Mmoire de la Fdration professionnelle des journalistes du Qubec

Sur la rvision quinquennale de la Loi sur l'accs l'information et la protection des renseignements personnels du Qubec

Vers un gouvernement ouvert

30 mars 2012

2 Table des matires

Introduction ..........................................................................................................................................................................3 Section 1 La ncessit dune volont politique de transparence ...............................................................................3 Section 2 La ncessit d'une vraie politique de divulgation automatique ............................................................ 6
2.1 Des responsables de laccs effrays ............................................................................................................................................... 8 2.2 Un document public doit tre public ........................................................................................................................................... 9 2.3 Sur le terrain .........................................................................................................................................................................................10 Navigation hasardeuse ........................................................................................................................................................................10 tudes et rapports de recherche .................................................................................................................................................... 12 Autres documents diffuss ...............................................................................................................................................................14 Dans les municipalits........................................................................................................................................................................ 15 Demandes daccs dj satisfaites ................................................................................................................................................. 16 Les bases de donnes ouvertes ....................................................................................................................................................... 17 Plan de classification .......................................................................................................................................................................... 22 2.4 Participation du public .................................................................................................................................................................... 24

Section 3 La loi sur l'accs l'information ............................................................................................................... 24

3.1 Limpossibilit pour les journalistes de se reprsenter en rvision ..................................................................................25 3.2 La politisation de l'accs .................................................................................................................................................................. 27 3.3 La judiciarisation................................................................................................................................................................................ 29 3.4 Les autres problmes identifis.....................................................................................................................................................30 A - Les exceptions trop vastes .......................................................................................................................................................30 B - Les dlais.......................................................................................................................................................................................... 31 D- L'utilisation d'internet ................................................................................................................................................................. 32 E - La CAI .............................................................................................................................................................................................. 32

LISTE des RECOMMANDATIONS ............................................................................................................................... 33

Introduction
Le gouvernement du Qubec est entr dans le processus de rvision quinquennale de la Loi sur laccs linformation qui concide avec son 30e anniversaire. La Fdration professionnelle des journalistes du Qubec (FPJQ) croit fermement quil faut saisir cette occasion pour la refondre et lui donner un nouveau souffle en accord avec lesprit douverture et de transparence qui a prsid sa naissance en 1982. Notre prsentation sarticule en trois points centraux : 1. La ncessit que le premier ministre dclare clairement sa volont de rendre ltat transparent et participatif et quil inflchisse radicalement la culture de secret et de fermeture qui continue prvaloir. 2. La ncessit dadopter une vraie politique de divulgation automatique la place de la caricature qui en tient lieu maintenant. 3. La ncessit de rformer des points majeurs du fonctionnement de la Loi sur laccs linformation.

Section 1 La ncessit dune volont politique de transparence

Il est bien tabli que la qualit du leadership en matire daccs linformation est un critre essentiel son succs. Un organisme public dont la direction est frileuse et porte au secret va donner un organisme frileux et port au secret. Les fonctionnaires concerns vont savoir implicitement quil faut refuser plutt que de permettre. Laccs aux documents publics sera entrav, et les nombreuses chappatoires seront utilises au maximum.

4 Le rapport de Paul-Andr Comeau 1 ralis partir dentrevues auprs de 20 responsables de laccs indique que suite ladoption du Rglement sur la divulgation de l'information en 2008 les ractions varient en fonction de la taille de lentit, mais aussi de la place que sy sont taille (sic) laccs linformation et la protection des renseignements personnels. On comprend ici que laccs linformation peut tre important ou peu important, tout dpendant de lorganisme. Cette situation nest pas un simple constat quil faut banaliser comme le fait le rapport. Cest un problme majeur. On verra tout au cours de ce mmoire une longue srie de problmes d'accs l'information qui ne se corrigeront pas seulement par l'ajout de nouvelles clauses la Loi. Si la volont politique de les mettre en uvre fait dfaut, elles finiront par tre contournes ou ignores. On le constatera plus loin en matire de divulgation automatique de l'information o les organismes ne respectent pas le Rglement. La Loi sur laccs nest pas facultative. Elle ne doit pas dpendre des inclinations et de la bonne ou de la mauvaise volont des dirigeants des organismes publics. Le Qubec a obtenu la dsastreuse note F, la pire parmi toutes les provinces, lors de l'enqute annuelle sur l'tat de l'accs l'information au Canada mene par l'Association canadienne des journaux 2. De toutes les provinces tudies, le Qubec s'est rvle la plus secrte. On ne peut plus prendre la situation la lgre et se flatter d'avoir une loi sur l'accs qui fait envie dans le monde. Cest pourquoi la FPJQ lance un appel direct au premier ministre du Qubec, M. Jean Charest, se commettre publiquement, clairement et fermement en faveur de la transparence de ltat. La consigne doit venir du plus haut niveau de ltat pour que chacun l'intrieur de la machine gouvernementale sache quon attend de lui cette ouverture aux citoyens.

Paul-Andr Comeau, La diffusion proactive de documents par les ministres et organismes du Qubec, Rapport dentrevues menes auprs de responsables de laccs linformation, septembre 2011, p.12 2 http://www.journauxcanadiens.ca/affaires-publiques/Enquete-nationale-2011

5 En cette re o les pouvoirs politiques tentent plus que jamais de contrler linformation, cette demande peut avoir lair dun vu pieux. Certes un tel engagement demande du courage. Il demande surtout une vision leve et noble du rle de ltat au service des citoyens. Ce courage peut exister au Qubec. Il sest manifest aux tats-Unis. Lors de sa premire intervention comme prsident, Barak Obama a lanc un appel la transparence de ltat en signant le Memorandum on Transparency and Open Government 3 qui montre le haut degr de priorit quil accorde cette question. My Administration is committed to creating an unprecedented level of openness in Government. We will work together to ensure the public trust and establish a system of transparency, public participation, and collaboration. Openness will strengthen our democracy and promote efficiency and effectiveness in Government. Cet appel aux dirigeants des organismes publics amricains devrait inspirer le premier ministre du Qubec. Le mmorandum a t suivi d'une directive appele Open Government Directive.4 Sans en reproduire ici les 11 pages, il faut noter quelle est assez dtaille pour quaucun organisme ne puisse se soustraire sa mise en uvre. On prcise par exemple qu' l'intrieur de 60 jours (pas 18 mois comme au Qubec!) les organismes vont devoir crer une page web Open Government. Cette page sera la porte dentre de tout ce qui concerne lOpen Government. Voil un fort contraste avec la situation sur les sites des organismes publics qubcois o les documents divulgus peuvent tre nimporte o et nulle part la fois comme on le verra. La directive amricaine mentionne aussi quil faut crer et institutionnaliser une culture de lOpen Government

3
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www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/ http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive

6 Pour la FPJQ, un tel engagement au plus haut niveau, qui doit ensuite se concrtiser par des mesures prcises, est un pralable incontournable une amlioration de laccs linformation au Qubec. Recommandation 1 : Que le premier ministre du Qubec indique publiquement et clairement que ltat s'engage dans un processus d'Open Governement qui repose sur la transparence, la participation du public et la collaboration.

Section 2 La ncessit d'une vraie politique de divulgation automatique

Le rapport final et unanime de mai 2004 de la Commission de la culture qui portait sur la rforme de l'accs l'information avait comme premire recommandation la mise en oeuvre d'une politique de publication automatique de l'information. En avril 2008, le gouvernement promulguait le Rglement sur la diffusion de l'information (le Rglement) qui accordait 18 mois aux organismes publics pour prparer la mise en ligne sur leur site web dune srie de documents publics. Le 29 novembre 2009, ces documents devaient tre accessibles. Un an et demi plus tard, quen est-il rellement? Quel bilan tirer de cet essai de divulgation? La FPJQ a fait une demande daccs pour obtenir le ou les bilans dtenus par ltat sur de la mise en uvre de ce Rglement. Deux documents lui ont t fournis : le rapport de Paul-Andr Comeau dj mentionn, et une tude de lNAP intitule tat de la situation. 5 Aucune de ces deux tudes na examin de manire indpendante et factuelle ce qui figurait sur les sites des organismes publics. Leurs mthodologies ont consist dans le premier cas interviewer 20 responsables de laccs et dans le second envoyer un questionnaire aux
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ENAP, Laboratoire dtude sur les politiques publiques et la mondialisation, Rglement sur la diffusion de linformation et sur la protection des renseignements personnels tat de la situation Rapport prsent au SRIDAI (Ministre du Conseil excutif) aot 2011

7 140 organismes soumis au Rglement. peine 107 d'entre eux cependant ont rpondu. Ce sont donc des bilans faits partir des auto-dclarations des principaux intresss, sans contre vrification factuelle. Malgr tout, le rapport de lNAP laisse transparatre un tonnement au sujet du non respect du Rglement dans beaucoup de cas. Les auteurs se posent de srieuses questions quant au respect des obligations dcoulant du Rglement (p. 5) Voici quelques unes de leurs constatations: 17% des organismes disent mettre en ligne les documents des demandes daccs satisfaites. Le Rglement prvoit qu'elles doivent l'tre lorsqu'elles sont d'un intrt pour l'information du public. 86% des responsables affirment quaucun des documents transmis suite une demande d'accs ne reprsente un intrt pour le public. 52% peine ont des critres pour identifier ce qui est d'intrt pour l'information du public. 80% disent mettre en ligne les rapports prsentant un intrt pour linformation du public. 65% disent mettre en ligne les renseignements relatifs aux contrats de plus de 25 000$. Le Rglement prvoit qu'ils doivent tous tre diffuss. 78% ont, sur leur site, un espace ddi aux documents divulgus. 62% seulement ont labor des procdures pour mettre jour les documents sur leur site. 72% seulement ont mis sur pied le comit sur laccs prescrit par le Rglement. Comme seulement 76% des organismes sonds ont pris la peine de rpondre au questionnaire de l'NAP, il est lgitime de penser que ceux qui nont pas rpondu ne se proccupent gure de cette question. Les statistiques mentionnes plus haut risquent den tre fausses en

8 retranchant du bilan gnral tous les cancres de la classe. La situation est vraisemblablement pire que celle qui est prsente. Le rapport Comeau manifeste de son ct la plus grande complaisance. Il s'ouvre ainsi : Un mot, satisfaction, se dgage de lapprciation tablie par les 20 responsables de laccs (Comeau p. 7) et le rapport ne manifeste par la suite aucune distance critique. Ces deux rapports nous apprennent nanmoins bien des choses.

2.1 Des responsables de laccs effrays

Les responsables de laccs interrogs ont t paralyss ou obnubils par la peur de la transparence quand lide de divulgation automatique est apparue dans la dernire mouture de la Loi sur laccs. Le rapport Comeau en fait largement tat. Il mentionne les questions suscites et [les] apprhensions lors de ladoption de larticle 16.1 de la Loi sur laccs en 2006. Puis ces craintes ont t ravives ladoption du Rglement de 2008. (p. 8). Craintes et apprhensions taient au rendezvous (p. 9) la crainte dimpacts ngatifs de la diffusion automatique de certains documents, exprime par le personnel politique du ministre (p. 9) Dautres bien au contraire, redoutaient de voir se gonfler le volume de demandes (p. 9) Peu peu, bon nombre de ces inquitudes dans certains cas rares, de relles angoisses a pu tre dissip (p. 10). En un mot, inquitude, malaise (p. 11) Certains responsables redoutent un effet boule de neige en affichant systmatiquement de tels documents. (p. 19) Crainte, peur, angoisse Au lieu de senthousiasmer lgard dune nouvelle faon de favoriser laccs linformation et de vouloir en tirer le meilleur parti, les responsables interrogs la redoutent. La question se pose : sont-ils leur place? Sont-ils correctement dirigs? Cest ce vieux rflexe de peur de l'ouverture (ce qu'on appelle parfois changer les mentalits) qui fonde la ncessit dune directive du Premier ministre pour commencer inverser les rticences chroniques qui gangrnent la machine dtat.

2.2 Un document public doit tre public

Les responsables de laccs nont t rassurs que lorsquils ont constat que le Rglement sur la diffusion de l'information leur permettait sans problme de ne PAS diffuser automatiquement des documents publics. On a vite ralis quil ne fallait pas tout publier, comme certains lapprhendaient (Comeau p. 10) On ne stonnera donc pas que leur apprciation de la divulgation automatique ait chang lusage. La porte de sortie qui permet aux organismes de rester aussi peu transparents qu'ils le souhaitent se trouve dans le Rglement lui-mme. Celui-ci stipule que doivent tre diffuss 7 les tudes, les rapports de recherches ou de statistiques, produits par lorganisme public ou pour son compte dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public Au lieu de dire que les tudes, rapports de recherches ou de statistiques sont publics et doivent tre diffuss automatiquement, le Rglement place une rserve majeure. Ils doivent prsenter un intrt pour linformation du public. Qui en dcidera? Selon quels critres? Avec quelle transparence? Avec quel mcanisme de vrification et de contestation? Avant ladoption du Rglement, la FPJQ stait oppose cette rserve qui annule lesprit de la divulgation automatique. Elle avait fait valoir en personne au ministre de lpoque, M. Benot Pelletier, que cette rserve ouvrait la porte au plus grand arbitraire et quelle servirait cacher des documents publics. Cest exactement ce qui se passe. Le rapport Comeau nous fait voir des responsables de laccs compltement perdus sur la faon dappliquer ce critre dintrt pour l'information du public. Certains organismes tentent de dvelopper leurs propres critres ou dveloppent des grilles de questions pour essayer didentifier ce qui est dintrt pour le public. Pour ensuite les abandonner quand ils voient qu'un trop grand nombre de documents (ou aucun) ne seraient rendus publics. Un organisme a dcid de publier tous les documents ou tudes parvenus leur stage (sic) final. Dautres organismes on dcid de renoncer tout critre pour dcider cas par cas Le rapport de lNAP mentionne que le

10 critre retenu peut parfois [18 rponses sur 61] tre assimil une condition trs prcise : tre en lien avec la mission de lorganisme (ENAP p. 12) Comment peut-on rduire ainsi lintrt pour linformation du public? Bref on patauge dans un marcage o un document public nest public que si quelque fonctionnaire quelque part a dcid en fonction de critres obscurs et variables ce que le public a lautorisation de le voir. Cest le contraire de laccs linformation. Recommandation 2: Que dans le Rglement sur la divulgation, soit biffe la rserve qui dit en alina 7 qu'on ne doit diffuser que les tudes et rapports dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public.

2.3 Sur le terrain

La FPJQ a parcouru plusieurs sites de ministres la recherche des documents assujettis la divulgation automatique, surtout les tudes et rapports, comme le ferait un citoyen. Voici les principales constatations de lexprience. Navigation hasardeuse Dans plusieurs cas, il ny a rien dvident sur la page daccueil des organismes publics. Rien, aucune indication que les documents publics viss par le Rglement sont divulgus quelque part. Sur certains sites comme celui de Services gouvernementaux, il y a un onglet Accs linformation. Ces onglets ne donnent pas toujours accs directement aux documents divulgus. On peut aussi trouver Accs linformation en caractres minuscules, tout en bas de la page, ct de Politique de confidentialit et autres sujets que personne ne lit. Bien souvent, il faut cliquer sur longlet Ministre pour trouver un sousonglet qui mentionne Accs linformation. Cest le cas par exemple au ministre des Ressources naturelles et de la Faune. Mais dans le cas du ministre de lducation du Loisir et du Sport (MELS), pour trouver les documents prvus au Rglement, il faut dabord cliquer Ministre, puis le sous-onglet Ministre nouveau, puis cliquer le soussous-onglet Diffusion de linformation.

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cet endroit, on ne trouvera que les noncs de la loi et non les documents divulgus eux-mmes comme on pourrait s'y attendre. On finit par trouver quil faut cliquer sur le sous-sous-onglet Organisation. cet endroit on trouve certains types de documents qui doivent tre divulgus automatiquement comme lorganigramme et les contrats de 25 000$ et plus. Mais pas les tudes et rapports. Celles-ci sont dans un onglet Publications ministrielles en page daccueil, un mot qui laisse entendre quon y trouve les publications officielles du ministre, ce qui ntait pas lobjet de la recherche. On y trouve effectivement peu prs uniquement des publications officielles. Le cas du MELS n'est qu'un exemple o il faut consulter diffrentes sections du site pour trouver les documents qui doivent tre divulgus. Le ministre de lAgriculture, des Pcheries et de l'Alimentation (MAPAQ) ne fait pas mieux. La Commission d'accs l'information (CAI) au contraire met en page d'accueil un onglet Diffusion dans lequel on retrouve tout de suite tous les documents devant tre diffuss. Cette dispersion des documents montre la confusion qui rsulte du manque de direction du gouvernement sur limplantation de la divulgation automatique. Les Amricains, au contraire, ont encadr le processus pour quil donne des rsultats. Les directives aux organismes publics ont t prcises: vous devez crer rapidement une porte dentre unique, en page daccueil, avec un URL qui devra obligatoirement suivre la syntaxe suivante : www.[agency].gov/open. Au Qubec, cest nimporte quoi au dtriment du citoyen qui cherche un document public et qui rebondit dun onglet un sous-onglet. Les responsables de laccs se plaignent que la dmarche [de divulgation automatique] est peu connue du grand public. Pas connue du tout, renchrissent certains (Comeau p. 24). Doit-on sen tonner quand rien nest vident sur les sites, voire quand il ny a aucune mention de la divulgation en page d'accueil?

12 La navigation hasardeuse nest quun premier problme qui rvle que la divulgation automatique nest pas une priorit. On nenfouit pas une priorit un deuxime ou troisime niveau de navigation. Recommandation 3: Que les organismes publics soient tenus de crer en page d'accueil de leurs sites une porte d'entre vidente qui ouvre sur tout ce qui concerne la divulgation automatique. Que l'appellation soit uniformise tous les niveaux de navigation pour permettre un reprage facile par les citoyens d'un site public l'autre. tudes et rapports de recherche Le faible nombre des documents divulgus dans la catgorie tudes et rapports est un autre symptme manifeste que la divulgation n'est pas une priorit. Cinq documents pour toute l'anne 2011 au MELS. Au ministre de la Justice, il ny a que trois entres en 2011 et une en 2010 dans longlet Politiques, tudes et rapports. Au ministre de lImmigration et des Communauts culturelles (MICC), il y a un total de 11 recherches et rapports depuis 1989. Au ministre des Affaires municipales, des Rgions et de l'Occupation du territoire (MAMROT), les tudes et donnes statistiques sont toutes antrieures 2009. Le plus souvent elles datent de 2003-2004. Au ministre des Relations internationales (MRI), aucun document dintrt pour l'information du public na t mis en ligne depuis 2009. Un examen systmatique confirmerait sans doute ce quun survol rapide permet de constater : les tudes et rapports de recherche sont peu nombreux et ils remontent souvent plusieurs annes. On comprend mieux le soulagement mentionn plus haut des responsables de laccs interviews par M. Comeau. Il y a facilement moyen de ne pas divulguer automatiquement grand chose. Une des objections ministrielles la divulgation vraiment automatique de linformation tait, disait-on, la crainte de linfobsit, du trop grand nombre de documents. Cette crainte (encore une) apparat sans aucun fondement lheure o le web regorge de milliards de documents sans que personne ne songe sen plaindre. Mais elle a conduit linfonorexie, si on peut dire, un nombre ridiculement petit de documents accessibles.

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Le problme central ici est que personne lextrieur de la machine dtat ne peut savoir quels sont les documents qui existent, qui devraient tre rendus publics et qui ne le sont pas. Sauf quand une personne en fait ellemme lexprience directe. Ainsi en est-il des deux rapports dj mentionns, celui de Paul-Andr Comeau et celui de lNAP. La FPJQ sait quils existent aprs avoir fait une demande daccs traditionnelle. Existent-ils sur le site du Conseil excutif qui les a fournis? Non. Pourquoi? Ces rapports sont minemment publics et dintrt public. Quelquun a-t-il jug que le bilan pas trs reluisant de la divulgation automatique ntait pas dans lintrt de linformation du public au moment o ce bilan se discute publiquement? Est-ce ngligence de la part du ministre qui abrite un secrtariat vou notamment laccs linformation? Cette exprience de documents publics qui ne sont pas diffuss automatiquement est trs troublante. Elle montre quel point le refus politique dobliger les organismes diffuser automatiquement les documents publics est la voie royale pour labsence de transparence. Seule une tude indpendante, mene par la CAI par exemple auprs dun certain nombre dorganismes cibls, pourrait faire le point sur les documents publics qu'ils refusent de diffuser. Les chercheurs devraient avoir accs toute la documentation de lorganisme vis et pourraient comparer avec ce qui est rellement divulgu sur le web. Il faut donc prendre avec beaucoup de rserves les dclarations des organismes qui disent, pour 80% dentre eux, placer sur leurs sites les tudes et rapports. Ce pourcentage ne signifie rien puisquil ne prend pas en compte du nombre de documents diffuss et encore moins leur nombre par rapport ce qui devrait tre diffus. Autre irritant, plus mineur celui-l, il arrive frquemment que les titres des rapports sont affichs sans aucune mention de leur date. Il faut cliquer sur le PDF, le tlcharger, pour sapercevoir quil sagit dun document vieux de 10 ans qui nest plus pertinent. Cette absence de date rvle un manque de considration lgard du public qui cherche quelque chose et qui ne veut pas tre oblig douvrir en vain un grand nombre de documents

14 inappropris. Mme dans ses dtails, la divulgation doit tre conue dans lintrt du citoyen, pas du gestionnaire. Recommandation 4 : que la CAI mne une enqute cible dans quelques organismes publics choisis de manire alatoire pour vrifier lapplication du Rglement sur la divulgation des tudes et rapports. Que le rapport soit rendu public. Cette recommandation reste valable, comme mcanisme permanent de contrle externe, mme si le Rglement est amend pour rendre vraiment automatique la publication des tudes et recherches. Recommandation 5: Qu'il soit clair que les tudes et rapports de recherche prvus au Rglement incluent les rapports environnementaux, les rapports d'inspection etc. Autres documents diffuss Le faible nombre des tudes et rapports ne veut pas dire que les organismes ne diffusent pas des nombres parfois considrables de documents. Le MAPAQ par exemple indique longlet Publications quil place l 1800 documents et que 5000 autres sont disponibles sur le site externe Agri-Rseau. Il faut voir cependant que les documents en question nont rien voir avec une quelconque divulgation automatique. Ce sont des guides dlevage, des dpliants ministriels, des trousses dducation, des consignes, des conseils, des tudes techniques, des programmes bref des documents faits lintention du public pour tre diffuss dans le public. Ce type de documents se retrouve abondamment sur les sites des organismes, ce qui est normal. Mais en aucune faon ils ne contribuent rendre ltat plus transparent et plus imputable. Un document aussi public que le mmoire du Qubec sur la Commission canadienne des valeurs mobilires, dpos la Cour suprme, ne se trouve pas sur le site du ministre des Finances. Il vous faut faire une demande daccs traditionnelle pour vous le procurer, a-t-on rpondu un journaliste qui le voulait. Celui-ci la finalement obtenu en partie du ministre fdral des Finances et il la trouv au complet sur un site priv tenu par un professeur.

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Recommandation 6 : Que chaque organisme public soit tenu d'identifier l'information de valeur qu'il dtient, en plus des tudes et rapports de recherche, et que leur mise en ligne soit planifie dans de courts dlais. L'information de valeur, pour reprendre les mots de la directive amricaine dj cite, is information that can be used to increase agency accountability and responsiveness; improve public knowledge of the agency and its operations; further the core mission of the agency; create economic opportunity; or respond to need and demand as identified through public consultation. Dans les municipalits Des documents aussi publics que les procs-verbaux des municipalits ne sont pas non plus toujours sur leurs sites. Un citoyen a recens 7 municipalits sur les 81 municipalits les plus importantes du Qubec (10 000 habitants et plus) qui ne dposent pas leurs procs-verbaux sur leur site. Cette absence de divulgation automatique entrane des conflits entre le citoyen qui tentent de les obtenir et la municipalit (Sainte-Sophie) qui les refuse. Le Dossier noir de la FPJQ intitul De nouvelles rgles pour une meilleure circulation de linformation municipale au Qubec qui a t prsent au MAMROT en novembre 2010 relevait plusieurs accrocs l'accs l'information dans les municipalits. On notait le refus de fournir aux journalistes les procs-verbaux des assembles du conseil et l'obligation faite aux journalistes de passer par la loi, avec les dlais que cela implique, pour obtenir des documents publics leur face mme comme les demandes de permis de construction. Chandler, le responsable de l'accs est le directeur gnral de la municipalit. Les demandes d'accs qui lui ont t adresses sur le rsultat des appels d'offres auxquels ont particip des firmes de gnie n'a rien donn. Non seulement l'accs l'information se porte mal dans plusieurs municipalits, mais beaucoup d'entre elles ont vot des rsolutions pour s'opposer un projet de divulgation automatique de l'information.

16 Le village de Saint-Modeste, par exemple, a fait valoir qu'il n'avait pas les ressources humaines et techniques pour s'acquitter de cet immense fardeau. La rsolution allgue que le trop plein d'informationa va nourrir la confusion et l'ambigut chez les citoyens. Seuls les lus seraient-ils assez clairvoyants pour s'y retrouver? Mais surtout Saint-Modeste avance un argument purement politique tranger la Loi sur l'accs: la divulgation automatique pourrait donner des munitions l'opposition et pourrait permettre des poursuites. Un des effets pervers de la divulgation automatique telle que pratique en ce moment au Qubec, nous signale une journaliste, est quelle donne un nouveau prtexte pour refuser des documents. La journaliste se fait rpondre que si un document nest pas disponible sur le site de lorganisme, cest quil nexiste pas. On a vu quel point cette affirmation est loin de la vrit. La journaliste se fait alors demander de prouver que le document existe, une preuve extrmement difficile faire pour un citoyen. On inverse de la sorte le fardeau de la preuve qui devrait incomber lorganisme, comme cest le cas en rvision, o cest lui qui doit prouver, par des tmoins asserments par exemple, que le document recherch nexiste pas. Recommandation 7: Que les municipalits soient assujetties au rgime de la divulgation automatique. Demandes daccs dj satisfaites Le Rglement prvoit que les organismes diffusent sur le web les documents transmis dans le cadre dune demande daccs dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public. Trs peu de demandes satisfont ce critre arbitraire. LNAP, qui na pas abdiqu tout sens critique, conclut ce propos : Ltonnement est de taille lorsquon constate que 86% des responsables affirment quaucun des documents ne reprsente un intrt pour le public (ENAP p. 12) peine 17% des organismes placent donc sur leur site ces demandes satisfaites. Il ny a aucun document de ce genre au MELS. Au ministre de la Scurit publique, on en trouve peine 7 au total, dont 6 sur les radars

17 routiers. Au MAMROT, on trouve 12 demandes d'accs sans mention de date. Au Conseil excutif, on ne trouve que les mmoires des dlibrations du Conseil excutif, le plus rcent tant celui du 25 fvrier 1987, ceux ayant moins de 25 ans devant rester confidentiels aux termes de la Loi. Les deux rapports cits dans ce mmoire suite la demande daccs de la FPJQ n'y sont pas. Cette situation intolrable, o les organismes violent la loi ou du moins violent son esprit, plaide en faveur dune vraie divulgation automatique, sans possibilit dy chapper, pour toute demande daccs qui ne concerne pas des renseignements personnels. Au gouvernement fdral, les organismes publics lis aux Finances ont tous sur leurs sites la liste des requtes en accs qui ont t satisfaites, avec la teneur des documents, leur volume etc. Il suffit un citoyen de copier-coller ces informations et de les envoyer une personne dsigne dans lorganisme. Rapidement, parfois en moins de 24 heures, un CD et les documents parviennent, sans frais, chez la personne qui en a fait la demande. Voir http://fin.gc.ca/afc/atip-aiprp/cair-daic0212-eng.asp Recommandation 8: Que, dans le Rglement sur la divulgation, soit biffe la rserve qui dit en alina 8 qu'on ne doit diffuser que les demandes d'accs satisfaites dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public. Toutes les demandes satisfaites doivent tre rendues publiques. Les bases de donnes ouvertes Le Rglement prvoit la diffusion de rapports de statistiques mais pas celle des bases de donnes publiques comme le demandait la FPJQ lors de la prcdente rvision de la Loi. Il sagit ici dun enjeu majeur o le Qubec est en train de prendre un retard considrable. Aprs les tats-Unis, la Grande-Bretagne en 2009 et d'autres pays, cest la France qui a commenc rendre largement disponibles ses bases de donnes le 5 dcembre dernier. Le principe est simple : les tats recueillent dans le cours de leurs activits un trs grand nombre dinformations sur la socit. Cette information nest pas la proprit des gouvernements, ni des responsables de laccs. Elle est paye par les impts des citoyens. Cette information doit tre aussi

18 accessible au public quaux dcideurs qui sen servent pour prendre leurs dcisions. Dautres pays stant rsolument engags dans cette voie (voir une carte des initiatives prives et publiques en ce sens 6), le Qubec na pas rester la trane. Or que voit-on sur les sites des organismes publics? Les donnes statistiques y sont prsentes essentiellement sous forme de documents PDF statiques. Par leur format mme, les donnes sont difficilement exploitables et encore plus difficilement mises en relation avec dautres donnes. En fait, cest presque mission impossible. Pendant ce temps, que fait le gouvernement amricain ? Il multiplie les bases donnes accessibles tous, en format ouvert, et il ENCOURAGE les citoyens en rcuprer les donnes. Un exemple parmi mille, la Federal Aviation Administration Wildlife Strike Database. On y trouve toutes les collisions rapportes entre les oiseaux et les avions depuis 1990. 7 Ce nest pas une srie de fichiers PDF. Cest une vraie base de donnes o on peut faire des recherches selon les critres de notre choix et ensuite exporter les rsultats dans un fichier Excel dont on fera ce quon veut. Il est galement possible de tlcharger toute la base en format Access. Ltat amricain, qui dispose de donnes sur ce sujet comme sur tant dautres estime que linformation ne lui appartient pas en propre et que tout citoyen peut se lapproprier sa guise. En ce moment, il y a prs de 400 000 bases de donnes brutes et donnes golocalises qui sont mises la disposition de qui le veut. La France de son ct a mis en ligne le 5 dcembre une plateforme d'accs 352 000 jeux de donnes publiques l'adresse data.gouv.fr. On y trouve des donnes issues de 90 administrations, ministres, autorits administratives indpendantes, collectivits territoriales, etc. et portant sur les budgets, l'environnement, la scurit routire, la justice, les impts, la sant, les subventions, l'agriculture et la culture.

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http://bit.ly/H5aFwW http://wildlife-mitigation.tc.faa.gov/wildlife/database.aspx

19 Cette plateforme permet chacun d'accder aux donnes publiques et de les rutiliser. Entreprises, journalistes, chercheurs, tudiants, dveloppeurs web peuvent y puiser de multiples donnes brutes dans des formats faciles d'accs (xls, xml, csv) qu'ils pourront agrger, analyser ou encore exploiter afin de crer des services et applications innovantes, sur le web, sur mobile ou sur tablette.8 Le gouvernement britannique de son ct a embauch l'un des fondateurs du web, M. Tim Berners-Lee, comme conseiller pour laborer son projet d'ouvrir les bases de donnes. Sept principes ont t retenus: 1. Les donnes publiques seront publies sous une forme rutilisable et lisible par machine. 2. Les donnes publiques seront accessibles et faciles trouver dans un site en ligne convivial qui servira de guichet unique (www.data.gov.uk). 3. Les donnes publiques seront publies selon des normes ouvertes et conformment aux recommandations du World Wide Web Consortium. 4. Tout ensemble de donnes brutes sera prsent sous forme de donnes couples. 5. Un plus grand nombre de donnes publiques seront divulgues aux termes dune licence gnrale qui en autorise la libre rutilisation, y compris des fins commerciales. 6. Les donnes des sites Web du gouvernement seront publies sous une forme que dautres parties peuvent rutiliser. 7. Les donnes personnelles, les donnes classifies, les donnes commercialement dlicates et les donnes concernant des tiers continueront dtre protges.9 La Colombie-Britannique et l'Ontario mettent en ligne des donnes ouvertes. Au mme moment, le Qubec met en ligne ses dsuets fichiers PDF et met en garde les citoyens contre la violation de ses droits dauteur (?) tout en
8

http://www.gouvernement.fr/gouvernement/le-portail-des-donnees-publiquesdatagouvfr-ouvre-avec-352000-jeux-de-donnees-disponibl 9 Sverine Degueldre Formation des Linked Open Government Data Travail pour le cours dArchitecture des Systmes dInformation, Dcembre 2011, p. 10 http://bit.ly/GSDlMP

20 diffusant quelques bases dans des formats qui empchent le citoyen moyen de sen servir. Cest le cas au MELS o on trouve des bases de donnes gospatiales des coles par commission scolaire. Les bases sont en format MapInfo Tab, un format qui exige du citoyen un logiciel de 2000$ pour pouvoir tre utilis. Pire encore, le ministre avertit le citoyen : Les produits dinformation gographique tlchargeables disponibles sur ce site sont diffuss uniquement pour lusage personnel de lutilisateur, qui est autoris en faire des reproductions cette seule fin. Par contre, ces produits ne peuvent tre donns, prts, changs, distribus, vendus, diffuss, prsents ou autrement communiqus des tiers () sans une autorisation crite expresse du gouvernement du Qubec, qui en est le producteur et le titulaire. Bref, alors quailleurs on encourage les citoyens exploiter les donnes publiques pour stimuler linnovation et le dveloppement conomique, au Qubec, on les enferme double tour, rservant leur exploitation au gouvernement. Un journaliste conomique sest fait refuser par Emploi-Qubec la base de donnes des entreprises de services financiers, o il ny a rien de personnel ni de confidentiel puisquil sagit dun bottin dentreprises. Il voulait simplement les noms des entreprises et leurs codes postaux pour crer une carte qui montrerait en un coup dil leur rpartition gographique au Qubec. Cest une tendance montante dans les mdias que cette forme de journalisme quon appelle le data journalism et qui, partir des informations tires des bases de donnes, peut les recouper et les prsenter sous une forme visuellement attrayante. Mais encore faut-il avoir accs aux bases de donnes. Quelle raison Emploi-Qubec a-t-il donn pour refuser la base au journaliste qubcois? Quil y a une entente de confidentialit! Un bottin public dentreprises qui font affaire avec le public et qui est disponible sur le web, confidentiel ! On lui a aussi rpondu quil navait pas besoin de a et on ne sait pas ce que vous voulez en faire. Ces arguments pour refuser laccs ne figurent

21 nulle part dans la Loi. Ils sont invents au fur et mesure puisquil faut bien trouver un prtexte de refus. LAutorit des marchs financiers a refus de transmettre une base de donnes de 23 000 noms qui est pourtant disponible sur internet. La raison? Confidentialit des donnes! Quand la FPJQ soutient quil faut un coup de barre radical qui vienne du sommet de ltat, cest cause de ce genre de culture qui freine la transparence de ltat. La faible utilisation des bases de donnes accessibles a comme consquence de rendre la vie difficile au citoyen qui cherche certains types dinformation sur les sites gouvernementaux. Prenons par exemple le citoyen qui irait sur le site du MAMROT pour vrifier si la pizzeria Bravo quil frquente dans sa rgion en Mauricie a dj t condamne au chapitre de linspection alimentaire. Cette inspection fait partie du mandat du ministre et les condamnations sont publiques. Mais comment trouver la pizzeria? On indique sur le site Pour consulter les condamnations, visitez les sites rgionaux. Le citoyen de la Mauricie ouvre donc la page de sa rgion pour y trouver 13 fichiers PDF simplement classs par date, le plus rcent remontant plus de 4 mois (22 septembre au 18 novembre 2011). Chaque PDF rend compte de plusieurs condamnations. Le citoyen doit ouvrir tous ces fichiers PDF, date par date, au cas o il finirait par trouver le restaurant quil cherche. Cest absurde. Ce citoyen se tournera peut-tre alors vers le moteur de recherche avanc du site. Il tape Bravo Pizzeria. Le moteur ne permet pas de spcifier une rgion. Il reoit 9 rsultats, tous des fichiers PDF de condamnations. Dans le descriptif de cinq dentre eux, il ny a pas de mention de rgion. Comme Bravo Pizzeria existe dans plusieurs rgions du Qubec, le citoyen doit les tlcharger et les ouvrir un un au cas o il sagirait de sa rgion. Sil est dbrouillard, il quittera le site du ministre et ira sur Google et tapera la formule suivante "Bravo pizzeria" Trois-Rivires condamnation site:www.mapaq.gouv.qc.ca. Miracle, il tombera directement sur le PDF

22 o il verra que le restaurant de sa ville a t condamn 250$ damende en 2007. Ce nest quun exemple bien terre--terre, mais il montre comment, dans la vie de tous les jours, linformation gouvernementale nest pas prsente de manire tre accessible. Est-ce que cest ce parcours du combattant que ltat veut imposer lensemble de ses citoyens qui ne sont pas tous des hackers? La diffrence saute aux yeux quand les donnes sont ouvertes, comme c'est le cas pour l'inspection alimentaire Montral. C'est ce qui a permis des citoyens de crer www.resto-net.ca. Ce site permet de retracer les condamnations trs facilement, de les golocaliser, d'avoir accs aux statistiques etc. Il y a l un vritable service rendu aux citoyens sans que l'tat ait eu besoin de dvelopper soi-mme l'application. Montral a commenc ouvrir ses donnes, disponibles donnees.ville.montreal.qc.ca, en expliquant sur ce portail: En ouvrant ses donnes tous, la Ville de Montral permet quelles soient rutilises diffrentes fins, incluant des fins commerciales. Les rsultats de cette rutilisation peuvent ensuite tre partags dans la communaut, ce qui cre un effet dmultiplicateur. Les donnes libres et rutilises gnrent ainsi des bnfices la fois dans les sphres conomiques, culturelles, sociales et technologiques. Recommandation 9: que le gouvernement mette en place un systme de donnes ouvertes en suivant les principes de Tim Berners-Lee, cre un portail qui les regroupe et en encourage la rutilisation par la socit. Plan de classification Lors de la rforme de 2008, la FPJQ voyait mal la diffrence entre un plan de classification des documents qui doit tre divulgu automatiquement et une liste de documents. La distinction est claire maintenant quon peut lire plusieurs plans de classification sur les sites. La diffrence est quun plan de classification ne sert peu prs rien pour le citoyen alors quune liste de documents serait essentielle. Selon le ministre de la Justice Le plan de classification vous permet de mieux comprendre la structure des activits du Ministre partir de laquelle ses

23 documents ont t classs. Il na pas pour objectif de vous relier directement un dossier ou un document par l'intermdiaire d'un hyperlien. Il est simplement un outil de rfrence qui vous permet de vrifier si les documents recherchs font bien partie des activits de lorganisation. Pour un citoyen qui cherche une information, ces plans qui font des dizaines de pages de rubriques, ne sont daucun secours et daucune utilit. Il ne permet pas de savoir s'il existe le moindre document dans telle ou telle rubrique. Par contre, une liste des documents existants serait un outil essentiel, qui permettrait de rsoudre cette question insoluble pour le citoyen : quels documents possde ltat? Le rapport de 2004 de la Commission de la Culture reconnaissait ce problme et signalait qu'outre le plan de classification et le calendrier de conservation, des listes des dossiers et des documents reconnus accessibles apparaissent comme une faon de mettre en oeuvre rapidement et moindre cot une pratique de divulgation automatique. Il faudrait galement la mise en ligne des sommaires dcisionnels de manire rendre processus dcisionnel lui-mme plus transparent. Ils permettraient de connatre toute la chane qui a conduit telle dcision et permettraient de reprer les documents en les situant dans un continuum. Sagit-il dun avis? Dune tude? Certaines villes publient dj de tels sommaires dcisionnels. Recommandation 10 : que le Rglement soit modifi pour inclure l'obligation de diffuser la liste des documents de lorganisme public, avec une description claire de ce quils sont et de ce quils contiennent. Mme les documents inaccessibles au public devraient figurer sur la liste. Recommandation 11: que le Rglement soit modifi pour inclure la publication de sommaires dcisionnels qui retracent les tapes menant une prise de dcision.

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2.4 Participation du public

La divulgation automatique de l'information publique est le pivot central dune politique dOpen Government. Mais elle doit aussi comprendre des lments pour encourager et faciliter la participation du public la discussion et llaboration des politiques gouvernementales. Au lieu de concevoir le gouvernement comme un chteau-fort assig par des citoyens malveillants, lOpen Government veut les mettre contribution, non pas seulement pour leur faire payer davantage de taxes, mais pour tirer profit de leurs ides. En ce moment, le ministre des Transports des tats-Unis sollicite ouvertement les ides des citoyens et des experts pour laborer son deuxime Plan daction sur lOpen Government. Une plateforme permet de recueillir les ides10 : Le plan doit tre prsent en avril 2012. Le ministre sollicite en mme temps les ides de tous ses employs. La divulgation automatique est un appel une toute autre faon de gouverner qui ne pourrait qutre positive dans le contexte de cynisme actuel de la population envers ltat. Recommandation 12: que le gouvernement inclue dans son approche d'Open Government la participation des citoyens, notamment en utilisant les rseaux sociaux et la collaboration avec la socit.

Section 3 La loi sur l'accs l'information

La FPJQ a recueilli des tmoignages de journalistes qui utilisent au quotidien la Loi sur laccs au sens traditionnel, celle que nous connaissons et qui exige de dposer une demande auprs du responsable de laccs de lorganisme public. Celui-ci a 20 jours, pouvant tre tendu 30 jours, pour fournir les documents en tout ou en partie ou les refuser avec motivation. Aprs 30 ans dvolution, la Loi est maintenant confronte des problmes majeurs qui finissent de la vider de sa substance. Selon un journaliste
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https://opendot20.ideascale.com

25 spcialis en accs linformation, 98,9% Qubec, personne ne respecte a, laccs linformation.

3.1 Limpossibilit pour les journalistes de se reprsenter en rvision

Nous avons ici non pas un problme mais un vrai scandale. Des organismes publics, au premier chef Hydro-Qubec, ont contest la lgalit pour les journalistes de se dfendre eux-mmes en rvision devant la CAI. La rvision est le processus dappel que peut utiliser un demandeur quand un organisme public lui refuse un document en tout ou en partie. Selon l'argumentaire des organismes publics, les journalistes y reprsenteraient en fait leur mdia. Or selon la Loi sur le Barreau, seuls les avocats sont autoriss reprsenter une tierce partie devant un tribunal comme l'est la CAI. Donc seul un avocat pourrait plaider en rvision en faveur de la demande daccs dun journaliste. CQFD. La Cour du Qubec entendra dici quelque temps un appel qui conteste cette interprtation de la loi et la FPJQ fera partie du groupe de mdias qui porte cette affaire devant la justice. Mais nonobstant cet appel, la FPJQ est proprement scandalise de constater que des organismes publics aient dploy des moyens aussi retors pour empcher la diffusion de documents publics. Peut-on croire que les organismes publics ont soulev cet argument par profond respect des lois du Qubec? Non. Ils respecteraient alors le Rglement sur la diffusion. Cest simplement la nouvelle arme absolue contre les enqutes journalistiques qui les drangent. La loi a t adopte en 1982. Pendant plus de 25 ans les journalistes se sont reprsents eux-mmes en rvision, sans que quiconque ny trouve redire. Et voil quen cherchant bien, des organismes publics ont trouv ce nouveau moyen pour ne pas divulguer des documents, sans mme avoir justifier leur caractre non public. Une journaliste dun journal hebdomadaire de louest de Montral vient de faire une demande de rvision aprs que la ville de Sainte-Anne-deBellevue lui ait refus un document.

26 La CAI elle-mme exige quelle se fasse reprsenter par un avocat. Pour les mdias, dont le modle daffaires est fragilis par les mutations du secteur, dlguer un avocat chaque demande de rvision est un fardeau financier insoutenable. Au moment dcrire ces lignes, il est peu prs certain que le mdia ne pourra pas payer un avocat et la demande de rvision va automatiquement tomber leau. Pour le plus grand bonheur de la municipalit. La recherchiste Monique Dumont de Radio-Canada se fait galement forcer la main par la CAI sur cette question. Elle a adress en son nom la Commission une demande de rvision d'un refus d'Hydro-Qubec, sans mention de son mdia, sur une simple feuille blanche sans en-tte. sa grande surprise elle reoit un accus de rception de la Commission avec l'intitul: Socit Radio-Canada (Monique Dumont) c. Hydro-Qubec plutt que Monique Dumont c. Hydro-Qubec. Les protestations de la journaliste n'y font rien. Le secrtaire gnral de la Commission qui a fait cette modification de lui-mme ne veut pas la changer. Pourtant ce libell laisse croire que la Commission se range du ct d'Hydro-Qubec qui va sans doute plaider en rvision que la journaliste n'a pas le droit de se dfendre elle-mme puisqu'elle ne peut reprsenter le vritable requrant qui serait Radio-Canada! Une autre journaliste, qui se bat depuis six ans pour obtenir des documents de la Caisse de Dpt et Placement, vient de se faire assner cet argument la toute fin des audiences devant la commissaire de la CAI pour annuler sa demande. Grce aux combats darrire-garde dHydro-Qubec et consorts, il stablit maintenant une pratique qui empche les journalistes davoir recours la loi sur laccs. Tout organisme public sait dsormais quil suffit de refuser un document un journaliste, fut-ce sous le prtexte le plus futile, et son refus ne pourra probablement pas tre contest devant la CAI. En termes clairs, la Loi sur laccs linformation ne sapplique plus aux journalistes.

27 Pourtant, signalent des responsables de laccs, les demandes dintrt public manent presque toutes de journalistes. (Comeau p. 19) La boucle est boucle. Ce sont les journalistes qui demandent des documents dintrt public, lorganisme les refuse et les journalistes ne peuvent contester la dcision. Recommandation 13 : Que les lois pertinentes soient amendes dans les plus courts dlais pour quil devienne incontestable que les journalistes ont le droit dfendre eux-mmes leurs demandes daccs en rvision devant la CAI.

3.2 La politisation de l'accs

La Loi sur laccs est cense tre aveugle, neutre et technique. Elle nest pas cens prendre en considration l'identit du demandeur, ses motivations, ni les consquences de la divulgation dun document. Sil est public, il est public pour tous et les apprhensions sur lusage du document ne sont pas des critres qui doivent tre pris en compte. Cest la thorie. En pratique, il en va tout autrement. Ainsi une journaliste de CTV a tent longtemps et en vain dobtenir les rapports d'enqute sur lcroulement dun paralume de lA720. Transports Qubec lui rptait que ces documents nexistaient pas, puis quils taient trop sensibles (ce qui nest pas une exception prvue dans la loi !). Le rapport qui nexistait pas puis qui tait trop sensible a finalement t rendu public en confrence de presse et affich sur le site du ministre ! Le document n'est pas valu selon son caractre public mais selon son potentiel de dommages politiques, ce qui n'est pas un critre prvu dans la Loi. The Gazette a connu les mmes problmes d'accs. Le ministre des Transports de l'poque, Sam Hamad, a refus autant comme autant de divulguer les rapports d'inspection du pont Mercier et de l'changeur Turcot Trop compliqus comprendre pour le public disait-il, ce qui n'est pas non plus une exception prvue la Loi. Le nouveau ministre des Transport a divulgu ces rapports, son ministre a mis en ligne une base de donnes des rapports d'inspection pour des milliers d'autres structures provinciales. Montral a suivi en promettant de publier les rapports d'inspection de nombreuses structures municipales, ce qui n'est pas encore totalement fait.

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Cela ne veut pas dire que tous les rapports d'inspection vont ds lors tre divulgus. Au ministre de Transports, ils ne sont pas tous placs sur le site en mme temps, mais selon une stratgie de publication. Encore l, on politise ce qui devrait tre technique. D'autres rapports du mme genre restent obstinment cachs. Le ministre ne rend pas publics les rapports dinspection de la Rgie des installations olympiques. En confrence de presse, le ministre des Transports dclare dtenir des rapports montrant que ce ne sont pas les vibrations causes par la construction du CHUM qui ont caus leffondrement dun paralume du tunnel Viger Montral. Mais impossible davoir accs ce document. La Gazette ne peut obtenir les rapports d'inspection du Square Dorchester, ni les tudes des cots d'lectrification des trains de banlieue etc. La Loi sur laccs est gomtrie variable. Elle est interprte la lumire des impratifs politiques du pouvoir en place ce moment-l, ce qui est compltement tranger son conomie gnrale. Cette politisation est amplifie quand les responsables de laccs sont danciens chefs de cabinets ou danciens membres importants du personnel politique. Un journaliste a d aller chercher en personne sur place au sige de l'organisme les documents quil avait obtenus par la Loi. LAutorit des marchs financiers, en la personne de son relationniste, voulait lui en expliquer le sens en les lui livrant. Cette procdure est galement trangre la Loi. Un citoyen a le droit de recevoir un document public sans tre convoqu pour se le faire expliquer dans le sens voulu par l'organisme. La Loi par ailleurs doit protger le responsable de l'accs qui se trouve aujourd'hui dans un conflit d'intrts constant qui ouvre la porte la politisation de l'accs. Pay par un organisme, redevable la direction de son organisme, il doit rpondre aux demandes d'accs des citoyens en fournissant des documents qui peuvent montrer l'incurie de son employeur. Il est coinc entre son intrt servir son organisme et donc divulguer le moins possible de documents et son devoir de servir les citoyens que lui impose la Loi. Rien ne le protge s'il dplat aux dirigeants de l'organisme.

29 Dans des petites municipalits, le responsable de l'accs peut tre celui-l mme qui est vis par la demande d'accs. Il se trouve juge et partie. Une polmique publique en dcembre dernier a aussi mis en vidence l'irrationalit de l'article 8 de la Loi qui dit La personne ayant la plus haute autorit au sein d'un organisme public exerce les fonctions que la prsente loi confre la personne responsable de l'accs aux documents ou de la protection des renseignements personnels. La politisation des demandes d'accs est renforce en donnant un ministre ou au prsident d'un organisme public la responsabilit ultime des demandes d'accs. Mme quand il la dlgue quelqu'un d'autre, cette personne ne jouit d'aucune indpendance son gard. Recommandation 14 : Que la Loi sur l'accs interdise clairement au plus haut responsable d'un organisme, dsign comme le responsable de l'accs, d'intervenir dans l'valuation d'une demande d'accs et dans la dcision sur le caractre public d'un document. Cette fonction doit revenir un responsable de l'accs. Recommandation 15 : Transformer la fonction de responsable de l'accs en s'inspirant du modle des ombudsman pour en faire une fonction neutre dont le responsable juge d'un litige potentiel entre un citoyen et un organisme en n'tant soumis qu'aux exigences de la loi.

3.3 La judiciarisation
Au fil des ans, la mise en application de la loi sest de plus en plus judiciarise et par le fait mme loigne de son but dorigine. Des documents publics ne sont pas transmis parce quils sinscrivent dans un contexte juridique plus large et pourraient ouvrir la porte des poursuites. Un demandeur a t avis que la rvision de sa demande daccs des documents relatifs aux Orphelins de Duplessis allait occuper quatre jours daudience. Quatre jours! Sil devait tre reprsent par un avocat, il faudrait sattendre une facture dpassant les cinq chiffres. Pour obtenir des documents publics! Tout cela parce que l'tat craindrait une poursuite, ce qui n'est pas une exception prvue la Loi.

30 Les avocats gouvernementaux sont partout, toutes les tapes dune demande. Ils sont responsables de laccs dans plusieurs cas tout comme ils sont prsents en mdiation et en rvision. Le citoyen a contre lui des experts pays par les deniers publics dont le nombre et la disponibilit semblent illimits et dont lobjectif est de bloquer les demandes daccs. Lvolution de la loi entrine ainsi une disproportion radicale des forces en prsence. Un simple demandeur peut devoir affronter les plus grands cabinets davocats embauchs par Hydro-Qubec. En reproduisant peu peu la dynamique du systme judiciaire, laccs linformation en reprend les principaux travers : lourdeur, cots, dlais, dsquilibre des parties moins dy consacrer beaucoup dargent Insensiblement, nous nous loignons dun systme qui permet aux citoyens un accs facile aux documents publics. Recommandation 16: Que les lus organisent une rflexion en profondeur avec les parties intresses sur la judiciarisation du processus d'accs l'information.

3.4 Les autres problmes identifis

Les tmoignages des journalistes ont mis en vidence une vaste srie d'autres problmes dans le fonctionnement de la Loi sur l'accs l'information. Ces problmes, sans faire pour l'instant l'objet de recommandations formelles, devront tre pris en compte dans la rvision de la Loi. A - Les exceptions trop vastes Les organismes publics interprtent les exceptions prvues la Loi de manire trs large pour leur faire couvrir un vaste champ. Des journalistes ont reu des refus de documents qui sappuient en mme temps sur une dizaine dexceptions! Parmi ces exceptions, dj trop nombreuses, il y a : Entrave une enqute Lune des pires exceptions invoque est entrave une enqute. Le demandeur est rendu compltement impuissant face cette objection. Il ne peut rien savoir, mme pas si lenqute existe. Le refus est trs difficile contester dans les circonstances.

31 Demande abusive Lexception de demande abusive est de plus en plus frquemment invoque pour refuser des demandes. Un journaliste sest fait refuser les procs-verbaux des deux dernires annes dun organisme public pour cette raison, alors qu'il s'agit d'un nombre de documents bien limit et trs facilement reprables. ce jour, il na toujours rien reu. LUQAM a jug abusive une demande pour obtenir des documents lis au scandale de llot Voyageur. Les documents recherchs ntant pas numriss, l'UQAM soutenait quelle navait pas les ressources pour traiter, numriser et classer ces documents qui avaient t laisss dans le dsordre. La demande a t classe abusive, mme si la faute en incombe lorganisme qui ne consacre pas les ressources ncessaires pour organiser ses documents. Le responsable de laccs a admis en rvision ne consacrer que 2 heures par semaines laccs linformation. Communication privilgie Dautres exceptions non prvues se rajoutent insidieusement. Ainsi, il arrive de plus en plus, nous rapporte-t-on, que des documents publics incluent la signature dun avocat. Celui-ci peut tre un haut fonctionnaire, un sous-ministre ou un membre dun comit. Sa signature sur un document transformerait de ce seul fait le texte en communication privilgie entre un avocat et son client, donc en document inaccessible sa face mme en vertu des lois. Secret industriel, commercial C'est, entre autres, l'exception de secret industriel, commercial et financier (article 22) qui a t invoque pour ne pas diffuser les rapports d'inspection du viaduc de la Concorde qui s'est effondr. Une fois les rapports connus, le secret dvoil tait plutt le mauvais travail du ministre des Transports en matire d'inspection. B - Les dlais Les dlais de rigueur pour rpondre une demande d'accs linformation (20 jours et 30 jours) sont systmatiquement tirs daprs lexprience de plusieurs journalistes. C - Les pnalits Il ny a pas de sanctions lencontre des personnes qui font sciemment de lobstruction laccs linformation. Il semble quaucun organisme public

32 nait jamais d payer les modestes amendes prvues dans ces cas. Nous sommes de facto dans un rgime dimpunit, ce qui nencourage pas le respect de la Loi sur laccs. D- L'utilisation d'internet Beaucoup de sites publics indiquent que pour faire une demande d'accs, il faut l'envoyer par tlcopieur ou par la poste au responsable de l'accs. Aucune mention de la possibilit d'envoyer la demande par courriel, mme si en pratique elle peut tre accepte. Il faudrait publiciser cette possibilit. De l'autre ct, bien des journalistes aimeraient recevoir les documents publics par courriel, sous forme numrique, ce qui facilite leur utilisation et vite des frais de reproduction. Il faudrait que le demandeur ait le choix du format des documents, papier ou numrique si ce dernier format existe. E - La CAI La Commission daccs linformation, maintenant quelle est subdivise en section dadjudication et section de surveillance, doit sortir de sa relative neutralit passive. Le tribunal doit rester neutre. Mais l'autre section doit devenir une force qui dfend et promeut activement laccs l'information. La CAI doit pouvoir dnoncer et sanctionner des comportements inacceptables dans des organismes publics et entreprendre une surveillance active de leur bilan.

CONCLUSION
La FPJQ appuie tout particulirement les recommandations 12, 13 et 14 du rapport quinquennal de la CAI. Ces recommandations visent ouvrir le gouvernement et de le rapprocher de la socit. C'est le nouveau souffle dont a besoin au Qubec le rgime de l'accs l'information. Les technologies existent pour permettre facilement la mise la disposition du public un trs grand nombre d'informations publiques, sans ncessit d'une intervention humaine. La multiplication des exceptions, la politisation et la judiciarisation du processus d'accs l'information exigent ds maintenant un tel virage majeur qui est largement entrepris ailleurs.

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LISTE des RECOMMANDATIONS

Recommandation 1 : Que le premier ministre du Qubec indique publiquement et clairement que ltat s'engage dans un processus d'Open Governement qui repose sur la transparence, la participation du public et la collaboration. Recommandation 2: Que dans le Rglement sur la divulgation, soit biffe la rserve qui dit en alina 7 qu'on ne doit diffuser que les tudes et rapports dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public. Recommandation 3: Que les organismes publics soient tenus de crer en page d'accueil de leurs sites une porte d'entre vidente qui ouvre sur tout ce qui concerne la divulgation automatique. Que l'appellation soit uniformise tous les niveaux de navigation pour permettre un reprage facile par les citoyens d'un site public l'autre. Recommandation 4 : que la CAI mne une enqute cible dans quelques organismes publics choisis de manire alatoire pour vrifier lapplication du Rglement sur la divulgation des tudes et rapports. Que le rapport soit rendu public. Cette recommandation reste valable, comme mcanisme permanent de contrle externe, mme si le Rglement est amend pour rendre vraiment automatique la publication des tudes et recherches. Recommandation 5: Qu'il soit clair que les tudes et rapports de recherche prvus au Rglement incluent les rapports environnementaux, les rapports d'inspection etc. Recommandation 6 : Que chaque organisme public soit tenu d'identifier l'information de valeur qu'il dtient, en plus des tudes et rapports de recherche, et que leur mise en ligne soit planifie dans de courts dlais. L'information de valeur, pour reprendre les mots de la directive amricaine dj cite, is information that can be used to increase agency accountability and responsiveness; improve public knowledge of the agency and its operations; further the core mission of the agency; create economic opportunity; or respond to need and demand as identified through public consultation. Recommandation 7: Que les municipalits soient assujetties au rgime de la divulgation automatique

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Recommandation 8: Que, dans le Rglement sur la divulgation, soit biffe la rserve qui dit en alina 8 qu'on ne doit diffuser que les demandes d'accs satisfaites dont la diffusion prsente un intrt pour linformation du public. Toutes les demandes satisfaites doivent tre rendues publiques. Recommandation 9: que le gouvernement mette en place un systme de donnes ouvertes en suivant les principes de Tim Berners-Lee, cre un portail qui les regroupe et en encourage la rutilisation par la socit. Recommandation 10 : que le Rglement soit modifi pour inclure l'obligation de diffuser la liste des documents de lorganisme public, avec une description claire de ce quils sont et de ce quils contiennent. Mme les documents inaccessibles au public devraient figurer sur la liste. Recommandation 11: que le Rglement soit modifi pour inclure la publication de sommaires dcisionnels qui retracent les tapes menant une prise de dcision. Recommandation 12: que le gouvernement inclue dans son approche d'Open Government la participation des citoyens, notamment en utilisant les rseaux sociaux et la collaboration avec la socit. Recommandation 13 : Que les lois pertinentes soient amendes dans les plus courts dlais pour quil devienne incontestable que les journalistes ont le droit dfendre eux-mmes leurs demandes daccs en rvision devant la CAI. Recommandation 14 : Que la Loi sur l'accs interdise clairement au plus haut responsable d'un organisme, dsign comme le responsable de l'accs, d'intervenir dans l'valuation d'une demande d'accs et dans la dcision sur le caractre public d'un document. Cette fonction doit revenir un responsable de l'accs. Recommandation 15 : Transformer la fonction de responsable de l'accs en s'inspirant du modle des ombudsman pour en faire une fonction neutre dont le responsable juge d'un litige potentiel entre un citoyen et un organisme en n'tant soumis qu'aux exigences de la loi.

35 Recommandation 16: Que les lus organisent une rflexion en profondeur avec les parties intresses sur la judiciarisation du processus d'accs l'information.