NORMATIVIDAD DE FLORA FAUNA La dcada de los 1990 se inici en medio de una profunda crisis econmica y poltica y un deterioro del

modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado.. Sin embargo, la principal propuesta para el desarrollo de la Amazona era la Ley 24994, Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona, que propona un fuerte papel del Estado en la provisin de servicios que permitiera fomentar la colonizacin de la regin. Durante sus dos perodos de gobierno Alberto Fujimori (1990-1995-2000) ofreci promover el desarrollo nacional a travs de la iniciativa privada. En 1997 el gobierno logr aprobar en el Congreso la Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona la que se convertira en la respuesta de Fujimori al desarrollo amaznico. En este mismo perodo se ha dado el, que an es, ms importante desarrollo de la normatividad ambiental peruana, as se estableci una autoridad ambiental y se han desarrollado normativas ambientales en los sectores y subsectores de la gestin pblica. Cules han sido las caractersticas de la normatividad de la dcada de los 1990? Cul ha sido el impacto de esta normatividad sobre la realidad amaznica? Qu tareas estn pendientes para el desarrollo amaznico? Estas sern algunas de las preguntas que buscamos responder en este documento. i) La relacin sociedad-naturaleza

Es conveniente revisar el papel del Estado en la conduccin poltica del desarrollo nacional. Lo que sucede normalmente es que las polticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia de construir una base econmica capitalista, cuyas posibilidades de implementacin no se integran fcilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las posibilidades de articulacin a la economa nacional y desarrollo econmico que brinda la realidad y aqullas que se plantea el modelo econmico estatal son causantes directas de la destruccin de la naturaleza. No es que los pobres destruyen el bosque sino que esas condiciones econmicas, que son inducidas por el modelo poltico y en las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan al aprovechamiento descontrolado de recursos como nica base de subsistencia. En este contexto la interaccin entre sociedad y naturaleza se presenta como una relacin en la que la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parmetros legales e institucionales y sus formas de vinculacin con la sociedad favorecen este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y manejo de recursos naturales por comunidades locales y se favorezca el acceso descontrolado de cualquier usuario con el argumento de que son recursos de la Nacin (Wahl 2001) y, por tanto, pertenecen a todos, es una poltica de estado a favor de la degradacin y el deterioro de los recursos. En tal sentido, la distincin entre recursos naturales renovables y no renovables pierde sentido cuando aquellos llamados renovables no pueden contar con condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las caractersticas en las que se plantea esta relacin. Desde el siglo XIX, como resultado del proceso de la expansin comercial (Braun n/d: 4) que articul a nuestros pases en una estrategia de comercio internacional basada en las materias primas, han existido normas con relevancia ambiental. As se export, caucho, quinina y guano en unas condiciones y volmenes que destruyeron la base productiva. Esta preocupacin deriv en la expedicin de normas de proteccin de los recursos naturales que no significaron nunca una proteccin real de los mismos . Adems es claro que la burguesa comercial nunca vio afectados sus intereses y cuando as fue movieron los hilos del poder poltico para que la ley se acate pero no se cumpla o, mejor, an neutralizarla mediante otra ley . Porqu fracas esta legislacin? Dnde estaba el error? El principal error fue confiar el cumplimiento de la legislacin a la administracin pblica por s sola, prueba de ello es que hoy podramos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en desmedro de los recursos naturales y la poblacin. Sucede que nuestros Estados no han reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por el argumento de que el pueblo no est preparado o porque es una materia demasiado tcnica. En el campo jurdico ambiental esta accin ciudadana significa antes que sancin, prevencin. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qu vale saber que la ley prohbe arrojar desechos txicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos qumicos al ro del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento bsico de cualquier derecho que no sea programtico, es el poder exigir

judicialmente su respeto o cumplimiento. En la misma lnea de argumento debe entenderse el derecho de la poblacin a participar en la formulacin de la poltica ambiental. Este derecho es mucho ms rico y complejo que atender una audiencia pblica y poder hacer una pregunta. Hoy la participacin ciudadana se expresa en instrumentos como la veedura social y ambiental, la elaboracin de propuestas de poltica ambiental y el acceso a los beneficios. ii) La perspectiva de la ingeniera social

Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es decir, que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecucin efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el legislador (Griffiths 1978: 5) . Desde esta perspectiva la legislacin es importante ...porque el legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniera social. En lo que atae al plano metodolgico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la legislacin, lo que se pregunta es si la intencin del legislador se ha realizado y si no, por qu no; ello se basa en la idea de que lo normal es la efectivizacin de la intencin del legislador, por tanto slo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalas que interfirieron en la realizacin de la norma cuando sta no se cumpli (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implcitos en la legislacin, menos an en la poltica, por todo ello, no explicita las interacciones que se producen entre la poltica y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relacin sociedad-naturaleza. Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interaccin entre derecho y sociedad es necesario reconocer tres caractersticas: - El carcter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad as como sus acciones individuales o colectivas tiene un carcter social, en tal sentido, el supuesto de la relacin legislacin-individuo resulta simple y errneo. - El carcter socialmente contingente de la comunicacin legal. Por un lado, la propia estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo e interpretado de modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. - El pluralismo legal. La organizacin estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales. En consecuencia, la poltica es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto, es uno de los determinantes de la relacin sociedad-naturaleza. iii) Cul debe ser el papel del derecho?

El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento creador de la dinmica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino el resultado y sntesis de las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La bsqueda de alternativas que permitan la articulacin de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemtica nacional con la discusin, formulacin y desarrollo de una poltica y una legislacin que no slo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento dinmico de su desarrollo . Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo poltico, y no que esta sea la expresin de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayoras se hallan desarticuladas y sin capacidad de accin; es decir, esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legtimos entre si y con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relacin perversa entre poltica, sociedad y naturaleza. 2) La dcada Fujimori en el discurso normativo ambiental y de desarrollo amaznico i) Antecedentes histricos

La normativa para el desarrollo de la Amazona ha estado marcado por una visin urbano-costera, inspirada en modelos occidentales. Esta situacin es resultado del centralismo y de la imposicin de los patrones estructurales de lo limeo (Landa 1989). As la visin de los polticos y de muchos legisladores es la de una regin amaznica vaca, cuya necesidad de poblarse va unida al ingente potencial de recursos agrcolas y ganaderos. Una evidencia pattica de ello la encontramos en Cavero "...Y vendr el nuevo Per, forjado por el mpetu creador de la tierra y hombre del valle amaznico. Surgir, como consecuencia de las urgencias sociales provocadas por el aumento constante de la poblacin. De una poblacin que pasa ya de los 20 millones, a los cuales hay que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producir la gran marcha hacia los llanos amaznicos. All encontrarn tierras frescas y vrgenes para trabajar y producir; un ambiente limpio y en el que no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de su mestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ros caudalosos, las lluvias generosas, el sol que duele pero que no daa, la fauna repleta de ricas especies, forjaran la nueva raza, haciendo cambiar el espritu y la mentalidad de los que all vayan..." (Cavero s/f: 9). Desde los inicios de la Repblica, el sector dominante concibi la necesidad de integrar la Amazona al resto del pas, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y humanos. Las primeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizaron el uso agrcola del suelo, as como la movilizacin masiva de colonos a la regin. Esta actitud se mantuvo por un perodo de ms de 40 aos, en el que se dictaron casi 80 normas. Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indgenas sobre los territorios que ocupaban, con lo cual estos se convertan en sujetos de crdito y las tierras entraran al mercado a travs de compraventas, hipotecas, arrendamientos y dems. Sin embargo, posteriormente se opt por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, de modo que pudieran ser otorgadas por ste a los particulares. Hacia 1890, el boom mundial del caucho elev el valor del bosque hmedo tropical amaznico y su suelo, con los consiguientes litigios y disputas, proponindose entonces dictar una legislacin especfica que garantizara el rgimen extractivista. Un segundo perodo estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base a inmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta opcin mostr deficiencias, sealando la existencia de conceptos errneos en su interior. La clase poltica comprendi tal situacin y plante la respuesta a travs de la "Primera Ley Orgnica de Terrenos de Montaa", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor del caucho prioriz la ordenacin de concesiones y la percepcin de tributos, quedando nuevamente postergada la formulacin de una poltica amaznica que promoviera efectivamente los asentamientos poblacionales y el desarrollo de actividades econmicas acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado. Mientras tanto la poblacin nativa de la Amazona era objeto de despojos territoriales, secuestros, exterminio tanto directamente como a travs de la explotacin de su fuerza laboral. En siglos pasados como en el presente estas verdades casi neolticas fueron el sustento de los procesos de inmigracin hacia la regin, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo de actividades agrcolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibi el impulso estatal y privado a travs de una poltica vial que favoreci la construccin de la carretera Hunuco Pucallpa en 1943 y la carretera Marginal de la Selva en los `60. Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo xito debido a la falta de infraestructura adecuada, al limitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientos poblacionales y desarrollo ganadero no haban tomado en cuenta las condiciones ecolgicas de las reas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del bosque y los suelos, as como la imposibilidad de su recuperacin a mediano plazo. La bsqueda de una legislacin forestal moderna y orgnica se inici en 1958 con la promulgacin del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvi de base para la Ley de Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que regul la conservacin, proteccin y aprovechamiento de la flora y fauna, adems de establecer el Servicio Forestal y de Caza . Iniciados los `60, el Estado insisti en priorizar la exoneracin tributaria como instrumento de poltica; as, se dict el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto exceptu del pago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus actividades dentro de la

regin, luego vendra la Ley 15600 que estableci la zona liberada y promovi las actividades productivas y de servicios . Hacia 1963, el Arquitecto Belande present su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ", con el objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martn, Hunuco, Ucayali, Pasco, Junn, Cusco y Madre de Dios. Este constitua un nuevo proyecto de asentamientos rurales que servira como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra, habilitndose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirti en el gran proyecto vial de los aos 60, no slo porque abrira el comercio de productos amaznicos sino tambin porque permitira la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990). Uno de sus principales efectos fue la promocin de un movimiento migratorio veloz y descontrolado, que gener asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el Huallaga Central." (Ibd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos imprevisiones determinaron que los pobladores del lugar inicien la bsqueda desordenada de alternativas ms rentables. As, el cultivo de la coca con fines de produccin de cocana encontr las condiciones adecuadas para florecer. El narcotrfico no slo ofreci buenos precios sino que adems garantiz slidos sistemas de comercializacin. Hoy, la situacin ha tomado las dimensiones de un problema econmico, social y delictivo. El 24 de junio de 1974 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y promover los derechos de las comunidades nativas as como ordenar los asentamientos humanos. Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos indgenas y socializar la tenencia privada de la tierra. Un avance significativo en la legislacin, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley 21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableci por vez primera el carcter de bienes de dominio pblico para los recursos forestales y de fauna silvestre. Adems de ello, constituy el primer cuerpo normativo que unific orgnicamente las normas sobre manejo de recursos forestales, vida silvestre y reas naturales protegidas. Durante sus 25 aos de vigencia podemos considerar esta Ley como la ms importante norma para la conservacin de la vida silvestre. En 1978 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, la que derog al Decreto Ley 20653. Ello signific un cambio radical en la perspectiva de la legislacin forestal, dando paso a la apertura de la explotacin de los bosques nacionales por los particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reivindicaciones de las comunidades nativas. En el frente externo, Brasil haba logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amaznico, asentando miles de familias en la regin, para disipar la atencin sobre el mismo propuso la firma de un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la diplomacia brasilera sobre el particular: "La aspiracin de las naciones del Pacfico, de integrar sus respectivas regiones amaznicas al resto del territorio de sus pases, con miras a canalizar su produccin amaznica hacia el Pacfico va la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan los Andes en direccin este oeste es antagnica a la aspiracin brasilea de integrar esas regiones amaznicas al resto del espacio amaznico controlado por el Brasil, haciendo del Ocano Atlntico la salida natural de lo producido en el rea. Este antagonismo es compensado por la aspiracin de los pases del Pacfico de tener una salida al Ocano Atlntico (...). Brasil esta interesado en entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la accin de sus vecinos destinada a canalizar la produccin de sus territorios amaznicos hacia el Pacfico. Para estos efectos nos interesa la conexin con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil tambin est interesado en conectar sus principales centros de produccin con los mercados de sus vecinos amaznicos, as como con los puertos de estos en el Pacfico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intencin que inspir la Marginal de la Selva (versin contempornea de la lnea de Tordesillas) y la filosofa bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasilea, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos amaznicos. La tarea de la diplomacia brasilea es precisamente la de identificar las reas en las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlos recurriendo a artificios retricos". (Da Silveira) El 3 de julio de 1978 se firm en Brasilia el Tratado de Cooperacin Amaznica entre los pases de la cuenca. Este hecho signific el triunfo de la tesis individualista de la soberana, garantizando la hegemona brasilera

sobre la regin. Desde su creacin la Secretaria Pro Tempore era rotatoria, an hoy Bolivia la ocupa, pero pronto est se convertir en Secretara Permanente con sede en Brasilia. Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil quera contrarrestar la fuerte influencia de la Unin Europea en la agenda de la Secretara. El doce de julio de 1979 se promulg la nueva Constitucin Poltica del Per, la misma que conceda un trato especial y preferente a la regin amaznica. Un conjunto de artculos constitucionales sugeran el inicio de una nueva etapa en lo que a poltica amaznica se refera, sin embargo, el regreso del belaundismo al poder favoreci el continuo proceso migratorio y la repostulacin del desarrollismo colonizador. La promulgacin del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promocin y Desarrollo Agrario, el 18 de noviembre de 1980, es la ms clara expresin de tal poltica. No slo se insista en los incentivos a la produccin y los servicios sino que se extienda lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, adems de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que haban restringido la participacin de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon los Proyectos Especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, el proceso migratorio mantuvo un alto nivel de espontaneidad. Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna poltica amaznica: La Integracin Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a travs de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Per. En este ltimo caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) - Iapari (Per) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Per)" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990)). Con tal objeto el gobierno brasileo promovi el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979, entre Figueiredo y Morales Bermdez, el acuerdo de integracin vial de 26 de junio de 1981 y el encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y Garca, establecindose entonces el "Programa de Accin de Puerto Maldonado". Este ltimo instrumento inici el "Programa de Desarrollo de las Comunidades Peruano Brasileas". El proyecto importa no slo a la regin sino tambin a los intereses de los colosos econmicos modernos, Japn y Estados Unidos de Norteamrica. Con fecha 21 de enero de 1989, se promulg la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migracin, colonizacin, naturaleza inagotable y relegacin de los pueblos indgenas. La promulgacin de esta Ley recibi el inmediato rechazo de los pueblos de nuestra Amazona, as como del pas entero. El arcasmo de esta ley era tan evidente que adems de basarse en conceptos errneos repeta ms de diez normas legales del siglo XIX. Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra regin amaznica sufra el impacto negativo de tres plagas: el narcotrfico, el terrorismo y la corrupcin. Esta problemtica abre nuevos frentes para la accin del Estado y cuestiona directamente los "logros" de ms de 200 aos de colonizacin amaznica. An en la actualidad siguen vigentes falsas "verdades" como la riqueza inagotable de los suelos, las bondades de la regin para la agricultura y la ganadera, la capacidad ilimitada de regeneracin del bosque, las aguas y los suelos que lamentablemente motivan y justifican este continuo "saqueo amaznico". ii) El contexto poltico y econmico de la dcada de 1990.

Durante los dos primeros aos del gobierno de Alan Garca (1985-1990) Per experiment un programa heterodoxo de estabilizacin que aceler la actividad econmica y estimul la produccin (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del xito del programa. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyent el apoyo del sector privado, el principal aliado de la `heterodoxia` de Garca. Como resultado de una moratoria decretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo, el gobierno Garca manejo muy mal las finanzas del pas acelerando la crisis. Garca quera mantener el modelo de desarrollo con fuerte participacin del Estado y se rehus a combatir la crisis econmica travs de la reestructuracin del mercado. Garca y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle econmica de la administracin Garca produjo una reduccin del producto bruto interno a 8.3% en 1988 y 11.9% en 1989, mientras que la inflacin se elev de 1,722% en 1988 a 7,650% en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto econmico en el que Alberto Fujimori fue electo presidente.

La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economa, de-regular los mercados y redirigir la economa hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de reestructurar la economa peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido por el Estado que haba sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990, el presidente Alberto Fujimori lanz un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economa peruana y re-insertar al pas al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los esfuerzos peruanos para acordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995 c: 1). La correccin de los precios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio shock econmico que increment la inflacin a 398% para el mes de setiembre de 1990 (Gonzles de Olarte 1993: 52). En los aos siguientes el gobierno Fujimori sera exitoso en reducir la inflacin, reinsertar al Per al mercado financiero yen hacer crecer la economa con ciertos altibajos. iii) Bases constitucionales

El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazona lo trajo la Constitucin Poltica de 1979, la que en su artculo 120, sealaba que El Estado impulsa el desarrollo de la Amazona. Le otorga regmenes especiales cuando as se requiere. Una institucin tcnica y autnoma tiene a su cargo el inventario, la investigacin, la evaluacin y el control de dichos recursos. En virtud de esta norma se cre el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana, como organismo especializado para el conocimiento de la regin y sus caractersticas productivas, sociales y de conservacin y su potencial de desarrollo sostenible. Esta Constitucin contena adems otros nueve artculos relativos a la Amazona, especialmente el artculo 159, inciso 4, que sealaba que el Estado debe dar normas que cuidando el equilibrio ecolgico desarrollen el potencial agrario amaznico (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 36; Soria 1990). Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la dcada de 1970 hacia la privatizacin del desarrollo en la dcada de 1990, se produjo una reduccin del marco normativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relacin a la Amazona la Constitucin de 1993 slo contiene el articulo 69 que seala que el Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazona peruana con una legislacin adecuada. Es decir, una reiteracin del principio establecido en el artculo 120 de la Constitucin de 1979, pero sin el importante aporte del marco institucional autnomo del IIAP. En trminos ambientales, el artculo 2, numeral 22 de la Constitucin peruana de 1993 establece que toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, as como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. La consagracin de este derecho se encontraba ya presente en la Constitucin de 1979 con un texto similar. Esta consagracin del derecho al ambiente es el principio constitucional primordial para el derecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este derecho permite la defensa del mismo a travs de las garantas constitucionales as como el desarrollo legislativo a nivel de polticas sectoriales. El texto constitucional tambin hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Por ejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nacin y reconoce el derecho soberano del Estado en su explotacin dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares (artculo 66). Este principio de soberana es concordante con el principio de soberana reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Ro. Igualmente, se declara en la Constitucin que el estado determina la poltica nacional del ambiente, promueve el uso sostenible de sus recursos naturales (artculo 67) y est obligado a promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas (artculo 68). Como se puede observar se trata de principios generales de dogmtica jurdica a partir de los cuales es necesario un desarrollo legislativo particular. iv) La legislacin ambiental de la dcada de 1990.

Buena parte de la legislacin sobre manejo de recursos naturales se origin en la dcada de 1970 cuando se dict la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de Reforma Agraria y las Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se defina a los recursos naturales como patrimonio de la Nacin y se asignaba un rgimen de manejo con fuerte presencia del Estado. La experiencia de manejo y los principios

legales consagrados en esta legislacin sirvieron de inspiracin al constituyente de 1979, lo cual qued plasmado en el texto constitucional de aquel entonces. Al darse la Constitucin Poltica de 1993 el contexto econmico y social del pas haba variado. Se haba reducido la presencia del Estado en la economa y se favoreci la existencia de un mercado libre de restricciones y subsidios. Al mismo tiempo, el sustento doctrinario de la legislacin sobre manejo de recursos naturales haba cambiado de una propuesta de conservacin de recursos naturales que exista en la dcada de 1970 a una propuesta de integracin de la conservacin dentro del desarrollo y la promocin del desarrollo sostenido como poltica del Estado. Como parte de este proceso se dict el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre de 1990 . El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseo de una poltica ambiental slida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de servicios. El Cdigo reafirm el principio constitucional establecido en la Constitucin de 1979 del derecho irrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecolgicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, as como, a la conservacin del paisaje y la naturaleza. El Cdigo consagr el principio de prevencin, es decir, que la proteccin ambiental no se limita a restaurar daos sino se orienta a la planificacin a fin de evitar posibles daos ambientales. Este es un principio de singular relevancia para el diseo de la poltica ambiental y el trazado de objetivos y metas. La prevencin de la contaminacin supone el desarrollo de una serie de actividades y la implementacin de mecanismos que operen para evitar, reducir y minimizar los impactos ambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la fuente y el principio contaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad productiva o de servicios es responsable por la contaminacin que sta pueda generar. La participacin de las personas en la definicin de la poltica ambiental y el consiguiente derecho a ser informadas de las medidas o actividades que puedan afectar la salud humana o el ambiente es otro de los principios consagrados por el Cdigo. El Cdigo en su afn de prevenir y planificar antes que reparar recomend incorporar la poltica ambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto ambiental como mecanismos de la planificacin para el desarrollo. Estos estudios contienen una descripcin de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en el ambiente fsico y social a corto y largo plazo as como la evaluacin tcnica de los mismos. Es importante sealar que los estudios de impacto ambiental tienen un carcter pblico y, por tanto, se encuentran a disposicin del pblico en general para su consulta. El Cdigo estableci normas de planificacin ambiental y medidas de seguridad, principios para la educacin ambiental y participacin ciudadana, normas sobre proteccin del patrimonio natural, la diversidad gentica y los ecosistemas, normas sobre la explotacin de recursos mineros y energticos, normas sobre poblacin, salud, limpieza y prevencin de desastres, as como sanciones administrativas y penales. Desde que se dict el cdigo ambiental de 1990, el estado peruano inici un proceso de establecimiento de polticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios, al mismo tiempo que asumi compromisos internacionales que refuerzan la incorporacin de la variable ambiental en el desarrollo. As se dict un conjunto de legislacin sobre manejo de recursos naturales que inclua: La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653, de 1. de agosto de 1991 2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, Decreto Legislativo 757, 3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente 4. Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas de las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505, 18 de julio de 1995, 5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 1996 6. la Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo de 1997 7. la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, de 26 de junio de 1997 8. la Ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997 9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, de 16 de julio de 1997.

Dentro del nuevo rgimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dict la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales . Esta ley norma el rgimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo condiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto ltimo estableci el derecho real de uso y disfrute de los recursos naturales. As la ley promueve y regula el aprovechamiento de recursos naturales, estableciendo un marco para la inversin privada. La ley trajo consigo un rgimen de participacin ciudadana mediante el cual los ciudadanos tienen derecho a ser informados y a participar en la definicin y adopcin de polticas de conservacin y uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoci los derechos de peticin e iniciativa. En cierto modo es un desarrollo de los derechos constitucionales a la informacin y a la participacin, los mismos que tambin se encuentran reconocidos en el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. La ley estableci como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a travs de leyes especiales, las polticas de desarrollo sostenible, la generacin de la infraestructura de apoyo a la produccin, el fomento del conocimiento cientfico tecnolgico, la libre iniciativa y la innovacin productiva. La ley trajo como una novedad la Zonificacin Ecolgica y Econmica del pas, la que es un instrumento de ordenamiento territorial y tiene por fin evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados de los recursos naturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la ley propuso usar mecanismos de coordinacin intersectorial, el registro pblico de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encarg a las leyes especiales determinar la prelacin de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolucin de conflictos sobre la gestin de recursos naturales, igualmente, estableci la obligacin de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales. Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre los recursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades de subsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos naturales en concesin. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes especiales. Esta ley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares da lugar a una retribucin econmica que se determina con criterios econmicos, sociales y ambientales. Esta retribucin econmica es distinta al canon por explotacin de recursos naturales, el que se rige por sus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley especial sobre el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares precisa las condiciones, trminos, criterios y plazos sobre el otorgamiento de los mismos, incluyendo los mecanismos de retribucin econmica al estado, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripcin en el registro as como la posibilidad de cesin entre particulares. Es decir, la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales es una norma que establece principios en cuanto al aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares y deja a las leyes especiales la regulacin especfica de cada caso. La concesin del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a ste la propiedad de los frutos y productos a extraerse. La concesin puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable mientras el titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesin es un bien incorporal registrable que puede ser objeto de disposicin, hipoteca, cesin y reivindicacin. Los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional de los recursos naturales considerando su capacidad de renovacin, evitando la sobre explotacin y obligndose a la reposicin cualitativa y cuantitativa segn sea el caso. En el caso de recursos no renovables este aprovechamiento consiste en la explotacin eficiente de los mismos bajo el principio de sustitucin de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del ambiente. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar el recurso natural de acuerdo al ttulo del derecho, para los fines que fueron otorgados, garantizando el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales, cumplir con las disposiciones legales, cumplir con

realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de manejo de los recursos naturales, cumplir con la retribucin econmica correspondiente y mantener al da el derecho de vigencia. La Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo 1997, modific el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableci la responsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente sobre las actividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que deban presentar estudios de impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondra al Consejo Nacional del Ambiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y dems relativas a los estudios de impacto ambiental. En trminos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la poltica nacional ambiental, ste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nacin. Este tiene facultades para establecer la poltica ambiental nacional de cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los sectores y de los organismos del gobierno central, as como las de los gobiernos regionales y locales, en asuntos ambientales, a fin de que stas guarden armona con las polticas establecidas. El Consejo Nacional del Ambiente puede establecer criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, as como coordinar con los sectores para fijar los lmites permisibles de contaminacin. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente est integrado por tres representantes del sector pblico, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los gobiernos locales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instal en junio de 1995 avocndose a la formulacin de un plan estratgico para el diseo de una poltica institucional sobre el ambiente. Este plan define una readecuacin tcnico normativa del sector pblico, una relacin clara con el sector privado a fin de conducir a una concertacin de polticas, plazos y metas de adecuacin ambiental y una creciente promocin de las inversiones en proyectos de desarrollo sostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f) El Plan Estratgico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misin institucional el promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconmico, la utilizacin de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. Este plan estratgico establece como metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, la formulacin y puesta en marcha del Plan Nacional de Accin Ambiental, la implantacin del Sistema Nacional de Informacin Ambiental, la creacin del Fondo Nacional Ambiental, la puesta en marcha de la evaluacin de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la capacidad ambiental tcnica, cientfica y educadora y la promocin de apoyo poltico, ciudadano y de la cooperacin internacional (Consejo Nacional del Ambiente s/f). Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignado competencias ambientales a cada sector de la actividad pblica. Este conjunto de organismos pblicos se encarga de establecer las polticas y mecanismos reguladores, as como de la fiscalizacin y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los diferentes sectores. As se han identificado algunos problemas en este modelo de organizacin institucional: 1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, pues promueve la produccin y a su vez cautela que estas actividades generen impactos ambientales tolerables. Si la percepcin del sector es que la dimensin ambiental constituye un obstculo a la produccin su compromiso con el control y la fiscalizacin ambiental ser mnimo. 2. Otro problema de la organizacin sectorial del Estado en la funcin ambiental es que las decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los inters de los otros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a la superposicin de funciones. 3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestin estatal el espacio, que es uno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones jurisdiccionales que no hacen sino complicar la ya difcil tarea del manejo ambiental. As, por ejemplo, sobre una misma rea puede existir una concesin minera, otra forestal, otra turstica, otra de uso agrcola y as sucesivamente lo que solo contribuye a generar ms conflictos en vez de contribuir a un ordenamiento ambiental del espacio . 4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva de planeamiento, gestin y solucin de problemas.

v)

La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona

En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, se convirti en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona Peruana, Ley 24994. Esta norma contena disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovan la colonizacin. Una comparacin de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba un balance de coincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la compleja realidad ambiental, social, poltica y econmica de la Amazona peruana (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 37; Soria 1990). COMPARACIN DE PROPUESTAS NORMATIVAS Ley 24994 Normas Siglo XIX Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 15 4 1853 y art. 1 de D.S. 20 5 1868 Art. 17 Art. 5, D.S. 15 4 1853 y art. 1 de D.S. del 20 5 1868. Art. 21 Art. 9, Ley 21 12 1898 Art. 24 Art. 15, D.S. 15 4 1853; art. 4 Ley del 14 10 1893 y art. 3 D.S. 20 5 1868 Art. 26 Art. 4, D.S. 20 5 1868 Art. 30 Art. 20, D.S. 15 4 1853 Art. 41 Art. 6, Ley 14 10 1893. Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14). La Ley 24994, reflejaba una concepcin equivocada de la regin como un espacio vaco, el que era necesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobacin las organizaciones representativas de las poblaciones indgenas amaznicas y ONGs ambientales se unieron para iniciar una campaa por la derogacin de la Ley 24994, lo que finalmente se logr mediante una de las disposiciones finales del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, Decreto Legislativo 613. La Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona fue producto de un, complejo pero defectuoso, proceso de discusin y debate, que gener un norma con vacos, debilidades y hasta errores. Como muchos proyectos comenz con una visin ms o menos integral y termin siendo una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la inversin privada. En gran medida era una respuesta de carcter coyuntural, aprobada bajo intensa presin del poder ejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la poblacin amaznica entre quienes Alberto Fujimori haba perdido popularidad. Finalmente, se promulg una ley que no provea las bases econmicas, sociales, ambientales, polticas e institucionales que permitieran el desarrollo sostenible de la Amazona peruana (Foro Ecolgico 1999). Por un lado, la ley no recogi el conocimiento de la realidad econmica, social, ambiental y cultural de la Amazona, menos an recogi las opiniones de las organizaciones pblicas y privadas de la Amazona, as como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en temas amaznicos. La nueva ley se concentr en el corto plazo con un tpico perfil de ley tradicional y centralista, careciendo de una visin estratgica de largo plazo para la Amazona. Si comparamos la Ley de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona con la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazona de 1989, quizs el balance podra favorecer a la primera; sin embargo, ms all de los incentivos tributarios, lo que predomina son las limitaciones y sus carencias, entre ellas las siguientes : 1. No era una ley de promocin del desarrollo sostenible de la Amazona. 2. Si bien la ley sealaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservacin de la diversidad biolgica, la promocin del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y los derechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no haban sido considerados en la parte normativa. De modo que haba un desencuentro entre los principios que supuestamente actuaran como sustento del articulado y las normas propiamente dichas. 3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificacin econmica y ecolgica, lo que plantea en consecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso de lotizacin indiscriminada de la Amazona peruana. 4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestacin, el ecoturismo, el turismo cientfico, la apicultura, la produccin orgnica de diversos especies, que sabemos son rentables. 5. La ley no establece normas sobre cmo debe articularse la educacin, la ciencia, la tecnologa y las

investigaciones para producir el desarrollo sostenible. 6. No existe garanta de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de la diversidad biolgica, su comprensin de la dinmica de funcionamiento del bosque, as como su uso de tecnologa apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la Amazona. En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberan ser privilegiados por la ley (Foro Ecolgico 1999). 3) Anlisis de la poltica normativa en la dcada Fujimori En general la legislacin de este perodo ha estado caracterizada por un conjunto de factores (sectorializacin, contradiccin, legislacin por reglamento, debilidad institucional y operativa) que la afectan en relacin a cmo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que por ello sea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades que emergen del discurso normativo. i) Caracterizacin de la legislacin: sectorializacin, contradiccin, legislacin por reglamento, fortalecimiento institucional

Para entender cul es la problemtica que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislacin: a) Muchas veces existe una contradiccin a nivel de textos legales tanto en la propia Constitucin como entre sta y las leyes sectoriales y ms an entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradiccin entre los enunciados productivos y los de conservacin. Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qu medida la poltica estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transicin entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislacin que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservacin con los de crecimiento econmico. b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislacin en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacos, o peor an contradecir o frenar la aplicacin de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementacin de las normas legales. Tal el caso de la legislacin forestal donde el reglamento que debera dar viabilidad y mecanismos de ejecucin, intenta sustituir las carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislacin ambiental cuando se introdujo los programas de adecuacin y manejo ambiental ya que el cdigo ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurdica el reglamento no puede ir ms all de lo que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementacin del texto de la misma. c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la poltica de conservacin, por ejemplo impulso a la creacin de reas protegidas, y el fomento del crecimiento econmico. Mientras, por un lado, la Ley de reas Naturales Protegidas seala la necesidad de conservar el patrimonio de reas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayora de las reas protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotacin petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservacin de reas protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburferas, por ejemplo. d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislacin es la debilidad institucional y operativa para la implementacin de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos y fsicos. Por ejemplo, la utilizacin de sustancias txicas para la pesca por parte de colonos e indgenas, as como la utilizacin de dinamita para la pesca son actividades que estn prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la mayora del personal de supervisin y monitoreo est ubicado en reas urbanas cuando deberan estar controlando las reas de produccin, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicpteros y dems) para hacer una efectiva labor de fiscalizacin y control.

4) Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amaznico Los verdaderos problemas de la legislacin estn en su visin de quienes participan del proceso normativo y poltico, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la accin del Estado. As se han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amaznico en la dcada Fujimori 1.- El mito del control perfecto del ente regulador sobre los regulados. En general la legislacin asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vaco, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurdico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo est plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia prctica de cmo operan las relaciones entre los mltiples actores involucrados. Esta aproximacin tiene como consecuencia que quienes desarrollan el discurso normativo asumen una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfuncin irregular. Cuando en realidad bien podra ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular. Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la sectorializacin de las competencias administrativas mientras que la variacin estacional en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificacin de estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural , en su mayor parte bosques y aguas continentales. 2.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la poltica de manejo de recursos naturales. El acceso de los actores al espacio de formulacin, revisin e implementacin de la legislacin es un acceso diferenciado en funcin de, al menos: Nivel de instruccin y formacin acadmica Capacidad de manejo de recursos econmicos Proximidad a los centros urbanos de decisin poltica. 3.- El mito de lo local como espacio democrtico. Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relacin feudales o precapitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de los derechos civiles y polticos. Las sociedades amaznicas reproducen formas de relaciones polticas estamentarias y prebendarias propias del populismo. En este tipo de contextos la discriminacin social se reproduce como discriminacin poltica. As, por ejemplo, mientras existe una divisin entre medianos capitalistas, pequeos capitalistas, colonos, indgenas, entre otros, en el medio poltico la representacin poltica est bsicamente compuesta de medianos y pequeos capitalistas antes que por colonos e indgenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indgena se han elegido representantes polticos indgenas.. Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterndose la concentracin del ingreso en la capital departamental fenmeno que agudiza la pobreza en las regiones mas perifricas de la frontera amaznica. 4.- El mito del capitalismo homogneo. El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogneo en todo el pas. Si bien el sistema capitalista es hegemnico e integra y aprovecha la presencia de economas mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista.

As, mientras la normativa con orientacin al mercado capitalista habla de mecanismos financieros y de crdito para promover la industria, la necesidad del registro pblico de propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditora, etc., en el espacio de la economa mercantilista contina operando las redes de habilitacin, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que si hiciramos un mapa de la distribucin geogrfica de las diversas economas tendramos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economa antes mencionados cuyos bordes seran reas de coexistencia de ambas economas donde un nico actor social tendra diferentes comportamientos segn la diferente naturaleza de la relacin en la que est involucrado. 5.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales. Por un lado, la propia estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo e interpretado` de modo que su sentido no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la lectura del discurso normativo que se realiza al nivel ms alto de la autoridad central, en relacin al nivel ms elemental de la autoridad local. Adems de que lo social influye en el derecho, est el impacto de lo geogrfico expresado en la distancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera homogneo, en otros casos se reconoce una sucesin de tres homogeneidades la costa, la sierra y la selva. Cuando en realidad en la Amazona, adems de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la regin amaznica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, as como una variedad de frentes de expansin de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso. Becker (n/d: 12) seala que la gestin del territorio es, fundamentalmente, una prctica administrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Es decir, la gestin del territorio es una prctica de poder. Seala igualmente que si bien hay una construccin del espacio desde la hegemona del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensin local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construccin del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indgenas en regiones como la selva central. 6.- La invisibilidad del pequeo productor (agrcola, minero, forestal, pesquero y pecuario). Una caracterstica de la legislacin sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se ignora al pequeo productor, sea este agrcola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran mayora de las normas estn orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeos productores, como el caso de la minera, se refiere ms bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeos productores mineros como es el caso de la minera artesanal. 7.- La invisibilidad del gobierno local. Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organizacin del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las polticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformacin que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemtica urbana pero una muy mala tradicin de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidades indgenas. 8.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas. Con contadas excepciones la legislacin no considera en sus propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas en aislamiento

voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades estn supeditadas a las prioridades de crecimiento econmico de las burguesas regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislacin no impide que estos actores acten bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de xito de estos actores en un medio an extrao y hostil para ellos. 9.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema. Como resultado de una visin instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto como una disfuncin del sistema que requiere correccin a travs del mercado o las normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresin de una mala integracin de elementos precapitalistas en una economa de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relacin social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementacin de polticas de desarrollo sostenible en la regin. 10.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos. Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislacin y mas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural . La expansin de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amaznico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales. Conclusin El derecho, y en particular su formulacin como poltica ambiental, debe ser resultado y sntesis de las demandas sociales dinmicamente articuladas, as como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las estrategias de participacin abierta, bsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses legtimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertacin multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad. La dcada Fujimori confirma nuestra afirmacin anterior cuando vemos que, durante ese perodo, tanto los problemas que caracterizan a la normativa as como los mitos e invisibilidades que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertacin iniciadas bajo la administracin de Valentn Paniagua (2000-2001). En particular, debe resaltarse el caso de la Comisin Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, que busc corregir una serie de problemas normativos y de poltica que afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisin Nacional de Pueblos Andinos Amaznicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todava los pasos necesarios para evaluar la implementacin de los acuerdos establecidos en el Plan de Accin para las Comunidades Nativas. Otra experiencia que se deriva de este nimo concertador; aunque se encuentra en proceso de maduracin, es el caso de la Mesa de Dilogo y Concertacin Forestal impulsado por el Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley 27308. En todos estos casos que tienen ntima relacin con las posibilidades de promover un proceso de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la accin civil. Esto lo hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la dcada de 1990, cuando el pas atraves un proceso de institucionalizacin y desarrollo de la legislacin ambiental, aun a pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislacin. La institucionalizacin de las materias ambientales, es decir el proceso de creacin de una autoridad ambiental y la asignacin de responsabilidades ambientales especficas a diferentes sectores de la

burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamente en el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso del sector energa, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluacin, adems de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporacin de Estudios de Impacto Ambiental, promulgacin de regulaciones, introduccin de estndares y lmites permisibles, y regulacin de un proceso debido para la revisin y apelacin de casos ambientales. En resumen, la dcada de 1990 marc una tendencia a favor de regulaciones ambientales ms detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de Fujimori aboli y modific una tercera parte del Cdigo Ambiental. Cabe resaltar que esta legislacin ambiental que estableci una serie de principios importantes careci, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participacin ciudadana, la vigilancia social, la descentralizacin y la transparencia en la gestin pblica. Adems, hasta el momento el desarrollo ms significativo de la poltica ambiental ha ocurrido a travs de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislacin ambiental de la actividad que regulan. Todava hace falta utilizar una perspectiva holstica que permita crear una institucin ambiental central como eje para la administracin de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado. Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan a la Amazona y en general a todas las regiones del pas, nos indica la necesidad de contar con marcos legales que establezcan puentes slidos entre los modelos de desarrollo sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relacin sociedad naturaleza en el Per.

Los Tratados y Convenios Internacionales sobre medio ambiente suscritos por el Per El Per ha firmado y ratificado varios tratados internacionales, comprometindose a conservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural.La Constitucin Poltica del Per (1993), Captulo II, De los Tratados, Art. 55, establece que: "Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional". 1. Tratados, convenciones, convenios y protocolos Los principales tratados firmados y ratificados por el Per, referentes al medio ambiente, los recursos naturales y la conservacin del patrimonio natural y cultural son los siguientes: Convencin para la Proteccin de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escnicas Naturales de los Pases de Amrica (Washington, 1940). Ratificada por el Per en 1946. Es un compromiso para proteger reas naturales y especies de flora y fauna. Convencin para el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Extincin (CITES). Firmada en 1973 y ratificada por el Per en 1974. Compromete a establecer controles de comercio de productos y especies de flora y fauna amenazadas de extincin. Acuerdo entre Per y Brasil para la conservacin de la flora y de la fauna de la Amazona. Firmado en 1975 y que compromete a los dos pases a cooperar en la conservacin de la flora y fauna amaznicas. Tratado de Cooperacin Amaznica. Firmado en 1978 entre 8 pases (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela) para cooperar en un desarrollo armnico de la Amazona. Acuerdo entre Per y Colombia para la conservacin de la flora y de la fauna de la Amazona. Firmado en 1979. Establece un compromiso entre ambos pases para cooperar en la conservacin de la flora y fauna silvestres. Convenio para la Conservacin y Manejo de la Vicua. Firmado entre Per, Bolivia, Chile y Ecuador en 1979, y adherido por Argentina. Establece las normas y la cooperacin entre los cinco pases para la conservacin y el aprovechamiento de la vicua y el comercio de sus productos. Convencin para la proteccin del patrimonio mundial cultural y natural. Establecida por la UNESCO en 1972 y ratificada por el Per en 1981. Establece un compromiso mundial para proteger el patrimonio cultural y natural del mundo y de los pases.

 Convenio sobre Diversidad Biolgica. Firmado en Ro de Janeiro en 1992 y ratificado en 1993, establece los compromisos mundiales y nacionales referentes a la identificacin y monitoreo de la biodiversidad; la conservacin in situ (reas protegidas, introduccin de especies forneas, mantencin y proteccin los conocimientos de las poblaciones locales) y ex situ (colecciones biolgicas y bancos genticos); el uso sostenible de los componentes de la biodiversidad; la investigacin, capacitacin, educacin y conciencia pblicas; el control y minimizacin de impactos negativos; el acceso a los recursos genticos y a la tecnologa; el intercambio de informacin y cooperacin entre los pases desarrollados y en desarrollo para la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Convencin de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono.Adoptada el 22 de marzo de 1985. Est orientada a proteger la capa de ozono. Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono. Adoptada el 16 de setiembre de 1987. Establece normas para prohibir o limitar el uso de sustancias que afectan la estabilidad de la capa de ozono. Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.Adoptada el 22 de marzo de 1989. Establece normas para el transporte y la disposicin internacional de desechos peligrosos (radiactivos y txicos). Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. Adoptada el 4 de junio de 1992. Establece el marco internacional para encauzar acciones conjuntas para la prevencin de los cambios climticos a nivel global. Convencin Relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hbitat de aves acuticas (RAMSAR, 1971). Ratificada por el Per. Se refiere al compromiso internacional de proteger sitios hmedos que son utilizados por las aves migratorias para descanso. Convenio OIT No. 169. Ratificado por el Per. Se refiere a garantizar los derechos culturales y de tierras de los pueblos indgenas y de poblaciones minoritarias.2. Decisiones del Acuerdo de CartagenaEl Per es miembro de la Comunidad Andina (Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino), en cuyo marco se adoptan decisiones que tienen carcter de ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los pases. La Decisin 345 fue aprobada en 1993 y se refiere al rgimen comn de proteccin de los derechos de los obtentores de variedades vegetales, y entr en vigencia el 01 de enero de 1994.Establece lo siguiente: "Los pases miembros otorgarn Certificados de Obtentor a las personas que hayan creado variedades vegetales, cuando stas sean nuevas, homogneas, distinguibles y estables, y se hubiese asignado una denominacin que constituya su designacin genrica" (Art. 4). La Decisin 381 (1996) norma el acceso a los recursos genticos. Otros compromisos El Per tambin es parte de diversos compromisos internaciones, que no tienen el rango de tratados y convenios. Mediante ellos se asumen compromisos para encauzar acciones referentes a diversos aspectos relacionados con el desarrollo sostenible y la conservacin de los recursos naturales. 1. Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (14 de junio de 1992). Aprobada por Resolucin 1 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Proclama 27 principios referentes al medio ambiente y al desarrollo. 2. Programa 21. Aprobado por Resolucin 1 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (14 de junio de 1992). Establece un ambicioso programa de accin sobre todos los aspectos concernientes a la integracin del medio ambiente con el desarrollo. 3. Declaracin sobre Bosques. Aprobada durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1 4 de junio de 1992). Llama la atencin sobre la destruccin masiva de los bosques a nivel mundial y proclama la necesidad de tomar acciones decisivas para protegerlos. 4. Metas y Principios de la Evaluacin de Impacto Ambiente. Decisin 14/25 del PNUMA (1 7 de junio de 1987). Establece 13 principios sobre la evaluacin de los impactos sobre el medio ambiente.

UNIDADES DE CONSERVACIN DEL PER

Son reas Naturales del dominio pblico cuya administracin es ejercida por el Estado para la proteccin, conservacin y/o aprovechamiento de fauna, flora silvestre y los valores de intereses paisajsticos, cientficos e histricos Se consideran cuatro (4) categoras de Unidades de Conservacin: 7 Parques Nacionales, 8 Reservas Nacionales, 6 Santuarios Nacionales y 3 Santuarios Histricos. La legislacin peruana considera otras modalidades de proteccin, como las Zonas Reservadas, Reservas Comunales, Cotos de Caza y los Bosques de Proteccin.