UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO FACULTAD DE CIENCIA POLTICA Y RR.

II

ANALISIS DE POLTICAS PBLICAS

Trabajo final

Tema: Poltica agropecuaria: el conflicto en torno a las retenciones mviles sobre la exportacin de granos

Porque no somos nosotros los que miramos las palabras: Son ellas las que nos miran a nosotros Roberto Juarroz

Florencia Bottazzi Cecilia De Michele Vanesa Haberkorn 12 de octubre de 2010

ndice

Introduccin En la bsqueda de una perspectiva para el anlisis Actores, Estado y polticas pblicas Hacia una definicin de poltica pblica Una cuestin pendiente y la poltica que no fue Puesta en movimiento de tensiones y conflictos Reconocimiento de tensiones y conflictos Tensiones y equilibrios Trazado de la poltica? Lo que el conflicto nos dej Fuentes

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Introduccin

Nuestro trabajo final de la materia Anlisis de Polticas Pblicas, parte de la bsqueda de un enfoque terico que nos permita una identificacin grupal con el mismo y, a la vez, nos aporte herramientas tiles y concretas para abordar un anlisis de caso.

De este modo comenzamos un proceso de discusin colectiva sobre la definicin de poltica pblica, ya iniciado durante el cursado. Para ello, nos formulamos una serie de interrogantes que nos permitieron consensuar progresivamente definiciones grupales, posturas tericas y elecciones metodolgicas. Los resultados de estas definiciones conforman la primer parte de este trabajo.

El paso siguiente consisti en volver al caso en torno a las retenciones mviles sobre la exportacin de granos, que hemos explorado y estudiado durante el ao 2008 en el cursado de la materia. Concretamente, abordaremos el proceso de estructuracin de la poltica intentando poner en juego el modelo de Medelln Torres, ya que creemos se ajusta a los consensos grupales que fuimos asumiendo.

Nuestro objeto de estudio se sita en el primer campo de recontextualizacin, que implica la formacin de la poltica. Haremos especial nfasis en las razones que explican la emergencia de la situacin detonador, a la vez que orientamos la reflexin hacia la permanente interaccin entre agentes y agencias que se conforman como dos coaliciones, configurando progresivamente, un escenario de confrontacin abierta. Por ltimo, analizamos cmo en un contexto donde pareca imposible establecer equilibrios, se alcanza la institucionalizacin de los mismos.

Finalmente, a modo de conclusin, realizamos algunas aproximaciones sobre las consecuencias que el caso analizado tuvo en las estrategias que el gobierno nacional1 comenz a darse en relacin al proceso de formacin de polticas pblicas y en la construccin de consensos alrededor de las mismas.

La eleccin de este actor se debe a que es el mismo con el cual trabajamos durante el cursado de la materia.

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En la bsqueda de una perspectiva para el anlisis

Debemos conseguir que el texto que leemos nos lea Roberto Juarroz

Nos interesa plantear en este apartado una serie de interrogantes e inquietudes que nos hemos formulado alrededor de la nocin de poltica pblica y sus diversos enfoques, ya que creemos que constituyen el punto de partida del anlisis. A la vez, pretendemos explicitar y visibilizar nuestras bsquedas como equipo, ya que entendemos que completan y complementan nuestra formacin y prctica acadmica.

Las respuestas que a continuacin exponemos, tienen un carcter provisorio y han sido adoptadas a los fines de este trabajo y en torno a esta cuestin particular.

Desde qu tradicin de anlisis partimos: sinptica-antisinptica?

Para responder a este interrogante seguimos a David Garson, quien tomando a Lindblom, se refiere a dos tradiciones: la tradicin sinptica y la antisinptica. La primera se orienta a un anlisis global, partiendo de una identificacin del anlisis de sistemas como meta teora y la optimizacin de valores como criterio de decisin.

Por otra parte, la tradicin antisinptica acenta los lmites del conocimiento racional para abarcar sistemas de accin y toma como meta teora al pluralismo. Los criterios de decisin, en este caso, estn vinculados con la racionalidad social, buscando alternativas satisfactorias y no necesariamente ptimas, demostrado la imposibilidad de los mtodos racional exhaustivos2.

Entre estas dos tradiciones, nos inclinamos por la tradicin antisinptica ya que nos permite un acercamiento ms realista sobre el objeto a analizar, reconociendo la imposibilidad de una racionalidad exhaustiva (diferencindose de la tradicin sinptica). A la vez rechaza el presupuesto sinptico de disponer de la totalidad de la informacin y reconoce que las cuestiones de valor tienen influencia sobre la estructuracin de polticas.
GARSON, G. D., De la ciencia de polticas al anlisis de polticas: Veinticinco aos de progreso, p. 151, en Aguilar Villanuneva, El estudio de las polticas pblicas, (comp.), Porra Ed., Mxico, 1994.
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Todos estos elementos nos permiten abordar el anlisis de una forma ms realista, adaptando la mirada al objeto y evitando la atribucin de cualidades o caracteres que el mismo carece.

Dentro del mapa conceptual que plantea Gloria Regonini, en qu lugar de esas coordenadas se encuentra nuestro trabajo: prescriptivo o descriptivo; inductivo o deductivo?

Por los fines de nuestro trabajo, consistentes en la descripcin de la estructuracin de una poltica, nos encontramos dentro del polo descriptivo, ya que no incluimos recomendaciones de polticas o aspectos normativos (los cuales estaran dentro de una finalidad prescriptiva). En este sentido, nos aproximamos a un anlisis de la poltica de tipo descriptivo explicativo, ms que a uno indicativo u orientado a un deber ser de la poltica3.

Nuestra metodologa es prevalentemente inductiva, ya que partimos de un caso particular a partir del cual procuramos formular hiptesis de carcter ms general.

En la interseccin del mtodo inductivo y la finalidad descriptiva, se encuentra lo que Gloria Regonini identifica como estudios del policy making, y la definicin del mbito del anlisis de las polticas como el de las public policy. Dicha acepcin, con la cual hemos trabajado en el recorrido de la materia, es tambin con la cual nos sentimos identificadas como equipo.4

El estudio del policy making se plantea finalidades especficas con el objeto de profundizar la comprensin de las modalidades concretas, mediante las cuales se seleccionan y se ejecutan las polticas pblicas.5

AGUILAR, VILLANUEVA, Luis F., Estudio introductorio en La hechura de las polticas, segunda edicin, Porra, Ed., Mxico, 1994. Se divide entre el anlisis de polticas (policy analysis), orientado normativamente a la bsqueda de la mejores poltica pblica en trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de las polticas (policy-making study, research), orientado positivamente a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico-administrativo dado o un gobierno particular en sus polticas pblicas. Pg. 42 4 REGONINI, G., El estudio de las polticas pblicas, p. 62, 63, en Documentacin Administrativa N 223-225, Madrid, 1990. 5 REGONINI, G., Idem, p. 71.

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Cmo observamos el fenmeno decisional?

Partimos del supuesto que afirma que una poltica pblica no se constituye desde una nica decisin6, sino que comprende normalmente un conjunto de decisiones relacionadas con una variedad de circunstancias, personas, grupos y organizaciones.

Subirats describe cuatro lentes conceptuales para analizar el fenmeno decisional: el modelo sinptico o racional, el modelo de racionalidad limitada, el modelo incremental y, finalmente, el enfoque de papelera o garbage can.

En funcin de esta propuesta decidimos optar por el modelo incremental ya que el mismo afirma que las decisiones son el resultado de presiones, compromisos, coaliciones y negociaciones entre una pluralidad de actores, que se encuentran en una situacin de interdependencia7. Se distingue del modelo racional y de racionalidad limitada, ya que se despoja de toda pretensin de analizar la toma de decisiones de manera racional y entiende que el decisor no es individual o unitario. Este enfoque, por lo tanto, pone nfasis en el mutuo ajuste de las partes.

Elegimos este modelo porque consideramos que visibiliza las restricciones, limitaciones, intereses y pujas que se dan en el proceso de poltica. A la vez, nos permite observar que las decisiones no suceden en el vaco sino en un contexto determinado, en un escenario con pluralidad de actores, que pueden operar tanto, restringiendo como posibilitando, la toma de decisiones.

Cabe aclarar finalmente, que no desechamos totalmente el modelo de papelera, ya que creemos que muchas decisiones dentro del mbito de las polticas son el resultado de la coincidencia casual entre problemas que buscan solucin, soluciones que buscan problemas y participantes que buscan problemas para resolver, intereses que satisfacer o alianza que crear8.

SUBIRATS, J., Anlisis de Polticas Pblicas y eficacia de la Administracin, INAP, Madrid, 1989, p. 41. 7 SUBIRATS, J., op. cit., p.82.

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Actores, Estado y polticas pblicas

Qu lugar tienen los actores en el anlisis de polticas?

Como ya sostuvimos anteriormente partimos de asumir una pluralidad de actores como aspecto fundamental en el anlisis de las polticas. Este reconocimiento, nos permite reconstruir las relaciones e interacciones que existen entre los diferentes actores, dotados de papeles y legitimidades diferentes.9

En trminos de Regonini, partimos de una imagen policntrica, que implica la imposibilidad de determinar una nica categora de actores como dominantes. Por el contrario, los actores dominantes se constituyen como tales en una determinada coyuntura, ante una particular cuestin y en relacin a los otros actores involucrados.

Asimismo, afirmamos con Oszlak y O Donnell que a lo largo del proceso de resolucin de una cuestin se da una cambiante naturaleza de los actores, donde se van modificando sus atributos, las formas de agregacin y representacin de los mismos.

De esta manera, las tomas de posicin de los actores van modificando el mapa de relaciones sociales, y esta toma de posicin no es solo objetiva sino tambin subjetiva, ya que est influenciada por la percepcin de cada actor sobre la manera en que los restantes han definido la cuestin.10

Cul es el rol del Estado en las polticas pblicas?

Actualmente se sostiene que estamos frente a un escenario donde se ha dado una progresiva pluralizacin y fragmentacin del Estado social, con un poder mucho menos soberano y racional, y mucho ms relacional o limitado. Desde esta perspectiva, el Estado queda posicionado como un actor ms en un entramado de actores.

Sin embargo, como equipo, entendemos que el Estado contina desempeando un rol clave y fundamental en la estructuracin de las polticas pblicas. Coincidimos con Oszlak y ODonnell, en que resulta relevante ya que I) cuenta con el respaldo de
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SUBIRATS, J., ob.cit. p.82. REGONINI, G., ob.cit., p. 76.

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normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de una ltima ratio fundada en el control de superiores medios de coaccin fsica; y II) porque en general repercute sobre la sociedad ms extensamente que las polticas privadas (). Sea como fuere, las tomas de posicin del Estado, suelen ser importantes no solo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino tambin porque as suelen considerarlo otros actores11.

Por lo tanto, si bien sostenemos que en la actualidad, el Estado se encuentra dentro de una lgica de actuacin reticular y relacional, entendemos que ste no ha perdido su centralidad, ya que tiene un rol fundamental en tanto responsable en ltima instancia en los procesos de polticas pblicas (en todas sus fases).

Qu es lo que determina el carcter pblico de las polticas pblicas?

Este interrogante atiende a la discusin en torno a la relacin y/o la diferenciacin del concepto de poltica pblica y el de poltica estatal. Asimismo, encierra el debate ms profundo del sentido de lo pblico y de la relacin entre Estado, poltica y sociedad.

Dentro de este debate, una primera posicin es aquella que identifica poltica pblica con poltica estatal, tal es el caso del trabajo de Oszlak y ODonnell, aqu ambos conceptos aparecen como dos formas diferentes de mencionar lo mismo. Esto se comprende porque, si bien entienden que en el proceso de una cuestin intervienen una multiplicidad de actores, consideran que el Estado tiene un rol preponderante en dicho proceso. En efecto, en repetidas ocasiones utilizan la categora de poltica estatal.12

Medelln Torres, por su parte, caracteriza la naturaleza pblica de las polticas pblicas por la confluencia de una razn colectiva, que se construye a partir de la existencia de la redes mnimas de solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que fundamenta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mnimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional bsico, que fundamentan la existencia de un

OZSLAK, O. y ODONNELL, G., Estado y polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin, CEDES, Buenos Aires, 1976, pp. 116 a120. 11 OSZLAK, O. y ODONNELL, G. , Estado..ob. cit., p. 117 12 OSZLAK, O. y ODONNELL, G. , Estado..ob. cit.

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Estado13. El autor entiende a lo pblico como interfase entre lo colectivo y lo estatal y a la vez, como un valor inherente a la accin del gobernante. En otras palabras, all donde el Estado en movimiento interacta con la sociedad en movimiento, all se constituye lo pblico14.

El mbito pblico es entonces una categora fundamental en este debate. Retomamos a Aguilar Villanueva para comprender dicho concepto en la configuracin de las polticas, para quien <pblico> quiere decir mucho ms que simplemente <civil> (para los entusiastas de la <resurreccin de la sociedad civil>) y ms, mucho ms, que simplemente <gubernamental> (para los que, en fuerza de la inercia de la tradicin poltica, entendieron los asuntos pblicos como los actos de autoridad del gobierno).15

La propuesta de este autor incorpora la importancia fundamental de la comunicacin y entendimiento entre gobierno y sociedad, as como la necesidad tanto de la publicidad de las acciones de gobierno, como de esgrimir argumentos sobre las elecciones de polticas y los cursos de accin a seguir.

Nuestra postura parte del reconocimiento de la creciente interaccin del Estado con otros actores en el desarrollo de una poltica, resultado de comprender que el espacio pblico rebasa al mbito de interaccin estatal. Sin embargo, pretendemos ponderar la intervencin del Estado como determinante para afirmar el carcter pblico de una poltica.

Para Aguilar Villanueva La poltica pblica emerge, entonces, como una tarea colectiva que incorpora conjunta y corresponsablemente la iniciativa social y gubernamental16. Desde el equipo compartimos la idea que afirma que las polticas pblicas incorporan la iniciativa social y gubernamental, sin embargo creemos que la responsabilidad y las decisiones ltimas recaen sobre el Estado, por eso no adherimos al supuesto de corresponsabilidad.

MEDELLN TORRES, Pedro. Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: elementos para una teora de la estructuracin de polticas Pblicas en Pases de Baja Autonoma Gubernativa, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD N8, Caracas, mayo 1997. 14 MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.7. 15 AGUILAR VILLANUEVA, L. F., Estudio introductorio, en Problemas pblicos y agenda de gobierno, Porra Ed, Mxico 1993, p. 70. 16 AGUILAR VILLANUEVA, L. F., Estudio introductorio, en Problemas pblicos y agenda de gobierno, Porra Ed, Mxico 1994, p. 70.

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El Estado, adems, cuenta con otros atributos que le otorgan una entidad diferenciada del resto de los actores, como la obligatoriedad y el alcance de las polticas, la capacidad de movilizar recursos, etc.

Asimismo, consideramos que dentro de un Estado democrtico, el atributo de la representatividad, le imprime una legitimidad popular de la que otros actores carecen.17

A modo de sntesis, afirmamos con Subirats, que nos importan aquellas polticas en cuya accin desempean organismos pblicos papeles o roles clave, pero no obligadamente exclusivos18.

En este sentido Roberto Martnez Nogueira sostiene que en las relaciones con otros actores el estado no puede renunciar a sus responsabilidades bsicas, debiendo fortalecer sus capacidades, adecuar sus modelos de organizacin y gestin y preservar el sentido de la representacin poltica. MARTINEZ NOGUEIRA, ROBERTO, Estado Sociedad Civil y Gestin y Pblica, parte I y II, DHIAL, N25. 18 SUBIRATS, J., p.41

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Hacia una definicin de poltica pblica

El nombre tiene algo que ver con lo no nombrado. Roberto Juarroz

Las respuestas a los interrogantes que fuimos planteando hasta aqu, constituyen el posicionamiento del equipo sobre aspectos tericos centrales. El mismo nos permite avanzar hacia una definicin de poltica pblica, la cual ser el marco conceptual para el anlisis del caso.

Es por ello que recapitulamos a continuacin, las posturas adoptadas como respuestas a los interrogantes que nos planteamos anteriormente:

la racionalidad como criterio de anlisis, no describe ni explica, necesariamente, el objeto de las polticas pblicas nuestra pretensin, consiste en describir y explicar, y no en recomendar cursos de accin a seguir partimos del anlisis de un caso, con la intencin de formular hiptesis de carcter ms general (mtodo inductivo) nos interesa estudiar la hechura de la poltica las polticas implican una serie de decisiones, no una decisin existe una pluralidad de actores alrededor de una poltica el espacio pblico rebasa al mbito de interaccin estatal las restricciones, limitaciones, intereses y pujas son inherentes a las polticas pblicas los actores dominantes se constituyen como tales, en una determinada coyuntura, ante una particular cuestin y en relacin a los otros actores involucrados las tomas de posicin de los actores van modificando el mapa de relaciones sociales el Estado se encuentra dentro de una lgica de actuacin reticular y relacional, con una creciente interaccin con otros actores el Estado no ha perdido centralidad, tiene un rol fundamental en tanto responsable en ltima instancia en los procesos de polticas pblicas ponderamos la intervencin del Estado como determinante para afirmar el carcter pblico de una poltica.

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Partiendo de estas definiciones encontramos que la propuesta terica de Medelln Torres es la que ms se acerca a nuestros posicionamientos, adems nos permite un esquema de interpretacin adecuado para el anlisis del caso. A la vez, su perspectiva latinoamericana sobre el Estado y la estructuracin de las polticas pblicas, nos otorga un modelo interpretativo ms cercano a nuestra realidad. Este autor parte el concepto de rgimen poltico19, ya que es el que define las instancias, grados y escalas en que se producen y estructuran las polticas pblicas. As, afirma que las polticas pblicas son la expresin concreta de las formas institucionalizadas que rigen la interaccin gubernativa entre la sociedad y el Estado20.

Asimismo, ms estructuralmente, desde el rgimen poltico, las polticas pblicas revelan y especifican la puesta en juego de un proyecto de direccin poltica del Estado y la sociedad que se gobierna y un proyecto de direccin ideolgica, dando cuenta del grado de conflicto en la sociedad, como del control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. 21

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Para MEDELLN TORRES, rgimen poltico es la instancia donde se producen y cohesionan <el conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organizacin y el ejercicio del poder poltico y que estructuras las relaciones entre el Estado y la sociedad>. Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.6 20 MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.8 21 MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.7.

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Una cuestin pendiente y la poltica que no fue

En este apartado del trabajo pretendemos realizar un anlisis del conflicto en torno a las retenciones mviles sobre la exportacin de granos en el ao 2008, trabajado durante el cursado de la materia.

Abordaremos el momento de estructuracin de la poltica intentando plasmar los diferentes momentos (contextos) de dicho proceso, utilizando el aparato conceptual del modelo planteado por Medelln Torres. Haremos especial nfasis en las razones que explican la emergencia de la situacin detonador, orientando la reflexin hacia la permanente interaccin entre agentes y agencias que se conforman - en este caso en particular- como dos coaliciones, que configuran progresivamente un escenario de confrontacin abierta. Por ltimo, analizamos cmo en una coyuntura donde pareca imposible establecer equilibrios, se alcanza la institucionalizacin de los mismos.

Medelln Torres entiende que la estructuracin de las polticas debe ser comprendida como el producto de un proceso poltico intenso a travs del cual emergen y toman forma los agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (sntesis de la interaccin entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad y las instituciones que se gobiernan22.

Este modelo nos permite acercarnos al caso estudiado entendindolo, principalmente, como producto de un proceso poltico en el cual se pusieron en juego diversos intereses. De este modo, el conflicto en torno a las retenciones mviles implic poner en movimiento una serie de tensiones que permitieron ir estructurando discursos que apelaron, progresivamente, a la confrontacin y a la agudizacin de las contradicciones, dando cuenta de la intensidad de dicho proceso poltico.

La continua interaccin entre los actores y agencias, dej entrever, un modelo de direccin poltica con una base ideolgica determinada. Es as que, comprendemos que lo que comenz siendo una demanda sectorial al gobierno, se transform en un
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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p. 26.

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conflicto sobre las bases mismas del modelo poltico sobre el que se sustenta nuestra sociedad. Esto se desliz en las divergencias que el conflicto visibiliz y cristaliz, orientadas hacia: la intervencin o no del Estado en la economa, la coparticipacin federal, el rol de los medios de comunicacin, la dimensin de lo pblico, la redistribucin de la riqueza.

A su vez, entendemos que la cuestin, pronto fue conflicto, y que ste deriv ms temprano que tarde, en enfrentamiento. Este espritu de enfrentamiento se fue forjando a medida que los actores involucrados tomaron conciencia del impacto que sus discursos y acciones tenan sobre el conjunto social.

Tenemos en cuenta, fundamentalmente, que en este proceso tuvo lugar un juego de percepciones e intuiciones, que poco tienen que ver con una construccin racional secuencial del proceso de estructuracin de una poltica. Ms bien, se relaciona con aquello que Medelln Torres desarrolla como el surgimiento continuo, incontrolado e incontrolable de una imaginacin radical y creadora, regulada por unas reglas de juego (poltico e institucional) bien definidas y alimentada por el flujo de los intereses, las representaciones, los afectos y los deseos que rigen la prctica poltica y la accin partidista23. Consideramos que estas ideas nos permiten visualizar los aspectos menos racionales, pero a la vez de importancia determinante en la estructuracin de la poltica que analizamos.

Asimismo, incluimos en este anlisis el involucramiento progresivo de los medios de comunicacin en el conflicto analizado. En un contexto global donde lo meditico ocupa un lugar primordial, no podemos desatender a este actor en nuestro anlisis. Es as que reconocemos en los medios masivos de comunicacin a los operadores privilegiados en la articulacin de discursos de amplia circulacin social. As tambin, entendemos que tienen la capacidad de construir relatos retomando ciertos discursos que sobrevuelan el sentido comn de amplios sectores medios de la sociedad, y tornndolos legtimos.

Esta lgica meditica -que en los medios audiovisuales opera en tiempo real (televisin, radio, portales de internet)-, difundi consignas que favorecan al espritu de confrontacin. A la vez, puso permanentemente en duda, la continuidad del

mandato presidencial y ubic como equivalentes, al campo y al gobierno, tras la

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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p. 24.

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consigna campo vs. Gobierno, tal como lo hizo el grupo Clarn en casi la totalidad de la cobertura del conflicto. Esto permiti deslizar la idea de que el Gobierno elegido democrticamente se estaba enfrentando a un actor casi tan poderoso como el propio Estado.

A lo largo del anlisis, intentamos atender a la construccin de consignas que procuraron generar consensos y apelaron a imaginarios sociales, ubicando al campo -entre uno de ellos- como un significante vaco capaz de aglutinar intenciones e intereses dismiles y hasta contrapuestos.

Cabe tener en cuenta que en este perodo comienzan a dar a luz algunos intentos para instalar el debate sobre una nueva ley de medios de comunicacin audiovisual, lo cual da cuenta de la magnitud que asumi la cuestin, y el conflicto particularmente, generndose otros sub procesos y nuevos procesos de estructuracin de polticas.

El nivel de conflictividad y enfrentamiento tan agudo desatado en torno a la cuestin, puede ser comprendido porque ste se origino a partir de una
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poltica de tipo

regulatoria . Siguiendo la lnea analtica de Lowi, las polticas regulativas son aquellas que generan impacto sobre determinados sectores (no sobre individuos o clases) y les corresponde una arena de poltica con una interaccin conflictiva entre grupos y una estructura de poder inestable, en la que se produce modificaciones permanentes en funcin de los intereses en juego.25

La decisin regulatoria involucra una eleccin directa sobre quin se ver afectado y quin beneficiado en el corto plazo, lo que implica confrontaciones directas, tal como las que presenciamos en el conflicto aqu estudiado. As tambin, la conformacin de arenas inestables de poder y la formacin de coaliciones que se fueron configurando con el paso del tiempo, dan cuenta de las disputas generadas alrededor de la decisin regulativa sobre las exportaciones de granos.

Tomamos la propuesta de Lowi, quien clasifica a las polticas segn su impacto, tal como afirma: en poltica (politcs), las expectativas estn determinadas por los productos gubernamentales o polticas (policies) [] Obviamente, el problema analtico ms importante es identificar los tipos de productos o polticas. He decidido definir las polticas en trminos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad. LOWI, T, Polticas pblicas, estudios de caso y teora poltica en Cuadernos de LIPS, Instituto Europeo de Prospectiva y Estrategia, Cuaderno n 5, 4ta edicin actualizada, abril, 2000, pp 99 y 100. 25 LOWI, T., ob. cit., pp. 102 y 107

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Frente a dicha decisin las entidades agropecuarias no pudieron mantenerse indiferentes, sino que se enfrentaron con el Gobierno y, a la vez, con otros sectores sociales que apoyaban la medida. Este conflicto dej entrever dicotomas sociales, alrededor de las cuales se tejieron los antagonismos.

Haremos especial nfasis en las razones que explican la emergencia de la situacin detonador, orientando la reflexin hacia la permanente interaccin entre agentes y agencias que se conforman - en este caso en particular- como dos coaliciones, que configuran progresivamente un escenario de confrontacin abierta. Por ltimo, analizamos cmo en una coyuntura donde pareca imposible establecer equilibrios, se alcanza la institucionalizacin de los mismos.

A continuacin, tal como mencionamos anteriormente, identificaremos una serie de momentos (contextos) que forman parte del proceso de estructuracin de poltica, tal como propone Medellin Torres. Nos detendremos en algunas ideas que nos permitan explicar el acontecimiento que entendemos es la situacin detonador (el paro de las entidades agropecuarias en marzo de 08). Asimismo, y dada la nocin de poltica pblica que adoptamos, tendremos en cuenta los diferentes actores y agencias, sus posicionamientos, racionalidades y las interacciones que se produjeron, dando lugar a la posterior configuracin de dos coaliciones enfrentadas alrededor de la cuestin.

A su vez, tratando de superar la mera reconstruccin de dichos momentos, intentamos profundizar el examen de los mismos, a travs de un anlisis que problematiza el desarrollo de la cuestin mediante nuevas aproximaciones que posibilitan una mirada enriquecedora sobre la misma.

Puesta en movimiento de tensiones y conflictos

Este primer momento se estructura alrededor de una situacin/detonador constituida por el primer paro patronal de cuatro entidades agrcolas (Sociedad Rural Argentina, CONINAGRO, Federacin Agraria Argentina, CRA), que comenz el 13 de marzo de 2008 y se prolong durante 14 das.

Tal situacin constituye el resultado de un conjunto de acciones y decisiones pasadas, y, a la vez, la condicin para un conjunto de acciones y decisiones futuras26.
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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p. 31.

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Entre las acciones y decisiones anteriores al detonador, podemos mencionar la Resolucin 125/2008 tomada por el entonces Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin (actualmente Economa y Produccin son dos carteras separadas). La medida incorporaba la movilidad de las retenciones a las exportaciones agrcolas de granos, segn la evolucin de los precios internacionales. Implicaba como consecuencia directa, en esa coyuntura, un incremento en el porcentaje de retenciones a la soja y el girasol, mientras que significaba una baja para el maz y el trigo.

La fecha en que se toma la Resolucin 125/2008, se ubica poco antes de la cosecha y en un contexto determinado por el aumento extraordinario del precio internacional de la soja. Estos datos nos aportan elementos explicativos sobre las razones del surgimiento de la cuestin, ya que dicha decisin implicaba la extraccin de parte de la renta extraordinaria.

Si bien es posible pensar que cualquier sector econmico se mostrara descontento ante este tipo de medidas, uno de los protagonistas de este momento de puesta en marcha de las tensiones y conflictos, es una entidad que representa un sector tradicionalmente poderoso e histricamente opositor al menos discursivamente - a la intervencin del Estado en la economa (Sociedad Rural).

Adems, que la decisin haya sido tomada despus de la siembra, supona un giro inesperado en los clculos efectuados por los empresarios agrcolas y en las reglas del juego del sector exportador de granos.

Por otra parte, es necesario mencionar que, previamente a la situacin que aqu venimos analizando, las entidades patronales agropecuarias venan llevando adelante algunos reclamos a la poltica econmica del presidente Nstor Kirchner. Si bien estas protestas no lograron el grado de generalizacin social que el caso aqu analizado (ya que solo eran problematizados por el sector agrcola), constituyeron su antesala.

Para caracterizar brevemente esta situacin/detonador es importante mencionar que la medida de protesta es llevada adelante en forma conjunta por la Sociedad Rural Argentina (SRA), CONINAGRO, Federacin Agraria Argentina (FAA) y

Confederaciones Rurales Argentinas (CRA). Luego de las 48hs iniciales de la medida de fuerza, se declar la extensin llegando a 14 das, con un amplio acatamiento. El

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paro consisti bsicamente en un paro comercial, acompaado por cortes de ruta en diversos puntos del pas.

Entendemos que la situacin/detonador, es reactiva, ya que revela una situacin de bloqueo o conmocin que debe ser atendida por el gobierno para controlar las tensiones y conflictos sobre lo establecido. En este sentido, las tensiones y conflictos se expresan en una serie de eventos focalizadores abiertos, es decir que pueden generar la conmocin pblica y se constituyen en un referente para una accin urgente27: el 25 de marzo de 2008, se declara el paro por tiempo indeterminado pocas horas despus, la Presidenta Cristina Fernndez en un discurso en cadena nacional critica las medidas de protesta llevadas a cabo por las entidades patronales del campo, y argumenta a favor de las retenciones mviles establecidas en la Resolucin 125/2008 esa misma noche, en diversos puntos del pas, se suceden una serie de manifestaciones tanto en ncleos urbanos, como en pueblos rurales apoyando la medida de protesta de las entidades agropecuarias.

Es as que, luego de la Resolucin 125/2008 se presenta el paro patronal de cuatro entidades agrcolas y es desde all que el asunto se vuelve cuestin, en trminos de Oszlak y O`Donnell, un asunto socialmente problematizado.28

Para comprender las razones de la emergencia de la cuestin en este momento, es preciso tener en cuenta, tal como afirmamos, el aumento extraordinario del precio internacional de la soja y la fecha en que se toma la Resolucin, poco antes de la cosecha.

Asimismo, creemos que el modo en que se tom la decisin gubernamental, constituy un factor significativo, ya que la misma fue elaborada y formulada de forma unilateral. En este sentido, sostenemos que existi, por parte del gobierno nacional, una sobreestimacin de su propia fuerza basada en el amplio caudal de votos obtenidos en las elecciones presidenciales acontecidas cinco meses antes de la Resolucin 125/2008.

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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.32. OSZLAK O. y O` DONNELL G. Estado y polticasob.cit., p. 109.

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La opcin popular por la continuidad del proyecto kirchnerista fue interpretada por el Ejecutivo, como una amplia legitimidad que le permitira no requerir del consenso de otros actores relevantes para tomar decisiones. Sin embargo, a pocos das de la Resolucin 125 qued demostrada la disconformidad de actores de peso respecto de de dicha decisin.

Es as que, mientras el reclamo sectorial se orientaba sobre todo al contenido de dicha Resolucin, tambin desde otros actores y desde la sociedad civil, se manifestaba cierta disconformidad respecto de la forma en que fue tomada, argumentando la unilateralidad de la decisin. Este descontento oper como un factor influyente en la emergencia de la cuestin, desencadenando adems una serie de crticas sobre el estilo de gobierno y concretamente, sobre el estilo decisorio y la personalidad de la Presidenta de la Nacin (soberbia, confrontantiva). Y es desde aqu tambin que amplios sectores de la sociedad civil (quizs incluso quienes meses antes haban votado por Cristina Fernndez) se acoplaron a un reclamo sectorial que ya apareca formulado como contra el gobierno.

Creemos que el universo simblico tejido alrededor de la idea de campo tambin jug un papel clave en la construccin del consenso social sobre el reclamo de las entidades agropecuarias. Este universo simblico estuvo constituido por ideas tales como Argentina, granero del mundo, todos somos el campo, el campo nos saco de la crisis, la Argentina vive del campo, etc. En este sentido, el campo oper como un concepto aglutinador, un significante vaco al que se le atribuyeron diversos significados y representaciones sociales.

Tal como afirmamos en nuestra introduccin, estas representaciones fueron operadas desde los grandes medios de comunicacin, los cuales adquiriendo cada vez ms influencia. progresivamente fueron

Especficamente, el Grupo Clarn, foment la disputa del campo con el gobierno, manifestando una tendencia cada vez ms notoria en favor del primero. Esta inclinacin se reflej en la cobertura diaria del grupo, que le otorg gran visibilidad, extensin y centralidad a las manifestaciones de protesta de las entidades agropecuarias.

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De esta manera los medios de comunicacin potenciaron las ya visibles manifestaciones de protesta (es preciso recordar que la estrategia de los actores ruralistas se orient en todo momento a visibilizar el reclamo, ya que el paro en las exportaciones estuvo siempre acompaado por cortes de rutas en diferentes puntos del pas) favoreciendo que la demanda sectorial se transforme en cuestin, extendindola sobre vastos sectores de la sociedad.

A su vez, destacamos la intencionalidad con la que el actor constituido por el grupo multimedial Clarn, explot el conflicto para instalar en la sociedad un clima de oposicin al gobierno y enfrentamiento creciente. Esta intencionalidad, se evidenci en la construccin de las noticias, en el relato del conflicto y en el campo semntico con el cual se lo lig.

Teniendo en cuenta lo desarrollado anteriormente, nos detendremos en la pregunta sobre cules fueron los elementos que hicieron que la cuestin analizada se vuelva meditica (o ms precisamente, por qu alcanz la dimensin meditica que alcanz).

Sin dejar de atender otros actores relevantes, nos interesa destacar que el Grupo Clarn ejerci a lo largo de esta cuestin una particular influencia que se manifest en cmo ha ido marcando los tiempos del conflicto, dndole nombre a sus diferentes momentos (crisis y tregua, son slo ejemplos) y sealando la profundidad del enfrentamiento. Para el anlisis se torna complejo diferenciar hasta dnde el relato meditico fue resultado u origen de dichos momentos, pero lo cierto es que la cuestin se fue tornando cada vez ms meditica, y las relaciones entre los actores (luego coaliciones) fueron cada vez mas mediatizadas.

La histrica incidencia del Grupo Clarn en la agenda pblica, se volvi evidente, junto con sus intereses y voluntad de influir en el curso de la poltica. En este caso, no slo jug un rol fundamental sino que se constituy como un actor crucial y protagnico.

Por ltimo, para concluir con este primer momento de Puesta en movimiento de tensiones y conflictos, es preciso recordar que al ser la situacin/detonador de tipo reactiva, presenta un carcter de urgencia, que el Gobierno Nacional no asumi pblicamente como tal, al menos en este primer momento. Esto configur un aspecto que, sin dudas, influy en la emergencia de la cuestin.

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Esto ltimo se explica ya que, la sucesin de eventos focalizadores abiertos le otorgaron un carcter de urgencia al tiempo poltico de la cuestin, acelerndolo y volvindolo vertiginoso. Sin embargo el posicionamiento pblico del Ejecutivo se sucedi una semana despus de la situacin detonador, provocando que dicho lapso sea percibido por el resto de los actores como demasiado largo. Esto da cuenta de la aceleracin de la dimensin tiempo: muchos acontecimientos se condensaron en unos pocos das y una gran magnitud de hechos resultaron relevantes, tornndose noticia. En tales circunstancias fue crucial el rol de los medios de comunicacin (sobre todo audiovisuales y virtuales), quienes transmitieron dichos acontecimientos en tiempo real, otorgndoles un lugar en la agenda pblica, tal como afirmamos anteriormente.

As, se consolidan las condiciones favorables para que la situacin/detonador se proyecte, generndose una ventana de oportunidad real29 para la oposicin a la Resolucin 125/2008. De esta manera, se deprime la capacidad del Poder Ejecutivo de la Nacin para implementar dicha resolucin.

Reconocimiento de tensiones y conflictos30

Entendemos que este momento tiene, como eje central, la declaracin del paro por tiempo indeterminado por parte de las entidades del campo el 25 de marzo de 2008. Consideramos que este hecho pone en evidencia el reconocimiento de las tensiones existentes donde, asimismo, se van acoplando una serie de actores en distintos momentos (tal como veremos ms adelante), profundizando los niveles de conflictividad y conduciendo a un escenario de confrontacin abierta.

Por lo tanto, es importante reconocer una serie de instancias que se dan dentro de lo que se denomina el momento de reconocimiento de tensiones y conflictos.

El paro (situacin detonador) que llevan adelante la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Federacin Agraria Argentina (FAA), Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) y CONINAGRO, es el momento en que estos actores se constituyen como tales,
Para Medelln Torres son ventanas de oportunidades reales aquellas que son resultado de una seri de acontecimientos que efectivamente han sucedido MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.32. 30 Este segundo momento es en el que, siguiendo a Medelln Torres, los agentes y agencias en escena exponen la particularidad de sus intereses frente a intereses contrarios, configurando un escenario de reconocimiento de tensiones y conflictos cuya intensidad vara segn la naturaleza y alcance de los conflictos. Medelln Torres P., Inestabilidad, incertidumbre, ob. cit. p. 31
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reconociendo las condiciones objetivas en las que desenvuelven y el lugar que desempean en un determinado escenario de la accin estatal. 31

En relacin a las cuatro entidades agropecuarias, cabe destacar que tuvieron como punto en comn el desacuerdo con la poltica de retenciones mviles, por lo que se conforman como Mesa de Enlace asumiendo un carcter corporativo en los reclamos. De este modo toman conciencia del lugar que ocupan y por eso el 25 de marzo del 2008, deciden avanzar con el - ya mencionado- paro por tiempo indeterminado, ya que el clculo del apoyo de la sociedad civil y dirigentes polticos les resultaba favorable.

Las medidas de fuerza declaradas por las asociaciones ruralistas fueron tambin acompaadas por otros sectores que carecan de organizacin que los agrupe. Estos sectores se autodenominaron productores autoconvocados, y no siempre

respondieron a las decisiones que adoptaron los convocantes del paro.

A partir de aqu, el Ejecutivo toma conciencia dentro del conflicto, lo cual se visibiliza en el discurso presidencial que se lleva a cabo el 25 de marzo. En el mismo, la Presidenta se posiciona pblicamente cuestionando la medida de protesta llevada a cabo por las entidades agropecuarias. Este hecho resulta imprescindible y significativo, en tanto que es el reconocimiento explcito de las tensiones por parte de este actor fundamental. Asimismo, el impacto de las medidas de fuerza implementadas por las cuatro entidades agropecuarias, implic que el Poder Ejecutivo reconozca la complejidad y las limitaciones que el escenario y estos actores relevantes le imponan.

En esta etapa hubo una sucesin de confrontaciones que agudizaron las diferencias y ubicaron al conflicto en un escenario polarizado que dejaba entrever la idea de que el Estado era una unidad equivalente al campo. Esta idea no slo fue una construccin de los medios de comunicacin, sino tambin fue producto de la actuacin del Ejecutivo, sobre todo en aquello que se plasmaba en los discursos presidenciales.

En efecto, durante este tiempo desde el Ejecutivo se insista en la Res.125/2008 y, desde las entidades agropecuarias se agudizaba la negativa y se profundizaban las

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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.33.

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manifestaciones de las mismas en diferentes puntos del pas con gran cantidad de adeptos.

Esta sucesin de hechos y la prolongacin del conflicto por demasiado tiempo, tuvo un importante costo poltico para el Gobierno. El Gobierno ahora estaba desgastado, deslegitimado y ubicado en el lugar de la confrontacin pura. Mientras que, desde vastos sectores de la sociedad civil se esperaba un gesto poltico que aplacara el conflicto, desde el Ejecutivo se mantena la misma postura que al inicio de la cuestin.

El costo poltico, por lo tanto, se cristaliz en una gran prdida de legitimidad que se manifest en el descontento generalizado acerca de la modalidad del Gobierno de hacer poltica y de llevar adelante negociaciones, as como tambin sobre la dificultad de ste para establecer espacios de dilogo.

Asimismo, intentando hacer un anlisis de la configuracin interna de la Mesa de Enlace, es sencillo reconocer que las entidades agropecuarias tienen grandes diferencias. La ms notoria, pareciera ser la que se da entre la Federacin Agraria y la Sociedad Rural, que se explicara por las divergentes corrientes ideolgicas a las que pertenecen, por sus prcticamente dismiles trayectos histricos y hasta por la marcada diferencia entre sus lderes. Por un lado Buzzi, ex militante del PC, miembro de la CTA; y por otro lado Miguens y Llambas, exponentes fieles de la oligarqua agraria de nuestro pas. La confluencia de ambos sectores pareciera ser demasiado abrupta, sin embargo no fue as. La alianza perdur mucho tiempo y el respaldo mutuo en sus posicionamientos pblicos era notorio.

Esta alianza que conforma la Mesa de Enlace, nos da el indicador de una desintegracin de lo ideolgico, situndose en un discurso post- poltico, es decir, en un discurso que procura ir ms all de las diferencias ideolgicas y de las representaciones sociales que stas conllevan, teniendo slo como elemento en

comn, una disputa sobre la renta econmica y la oposicin al Gobierno.

Desde la declaracin del paro por tiempo indeterminado y el posicionamiento pblico de la Presidenta respecto de las medidas de fuerza del sector agrcola, comienza a configurarse un escenario de confrontacin y enfrentamiento, en el que

progresivamente se incorporaron diferentes actores, modificando el mapa de las relaciones de poder entre los mismos y agudizando los niveles del conflicto.

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En ese proceso, se asisti al florecimiento de diferentes manifestaciones de protesta y movilizaciones que asumieron distintas formas, tales como: paro en las exportaciones agrcolas, cortes de rutas en diversos puntos del pas, movilizaciones urbanas convocadas por la Mesa de Enlace, cacerolazos y movilizaciones urbanas autodenominadas como autoconvocadas, movilizaciones de los sectores que adheran a la poltica econmica sostenida por el gobierno.

Por la magnitud de las movilizaciones sociales y por la relevancia pblica que asumi la cuestin, comenzaron a emerger otros actores y a posicionarse al respecto. Entre stos encontramos actores gubernamentales (tanto de la misma fuerza, como del arco opositor gobernadores, intendentes), medios de comunicacin, legisladores, actores gremiales, distintas fuerzas de la oposicin poltica, lderes de organizaciones sociales.

Quienes rechazaban la Resolucin 125 y apoyaban el reclamo de las entidades patronales ruralistas, recurrieron a modalidades de protesta que, en el imaginario colectivo, nos conducen directamente a las adoptadas durante la crisis del 2001. As es que en 2008, reaparecieron en escena los cortes de ruta (piquetes) y los cacerolazos como formas de expresin de la protesta social, pero en un contexto diferente, con actores y problemas distintos.

Un aspecto recuperado de las manifestaciones del 2001, fue la espontaneidad como atributo legitimante de la protesta. Dicha espontaneidad, apareca en 2008 como una caracterstica diferencial que se adjudicaban las entidades agropecuarias y los sectores afines, respecto de las manifestaciones de apoyo al gobierno. Estas ltimas, eran representadas con un carcter organizado, armado, ligado con el aparato poltico que cacerolazos y cortes de ruta ruralistas cuestionaban, ya directa o indirectamente. La espontaneidad se opona as a la poltica de partido, a la organizacin poltica y a la supuesta heteronoma militante.

El otro aspecto que se recupera de la protesta social del 2001 es la idea de hartazgo, explicitado en el cuestionamiento global. Si en el 2001 este cuestionamiento se orientaba a la clase poltica en general (que se vayan todos), en los cacerolazos y piquetes del 2008, el cuestionamiento se situaba sobre todo lo proveniente del gobierno nacional, y particularmente sobre la figura presidencial.

Este cuestionamiento global, se evidenci en que la protesta estuvo atravesada por reclamos y demandas concretas del agro, as como tambin por el estallido de un

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disgusto generalizado de los sectores que se alinearon al mismo, quienes participaron de dichas movilizaciones, manifestaron pblicamente su insatisfaccin. Pasado algn tiempo, podemos afirmar que estas manifestaciones resultaron ms la expresin del humor social en ese contexto, que un conjunto de asuntos que el gobierno debera atender.

Por otra parte, ante las movilizaciones de las entidades agropecuarias y de quienes las acompaaron, sectores afines al gobierno nacional adoptaron la estrategia de contramovilizar. Desde los movimientos sociales y polticos cercanos al kirchnerismo se convoc en varias ocasiones a concentraciones en Plaza de Mayo para demostrar el apoyo a la Presidenta. Asimismo, durante momentos de gran conflictividad en esta cuestin, se produce lo que podramos llamar la pejotizacin del kirchnerismo. El ex presidente Nstor Kirchner, asumi la presidencia del Partido Justicialista en mayo del 2008, y en efecto, posteriormente desde el PJ se producen convocatorias a actos para defender la democracia. En dichos actos se comienza a apelar a la liturgia peronista (simbolizada en la Plaza de Mayo, la organizacin partidaria, la figura de Pern y Evita, la marcha, etc), al aparato del partido y a su tradicional aliada la CGT; evidenciando que la transversalidad haba alcanzado sus lmites.

Todas estas movilizaciones colectivas, permitieron que los actores relevantes dimensionen la complejidad y profundidad del conflicto y se conformen como coaliciones promotoras32. Las coaliciones identificadas en este momento son, por un lado, la coalicin gobierno, conformada por el Poder Ejecutivo, gobernadores y legisladores oficialistas, organizaciones sociales. Por otro lado, la coalicin campo integrada por las entidades agropecuarias, Grupo Clarn, PRO, Coalicin Cvica, sectores del radicalismo, legisladores, gobernadores e intendentes afines.

Es preciso recordar que los diferentes referentes polticos de sectores no kirchneristas, venan de una derrota electoral contundente. En el marco del conflicto en torno a la exportaciones de granos, estos actores resurgen, pero ya no como fuerzas distintas, sino con la intencionalidad de presentarse como un conjunto denominado oposicin.
Las coaliciones promotoras son definidas por Ruth Martinn, como los actores de una amplia variedad de instituciones que comparten las creencias del ncleo de poltica y que coordinan su comportamiento de diferentes maneras. MARTINN, R, Las ideas en las polticas pblicas. El enfoque de las coaliciones promotoras, Documento de trabajo 3/2005. Poltica y Gestin, p.9.
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Es as que el reclamo sectorial se convierte en el marco en el cual esta oposicin busca un papel en el escenario poltico, acoplndose a la Mesa de Enlace, a medida que su demanda sumaba adhesiones en la sociedad civil.

En efecto, si en un primer momento afirmbamos que el rechazo a las retenciones haba sido la demanda en comn de cuatro actores con historias, pesos y racionalidades distintas; poco despus, la conformacin de las coaliciones estuvo signada por compartir la posicin respecto del oficialismo kirchnerista, ya sea la adhesin o el rechazo. Las coaliciones se presentaron y constituyeron en la confrontacin abierta, y mientras una se identificaba con el oficialismo, la coalicin campo se homologaba a oposicin.

As, el campo como significante vaco, tambin signific oposicin, aglutinando diversos actores que en sus niveles ms profundos guardaban incluso diferencias irreconciliables. Del mismo modo, la coalicin gobierno le otorg un contenido al significante campo que ocup el centro de la escena poltica en aquellos meses. Para sta, campo signific oligarqua y las medidas de protesta impulsadas por la coalicin campo fueron calificadas como piquetes de la abundancia, evidenciando su intencin de representar al campo como un sector polticamente conservador y econmicamente concentrado. Se trataba de develar la naturaleza minoritaria del campo, en contraposicin al carcter mayoritario que dicha coalicin se adjudicaba.

As, campo y gobierno fueron smbolos alrededor de los cuales se tejieron coaliciones de actores que se conformaron en torno a un ncleo compartido de creencias sobre la cuestin. Los diversos significados que se le atribuyeron al campo, como as tambin el conjunto de ideas que comenzaron a ligarse con la figura presidencial, operaron de uno y otro lado para fortalecer identidades propias y ajenas. En este sentido, mediante la construccin de un otro, de un enemigo, las coaliciones fueron construyendo su propia identidad. En este contexto, se arrib a un reconocimiento de tensiones y conflictos, vindose superado el primer momento, en el que el actor crucial Poder Ejecutivo pareca desconocer el carcter de urgencia que presentaba la situacin detonador. El efecto de este reconocimiento es un determinado ordenamiento de los temas o problemas a tratar, la formacin de una agenda preliminar de polticas pblicas33.

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MEDELLIN TORRES, P, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.33.

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Por lo tanto, afirmamos con Aguilar Villanueva, que el proceso de formacin de la agenda revela cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una poltica ya que deja ver quines son los que efectivamente definen y justifican los problemas pblicos, cules grupos y organizaciones tiene efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en pblicas y en prioridades de gobierno34.

En ese sentido, en el conflicto en torno a las retenciones mviles diferentes actores comenzaron a ejercer presin para que nuevos asuntos ocupen un lugar en la agenda pblica, tales como: la coparticipacin federal, las economas regionales, la intervencin o no del Estado en la economa, las modalidades de toma de decisin del Poder Ejecutivo Nacional y la distribucin de la riqueza, visibilizando las estructuras ideolgicas y de poder que operan en cada uno de los actores relevantes que presionan por alguno de estos temas en la conformacin de la agenda pblica. Tensiones y equilibrios

Siguiendo a Medelln Torres, una vez que se reconoce la existencia de las tensiones y conflictos y se procesa segn la correlacin de fuerzas presentes, los contendientes buscan alianzas o rupturas que modifiquen o consoliden la correlacin de fuerzas de tal manera que permita establecer equilibrios transitorios de tensiones y conflictos35.

Desde la emergencia de la situacin/detonador, la posicin de la Mesa de Enlace fue la de presionar y tensionar con la intencionalidad de lograr la derogacin de la Resolucin 125/2008. La declaracin de paro por tiempo indeterminado del 25 de marzo de 2008 configur un escenario que estara signado por tibios acercamientos y pocos acuerdos.

El Poder Ejecutivo, ante esta situacin de tensin que se haba extendido sobre gran parte de la sociedad, adopt una doble estrategia. Por un lado, un posicionamiento pblico de inflexibilidad y rigidez respecto de la decisin ya adoptada en la Res125/2008. Por otro, tuvo disponibilidad para negociar o hacer concesiones a algunas de las demandas.
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AGUILAR VILLANUEVA, L. F., Estudio Introductorio, en Problemas pblicos y agenda de Gobierno, Porra, Ed, Mxico 1993, p.27 35 MEDELLN TORRES, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p. 31

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As fue que intent lograr un acercamiento a travs del dilogo, donde se trataran aspectos secundarios como compensaciones, reintegros y fomento a diferentes ramas de actividad del sector, pero sin discutir la posibilidad real de eliminar la poltica de retenciones mviles. De este modo se fueron generando lo que Subirats caracteriza como sub-procesos de poltica dentro de los objetivos primeros del Ejecutivo, por lo que se fueron ampliando y modificando los objetivos originales de la poltica iniciada por el gobierno.

Tambin, mediante dos anuncios de reforma del sistema de retenciones (uno realizado el 31 de marzo y otro el 29 de mayo de 2008) el Poder Ejecutivo crey poder mantener su poltica de retenciones mviles con modificaciones que contemplaran algunas de las reivindicaciones que sostena el sector agropecuario, pero sin desnaturalizar el objetivo final de la poltica adoptada.

Sin embargo, las entidades agropecuarias rechazaron dichas reformas, aduciendo que no modificaban en esencia el motivo del conflicto. Luego de las crticas del sector, se suspendi la sancin del acto administrativo que implementara la reforma anunciada. La doble estrategia (posicionamiento pblico inflexible y por otro lado, realizar algunas concesiones) no result fructfera, ya que las reformas y concesiones hechas por el Poder Ejecutivo, se diluan y no lograban aflojar las tensiones por su posicionamiento pblico confrontativo, que en un contexto de alto grado de movilizacin social tena gran relevancia.

De este modo, la posibilidad de lograr equilibrios transitorios sobre los cuales sentar bases para continuar las negociaciones se fue diluyendo. Las posturas de los actores en juego eran ya, en esa instancia del conflicto, difcilmente reconciliables. Por un lado, el gobierno no estaba dispuesto a discutir la eliminacin de la Resolucin 125, y por otro, la Mesa de Enlace planteaba que las modificaciones propuestas no contribuan a resolver la esencia del conflicto. Todo este escenario de encuentros y desencuentros estuvo signado, a su vez, por los paros y cortes de rutas, potenciando la necesidad de alcanzar acuerdos entre los actores.

El conflicto se haba radicalizado, polarizado y extendido. Inclua la cuestin central (la situacin detonador continuaba sin resolucin), pero ya la trascenda. Ambas coaliciones se cruzaban acusaciones recprocas y se posicionaban pblicamente relacionando la resolucin de la cuestin con el modelo de pas, el modelo de

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acumulacin, la continuidad del mandato de Cristina Fernndez, la vigencia del sistema democrtico, la soberana alimentaria, la redistribucin de la riqueza. Para esa altura las alternativas formuladas se resuman en dos: s a las retenciones y no a las retenciones, donde siempre retenciones significaba Res125/08.

En este contexto, el Gobierno reconoce la necesidad de optar por los canales institucionales de debate para dar una resolucin a la cuestin. Es as que, ante la imposibilidad de institucionalizar acuerdos entre el Poder Ejecutivo y la Mesa de Enlace, la Presidenta anuncia la decisin de enviar el proyecto de ley que ratifica la Resolucin 125 y su modificatoria 141 del 13 de marzo de 2008 y las complementarias 284 y 285 del 18 de abril, al Congreso Nacional, a los fines de que sea ese el nuevo mbito de negociacin y discusin poltico-institucional. En trminos de Medelln Torres, significa el intento de alcanzar una salida globalmente aceptada a las tensiones y conflictos.

Para el Ejecutivo, enviar el proyecto de retenciones al Congreso implicaba correrse del enfrentamiento directo con las entidades agropecuarias. Con lo cual podemos deducir que el escenario que se planteaba el mismo estaba signado por la premisa de que, la no resolucin del conflicto anulaba toda posibilidad de avanzar sobre nuevas iniciativas y pona en tela de juicio la legitimidad de un Gobierno recin asumido.

Por lo tanto, la decisin fue justificada por Cristina Fernndez como la posibilidad de darle un contenido ms democrtico a la resolucin de retenciones mviles. El discurso pblico acentuaba y ratificaba el objetivo de darle mayor institucionalidad a las decisiones de gobierno, idea que haba sido bandera de su campaa electoral. Pero detrs de este argumento lo que en realidad tena peso, en el momento de tomar esta decisin, era desactivar el enfrentamiento que estaba amenazando la capacidad futura del gobierno de iniciar y llevar adelante cualquier tipo de medida.

El anuncio es bien recibido por la coalicin campo. Las entidades vieron en el Congreso un espacio donde podan ejercer presin a legisladores, inclusive de forma pblica y abierta. De esta manera se reconfiguran las posiciones de muchos legisladores y los bloques partidarios, principalmente el bloque oficialista, ven alejarse de sus filas a diferentes legisladores. Este es el momento donde se produce un reconfiguracin y realineamiento de las distintas fuerzas polticas.

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En Diputados, el proyecto es modificado y aprobado. En la Cmara de Senadores, luego de una votacin que tiene como resultado un empate, el Presidente de dicha Cmara, Vicepresidente de la Nacin, Julio C. Cobos, define con su recordado voto no positivo.

Es importante destacar en este momento, en donde el conflicto se ha institucionalizado, el hecho de que la votacin en el Senado alcanzara un empate. Esto demostr la dificultad de lograr acuerdos mayoritarios (ya sea a favor o en contra de las retenciones mviles) debido a la complejidad de la cuestin y a las presiones que ejercieron sobre los legisladores tanto la coalicin gobierno como la coalicin campo.

Por otro lado, la reida votacin y la necesidad de llegar al desempate, no le quitan legalidad al resultado de la votacin. En este momento no podemos dejar de preguntarnos si esa legalidad hubiera sido respetada por la coalicin campo, si la decisin del Senado hubiese sido la contraria. Es decir, nos interrogamos sobre el desenlace de la cuestin en un escenario diferente al que aconteci.

No obstante, reconocemos que, si bien la derogacin de la Resolucin 125/2008 no resolvi diferentes reclamos del sector agropecuario, ni la necesidad del mismo de continuar discutiendo el porcentaje de retenciones, s desactiv la cuestin y el estado de conflicto social instalado.

A su vez, el voto no positivo de Cobos, demuestra no slo el lmite de la transversalidad sino adems lo impredecible de las coaliciones de gobierno sujetas especficamente a coyunturas electorales.

A partir de su voto no positivo, Cobos se constituye como un actor diferenciado del Poder Ejecutivo, y se lo comienza a identificar como parte integrante de la coalicin campo.

De esta forma podemos afirmar que la institucionalizacin de los equilibrios fue resultado de una situacin muy singular en la que los poderes del Estado presentaron intencionalidades diferentes y operaron como actores distintos. De esta forma, el equilibrio al que se arriba (derogacin de Res125 y vuelta al esquema anterior), constituye ms un acuerdo sobre la forma en que se lleg a tomar la decisin, que sobre el contenido de la misma.

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Trazado de la poltica?
Luego de la institucionalizacin de los equilibrios (rechazo al proyecto de ley de retenciones mviles), sobreviene la puesta en movimiento del aparato estatal, esto es el momento en donde los intereses e intencionalidades deben traducirse en hechos reales y concretos36. En nuestro caso, dicho momento se traduce en la derogacin por parte del Ejecutivo de la Resolucin 125/2008 y la puesta en vigencia del esquema anterior de retenciones fijas.

Es as que, el enunciado, entendido como aquel que pone en evidencia el norte hacia el cual se busca navegar, consisti en la explicitacin de la derogacin de la Resolucin 125. A la vez, la puesta en movimiento del aparato administrativo, implic la operativizacin del retorno al esquema previo. En efecto, la puesta en movimiento signific la continuidad de un curso de accin y de actividad anterior, que sufri un breve interregno.

En la formacin de la poltica pblica, las retenciones mviles ocuparon el centro de la escena, a partir del enunciado dicha poltica pblica carece, por lo tanto, de trazado.

As, en los dos momentos del trazado, tanto en el desplazamiento de las tensiones y conflictos al terreno administrativo, como en el despliegue territorial (o equilibrio institucional de tensiones y conflictos), se trata de dar continuidad a la poltica de retenciones que ya vena siendo operativizada anteriormente a la Res. 125/2008, y no de volver operativo un determinado enunciado de innovar en materia de polticas pblicas.

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MEDELLN TORRES, Pedro, Inestabilidad, incertidumbre y autonomaob. cit. p.31.

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Lo que el conflicto nos dej

Reflexiones finales

A modo de conclusin, nos interesa plasmar brevemente algunas de las consecuencias que tuvo para el Poder Ejecutivo de la Nacin, la cuestin tejida alrededor de las retenciones a las exportaciones de granos en 2008. Particularmente, hemos elegido aqu acotar nuestra reflexin a los impactos sobre el actor con el que trabajamos durante el cursado de la materia. Fundamentalmente, y desde una mirada retrospectiva, entendemos que tales consecuencias se reflejan en un cambio de la racionalidad del actor en el proceso de formacin de polticas pblicas y en la construccin de consensos alrededor de las mismas.

Partimos del supuesto que el conflicto en torno a las retenciones mviles implic una bisagra en la construccin de legitimidad del gobierno. Al comienzo del mandato de Cristina Fernndez, ste contaba con una amplia legitimidad de origen, sin embargo la misma pronto se vi erosionada, conducindolo a la construccin de nuevas estrategias para relegitimar sus acciones. En efecto, se produjo una modificacin en el estilo decisorio tomando conciencia de las restricciones gubernamentales, lo cual supuso comenzar a concebir las decisiones como el resultado de un proceso en el que intervienen otros actores y en el que el gobierno tiene la iniciativa (ya no como enunciados unilaterales).

Entendemos que esta modificacin en el estilo decisorio pretendi trazar una nueva relacin entre agenda gubernamental y agenda pblica. Esto implic llevar a la agenda pblica asuntos de inters gubernamental, procurando la construccin de consensos alrededor de dichos asuntos, para luego tomar decisiones gubernamentales enunciadas como el resultado de dicho proceso, que se intentan representar como legtimas (por ejemplo ley de servicios de comunicacin audiovisual, ley de reestatizacin de las AFJP, movilidad de las jubilaciones, ley de matrimonio gay, etc.).

En la bsqueda por recuperar la legitimidad perdida, desde el Gobierno se comienzan a llevar adelante una serie de acciones. Por un lado la apelacin a coaliciones

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parlamentarias alrededor de iniciativas gubernamentales afines a los sectores de centro izquierda. Por otro lado, dichas iniciativas, lograron que el gobierno obtenga el apoyo de sectores progresistas de la sociedad civil, reconstruyendo una base social de apoyo.

Esta forma de construir legitimidad alrededor de diferentes iniciativas gubernamentales implic, a su vez, un cambio en el rol del Parlamento, ya que las polticas pblicas ms relevantes adoptaron el status de leyes, atravesando la discusin parlamentaria y obteniendo las mayoras necesarias. De esta manera, las iniciativas del Ejecutivo comenzaron a contar con una legitimidad derivada de la representacin de diferentes fuerzas polticas que se condensan en el Congreso de la Nacin. Esta estrategia se torn imprescindible a partir de las elecciones del 28 de junio del 2009, en las que el oficialismo pierde la mayora legislativa.

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Fuentes
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