A Crise da Liga das Naes de 1926: Realismo Neoclssico, Multilateralismo e a Natureza da Poltica Externa Brasileira*

Braz Baracuhy**

Not a whit, we defy augury; theres a special providence in the fall of a sparrow. William Shakespeare, Hamlet, ato V, cena II.

Introduo

A Liga das Naes foi, at o momento de sua criao, a mais elaborada tentativa de organizar racionalmente as relaes internacionais a partir de uma instituio multilateral. Como assinala o historiador Eric Hobsbawm, se a Primeira Guerra Mundial demarca o colapso

*Artigo recebido e aprovado para publicao em maio de 2006. As opinies expressas neste artigo so de carter pessoal e no refletem necessariamente aquelas do Ministrio das Relaes Exteriores ou do governo brasileiro. **Diplomata, mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio) e em Diplomacia pelo Instituto Rio Branco, Ministrio das Relaes Exteriores (IRBr/MRE), professor titular de Teoria das Relaes Internacionais no IRBr/MRE. Foi visiting scholar do Departamento de Relaes Internacionais da London School of Economics and Political Science (LSE).

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 28, no 2, julho/dezembro 2006, pp. 355-397.

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do sculo XIX, a ordem internacional europia chega ao fim, em seu sentido clssico, com a Liga das Naes, uma organizao internacional no tabuleiro multilateral, que deveria substituir as dinmicas de poder tradicionais no tabuleiro geopoltico. Sua criao refletiu um desejo profundo de ruptura com o passado europeu da poltica internacional. Ao final da Grande Guerra, o equilbrio de poder tornara-se uma expresso odiosa. O presidente dos EUA, Woodrow Wilson, chegou Conferncia de Paz de Paris, em 1919, com seu projeto de uma nova ordem mundial, baseada na transposio dos valores e princpios do liberalismo poltico para o sistema internacional. Com a Liga das Naes, o direito deveria prevalecer sobre o poder, e os processos democrticos sobre os aristocrticos na conduo das relaes internacionais. O equilbrio de poder seria substitudo por uma comunidade de poder. O estabelecimento da Liga das Naes ocasionou a coexistncia do velho e do novo na poltica internacional. Por um lado, os EUA, nova grande potncia do sistema internacional, traziam o idealismo dos valores liberais que fundavam sua poltica domstica para o campo internacional; por outro, permaneciam em cena as potncias europias tradicionais, como a Inglaterra, a Frana e a Alemanha, habituadas s prticas da poltica do poder, desconfiadas dos novos ideais, ciosas de seus interesses vitais. Como a poltica internacional do perodo, a poltica externa brasileira estava igualmente dividida entre o velho e o novo. O Baro do Rio Branco morreu em 1912, sem assistir ao final do sculo XIX, cujos 1 ideais de poltica externa to bem representou . Em termos gerais, a atuao do Brasil na Liga deve ser entendida como a primeira grande questo diplomtica depois da morte do Baro do Rio Branco. O regime republicano enfrentava seu batismo de fogo internacional no
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campo das grandes potncias, com o desafio de fazer poltica externa sombra do Baro. Com a nova organizao internacional que se criava, dois tabuleiros, paralelos e superpostos, passavam a existir no sistema internacional. Acima do tabuleiro geopoltico clssico, no qual as potncias europias praticavam h sculos a poltica do poder, surgia nova instncia no tabuleiro multilateral. Organizao universalista tpica do sculo XX e dos critrios liberais de poltica internacional, a Liga das Naes foi expresso do novo jogo multilateral. E a crise do Conselho da Liga de 1926 pode ser vista como um ntido sinal de vida desse tabuleiro multilateral, capaz de exercer influncia nas relaes geopolticas do tabuleiro tradicional. Nas anlises da crise de 1926, prevalece a tendncia entre os historiadores a destacar o fiasco do Brasil na Liga das Naes (Santos, 2002). Partindo dessa premissa, variam apenas suas causas. Alguns culpam o presidente Artur Bernardes pelo uso da poltica externa como alucingeno para a poltica domstica (Macedo Soares); outros atribuem responsabilidade Frana e Inglaterra, usando o Brasil para conspirar secretamente contra a Alemanha (Heitor Lyra). O certo que tem prevalecido a nfase no processo de radicalizao internacional do governo Bernardes, que culminaria na crise de 1926, como definidor da natureza da poltica externa brasileira no perodo. Uma ao externa impulsiva e radical teria resultado no fiasco internacional. Ao traar minucioso panorama da participao do Brasil na Liga das Naes, Eugnio Vargas Garcia (2000:139) aponta o caso de misperception do governo brasileiro em suas demandas em Genebra pelo assento permanente no Conselho, buscando elevar o prestgio internacional do pas, mas superestimando as possibilidades de sucesso de sua aspirao. Stanley Hilton (1980) debrua-se tambm sobre as atitudes do presidente Bernardes, intransigente na poltica externa em razo das presses domsticas que sofria da oposio.
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Clodoaldo Bueno compartilha a tese de Hilton e assinala o carter instrumental da poltica externa bonapartista de Bernardes, servindo como fonte de prestgio e legitimidade domstica para um governo impopular (Cervo e Bueno, 2002). Em exceo tendncia, Norma Breda dos Santos (1996) procura entender a crise a partir da configurao geral da poltica internacional, inserindo, nesse contexto mais amplo, os aspectos domsticos que caracterizavam a ao externa do Brasil poca. O exame da crise de 1926, dentro do marco terico das Relaes Internacionais, sugere um processo mais amplo e complexo em curso no sistema internacional. No parece ter sido o prestgio ou o bonapartismo o carter essencial da poltica externa brasileira no perodo; tampouco o fiasco absoluto seu resultado. Seria uma interpretao estrita inferir-se de uma crise a natureza da poltica externa de um pas. Se for certo que as motivaes do presidente Bernardes sua personalidade, os constrangimentos domsticos de seu governo , assim como as posies de seu inexperiente chanceler, o jornalista Flix Pacheco, tiveram papel no desenrolar da crise de 1926 e devem ser consideradas nas explicaes sobre a poltica externa do perodo, a poltica internacional deve ser o ponto de partida. Somente com a compreenso das dinmicas por posies de poder no sistema internacional da poca pode-se vislumbrar como as elites de poltica externa percebiam tais movimentos, definiam seus interesses e traavam suas estratgias. O objetivo central do presente estudo fornecer, a partir da teoria internacional fundamentada na histria, um exame dos processos em curso na poltica internacional ps-Versalhes que conduziram crise de 1926, uma viso das percepes, objetivos e estratgias de elites diplomticas e, em especial, uma perspectiva sobre a natureza da poltica externa brasileira. Partindo de anlise terica na tradio do realismo neoclssico, vislumbro a possibilidade de conciliar variveis
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sistmicas e domsticas em modelo explicativo. Procuro dar importncia inicial s dinmicas do sistema internacional do perodo que, traduzidas pelas percepes de uma elite nacional e articuladas a seus interesses e estratgias, explicariam a natureza da poltica externa brasileira. No processo, tento oferecer contribuio ao debate at ento restrito a historiadores sobre o suposto fiasco da posio brasileira na Liga. Creio que, considerando a nova disposio dos tabuleiros do sistema internacional, tenha sido, no mbito da atuao externa do Brasil, um vencer ao perder, parafraseando o presidente Artur Bernardes. Na primeira parte deste artigo, examino questes tericas relacionadas ao modelo de anlise desenvolvido dentro da tradio do realismo neoclssico. Na segunda, em aplicao do modelo sugerido, procuro mostrar as dinmicas de poder no sistema internacional relacionadas crise de 1926 o processo geopoltico europeu sobre a questo alem e o processo multilateral brasileiro, com a busca de um assento permanente no Conselho da Liga das Naes. Examino igualmente como a elite de poltica externa do pas percebia a nova ordem internacional e suas dinmicas e qual a posio de poder que vislumbrava para o Brasil nessa ordem. Na concluso, procuro compreender a natureza da poltica externa brasileira no perodo. O episdio de 1926, embora geralmente analisado como uma ao desastrosa da diplomacia brasileira, pode ser visto como um sinal dos novos tempos nas relaes internacionais: o jogo complexo de interaes entre os tabuleiros geopoltico e multilateral e a capacidade de a poltica externa brasileira exercer influncia nesse novo contexto.

Um Modelo de Anlise de Poltica Externa no Realismo Neoclssico

O realismo no uma teoria. Seria mais exato compreend-lo como uma tradio poltico-filosfica das Relaes Internacionais. Essa
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tradio realista abrange e confere unidade a diferentes teorias, que procuram oferecer um olhar analtico sobre a realidade internacional. Os contornos ontolgicos centrais do realismo revelam-se na nfase sobre o que d aos conceitos de poder como elemento regulador da vida internacional e sobre a anarquia como condio estrutural da esfera poltica internacional (Soares de Lima, 2001; Walt, 2002). Mesmo na tradio realista, a perspectiva epistemolgica mais apropriada para capturar a realidade das relaes internacionais objeto de debates, variando desde abordagens clssicas (com razes poltica, histrica, filosfica) a cientficas (com razes nos mtodos das cincias naturais). Na tentativa de desenvolvimento de modelos rigorosos para anlise das relaes internacionais, a teoria da poltica internacional concebida por Kenneth Waltz representou ponto de infle2 xo . A partir da publicao de Theory of International Politics (1979), marco do neo-realismo ou realismo estrutural, despontaram, dentro da tradio realista, vertentes tericas que buscavam aprimorar e refinar a lgica waltziana. Na teoria de Waltz, os resultados internacionais derivam de causas sistmicas e no, como vislumbrava o realismo clssico, de variveis pertencentes ao nvel das unidades polticas. Na lgica dedutiva waltziana, o eixo desloca-se para os efeitos do sistema internacional. A estrutura do sistema seria composta de trs elementos: o princpio ordenador (a anarquia); a funo das unidades (como as unidades so funcionalmente similares, no teriam papel analtico); e a distribuio de poder entre grandes potncias (polaridade). A interao entre estrutura e unidades se d em lgica explicativa descendente (top-down). Os resultados internacionais partem da estrutura do sistema. Nesse sentido, a teoria neo-realista serviria para explicar resultados internacionais; jamais para entender polticas externas especficas.
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Pressupondo uma constante no comportamento externo das unidades no sistema, como maximizadoras de segurana, o resultado internacional mais significativo que se depreende da teoria waltziana a contraposio de poder (balance of power). A teoria da contraposio de poder de Waltz, que prev padres recorrentes de grandes potncias contrapondo grandes potncias, a expresso da estrutura do sistema internacional sobre a poltica externa dos Estados. As contraposies de poder teriam carter no intencional, produto da poltica internacional (sistema) e no da poltica externa (unidades e seus propsitos). Um corolrio do modelo waltziano que a presso da estrutura internacional, a restrio que impe ao comportamento das unidades, supera os propsitos gerados internamente pelos Estados isto , os propsitos de sua poltica externa na medida em que molda a interao das unidades. De modo mais amplo, o comportamento agregado do sistema internacional restringe o comportamento das unidades. Com efeito, na lgica sistmica de Waltz, no se faz necessrio dotar a poltica externa das unidades de interesses diferenciados. Todas elas teriam, a priori, o mesmo propsito primrio: a sobrevivncia, ainda que, a posteriori, seus propsitos pudessem variar, desde a manuteno de sua posio no sistema at o domnio mundial. Nesse sentido, o neo-realismo, ao contrrio do realismo clssico, considera que o sistema internacional composto exclusivamente de Estados satisfeitos (Schweller, 1996). A sobrevivncia, definida por Waltz como a manuteno da posio da unidade no sistema, objetivo primrio dos Estados. Esse objetivo alcanado pela maximizao da segurana. Somente quando a sobrevivncia est assegurada, os Estados podem buscar outros objetivos. A deduo a partir da estrutura anrquica do sistema internacional waltziano poderia ser vista do seguinte modo:
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ANARQUIA 9 AUTO-AJUDA 9 SOBREVIVNCIA POSICIONAL 9 MAXIMIZAO DE SEGURANA 9 DILEMA DE SEGURANA 9 CONTRAPOSIO DE PODER Como as unidades so idnticas, todos os Estados estariam dispostos a assumir custos e riscos altos para manter sua posio no sistema e apenas custos e riscos baixos, marginais, para melhor-la. Por isso, de acordo com Waltz (1979:126), (...) a contraposio (balancing), e no a composio (bandwagoning), seria o comportamento induzido pelo sistema. Aaron Friedberg (1988:4) corretamente aponta para o risco de toda teoria estrutural: sua tendncia a degenerar em determinismo material. No modelo waltziano, a poltica externa aparecer necessariamente como resposta contrapositiva (por meio de alianas ou de incremento do prprio poder nacional do Estado) a aumentos relativos de poder na estrutura do sistema. No entanto, nada h de inevitvel ou automtico nessa lgica, se considerarmos a percepo e as decises dos lderes nacionais na histria. Do ponto de vista terico, a observao de Friedberg abre espao para vislumbrar a contingncia prpria das decises de poltica externa no curso da histria internacio3 nal . No debate contemporneo dentro da tradio terica realista surgiu importante conjunto de formulaes a partir da dcada de 1990. Em
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artigo publicado no peridico World Politics, Gideon Rose (1998) denominou essa vertente realismo neoclssico, da associao entre o neo-realismo e o realismo clssico. O realismo neoclssico reintroduz a dimenso histrica das relaes internacionais (Wohlforth, 1993; Schweller, 1997; Zakaria, 1998). Ressurge a contingncia das decises de poltica externa, a escolha dos estadistas em seu tempo e espao, em suas circunstncias polticas e histricas. Como notou Stephen Walt (2002:210), (...) enquanto Waltz insistiu que sua teoria no era uma teoria de poltica externa, a corrente neoclssica da teoria realista d menos ateno s propriedades do sistema como um todo e se concentra primordialmente na explicao das decises de polticas externas especficas. Os modelos do realismo neoclssico procuram, em princpio, superar a separao rgida entre os nveis de anlise, proposta por David 4 Singer, os quais no se poderiam combinar . Poltica internacional e poltica externa poderiam ser teoricamente integradas em modelos 5 analticos e tratadas a partir de uma abordagem clssica . Ao contrrio do que informa o neo-realismo, o comportamento atribudo s unidades pela estrutura do sistema internacional no seria unicamente a maximizao da segurana. A posio relativa do Estado no sistema de poder internacional poder estabelecer o parmetro inicial de sua poltica externa. Mas a traduo das dinmicas de poder no sistema internacional em comportamentos de poltica externa no automtica. As escolhas passam por variveis intervenientes, expressas por certos fatores no nvel domstico das unidades. Nesse sentido, as aes de poltica externa decorrem no de maneira automtica das dinmicas de poder no sistema internacional, mas passam por filtros intervenientes. No presente estudo, para examinar o caso especfico da natureza da poltica externa brasileira na crise da Liga das Naes de 1926, procurarei dar nfase ao seguinte modelo analtico:
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Varivel Independente

Varivel Interveniente

Varivel Dependente

Dinmicas por Posies de Poder nos Tabuleiros do Sistema Internacional

Percepes e Grande Estratgia da Elite da Poltica Externa

Natureza da Poltica Externa

A relao entre essas variveis indica que a natureza da poltica externa pode ser explicada a partir de dinmicas por posies de poder nos tabuleiros do sistema internacional. Mas no de modo direto. No processo, intervm (i) as percepes de uma elite de poltica externa sobre os movimentos de poder internacional e sobre o potencial de seu pas, que do contornos ao seu julgamento sobre interesses nacionais a serem perseguidos; e (ii) a grande estratgia traada por essa elite para alcanar a posio de poder que vislumbra para seu pas no sistema internacional. Sugere-se a hiptese analtica de que o sistema internacional ps-Primeira Guerra Mundial passou a organizar-se em dois tabuleiros, paralelos e interdependentes: o geopoltico tradicional e o multilateral, superposto ao primeiro. A ascenso dos EUA posio de grande potncia provocou no somente mudanas no tabuleiro geopoltico, mas levou criao de uma instituio no multilateral, a Liga das Naes, primeira grande organizao poltica internacional. A emergncia dessa organizao no tabuleiro multilateral associou-se presena dos EUA como grande potncia e s idias do liberalismo poltico internacional que passaram a defender e a difundir para a conduo das relaes internacionais. Os dois tabuleiros, paralelos e superpostos, estariam inseridos no sis6 tema internacional . Acima do geopoltico tradicional, consolida-se um multilateral. Com isso, cria-se um jogo diplomtico complexo por posies de poder, com processos em cada um dos tabuleiros e,
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sobretudo, com interconexes verticais entre tais. Dinmicas de poder no multilateral passam a exercer influncia considervel no geopoltico. A avaliao das dinmicas de poder essencialmente estratgica. Para as elites de poltica externa, isso implica um jogo constante de percepes relativas, um processo contnuo de avaliao do prprio potencial em relao ao poder dos demais pases, nos movimentos por posies internacionais. O potencial nacional de um pas depende de seus recursos de poder tangveis e intangveis , de sua estrutura domstica, de sua posio geogrfica, de sua experincia histrica. Traduzido em estratgia e canalizado para a poltica externa, esse potencial poder transformar-se em poder efetivo no sistema internacional. Para compreender a natureza da poltica externa brasileira na crise da Liga das Naes de 1926, busco analisar como integrantes da elite de poltica externa percebiam tanto os movimentos de poder nos tabuleiros do sistema internacional, quanto o potencial nacional do pas. Essas percepes e os objetivos definidos a partir delas se articulam em uma grande estratgia, que indicaria a posio de poder desejada pelo pas no sistema. A elite de poltica externa pode ser entendida, na linha proposta por Jos Murilo de Carvalho (1996), pelo critrio posicional, isto , a elite de poltica externa constituda pelo grupo restrito de pessoas que ocupam posies formais de poder, decisivas para a conduo da diplomacia de um pas presidentes, primeiros-ministros, chanceleres, embaixadores, dentre outros integrantes do crculo de poder da 7 poltica internacional . A grande estratgia de um pas deve ser compreendida, em seu sentido amplo, como uma concepo geral sobre a posio futura que este busca no sistema internacional. Tal concepo rege a direo dos objetivos e das estratgias e tticas diplomticas, isto , serve de par365

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metro para os clculos da relao entre meios e fins na poltica externa (Kennedy, 1991; Howard, 2001). Como observa Charles Kupchan (2002:3), os Estados precisam de um mapa conceitual do mundo e uma grande estratgia dele decorrente, com a finalidade de estabelecer uma relao entre seus objetivos internacionais e os meios de que dispem para atingir tais objetivos. A escolha de uma grande estratgia resultado de processo decisrio, dentro da estrutura poltica domstica do Estado. Desse processo poltico, sai vitoriosa determinada percepo do presente, do passado e do futuro no que tange posio de poder do Estado no sistema internacional. A grande estratgia d forma e sentido aos interesses nacionais que sero buscados pela poltica externa. Na ausncia de grande estratgia, a poltica externa torna-se reativa, vagando, sem rumo, em meio aos eventos e conjunturas internacionais. E no parece ter sido esse o caso da atuao diplomtica brasileira durante os anos que teve por objetivo claro um assento permanente no Conselho da Liga das Naes. Desde a preparao para a Conferncia de Paz de 1919, o Brasil enxergou a oportunidade de ter um lugar reconhecido entre as grandes potncias da nova ordem internacional que se instaurava. Ele participou da comisso que discutia a estrutura da Liga das Naes, e, nessa comisso, a atuao da chancelaria brasileira foi de alinhamento automtico aos EUA. poca, essa posio se apresentava quase que natural diplomacia brasileira, considerando uma das linhas caractersticas herdadas da chancelaria do Baro do Rio Branco: a inaugurao do chamado paradigma americanista da poltica externa brasileira8. Em fevereiro de 1919, o Projeto de Pacto da Liga das Naes estava concludo. A cpula da organizao seria o Conselho Executivo, formado por cinco potncias permanentes (EUA, Inglaterra, Frana,
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Itlia e Japo) e quatro no permanentes (com apoio dos EUA, o Brasil escolhido, ao lado da Blgica, da Grcia e da Espanha). O fato de o Brasil compartilhar, em um primeiro momento, as posies dos EUA em relao importncia da Liga e de reconhecer o prestgio da organizao na poltica internacional no deve ser visto de maneira esttica. Progressivamente, a busca por posio de poder central na Liga consolidou-se, tomou feio de interesse estratgico do pas. medida que avanava o jogo internacional e se moldavam as percepes das elites nacionais sobre o papel da Liga na nova ordem e sobre sua importncia para a conquista de posio entre as grandes potncias, a poltica externa brasileira revelava sua natureza de status quo, de conquista incremental de poder dentro da ordem existente, como a define Hans Morgenthau. Analisando a natureza de polticas externas, isto , sua essncia em certos momentos histricos, Morgenthau toma em conta as aes de poltica externa em relao ordem internacional. Desse modo, ser considerada uma poltica externa de status quo aquela que busca ou manter as posies de poder, ou ajustar as posies de poder dentro do marco de uma dada ordem internacional. Em contraste, a poltica externa revisionista, que busca alterar a ordem internacional, o status quo existente, e impor uma ordem alternativa, ser considerada de imperialismo (Morgenthau, 1985:53, 56, 58). A poltica externa brasileira do perodo buscar ajustes de sua posio de poder dentro do quadro da prpria ordem internacional, que tinha a Liga das Naes em seu centro: um ajuste do status de membro temporrio a membro permanente do Conselho da Liga. Nessa perspectiva, o Conselho da Liga afigurava-se como centro hierrquico de poder na nova organizao internacional, e seus assentos permanentes deveriam assegurar, quase que automaticamente, a condio de grande potncia na nova ordem internacional.
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A crise da Liga das Naes de 1926 deve ser entendida a partir do choque de dois longos processos da poltica internacional, nos tabuleiros geopoltico europeu e multilateral da organizao. Movimentos por posies de poder em um dos tabuleiros passavam a influir nos processos do outro. Nessa dinmica internacional, o privilgio dado ao tabuleiro multilateral e a experincia histrica do legado diplomtico brasileiro condicionavam as percepes dos lderes nacionais, davam parmetros a seus interesses, suas decises estratgicas e tticas para a poltica externa. A poltica externa brasileira de status quo buscava ganhos de poder na nova ordem, que parecia destinada a reger o futuro das relaes internacionais e no contestar a ordem ou demonstrar gratuitamente certo poder de que no dispunha. Nessa busca, longe de representar um fiasco total, o episdio de 1926 significou uma vitria ainda que efmera do multilateralismo nas relaes internacionais.

Posies de Poder, Percepes e Estratgias no Sistema Internacional

A deciso tomada pela diplomacia brasileira, em 17 de maro de 1926, de vetar a entrada da Alemanha na Liga das Naes ter parecido absurda a seus contemporneos. O Conselho da Liga das Naes reunira-se naquele dia, em sesso secreta, para confirmar a Alemanha como membro permanente do Conselho. A votao seria mera 9 formalidade. Desde os Acordos de Locarno , a Europa parecia ter entrado em nova era de cooperao. As rivalidades do ps-Grande Guerra pareciam ter-se exaurido e, como conseqncia, nada mais natural do que a participao da Alemanha como potncia legtima na ordem internacional. E, no entanto, o representante permanente do Brasil em Genebra anunciava que seu pas vetaria a proposta. O veto brasileiro, que tornou insustentvel a permanncia do pas na Liga das Naes, foi o choque de longos processos. H anos o Brasil
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vinha seguindo sua agenda em Genebra com vistas obteno de uma cadeira permanente no Conselho, assim como, em outro sentido, as potncias europias discutiam o destino da Alemanha. A crise, porm, foi reveladora sobre o funcionamento desse tabuleiro do sistema internacional que comeava a ganhar relevo no incio do sculo XX o multilateral e suas implicaes para os arranjos clssicos no tabuleiro geopoltico, a cujo funcionamento autnomo e irrestrito estavam acostumados os lderes das potncias europias. O fato de a deciso do Brasil no plano multilateral ter barrado, ainda que momentaneamente, interesses vitais das potncias europias no plano geopoltico paradigmtico de uma nova era que se iniciava nas relaes internacionais. Nessa perspectiva, no importa que o sistema de segurana coletiva da Liga tenha fracassado mais tarde ou que a prpria crise de 1926 j revelasse falhas desse sistema; importa sim destacar a existncia do tabuleiro multilateral na poltica internacional, em cujos processos uma potncia como o Brasil da poca poderia ter peso significativo, exercendo influncia nas relaes tradicionais do tabuleiro geopoltico das grandes potncias. Como analisou o historiador Chris Leuchars, a crise do Conselho de 1926 deve ser entendida em dois mbitos, como o choque entre dois processos distintos e independentes que se encontram no sistema internacional: de um lado, a questo da segurana europia e da entrada da Alemanha na Liga das Naes (no tabuleiro geopoltico); de outro, a culminao dos esforos brasileiros em obter um assento permanente no Conselho (no tabuleiro multilateral). A imagem de Leuchars (2001) elucidativa: eram dois navios navegando em curso de coliso em um nevoeiro, com suas tripulaes preocupadas exclusivamente com suas respectivas casas de mquinas. Quando se deram conta, foi impossvel evitar a coliso. Mas, para compreender a natureza da poltica externa brasileira no processo que culminou com o veto de 1926, torna-se indispensvel examinar as percepes da elite diplomtica sobre o que estava em
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jogo nos tabuleiros do sistema internacional e sobre o potencial do pas para consecuo dos interesses nacionais. Para o Brasil, contava a percepo de que o processo multilateral na Liga das Naes era definidor do futuro das relaes internacionais e, por extenso, decisivo para a posio de poder a que aspirava na nova ordem que se formava.

O processo europeu no tabuleiro geopoltico: a questo alem

A poltica internacional na Europa, as dinmicas de poder envolvendo potncias europias no tabuleiro geopoltico do ps-Grande Guerra, tinha, por pano de fundo, o chamado problema alemo: Se esse fosse resolvido, tudo estaria resolvido; se permanecesse sem soluo, a Europa no conheceria a paz (Taylor, 1996:40). A segurana no continente europeu estava no cerne da questo alem. Os principais atores envolvidos eram o Reino Unido, a Frana e a Alemanha. O temor que a Alemanha despertava na Frana ainda estava aceso. No curto espao de menos de cinqenta anos, o territrio francs fora invadido duas vezes, alterando fundamentalmente o equilbrio geopoltico europeu. A Frana passou a agir segundo o que Henry Kissinger (1994) denominou de poltica externa do desespero, usando todos os expedientes, inclusive o Tratado de Versalhes, para impedir o desenvolvimento germnico. Em poucos momentos da histria, a segurana e a proteo foram buscadas de forma to obsessiva. A Linha Maginot representa o pice da postura defensiva francesa, a expresso geopoltica de sua experincia histrica. O prprio sistema de segurana coletiva da Liga das Naes, na percepo dos lderes franceses que viveram a guerra, deveria ser um mecanismo direcionado contra a Alemanha, ou, na melhor das hipteses, capaz de cont-la.
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As perspectivas francesas de contar com alianas defensivas eram pouco promissoras. Por sua prpria posio geogrfica, a Inglaterra possua uma definio de segurana distinta daquela buscada em termos absolutos pela Frana. Mas no interessava Inglaterra se isolar dos assuntos continentais. A paz europia e a conciliao faziam parte da definio dos interesses britnicos, sobretudo em uma poca em que as presses populares pelo pacifismo ecoavam no Parlamento. Os lderes britnicos estariam dispostos a cooperar com a Frana, mas no a subscrever todas as invectivas francesas contra a Alemanha. Depois da Primeira Guerra, por razes psicolgicas e materiais, a capacidade poltica da Inglaterra de se contrapor Alemanha em conjunto com a Frana era limitada. A Leste, a Frana j no podia contar com uma aliana com a Rssia para dissuadir eventuais atos de agresso da Alemanha. Os destinos da Revoluo Bolchevique eram incertos. As derrotas sofridas pela Rssia czarista at sua imploso com a Revoluo de 1917 pareciam t-la condenado, aos olhos dos estadistas europeus, ao ocaso de sua posio de grande potncia. A garantia da independncia da Polnia e a criao de novos Estados-nao criaram um cordon sanitaire que isolaria a Rssia da geopoltica europia. Na ausncia da Rssia, imaginou Georges Clemenceau, a garantia francesa contra a agresso alem estaria ao Leste na Polnia e na Tchecoslovquia. O Tratado de Rapallo (1922) entre a Alemanha e a Rssia normaliza suas relaes bilaterais, mas, contribuindo para a percepo de insegurana da Frana, os dois pases passam a considerar a Liga instrumento dos vencedores para perpetuar desigualdades de poder. medida que aumentavam os problemas polticos e econmicos domsticos na Alemanha, cresciam os ressentimentos em relao ao Acordo de 1919. A Frana superou Waterloo, pois se viu integrada ao sistema internacional como potncia legtima afinal, a Frana no era Napoleo, como entenderam os estadistas do Congresso de Vie371

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na. Mas a Alemanha no podia esquecer Versalhes, porque cada sacrifcio quotidiano parecia um momento de expiao. No fundo, no importava tanto a lgica e o alcance econmico irrealistas das reparaes impostas Alemanha pelos vencedores da Grande Guerra. O que importou foi sua fora simblica e psicolgica. Humilhada em Versalhes, a Alemanha perdeu a guerra e territrios, e foi obrigada a desarmar-se e a assumir a culpa pelo conflito. As reparaes eram simblicas, lembranas permanentes de tudo isso para o cidado comum, acirradas quando o pas mergulhou no caos inflacionrio. Seu efeito psicolgico na estrutura poltica domstica alem foi arrasador. As reparaes criaram ressentimentos, rancores, hostilidades que seriam capitalizadas pelo primeiro lder que decidisse, em seus sonhos megalomanacos, reerguer o Reich. A ocupao do Ruhr pela Frana, em 1922, sinalizou ao continente a disposio do pas em agir unilateralmente para garantir sua segurana. Pouco adveio dessa iniciativa. A coero mostrava-se intil como poltica em relao Alemanha. A verdade que a Frana e a Inglaterra, por seus prprios movimentos geopolticos, criavam para si um impasse. A insistncia da Frana em enfraquecer unilateralmente a Alemanha impossibilitava o apoio britnico; a insistncia da Gr-Bretanha na conciliao o que lhe daria nova posio de preponderncia entre as potncias europias subestimava seu impacto psicolgico para a segurana da Frana e impossibilitava a colaborao francesa. Mas as vozes a favor do apaziguamento (appeasement) cresciam na Europa. Era preciso trazer a Alemanha para a ordem internacional. Como notou Taylor (idem:50), consolidava-se a percepo de que a paz seria possvel somente com a cooperao do governo alemo. Gustav Stresemann chegou ao poder na Alemanha em 1923, com o propsito de tornar seu pas membro pleno do sistema europeu. Em
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sua agenda, permaneciam os interesses alemes de pr fim s reparaes, ao desarmamento imposto, ocupao do Rhineland; e de definir as fronteiras com a Polnia. Stresemann estava disposto a negociar. Seu principal aliado era a presso dos eventos. Ele acreditava que a questo central no era a reviso dos tratados para reverter a posio de poder alem; ao contrrio, percebia que o reerguimento do poder alemo de modo legtimo, por meio de negociaes, levaria inevitavelmente a uma reviso dos tratados. A Alemanha desejava retornar pacificamente sua posio de grande potncia. Stresemann habilmente sugeria que a paz e a reviso dos tratados caminhassem juntas. Os Acordos de Locarno, assinados em 1 de dezembro de 1925, marcaram ponto de inflexo nos anos entreguerras. Sua assinatura ps fim simblico Primeira Guerra; seu repdio, onze anos depois, marcaria o preldio da Segunda. Locarno reconciliou a Frana e a Alemanha. Representou tambm alvio para a Inglaterra, que se vira como garante da paz europia desde a sada de fato dos EUA dos assuntos do continente, tendo de acomodar as posies vingativas da Frana. Em ltima anlise, Locarno foi o triunfo do apaziguamento. Deu Europa esperana real de segurana e suscitou a perspectiva de que somente a integrao da Alemanha asseguraria a paz. Um dos termos de Locarno referia-se expressamente entrada da Alemanha no Conselho da Liga como membro permanente. Essa era uma demanda central de Stresemann, dentro de sua estratgia diplomtica de reintroduzir a Alemanha como potncia legtima do sistema europeu. A Inglaterra, ciente do valor do apaziguamento para a segurana no continente, mostrou-se disposta a apoiar a admisso da Alemanha no Conselho. O mtodo da reforma do Conselho no estava definido. Mas, talvez como forma de demonstrar sua nova posio de poder, a Alemanha lanava o princpio de que somente ela deveria 10 ser admitida como membro permanente .
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O carter dos Acordos de Locarno era, pois, de segurana regional no tabuleiro geopoltico. A fronteira franco-belga-alem ficava sob garantia da Inglaterra e da Itlia; a soluo pacfica das controvrsias tornava-se princpio entre as partes. Acima de tudo, comeava a mudar o tratamento dispensado Alemanha. De potncia humilhada em Versalhes, tornava-se parte legtima na poltica europia. A partir de 1925, parecia delinear-se um procedimento de transferncia dos resultados geopolticos regionais para o campo multilateral. As grandes potncias europias buscariam vincular os Acordos ao sistema da Liga das Naes. Ganhava forma o chamado esprito de Locarno. Surgia a esperana de superao definitiva dos rancores que assolavam o continente.

O processo brasileiro no tabuleiro multilateral: vencer ou no perder

Para o Brasil, a diplomacia multilateral no ps-Grande Guerra apresentou-se como o meio, por excelncia, de ganhar espao na instncia de poder que parecia despontar como definidora dos rumos da poltica internacional. A nova configurao da ordem internacional, com a Liga das Naes em seu ncleo, era percebida como a onda do futuro no sistema internacional. Para a elite brasileira de poltica externa, a busca por uma posio de poder central no novo tabuleiro multilateral foi essencial na definio da grande estratgia do pas, que orientaria suas estratgias e tticas diplomticas para a nova ordem. Se prevalece o julgamento corrente de que o exame objetivo dos recursos de poder do Brasil no parecia justificar a demanda por um lugar ao sol ao lado das grandes potncias, isso se deve ao erro comum de atribuir a um nico fator recursos militares tangveis, por exemplo importncia determinante para o poder nacional. A avaliao presente e futura do poder nacional ser sempre incompleta caso des374
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considere seus elementos intangveis. Nesse sentido, para entender os objetivos que perseguia o Brasil em termos de uma posio de poder central na ordem internacional, no se pode subestimar a fora da experincia histrica na definio das percepes sobre o potencial nacional do pas. O sucesso e o prestgio que a diplomacia do Baro do Rio Branco obtivera no continente americano deixaram pesado fardo para as elites de poltica externa que o sucederam. As iniciativas diplomticas seriam inevitavelmente julgadas sombra desse legado. Quo pesado fora o fardo das elites de poltica externa que tiveram de agir naquela mesma gerao, uma dcada aps a morte do Baro do Rio Branco? Que desafio maior poderia haver para um pas, como o Brasil da poca, do que postular um espao no palco das grandes potncias com o imperativo de sucesso que o passado diplomtico lhe legara? Para entender a natureza da atuao exterior do Brasil no perodo, parece crucial ter em conta a experincia histrica das glrias diplomticas do Baro do Rio Branco como fio condutor das percepes da elite de poltica externa sobre o potencial nacional do pas e a posio que deveria ocupar na nova ordem. luz dessa experincia histrica como um dos delineadores de percepes sobre o potencial nacional do pas, convm observar como foi tomando forma a grande estratgia do Brasil, tal qual definida por sua elite de poltica externa, com vistas a uma posio de poder no centro decisrio do tabuleiro multilateral: o Conselho da Liga das Naes. Sem a participao dos EUA, logo na primeira sesso formal do Conselho, em janeiro de 1920, o Brasil acreditava-se representante do continente americano na Liga, porta-voz dos ideais americanos de prevalncia da paz e do direito na nova ordem internacional. Na I Assemblia da Liga, em setembro daquele ano, o pas foi reeleito membro temporrio do Conselho por mais um novo perodo o apoio
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dos EUA valera ao Brasil o primeiro mandato. As sucessivas reeleies do Brasil como membro no permanente do Conselho seriam facilitadas pela ausncia de regras claras (Assemblias de 1921 e 1922). Mas o processo de intensificao da demanda brasileira por um lugar definitivo entre as grandes potncias da ordem internacional se d durante o mandato do presidente Artur Bernardes (novembro/1922 a novembro/1926). Magro, teso, aparentemente impassvel, Bernardes foi um homem profundamente angustiado. Suas decises, mesmo as mais resolutas, pareciam enfrentar dilemas internos, embates pessoais. Jamais perdoou seus adversrios polticos que cresceram significativamente durante seu perodo como presidente. Via-os como inimigos que precisavam ser combatidos e derrotados. Governando com mo-de-ferro, despertava a revolta, muitas vezes o dio, de seus opositores. Para o presidente Bernardes, a derrota era a anttese da vitria, no vencer significava perder, princpio duvidoso quando se trata da prtica diplomtica. Seu nacionalismo ferrenho encontraria campo frtil nos desafios da poltica externa de seu governo. Bernardes assumiu a Presidncia sob estado de stio, que seria prorrogado vrias vezes em seu mandato. A crise do Estado liberal e do sistema oligrquico no Brasil mostrava seus sinais, com dissidncias internas e crescente oposio de novos setores da sociedade. Um pas convulsionado por crises dificilmente encontra base de consenso sobre as diretrizes de sua poltica externa. As solues radicais ganham fora em tempos incertos. Para conduzir o Ministrio das Relaes Exteriores foi designado o jornalista Flix Pacheco, proprietrio do Jornal do Comrcio. Pacheco recebeu o cargo sem qualquer experincia no campo da diplomacia. Sua formao como jornalista focalizava os eventos aquilo que o historiador Fernand Braudel denominaria os fogos de artifcio do quotidiano. Faltava-lhe a compreenso ampla dos assuntos interna376
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cionais, dos movimentos conjunturais, das presses e desafios estruturais da poltica mundial. Operava-se, na conduo da poltica externa, importante mudana de estilo, de tom, de nfase. Se permanecia o objetivo estratgico de obter posio de poder entre as grandes potncias que decidiriam os rumos da ordem internacional a partir do tabuleiro multilateral, a forma dessa demanda se alterava. Durante o governo do presidente Epitcio Pessoa (1919-1922), o Brasil manteve na Liga postura low profile, no raro reativa. O ideal de poder na ordem multilateral era perseguido como um direito, como uma demanda justa que seria oportunamente reconhecida dentro do esprito de civilidade que inspirava aquela ordem. Com Bernardes na Presidncia, a conquista do assento permanente no Conselho da Liga tornou-se meta central da ao diplomtica brasileira, empreendida paulatinamente com intemperana, medida que se mostrava frustrado um direito natural. Nesse ponto, a poltica externa corria o grave risco de confundir objetivo estratgico com direito natural. Com efeito, preciso distinguir duas motivaes coexistentes que dominariam esse perodo e teriam peso na conduo da poltica externa brasileira: uma, de natureza poltica internacional, que via na posio central da Liga das Naes o coroamento de uma demanda diplomtica legtima e natural na ordem futura; outra, de natureza poltica nacional, que buscava explorar aquela conquista legtima e natural da diplomacia contra oposies polticas domsticas. Por motivos e propsitos distintos, mas por razes similares, que passavam por uma posio de poder natural na Liga correspondente ao potencial nacional do pas, a possibilidade de sucesso do pleito em Genebra seduzia a elite de poltica externa brasileira. Afrnio de Melo Franco escolhido pelo presidente Bernardes para representar o Brasil na IV Assemblia da Liga. Melo Franco segue para Genebra em 1923, com instrues para a criao de dois novos assentos permanentes a serem ocupados pelo Brasil e pela Espanha.
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A ttica inicial de Melo Franco em Genebra foi criativa. Sugeriu o estabelecimento de um nico assento permanente, que seria ocupado pela Espanha at a reintegrao da Alemanha ao sistema; o Brasil ocuparia o lugar permanente reservado aos EUA como cada vez mais os EUA se distanciavam da Sociedade das Naes, o arranjo conferiria, na prtica, um assento permanente ao Brasil. Melo Franco reivindicou tal vaga para o Brasil como direito do continente americano argumentava que o Brasil seria o candidato natural por sua filiao aos ideais da Liga de prevalncia do direito internacional. Como a Espanha se recusara a servir de reserva para um assento da Alemanha, Melo Franco fez modificaes e props que os espanhis deveriam representar os pases hispano-americanos no Conselho. A frmula bem recebida pelos membros permanentes, exceo da Gr-Bretanha. Bernardes e Pacheco superam suas suspeitas iniciais sobre as adaptaes feitas por Melo Franco s instrues originais. Adequaes tticas so a regra no universo complexo das negociaes internacionais. A demanda principal da estratgia diplomtica, o assento permanente, poderia ser atendida. Os movimentos diplomticos de 1923 no tabuleiro multilateral incentivaram o governo brasileiro. Os esforos da chancelaria brasileira em seu propsito pelo assento permanente se intensificariam. Em maro de 1924, importante passo simblico dado para a conduo das negociaes em Genebra. O Brasil decide criar uma Delegao Permanente junto Liga, com status de embaixada. Afrnio de Melo Franco foi nomeado seu chefe. A participao intensa do Brasil nos trabalhos da Liga Conselho, Assemblia, rgos tcnicos, comisses deveria sublinhar sua legitimidade na obteno do assento permanente no Conselho. Em sintonia estratgica com Melo Franco, segue em misso o embaixador Raul Fernandes a Londres, Paris, Haia, Praga, Estocolmo e Bruxelas, com o objetivo de defender a candidatura do Brasil. A visita a essas capitais lhe deixa a impresso de que a frmula adotada por Melo Franco no ano anterior encontraria menor resistncia entre os pases europeus. Nela, havia o forte argumento da
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representao do continente americano em uma organizao que procurava afirmar-se por sua natureza universalista (Garcia, 2000). A ao conjunta do Brasil e da Espanha para obteno do assento permanente no encontrou, todavia, eco diplomtico. O Brasil concentrou-se, ento, no recurso suplncia dos EUA no Conselho. Tanto Raul Fernandes quanto Melo Franco expressavam acordo sobre a estratgia. Apoiavam-se no fato de que a Liga destinara ao continente americano um assento permanente no Conselho. A suplncia provavelmente se tornaria fato consumado, em favor do Brasil. A ttica diplomtica deixava de ser o aumento do Conselho para a interinidade da posio reservada aos EUA, a ocupao de um lugar j disponvel, porm vago. Durante a V Assemblia da Liga, em setembro de 1924, a Alemanha faz movimento importante por posio no tabuleiro multilateral. Encaminha memorandum aos pases-membros do Conselho, pedindo-lhes opinio sobre sua eventual admisso na Liga das Naes. Por sua entrada, estava evidentemente subentendida uma vaga permanente no Conselho. Para a Alemanha, a admisso na Liga e, em particular, no Conselho, teria profundo significado diplomtico. O status de grande potncia do pas seria novamente reconhecido, mas, sobretudo, chegaria ao fim seu isolamento forado do sistema de poder europeu, objetivo fundamental da poltica externa de Stresemann, cuja poltica de adeso ordem de Versalhes criava presso sobre a Inglaterra e a Frana. Estas se mostravam um tanto desconfortveis com os princpios da ordem criada por inspirao wilsoniana, mas estavam dispostas a abra-los, se esse era o preo da segurana no continente. Tendo isso em vista, a Gr-Bretanha e a Frana comprometem-se a no objetar os planos alemes por um assento permanente. O Brasil, consultado como membro no permanente, responde que no possui objees, a priori, admisso da Alemanha (Santos, 2002:10), salien379

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tando, porm, que a questo deveria ser tratada no de modo bilateral, mas sim multilateralmente, entre os membros da Sociedade das Naes. Encaminhando a questo alem para o plano multilateral, a diplomacia brasileira procurava espao poltico para administrar sua demanda concomitantemente alem, insistindo na prpria pretenso, quando entrasse em pauta a reivindicao da Alemanha. Um clima de reforma possivelmente favoreceria os objetivos brasileiros. De todo modo, o Brasil foi novamente reeleito como membro temporrio. Na percepo da elite de poltica externa brasileira sobre as dinmicas de poder no tabuleiro multilateral, o governo britnico era considerado o principal obstculo pretenso do pas na nova ordem internacional. O embaixador brasileiro em Londres, Rgis de Oliveira, recebido por Chamberlain em abril de 1925, discute a questo da candidatura. Chamberlain, habilmente, lembra ao embaixador que todos os membros no permanentes teriam a mesma aspirao e que sua tarefa no era apoiar algum pas, mas antes justificar escolhas em face das demandas contraditrias e da necessidade de manter um equilbrio entre os membros permanentes e no permanentes (idem:11). Em julho de 1925, o Brasil envia memorandum secreto aos membros do Conselho, expressando sua viso sobre a reforma do rgo. O principal argumento mantm-se o desequilbrio na representao geogrfica. A Liga correria o risco de se tornar verdadeiro instrumento da poltica europia, caso no fosse ajustado tal desequilbrio. As alternativas que apresentava o Brasil como soluo para a distribuio injusta eram ou a ocupao provisria pelo Brasil do assento reservado aos EUA, ou a criao para o pas de nova vaga permanente reservada ao continente americano. Na VI Assemblia da Liga, em 1925, as grandes potncias buscaram manter inalterada a composio do Conselho, at que se resolvesse a
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questo alem. A discusso sobre o assento permanente mais uma vez adiada agora em funo das negociaes europias vis--vis a Alemanha. Entre os pases da Amrica Latina, cresciam as presses pelo revezamento do assento de membro temporrio do Conselho. A Venezuela props resoluo que previa renovao obrigatria dos assentos temporrios do Conselho a partir da Assemblia seguinte, em 1926. O Brasil teve de comprometer-se a aceitar o rodzio do ano seguinte, para ser novamente reeleito como membro temporrio. A opo de manter a condio renovvel de membro no permanente parecia ter-se apresentado pela ltima vez. Na estrutura poltica domstica do Brasil, a participao do pas na Liga comeava a tomar contornos passionais, com forte teor nacionalista. O desgastado governo do presidente Bernardes comeava a descobrir a utilidade das crises externas na mobilizao da unidade nacional. A estratgia diplomtica em Genebra poderia ser canalizada para ganhos de legitimidade na poltica domstica, uma das formas mais obtusas e eficazes de instrumentalizao da poltica exterior de um pas. Com as opes se fechando demanda do Brasil na poltica internacional e com a difcil situao poltica interna no pas, uma inflexo na poltica externa mostrava-se atraente. Os contornos de uma soluo radical comeavam a delinear-se. Um dia depois da assinatura dos Acordos de Locarno, em 1 de dezembro de 1925, o tabuleiro geopoltico europeu invadiu decisivamente a agenda multilateral brasileira. Quando Chamberlain informou Melo Franco de que a Alemanha seria admitida no Conselho, parecia absolutamente claro que as questes internacionais europias tinham precedncia sobre as questes da Liga, e que estas deveriam necessariamente aceder quelas. O trs meses que separam a assinatura dos Acordos de Locarno e a crise de maro de 1926 revelam como a situao internacional pode
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deteriorar-se rapidamente, quando longos processos paralelos chegam a uma encruzilhada decisiva.

O choque de tabuleiros e a retirada do Brasil da Liga das Naes

A perspectiva de reforma do Conselho dera nimo ao Brasil. Locarno parecia apresentar a oportunidade pela qual o Brasil esperara de assumir uma vaga permanente. Melo Franco via no esprito de Locarno, com a possibilidade de reforma geral do Conselho, a chance definitiva para a pretenso brasileira de uma posio de poder entre as potncias centrais da Liga das Naes. Em janeiro de 1926, nova dinmica de poder comea a tomar forma no tabuleiro multilateral. Incentivada pela Frana, a Polnia anuncia sua candidatura a uma vaga permanente. Parecia inevitvel aos lderes poloneses que, uma vez no Conselho, a Alemanha procuraria revisar questes geopolticas vitais, como a do Corredor de Dantzig e de suas minorias na Polnia. O protesto alemo foi imediato. Somente aceitaria sua entrada exclusiva no Conselho. Em meio s reivindicaes, Brasil e Espanha renovam suas respectivas candidaturas. A diplomacia francesa logo percebe que o tabuleiro multilateral no anulava a poltica de poder tradicional; antes, dava-lhe oportunidade de continuar a geopoltica por outros meios. Desconfianas histricas no se apagam rapidamente para as geraes que viveram experincias traumticas. Para a elite de poltica externa francesa, a conteno discreta da Alemanha no tabuleiro multilateral seria uma garantia adicional segurana que vislumbrava. Alm da Polnia e da Alemanha, a Frana apia o Brasil e a Espanha. No final de janeiro, aps conversa com Briand em Paris, Chamberlain mostrou-se favorvel candidatura polonesa, mas ainda reticente ao pleito brasileiro e espanhol.
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O Brasil percebe o dilema que se operava no tabuleiro multilateral: ou a Liga reconhecia o valor de sua candidatura ao sistema que se pretendia universal, ou daria provas de que era efetivo instrumento da poltica do poder europia. Evidentemente uma reforma ampla do Conselho, contemplando a Polnia, o Brasil e a Espanha, diluiria o prestgio diplomtico que uma admisso exclusiva traria para a Alemanha no palco das grandes potncias. Em 8 de fevereiro de 1926, a Alemanha apresenta seu pedido de admisso Liga das Naes. O Conselho resolve convocar uma Assemblia Extraordinria para votar a questo a partir de 8 de maro. O Brasil avaliou como postura desleal a atitude alem de pleitear sua entrada exclusiva no Conselho, uma vez que o pas se comprometera a apoiar a Alemanha em 1924. O chanceler Pacheco declara, em entrevista ao United Press, que o Brasil permanecia abertamente candidato ao assento permanente. O representante alemo no Rio de Janeiro, Hubert Knipping, observou que sua chancelaria ignorava qualquer outra candidatura oficial. Chamado ao Itamaraty, Pacheco comunica a Knipping que, com a nova postura alem, o Brasil no mais poderia manter o apoio dado em 1924. Em nota ao governo alemo, o Brasil condiciona seu apoio ao fato de que a Alemanha no fosse o nico pas admitido no Conselho nem criasse obstculos aspirao brasileira. Paralelamente, o embaixador brasileiro em Washington, Gurgel do Amaral, sonda Kellogg sobre a possibilidade de apoio dos EUA s potncias europias. Os EUA no estavam dispostos a se envolver. As posies tornam-se inflexveis. Ao final de fevereiro de 1926, o veto tomava contornos definitivos para o presidente Bernardes e para o chanceler Pacheco. Em comunicao a Melo Franco, reconhecem que chegada a hora de gesto peremptrio na Liga. O embaixador Melo Franco sabia que, depois de anos de campanha, permanecer na Liga aps uma reforma que no contemplasse a aspirao do Brasil seria por demais humilhante para
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o pas. Por outro lado, tinha conscincia sobre o que representava o veto para o processo europeu de Locarno e para as esperanas que suscitara. Notando a reticncia de Melo Franco em considerar o veto, o presidente escreve-lhe e recorda que o Brasil no possua qualquer compromisso em relao aos Acordos de Locarno. A escolha do pas seria entre vencer ou no perder. Na vspera do incio da Assemblia Extraordinria, em 7 de maro de 1926, o chanceler Pacheco, em expediente ao embaixador Melo Franco, d instrues explcitas sobre o uso do veto contra a Alemanha, caso as demandas brasileiras no fossem atendidas. Em reunio secreta no dia 10 de maro, o Brasil menciona o texto de sua resposta Alemanha sobre a no-renovao do apoio dado em 1924, para surpresa dos lderes das grandes potncias. As posies comeam a se tornar radicais; as decises, tensas, apressadas, ambivalentes. Na manh de 12 de maro, a delegao alem prope reforma que lhe garantisse um assento permanente, reservando Polnia um no permanente. No mesmo dia, o governo alemo rejeita a frmula proposta por sua delegao e mantm a postura de que somente a Alemanha deveria ser admitida. A Sucia prope renunciar seu assento no permanente para dar lugar Polnia. O mesmo prope a Tchecoslovquia, como forma de resolver um impasse: um pas neutro (Sucia) seria substitudo por outro com interesses geopolticos nem sempre simtricos aos alemes (Polnia). Stresemann insiste, porm, que qualquer soluo, seno a admisso exclusiva de seu pas, no deveria sequer entrar em considerao. Sem alternativas, Melo Franco anuncia sua instruo de vetar a admisso alem. Pedindo confirmao urgente dessa posio ao presidente Bernardes, enfatiza o terrvel erro de pr em risco a paz europia. O presidente comunica a Melo Franco a posio definitiva do Brasil: vetar qualquer aumento de membros permanen384
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tes que no contemple o pas. Retroceder em relao ao veto j era politicamente impossvel. Em reunio no dia 15 de maro, Melo Franco confirma que o Brasil estar disposto a usar o veto. No resta dvida, como assinala Norma Breda, de que as potncias europias subestimaram o empenho brasileiro, o quanto significava o projeto da Liga para a diplomacia do pas e sua capacidade de exercer o poder de veto. Somente depois do anncio de 15 de maro, quando no mais existia possibilidade de mudana de curso ttico para qualquer dos atores envolvidos, Briand e Chamberlain decidem empenhar-se. Os respectivos embaixadores no Rio de Janeiro, Conty e Alston, so enviados para tentar convencer o presidente Bernardes a alterar suas instrues. O encontro foi intil. As janelas de negociao j se haviam fechado. Bernardes no se seduzir pelos argumentos dos embaixadores, com menes ao papel de grande potncia mundial do Brasil ou demanda legtima [do Brasil], incontestavelmente consubstanciada no Direito e na lgica (Garcia, 2000), em relao ao seu lugar no Conselho. Na manh do dia 17 de maro, horas antes da ltima reunio do Conselho para discutir a entrada da Alemanha, Melo Franco faz seu ltimo esforo de convencimento do presidente. tarde, o Brasil confirma seu veto admisso da Alemanha. A Assemblia, reunida, aprova a proposta de Briand de adiar a deciso para setembro. Na ocasio, Melo Franco justifica a posio brasileira em discurso, lembrando que a obra de Locarno deveria ser parte da Liga, e no a Liga parte de Locarno. A poltica de conciliao europia no tabuleiro geopoltico encontrava-se barrada no tabuleiro multilateral. A obra de Locarno no desabou no naquele momento pela ao diplomtica do Brasil. Mais tarde, a Alemanha foi admitida na Liga
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das Naes, depois de mais atrasos do que eram esperados (Taylor, 1996:55). Aps a crise de maro de 1926, foi criada uma comisso para estudar a composio do Conselho, ou seja, como notou Hilton, para encontrar um meio de remover o Brasil (Hilton, 1986:22). Durante reunio do Conselho, em 10 de junho de 1926, sem apoio tanto na Europa quanto no continente americano, o Brasil renunciou seu assento temporrio, criticando o esvaziamento dos ideais de Wilson em vez de preparar o futuro, a Liga propunha perpetuar o passado. Dois dias depois, em 12 de junho de 1926, o Brasil notifica sua retirada da Liga das Naes.

Concluso: A Natureza da Poltica Externa

Na ordem internacional ps-Grande Guerra, a Liga das Naes, por inspirao dos ideais wilsonianos, deveria ter papel central nas relaes internacionais. A partir de uma organizao internacional, prevaleceriam as regras do direito, restringindo o exerccio da poltica do poder. A longo prazo, a paz e a segurana internacional estariam asseguradas pela renncia s prticas do passado e pela adeso aos ideais para o futuro. A diplomacia brasileira apostou todas as suas fichas na nova ordem internacional. Julgava que a Liga seria o centro decisrio, a instituio condutora do futuro da poltica mundial. Essa perspectiva sobre a importncia que teriam posies de poder no tabuleiro multilateral e a percepo sobre o potencial nacional do pas que sua experincia histrica informava deram o tom grande estratgia brasileira.
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No governo do presidente Artur Bernardes, como notou Eugnio Vargas Garcia, a meta do assento permanente no Conselho da Liga tornou a poltica externa monotemtica e messinica, servindo para contrabalanar sua impopularidade domstica. Segundo a interpretao de Garcia, o Brasil usou, na Liga, uma diplomacia complexa, entre grandes potncias e potncias menores, entre pragmatismo e principismo, entre realismo e idealismo, mas foi uma ao minada por uma misperception inicial quanto s possibilidades internacionais do pas. Sobre essa carncia de realismo inicial, para ele sinnimo de escassez de recursos materiais de poder, Stanley Hilton (idem:19) observou que: O Brasil (...) era um pas militar e economicamente fraco, fato que praticamente garantia que os principais pases europeus no o aceitariam como parceiro do mesmo nvel. A partir dos Acordos de Locarno de 1925, a superao de diferenas sinalizava a reintegrao da Alemanha ordem europia. Mas havia um preo poltico multilateral. A Alemanha deveria ser admitida sozinha como membro permanente do Conselho da Liga das Naes. Os interesses brasileiros na organizao eram postos em xeque. Com a radicalizao da poltica internacional das potncias europias e da poltica domstica brasileira, observou Eugnio Vargas Garcia, o governo do presidente Artur Bernardes procurou camuflar o fracasso de seu objetivo principal (vencer) recorrendo a demonstrao de fora em Genebra (no perder). Apreciada em perspectiva, porm, verifica-se que a deflagrao da crise de 1926 pelo governo Bernardes no deve ser vista como definidora da natureza da poltica externa brasileira no perodo. O exame no marco terico das relaes internacionais sugere que um processo mais amplo e complexo estava em curso no sistema internacional. O processo de radicalizao do presidente Bernardes foi uma mudana de estilo na conduo da poltica externa, associada a idiossincrasias e vicissitudes polticas domsticas, e no de natureza da poltica externa, que se relacionava ao objetivo estratgico de uma posio de
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poder central na ordem internacional, correspondente ao potencial nacional do pas. Na elite diplomtica nacional, a raiz mais profunda da percepo sobre o potencial nacional do Brasil, que informaria a definio e a natureza da poltica exterior no perodo, estaria na idia do legado de sua experincia histrica internacional. Foi a busca da permanncia, de manter e aprofundar a herana do Baro do Rio Branco, de conquistar a posio ao lado das grandes potncias na instituio-chave que, supunha-se, regeria a nova ordem internacional. Se houve uma misperception fundamental, esta deve ser atribuda s expectativas quanto Liga das Naes e ao seu papel na nova ordem algo que no pode ser creditado exclusivamente ao Brasil. Boa parte do mundo acreditava que a comunidade de poder da Liga substituiria a estrutura anrquica do sistema internacional e suas dinmicas tradicionais. Todos os barcos navegavam no mesmo oceano de percepes equivocadas. A poltica externa brasileira do perodo no teve a natureza de uma poltica externa de prestgio, que, na definio clssica de Hans Morgenthau (1985:87), procura impressionar outras naes (...) com o poder que acredita, ou quer que outras naes acreditem, possuir. Se o fosse, se no houvesse a crena naquela nova ordem mundial, como explicar o fato de ter sido levada s ltimas conseqncias polticas, empenhada aos ltimos recursos humanos e financeiros, disposta a comprometer inclusive relaes diplomticas histricas? Tampouco a natureza da poltica externa brasileira na crise de 1926 foi o produto de uma diplomacia bonapartista, que usa aventuras internacionais para desviar as atenes de dificuldades polticas domsticas. O carter da poltica externa jamais pode ser julgado por um evento especfico. Se certo que as presses da estrutura poltica domstica do Brasil conduziram o presidente Bernardes a buscar mecanismo de legitimao e apoio por meio de ao externa radical, tal
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motivao, incidental, no deve ofuscar a natureza fundamental do processo internacional. O projeto de uma posio de poder entre as grandes potncias na Liga das Naes foi sistematicamente conduzido por meio de estratgias e tticas diplomticas, perseguido por anos a fio, em um longo processo consensual de sua elite de poltica externa. Do lado brasileiro, o estopim da crise de 1926 pode ser creditado a uma srie de atitudes impulsivas, que se explicam pela personalidade e situao poltica dos principais decisores nacionais, mas no se confunde com a poltica de Estado para a Liga das Naes. Do lado das grandes potncias europias, a nica questo que parecia interessar era a reintegrao da Alemanha ao sistema internacional. Percebia-se um claro desencontro entre as dinmicas por posies de poder nos tabuleiros multilateral e geopoltico do sistema internacional. No horizonte do longo prazo, ao se comparar os pases da Europa ao Brasil, verifica-se uma absoluta dissonncia de percepes quanto ao papel que a Liga deveria exercer na ordem internacional. Para o Brasil, o multilateralismo da Liga deveria significar o fim, ou pelo menos o apaziguamento, da poltica de poder tradicional nas relaes internacionais; para as potncias do Velho Mundo, o multilateralismo era a continuao da geopoltica por outros meios. Considerando que a condio estrutural do sistema internacional permanecia anrquica, superestimou-se a expectativa de que uma instituio multilateral suplantaria a importncia do poder nas relaes internacionais. Desconsiderando que uma instituio multilateral se tornara parte integrante da vida internacional, subestimou-se o fato de que as dinmicas no tabuleiro multilateral passariam a afetar o prprio funcionamento do tabuleiro geopoltico tradicional. Assim o demonstrou o episdio de 1926. Parece existir motivao profunda na natureza da poltica externa brasileira, quando se examinam os processos da poltica internacio389

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nal do perodo, as percepes e as grandes linhas estratgicas da elite nacional envolvida. Do ponto de vista da percepo sobre o sistema internacional, foi essencial a certeza de que a Liga das Naes se constituiria no centro das relaes internacionais, de que o tabuleiro multilateral substituiria o tabuleiro geopoltico tradicional. Do ponto de vista da percepo sobre o potencial nacional do pas, foi decisiva a luz da experincia histrica que lanava o legado diplomtico do Baro do Rio Branco. Com o objetivo de uma posio de poder na Liga cristalizado em interesse nacional, as elites de poltica externa perseguiram, por meio de estratgia consistente, durante anos, um lugar ao sol entre as grandes potncias da nova ordem que se desenhava. A natureza da poltica externa brasileira no perodo foi a de uma poltica externa de status quo, de conquista de posio central de poder na nova ordem internacional, que teria a Liga das Naes como a ltima instncia das relaes internacionais. Como definiu Morgenthau (idem: 53; 56), a poltica externa de natureza status quo a que busca a manuteno da distribuio de poder, assim como aumentos e ajustes de posies de poder dentro da ordem internacional existente. A crise do Conselho de 1926 deve ser entendida, portanto, em dois planos, como o choque entre dois processos distintos, porm interdependentes, que se encontram no plano multilateral: a questo da segurana europia e da entrada da Alemanha na Liga, por um lado; a culminao dos esforos brasileiros de obter um assento permanente no Conselho da Liga, por outro. Nesse sentido, o Brasil no criou sozinho a crise de 1926. Desde o incio da dcada de 1920, vinha, ano a ano, perseguindo o objetivo de conseguir um assento permanente no Conselho. No foi o Brasil que decidiu tornar a reviso do Conselho uma questo crtica para a segurana europia naquele ano. Os lderes europeus escolheram desconsiderar a autoridade da Liga das Naes, subordinando-a s suas de390
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cises geopolticas regionais. Aps Locarno, ficou claro que as questes europias eram importantes demais para deixar que pases como o Brasil tivessem poder de deciso sobre elas, por meio de instrumentos multilaterais. O tabuleiro geopoltico mostrava-se superior ao multilateral, mas este dava sinais de sua existncia. E nesse espao o Brasil barrara um processo fundamental das grandes potncias europias. No houve fiasco absoluto da diplomacia brasileira no episdio de 11 1926 . Ao ver-se derrotada a poltica externa brasileira de status quo, que vislumbrava uma posio central entre as grandes potncias na Liga das Naes, produziu-se objetivamente uma vitria do multilateralismo. Demonstrava-se, pela primeira vez nas relaes internacionais, ainda que de modo efmero, a importncia que o sistema multilateral poderia ter para a poltica externa brasileira. O espao poltico multilateral, esse tabuleiro tpico do sculo XX, dava sinais de vida, mostrando sua capacidade de afetar o tabuleiro clssico das relaes geopolticas. Quando o embaixador Melo Franco observa que a obra admirvel de Locarno deveria entrar no quadro da Liga e no a Liga na construo poltica de Locarno, tipifica-se o conflito entre os dois tabuleiros do sistema internacional e, para as potncias europias, o desejo de predominncia do geopoltico. Para a diplomacia brasileira, 1926 desfez o projeto de uma posio de poder na Liga das Naes que correspondesse s suas aspiraes histricas. Na exposio sobre os motivos de sua retirada da Liga das Naes, o Brasil lamentava: A Sociedade das Naes se transforma, pelo abandono do ideal americano que a criou como instituio destinada a preparar o futuro, em outra que, no fundo, parece propor-se a perpetuar o passado (MRE, 1926: anexo A). A crise de 1926 foi um sinal, como observou Chris Leuchars (2001), de que as idias do sculo XX estavam se movendo depressa demais para as mentes do sculo XIX. Mais do que isso, uma organizao in391

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ternacional no tabuleiro multilateral, resultado dessas idias, mostrava-se influente demais para as mentes habituadas poltica do poder no tabuleiro geopoltico tradicional do sculo XIX.

Notas
1. Treinado na escola do realismo do poder, como observou Rubens Ricupero, o Baro do Rio Branco foi o ltimo grande estadista e diplomata desse sculo XIX brasileiro, plenamente homem do seu tempo nos valores e objetivos, no mtodo e estilo (Ricupero, 2000:48-49).

2. A traduo waltziana do modelo dedutivo da microeconomia neoclssica para a anlise da poltica internacional pode ser vista como a segunda grande investida cientfica depois do behaviorismo na dcada de 1950 sofrida pelas abordagens clssicas ou tradicionais das Relaes Internacionais dentro da academia, em especial da norte-americana. 3. Para excelente perspectiva sobre diferentes nveis de anlise que podem ser integrados nas explicaes histricas sobre poltica externa, ver Kennedy (1982). 4. Kenneth Waltz utilizou a diferenciao dos nveis, pela primeira vez na disciplina, em seu livro Man, the State, and War (1959), cuja resenha de David Singer daria origem ao famoso artigo deste: The Level-of-Analysis Problem in International Relations (1969), base metaterica de vrias formulaes posteriores na disciplina.

5. O realismo neoclssico, como o realismo clssico antes dele, trata de no confundir rigor terico com exatido cientfica ao abordar esse objeto esquivo, porque essencialmente poltico, que so as relaes internacionais e sua conduo por meio da diplomacia. Na medida em que focaliza o decisor e o processo decisrio, suas condicionalidades e seus dilemas, a teoria internacional agrega em relevncia poltica, pois quando as cartas esto sobre a mesa, est-se diante do desconhecido e ser preciso fazer julgamentos baseados em informaes incompletas e conhecimentos tericos. preciso apostar e rezar para ter apostado corretamente. (Morgenthau, 1970:83). 6. Devo a imagem dos tabuleiros a Joseph Nye (2002), embora este autor a utilize em relao a dimenses do poder internacional, e no, como procuro em392
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pregar, em relao natureza ontolgica dos espaos histricos de interaes no sistema internacional.

7. O livro A Construo da Ordem, de Jos Murilo de Carvalho (1996), constitui minucioso estudo da elite poltica imperial brasileira na construo da ordem monrquica. Para o autor, as elites polticas so grupos especiais de elite, marcados por caractersticas que os distinguem tanto das massas quanto de outros grupos de elite (Mills, 2000).

8. Como notou Soares de Lima (1994), esse paradigma se definia pela aproximao aos EUA em aliana no-escrita, sempre que possvel como instrumento que elevaria os recursos de poder do pas, aumentando sua capacidade de negociao e seu status internacional. 9. Na Conferncia realizada na cidade sua de Locarno, a partir de outubro de 1925, as potncias europias discutiram questes no completamente resolvidas ao final da Grande Guerra, sobretudo desconfianas recprocas entre a Frana e a Alemanha. O resultado foi um conjunto de tratados, conhecidos como Acordos de Locarno, louvados como o incio efetivo de uma era de paz na Europa. Seus principais aspectos foram os seguintes: (a) a Frana, a Alemanha e a Blgica comprometiam-se a respeitar suas fronteiras. A Alemanha comprometia-se a jamais atacar a Frana e a Blgica como o fizera em 1914; a Frana e a Blgica renunciavam ao uso da fora contra a Alemanha, como ocorrera em 1923, com a ocupao do Vale do Ruhr; (b) a Gr-Bretanha e a Itlia seriam fiadoras desses termos; (c) a Frana comprometia-se a apoiar a Polnia e a Tchecoslovquia, caso surgisse confronto entre elas e a Alemanha; e (d) todos os pases envolvidos concordavam em jamais recorrer guerra, caso surgisse disputa entre eles. 10. A Frana vislumbra, na reforma do Conselho, oportunidade para apoiar a
entrada da Polnia tambm como membro permanente. Os porqus desse apoio no so claros. Talvez a Frana, insistindo na eleio de sua aliada, estivesse buscando reproduzir no tabuleiro multilateral o equilbrio de poder do tabuleiro geopoltico europeu. A Polnia funcionaria como contrapeso Alemanha.

11. Refiro-me especificamente vitria, ainda que efmera, do multilateralismo; ao fato de que a ao diplomtica brasileira demonstrou a capacidade de o tabuleiro multilateral afetar as dinmicas no tabuleiro geopoltico das grandes potncias. Devo a observao leitura atenta deste artigo feita pelo meu colega Eugnio Vargas Garcia, que, em recente livro sobre a poltica externa brasileira durante a dcada de 1920, assinala as conseqncias geopolticas negativas daquela ao multilateral (Garcia, 2006:598).
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Resumo
A Crise da Liga das Naes de 1926: Realismo Neoclssico, Multilateralismo e a Natureza da Poltica Externa Brasileira
O artigo analisa a natureza da poltica externa brasileira na crise da Liga das Naes (1926), a partir de modelo terico do realismo neoclssico. As dinmicas por posies de poder nos tabuleiros geopoltico e multilateral do sistema internacional e as percepes e estratgias diplomticas da elite de poltica externa brasileira so consideradas no estudo terico. Palavras-chave: Teoria das Relaes Internacionais Realismo Neoclssico Poltica Externa Brasileira Crise da Liga das Naes (1926)

Abstract
The League of Nations Crisis of 1926: Neoclassical Realism, Multilateralism, and the Nature of Brazilian Foreign Policy
The article analyzes the nature of Brazilian foreign policy in the crisis of the League of Nations (1926) from a neoclassical-realist theoretical perspective. Within this theoretical framework, the dynamics of power positioning in the geopolitical and multilateral chessboards of the international system and the perceptions and diplomatic strategies of the Brazilian foreign-policy elite are taken into account. Key words: International Relations Theory Neoclassical Realism Brazilian Foreign Policy Crisis of the League of Nations (1926)

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