valores pblicos a serem criados, os quais, embora diferentes daqueles considerados como
MARCEL CURSI
49
mais significativos por uma parcela da coletividade, so os mais urgentes e mais imperativos. Ento, podemos dizer que o resultado pblico visto socialmente em termos do arranjo de determinado conjunto de valores pblicos que impactam positivamente sobre Assim,
determinado aspecto da realidade social.
resultado pblico pode ser definido como o efeito concreto sobre a realidade social obtido pela mltipla criao de valor pblico, ou seja, o resultado pblico o efeito conjunto das trocas materiais entre o estado e a sociedade, cuja sinergia final elevar positivamente o nvel de desenvolvimento social da coletividade ou de parcelas reconhecidamente dele carentes junto sociedade. Sendo material de todos complexa os a personalizao da sociedade
membros
efetivamente beneficiados por determinado arranjo de valores pblicos, a produo de resultado ou valor pblico ir demandar que a priori a esfera pblica estabelea uma mudana alvo da realidade social. A definio desta mudana alvo ser influenciada pelo nvel de organizao e participao de cada parte interessada. Por conseqncia, podemos dizer que o estgio de maturidade das relaes pblico-privadas,
MARCEL CURSI
50
notadamente no que diz respeito ao modo de formao da convico, s prticas democrticas ou a
legitimidade da demanda repercutem a priori sobre a definio de valor ou resultado pblico a ser
materializado. Na democracia inclusiva e participativa o tipo de prtica estatal de administrao e planejamento ou o nvel de participao desta ou daquela parte interessada podem influir sobre a identificao ou definio da mudana alvo a ser materializada. Isso acontece, por exemplo, quando as prticas estatais se orientam mais pela viso interna do como fazer do que pela mudana material a ser efetivada (e vice-versa) ou, quando h maior ou menor intensidade de participao desta ou daquela parte interessada na concepo da mudana alvo a ser materializada. Especificamente, julgo relevante conhecer quais so as partes interessadas no resultado pblico da
administrao tributria. Esse conhecimento possibilita melhor conduzir definio da mudana alvo capaz de efetivar do modo da mais adequado possvel sobre a a
concretizao
interferncia
positiva
realidade social.
Um esforo inicial de identificao
genrica das partes interessadas no resultado pblico

MARCEL CURSI
51
tributrio sugere que minimamente estamos falando do seguinte conjunto de atores sociais: a) os cidados da sociedade; b) representantes polticos e pblicos da sociedade; c) gestores do processo de criao de valor pblico; d) tcnicos, servidores e recursos humanos; e) entidades representativas de categorias
econmicas ou trabalhistas f) avaliadores e controladores internos e externos g) gerao futura. Os cidados enquanto membros da
sociedade possuem interesse na adequada e justa gerao de renda para financiar as mudanas positivas que a esfera pblica ir imprimir a realidade social presente e futura, pois os cidados no aprovam uma explorao no equnime e injusta da base tributria. Os representantes polticos e pblicos definem os limites da renda a ser gerada sobre determinada base tributria e aprovam as prioridades de aplicao material que impactam desta ou daquela forma sobre a realidade social. Tambm possuem interesse no resultado pblico os gestores pblicos que respondem pela concretizao da troca material e pela superviso da
MARCEL CURSI
52
prestao
de
servios
pblicos
realizada
pelo
organismo estatal encarregado de tributao. Os recursos humanos da esfera pblica e privada que so movimentados para produzir a mudana da realidade social tambm possuem
interesse no resultado, vez que aplicam energia e fora de trabalho para ger-lo e tambm se ocupam de acompanhar os efeitos reflexos das mudanas
impressas pela administrao tributria. Entidades representativas de categorias econmicas ou profissionais tm interesse no resultado ou valor pblico criado pela administrao tributria porque a mudana da realidade social afeta as relaes econmicas, trabalhistas, sociais,
profissionais e empresariais vinculadas ao modo de produzir. Avaliadores e controladores da
administrao tributria, tais como tribunais de contas, entidades de avaliao de gesto e de qualidade e demais entidades de controle, tambm so partes interessadas a serem consideradas porque a criao de valor e de resultado pblico deve ocorrer atravs de processos de alto desempenho, orientados pelo melhor
MARCEL CURSI
53
impacto possvel sobre a realidade social e efetivados ao menor custo benefcio possvel. Criar valor ou resultado pblico de modo sustentvel um interesse da gerao futura porque as crianas de hoje so a parte interessada de amanh, possuindo efetivo interesse em uma
administrao tributria que gere de modo sustentvel renda a esfera pblica e que tutele o amanh assegurando o desenvolvimento econmico-social que lhes aproveite quando adultas. A. CONCEPO DO IMPACTO PBLICO Recordo que o resultado pblico um produto obtido a partir do efeito sinrgico dos vrios valores pblicos criados e trocados materialmente com a sociedade com vistas ao desenvolvimento positivo da sua realidade social. Tambm relembro que isso requerer que a esfera pblica desenvolva a priori definio e manejo dos elementos capazes de produzir o melhor arranjo possvel em termos de
desenvolvimento positivo da realidade social. No bastar conhecer as partes
interessadas, ser preciso que a esfera pblica faa concepes e planeje a interveno na realidade
MARCEL CURSI
54
social. A concepo da mudana alvo da realidade social corresponde a definio a priori de uma poltica e estratgica potencialmente capaz de concretizar de modo equnime, justo e equilibrado uma alterao no mundo real que atenda as aspiraes das partes interessadas mediante desenvolvimento positivo do conjunto. Toda poltica e estratgica possui um objetivo abstrato em si considerado, o qual se materializa em trocas materiais com a realidade social. Para produzir tais trocas materiais com a sociedade a esfera pblica necessitar articular meios pblicos e privados que produzam a criao do valor pblico adequado a imprimir a mudana alvo planejada. A produo de valor pblico adequado somente ocorrer se houver alinhamento da execuo, de modo tal a direcion-la para materializao de determinada troca material necessria a mudana exterior pretendida. Se isso no for feito, h risco de que o manejo dos meios no resulte na produo do valor pblico adequado e planejado. Tambm ser necessrio que a esfera pblica apure se o valor pblico criado e trocado com a sociedade foi capaz de efetivar o resultado pblico
MARCEL CURSI
55
almejado. Isso pode ser feito comparando a mudana efetivamente concretizada pelo valor pblico sobre a realidade social com aquela almejada segundo os objetivos de resultado pblico contidos na poltica e estratgica concebida a priori. B. COERNCIA DO RESULTADO PBLICO Como a realidade social
multidimensional, o resultado almejado socialmente tambm o ser, por conseguinte, a ao da esfera pblica ir necessitar de coerncia sistmica capaz de evitar desperdcios, antinomias ou anulaes entre as vrias trocas materiais realizadas entre a esfera pblica e a sociedade. Isso tem por fim assegurar que as trocas materiais de valor pblico sejam sinrgicas entre si para o melhor arranjo possvel de mudana positiva da realidade social. Coerncia e alinhamento sistmico aos objetivos polticos e estratgicos so requisitos indispensveis ao movimento da esfera pblica para produzir o resultado pblico adequado. Haver, pois, necessidade de manejo poltico
estratgico das vrias interferncias geradas sobre a realidade social visando cuidar que adquiram sinergia
MARCEL CURSI
56
entre si e efetivem o desenvolvimento social positivo pretendido. A falta de manejo poltico estratgico da produo de valor ou da cadeia de formao de resultado pblico parece ser a principal debilidade de uma gesto pblica formalista e focada exclusivamente em estgios, fases ou fragmentos da ao pblica. A viso formalista ou no orientada a execuo
sistmica coerente, tender a considerar a ao pblica mais o esforo, tempo e custo, em detrimento de avaliar se o valor pblico criado possui a efetividade e conformidade que os objetivos polticos e
estratgicos de interferncia na realidade social exigem. O correto manejo da produo de valor pblico segundo objetivos polticos e estratgicos um importante requisito para formao do resultado pblico adequado, favorecendo que o processo de criao de valor pblico acontea alinhado a interaes sistmicas mais apropriadas a maximizao da
mudana positiva da realidade social. Isso propicia eficincia ao resultado pblico, que ser
potencialmente maior a medida que a produo de cada valor pblico a ser materialmente trocado seja
MARCEL CURSI
57
realizada
observando
os
objetivos
polticos
estratgicos concebidos a priori, de forma a assegurar a melhor relao possvel entre a troca estatal efetivada e o impacto de desenvolvimento social pretendido. Em poucas palavras, a gesto do resultado pblico deve ser orientada pelos objetivos polticos e estratgicos porque isso favorece a sua eficincia e eficcia na interferncia positiva sobre a realidade social. A coerncia entre o valor pblico criado e os objetivos polticos e estratgicos favorecem obter o mximo de consistncia, alto impacto positivo, melhor efetividade e satisfao coletiva ao resultado pblico e mudana social por ele produzida. C. GESTO DO RISCO Considerando que abrangente a escala de atuao da esfera pblica e que articulao promovida pela esfera intrincada a pblica para
realizao dos negcios estatais, ser necessrio planejar e gerir constantemente a criao de valor e a produo do resultado pblico adequado. Do ponto de vista do planejamento haver necessidade de
conceber a poltica e estratgica adequada a melhor interveno na realidade social. Mas por si s isso no
MARCEL CURSI
58
suficiente, ou seja, no suficiente a mera definio de uma poltica e estratgia para criao de valor e produo de resultado pblico. Embora isso seja um importante instrumento de integrao das vrias trocas materiais da esfera pblica com a sociedade,
favorecendo harmonizar os diferentes interesses das vrias partes interessadas em torno de determinado arranjo de valores pblicos serem criados; acontece que elevada escala e a alta complexidade e
multiplicidade das trocas materiais da esfera pblica com a realidade social far surgir riscos potenciais a criao de valor pblico. Como exemplo, cito o risco de que o valor pblico criado se afaste por esta ou aquela razo dos objetivos polticos e estratgicos. Este risco potencial decorre das prprias circunstncias materiais em que a ao pblica se desenvolve, a guisa de ilustrao, os fatos abaixo podem afetar negativamente a ao e resultar em desvio na criao de valor ou produo do resultado pblico: a) expectativas inapropriados; b) no convergncia aos objetivos de valor pblico a ser criado; divergentes ou em nveis
MARCEL CURSI
59
c) no convergncia aos objetivos e fins estratgicos pblicos; d) descompasso com as necessidades dos negcios pblicos; e) instabilidade e mudanas de rumos; f) foco exclusivo em tecnologias; g) solues complexas, grandes ou de morosa implementao; h) perda ou instabilidade do quadro de prioridades; i) baixo nvel de conhecimento dos negcios
pblicos; j) recursos humanos ou usurios no capacitados; k) disperso necessrias; l) performance inadequada em face do impacto social almejado; m) baixa motivao das partes interessadas; n) baixa integrao entre os vrios componentes e partes; o) predominncia do planejamento operacional; p) baixo uso de cenrios estratgicos de futuro. Tambm, conforme o nvel e tipo de integrao entre os vrios componentes articulados para produo de valor e resultado pblico surgiro
MARCEL CURSI
geogrfica
desconcentrao
60
outros
riscos
irradiados eficincia,
quanto eficcia,
satisfao, e
produtividade,
efetividade
consistncia do servio pblico prestado. Uma forma de reduzir o conjunto de riscos assegurar coerncia sistmica a ao pblica. A coerncia sistmica deve ser calibrada a partir do produto material final que
efetivamente atenda aos objetivos estratgicos da esfera pblica em satisfazer o conjunto dos cidados mediante transformao da realidade social. No que pertine a esta satisfao, ela no se refere a esta ou aquela opinio isolada, tambm no diz respeito as expectativas individuais em si consideradas, nem se trata da satisfao vinculada a personalizao do servio pblico as expectativas pessoais desta ou daquela parte interessada. A coerncia sistmica diz respeito ao atendimento dos anseios legtimos da maioria da sociedade, expressos em termos de resultado pblico adequado ao desenvolvimento
positivo da realidade social. Para assegurar coerncia sistmica ser necessrio alinhamento que de a esfera pblica da promova cadeia o de
todas
as fases
fornecimento do servio pblico. Isso pode significar preterir vises setoriais ou juzos especficos,
MARCEL CURSI
61
substitudos pelo resultado final efetivamente a ser entregue a sociedade mediante troca material que realize o impacto positivo do valor pblico.
MARCEL CURSI
62
V.
TRIBUTAO
Tributao o instrumento utilizado na esfera pblica para explorar economicamente
determinada base tributria. A tributao diz respeito incidncia impositiva e a calibrao da exigncia fiscal em nula, positiva ou negativa, sendo exercida sobre bases tributrias, assim considerados os agregados estabelecidos a partir dos fluxos econmicos ou monetrios, agregados de tipos de bens jurdicos, grupos de direitos ou obrigaes ou status e condio das coisas e pessoas. A tributao engendrada para que a esfera pblica obtenha renda a partir da explorao econmica e financeira de determinada base tributria. Ela est relacionada com o poder poltico-coercitivo que a esfera pblica exerce unilateralmente para estabelecer impositivamente relaes vlidas com os particulares visando determinar-lhes cotas de sacrifcio financeiro em favor da coletividade. Portanto, a tributao efetivada por meio de relao jurdica,
MARCEL CURSI
63
financeira
econmica
baseada
em
regras
previamente definidas pelos representantes populares no parlamento, promulgadas para prover o
financiamento da esfera pblica. A arrecadao de dinheiro em favor da esfera pblica o produto da tributao enquanto instrumento de explorao econmica da base
tributria, ou seja, a
tributao visa gerao de
rendas monetrias a esfera pblica como produto da explorao econmica de determinada base tributria. Nestes termos, a eficincia mxima da tributao ser alcanada quando a arrecadao monetria for igual realizao financeira de todo o potencial econmico da base tributria. A melhor e mais eficiente tributao aquela cuja arrecadao monetria realizada com menor nvel de contencioso ou litgio possvel e, com menor brecha fiscal entre potencial e arrecadao da base tributria. Boa tributao aquela proveniente de relaes instrumentais imperativas onde a coero poltico-legal fixada aos particulares conduz a rendas monetrias entregues pela aceitao da legitimidade, pertinncia e adequao da exigncia estatal e concordncia com os propsitos do gasto. No entanto,
MARCEL CURSI
64
dificilmente a arrecadao monetria se igualar ao potencial econmico da base explorada, tendendo a haver um hiato equivalente a renda potencial no realizada. Referido hiato tem vrios nomes, tais como brecha ou inconverso econmico da base tributria. A brecha (ou inconverso) corresponde a parcela de renda no realizada monetariamente a que ttulo for, como por exemplo, a no realizada fraude, em face da
inadimplncia,
contencioso,
imperfeies
normativas, obstruo judicial e etc. Para reduzir o hiato entre arrecadao da monetria base realizada e
potencial
econmico
tributria,
ser
necessrio reduzir a brecha (ou inconverso), portanto, ser necessrio entender e administrar a eficcia dos instrumentos contencioso, de reduo da inadimplncia, normativas,
fraude,
imperfeies
obstruo judicial e etc. O inconverso tambm pode ser reduzido mediante uma adequada calibrao da tributao. Isso depender do manejo de saberes cientficos da economia, direito e administrao. Por exemplo, mediante saberes de macro-econmica e da teoria da tima tributao; do jurdico como condio bsica de conformidade dos atos a ordem jurdica vigente, especialmente a sua conformidade com o
MARCEL CURSI
65
ordenamento setorial pblico e dentro deste ao ordenamento setorial tributrio; e da administrao financeira como instrumento de gesto dos recebveis. Atualmente, devido a sua complexidade, a tributao exigir institucionalizao e
especializao da esfera pblica para arrecadao de rendas monetrias e explorao econmica da base tributria segundo coero-poltico legal que observe os objetivos polticos e estratgicos de Estado e seja realizada observando o desenvolvimento e a social,
desenvolvimento
econmico
sustentabilidade
estatal. Na esfera pblica atual, diversos fatores histricos conduziram a tendncia de assegurar a estabilidade, previsibilidade e perpetuao da
institucionalizao da funo monopolista de explorar bases tributrias mediante organismos especializados. A institucionalizao passou a ser normalmente efetivada atravs de determinado organismo estatal especfico, dotado de estrutura prpria para o exerccio de papis e padres comportamentais previamente estabelecidos, cuja misso ser a execuo de tarefas convertam em renda monetria a esfera pblica o potencial econmico da base tributria explorada.
MARCEL CURSI
66
institucionalizao
atravs
de
organismo estatal especfico um avano histrico importante para tributao enquanto exigncia estatal segundo tipificaes pr-estabelecidas. Como as
tipificaes consistem em projees de fatos vazios de comportamentos efetivos, atualmente ocorrem maior eficincia e legitimidade da subsuno do fato projeo hipottica quando a tributao feita de forma institucional, especializada, perene e baseada em relaes previsveis.
MARCEL CURSI
67
VI.
ORGANISMO ESTATAL DE TRIBUTAO
Do ponto de vista histrico o surgimento na esfera pblica de um organismo estatal
encarregado institucionalmente da tributao um avano importante no desenvolvimento da exigncia fiscal baseada em relaes legtimas, previsveis,
racionais, especializadas, perenes e constantes. Para alcanar tal propsito e concretizar sua misso, tal organismo pblico desenvolve diversas funes, as quais decorrem da sua interao com o ambiente em que atua na explorao da base tributria para produzir renda monetria decorrente. Referidas funes
decorrem de aspectos relacionados ao domnio e contradomnio relativo a explorao da base tributria, estando associadas presena de variveis ou circunstncias que so independentes a esfera pblica, cujo arranjo permite instituir a tributao. O modo como as variveis ou circunstncias so institucionalmente arranjadas, bem como a influncia que ambiente
exerce sobre a disposio das relaes pblico MARCEL CURSI
68
privadas, ir afetar o exerccio do monoplio fiscal e conseqentemente imprimir aspectos relativos a
estrutura e funcionamento do organismo estatal encarregado da tributao. Na esfera pblica a institucionalizao da tributao atravs de um organismo estatal
especializado em relaes fiscais visa dar efetividade ao poder poltico-coertivo de obter renda monetria a partir das bases tributarias. Por sua vez a efetividade das relaes fiscais est associada a existncia de um fluxo tempestivo e contnuo de recursos financeiros capazes de suportar a criao do valor pblico necessrio a modificao da realidade social. Para assegurar o fluxo monetrio, tal organismo estatal efetuar o manejo das relaes, buscando arranjar de modo adequado as variveis segundo os fins pblicos. Este manejo implica no desenvolvimento da gesto referente legitimidade da imposio de cotas aos
particulares, as sanes ao desvio de conduta pblica ou privada, a sustentabilidade, racionalidade,
economicidade, simplicidade, equanimidade e justia da exigncia fiscal e das obrigaes decorrentes. Do ponto de vista das relaes materiais desenvolvidas pelo organismo estatal, possvel identificar um
MARCEL CURSI
69
conjunto de relaes essenciais a explorao da base tributria e produo tempestiva, contnua e adequada de renda a esfera pblica. Utilizaremos a expresso funo fundamental para se referir as relaes que se projetam como indispensveis ao exerccio da
atividade de explorao econmica da base tributria pelo Estado. Conceitualmente podemos identificar algumas relaes cujos componentes internos podem ser apreciados em termos de atividade e troca material na produo da renda monetria pertinente. Este esforo conceitual e abstrato de viso estruturada, julgo relevante para o estudo e compreenso do funcionamento e operao do negcio de explorao de bases tributrias em si consideradas. Nesta toada, parece ser possvel derivar e conceber um mnimo de cinco funes fundamentais no negcio de explorao de bases tributrias, as quais so indispensveis ao
funcionamento do organismo estatal encarregado da tributao e elementares ao desenvolvimento das relaes desta natureza. So elas: a) identificar, habilitar, quantificar e desenvolver a
explorao econmica eficaz da base tributria;
MARCEL CURSI
70
b)
minimizar o hiato existente entre o potencial
econmico e a arrecadao monetria efetivamente gerada a partir da base tributria explorada; c) manejar e impor comportamentos enquanto poder coercitivo-legal de exigir cotas monetrias ou
prestaes em nome da coletividade; d) prevenir comportamentos negativos que afetem a entrega de rendas monetrias ao Estado ou as prestaes necessrias aos objetivos pblicos; e) efetivar os objetivo poltico-estratgico de forma justa e sustentvel as bases tributrias exploradas. O estudo de cada uma das mencionadas funes fundamentais oportunizar ao analista de negcio pblico verificar a existncia de trocas materiais realizadas entre o organismo estatal de tributao e o ambiente em que atua. Ao gestor tributrio permitir medir o valor pblico criado em termos de contribuio para a mudana polticoestratgica da realidade social operada a partir da produo de renda a esfera pblica, e ao estruturalista contribuir ao entendimento esquemtico dos
componentes que organismo estatal em si possui, permitindo-lhe visualizar quais processos bsicos so encontrados em seu interior. Por isso, nas prximas
MARCEL CURSI
71
linhas, sem pretender exaurir a anlise, faremos breve ensaio sobre cada uma das cinco funes de negcio acima alinhadas. A. FUNO RECEITA A primeira das cinco funes
fundamentais do organismo estatal encarregado de tributao aquela pertinente a: identificar, habilitar, quantificar e desenvolver a explorao eficiente da base tributria. As tarefas vinculadas a esta funo no so simples. Abrangem processos complexos, pois o efeito material de gerar renda pblica em dinheiro a partir da base tributria, com elevada eficcia e efetividade, depende de muitas tarefas, sendo a primeira delas a determinao e habilitao da base alvo de explorao econmica. A determinao e habilitao da base tributria alvo da explorao de renda pela esfera pblica feita mediante autorizao parlamentar para tributar certa projeo de fatos vazios de comportamento (tipos tributrios), haja vista que a esfera pblica precisa da decorrente legitimidade na exigncia aos particulares pela entrega de rendas monetrias ao setor pblico. Isso comumente acontece atravs da autorizao dos representantes populares
MARCEL CURSI
72
ou
do
poder
poltico
constitudo,
que
fixam
determinados limites a gerao de rendas pblicas a partir da base tributria. A habilitao no sinnima de marco normativo. A habilitao a autorizao da representao popular ou do poder poltico, outorgada para exigncia de renda dos indivduos, feita em favor da coletividade, atravs da esfera pblica. A produo de marco normativo atividade comum a todas as funes fundamentais do ente tributante, decorrendo da necessidade de atuao racional da esfera pblica. Assim, embora o instrumento formal no qual se manifeste a habilitao de explorao da base tributria ser a em regra uma lei em sentido formal e material, a habilitao no se confunde com o marco normativo, o qual diz respeito a materializao preliminar dos elementos de explorao econmica da base tributria, fixando objetivamente o contedo da eqidade, da justia distributiva e limites a gerao de renda monetria exigvel. Isso acontece porque o instrumento, ou seja a lei habilitadora tem a mesma forma e aparncia material que a normatizao, mas no mrito so muito distintos. No que pertine a quantificar, esta primeira funo fundamental abrange utilizar clculo econmico e estatstico para
MARCEL CURSI
73
dimensionar o potencial de gerao de renda contido em determinada base tributria habilitada e
especificada. Isso ser essencial para apurar o nvel de eficincia da explorao da base tributria pela esfera pblica. Calcular a eficcia de realizao do potencial tributrio da base e efetuar a anlise qualitativa da distribuio do nus fiscal inclui tambm a apurao do cumprimento no litigioso das obrigaes tributrias e a quantidade de renda gerada a partir dela. B. FUNO RECUPERAO A segunda das cinco funes
fundamentais aquela pertinente ao desenvolvimento de processos que objetivam reduzir o hiato existente entre o potencial econmico e a arrecadao
monetria efetivamente gerada a partir da base tributria explorada. Portanto, esta segunda funo diz respeito as relaes nascidas em face da renda monetria frustrada e que no foi efetivamente obtida pela esfera pblica, portanto, exprime o
desenvolvimento das atividades que visam reduzir o nvel de ineficincia e ineficcia do sistema de tributao. Por isso, o desenvolvimento desta segunda funo pode ser apreciado por duas dimenses: (i)
MARCEL CURSI
74
ineficcia efetivada e (ii) eficincia frustrada. Entendese por (i) ineficcia efetivada a renda pblica que no se realiza em face de falhas inerentes ao sistema de tributao as quais afetam a existncia da obrigao em si considerada. Considera-se (ii) eficincia frustrada quando o malogro da renda acontece em face de comportamento individual refratrio a obrigao
tributria legitimamente constituda. Por sua vez, a (ii) eficincia frustrada pode ser desdobrada em dois aspectos: (ii.a) eficincia frustrada por cumprimento
negado e (ii.b) eficincia frustrada por cumprimento fraudado. Ocorre a (ii.a) eficincia frustrada por cumprimento negado quando se verifica existncia de insolvncia ou contencioso. Acontece a (ii.b) eficincia frustrada por cumprimento fraudado quando o
particular age para ocultar, dissimular ou ofuscar a obrigao nascida de forma legtima, visando com isso no entregar renda a esfera pblica. Em ambas as sub-hipteses de (ii) eficincia frustrada, seja por (ii.a) cumprimento negado ou (ii.b) por cumprimento
fraudado, ser preciso desenvolver atividade estatal que vise recuperar a renda monetria no realizada. Em qualquer dos casos, seja a (ii.a) eficcia frustrada por cumprimento negado em face de contencioso por
MARCEL CURSI
75
oposio legtima do indivduo, ou, advenha ela de insolvncia por falta momentnea de moeda para entregar a esfera pblica; dever o organismo estatal desenvolver atividades que visam a realizao forada do potencial econmico da base tributria, impondo e administrando sanes, restries e subtrao
patrimonial, segundo regras de direito. C. FUNO EXIGNCIA A terceira das cinco funes
fundamentais se refere ao manejo da tributao enquanto poder coercitivo-legal que visa obrigar a entrega de renda monetria a esfera pblica, sendo decorrente do fato de que a referida entrega de renda a esfera pblica resulta em privao patrimonial e subtrao de moeda do particular torna-se necessrio que o organismo estatal exera a imposio coercitivolegal da exigncia de pagamento da cota devida em benefcio da coletividade. A coero-legal no aqui utilizada como sinnimo de apenar ou sancionar, ela utilizada no sentido de reclamar importncias e gerar fluxo monetrio a esfera pblica. Apenar ou sancionar est relacionado com a segunda das cinco funes fundamentais, pois se refere a reduo do hiato
MARCEL CURSI
76
existente entre potencial e renda efetiva, o que inclui recuperar o que foi negado ou fraudado. A coerolegal, nesta terceira funo, tem o sentido de calcular e quantificar a exigncia, referindo-se ao exerccio do direito estatal de reclamar de um devedor especfico as cotas de pagamento devidas, j devidamente
quantificadas em termos monetrios. Em outras palavras, esta funo consiste no desenvolvimento da atividade de exigir valores ou cotas monetrias a serem pagas ou resgatadas pelos particulares. D. FUNO VIGILNCIA A quarta e penltima das cinco funes fundamentais aquela que visa prevenir
comportamentos negativos que afetem a entrega de rendas monetrias a esfera pblica ou as prestaes necessrias aos objetivos pblicos. Esta funo se refere ao estabelecimento de uma relao pblicoprivado que inclua a existncia de mecanismos
cautelares identificadores e corretivos ao eventual desvio de comportamento dos particulares ou dos
agentes pblicos quanto a exigncia e obteno de renda em favor da esfera pblica. O desenvolvimento desta funo consiste na vigilncia pertinente a base
MARCEL CURSI
77
tributria
na
preveno negativos a
de
anomalias do
ou seu
comportamentos
realizao
potencial de renda. E. FUNO EXTRAFISCAL Por fim, a quinta e ltima das cinco funes fundamentais se refere a explorao
econmica justa e sustentvel de bases tributrias segundo objetivos poltico-estratgicos legitimamente estabelecidos. Esta quinta funo diz respeito a tributao adequada da base tributria e a formulao de um modo de tributao que oferea a melhor combinao possvel entre eqidade (ou justia distributiva), eficcia (ou incentivo ao cumprimento) e efetividade ( ou maior nvel de efetivo cumprimento das obrigaes). A quinta funo tambm est relacionada com o problema da tima explorao da base tributria mediante uma estrutura de imposio e cumprimento que permita arrecadar a renda monetria necessria e, ao mesmo tempo, alcanar determinados objetivos distributivos, ao menor custo possvel em termos de perda de eficincia econmica e com maior nvel possvel de cumprimento voluntrio. Isso exigir um complexo sistema de calibraes tributrias, dotado de
MARCEL CURSI
78
exigncias nulas, positivas ou negativas, as quais dizem respeito qualidade da tributao e da fixao da exigncia tributria. O efeito externo direto desta ltima funo o desenvolvimento da exigncia e da explorao econmica da base tributria segundo objetivos redistributivos vinculados a gerao de renda em favor da esfera pblica para financiar os objetivos poltico-estratgicos ao menor custo possvel em termos de eficincia, bem-estar, crescimento e
distoro econmico-social. As cinco mencionadas funes
fundamentais acima sucintamente relatadas, so compostas de estgios internos, o qual se denominou de processo bsico, ou seja, cada funo fundamental acima conceitualmente se desdobra em estgios que as integram. Nas linhas que seguem, faremos um esforo conceitual para evidenciar tais processos bsicos, relativos aos grupos de atividades desenvolvidas na estrutura de negcios de
administrao tributria e, portanto, normalmente encontradas no prprio organismo estatal encarregado da tributao.
MARCEL CURSI
79
VII.
PROCESSOS BSICOS
Considero
extremamente
relevante
identificar e compreender as funes fundamentais e os processos bsicos que integram determinado negcio. Por exemplo, na esfera privada, na
explorao de comrcio ou indstria possvel apurar a existncia das seguintes funes fundamentais do negcio: COMPRAS, VENDAS, GESTO, FINANAS e PRODUO. Estas funes so elementares ao negcio explorado e o comprometem se no
executadas adequadamente, podendo ser o divisor entre um negcio bem ou mal sucedido. Tambm possvel identificar que as referidas funes so
integradas por estgios, como por exemplo: a funo de VENDAS pode ser desdobrada nos processos de FATURAMENTO, CONTAS A RECEBER e
COBRANA, os quais esto vinculados ao objetivo primrio de realizar monetariamente as VENDAS efetuadas. Neste sentido podemos observar que as mencionadas
MARCEL CURSI
funes
(COMPRAS,
VENDAS,
80
GESTO, FINANAS e PRODUO) decorrem do negcio em si considerado, sendo primrias, ao tempo que os processos (FATURAMENTO, CONTAS A RECEBER e COBRANA) so estgios em que uma funo fundamental pode ser decomposta ou
desdobrada (no caso VENDAS). Em uma palavra: o processo bsico o estgio de uma funo
fundamental, sendo um componente interno da funo primria, ou seja, um estgio do subsistema que a funo fundamental representa para o negcio em si considerado. Na esfera pblica tambm possvel identificar funes e estgios do negcio pblico. Tentaremos nas linhas que seguem evidenciar os estgios ou processos que integram as funes fundamentais do negcio estatal de explorao de bases tributrias (administrao tributria). Como se disse, os referidos processos ou estgios so
fragmentos da funo fundamental do negcio pblico, representando a organizao de recursos pblicos direcionados a conferir efetividade a criao e troca material de valor pblico com o meio externo. Poderse-ia dizer que tais processos ou estgios so compartimentos ou elementos da cadeia de produo,
MARCEL CURSI
81
distribuio e fornecimento do valor pblico. Por outro ngulo, conforme o referido processo ou estgio pblico esteja mais orientado a produo, distribuio ou fornecimento, ele estar igualmente mais para a cadeia finalstica ou mais para o estgio intermedirio de produo de valor pblico. Em outras palavras, embora uma funo fundamental sempre almeje uma troca material a ser efetivada, h estgios nela que podem ser meramente intermedirios a esta troca. Estes estgios intermdios so aqueles mais ligados a cadeia de produo e distribuio, enquanto so mais externos os estgios mais prximos do fornecimento ao destinatrio final do valor pblico criado. Como a troca material o objetivo ltimo da do negcio pblico, equivale dizer que os seus estgios intermedirios ficam subordinados ao fornecimento necessrio ao destinatrio final e a interferncia positiva na realidade social (por meio do valor pblico criado). Neste sentido, h possibilidade de visualizar a funo fundamental pelo ngulo da predominncia dos estgios pblicos. Quando a funo fundamental tem predominncia de estgios intermedirios, a funo est mais orientada para dentro da esfera pblica e, quando est mais
integrada de processos cujo objetivo efetuar uma

MARCEL CURSI
82
determinada troca material, est mais direcionada para fora. No necessrio dizer que para fins de
interferncia positiva na realidade social advm maior relevncia para os estgios ou processos que realizam a troca material efetiva. Feitas estas consideraes iniciais, abaixo vamos tentar identificar quais os processos ou estgios que integram cada uma das cinco funes fundamentais explorao de bases tributrias, citadas no captulo anterior, para isso, doravante denominaremos de processos ou estgios ou processos bsicos a diviso terica da funo fundamental inerente ao negcio de explorao de bases tributrias. Vejamos. Para nossa comodidade, reproduziremos abaixo o sumrio das cinco funes fundamentais do negcio de explorao de bases tributrias, para imediatamente depois iniciar a identificao dos estgios ou processos bsicos que as integram. So funes fundamentais do negcio pblico de
explorao de bases tributrias, conforme indicadas anteriormente como relativas ao negcio publico de administrao tributria:
MARCEL CURSI
83
a)
identificar, habilitar, quantificar e desenvolver a
explorao econmica eficaz da base tributria; b) minimizar o hiato existente entre o potencial
econmico e a arrecadao monetria efetivamente gerada a partir da base tributria explorada; c) manejar e impor comportamentos enquanto poder coercitivo-legal de exigir cotas monetrias ou
prestaes em nome da coletividade; d) prevenir comportamentos negativos que afetem a entrega de rendas monetrias ao Estado ou as prestaes necessrias aos objetivos pblicos; e) efetivar os objetivo poltico-estratgico de forma justa e sustentvel as bases tributrias exploradas. A. PROCESSOS DA FUNO RECEITA Portando, a primeira funo fundamental da explorao de bases tributrias aquela que visa identificar, habilitar, quantificar e realizar a explorao econmica eficiente da base tributria. Esta funo tem como objetivo material arrecadar em dinheiro a renda monetria necessria a esfera pblica, fazendoo com a maior qualidade distributiva, elevada eficcia e maior efetividade possvel. Podemos dizer que esta primeira funo fundamental diz respeito a RENDA ou
MARCEL CURSI
84
RECEITA PBLICA gerada a partir da base tributria explorada, portanto, integrada dos seguintes estgios ou processos bsicos: ARRECADAO, O
RECOLHIMENTO, LIQUIDAO e EFICCIA.
processo bsico denominado de ARRECADAO aquele que responde pela obteno do dinheiro como renda originria da explorao econmica da base tributria, cuja disponibilidade monetria ou
RECOLHIMENTO projetado para alm do organismo estatal encarregado da tributao. Por sua vez, para obter e disponibilizar dinheiro (ARRECADAR)
corretamente, se torna necessrio apurar se a quantidade de moeda entregue pelo particular foi suficiente para liquidar a contribuio individual devida por ele a esfera pblica (ao que denominamos de LIQUIDAO). Observa-se ento que a primeira funo fundamental, pela caracterstica de possuir estgios que visam a obteno e disponibilidade de dinheiro para esfera pblica, passar doravante a ser simplesmente denominada de RECEITA. A RECEITA, como j se disse integrada por quatro estgios
(ARRECADAO, RECOLHIMENTO, LIQUIDAO e EFICCIA) sobre os quais discorreremos um pouco mais. O estgio denominado ARRECADAO
MARCEL CURSI
85
aquele cuja existncia para o negcio visa a obteno de dinheiro, atividade que exigir conseqentemente o RECOLHIMENTO do dinheiro (disponibilizar moeda para alm do organismo estatal encarregado da sua obteno) e a verificao da exatido da LIQUIDAO (apurar a satisfao da obrigao pelo indivduo). Realo ainda que o processo RECOLHIMENTO abrange as atividades de participao derivada em outras bases tributrias, bem como a respectiva destinao de cotas compartilhadas, devidas a outros nveis da esfera pblica em face da participao que possuem no produto do recolhimento decorrente da explorao de uma base tributria determinada. Alm disso, ser preciso que a funo RECEITA cuide continuamente da elevao dos nveis de explorao do potencial econmico da base tributria explorada, envidando esforos para continuamente elevar a EFICCIA do financiamento estatal a partir de determinada base tributria, processo fundamental a mais equnime e justa distribuio de cotas e encargos entre os particulares.
MARCEL CURSI
86
B.
PROCESSOS DA FUNO RECUPERAO J passando para a segunda funo
fundamental do negcio de explorao de bases tributrias; temos aquela funo que foi anteriormente definida como esforar-se para reduzir ao mnimo o hiato existente entre o potencial de explorao e a arrecadao efetivamente decorrente da base tributria; funo cujo efeito material pode ser definido como a orientao para recuperar o dinheiro relativo ao potencial no convertido em arrecadao a esfera pblica, portanto, relacionada com a renda pblica no apropriada como disponibilidade monetria do ente pblico titular da explorao econmica da base tributaria. Esta funo est ligada a falta de realizao do potencial tributrio em face de ato da esfera privada que negou ou fraudou a renda devida a esfera pblica. Esta dualidade em renda negada ou fraudada ir produzir influncia distinta daquela que orienta os processos relacionados a entrega espontnea de moeda a esfera pblica. O vis da tentativa de recuperar a renda negada ou fraudada permite que doravante denominemos esta funo, simplesmente de
MARCEL CURSI
87
RECUPERAO (esforo para reduzir ao mnimo o hiato existente entre o potencial de explorao e a arrecadao efetivamente decorrente da base
tributria). Na RECUPERAO encontramos estgios ou processos: sobre os quais discorreremos a seguir (REALIZAO, INSPEO e CONSTRIO). A REALIZAO o processo relativo a funo RECUPERAO cujo objetivo a obteno do dinheiro negado pelo particular a esfera pblica. Dinheiro que est expresso em dvida da esfera privada perante a esfera estatal, sendo um crdito pblico lquido e certo, pendente de converso em moeda esfera publica. Assim, a REALIZAO um processo associado a cobrana da renda negada, que emprega mecanismos de realizao forada
moderada, direcionados a obter a entrega de dinheiro por meio da converso da dvida em moeda e sem uso da expropriao forada de bens. No raro, para atingir tal objetivo, a REALIZAO necessitar promover a estruturao de uma rede de cobrana prpria ou de terceiros (instituies financeiras). Acrescente-se ainda que, embora a REALIZAO esteja mais relacionada com a renda negada e no fraudada, ela tambm poder ser exercida depois de apurada a renda
MARCEL CURSI
88
fraudada, pois acontece do particular fraudar a entrega de moeda esfera pblica. Para apurar essa hiptese de renda fraudada ser preciso outro processo, precedente e igualmente vinculado a funo de RECUPERAO, ao qual denominaremos de
INSPEO. A INSPEO o processo ou estgio da funo RECUPERAO que objetiva verificar se ocorre na esfera privada comportamento doloso ou proibido, portanto, tem como alvo apurar se ocorre
renda fraudada e no convertida em entrega de moeda a esfera pblica A por ardil, omisso, se erro ou da
dissimulao.
REALIZAO
distingue
INSPEO porque a REALIZAO um estgio posterior a INSPEO, na REALIZAO j existe um dbito lquido e certo e na INSPEO isso ainda no existe por algum motivo. A INSPEO exercida sobre toda a esfera privada, enquanto a REALIZAO recai somente sobre o devedor. Portanto, a INSPEO o processo de RECUPERAO que diz respeito a fiscalizao de estabelecimento, inspeo de pontos de embarque ou desembarque (fiscalizao
aduaneira), inspeo de bens em trnsito (fiscalizao de trnsito), inspeo de conformidade registros e documentos
MARCEL CURSI
(auditoria
fiscal),
ao
tempo
que
89
REALIZAO o processo de cobrana e converso de ativos lquidos e certos, sem uso da expropriao patrimonial forada dos bens do particular. Por fim, a CONSTRIO o terceiro processo vinculado a RECUPERAO; ele visa expropriar o patrimnio do particular inadimplente com a obrigao ou cota devida, fazendo-o mediante emprego da fora total da esfera pblica em busca de obter a realizao forada da renda negada ou fraudada atravs da expropriao de ativos privados. Na CONSTRIO ocorre o exerccio da potestade estatal de expropriao patrimonial em nome da explorao econmica da base tributria, promovida simultaneamente a aplicao de sano que reduz o patrimonial do particular em decorrncia da sua resistncia. Assim, a CONSTRIO um modo de RECUPERAO que simultaneamente instrumento inibidor da conduta ou do comportamento nocivo entrega de moeda a esfera pblica, no raro exercida mediante contencioso e litgio que caminha na direo de ser finalizado mediante expropriao privada como modo de obter o dinheiro devido a esfera pblica. exercida pela esfera pblica sempre que o
comportamento de negar ou fraudar a entrega de

MARCEL CURSI
90
moeda esfera pblica persiste no particular refratrio as suas obrigaes. Na CONSTRIO a
RECUPERAO ocorre mediante o seqestro forado do patrimnio necessrio a satisfazer a quota devida pelo particular, devidamente acrescida de penalidades ou sanes que visam defender a prpria explorao adequada da base tributria, desestimulando
comportamentos privados que objetivem resistir a legitima entrega de moeda a esfera pblica. A CONSTRIO , portanto, a RECUPERAO
mediante a realizao forada de ativos pblicos, feita mediante a agresso patrimonial legtima que expropria bens da esfera privada, empregando para isso a fora estatal mxima para obter a renda negada ou fraudada, inibir e desestimular o comportamento nocivo e defender o prprio negcio de explorao econmica da base tributria. C. PROCESSOS DA FUNO EXIGNCIA A terceira funo do negcio pblico de administrao tributria aquela que se refere ao manejo da tributao enquanto poder coercitivo-legal de exigir cotas monetrias; como o efeito direto (ou entregveis) desta funo a reclamao de dinheiro a
MARCEL CURSI
91
ser pago mediante a imposio do resgate de cotas monetrias pelos particulares, passaremos doravante a denominar esta funo de EXIGNCIA. Portanto, tendo a funo EXIGNCIA o objetivo de fixar as quotas em dinheiro devidas pela esfera privada e tambm efetuar a sua reclamao aos particulares, necessitar
desenvolver processos de definio, determinao e quantificao dos valores devidos pelos indivduos, os quais doravante sero assim designados e discorridos: IDENTIFICAO, QUANTIFICAO e IMPOSIO. A IMPOSIO o processo da funo EXIGNCIA cujo objetivo lanar e notificar ao particular a respectiva quota de dinheiro que lhe cabe, fixando uma prestao obrigacional em moeda. A IMPOSIO o processo que materializa a exigncia tributria, ou seja, o estgio que aperfeioa uma pblico-privada em matria tributria e em moeda. Evidentemente a IMPOSIO ocorre depois da IDENTIFICAO do fato que autoriza a reclamao da quota em dinheiro. Assim, a IDENTIFICAO o
processo da funo EXIGNCIA onde determinado conjunto de fatos selecionado para apreciao, visando apurar se ensejam ou no a reclamao de quotas em dinheiro. Na IDENTIFICAO se aprecia a
MARCEL CURSI
92
subsuno ftica disparadora da cota monetria devida pelo particular. Nela se analisa uma seleo concreta de informaes sobre os fatos, mediante um processo bsico que apura quais ocorrncias so geradoras de exigncia monetria ao particular. Como a referida exigncia feita em moeda, no bastar a
IDENTIFICAO do fato disparador, sendo necessrio o desenvolvimento de outro processo cuja bsico, ,
denominado
QUANTIFICAO,
atividade
considerando as caractersticas do fato identificado, apurar o valor a ser exigido e liquidar em clculo preciso a cota a ser reclamada. Podermos dizer que a EXIGNCIA tem um escopo voltado para toda a base tributria explorada, apreciada em toda a sua escala,
abrangncia e volume, com o propsito de manejar elementos e informaes capazes de definir e liquidar a prestao obrigacional em moeda. Neste sentido, a IMPOSIO o seu estgio ltimo, que inaugura a relao pblico-privada sob a potestade do poder estatal, no entanto, no a IMPOSIO sozinha capaz de explorar eficientemente a base tributria. Para uma explorao eficiente, com imposio de cotas resgatveis e estabelecimento de obrigaes
MARCEL CURSI
93
tributrias vlidas e lquidas, ser preciso que a administrao tributria desenvolva outros processos: IDENTIFICAO e QUANTIFICAO; os quais,
igualmente voltados para toda a base tributria, mas distintos da IMPOSTIO. A IDENTIFICAO E QUANTIFICAO precisam da definio prvia de regimes tributrios, bem como necessitam da aplicao de significativos recursos materiais e corporativos, inclusive os referentes a tecnologia da informao, alinhamento sistmico organizacional e articulao das partes interessadas. Em outras palavras: a
IDENTIFICAO est orientada para o manejo de muitos fatos, sejam eles desencadeadores ou no de cotas monetrias aos particulares; j a
QUANTIFICAO ocupa-se de fatos disparadores de cotas monetrias, visando definir o valor da cota a ser exigida; enquanto a IMPOSIO est direcionada
para situaes especficas em que a reclamao monetria cabvel necessria de ser efetuada ao particular. D. PROCESSOS DA FUNO VIGILNCIA A quarta e penltima funo do negcio de administrao tributria aquela relacionada a
MARCEL CURSI
94
profilaxia
da
base
tributria
explorada,
visando
assegurar a entrega de rendas monetrias ao Estado. O efeito material desta funo a reduo e correo de anomalias mediante o exerccio da vigilncia sobre a base tributria submetida a explorao econmica estatal. Assim, esta funo, denominada pela de
VIGILNCIA,
desenvolvida
administrao
tributria para prevenir, evitar, zelar e cuidar da base tributria em si considerada, mediante a observao atenta do que nela ocorre, especialmente exercendo a anlise, acompanhamento e controle do
comportamento da esfera privada em relao a renda monetria efetiva ou potencialmente. Esta funo pode ser decomposta nos seguintes processos bsicos: ANLISE, ACOMPANHAMENTO, CONTROLE,
REGISTRO e RISCO; sobre os quais discorreremos a seguir. A ANLISE e ACOMPANHAMENTO
pode em alguns casos ser um nico processo, um nico estgio da funo VIGILNCIA. Porm, para fins didticos, faremos uma conceituao individualizada de cada um dos termos que compe a designao desta locuo. Neste sentido, podemos dizer que o termo ANLISE expressa o processo orientado ao
MARCEL CURSI
95
exame de cada uma das partes que integram a base tributria explorada, visando apurar vetores vinculados aos vrios comportamentos e ocorrncias que sobre ela recaem, sejam ocorrncias normais, limtrofes ou de risco. Por meio da ANLISE se exerce a vigilncia dos acontecimentos verificados na base tributria, reunidos e organizados em termos de subconjunto da base tributria em si considerada. Para isso ser necessrio algum nvel de planejamento estatstico e CONTROLE (processo que discorreremos mais
abaixo). O termo ACOMPANHAMENTO o processo ou estgio que diz respeito a dinmica da ANLISE ou do CONTROLE, se referindo a forma de observao da dinmica de comportamento verificados sobre a base tributria explorada. Para vigiar mais eficientemente aqueles itens cuja dinmica seja mais relevante segundo objetivos poltico-estratgicos, se emprega o ACOMPANHAMENTO. O ACOMPANHAMENTO a viglia dinmica exercida sobre um agregado ou segmento da base tributria explorada, pois quando esta atividade exercida para fato, pessoa ou ocorrncia particular e especifica, surge o CONTROLE em substituio ao ACOMPANHAMENTO. Portanto, O
MARCEL CURSI
96
CONTROLE o processo por meio do qual a vigilncia exercida sobre a base tributria com o propsito de: a) manter comportamentos individuais dentro de determinado padro mnimo desejvel; b) minimizar anomalias, assegurar a trajetria ou neutralizar perturbaes geradas pelo conjunto de comportamentos individuais que afetam o fluxo de renda monetria explorada; c) manter os comportamentos individuais prximos de um valor de referncia padro, assegurando que o fluxo de renda seja compatvel com esta referncia mnima; d) atuar em larga escala sobre a base tributria, atuando sobre determinado conjunto de
comportamentos individuais, com o propsito de manter as variveis controladas dentro do limite e dinmica desejvel; e) obter e corrigir rapidamente o prprio controle, diante de anomalia de comportamento individual cuja dinmica exija interveno. Como se sabe, nenhum processo de CONTROLE perfeito, todos possuem distores e distrbios inerentes a natureza e limitaes da teoria do controle em si considerado. Assim no h
MARCEL CURSI
97
CONTROLE exato, nem h CONTROLE absoluto. da natureza do CONTROLE algumas imperfeies e desvios. At mesmo o CONTROLE do resultado material de um processo produtivo est sujeito as imperfeies e falhas. As imperfeies e desvios acontecem inclusive quanto se fabrica um carro, produz um instrumento de medio de pesagem (balanas) ou se monta um medidor de velocidade (velocmetro). Assim, no raro, as limitaes do CONTROLE em administrao tributria so as mesmas limitaes de qualquer CONTROLE em si considerado, ou seja, os mecanismos de CONTROLE em administrao tributria registram e apuram para determinado momento e sobre determinado aspecto, fazendo-o com limitaes e distores. Nesta toada, h limitaes inerentes ao processo de CONTROLE em si considerado, as quais afetam o processo de
VIGILNCIA, dentre elas se destacam: a) ocorrncia de entrada desconforme e incontrolada, que gera sadas gravemente afetadas; b) inconformidade de sada diante da complexidade e grandeza de propsito do controle;
MARCEL CURSI
98
c) falta de sada adequada que possa ser considerada para fins de correo das entradas e desvios do prprio controle. REGISTRO outro processo da funo VIGILNCIA. CONTROLE e REGISTRO esto
intimamente associados, ou seja: o REGISTRO estgio da funo VIGILNCIA que se ocupa de exercer a gravao das informaes referentes aos dados, sinais e informaes que so objeto do CONTROLE. O REGISTRO o processo atravs do qual se obtm e se conserva a memria de comportamento das variveis vinculadas a explorao da base tributria, lavrando e assentando as mesmas em notas e marcaes utilizadas por todos os processos VIGILNCIA vinculados ou a funo elementar Atualmente de em
EXIGNCIA.
administrao tributria, o processo de REGISTRO aquele que corresponde ao acervo de dados
eletrnicos mantidos para fins de tributao, tais como: cadastro de contribuintes, registro de passagem (trnsito), documentos recepcionados ou emitidos, dados magnticos capturados, livros digitais,
informaes econmico fiscal em geral. Por fim, o REGISTRO tambm abrange a

MARCEL CURSI
memria da esfera
99
privada, obrigatoriamente mantida pelos particulares quanto as suas atividades em relao a base tributria, tais como: escriturao, documentos, arquivos digitais, guias e etc. RISCO o ltimo processo, sendo estgio essencial a funo de VIGILANCIA. O processo denominado de RISCO aquele que objetiva identificar e organizar as possibilidades de perdas, deteriorao ou dano a renda ou a base tributaria explorada, identificando vulnerabilidades e ameaas, com vistas a engendrar mecanismos e aes estatais de proteo da base e da moeda a ser recolhida. Em outros termos, o RISCO o processo que identifica e trata a ocorrncia de exposio da tributao a situaes que podem comprometer a estabilidade e normalidade operacional do organismo estatal
encarregado da tributao ou da explorao da base tributria. O processo de RISCO apura e trata a intensidade da ameaa, a vulnerabilidade e o prejuzo potencial a renda monetria estatal. Nestes termos, o RISCO um processo orientado aos seguintes propsitos: a) identificar comportamentos, fatos, indcios e
acontecimentos que em si contm maior indcio ou

MARCEL CURSI
100
prenncio de nocividade a gerao de renda e explorao da base tributria, identificando o perigo; b) classificar os pontos fracos e o perigo; c) selecionar alvos segundo o potencial econmico da renda ou base tributria potencialmente associada, visando a minimizao da exposio ao perigo. O processo denominado RISCO inclui a definio de indicadores de comportamento dos particulares, a sua classificao em faixas de risco, a definio de medidas proativas e reativas apropriadas, bem a definio de alvos prioritrios a neutralizao do RISCO ou defesa da vulnerabilidade. So exemplos de instrumentos ou tcnicas de administrao tributria relacionadas ao processo RISCO: malhas fiscais, cruzamentos de dados, correio e inteligncia e investigao e pesquisa. O processo RISCO a parte da funo de negcio (VIGILNCIA), cujo efeito material a atuao concreta que erradique, paralise ou provoque avaria no perigo ou comportamento ameaador, seja ele individual ou coletivo, estruturado ou no. O RISCO, enquanto processo da funo VIGILNCIA, compreende uma gesto do perigo baseada em anlise de risco, atravs da manipulao de elementos que evidenciem ameaas capazes de
MARCEL CURSI
101
afetar o fluxo de renda, prejudicar a explorao adequada da base tributria ou afetar negativamente a criao do valor pblico. E. PROCESSOS DA FUNO EXTRAFISCAL Chegamos finalmente a quinta e ltima funo fundamental ao negcio de administrao tributria; a qual se refere a explorao econmica justa e sustentvel da base tributria segundo objetivos poltico-estratgicos estabelecidos. Observa-se que o efeito material concreto desta funo da administrao tributria assegurar a explorao econmica da base tributria segundo uma arrecadao suficiente para financiar os objetivos poltico-estratgicos ao menor custo possvel em termos de eficincia, bem-estar, crescimento e distoro econmico-social. H uma preocupao em arrecadar segundo objetivos
distributivos e de desenvolvimento, por isso, doravante denominaremos esta funo de EXTRAFISCAL OU EXTRAFISCALIDADE. A EXTRAFISCALIDADE em administrao tributria a funo do negcio que trata da sustentabilidade da explorao da prpria base tributria. Ou seja, da explorao estatal da base tributria realizada segundo determinados objetivos e
MARCEL CURSI
102
efetuada sem prejuzo da prpria base em si considerada. Para isso, a explorao da base tributria deve ser desenvolvida de modo sustentvel e
observando o modo justo, equnime e equilibrado de explorar economicamente a esfera privada. Esta funo de negcio necessria para que explorao ocorra da forma mais branda possvel e com objetivos de equidade ao invs de objetivos meramente monetrios. Penso que esta funo um avano, uma evoluo no pensamento da administrao tributria, pois reconhece a necessidade de melhora arranjar os direitos humanos e o desenvolvimento social e econmico com o nus de financiamento da esfera
pblica. Reconhece ainda que a explorao da base tributria deve ter seu nus rateado aos particulares mediante uma obteno de dinheiro adequada em quantidade e qualidade do financiamento estatal mais justo e neutro possvel em termos de objetivos da organizao da vida e negcios privados. Para isso a EXTRAFISCALIDADE seguintes processos necessitar em desenvolver os
administrao
tributria:
POLTICA ( FISCAL e ECONMICA), AMBINCIA.
SINERGIA e
MARCEL CURSI
103
F.
PROCESSO POLTICA FISCAL O processo E que denominamos de
POLTICA
FISCAL em
ECONMICA
aquele para
desenvolvido
administrao
tributria
assegurar que a explorao da base tributria atenda a objetivos poltico-estratgicos legtimos aos
destinatrios da imposio.
Isso feito em duas
dimenses que podem expressar, ora dois processos distintos e ora um s processo EXTRAFISCAL, quais sejam: POLITICA FISCAL e POLTICA ECONOMICA. Para fins meramente didticos, iremos tratar as duas locues separadamente. A funo EXTRAFISCAL no que se refere a locuo relativa ao processo de POLTICA FISCAL diz respeito aos efeitos da
interferncia da esfera publica na esfera privada, decorrente da explorao da base tributria para obteno do dinheiro necessrio ao financiamento estatal. Assim, a POLTICA FISCAL processo de administrao tributria que cuida dos efeitos da ao pblica sobre a renda disponvel e comportamentos da esfera privada, o que significa cuidar do paradoxo da explorao da base afetando a prpria base tributria
MARCEL CURSI
104
em si considerada. A renda disponvel a esfera privada um importante fator de influncia do ritmo e tipo de atividade executada pela esfera privada no mbito da base tributria explorada economicamente pela esfera pblica. Quer dizer que a disponibilidade econmica e financeira, a gerao de emprego e renda e os comportamentos, podem ser afetados pela
administrao tributria conforme o tipo de calibrao da carga tributria ou segundo o tipo de seletividade, essencialidade e equidade utilizada pelos regimes tributrios. O modo e a forma como a esfera pblica obtm dinheiro junto a esfera privada relevante para administrao tributria por afetar a sustentabilidade de explorao da prpria base e por produzir efeito sobre as geraes futuras. Em outras palavras, explorar a base tributria ignorando os efeitos da explorao verificados na esfera privada ignorar a necessidade de apreciar no longo prazo a hiptese de cuidar para no exaurir a base e no afetar negativamente as decises de desenvolvimento econmico e social. Esta linha de raciocnio faz concluir que o fluxo de dinheiro obtido mediante explorao estatal da base tributria no pode ser apreciado em termos de mera aplicao da carga sobre a matria tributvel, havendo
MARCEL CURSI
105
necessidade
de
uma
cuidadosa
calibrao
de
incidncia, capaz de assegurar a apropriada para produo de determinado resultado estatal e a maior neutralidade e preservao possvel do nvel de atividade privado. Por fim, tambm, a POLTICA FISCAL cuida das definies do prazo de recolhimento privado a esfera pblica, visando sincronizar a renda disponvel privada com a necessidade e
tempestividade de moeda da esfera pblica. G. PROCESSO POLTICA ECONMICA Daqui para frente, passaremos a outra locuo pertinente a EXTRAFISCALIDADE, me refiro a anlise didtica do processo que denominamos de POLTICA ECONMICA. Este processo compreende as medidas micro e macroeconomicamente concebidas para interferir deliberadamente nas decises
econmicas dos agentes privados. A efetividade desta interferncia no domnio econmico privado depende do nvel de desenvolvimento do sistema econmico em si considerado. Por isso a explorao da base tributria enfrentar restries momentneas e econmicas que exigiro calibraes nulas ou negativas, estabelecidas no interesse de desenvolver o sistema econmico que
MARCEL CURSI
106
opera na base tributria explorada. Diz se que a administrao tributria est fomentando a base tributria ou desenvolvendo a base tributria ou aumentando o seu nvel de atividade para em um segundo momento efetuar uma explorao mais eficaz e eficiente em termos de obteno de dinheiro. Ocorre a interferncia deliberada da tributao sobre o domnio econmico visando da o manejo confiana, do da
desenvolvimento
econmico,
sustentabilidade e da estabilidade,com vistas a formar ou incrementar a base tributria ou afetar o ritmo de comportamento da esfera privada verificado no seu mbito. Por isso o processo de POLTICA
ECONMICA tem um horizonte temporal ser mais longo que o processo de POLTICA FISCAL, bem como deste se distingue por efetuar calibraes tributrias visam deliberadamente afetar a deciso e comportamento da esfera privada. Por exemplo, a POLTICA ECONMICA um processo de
administrao tributria que comporta a calibrao da tributao em nula ou negativa para induzir
determinado comportamento, importando isso em um verdadeiro gasto tributrio. Alm disso, a prpria calibrao tributria positiva pode ser exercida no
MARCEL CURSI
107
processo de POLTICA ECONMICA como forma de reduo deliberada da renda disponvel em
determinada situao ou fato atinente a esfera privada, seja mediante restries ao crdito tributrio ou mediante incidncias cumulativas ou no, bem como limitaes ou restries as dedues. Outra diferena importante entre o processo de POLTICA FISCAL e o processo de POLTICA ECONMICA que este ltimo se orienta por um prvio conjunto de fatores crticos EXTRAFISCAIS. Fatores a serem superados para o desenvolvimento econmico e social, mediante o manejo da tributao e explorao da base tributria explorada segundo objetivos poltico-estratgicos de desenvolvimento, sustentabilidade e equidade prvia e legitimamente definidos. H. PROCESSO SINERGIA O penltimo processo de negcio que discorreremos nesta teoria aquele denominado de SINERGIA. SINERGIA o processo da
EXTRAFISCALIDADE que compreende o alinhamento de todos os demais processos e todas as demais
funes de negcio em torno de diretrizes de tributao e de criao de valor pblico aplicveis a esfera
MARCEL CURSI
108
pblica. Este processo se orienta para assegurar convergncia da administrao tributria na superao de fatores crticos de sucesso vinculados a explorao econmica da base tributria e atendimento de objetivos poltico-estratgicos. O processo denominado SINERGIA exercido para o alinhamento de todos os processos e servios pblicos de administrao tributria em torno da criao de valor pblico cuja troca material com o ambiente externo ir representar uma efetiva superao de fatores crticos vinculados aos objetivos de tributao e de Estado. Isso implica convergncia transversal de todos os processos, do encadeados e sincronizao da atuao para
maximizar a criao de valor pblico que atenda aos objetivos poltico-estratgicos. Sem a SINERGIA, no h como assegurar que resultado da explorao da base tributria, seja no final o mais adequado. No h como direcionar o resultado final da explorao da base tributria para o conjunto mais apropriado de trocas materiais da administrao tributria com o ambiente externo, que favoream no seu conjunto a criao de valor pblico direcionado a alterar a realidade exterior na direo da mudana social desejada pela maioria.
MARCEL CURSI
109
I.
PROCESSO AMBINCIA Por fim chegamos ao ltimo processo
bsico que falaremos neste texto do negcio de administrao tributria. A funo de negcio
EXTRAFISCALIDADE tem um processo denominado AMBINCIA, o qual est vinculado ao manejo concreto do padro cognitivo e comportamental da partes interessadas e dos agentes privados que integram a base tributria explorada. No processo AMBIENCIA ocorrem trocas materiais destinadas a potencializar positivamente a sinergia pblico-privada em torno da efetividade de certos valores compartilhados. Referidas trocas materiais so aquelas baseadas em aes referentes a interesses compartilhados entre a esfera pblica e esfera privada. Aes que visam desenvolver a percepo presente e futura em torno de valores e comportamentos ticos, sustentveis e comprometidos com a edificao de relaes sociais e econmicas, pblico-privadas, que sejam formais, respeitosas e responsveis quanto ao cumprimento das obrigaes e aplicao relacionada
MARCEL CURSI
dos
recursos. com o
AMBINCIA
est da
desenvolvimento
110
responsabilidade social pblica e privada, fazendo-o por vrios modos, entre eles: descortinando o
funcionamento da explorao da base tributria. Este processo atua como instrumento de induo de comportamentos orientados a participao colaborativa ao financiamento da esfera estatal, informando os pontos fortes que a mudana positiva da realidade social ir produzir e esclarecendo sobre os efeitos negativos e os riscos coletivos e individuais que a falta de financiamento pblico pode causar.
MARCEL CURSI
111
VIII.
PLANTA ORGANIZATIVA
O rigor a pureza conceitual das funes de negcio conforme descritas neste livro nem sempre sero observados pela esfera estatal ao instituir a administrao tributria. Tambm nem sempre
acontecer fidelidade a distribuio e composio dos processos de negcio comentados neste ensaio sobre a explorao econmica de bases tributrias. Isso vai acontecer porque a teoria sofre influncia do tipo de base tributria explorada, da diviso tcnica do trabalho, da distribuio espacial ou geogrfica ou at mesmo para fins de equilbrio de encargos e pulverizao das estruturas de poder. Quero dizer: existem vrios modos de combinar ou arranjar os
processos e funes de negcio descritas neste livro, mas isso no retira a validade do pensamento estruturalista que teoria expe. Na verdade, cada tipo de arranjo ou combinao das referidas funes e processos resultar em um modelo especfico de administrao tributria, em relao a qual continuam
MARCEL CURSI
112
vlidas as consideraes feitas neste texto. Assim, ainda que arranjados ou combinados de forma variada, os processos e funes do negcio esto l, porque perenes enquanto ncleo do negcio de explorao estatal de bases tributrias. No altera a validade desta teoria o arranjo ou combinao especfica as funes de negcio e processos bsicos; esta ou aquela composio far surgir um tipo de administrao tributria orientado para determinado modo de
explorao econmica de base tributria. Por isso, denominamos de sistema organizacional o arranjo ou combinao especfica, institudo para fins especficos do negcio de uma determinada administrao
tributria. Do ponto de vista sistmico e terico, a forma como os processos so organizados, arranjados ou combinados para fins de institucionalizao na esfera pblica, ir dar origem a diferentes subsistemas de negcios, todos, porm, com o propsito de troca material com o meio. Para expressar este conceito, utilizaremos a expresso planta organizacional para indicar a forma de dispor, organizar, arranjar, combinar ou fazer interagir as funes, processos ou
subsistemas de negcios de administrao tributria, ou seja, a planta organizacional a disposio

MARCEL CURSI
113
especfica e institucional das funes fundamentais e respectivos processos bsicos do negcio. Assim, planta organizacional a forma especfica como os processos bsicos esto enfeixados em sistemas e como estes sistemas entre si interagem para fins de gesto tributria orientada a criar valor pblico e prestar servios pblicos capazes de produzir mais adequadamente a mudana social desejada. Para exemplificar, seguindo a pureza conceitual adotada neste livro e considerando a idealizao de uma administrao tributria que a seguisse rigorosamente, teramos a planta organizacional indicada no quadro abaixo.
MARCEL CURSI
114
PLANTA ORGANIZATIVA
NEGCIO: Explorao econmica de bases tributrias com vistas a gerar fluxo de moeda necessrio a objetivos poltico-estratgicos da esfera pblica, observando o adequado desenvolvimento social, desenvolvimento econmico e sustentabilidade estatal
FUNO FUNDAMENTAL DA EXPLORAO (REQUISITO DE NEGCIO) EFEITO MATERIAL DIRETO (OUTCOME OU ENTREGVEIS ) FUNO DE NEGCIO PROCESSOS DE (SISTEMA ORGANIZATIVO) NEGCIO (BSICOS) ARRECADAO, RECOLHIMENTO, LIQUIDAO e EFICCIA
a) identificar, habilitar e quantificar a tima explorao econmica da base tributria mediante adequadas calibraes nula, positiva ou negativa que atendam aos objetivos poltico-estratgicos; b) esforar-se para reduzir ao mnimo o hiato existente entre o potencial de explorao e a arrecadao efetivamente decorrente da base tributria; c) manejar da tributao enquanto poder coercitivo-legal de exigir cotas monetrias; d) profilaxia quanto a base tributria explorada e a entrega de rendas monetrias ao Estado;
Arrecadao com elevada qualidade distributiva e tima eficcia e efetividade RECEITA PBLICA na gerao de renda monetria em favor da esfera pblica. Recuperao de renda monetria relativa ao potencial no convertido em arrecadao de dinheiro. Exigir valores ou cotas monetrias a serem pagas ou resgatadas pelos particulares. vigilncia pertinente a base tributria e sua explorao econmica, visando assegurar reduzir e corrigir anomalias
RECUPERAO
REALIZAO, INSPEO e CONSTRIO IDENTIFICAO, QUANTIFICAO e IMPOSIO ANLISE, ACOMPANHAMENTO CONTROLE, REGISTRO e RISCO
EXIGNCIA
VIGILNCIA
Desenvolvimento da explorao da base observando objetivos redistributivos, d) assegurar que a explorao econmica de visando arrecadar o suficiente para bases tributrias atende aos objetivos de financiar os objetivos polticoEXTRAFISCALIDADE desenvolvimento social, desenvolvimento estratgicos ao menor custo possvel em econmico e sustentabilidade estatal. termos de eficincia, bem-estar, crescimento econmico-social e distoro econmica.
POLTICA FISCAL, POLTICA ECONMICA, SINERGIA e AMBINCIA
MARCEL CURSI
115
IX.
LEGISLAO TRIBUTRIA
Mesmo que sob diversas formas de se organizar e se apresentar; a esfera pblica pode ser definida como um grupamento territorial dotado de poder de mando, politicamente composta por
potestade superior de personalidade abstrata, a qual utilizada para o exerccio da sua soberania e imposio de conduta aos seus membros por meio de normas escritas. Atualmente tambm podemos verificar que a forma mais usual a esfera pblica organizada sob Estado de Direito, no qual o exerccio da referida soberania e do poder realizado atravs de
instituies e mediante regras jurdicas previamente constitudas. Nesta forma de apresentao, toda atuao da esfera pblica realizada observando normas jurdicas pr-existentes, as quais se constituem em um mecanismo de garantida de direitos humanos e liberdade dos indivduos que integram o respectivo grupamento humano territorial. Portanto, a existncia de normas jurdicas tpica deste modelo de apresentao da esfera pblica: sob o manto do estado
MARCEL CURSI
116
jurdico. A edio prvia de norma jurdica escrita uma condio geral de toda e qualquer atuao estatal, isso quer dizer: no Estado de Direito a legislao algo inerente a prpria idia de organizao e apresentao da esfera estatal. As normas prvias so nele uma condio indispensvel validade da atuao da esfera pblica. Neste sentido, legislao uma exigncia inerente a este tipo de Estado, sendo necessria para legitimar toda e qualquer atuao estatal, tributria ou no. Quero dizer: legislao um requisito da ao estatal de explorao da base tributria, mas isso no a converte em um processo tpico do negcio de administrao tributria, pois no Estado de Direito a edio de normas prvias so uma condio prvia e necessria a validade dos atos pblicos. Em outras palavras, a legislao
indispensvel a correta produo de efeitos da atuao estatal sobre o mundo exterior, sendo igualmente
indispensvel a atuao em concreto dos processos de negcio de explorao econmica da base tributria, mas as normas no so uma funo ou processo de negcio de administrao tributria, porque so um requisito da ao destes processos sobre a explorao econmica da base tributria. A legislao tributria
MARCEL CURSI
117
a condio necessria a produo vlida de efeitos sobre a realidade social; um requisito necessrio ao objetivo de produo de valor pblico; mas no o negcio de administrao tributria. Digo isso porque encontro com freqncia uma confuso entre
legislao tributria e administrao tributria: coisas absolutamente distintas. A legislao tributria em si considerada isoladamente, no produz valor pblico criado e no o negcio de administrao tributria. Penso que as normas tributrias so atributo inerente a criao do valor pblico e item de segurana jurdica do servio pblico entregue pela administrao
tributria, porque no Estado de Direito a atuao da esfera pblica requer prvia previso da ao no ordenamento jurdico. O que descrevi at agora, pode ser mais facilmente percebido quando olhamos para esfera privada e verificamos como as normas so tratadas na organizao de negcios prprios. Na esfera privada tambm h normas que regulam e limitam os negcios e atos. H contratos e costumes que ficam igualmente submetidos a ordem jurdica, e isso no causa confuso entre as funes de negcio da esfera privada; o departamento jurdico no o negcio da esfera privada em si considerado. O
MARCEL CURSI
118
departamento jurdico apenas um item de segurana para o negcio privado, ou seja, visa proteger o prprio negcio de fracassos relaes jurdicas. Isso no diferente na esfera pblica. Nem mesmo quando a esfera pblica se apresenta sob a forma de Estado de Direito obediente ao princpio no taxtation without representation. O fato da explorao econmica da base tributria acontecer com base em regras jurdicas, no converte as regras jurdicas em administrao tributria e vice-versa. Ainda quando a esfera pblica empregue determinados procedimentos formais
desdobrados em inmeros nveis de normas; o referido desdobramento normativo no ser uma funo fundamental do negcio de administrao tributria em si considerada. A legislao um requisito
indispensvel a validade dos atos praticados no negcio de administrao tributria, mas no o negcio de explorao econmica de bases tributrias. Ademais, nem mesmo a ocorrncia de um processo legislativo interno ao organismo estatal que explora a base tributria muda isso. Poder-se ia dizer que os seguintes estgios do processo legislativo formam um processo de negcio em administrao tributria, no vejo assim, para isso julgo importante decompor o
MARCEL CURSI
119
processo seguintes. A.
legislativo
para
falar
dele
nas
linhas
PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo o nome jurdico
que normalmente se d a cadeia de produo e avaliao de uma norma escrita a ser inserida na ordem jurdica para atuao no ambiente do Estado de Direito. O processo legislativo est em todo esfera pblica no Estado de Direito, no restrito ao Poder Legislativo. Ele esfera pblica, tambm ocorre em outros nveis da aparecendo onde quer que se
produzam normas ou se faa a regulamentao de leis existentes. No estado jurdico, normalmente o processo legislativo est composto das seguintes fases:
formulao, redao, deciso e promulgao, sobre as quais passamos a discorrer. Entende-se por
formulao o estgio de produo normativa em que definido o efeito material que a esfera pblica deseja concretizar no mundo. Esta fase tpica do fim do servio pblico em si considerado, cuja atuao est orientada a objetivos poltico-estratgicos. Portanto, a formulao corresponde ao estgio em que se define o modo de proceder para alcanar certo valor pblico a
MARCEL CURSI
120
ser criado atravs de um servio pblico. A fase seguinte a formulao o estgio designado de: redao. A redao a fase que segue imediatamente ao estgio de formulao, destinando-se a converso da formulao em minuta escrita ou projeto de fonte formal de direito. Na fase de redao se exterioriza atravs de um instrumento tcnico lingstico que utiliza sinais escritos, a disciplina da atuao em ambiente de estado jurdico. Nesta fase, de redao, ocorre a produo de um discurso escrito enquanto fato lingstico comunicacional realizado dentro dos limites do vernculo, visando o estabelecimento terico da objetividade da ao concreta da esfera pblica. Nesta fase, o vernculo utilizado para expressar e significar de modo permanente a capacidade de repetio do juzo de propsito da ao, fazendo-o por meio do veculo semntico especfico: projeto de norma. Portanto a fase da redao transforma a formulao em um veculo semntico dotado de relaes internas e externas com outros dispositivos e normas, expresso em smbolos lingsticos dotados de significado para seus destinatrios, oportunizando a repetio do juzo de propsito conforme exigido ao Estado de Direito. Finalizada a redao, o projeto de
MARCEL CURSI
121
norma alcana o estgio seguinte do processo legislativo: a deciso. Neste estgio acontece a deliberao quanto a aprovao formal e material do projeto de norma. Nesta fase legislativa de deciso, o processo legislativo faz a avaliao quanto a preciso e correo do projeto de norma, aprovando ou rejeitando o que foi formulado (mrito). nesta fase que se aprecia a adequao do instrumento formal utilizado para comunicar a hiptese de atuao concreta. Evidente que somente alcanar o estgio final de promulgao, aquela norma que ultrapassou o estgio de deciso. Neste estgio, de promulgao, acontece o controle final de conformidade a ordem jurdica estabelecida e vigente, podendo ser declara apta ou inapta a norma em face de contrariar norma que lhe superior, hiptese em que surge o veto. Caso a norma seja julgada apta e no tenha sido identificada falha no processo legislativo, ela inserida
validamente na ordem legal pela promulgao que visa de forma solene tornar pblico o seu contedo. Este esforo todo, realizado no mbito do processo legislativo, uma preparao para ao, e no uma ao em si considerada. Embora o referido processo legislativo seja um requisito da ao, ele no um
MARCEL CURSI
122
processo de negcio; ele uma preparao para ao do processo de negcio; ele um item de segurana estabelecido a esfera pblica no ambiente do estado jurdico. Como abaixo veremos, alm de ser um item de segurana jurdica e uma preparao para a ao, a legislao instrumento administrao tributria de tambm poder de ser um em
regulao
condutas caso,
tributria.
Neste
considero
importante que este livro de teoria de administrao tributria discorra sobre norma tributria enquanto instrumento de regulao, especialmente porque ela poder desta forma ser utilizada para favorecer os processos das funes de EXIGNCIA,
RECUPERAO e EXTRAFISCALIDADE. B. EFEITO REGULATRIO A regulao o uso da legislao como mecanismo comportamento tambm de da efetividade esfera modo a determinado A regulao delegao,
privada. de irradiar
um
responsabilizao e menos burocracia. Por isso, o conceito de regulao distinto do conceito de produo normativa. A regulao no a atividade de produzir regras vlidas de serem incorporadas ao
MARCEL CURSI
123
ordenamento jurdico; isto processo legislativo. A regulao conecta-se a idia de que os atores sociais localizados sobre a base tributria explorada podem agir de modo complementar e convergente para produo de uma nova realidade social em termos comportamentais. Na regulao a norma no tratada exclusivamente como um item de segurana da atuao da esfera pblica organizada sob a forma de Estado de Direito; na regulao a legislao utilizada para produzir um comportamento do agente privado na sua atuao sobre a base tributria explorada. Por esta caracterstica indutora, a regulao avessa e inimiga de obstculos jurdicos ao exerccio de atividades e direitos dos particulares, preferindo a permisso para atuao da esfera privada segundo determinados critrios e condies submetidos a CONTROLE. Ento, a regulao pode ser vista em administrao tributria como um desafio assim estabelecido: a norma tributria uma condio da atuao em concreto dos processos de negcio da administrao tributria ou a norma tributria tambm reguladora e tende a EXTRAFISCALIDADE? Definir um posicionamento
diante desta pergunta importante porque muito vasta a produo de normas vinculadas a explorao
MARCEL CURSI
124
econmica da base tributria e porque a falta de avaliao e posicionamento diante deste desafio, no assegura que a legislao tributria no cause efeito regulador indesejado. Com isso, as normas sobre explorao de bases tributrias no ficam restritas a idia de domnio da norma ou imprio da lei, expresses que possuem sentido jurdico para fins de direito, mas que no possuem suficincia para fins do negcio de explorao econmica da base tributria. Do vrtice da explorao econmica da base tributria parece inquestionvel que a edio de norma tributria com propriedades regulatrias pode criar
convergncias entre ao da esfera pblica e ao da esfera privada. Reside aqui outro problema crucial em administrao tributria: o efeito regulador pode reorganizar a prpria explorao da base tributria em si considerada? Por isso, a expedio de norma em administrao tributria, de bom alvitre, requer que seja avaliado o eventual efeito regulador, mesmo quando a legislao no for pensada ou orientada para este fim. As vezes, o efeito regulador ocorre porque a explorao da base tributria realizada por meio de legislao tributria que deixa lacuna ou se omite de integrar e alinhar o que est desconcentrado,
MARCEL CURSI
125
descentralizado, delegado ou esparso territorialmente e vice-versa. Em sentido contrrio, o efeito regulador
pode ser um modo de obter ou de desfazer a convergncia pblico-privada (referida no processo AMBINCIA da funo de negcio
ESTRAFISCALIDADE); e, a regulao um modo adensamento ou no das instituies democrticas. Uma norma tributria de bom contedo regulador aquela que favorece o aumento da maturidade pblicoprivado e maximiza a explorao econmica da base tributria, quero dizer: contribui positivamente mais
para a explorao da base tributria que a legislao editada para sano do comportamento infrator. Caminhando para o encerramento deste assunto, reconhecendo que o efeito regulador algo
comumente verificado na promulgao de norma tributria, pois a explorao de base tributria requer que a esfera pblica desenvolva relaes e interaes seletivas com a esfera privada. Estas relaes seletivas quando orientadas a potencializar e
maximizar a criao de valor pblico na explorao econmica da base tributria tem aspecto regulador. Doutro lado, equipar a administrao tributria com capacidade de manejar o efeito regulador mais difcil
MARCEL CURSI
126
que produzir norma para ao concreta dos processos de negcio da administrao tributria, pois: o manejo adequado do efeito regulador requer que a esfera pblica desenvolva a capacidade de compreenso, interao e desenvolvimento das relaes de
convergncia com as partes interessadas. Assim, acrescento que a regulao na explorao econmica de base tributria algo que vai alm de prevenir comportamentos indesejveis, objetiva dar efetividade a sinergia e integrao, bem como obter consistncia e alinhamento pblico-privado na base tributria. Isso agrega complexidade ao processo legislativo de norma tributria, pois o tpico processo legislativo, por si s no conduza a este tipo de apreciao; isso alcanado quando o processo legislativo incorpora aspectos dos processos de negcio e dos
comportamentos pblico-privado. Finalmente encerro o tpico manifestando outra dificuldade advinda do uso da norma tributria como instrumento de regulao da base tributria; refiro-me a complexidade da dosagem e calibrao adequada da regulao, para no ferir o respeito s liberdades democrticas, desestimular a criatividade, inflexibilizar ou impor solenidades tpicas do juzo burocrtico de estado. Portanto, regulao em
MARCEL CURSI
127
administrao tributria exige um alargamento do escopo do processo legislativo, tornando-o mais ampliado, refinado e complexo que a mera produo normativa em si considerada.
MARCEL CURSI
128
X.
REGIME DE TRIBUTAO
Este assunto importante porque o regime de tributao pode produzir efeito regulador inesperado. Primeiramente importante conceituar o que regime de tributao. A primeira palavra da expresso : regime; regime o conjunto de regras que regem determinado tipo de situao; so as disposies que se aplicam a determinado vnculo; regime de tributao o conjunto de dispositivos normativos encontrados na legislao tributria, os quais regem as relaes e vnculos verificados entre a esfera privada e a esfera publica que explora a base tributria; regime de tributao o plexo de
dispositivos normativos utilizados para regular as relaes e comportamentos das esferas, publica e privada, quanto ao liame da explorao econmica da base tributria. Assim, podemos dizer que, a qualidade do regime de tributao pode ser aferida em termos de neutralidade das suas disposies para as partes nas relaes e vnculos originados na base tributria
MARCEL CURSI
129
explorada. Aqui tambm necessrio conceituar a que tipo de neutralidade se est referindo. A priori, na pureza, um regime de tributao deve perseguir a neutralidade tributria enquanto conceito mais alargado que a conhecida neutralidade do tributo; deve
pretender a neutralidade tributria como nvel de indiferena ao vinculo jurdico nascido entre a esfera privada e a esfera pblica, portanto, a sua neutralidade tem significado maior que a neutralidade do tributo enquanto indiferena da cota monetria nas relaes privadas. O regime tributrio, em pureza conceitual, deve mirar a neutralidade tributria como indiferena da obrigao e do vinculo entre a esfera privada e pblica, sendo o continente onde est inserida a neutralidade do tributo como quota monetria
indiferente as relaes privadas. Por isso, a sua qualidade aumenta juntamente com a simetria,
uniformidade e generalidade da regulao das relaes e vnculos; isso no significa que o regime est proibido de conter algum tipo de diferenciao assimtrica; a perda de qualidade advm mais do modo como se faz a diferenciao assimtrica do que da assimetria em si considerada. A perda de neutralidade do regime est mais associada ao modo e
MARCEL CURSI
130
forma como se faz, se aplica ou se reconhece a assimetria do que associada a existncia de
assimetrias em si consideradas. No a existncia de assimetrias no regime que o torna menos neutro, pois, a perda de neutralidade surge na concretizao da assimetria, indesejada, podendo nascida dar da origem regulao ou
discriminao
personalizao na aplicao concreta da assimetria pelo uso da discricionaridade, convenincia e
oportunidade. Quero dizer que a perda de qualidade do regime de tributao mais associada ao tipo de uso que se faz do mecanismo jurdico da
discricionariedade, convenincia e oportunidade que associada a existncia, no regime, de assimetrias em si consideradas. discricionariedade, O uso do mecanismo jurdico da convenincia e oportunidade
conduz a possibilidade de perda da pureza neutral do regime e pode discriminar e desorganizar o
comportamento da esfera privada na base tributria. Esta desorganizao decorre da regulao
personalizada na base tributria, a qual dispara uma presso generalizada para universalizar a assimetria, percebida pelos agentes como vantagem comparativa em relao aos seus pares, em face da sensao de
MARCEL CURSI
131
iniqidade e injustia que lhes altera a percepo e comportamento em relao a esfera pblica. Concluise que o melhor regime de tributao aquele que preserva a sua pureza neutral e que, na hiptese de ser regulador, faz possvel de poder isso com a menor quantidade discricionrio, conveniente e
oportuno; haja vista que esta tcnica jurdica no muito eficaz para conduzir uma explorao neutral da base tributria. Na verdade h uma boa dose de incompatibilidade entre diferenciao discricionria e efeito regulador, vez que normas regulatrias devem priorizar a efetividade por de comportamentos da da do
administrado
meio reduo
generalizao, burocracia e
responsabilizao,
convergncia pblico-privada na criao de valor pblico. Tambm, em tese, h alguma
incompatibilidade entre a regra personalizada e as regras genricas, abstratas, universais, objetivas e aplicveis a todo administrado enquanto requisito do ambiente do Estado de Direito, neste sentido os regimes de tributao com alto e grau de
discricionariedade,
convenincia
oportunidade,
utilizam a personalizao como forma de conduzir a explorao da base tributria, fato que a princpio no
MARCEL CURSI
132
converge
com
os
ideais
de
abstratao
impessoalidade que orientam o Estado de Direito. Surge ento um desafio em administrao tributria; eu at diria que surge um problema, qual seja: como assegurar a neutralidade do regime de tributao, equnime, objetivo e igual a todos os contribuintes posicionados sobre determinada dimenso econmica, geogrfica ou temporal da base tributria se a eficincia da obteno de cotas monetrias da esfera privada as vezes depende de assimetrias? A resposta parece ser: devemos evitar ao mximo as assimetrias em regimes de tributao e no caso de serem necessrias, evitar que seja reconhecidas pelo uso prolongado ou costumeiro da discricionariedade,
convenincia e oportunidade para personalizar ou aplicar a diferenciao dentro do regime de tributao. Tambm temos de evitar fomentar a burocracia descolada da criao de valor pblico, a qual pode produzir efeito regulador inesperado ao gerar
percepo de discriminao. Neste sentido, parece que a discricionariedade, convenincia e oportunidade, possuem melhor aplicao em regimes tributrios quando utilizadas para resolver a omisso, lacuna ou impossibilidade de aplicao da legislao tributria
MARCEL CURSI
133
vigente, hiptese em que at que seja a legislao do regime aperfeioada, poder ser permitida a adoo de regra de tributao excepcional para o cumprimento da obrigao tributria pelo administrado. Caso o regime de tributao necessite de altas doses de
discricionariedade, convenincia e oportunidade ou tenha sido construdo com regras que seguem esta premissa, acho que estamos diante de um regime de tributao imperfeito, as no neutro e que em afeta outros
negativamente
relaes
privadas;
dizeres: a assimetria ou diferenciao baseada no exerccio da discricionariedade, convenincia e
oportunidade pode estar indicando a necessidade de aperfeioamento do regime de tributao para lhe conferir maior impessoalidade, indiferena e
neutralidade na explorao da base tributria, pois a discricionariedade, convenincia e oportunidade no meio de personalizar o regime de tributao e produzir assimetrias, elas so para o exerccio da potestade sobre comportamentos com o propsito de desenvolver e dar efetivar as aspiraes da coletividade, as quais prevalecem sobre o interesse individual, por isso a discricionariedade, oportunidade e convenincia no so instrumentos jurdicos idealizados para atender a
MARCEL CURSI
134
este ou daquele administrado, so mecanismos para submeter o exerccio do direito individual a
determinado limite coletivo. Por fim, digo ainda que a neutralidade tributria do regime de tributao tambm deve ser apreciada em face da sua aderncia com a lgica de negcios prprios da relao econmica que integra a base tributria, sendo de melhor qualidade a medida que o regime de tributao converge com a lgica de organizao de negcios prprios e mais neutro na relao econmica da base tributria explorada, a medida que mais objetiva e menos discricionria ou individual.
MARCEL CURSI
135
XI.
EXTERNALIDADES
legislao,
com
ou
sem
efeito
regulador, bem como os regimes de tributao, tendem a gerar tenso entre as esferas pblica e privada porque o processo decisrio de cada esfera diferente. O padro decisrio da esfera privada desconsidera os efeitos positivos ou negativos
irradiados dos atos individuais, ou seja, o particular no considera em seu processo deliberativo a repercusso coletiva irradiada do ato privado, nem contabiliza os custos pblicos decorrentes da execuo da sua deciso. Um modo simples de exemplificar isso , por exemplo, a deciso individual de acender um cigarro e fumar; ao tomar e executar esta deciso o particular no considera se haver ou no necessidade de destinao de lugares pblicos para fumantes ou se haver ou no encargos pblicos majorados em face de aumento da demanda para tratamento de sade das doenas decorrentes. Assim, enquanto processo decisrio da esfera privada se desenvolve sem
MARCEL CURSI
136
considerar os custos coletivos irradiados da deciso que tomou; na esfera pblica o processo deliberativo os considera. Dizemos que o processo decisrio da esfera privada no trata determinados aspectos e efeitos irradiados da deciso individual, no
considerando a repercusso coletiva da conduta individual sobre base tributria; j a esfera pblica, em contraposio a lgica individual de maximizao do resultado pessoal, considera os custos pblicos irradiados pela conduta privada sobre a base tributria. Por isso podemos afirmar que a esfera pblica delibera em administrao tributria com percepo diferente daquela empregada pela esfera privada. Esta diferena de percepo decorre da diferena existente entre a deciso pblica e o juzo privado. Essa diferena de juzos tambm ocasiona diferenas de percepo quanto aos seguintes aspectos do regime de
tributao: carga, seletividade,
progressividade e
essencialidade. Em outras palavras: h entre a esfera pblica e a esfera privada uma diferena de percepo quanto a EXTRAFISCALIDADE porque as referidas esferas possuem processos decisrios com
caractersticas diferentes. Deste ngulo, h diferenas entre o juzo pblico e o julgamento privado; diferenas
MARCEL CURSI
137
que conduzem a percepes distintas em relao as calibraes para explorao da base tributria, pois, os julgamentos da esfera pblica so influenciados pelos propsitos e definies poltico-estratgicas e visam maximizar o bem comum, enquanto o juzo da esfera privada influenciado pela lgica microeconmica e interesse particular
MARCEL CURSI
138
XII.
BASE TRIBUTRIA
Em
administrao
tributria
dimensionamento da base tributria potencial um assunto relacionado ao processo bsico denominado EFICCIA; aquele que compe a funo de negcio denominada RECEITA. Para fins deste processo bsico, EFICCIA, a base tributria conceituada como uma determinada coleo de direitos, fatores de produo e relaes econmicas de propriedade, produo, distribuio e consumo, sendo integrada dos elementos bsicos do sistema econmico: terra, trabalho e capital, e organizada pela reunio de itens que possuem entre si relaes recprocas de
proximidade ou semelhana capazes de gerar mais eficientemente renda monetria a esfera pblica. Para maior eficincia na explorao econmica de bases tributrias, em regra elas so formadas pela seleo de itens que possuem entre si relaes recprocas de proximidade ou semelhana, como por exemplo: base tributria renda aquela integrada do aumento
MARCEL CURSI
139
patrimonial individual por importncias recebidas e a base tributria propriedade aquela integrada pela
coleo de relaes de direito de usar, gozar ou dispor bens mveis durveis ou imveis. Por isso, podemos dizer que o potencial tributrio formado pelos fatores de produo (direitos e elementos bsicos da
economia) e as bases tributrias so uma determinada coleo, sendo um subconjunto dos fatores de produo, selecionado a partir relaes recprocas de proximidade ou semelhana que entre si os itens escolhidos possuem. Hoje em dia, para facilidade de compreenso se d nomes a determinadas colees, visando caracterizar os componentes que as integram. Este batismo comumente feito em relao as bases tributrias mais importantes e comuns para a obteno de renda esfera pblica, tais como: renda, consumo, patrimnio, circulao e expressam colees de servios. Estes nomes itens que possuem
determinadas relaes entre si e cuja verificao no mundo real desencadeia a reivindicao estatal mais significativa para o financiamento da esfera pblica. Uma base tributria um elemento dinmico, vivo, pois a coleo de itens que a integra sofre modificao nas relaes entre si, podendo inclusive advir a
MARCEL CURSI
140
substituio, modificao, desdobramento, fuso ou crescimento das relaes ou itens. A base tributria tambm est submetida aos fenmenos da eroso e obsolescncia de itens que a integram, com
desaparecimento ou surgimento de determinado tipo de relao econmica ou jurdica. Por isso preciso medir e avaliar a base tributria continuamente por meio do processo RENDA da funo RECEITA, para eventualmente rever a sua composio e propor a habilitao de novos itens segundo a dinmica econmica e social das mudanas verificadas. Para o bom desenvolvimento do negcio de administrao tributria ser preciso de alguma forma dimensionar continuamente o potencial da base explorada. O dimensionamento da base tributria potencial tem grande utilidade na organizao do negcio de administrao tributria, influindo significativamente no arranjo e combinao dos seus processos e funes de negcio, portanto, influindo na definio da planta organizacional. O dimensionamento da base tributria potencial tambm importante para estabelecer, preservar ou modificar a distribuio do nus do financiamento pblico, pois o dimensionamento permite uma definio mais adequada das hipteses
MARCEL CURSI
141
desencadeadoras da reivindicao estatal (fatores e projees de comportamento que ensejaro a
incidncia). Neste sentido, o dimensionamento do potencial econmico de uma base tributria parece ser mais bem calculado a partir de modelos matemticos que utilizem dados econmicos em restrito senso, pois este tipo de dado favorece a captao da ampla significncia do arranjo selecionado para compor a base tributria; me refiro ao dado econmico em sentido estrito para diferenciar este tipo de informao da econmico-fiscal, pois o dado econmico em sentido estrito um subconjunto do sistema econmico e o dado econmico-fiscal um subconjunto do dado econmico. O uso do dado econmico em sentido estrito amplia a viso de fluxo acontecido na base tributria, por apreciar os fatores econmicos em sentido amplo, permitindo identificar as variaes positivas e negativas da base, decompostas em variao endgena e exgena a imposio tributria. A. BRECHA FISCAL Em regra a receita efetivamente obtida em moeda no se iguala ao potencial de receita que uma base tributria hipoteticamente contm, ou seja, a
MARCEL CURSI
142
eficincia de explorao da base tributria em regra no igual a cem por cento. Referido hiato monetrio verificado entre o valor da receita potencial de uma base tributria e a respectiva arrecadao em dinheiro efetivamente dela decorrente tem mltiplas causas, as quais, para fins didticos sero reunidas da seguinte forma: (a) causas econmicas; (b) causas polticas; (c) causas particulares. Conforme abaixo discorreremos, estes trs grupos de causas tambm podem ser ditos como (i) exgenos ou (ii) endgenos a explorao da base tributria em si considerada. Denominamos de (a) causas econmicas a parte do hiato (diferena de valor verificada entre o potencial de receita de uma base tributria e o dinheiro efetivamente dela obtido) decorrente da variao negativa que afeta o potencial por oscilao quantitativa da produo ou queda de preos na produo, distribuio e consumo dos bens. Portanto as causas econmicas so causas exgenas a explorao da base tributria em si considerada. Denominamos de (b) causas polticas de no
realizao do potencial, os gastos tributrios, assim definidos como a parcela do hiato que no possvel de ser realizada porque h abdicao da sua cobrana em dinheiro. Em verdade esta parcela do hiato uma
MARCEL CURSI
143
supresso de potencial realizada no mbito da explorao e promovida depois da autorizao
legislativa que habilita a base tributria para ser explorada. Quero dizer que o gasto tributrio um favor por dispensa da exigncia da cota monetria devida pela esfera pblica; outorgado em favor da esfera privada; desta forma, embora h
hipoteticamente um potencial, a esfera pblica o reduz para no efetuar a respectiva exigncia da cota monetria que lhe devida. Esta causa endgena explorao da base tributria se ela for reversvel pelo prprio organismo estatal encarregado da tributao e for motivada politicamente na sua instituio. Por fim, as (c) causas particulares so aquelas que se referem parcela do hiato verificada por renda negada ou renda fraudada pela esfera privada. Esta parcela do hiato, em estrito senso, o montante do hiato que pode ser conversvel e no foi efetivamente obtida em renda monetria a esfera pblica, por isso a renda negada ou renda fraudada a genuna brecha fiscal. Em uma palavra: a brecha fiscal a parte da diferena de valor verificada entre o potencial de receita de uma base tributria e o dinheiro efetivamente dela
decorrente, exigvel da esfera privada em face de ser

MARCEL CURSI
144
renda negada ou renda fraudada. Esta causa endgena explorao da base tributria por se referir a comportamento proibido a esfera privada e que combatido no mbito dos vrios processos e funes de negcios tratadas neste livro. A brecha fiscal um indicador relevante para administrao tributria, pois expressa a eficincia da prpria explorao da base tributria, assim entendida, a relao verificada entre o potencial de renda exigvel a ttulo de explorao econmica da base tributria e a receita monetria efetivamente dela decorrente. Portanto, no clculo da brecha fiscal importante afastar o efeito das variaes exgenas (aquelas decorrentes de oscilao quantitativa da produo ou modificao de preos, bem como os gastos tributrios), para identificar o montante correto da brecha fiscal genuna. O montante genuno da brecha fiscal exprime uma oportunidade de melhora da explorao do potencial da base tributria, indicando o valor dos acidentes de
explorao da base tributria que impediram a sua converso em moeda. Por sua vez, o valor da brecha fiscal tambm pode ser decomposto em camadas que expressam tipos de tratamentos cabveis segundo os processos bsicos e funes de negcios
MARCEL CURSI
145
anteriormente discorridos neste livro; so camadas da brecha fiscal: (a) inadimplncia, (b) contencioso, (c) inabilitao, (d) condutas proibidas. A camada
denominada de (a) inadimplncia
corresponde a
parcela da brecha fiscal cuja frustrao de obteno da receita acontece porque a esfera privada no entrega de moeda devida a esfera pblica, negando-se a fazlo sem esforo para ocultar o que deve; por (b) contencioso se entende a camada da brecha fiscal decorrente de litgio entre a esfera pblica e esfera privada, exercido sob a forma de processo judicial ou administrativo; por (c) inabilitao se entende a camada da brecha fiscal que decorre de imperfeies decorrentes de instrumentos normativos,
especialmente aqueles em que se outorga autorizao legal para a imposio tributria, normalmente
impedida de ser convertida em renda por ato judicial que ataca a exigncia em si considerada ou ataca a imperfeio do ato de exigncia; por fim (d) condutas proibidas so ilcitos e fraudes que visam dissimular, ocultar, reduzir, aviltar, omitir ou impedir por meios proibidos a reclamao estatal de renda devida por particular que pratique ato ou esteja em situao contida na base tributria como geradora da respectiva
MARCEL CURSI
146
contribuio monetria em favor da esfera pblica. O clculo da brecha fiscal em camadas til para fins de gesto da eficincia e decadncia, permitindo, por exemplo, que se construam indicadores sobre o ndice de realizao da recuperao e ndice de rotao da brecha fiscal. O primeiro ndice se refere a realizao monetria da recuperao, a diviso do valor em moeda obtido atravs da funo de negcio
denominada de RECUPERAO, pelo valor da brecha fiscal do respectivo ano; e, o segundo indicador, designado de ndice de rotao da brecha, diz respeito ao valor total identificado e quantificado atravs da funo RECUPERAO dividido pelo valor total da brecha fiscal. Quanto maior a brecha, menos eficiente e eficaz a respectiva administrao tributria, ou seja, quanto maior relevncia possuir a funo de negcio RECUPERAO, menos desenvolvidas as demais funes efetivamente geradoras de moeda em favor da esfera pblica. Tambm, quanto menor o ndice de realizao efetiva da brecha fiscal menor a qualidade verificada na funo RECUPERAO, e; quando o ndice de rotao da brecha superar o perodo decadencial se verifica que est ocorrendo perda de
MARCEL CURSI
147
potencial por decurso de tempo e mal funcionamento das demais funes de negcio. B. GASTO TRIBUTRIO Acima se denominou gasto tributrio a parcela da receita potencial que no realizada porque houve abdicao da sua cobrana em dinheiro; promovida depois da autorizao legislativa e pela prtica de um favor outorgado esfera privada; concedido a ttulo de reduo precria do potencial, atravs da qual no se efetua a exigncia momentnea da cota monetria devida pela esfera privada; dispensa reversvel por ato do prprio organismo estatal, sem necessidade de autorizao legislativa e, motivada politicamente na sua instituio e revogao. Estas caractersticas tornam possvel classificar o gasto tributrio segundo a (a) objetividade ou (b)
onerosidade. Vejamos: segundo a (a) objetividade, o gasto pode expressar uma dispensa instituda em carter geral ou em carter especfico, ou seja, pode ter uma abrangncia geral ou particular. Quando a sua abrangncia geral ele uma desonerao tributria que aproveita a toda a esfera privada, se aplicando objetivamente a determinada situao ou condio;
MARCEL CURSI
148
quando fica restrito a situao especifica ou particular e somente aproveita ao este ou aquele indivduo posicionado sobre a base tributria, temos uma pessoalidade que torna o gasto tributrio uma renncia fiscal. A renncia fiscal , portanto uma abdicao feita em favor de indivduo da esfera privada, o que a difere da desonerao tributria concedida em carter geral. A renncia fiscal conforme a sua fruio esteja
condicionada ou no a contrapartida do indivduo favorecido, se diz: (b) onerosa ou no onerosa. Esta onerosidade ou no induz a uma classificao secundria da renncia fiscal (i) benefcio fiscal ou (i) incentivo fiscal; (i) benefcio fiscal a dispensa personalizada, instituda a ttulo de renuncia fiscal outorgada sem contrapartida nenhuma exigida do particular beneficirio, habitualmente outorgada por razes de poltica tributria; e, (ii) incentivo fiscal a dispensa personalizada, instituda a ttulo de renncia fiscal outorgada com exigncia de contrapartida do particular beneficirio, normalmente outorgada por razes econmicas. Resumindo: o gasto tributrio uma supresso de potencial que pode ser promovida a ttulo de desonerao tributria ou de renncia fiscal. Quando a supresso uma desonerao tributria ela
MARCEL CURSI
149
decorre de uma abdicao geral e incondicional, que aproveita a todos os indivduos de forma objetiva; por outro ngulo, quando a supresso subjetiva, ela uma renncia fiscal com ou sem contrapartida, conforme seja ela respectivamente um benefcio fiscal ou um incentivo fiscal. Estas concluses nos levam a possibilidade de tratar como gasto tributrio estrito senso: as desoneraes tributrias e os benefcios fiscais; porque podem ser adicionados para todos os fins de anlise do gasto pblico em sentido amplo, como aditivo ao desembolso monetrio de mesma natureza; especialmente nas hipteses de gastos efetuados pela esfera pblica com as categorias de despesas pertinentes a infra-estrutura, segurana alimentar, polticas sociais de sade e segurana pblica, educao e desenvolvimento humano. C. MACRO-AMBIENTE As bases tributrias foram anteriormente conceituadas como uma coleo de direitos, fatores de produo e relaes econmicas de propriedade, produo, distribuio e consumo, sendo integrada dos elementos bsicos do sistema econmico: terra, trabalho e capital, e organizadas pela reunio de itens
MARCEL CURSI
150
que
possuem
entre
si
relaes
recprocas
de
proximidade ou semelhana capazes de gerar mais eficientemente renda monetria a esfera pblica. Portanto, as bases tributrias so agregados
econmicos, relevantes ao negcio de administrao tributria, cuja existncia anlise, entendimento e explorao exigem tcnicas e modelos adequados as suas respectivas caractersticas; quero dizer que: as bases tributrias enquanto coleo submetida a e explorao econmica envolvem em administrao tributria um macro-ambiente e de micro-ambiente de negcios. O macro-ambiente de administrao
tributria aquele que diz respeito ao modo de explorao e se refere a forma de superao de
fatores crticos de sucesso pelas funes e processos do negcio de administrao tributria no que diz respeito mais eficaz explorao econmica da base tributria considerada, portanto exigindo manejo e superao dos fatores crticos de sucesso pertinentes aos interesses legtimos das partes, a tecnologia da informao, aos padres de excelncia em gesto, a poltica econmica cultura, ou tributria, a economia, e capital
demografia,
ameaas,
riscos
intelectual. J o micro-ambiente de negcios aquele

MARCEL CURSI
151
que diz respeito ao arranjo do modo de produzir e ao saber aplicado a produo; a coleo de variveis necessrias aos processos de trabalho desenvolvidos no mbito dos processos de negcios; variveis relacionadas com a forma, estgio e tipo de recursos que so mobilizados e organizados em forma de linha de produo ou cadeia de fornecimento do valor pblico. A existncia destes dois tipos de ambiente induz a pensar que para fins de mais alta eficcia de explorao econmica da base tributria; ser a explorao mais eficiente quando for ela realizada mediante simultnea melhora da atuao da esfera pblica no macro-ambiente e micro-ambiente de negcios de administrao tributria, o que pode implicar em inovao tributria em ambas as
dimenses ou inovao reflexa de uma na outra, conforme se modifiquem. D. INOVAO TRIBUTRIA Inovar no sinnimo de alterar ou de modificar um processo de trabalho; inovar mais que isso; inovar incorporar valor a explorao da base tributria; incorporar utilidade nova a troca material com a esfera privada; inovar produzir valor para
MARCEL CURSI
152
esfera privada simultaneamente produzindo valor para esfera pblica; inovar produzir impacto positivo sobre as trocas materiais efetivas. Quero dizer que: a inovao tributria parece ser uma necessidade que acontece quando h ocorrncia na esfera pblica ou privada dos seguintes eventos de bases decorrentes tributrias: da (a)
explorao
econmica
crescimento contnuo de custos; (b) custos elevados; (c) prejuzo ou dficit em um processo ou funo; (d) consumo crescente de recursos humanos ou materiais; (e) inexistncia de trocas materiais externas ou efetivas; (f) inexistncia de criao de valor pblico; (g) alteraes exgenas na base tributria; (h) restries ou dificuldades de acesso a servios pblicos; (i) alteraes na organizao de negcios prprios ou mudanas nas relaes privadas ou pblicas ou pblico-privadas; (j) produtividade baixa. Em outras palavras: a inovao tributria se impe como uma forma de inovao pelo valor, ou seja, como
aperfeioamentos das trocas materiais do negcio de administrao tributria, visando no mnimo efetivar um dos seguintes requisitos: (i) eliminar ou reduzir custos; (ii) criar ou melhorar atributos na entrega material; (iii) aumentar a escala pelo aumento da produtividade; (iv)
MARCEL CURSI
153
agregar valor pela incorporao de nova utilidade; (v) superar fator crtico a custos decrescentes; (vi) aumentar a amplitude e efetividade. Portanto a inovao tributria diz respeito a inovao pelo valor no cumprimento de obrigaes tributrias, obtido pela incorporao de utilidade, modicidade, simplicidade e menor onerosidade no cumprimento das obrigaes fixadas a esfera pblica; simultaneamente com
eliminao de custos, aumento da produtividade e maior efetividade nas trocas materiais de valor pblico; ela decorre do paradoxo criado pelo impacto pblico e pelo desenvolvimento natural da sociedade, ou seja, as transformaes do ambiente e das relaes de explorao da base tributria afetam continuamente o modo de explorao, o negcio e a produo de valor da administrao tributria. Por isso a inovao tributria uma ocorrncia natural do negcio de administrao tributria, afetado pelo desenvolvimento econmico-social, novas exigncias de gesto, novas tecnologias e formas de comunicao; produzem obsolescncias dos atributos das trocas materiais realizada entre as esferas pblica e privada. Neste sentido, as obrigaes tributrias carecem ser
reavaliadas periodicamente, com o propsito de decidir

MARCEL CURSI
154
sobre a sua continuidade, reformulao ou extino, pois, elas so institudas, se desenvolvem e
envelhecem rapidamente, por isso, parece lgico que a administrao tributria deva se ocupar ordinria e rotineiramente de reavali-las; induzindo de forma permanente e contnua a inovao tributria mediante aes especiais que assegurem a atualidade das prticas de explorao da base tributria e alcancem: um desenvolvimento digital mnimo, a reformulao e supresso peridica de obrigaes e trocas materiais envelhecidas, bem como aumento contnuo da
produtividade dos processos e funes de negcio. E. RISCO FISCAL DIFUSO A receita negada ou fraudada parece aumentar na presena da trade: oportunidade,
impunidade e vantagem, ou seja: a conduta proibida se alastra quando h um ambiente apropriado ao desenvolvimento do ilcito; desta forma quando o agente mal intencionado percebe a oportunidade do delito ele o realiza; percepo de no age tambm quando tem a ser punido ou no ser
responsabilizado; tambm pratica a conduta proibida quando v possibilidade de ganho ou vantagem

MARCEL CURSI
155
pessoal relevante. Isso quer dizer que a conduta proibida estimulada diante de riscos reduzidos para o agente infrator ou pela percepo de ganho ou vantagem como produto do ato irregular; ou seja, podemos dizer que a percepo de risco pelo agente infrator quanto ao desrespeito da lei e da ordem influi no nvel de cumprimento voluntrio dos deveres individuais inerentes a imposio tributria. Por isso, chamamos de risco fiscal difuso a percepo difusa e externa encontrada na esfera privada quanto aos riscos decorrentes do descumprimento da obrigao tributria. A quantificao objetiva do risco fiscal difuso tem seu marco significativo a partir de 1970, com a divulgao da TEORIA ANALTICA DA EVASO DE IMPOSTO DE RENDA (1972), de AGNAR SANDMO, pela HARVARD, JOURNAL PUBLIC ECONOMICS 1, NOVEMBER 1972, 323-338, cujo mrito foi identificar as suas variveis de manejo: PROBABILIDADE DE DETECO, RETORNO OU PERDA ESTIMADA e SANES SUPORTADAS; as quais, mais tarde (em 2003, INTERNAL REVENUE SERVICE USA,
atravs do TAX EVASION, INCOME INEQUALITY AND COSTS OF COMPLIANCE) foram reduzidas a duas pela fuso das duas ltimas variveis, o que fez
MARCEL CURSI
156
concentrar o manejo do risco fiscal difuso nas variveis: PROBABILIDADE DE DETECO E
PERDA SUPORTADA. Em termos prticos, isso significa que a administrao tributria pode calcular a meta de irradiao de risco fiscal difuso com base em equaes econmicas, sendo uma de ganho e outra de perda estimada. Por exemplo, para as referidas equaes, hipoteticamente para uma taxa de risco de deteco fixada em 70%, a administrao tributria dever atingir anualmente de 14% dos agentes
privados da respectiva base tributria, fazendo-o mediante algum tipo de verificao ou comunicao para depurao, saneamento, cobrana, verificao ou inspeo; tambm pelas equaes, a perda estimada nesta hiptese de deteco em 70% calculada 180%, ou seja, para cada unidade monetria da renda
negada ou fraudada, a vantagem perdida quando se exigem 2,8 unidades monetrias, em outros termos: para uma probabilidade de deteco de 70% necessrio anualmente atingir 14% do cadastro de sujeitos passivos da base tributria com algum tipo de verificao ou comunicao relativa a irregularidade, anomalia ou inconformidade detectada; hiptese em que os infratores dolosos suportariam penalidades ou
MARCEL CURSI
157
encargos equivalentes a 180% da respectiva receita negada ou fraudada. Esta tcnica, de clculo do risco fiscal difuso, no configura um processo ou uma funo de negcio em administrao tributria; ela um instrumento tcnico que estimativa a abrangncia da atuao material da administrao tributria, calculando o espectro ou amplitude de atuao que induz um comportamento profiltico do agente privado localizado sobre a base tributria. Por este carter indutor do comportamento profiltico e preventivo, o risco fiscal difuso um instrumento tcnico cujas caractersticas VIGILNCIA, lhe aproximam como mais diz da funo a
embora,
respeito
probabilidade de deteco e sano, deve tambm ser considerando como complementado as demais trocas materiais originadas de outros processos e funes de negcio, notadamente aquelas efetuadas no mbitos das funes de EXIGNCIA e RECUPERAO. F. AMBINCIA AMBINCIA um processo da funo de negcio EXTRAFISCALIDADE ao qual voltei para tratar de um ponto que considero relevante para este livro: os ativos intangveis da base tributria. A
MARCEL CURSI
158
AMBINCIA o processo onde ocorrem trocas materiais destinadas a potencializar positivamente a sinergia pblico-privada em torno da efetividade de certos valores compartilhados. Referidas trocas
materiais so aquelas baseadas em aes referentes a interesses compartilhados entre a esfera pblica e esfera privada. Portanto, AMBIENCIA se refere ao desenvolvimento de um ambiente favorvel a
imposio e explorao econmica da base tributria. Para que isso acontea importante tais prevenir como a
determinados
fatores
negativos,
insegurana e desconfiana nas relaes entre a esfera pblica e privada, bem como recomendado estimular o compromisso econmico ou social, corrigir a eventual degradao de valores e esforar-se para superar divergncias entre os interesses individuais, corporativos e coletivos. Em uma palavra: preciso se esforar para construir convergncias; por isso recomendvel desenvolver um ambiente de explorao da base tributria onde os bons valores morais e comportamentais so prestigiados em nome da
sustentabilidade e equilbrio presente e futuro, da moralidade nas relaes e do comprometimento recproco. O desenvolvimento de valores morais e
MARCEL CURSI
159
ticos fundamental para favorecer a efetividade e eficcia das relaes mantidas no bojo da explorao da base tributria; a sustentabilidade e equilbrio estatal presente e futuro outra importante varivel de ambiente, pois o equilbrio estatal depende de relaes privadas que hoje assegurem as geraes futuras o seu desenvolvimento contnuo e sem rupturas. Um ambiente sinrgico em moralidade na atuao estatal e privada, bem como relaes mais elevadas so importantes para edificar respeito e legitimidade na explorao da base tributria; o que simultaneamente favorece o comprometimento em torno de objetivos que sejam desejados pelo conjunto da sociedade. Por isso retornei ao processo AMBINCIA, para destacar a relevncia da atuao proativa da esfera estatal para alterar o padro cultural e comportamental da esfera privada, fazendo-o como providncia necessria ao desenvolvimento da maturidade das relaes e da edificao material da moralidade como um produto concretamente construdo, ou seja: em AMBINCIA, moralidade e valores so construdos proativamente mediante atos concretos; sendo um ativo intangvel extremamente importante porque favorece os
processos e funes de negcio da administrao

MARCEL CURSI
160
tributria, que passam a encontrar interao sinrgica em torno da cadeia de fornecimento ou cadeia de consumo dos servios pblicos. Por sua vez, atravs do desenvolvimento de sinergias, formao de
lideranas e opinies convergentes, ocorre o aumento do nvel de rejeio social a comportamentos
negativos, com reforo as boas idias e prticas sadias e morais, as quais passam a ser percebidas como capazes de proteger o bem comum. Por este vrtice, a AMBIENCIA baseada na convergncia em torno de bons valores morais, sociais e ticos, contribui para qualificar a cidadania com um diferencial de progresso contnuo, quero dizer: a AMBIENCIA que tambm cuida de ativos intangveis da base tributria pode atuar de forma complementar ao desenvolvimento da cidadania e da responsabilidade e ajudar na percepo de que um povo para ser grande, prspero e respeitado precisa desenvolver comportamentos
baseado em valores que indiquem isso. Vejo inclusive possibilidade de medio de comportamentos
convergentes, tais como o nmero de pessoas que realizam operaes formais, ou nmero de pessoas fsicas cujos nmeros de identificao pessoal so localizados efetivamente nos registros da esfera
MARCEL CURSI
161
pblica
quanto
base
tributria,
devidamente
comparado com o nmero de habitantes ou pessoas que integram a populao respectiva. Tambm, h possibilidade de distino ou vantagem material como forma de estimular comportamentos, hiptese em que esta vantagem material deve estar efetivamente baseada em participao em vantagem material que aproveite a esfera pblica; vantagem devidamente controlada e efetivamente medida em moeda, porque parecem incuos os estmulos a gerao de registros ou de emisso de documentos, os quais podem produzir o efeito inverso, tornando imaginrio o que no aconteceu de fato. Nestes termos, um indicador importante do nvel de aderncia efetiva a
convergncia pblica e a educao fiscal como prtica individual, seria, por exemplo: o crescimento continuo da proporo do nmero de pessoas cuja identificao pessoal encontrada nos registros de emisso de faturas ou documentos fiscais, comparada com o nmero de habitantes ou consumidores sobre a respectiva base tributria.
MARCEL CURSI
162
XIII.
SATISFAO E SERVIOS
Servio pblico o instrumento de interferncia positiva na realidade social, ou seja, o modo de distribuio do valor pblico criado. Como tal, um instrumento utilizado em toda a esfera publica e tambm empregado em administrao tributria. Os servios pblicos da administrao tributria podem ser classificados em trs tipos: primrios, intermedirios e finais. So primrios os servios da administrao tributria quando diretamente vinculados a realizao monetria da receita, ou seja, aqueles necessrios a cumprimento da obrigao principal; so intermedirios os servios da administrao tributria quando so insumos fornecidos pela esfera pblica ao particular para que ele possa cumprir uma prestao a prpria esfera pblica; por fim, so servios finais em administrao tributria aqueles que dizem respeito a interferncia da esfera pblica em atos negociais ou fatos privados cuja completude ou aperfeioamento
MARCEL CURSI
163
depende desta manifestao estatal. Todos os trs tipos de servios da administrao tributria devem ser ofertados no respectivo domiclio tributrio como forma de estimular o cumprimento voluntrio; isso agrega complexidade gesto da produo, distribuio e entrega do valor pblico porque os servios da administrao tributria so inestocveis; bem como, alm de prestados no domiclio tributrio, a
administrao tributria dever assegurar qualidade aos trs tipos de servios, o que implica em uma gesto da qualidade da prestao; o que no mnimo abrange as dimenses: celeridade, tempestividade, atmosfera, arrasto, variabilidade, credibilidade, fora de trabalho, fluxo, tecnologia, habilidades, mediao e custos. Um diferencial importante na apreciao desta qualidade da prestao do servio pblico em
administrao tributria est relacionado a satisfao no atendimento. No plano privado, a satisfao diz respeito ao atendimento das expectativas e
necessidades do tomador do servio; na esfera pblica a satisfao coletiva prevalece sobre a satisfao individual. Esta distino muito significativa na diferenciao entre satisfao na esfera pblica e satisfao na esfera privada; pois na esfera pblica a
MARCEL CURSI
164
criao de valor visa modificar a realidade social, fato que irradia obrigaes para os particulares, assim, satisfazer a sociedade no necessariamente atender aos anseios e aspiraes deste ou daquele indivduo. Por isso, a qualidade no atendimento dos trs tipos de servios uma qualidade quanto a conformidade de entrega, modicidade, celeridade, atmosfera e suporte ao cumprimento, no estando necessariamente
vinculada ao conceito privado de satisfao pelo atendimento da aspirao do indivduo, pois quando o interesse coletivo a satisfao da maioria pode destoar da expectativa do particular. Neste sentido, como os servios de tipo primrio objetivam o cumprimento da obrigao principal, a satisfao do atendimento no avaliada em termos da exigncia da prestao em si considerada e sim em termos da facilidade de cumprimento e seus aspectos formais; nos servios intermedirios, utilizados pelo particular como meio de cumprimento de obrigaes, a qualidade apreciada em termos da compatibilidade logstica com a organizao de negcios prprios da esfera privada; nos servios finais, relativos a atos negociais ou situaes particulares, a qualidade de atendimento circunstancial e situacional ao fato ou situao
MARCEL CURSI
165
particular em si considerada, no podendo arrastar ou prejudicar o ato desnecessariamente, devendo ser clere e simples, pois visa aferir uma conformidade em face da dinmica da vida. Para encerrar, realamos outra distino importante entre servios prestados na esfera pblica e servios prestados na esfera privada: a personalizao. Servios na esfera privada em regra so prestaes intangveis e personalizadas para entrega e satisfao de uma demanda individual; pessoalidade que vedada na esfera pblica.
MARCEL CURSI
166
XIV.
PESQUISA E INVESTIGAO
As administraes tributrias em regra atuam observando o sigilo fiscal para o
desenvolvimento de suas atividades; desta forma regra do negcio de administrao tributria a confidencialidade e compartimentao; esta ltima decorre da necessidade de sigilo, da diviso tcnica do trabalho e da restrio de acesso aos dados conforme o perfil de competncia e necessidade de trabalho. Tambm, na administrao tributria a funo para
RECUPERAO
costumeiramente
esforos
deteco, identificao e obteno de dado negado a administrao tributria, obtido para ser utilizado contra fatos, situaes, comportamentos ou prticas
irregulares e nocivas ao tributo ou a explorao econmica da base tributria. Desta forma, as atividades de pesquisa e investigao tributrias so parte intrnseca do negcio de administrao tributria, quando utiliza tcnicas que dizem respeito a apurao de indcios e produo de prova relativa a abuso de
MARCEL CURSI
167
forma, dissimulao ou simulao empregada como ardil do particular para suprimir, reduzir ou omitir tributo. Estas consideraes so relevantes porque para o negcio de administrao tributria, a pesquisa e investigao somente iro agregar valor pblico quando o seu resultado tratado de forma institucional pelas vrias funes de negcio. Explico: a pesquisa e investigao esto ligadas a hiptese de renda negada ou fraudada, portanto, vinculada a idia de brecha fiscal e a funo de negcio RECUPERAO, no entanto, como em administrao tributria o insucesso do negcio medido em termos de tamanho da brecha fiscal e do elevado nvel de atuao da funo RECUPERAO quando comparada com as demais funes, ento, a pesquisa e investigao contribui mais quando agrega valor aos demais processos de negcio. Assim, quando a confidencialidade excessiva prejudica a adoo de medidas preventivas ou profilticas perante os demais processos de trabalho, temos que a confidencialidade excessiva ou a compartimentao exagerada, pode afetar
negativamente a adoo de providencias institucionais. Doutro vrtice, uma pesquisa e investigao que produza informaes ou informes no utilizados
MARCEL CURSI
168
institucionalmente em face do eventual excesso de confidencialidade e compartimentao, uma pesquisa que no contribui para agregao de valor e
desenvolvimento dos demais processos de negcio. Em suma, a confidencialidade,o sigilo e a
compartimentao devem ser utilizados como tcnica de negcio, aplicada com o cuidado de assegurar o sigilo sem prejudicar o desenvolvimento e tratamento de risco no mbito dos demais processos de trabalho.
MARCEL CURSI
169
XV.
CONSIDERAES FINAIS
Este livro foi pensado como pertinente a rea de conhecimento da cincia da administrao, rea pblica, visando evidenciar a estrutura terica do negcio de administrao tributria enquanto forma de explorao econmica pela esfera pblica de bases tributrias. , portanto, um livro limitado ao core business de administrao tributria, razo pela qual, alguns aspectos complementares do negcio no foram abordados porque no percebidos como
integrantes do ncleo de negcio de explorao de bases tributrias. Outros no foram aprofundados, como o caso do processo denominado
RECOLHIMENTO, da funo RECEITA, no que diz respeito a participao, distribuio e
compartilhamento de bases tributrias ou do produto da sua receita, haja vista que este assunto possui
literatura econmica vasta sobre relaes federativas fiscais.
MARCEL CURSI
170
Como o objetivo do livro apresentar um pensamento sobre a rea de negcios de
administrao tributria, estruturado segundo a ptica da cincia da administrao e restrito ao respectivo core business pblico; ele buscou narrar as relaes sistmicas entre das partes e peas do negcio em movimento; ensejando contribuir para uma anlise funcional pertinente ao ncleo de negcio e seus entregveis principais. Por fim realo que o livro objetivou ainda fornecer um modelo de anlise da modelagem organizacional e funcional das diversas administraes tributrias, orientado a um core
business hipottico e de elevada eficincia. Obrigado leitor.
MARCEL CURSI
171
MARCEL CURSI
Este livro almeja apresentar uma viso abreviada, simplificada, sinttica, geral, terica e estruturada sobre o negcio pblico de administrao tributria. Trata-se de um pensamento estruturalista sobre a referida rea de negcios pblicos, abordada
conceitualmente sobre o seu conjunto essencial de atividades, funes e processos bsicos.
Embora resumido, singelo e simplificado, a presente estruturao de pensamento pode
contribuir para melhorar a compreenso sobre o que administrao tributria enquanto negcio da esfera pblica.

Teoria de Administracao Tributaria 2011 1ed Livro VF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Teoria de Administracao Tributaria 2011 1ed Livro VF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MARCEL SOUZA DE CURSI

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

Ensaio sobre o negcio de explorao de bases tributrias

MATO GROSSO CUIAB Edio do Autor 2011

CURSI, Marcel Souza de. Reservados todos os direitos. Mediante citao

Capa, diagramao, arte-grfica, projeto: CURSI, Marcel Souza de.

Disponvel em www.ciat.org e www.dominiopublico.gov.br

CURSI, Marcel Souza de, 1963.

A Alcebades, Marnie e Enzo; e

Aos amigos e a famlia.

I. INTRODUO II. CRIAO DE VALOR PBLICO

67 71 73 75 76 77 79 83 86 90 93 101 103 105 107 109 111 115

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

CRIAO DE VALOR PBLICO

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

democrticas, no monolticas, compostas de

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

consomem recursos pblicos. Na esfera pblica brasileira tenho

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

Uma tem na sua gnese o fim de processos de trabalho como

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

enquanto saber vinculado ao conhecimento cientfico de administrao o negcio pblico associado

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

gesto tributria a aplicao pragmtica da melhor e mais adequada tcnica ou procedimento da

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

mencionadas. A existncia de objetivos poltico-

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

administrao tributria exclusivamente a partir da efetividade da relao jurdico-tributria.

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

desempenho crescente na esfera pblica.

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

disponibilidade de saber, tornando mais sofisticada a

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

estabilizao dos processos ou racionalizao dos procedimentos; pode acontecer da gesto do

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

planejamento; e-business; gesto da qualidade, por

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

especializadas de inteligncia militar. D. INFORMAO E PROCESSO DE TRABALHO O manejo e tratamento de dados

informaes digitais para tomada de deciso que

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA

TEORIA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA