RAPPORT

Monsieur le Ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation

LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

prsent par M. Serge VALLEMONT Ingnieur des ponts et chausses honoraire 9 dcembre 1998

Sommaire
Synthse du rapport Les diffrentes parties : Introduction I - L'ETAT DES LIEUX II - UNE CONCEPTION RENOUVELEE DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES III- POUR UNE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES FORMATIONS A LA GESTION DE RESSOURCES HUMAINES Conclusion
Annexes :

ANNEXE 1 :
- Lettre de mission du Ministre du 8 juin 1998

ANNEXE 2 :
- Composition du groupe de travail

ANNEXE 3 :
- Calendrier des sances du groupe de travail et thmes abords

ANNEXE 4 :
- Lettre du Ministre au Premier Prsident de la Cour des comptes, en date du 4 juin 1998

ANNEXE 5 :
- La professionnalisation des concours (l'exprience du ministre de l'quipement)

ANNEXE 6 :
- duquer les futurs cadres de la fonction publique la GRH

ANNEXE 7 :
- Programme de formation du centre de perfectionnement des cadres suprieurs du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie

SYNTHESE DU RAPPORT
Alors que la prise de conscience, dans l'administration, de l'importance de la gestion des ressources humaines (GRH) date de plus de dix ans, il ressort de diverses enqutes que celle-ci continue souffrir d'un dficit de professionnalisme et d'une insuffisante reconnaissance. Le statut et la gestion paritaire sont encore souvent voqus comme constituant des facteurs de blocage et, pour beaucoup de cadres oprationnels, la gestion des personnels reste une fonction essentiellement administrative qui ne les concerne pas. Cette situation s'explique sans doute par l'importance attache au statut qui a fait que, pendant longtemps, ou a eu tendance, dans l'administration limiter la question de la gestion du personnel l'application des rglements en occultant tout ce qui concerne vritablement le dveloppement des ressources humaines. Consquence de cette vision rductrice de la fonction personnel, la place de la gestion des ressources humaines dans les programmes de formation, tant initiale que continue, se limite trop souvent la portion congrue, confondue avec des gnralits sur le management et rduite, dans la plupart des cas, la prsentation d'outils, sans se rfrer au contexte particulier des organisations publiques et aux conditions de mise en place de ces outils.

Une conception RENOUVELE de la gestion des ressources humaines L'administration ne manque pourtant pas d'atouts pour dvelopper une gestion performante de ses personnels. On peut citer en premier lieu l'attachement au service public, largement partag par les agents, qui constitue un lment essentiel de motivation. La stabilit du personnel et son trs bon niveau de recrutement initial sont deux autres caractristiques de la gestion des ressources humaines dans le secteur public qui doivent faciliter une dmarche de dveloppement des ressources humaines au service d'une politique d'amlioration de la qualit du service public. Pour tirer le meilleur parti de ces atouts il convient d'avoir de la fonction personnel une conception largie dpassant la seule dimension " administration du personnel ", et assurant le ncessaire quilibre entre les impratifs statutaires propres la fonction publique et la volont de dveloppement des personnes et des comptences. Une conception renouvele de la gestion des ressources humaines dans l'administration devrait prendre en compte quatre grandes familles de proccupations. La premire concerne la gestion administrative du personnel qui constitue l'vidence le support et la base de la gestion du personnel. La seconde concerne les relations sociales, c'est--dire ce qui recouvre les relations et ngociations de l'administration avec les partenaires sociaux. La troisime est celle de la gestion et du dveloppement des ressources humaines, c'est--dire tout ce qui touche l'valuation, l'orientation et la gestion des carrires, la mobilit fonctionnelle et gographique, la formation, la valorisation, la responsabilisation et donc la motivation. Enfin la quatrime famille de proccupations concerne l'organisation du travail et la vie au travail. Dans une telle conception la fonction personnel devient alors une vritable fonction " gestion des ressources humaines ". Fonction partage, elle implique un ensemble d'acteurs au premier rang desquels, bien sr, les professionnels de la GRH, mais aussi l'encadrement en gnral qui doit prendre en charge la GRH de proximit, centre sur le dveloppement des ressources humaines. Six grands principes d'action peuvent tre identifis, constituant autant de leviers pour engager la rnovation de la fonction personnel :

la recherche d'une gestion de proximit, la professionnalisation des recrutements par la voie du concours, lment cl d'une politique de gestion des ressources humaines, l'valuation des agents et tout particulirement l'entretien individuel qui en est le support, la mobilit en tant que facteur d'efficacit et de dynamisme pour les personnes comme pour les services, la formation continue, levier puissant d'adaptation des agents l'volution des mtiers et aux nouvelles comptences exiges, la transparence des rgles et des critres de gestion, condition de succs de l'mergence d'une nouvelle culture de GRH. Mais le changement souhait ne pourra tre que progressif et il sera essentiel de responsabiliser les syndicats et de leur donner les moyens de s'impliquer dans cette dmarche. L'volution devrait se concevoir dans le cadre d'une stratgie s'inscrivant dans la dure et articulant amlioration du service public et valorisation des ressources humaines. Cela suppose une large sensibilisation impliquant les reprsentants de toutes les parties prenantes la dfinition d'une nouvelle politique de GRH, laquelle pourrait s'exprimer sous la forme d'une vritable charte interministrielle de la GRH, servant de cadre de rfrence commun l'ensemble des dmarches que les gestionnaires pourraient dcliner leur initiative au plan ministriel. La modification en profondeur des pratiques quotidiennes de gestion des agents exige d'accompagner la dmarche par un effort important de formation en direction des cadres sous la forme d'une politique globale de formation la GRH, ambitieuse et exigeante. Pour une politique de dveloppement des formations la GRH La politique de formation la GRH prconise distingue : la formation initiale pour laquelle une meilleure sensibilisation aux problmes de ressources humaines doit tre organise, la formation continue pour laquelle une formation diffrencie doit tre envisage suivant le public vis. S'agissant de la formation initiale, il est propos de doter les futurs cadres forms dans les coles d'application de l'administration (ENA, IRA, autres coles) d'un corpus de techniques de GRH fondamentales, mais aussi et surtout, de dvelopper chez eux l'attitude et les rflexes acqurir pour faire face des problmes de gestion du personnel. Pour amliorer la qualit des programmes de formation il est prconis, d'une part, de rapprocher l'enseignement initial la GRH, des universits et des coles de gestion avec lesquelles des programmes communs pourraient tre envisags, d'autre part, de dvelopper des mthodes pdagogiques adaptes et de s'assurer du professionnalisme des intervenants. De ce point de vue la DGAFP devrait valoriser les initiatives des coles et il pourrait tre mis en place auprs du Directeur gnral de l'administration et de la Fonction publique une instance compose d'experts (praticiens et universitaires), responsable de l'homologation, de l'valuation et de la valorisation des programmes consacrs la GRH. Par ailleurs il est propos de tirer un meilleur parti des stages en crant les conditions pour que les fonctionnaires-lves puissent, lors de leur stage, prendre conscience des difficults concrtes de la GRH. Il leur serait demand d'effectuer un diagnostic du service en matire de GRH et de consacrer une partie de leur rapport de stage une analyse de ces questions. Ce travail devrait videmment tre prpar (enseignements adapts avant le dpart en stage), accompagn (points d'tape rguliers avec les enseignants en GRH) et valu.

En matire de formation continue, il est propos des actions et des parcours de formation par type de public concern, savoir : les professionnels de la GRH, spcialistes en poste dans les services de personnel, tant au niveau central que dans les services dconcentrs ; les non-professionnels, cadres dirigeants et cadres oprationnels les directeurs de personnel eux-mmes. En ce qui concerne les professionnels de la GRH il est prconis que les cadres nouvellement affects un poste de gestionnaire reoivent une formation d'adaptation l'emploi. Organises sur le plan ministriel, ces formations pourraient se concevoir dans le cadre de partenariats avec les universits proposant des DESS de gestion de ressources humaines. Pour les cadres dj expriments des sessions de formation continue seraient organises sur des points spcifiques de la politique ministrielle en matire de ressources humaines. Paralllement cette politique de formation en direction des spcialistes de la GRH, les ministres devraient dans la gestion de ces cadres reconnatre leurs comptences et concevoir pour eux des parcours qualifiants, afin de favoriser la constitution d'une vritable expertise en matire de GRH. Au niveau interministriel, la DGAFP devrait contribuer au dveloppement d'une expertise en GRH par une action pilote de formation interministrielle s'adressant des gestionnaires d'administration centrale (chefs de bureau et sous-directeurs) partageant des proccupations communes : conduite de la dconcentration, gestion prvisionnelle, mthodes d'valuation, mise en place de politiques de formation, professionnalisation des concours. La formation des cadres dirigeants, essentiellement les chefs de services dconcentrs, devrait, elle, surtout viser montrer en quoi la GRH peut constituer un levier de transformation des organisations publiques et comment elle contribue aux performances du secteur public. Cette formation devrait s'appuyer sur une pdagogie trs interactive, le cadre ministriel tant en gnral appropri comme l'ont montr les premires initiatives en ce domaine (telles le centre de formation aux ressources humaines du ministre de la Dfense ou le centre de perfectionnement des cadres suprieurs en cours de mise en place par le ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie). S'agissant de la formation des cadres en gnral, l'objectif est d'induire des changements durables des pratiques. De ce point de vue il serait souhaitable que la formation la GRH pour tout cadre accdant un niveau d'encadrement soit obligatoire. Il conviendra pour eux de privilgier la formation-action et la rfrence des aspects trs oprationnels. Plutt qu'une dmarche globale et uniforme inadapte pour une cible aussi large, il est recommand de slectionner, parmi une offre de formation souvent plthorique, les programmes les plus appropris la stratgie de chaque ministre et de responsabiliser les chefs de service dconcentrs afin d'encourager l'laboration de vritables " plans locaux de dveloppement de la fonction GRH ", le volet formation la GRH constituant alors un lment d'accompagnement de ces plans Les directeurs de personnel sont les acteurs cls du dveloppement de la GRH Une dmarche spcifique leur endroit doit donc tre dfinie -mme s'il ne s'agit pas proprement parl de formation- pour les appuyer et les soutenir dans cet ambitieux effort. Il faut d'abord que les directeurs de personnel puissent se rfrer une ligne gnrale de dveloppement de la GRH dans l'administration et pour cela il est essentiel qu'ils disposent d'un lieu d'changes et de dbats et qu'ils s'organisent progressivement comme une vritable communaut de professionnels de la GRH Le collge actuel des directeurs de personnels prfigure cette instance. Paralllement serait initi par la DGAFP une dmarche consistant en un sminaire tal sur six mois raison d'une runion d'une journe par mois, en rsidentiel. Ce sminaire bnficierait d'une animation par des experts en GRH, permettant non seulement d'organiser les changes, mais aussi de montrer l'tat de l'art sur des questions de fond, de faciliter les points de comparaison avec d'autres organisations, d'analyser la porte des expriences prsentes par les directeurs de personnel eux-mmes. Cette formule collective permettrait en s'appuyant sur une expertise de haut

niveau de mettre la disposition de tous des comptes-rendus d'exprience, d'expliciter les priorits et d'apprcier, coup de succs et d'erreurs, les avances de la diffusion de la GRH dans les administrations. Cette dmarche ambitieuse d'une politique renouvele de gestion des ressources humaines s'appuyant sur une stratgie de formation, se voulant la plus large possible pour couvrir l'ensemble des acteurs concerns, exige, pour russir, un pilotage fort de la part de la DGAFP, en termes d'impulsion et de coordination. C'est ce prix que la cohrence d'ensemble pourra tre assure, cohrence dans les politiques de GRH, cohrence entre les programmes de formation. A ce titre la DGAFP doit d'abord jouer un rle de tte de rseau des directeurs du personnel des ministres sur l'ensemble des sujets GRH et formation, en mettant tout particulirement l'accent sur l'utilit d'une dfinition attentive des programmes pluriannuels d'action en matire de GRH et en faisant vivre une relle rflexion pluriministrielle. Pour assurer ce rle tout fait central la DGAFP pourrait s'appuyer sur un comit de pilotage ayant connatre de la dfinition de la mise en oeuvre et de l'valuation des politiques de GRH, ce comit bnficiant de l'expertise de l'instance place auprs du Directeur gnral compose d'universitaires et de praticiens responsables de l'homologation, de l'valuation et de la valorisation des programmes de formation consacrs la GRH. Pour conclure le groupe de travail estime que l'approche qui a t la sienne de traiter de la GRH comme d'une fonction qui concerne non seulement les spcialistes de la gestion du personnel, mais aussi l'ensemble des personnels d'encadrement, et d'en tirer toutes les consquences en terme de politique de formation la GRH devrait constituer un des facteurs dterminants pour la russite de la dmarche propose. Les deux autres facteurs importants tant, d'une part l'engagement de la hirarchie au plus haut niveau tout au long du processus de rforme, d'autre part l'implication et la responsabilisation des syndicats dans cette rforme Replacer la dimension de gestion des ressources humaines au coeur du processus de rforme administrative, tel est donc l'enjeu et l'objet des propositions du groupe de travail : mieux grer les agents c'est aussi et d'abord mieux servir les usagers.

Introduction Mettre en exergue la faiblesse des pratiques de l'administration en matire de gestion des ressources humaines est, la fin des annes 90, toujours un lieu commun "journalistique". Aprs le mensuel " Liaisons sociales " qui titrait, au printemps, sur " L'tat mauvais employeur " (" Liaisons sociales ", avril 1998), le quotidien " Le Monde " n'a pas manqu de consacrer un volet de son enqute estivale sobrement intitule " voyage indiscret au coeur de l'Etat " la fonction publique de l'Etat, recouvrant d'une critique gnrale la gestion de ses ressources humaines par " l'entreprise France " : " Premier employeur du pays, premire socit de services, elle gre son personnel dans la plus extrme confusion, dans la plus grande discrtion. Officiellement, pourtant, les rgles ne manquent pas. Tout est codifi, dcrt, arrt, " statutfi " (" Le Monde ", 27 juin 1998). Trop longtemps sous-estime ou mconnue (ou caricature) la proccupation d'une bonne gestion des ressources humaines dans l'administration a pourtant t mise en avant, il y a une dizaine d'annes, dans le cadre du " Renouveau du service public ". Les efforts engags ce titre, les dmarches mises en oeuvre par diffrentes administrations ne sont pas, loin s'en faut, demeures sans rsultats ou sans suite. Du point de vue de la gestion des ressources humaines, l'administration ne part pas de zro et elle n'a pas systmatiquement et en tous domaines de la gestion des ressources humaines rougir d'une comparaison par rapport

aux pratiques du secteur priv. Il n'en est pas moins vrai qu'un chemin important reste encore parcourir. C'est bien pourquoi, parmi les priorits retenues pour la rforme de l'Etat, figure la mise en place d'une gestion des ressources humaines rnove et reconnue dans l'administration comme une fonction stratgique. La circulaire du Premier Ministre en date du 3 juin 1998 et relative la prparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations invite ainsi " dvelopper une gestion des ressources humaines qui aille au-del d'une simple administration du personnel pour mieux rpondre aux besoins des services, favoriser l'initiative et la prise de responsabilit et aussi mieux rpondre aux aspirations des agents ", chaque ministre devant se doter, " d'une part, des outils de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences, d'autre part, d'une capacit de conseil aux agents ". C'est " dans cette perspective que la dconcentration du dialogue social, des actes relatifs la gestion du personnel (recrutement, formation, gestion des carrires, procdures disciplinaires) et de l'action sociale est souhaite ". Dans cette perspective, le ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation a souhait, par une lettre adresse le 4 juin 1998 au Premier Prsident de la Cour des comptes, que le Comit central d'enqute sur le cot et le rendement des services publics engage une tude sur la fonction de gestion des ressources humaines (voir annexe 4). Cette tude, portant sur plusieurs dpartements ministriels, devrait s'efforcer de " cerner, autant que faire se peut, l'adquation entre la politique de gestion des ressources humaines et les besoins des personnels et des services ". C'est dans ce cadre, et tout particulirement dans le but de prciser la stratgie de mise en oeuvre et le contenu d'une politique de formation la gestion des ressources humaines rnove, que prend place la mission confie par le ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation Serge Vallemont, le 8 juin 1998 (voir annexe 1). Deux catgories d'objectifs sont plus prcisment assigns cette mission: " I - La dfinition d'une conception rnove de la fonction " Gestion des ressources humaines (GRH) ". " II - La proposition d'un cahier des charges gnral de la formation la gestion des ressources humaines prcisant, tant pour la formation initiale que pour la formation continue, les contenus et les modalits pdagogiques et la stratgie d'organisation et de mise en oeuvre des formations correspondantes ". Pour mener bien sa mission, le groupe de travail constitu autour de Serge Vallemont (voir composition annexe 2) a tenu huit runions de juillet novembre qui ont t consacres l'examen de contributions de membres du groupe ou de tmoignages de personnalits qualifies sur

chacun des thmes de rflexion du groupe (voir en annexe calendrier des sances et thmes abords). Le prsent rapport rend compte des travaux et expose les propositions du groupe de travail. Il est structur en trois parties : I - L'tat des lieux II - Une conception renouvele de la gestion des ressources humaines III - Pour une politique de dveloppement des formations la GRH

- L'ETAT DES LIEUX

Le groupe de travail a repris les lments de constats prsents lors du sminaire des directeurs du personnel en mars 1998 et dbattus cette occasion. Ces lments de constats ont t tirs d'une enqute ralise la demande de la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique, par le cabinet de consultants " Corrlation ", auprs de ces mmes directeurs de personnel. Il ressort de ce constat deux conclusions assez svres : - la premire est que la gestion des ressources humaines (GRH) souffre, dans le secteur public, d'un dficit de stratgie et de professionnalisme ; - la seconde est que les blocages une gestion des ressources humaines efficace et performante tiennent moins au statut de la fonction publique qu' de mauvaises habitudes. 1 - Un dficit de stratgie et de professionnalisme Alors que la prise de conscience de l'importance de la GRH et la mise en oeuvre d'expriences dans l'administration date de plus de dix ans, la premire constatation conduit, en effet, relever que, dans le secteur public, la fonction personnel souffre toujours d'un dficit de stratgie et de professionnalisme. A ce titre, il est frappant de relever l'absence de mmoire et de capitalisation des dmarches entreprises et des rsultats obtenus, en matire de gestion des ressources humaines depuis une dizaine d'annes. Il s'est, en effet, produit dans l'administration, depuis une dizaine d'annes, une vritable prise de conscience de l'importance de la GRH. Dans la mouvance en particulier du " Renouveau du service public ", les administrations se sont attaches promouvoir des initiatives diverses en matire de GRH ( diffusion des dmarches d'entretien d'valuation, plans de formation, etc.) dont on n'a sans doute pas suffisamment tir les acquis et les leons plus gnrales que l'on peut en extraire. Par del ces volutions, il est galement vrai que, lorsqu'est en cause leur

" coeur de mtier ", certaines administrations adoptent des mcanismes de gestion des hommes et de suivi des carrires qui peuvent tre spcialement raffines. Mais l'attention porte la " ressource humaine " s'affaiblit notablement ds que l'activit concerne n'est plus, implicitement, considre comme entrant dans " ce coeur de mtier ". C'est ainsi, pour prendre l'exemple du ministre de la dfense, que la gestion des pilotes de l'arme de l'air mobilise de nombreux outils de la GRH. En revanche la mme institution met en oeuvre des outils moins sophistiqus pour grer les anciens pilotes accdant aux fonctions de commandement des bases ariennes... Dans un registre diffrent, mais toujours dans le coeur de mtier, le ministre de l'quipement a mis en place, depuis de nombreuses annes, un dispositif de gestion individualis des carrires des cadres appartenant ses corps techniques comme l'illustre le cas des ingnieurs.
LA GESTION PERSONNALISE DES INGNIEURS DE L'QUIPEMENT
1 - La gestion des ingnieurs polyvalents Elle s'appuie sur des chargs de mission par corps placs auprs du directeur du personnel. Slectionns en fonction d'un parcours professionnel exemplaire notamment en terme de mobilit, ils suivent une formation de haut niveau pour la conduite des entretiens d'valuation. L'objectif de la gestion personnalise qui s'appuie la fois sur l'valuation faite par la hirarchie et sur des entretiens d'valuation lourds (dure : 3 heures) faits par les chargs de mission, est d'apprcier le potentiel de l'ingnieur et de prvoir les actions de formation et de mobilit ncessaires. Au terme de ce processus d'valuation l'ingnieur est class avec son accord dans un groupe gestion dirige, dans un groupe gestion conseille, ou dans un groupe gestion collective. Le groupe " gestion collective " regroupe les ingnieurs appels un droulement de carrire classique. Dans le groupe gestion conseille sont placs les ingnieurs disposant d'un certain potentiel mais qui ne runissent pas encore toutes les conditions pour prtendre une carrire les conduisant aux postes de direction. Pour autant la porte n'est pas ferme et ils pourront suivre, sur le conseil du charg de mission, des formations et accepter diverses affectations aprs lesquelles une nouvelle valuation pourra tre faite. En contrepartie, ils sont libres d'accepter ou de refuser les propositions qui leur sont faites, notamment en matire de mobilit. Dans le groupe gestion dirige les ingnieurs, valus comme ayant un haut potentiel, s'engagent en revanche, de faon contractuelle, suivre le parcours qui leur est propos, dans l'esprance d'une affectation finale un poste de direction, si tout se passe bien. Le classement dans ce groupe est une dcision lourde de consquences dans la mesure o l'on impose l'agent des contraintes parfois importantes et o on lui donne des esprances qui risquent d'tre dues. Aussi intervient-il aprs recoupement des valuations faites aux diffrents niveaux, local, rgional (inspection gnrale) et centrale.

2 - La gestion des spcialistes et des experts A ct de la gestion des ingnieurs tourns vers des mtiers de manager, est apparue la ncessit de concevoir un dispositif d'valuation et de gestion particulier pour grer les carrires des spcialistes. Des comits de filires couvrant chacun un domaine technique spcifique ont t placs

auprs du directeur du personnel pour recenser les emplois existants dans chaque filire, ainsi que les besoins de ces filires et faire de la gestion prvisionnelle en dfinissant les formations initiales requises ainsi que la dure et la nature des affectations pralables souhaites pour accder aux diffrents niveaux d'expertise. Trois niveaux d'expertise ont t dfinis, le niveau de spcialiste, le niveau d'expert et le niveau d'expert international, ainsi que la qualification d'ingnieur senior, inspire des grands bureaux d'tude privs, correspondant au niveau de directeur dpartemental du ct des managers. Organes consultatifs ces comits de filires procdent l'valuation des spcialistes et des experts et donnent leur avis lors des procdures d'avancement et de promotion de grades et de corps.

Quelques foisonnantes qu'elles puissent paratre, l'examen, il apparat, en dfinitive, que les dmarches entreprises sont trs disparates d'un ministre l'autre et parfois au sein d'une mme administration. Il est significatif, galement, que ne se soit pas constitu un corps de doctrine cohrent et unifi en matire de GRH dans le secteur public. Une initiative comme celle du ministre de l'quipement qui s'est efforc d'expliciter et de formaliser sa politique de GRH dans le cadre d'une "Charte de la Fonction personnel" demeure, ainsi, relativement isole. Et pourtant elle pourrait tre facilement transposable d'autres administrations. La situation de la GRH dans le secteur public se prsente donc de manire assez paradoxale dans la mesure o l'on observe un vritable foisonnement de dmarches mais o, nanmoins, l'insertion des outils de GRH (singulirement ceux relatifs la gestion individualise des carrires) s'opre avec difficult et sans grande cohrence et parfois sans prennit dans le temps. Un des facteurs explicatifs rside dans la difficult, perceptible au sein de l'administration, dgager une vision moyen terme de la stratgie en matire de GRH. Cette difficult dcoule elle-mme de plusieurs causes, de nature diffrente parmi lesquelles figure, notamment une relative confusion entre les rles et les registres distincts du directeur du personnel et du manager d'quipe: si la gestion des hommes dans une organisation incombe tous les managers oprationnels, la direction des ressources humaines requiert, elle, des comptences plus spcialises pour pouvoir concevoir et mettre en oeuvre une politique de gestion et de dveloppement des ressources humaines. En tant que professionnel et expert, le directeur du personnel doit non seulement crer et matriser, lui, les outils, mais galement connatre les thories qui les fondent. Il doit adapter sa politique celle de son organisation, pour la servir. Il doit aussi tre capable de crer de nouveaux outils directement appropris sa propre administration. Il lui revient galement de btir une stratgie de GRH et d'organiser la fonction GRH en consquence. Le directeur du personnel doit, enfin, veiller l'implantation de ses politiques. Cette vision tronque de la responsabilit de directeur du personnel n'est, au reste, pas sans rapport avec la place et la valorisation de la fonction GRH dans les structures. Les fonctions de gestion des ressources

humaines sont ainsi assumes au sein de structures dnommes direction du personnel, souvent galement en charge de l'administration gnrale (gestion budgtaire notamment) et donc peu spcialises dans la fonction GRH. Au sein des directions de personnel, les bureaux les plus valoriss sont, d'ailleurs, assez souvent, ceux en charge des aspects statutaires ou de gestion de corps. En revanche, les bureaux responsables de la formation ou de l'action sociale sont frquemment les parents pauvres, l'exception des rares administrations qui ont fait de ces domaines des axes stratgiques. En outre les directions en charge du personnel ne sont pas systmatiquement articules avec les directions oprationnelles et les instances globales de dcision ce qui ne permet pas de faire de la GRH une fonction stratgique pour la mise en oeuvre et la russite des politiques ministrielles. D'une manire plus gnrale, l'absence de vision stratgique, renvoie, la question de la professionnalisation des responsables de GRH et des membres de leur direction : dfaut de vritable filire ou de cursus professionnalisant prparant aux responsabilits de DRH, les DRH ne sont pas souvent prpars, par leur carrire antrieure, l'exercice de fonctions relativement spcialises. Plus gnralement, les fonctions d'expertise dans les directions de personnel ne sont pas souvent valorises dans les cursus professionnels propres l'administration. Il est vrai, toutefois, que cette situation n'est pas spcifique l'administration, ni mme au secteur public: la plupart des grandes organisations (y compris les entreprises prives) sont elles-mmes confrontes la difficult de valoriser la fonction GRH : peu mdiatique, engage dans le long terme, l'action dans le domaine de la GRH n'est pas souvent un critre dterminant d'valuation des managers mme si pourtant certaines grandes entreprises en font une condition ncessaire l'accs aux fonctions dirigeantes. Dans ce contexte, il n'est pas tonnant que l'expertise en matire de GRH ne soit gure dveloppe. Il existe peu de professionnels de la GRH et d'ailleurs selon l'affirmation de quelques directeurs de personnel " la GRH n'attire pas les meilleurs...". L'exemple du Centre de Formation des Ressources Humaines (CFRH) qui au Ministre de la Dfense, s'attache promouvoir un certain professionnalisme en matire de GRH grce une formation approfondie des cadres, civils et militaires, en charge de ce domaine reste, pour l'heure, une exception dans le secteur public. Il n'est d'ailleurs pas sans signification que ce ministre soit un de ceux qui valorise particulirement l'exercice de responsabilits dans la fonction RH, ce dont tmoignent, tout la fois, pour s'en tenir au cas de la marine nationale, la place du directeur du personnel militaire de la marine dans l'organigramme de l'tat-Major de la marine nationale, la circonstance que l'un au moins des derniers chefs d'tat-Major de la marine nationale ait, antrieurement sa nomination, occup les fonctions d'adjoint du directeur du personnel militaire de la marine ou encore, plus gnralement, le fait que la direction du personnel de la marine soit attentive identifier, parmi d'autres cursus valorisant, des carrires

comportant une alternance quilibre entre des responsabilits oprationnelles et l'exercice d'attributions fonctionnelles en rapport avec la gestion des ressources humaines.
Le centre de formation la gestion des ressources humaines du ministre de la Dfense Cr en 1991, le Centre de formation la gestion des ressources humaines (C.F.R.H.) est charg de dispenser des formations ncessaires l'exercice de fonctions de conception ou de direction impliquant l'emploi ou la direction du personnel et peut mener toutes tudes sur l'emploi et la gestion des ressources humaines. Il a vocation accueillir en qualit d'auditeurs le personnel civil et militaire du ministre de la Dfense. Il peut galement dispenser son enseignement aux autres agents de l'Etat, des organismes ou des entreprises du secteur public. Le cycle suprieur de formation au management des ressources humaines est d'une dure de 20 jours pour environ 20 auditeurs. Chaque session s'chelonne sur 5 semaines rparties sur un semestre. Le programme comporte cinq modules de formation : tude gnrale du management des ressources humaines (5 jours) gestion prvisionnelle des ressources humaines (5 jours) ngociation et partenaires sociaux (4 jours) formation et valuation (3 jours) contrle de gestion et pilotage de l'action (3 jours) L'objectif de cette formation est la prparation au management des responsables de ressources humaines. La dmarche retenue s'appuie sur l'alternance d'exposs, de cas concrets et de tmoignages portant sur les pratiques actuelles de grandes entreprises ou d'autres administrations ayant dvelopp des pratiques novatrices. Le cycle est essentiellement suivi par des sous-directeurs et des chefs de bureau avec une rpartition civils-militaires d'environ moiti-moiti. En complment du cycle suprieur de formation, le C.F.R.H. organise des stages plus spcialiss, de dure variable comprise entre 2 et 5 jours selon l'importance du sujet, ouverts l'ensemble des cadres suprieurs qu'ils soient ou non responsables de personnel. Actuellement les thmes traits sont les suivants : introduction la gestion des ressources humaines (2 jours) analyse des emplois (5 jours) gestion prvisionnelle des ressources humaines (5 jours) schma directeur des ressources humaines (4 jours) statistiques appliques la gestion des ressources humaines (4 jours) relations syndicales et rapports sociaux au sein du secteur public (3 jours) techniques d'entretien (4 jours) stratgie et pratique de la ngociation (5 jours) pratique de la ngociation - parcours de formation en trois modules : . manager productif (3 jours)

. ngociation en face face (3 jours) . ngociation d'quipe quipe (4 jours) formation l'audit (5 jours) Par ailleurs, pour les responsables de haut niveau, le C.F.R.H. organise chaque anne une dizaine de petits djeuners-dbats de 2 heures avec invitation d'une personnalit externe la Dfense et animation par un consultant ; exemples de thmes traits : " Le travail dans ses aspects philosophique, sociologique et conomique " (cycle de 5 matines), " Pouvoir et autorit ". Le C.F.R.H est aussi un lieu d'change et de rencontres, les anciens auditeurs du cycle suprieur de management tant invits deux fois par an des journes d'informationdbat sur des dmarches de changement conduites dans d'autres ministres ou grandes entreprises publiques ou prives. Enfin le C.F.R.H. dite l'intention des cadres du ministre une lettre semestrielle d'information.

2 - Des blocages qui tiennent moins au statut qu'aux mauvaises habitudes La seconde conclusion qui ressort de l'tat des lieux est que les verrous qui font obstacle une gestion de RH efficace et performante tiennent moins au statut de la fonction publique qu'aux habitudes. Et, parfois, une mconnaissance de ce que ce statut permet. Ces verrous sont relativement forts mais ne nous paraissent pas irrmdiablement bloqus. Le statut et la gestion paritaire sont encore parfois voqus comme constituant des facteurs de blocage, dans la mise en oeuvre des outils de gestion prvisionnelle des effectifs, dans la recherche d'une plus grande professionnalisation des recrutements, dans la recherche d'une gestion sachant concilier l'approche mtiers et l'approche carrires, dans le dveloppement et la diffusion des pratiques et des outils d'valuation, en complment, voir la place de la notation, au demeurant trs critique, dans la mise en place de dmarches de valorisation des performances, ou encore dans l'usage des sanctions... Tout cela ressort souvent de constats quotidiens. C'est aussi parfois une forme d'alibi vitant des innovations que d'autres sont pourtant capable de raliser au sein de ce mme statut. Les inerties observes tiennent aussi, si ce n'est parfois exclusivement, aux pratiques considres comme allant de soi, sans remises en cause, aux habitudes devenues des rgles, aux craintes des relations directes avec les personnels ou leurs reprsentants, aux comportements individuels ou de gestion, ou, plus gnralement une connaissance insuffisamment approfondie ou un mauvais usage du statut. Ainsi, souvent cites en exergue, les volutions et drives successives du systme de notation tiennent-elles sans doute pour une part non ngligeable la crainte du face--face que requiert toute valuation individuelle et dans des comportements d'vitement de la confrontation qu'elle peut entraner. Intgres en amont, par les managers, intgres par les gestionnaires, ces rticences dpasser le cadre rassurant de la " gestion l'anciennet " dbouchent naturellement sur une sous-utilisation des marges de manoeuvres qu'offre pourtant aux gestionnaires

l'application du cadre statutaire existant ou les instruments qui s'y sont, progressivement, ajouts. L'usage apparemment ingal fait, ce titre, des possibilits ouvertes, en matire de GRH, par la mise en oeuvre des indices fonctionnels et de la nouvelle bonification indiciaire en sont, sans doute, une illustration. Au del du jeu des pratiques, les verrous tiennent aussi aux effets d'une gestion historiquement centralise des ressources humaines mais galement une articulation insuffisante entre la gestion interministrielle et la gestion ministrielle : mises frquemment en avant, les spcificits ministrielles ne sont pas que le reflet de diffrences de comptences, de structures ou de cultures ministrielles justifiant des particularismes dans l'administration du personnel. Elles sont aussi le reflet des diffrences de " culture de gestion " dont l'accroissement ne peut qu'obrer la mise en oeuvre cohrente des principes de gestion des ressources humaines, communs tous les ministres et administrations. Dans le mme sens joue l'insuffisante articulation entre la gestion individuelle (qui offre des marges de manoeuvre pour la GRH) et la gestion collective (qui apprhende, par exemple, le droulement de carrire au sein d'un corps o d'une catgorie spcifique de personnels dfinie par la russite des concours) : c'est ce qu'atteste, par exemple, une perception de la mobilit des agents prise sous un angle exclusivement statutaire (la mobilit comme obligation et non comme opportunit). Une autre difficult, qui n'est pas spcifique l'administration car elle est frquemment rencontre dans les grandes organisations, tient l'insuffisante capacit de dvelopper une ractivit suffisante aux changements de l'environnement et aux volutions des usagers et des partenaires. En effet l'usager a volu dans ses attentes l'gard de l'administration, de mme que la qualification, les attentes et les aspirations des agents ont chang. Pour intgrer ces changements, il faut une organisation suffisamment souple, ractive et dote de systmes de veille et d'coute. C'est aussi toute la question de l'actualisation et du dveloppement des comptences des agents et des difficults, des rsistances parfois, qu'elles peuvent entraner. Un problme est cet gard particulirement rvlateur : celui que pose l'administration l'afflux de surdiplms, conscutif un recrutement en priode de crise. Dans les administrations trs hirarchises, l'organisation se trouve profondment bouleverse et le rle des cadres remis en cause par les nouvelles recrues plus diplmes. Il y a donc lieu de repenser en profondeur une organisation et une politique de gestion des ressources humaines cohrentes avec ces nouvelles donnes sociologiques. 3 - Un manque d'implication des cadres en matire de GRH

Pour le groupe de travail, les lments de constats tirs de l'enqute ralise auprs des directeurs de personnel doivent tre complts par une troisime constatation, savoir que d'une manire gnrale l'implication de l'encadrement en matire de GRH reste le plus souvent insuffisante. Pour beaucoup de cadres la fonction GRH est encore comprise essentiellement comme relevant uniquement des services de gestion de personnel en charge " d'administrer " les agents. Pour d'autres, il est plus facile et plus confortable de se dcharger sur ces spcialistes de ces questions dlicates pour le traitement desquelles ils n'ont euxmmes reu aucune formation. Les fonctions de la GRH, dveloppement des ressources humaines et organisation du travail, qui renvoient comme on le verra au chapitre suivant la gestion de proximit, donc la responsabilit directe de toute personne en charge d'animer une quipe, ne sont pas pleinement assumes par l'encadrement. Mais, en mme temps, ces cadres n'ont souvent pas une connaissance prcise des responsabilits qui leur reviennent, de l'articulation avec les responsabilits propres aux directeurs des ressources humaines, des comptences spcifiques qui doivent tre les leurs en la matire, des bienfaits pour l'accomplissement des missions dont ils ont la charge d'une " bonne " gestion des ressources humaines. Ils ne savent pas non plus s'ils sont ou non apprcis sur leur engagement dans la gestion de proximit et plus long terme, des personnels qu'ils encadrent.

II - UNE CONCEPTION RENOUVELEE DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Prcisons tout d'abord qu'il convient de distinguer la gestion des ressources humaines, dans toutes ses dimensions, du management dont la GRH est une composante, mme si c'est une composante essentielle. La GRH est ainsi une fonction stratgique, mais une fonction stratgique parmi d'autres. Elle est une composante du management du service public mais elle apporte aussi une contribution dcisive celui-ci surtout si l'on se situe dans une stratgie de changement et d'adaptation de l'administration. Il convient donc de ne pas confondre GRH et management, comme il convient, tout autant, de ne pas opposer GRH et management.

1 - Spcificits et atouts de la gestion des personnels dans l'administration Une caractristique de la gestion des ressources humaines dans l'administration est qu'elle doit s'appuyer rsolument sur les atouts du secteur public, et ils sont nombreux. La comparaison rgulire des secteurs public et priv laquelle

diffrentes publications de presse ont coutume de se livrer, tend, le plus souvent, clairer les spcificits de l'un par rapport l'autre. Or les spcificits des deux secteurs mritent d'tre nuances et l'opposition n'est sans doute pas aussi radicale qu'il peut sembler. Pour forcer le trait, il pourrait tre tentant d'affirmer, au contraire, qu' certains gards il existe une forme de continuum, en matire de GRH, entre secteur public et secteur priv. Dans tous les cas, en effet, la GRH se fait sous contrainte, le statut gnral de la fonction publique n'tant pas ncessairement et a priori toujours plus " contraignant " pour les responsables de la gestion des ressources humaines que ne peuvent l'tre certaines conventions collectives, " quasi-statutaires ". Dans l'un ou l'autre cas, d'ailleurs, bien des dispositions laissent des marges d'action aux gestionnaires, charge pour eux de les mobiliser (avis des organisations paritaires, notation, dans le cas du secteur public). Ainsi les difficults propres au secteur public ne doivent pas tre exagres. En revanche, ses atouts mriteraient d'tre davantage explicits et valoriss, dans une stratgie de mise en oeuvre de la gestion des ressources humaines. Dans l'administration, plusieurs lments contribuent caractriser de faon plus spcifique la GRH. a) Le sens du service public du personnel Le premier de ces lments est le sens du service public, l'attachement au service public, qui, partag largement par les agents, apparat comme un lment essentiel de motivation. La mission de la GRH, dans l'administration est alors bien de s'inscrire dans une dmarche " service public " visant amliorer le service public partir de la " variable RH " mais visant aussi, symtriquement, placer le service public au centre de la politique RH. Cela suppose, notamment, d'apporter des rponses aux besoins exprims par les services oprationnels en matire de profils d'activit et donc de comptences recherches (recrutement), en matire de suivi des besoins (gestion prvisionnelle des effectifs et des comptences). Par ailleurs, dans la fonction publique, l'utilit de la GRH est aussi dans le " service " rendu aux agents (optimiser le droulement de carrire, rsoudre les problmes qu'ils rencontrent, amliorer la satisfaction des attentes professionnelles...) : un des objectifs d'une politique publique de gestion des ressources humaines est d'offrir chaque fonctionnaire une possibilit de carrire tout au long de sa vie professionnelle. Dans cette perspective, il s'agit donc de mieux grer les agents pour mieux servir les usagers. De l'avis de tous, cela implique de replacer la dimension RH au cur du processus de rforme administrative. Moderniser la GRH est une condition pour mieux grer la modernisation. Cela implique notamment un souci de valorisation et de motivation des agents, mais aussi une meilleure valuation des performances et des comptences, permettant une gestion dynamique des carrires, et encore

une rnovation du dialogue social. b) La stabilit et le trs bon niveau de recrutement du personnel Un autre lment caractristique de la gestion des ressources humaines dans le secteur public tient la stabilit du personnel et son trs bon niveau de recrutement initial : il s'agit l d'un atout pour les gestionnaires de RH et pour les directions oprationnelles. Cette stabilit et ce niveau de recrutement plaident pour une gestion attentive du " patrimoine humain " que constitue, bien des gards, l'ensemble des agents. Il s'agit alors, grce la GRH, de donner la " ressource humaine ", au " patrimoine humain " la capacit s'adapter aux changements. c) La garantie de l'emploi L'essentiel des atouts de l'administration tient, aussi et surtout, aux fondements du cadre statutaire. Outre la forte motivation des agents, dj mentionne, et qui, fonde sur une certaine ide de leur mission de service public, confre une identit culturelle forte aux personnels de la fonction publique, la garantie de l'emploi offerte, aux fonctionnaires est un levier positif sur lequel peuvent aussi s'appuyer les politiques de GRH. d) La place importante donne la formation continue La forte tradition de formation interne, l'importance des formations d'adaptation qui prvalent dans la fonction publique sont galement des acquis culturels propices au dveloppement de politiques de GRH. e) Le rle de la promotion interne Dans le mme sens, le systme de gestion des carrires est de nature permettre certaines anticipations et prvisions. Et l'ensemble des mcanismes de promotion interne (slection professionnelle, liste d'aptitude, concours interne) que connat l'administration sont autant d'outils puissants de gestion des hommes et de valorisation de leurs potentiels ou de leurs comptences. f) Le paritarisme Enfin, la tradition de gestion paritaire, dans un contexte de relativement forte syndicalisation ne doit pas tre analyse principalement sous l'angle d'une contrainte pour la GRH mais tre aussi perue comme un atout, comme un lment dynamique d'une politique de gestion des ressources humaines. Quels que soient les avantages et les contraintes du service public, il apparat donc que celui-ci se trouve dans une situation qui n'est ni meilleure, ni pire que celle des grandes entreprises. La plupart des contraintes sont grables et les atouts mritent d'tre mieux explors et

exploits. Cela est surtout affaire de comportement. 2 - Description de la GRH dans l'administration Dans l'administration la GRH doit intgrer, a priori et dans toutes ses dimensions, le cadre statutaire : il s'agit, en particulier, de veiller toujours articuler l'approche mtiers (gestion des emplois et des comptences) et l'approche carrires (dimension statutaire, gestion des corps et des grades). Ainsi une conception rnove de la fonction " GRH " passera par un quilibre reposant la fois sur les impratifs statutaires et sur une volont de dveloppement des personnes et des comptences. 2.1 - Les diffrentes composantes de la fonction " gestion des ressources humaines " La fonction " gestion des ressources humaines " recouvre quatre grands domaines qui peuvent tre assez nettement identifis : - l'administration du personnel, - les relations sociales, - la gestion et le dveloppement des ressources humaines, - l'organisation du travail et de la vie au travail. a) L'administration du personnel La gestion administrative du personnel constitue, l'vidence, le support et la base de la gestion du personnel: le respect du droit des agents, la qualit et la fiabilit des informations qui leur sont donnes par les gestionnaires - qu'il s'agisse de la nature et de la porte de leurs droits et de leurs devoirs, de l'volution de la rglementation qui leur est applicable - sont autant de conditions pralables toute action dans le domaine de la GRH. Cette dimension de la GRH recouvre l'ensemble des tches lies aux aspects juridiques et administratifs de la fonction. Des prmisses du recrutement (organisation juridique et administrative des concours), la constatation des droits et la prparation des tats ncessaires la liquidation de la pension, il s'agit de suivre et de raliser la mise en oeuvre juridique de l'ensemble des oprations statutaires et non statutaires requises par la gestion administrative des grades et des emplois au sein des corps de fonctionnaires: nomination, titularisation, avancement d'chelon, avancement de grade, reclassement, intgration dans un autre corps, rgime des autorisations d'absence, dtachement, mise disposition, disponibilit, dmission, suivi du " dossier du fonctionnaire ", procdures disciplinaires, rmunration,... Cette partie de la GRH qui en constitue, d'une certaine manire, le coeur de mtier dans le secteur public, requiert une connaissance prcise du

cadre statutaire (statut gnral, statuts particuliers des corps concerns, lgislations et rglementations gnrales ou spcifiques...). Elle ne souffre pas les approximations sous peine d'affaiblir la confiance des agents dans leurs gestionnaires et, par suite, de pnaliser la crdibilit de la dmarche de mise en oeuvre d'une politique de GRH. b) Les relations sociales C'est le domaine des relations de l'administration avec les partenaires sociaux et tout particulirement de la gestion du paritarisme. Qu'il s'agisse de l'organisation des lections professionnelles, de la constitution des instances paritaires (commissions administratives paritaires, comits techniques paritaires,...), de leur convocation dans le respect des formes et des dlais, des conditions lgales de leur fonctionnement et des suites de leurs avis, des conditions d'exercice des droits syndicaux (affichage syndical, runions d'information syndicale, dcharges d'activit,...) la prise en charge des relations sociales suppose une matrise effective des rgles applicables au sein du secteur public. Mais celle-ci ne se limite pas au respect des droits des lus du personnel et des syndicats, ni mme la convocation effective des instances paritaires, elle s'accompagne de la responsabilit de " faire vivre " le paritarisme et d'organiser ou d'assurer la continuit du dialogue social dans l'administration en dpassant le ct formel propre aux instances paritaires, en ouvrant de nouveaux champs de travail en commun avec les syndicats sur des domaines dans lesquels ils peuvent tre responsabiliss parce que pleinement lgitimes tels que la formation, l'action sociale, l'hygine et scurit. c) La gestion et le dveloppement des ressources humaines Cette partie de la GRH est aujourd'hui encore assez peu dveloppe, en particulier dans l'administration. Or elle recouvre des champs essentiels concernant tant la gestion collective (suivi et gestion prvisionnelle des emplois et des comptences) que la gestion individuelle ou individualise: notation et valuation des agents en vue d'une gestion plus personnalise, formation, mobilit. Plus gnralement tout ce qui touche la responsabilisation, la valorisation et la motivation des agents. relve de la gestion et du dveloppement des ressources humaines. Cet aspect de la GRH comporte aussi des missions de conseil, tant vis-vis des services " employeurs " que des agents, paralllement ou dans le cadre de la mise en oeuvre de pratiques d'valuation (orientation de carrire, choix de mobilit, promotion interne, formation). Le dveloppement des ressources humaines enfin doit prendre appui sur une vritable gestion prvisionnelle. En effet, face aux ncessits de s'adapter de nouvelles missions, aux volutions technologiques, organisationnelles et administratives, il est indispensable pour l'administration de parvenir une relle gestion

prvisionnelle des emplois, des effectifs et des carrires comme le prescrivait dj la circulaire du 23 fvrier 1989 relative au " renouveau du service public ". Cette exigence s'impose plus encore pour l'administration que pour le secteur priv du fait qu'elle est tenue de s'adapter en jouant sur le " stock " de ses effectifs (en mettant l'accent sur la formation continue ou sur la mobilit) et non, comme le fait le secteur priv essentiellement, par les flux d'entre et de sortie des personnels. Les enqutes menes sur ce thme ont montr les difficults rencontres jusqu' ce jour par les administrations pour dvelopper une gestion prvisionnelle, d'abord des effectifs, ensuite des comptences (cf. le rapport tabli, fin 1996, la demande de la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique, par un groupe de cinq inspections gnrales). C'est un domaine de la GRH qui exige l'vidence un investissement particulier, notamment en termes d'laboration et de matrise des outils mettre en oeuvre, mais surtout de mthode et de stratgie de mise en place, l'objectif prioritaire devant tre de diffuser chez les gestionnaires une vritable culture de gestion prvisionnelle. Les programmes de formation la GRH devront donc imprativement intgrer cette dimension, d'autant que, dans sa circulaire du 3 juin 1998 relative la prparation des programmes pluriannuels de modernisation des ministres, le Premier ministre demande aux ministres que leur plans pluriannuels de modernisation traitent du dveloppement des outils de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences. d) L'organisation du travail et de la vie au travail Ce domaine recouvre l'ensemble des attributions et des comptences de la GRH qui concernent l'organisation du travail, la rpartition des tches et des moyens, la gestion du temps et des espaces. Il rencontre les proccupations de dfinition et d'explicitation des organigrammes, la pratique des dlgations et ses outils. Il est, bien sr, concern par la mise en oeuvre des proccupations d'ergonomie du travail, ou, ce qui n'est pas sans rapport, par l'organisation spatiale des locaux d'activit ou des bureaux. Cette partie de la GRH a naturellement pour objet de prendre en charge l'amlioration des conditions de travail, les questions d'hygine et de scurit, la sant (mdecine d'hygine de prvention). On y inclut gnralement le suivi de l'action sociale, quelque soit son mode d'organisation (gestion directe en rgie de l'emploi des crdits sociaux, gestion associative, gestion paritaire) : logement, restauration, vacances,... Et l'on connat l'importance de cette fonction pour la sant physique, morale et psychologique des personnels.

2.2 - Les diffrents acteurs impliqus dans la GRH et leurs responsabilits respectives La fonction GRH dans sa conception rnove concerne un ensemble d'acteurs -et pas seulement les spcialistes-, acteurs dont les rapports sont troitement articuls les uns par rapport aux autres et dont les rles et les responsabilits respectifs sont prciser, dans le cadre d'une politique de valorisation des hommes et des femmes en charge du service public. a) Les professionnels de la GRH En premier lieu, bien entendu, figurent les professionnels de la GRH, c'est--dire les directeurs des ressources humaines et leurs collaborateurs ainsi que les DRH des services dconcentrs. Ceux-ci ont la charge de la dfinition d'une politique de GRH et du pilotage de la fonction GRH dans toutes ses composantes. Mais outre cette dimension stratgique, ils assument ce qui relve de l'administration et de la gestion du personnel dans ses dimensions statutaire et rglementaire. Il s'agit l du socle de la GRH qui exige des connaissances et des comptences spcifiques ainsi qu'un bon niveau d'expertise juridique et qui requiert aussi une organisation de sa prise en charge garantissant l'efficacit dans la mise en oeuvre des diverses procdures. Une " bonne GRH " c'est d'abord celle qui va garantir le respect des droits des agents, des dcisions administratives prises en temps et en heure: que signifierait, en effet, une politique de valorisation des ressources humaines dans un service o, par exemple, les arrts d'avancement d'chelons, de grades, seraient pris avec des retards notables, o les dcisions individuelles seraient prises en mconnaissance des dernires volutions jurisprudentielles. L'exercice de telles responsabilits, y compris au niveau local, renvoie des contenus de formation spcifiques. b) Les non professionnels de la GRH A ct des professionnels de la GRH, l'autre maillon essentiel dans la chane de gestion des ressources humaines est constitu par l'ensemble des dirigeants et l'encadrement oprationnel. Si l'administration et la gestion du personnel dans ses dimensions statutaires et rglementaires constitue le socle de la GRH, l'attention porte au " facteur humain " est l'autre exigence majeure de la fonction personnel. La GRH n'est pas seulement l'affaire de spcialistes. C'est une fonction partage et aucun agent en charge d'une fonction d'encadrement ne peut s'exonrer de cette responsabilit. Fonction stratgique parmi d'autres, la GRH est pour tout dirigeant, tout cadre oprationnel une composante de sa responsabilit globale, d'autant plus importante qu'il occupera des fonctions leves dans la hirarchie. Concrtement, on peut la dcliner autour des fonctions de GRH de

proximit centres sur ce qui relve du dveloppement des ressources humaines, en particulier la responsabilisation, l'valuation, le conseil, la formation, la valorisation, et relevant de l'organisation de la vie au travail. La bonne prise en charge de ces responsabilits en matire de GRH incombant l'encadrement en gnral exige une formation adapte, dcrite dans le chapitre III, visant modifier en profondeur les pratiques quotidiennes de gestion des agents. 3 - Six principes pour l'action Trois proccupations fortes doivent guider la mise en oeuvre d'une conception rnove de la GRH dans le secteur public : - s'appuyer sur les bases reconnues, de la gestion administrative, dans le cadre statutaire et sans en ngliger l'importance ; - mettre en oeuvre des outils de gestion personnalise (valuation, suivi individualis de la carrire professionnelle) ; - rechercher un niveau de proximit suffisant pour assurer la gestion des hommes et le suivi des besoins du service. Ces proccupations se dclinent en six principes pour l'action constituant autant de leviers pour engager la modernisation de la fonction personnel : - la recherche d'une gestion de proximit, - la professionnalisation des concours de recrutement, - l'valuation individuelle des agents, - la mobilit, - la formation continue, - la transparence dans la gestion. a) La recherche d'une gestion de proximit Dans le secteur public la recherche d'une gestion de proximit revt des enjeux considrables, en rapport avec la dconcentration des processus de dcision et de gestion ministriels voire interministriels. La gestion des ressources humaines est une fonction partage depuis le niveau local jusqu'au niveau central: les relations sociales, la gestion et le dveloppement des ressources humaines, l'organisation du travail sont des aspects de cette gestion des ressources humaines qui relvent essentiellement et naturellement de la gestion de proximit. L'administration du personnel, en revanche, peut relever, quant elle, pour partie du niveau local de gestion, pour partie du niveau central, en fonction du degr de dconcentration, lequel doit avoir pour objectif premier de favoriser la rencontre des attentes des agents avec les intrts

du service. Grer au plus prs des besoins des agents suppose de redfinir les rles respectifs des directions centrales de personnel et des services dconcentrs. Au niveau central, il revient notamment de : - dfinir et animer la politique de gestion des ressources humaines dans ses diffrentes dimensions : recrutement, gestion, formation, action sociale..., - piloter et matriser la dconcentration de l'administration du personnel, - garantir la cohrence de la mise en oeuvre de la politique de GRH travers l'valuation et le contrle, - concevoir et diffuser les outils et mthodes de GRH, - assurer l'animation des responsables de RH et mettre son expertise au service des services dconcentrs, - concevoir et mettre en oeuvre une gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences, - assurer la gestion personnalise de l'encadrement suprieur. Au niveau local, il revient de : - organiser la prise en charge de la fonction GRH dans sa dimension administrative pour les personnels gestion dconcentre (recrutements, mutations, gestion...), - dvelopper le dialogue social, - mettre en oeuvre la politique de GRH dans ses dimensions humaines et sociales en diffusant les nouvelles pratiques tous les niveaux de la hirarchie, cela pouvant prendre la forme de plans de dveloppement de la fonction GRH, - organiser les plans de formation locaux, - mettre en oeuvre une gestion prvisionnelle des effectifs des emplois et des comptences. La gestion de proximit offre la possibilit d'un suivi personnalis comme l'illustre l'exemple suivant emprunt l'ducation nationale.

INVENTER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES A L'DUCATION NATIONALE

Un exemple de gestion personnalise : aider un professeur en panne

Sur proposition d'un groupe de directeurs des ressources humaines de l'ducation nationale, une recherche-action a t lance en 1996 anime par Renaud Sainsaulieu et une quipe de chercheurs de son laboratoire de sociologie du changement des institutions (CNRS) dans le cadre de deux universits d't, les principaux objectifs viss par le groupe tant de dmontrer l'utilit collective et la valeur ajoute de la fonction DRH et de contribuer la construction d'un mtier, en laborant et en formalisant des pratiques, des mthodes et des rfrences communes. La dmarche adopte par le groupe a consist analyser sur des cas concrets les solutions trouves et celles qui auraient pu tre envisages, permettant ainsi de travailler au plus prs des proccupations des DRH et de mener de front un travail de prise de recul et d'laboration opratoire. Quatre cas ont t retenus pour le rapport rendant compte de cette recherche-action : " Aider un professeur en panne ", " Qui a droit aux congs de formation professionnelle ? ", " Profiler les postes dans un service de formation ", " Hriter d'un tablissement scolaire ". Nous prsentons comme exemple d'une bonne pratique de gestion personnalise le cas "aider un professeur en panne".
(1)

Aider un professeur " en panne " Le cas prsent concerne un ancien instituteur, devenu professeur d'enseignement gnral de collge de mathmatiques et physique dans un petit collge rural, puis intgr depuis 2 ans dans le corps des professeurs certifis en mathmatiques, non inspect depuis plus de 5 ans, se trouvant en difficult et attaqu par les parents d'lves. Le problme a t soulev par des parents puis par le nouveau principal au moment de son arrive, lequel sollicite immdiatement le DRH de l'acadmie. Le DRH dcouvre dans le dossier de l'enseignant des notes brillantes, et la dernire inspection plutt positive. Il demande une expertise de l'I.P.R.. Le rapport conclut une certaine insuffisance des connaissances fondamentales et des difficults comportementales dans la tenue de classe. La solution retenue par le D.R.H. et le recteur est d'affecter l'enseignant dans un autre tablissement, en surnombre, et de lui faire suivre des stages de mathmatiques pour pallier son manque de formation initiale. Des stages de gestion des conflits sont galement programms. L'enseignant est plac sous la responsabilit d'un tuteur, qui le remet niveau et lui confie rgulirement des heures d'enseignement. Quelques semaines aprs la rentre, l'I.P.R. de mathmatiques constate une volution trs positive. Un an aprs, l'enseignant reprend ses cours habituels.

b) Le professionnalisation des concours de recrutement Le recrutement dans l'administration est videmment un acte trs important du fait de son " caractre engageant " pour l'tat et pour l'agent recrut : le recrutement d'un fonctionnaire engage l'tat jusqu'au dpart la retraite de l'intress soit parfois prs de quarante ans plus tard. Il est donc essentiel d'en faire un des lments cls de la politique de gestion des ressources humaines. Cela signifie pour l'administration de se donner les moyens pour expliciter quels sont ses objectifs en matire de recrutement afin d'en tirer les consquences en termes de conception de ses concours administratifs. Et de traduire systmatiquement ces objectifs dans des profils de postes et des rfrentiels de comptences pour les tenir. Il est clair qu'aujourd'hui, d'une faon gnrale, l'accent devrait tre mis

sur un systme de slection mettant plus l'accent sur le potentiel des candidats, en rfrence aux missions prsentes ou futures afin de permettre une prise en compte anticipe des volutions, plutt que sur le seul contrle de connaissances thoriques, par ailleurs dj sanctionnes par le systme scolaire. Cette exigence devrait conduire largir notre conception du recrutement en considrant que l'acte de slection, le concours, ne peut tre conu indpendamment de ce qui le prcde et lui succde. Le concours est en fait un lment d'une chane complte qui va de la prparation aux concours jusqu' la titularisation, aprs une formation post-concours et un stage dans les services. Le concours proprement dit n'est qu'un moment dans cette chane, le moment o se fait la slection entre ceux qui entrent l'une des extrmits de la chane et ceux qui, finalement, en sortiront laurats. C'est l'ensemble de cette chane qui doit garantir la qualit du recrutement et sa bonne adquation avec les objectifs que l'administration s'est fixs. Le problme se pose tout particulirement pour les catgories B et C pour lesquelles une vritable professionnalisation de nos concours devrait tre recherche dans la ligne de l'exemple donn dans l'encadr ci-dessous (voir en annexe le dtail d'une dmarche de professionnalisation des concours).

La professionnalisation des concours

L'exprience du ministre de l'quipement

Professionnaliser les concours signifie au ministre de l'quipement : rechercher la meilleure adquation possible entre des objectifs de recrutement visant garantir le professionnalisme des services d'une part, et les caractristiques du systme ducatif comme des viviers internes d'autre part ; raisonner en terme de chane de recrutement, partant du principe que les concours ne peuvent tre compris indpendamment de ce qui les prcde et leur succde ; travailler la professionnalisation des acteurs de ces chanes. 1 - Les chanes de recrutement - Un pralable L'administration se doit de dfinir les objectifs de recrutement dans le grade considr comme un rfrentiel de comptences formules en termes de savoirs (connaissances), savoir faire (ce qui est acquis par l'exprience) et savoir tre (comportement) ncessaires l'exercice des diffrentes fonctions du grade. Ce rfrentiel correspond au profil du grade. Il est complt par l'indication de : = qui doit (ou peut) tre valu au concours, = ce qui sera apport par la formation post-concours, = ce qui relve de la formation prise de poste ou de la formation continue, voir de l'exprience pure (formation sur le tas).

- La chane de recrutement externe La professionnalisation du recrutement a consist reprer les viviers (formations ou filires d'enseignement) intressants, construire des preuves adaptes aux populations vises compte tenu des objectifs de recrutement afin d'liminer les autres, mme d'un niveau suprieur mais ne correspondant pas aux comptences requises, et mettre en place une stratgie de communication des plus cibles. La formation postconcours mise en place a t le moyen de combler l'cart entre les objectifs initiaux du concours et le " produit " de la slection.

- La chane de recrutement interne Pour les recrutements internes, la professionnalisation a consist privilgier le potentiel et les aptitudes des candidats sur les connaissances requises dans le grade de dbouch et articuler troitement le concours et le dispositif de formation (amont et aval). Dans cette logique, la prparation aux examens et concours a t repense. Elle s'appuie d'abord sur des bilans individuels de comptences permettant de distinguer clairement une phase pralable de mise niveau lorsque celle-ci est ncessaire, et la prparation au concours proprement dite. Elle s'accompagne par la mise en place d'une formation post-concours permettant aux laurats d'acqurir les connaissances ncessaires.

- L'valuation Pour vrifier si les potentiels dcels par le jury se sont bien dvelopps et si les apports de la formation post-concours taient adapts, un questionnaire est envoy l'ensemble des laurats et leurs suprieurs hirarchiques deux ou trois ans aprs le recrutement, puis nouveau deux ou trois ans plus tard. 2 - La professionnalisation des acteurs Pour l'administration, en particulier la sous-direction en charge des recrutements, il s'est agi d'acqurir la capacit prciser les objectifs du recrutement dans chaque grade considr (quels savoirs, savoir-faire et savoir-tre pour un adjoint administratif, un contrleur des TPE, un secrtaire administratif) et tablir des rfrentiels de comptences, mais aussi d'arriver avoir une bonne connaissance des filires d'enseignement, d'analyser les viviers des recrutements internes, de dfinir les critres de chaque mode de slection et les complments de formation ncessaires, d'valuer enfin, pour faire retour sur les jurys.

Pour les jurys, la professionnalisation exigeait la capacit traduire de manire oprationnelle la commande de l'administration, valuer et slectionner les candidats de manire pertinente et objective (grille d'valuation, techniques d'valuation des savoir tre) et enfin rendre compte du travail d'valuation et de slection.

Pour tout cela le ministre a fait appel des consultants dans certains domaines (rfrentiels de comptences, formation des jurys l'valuation des savoir-tre l'oral,...), et des personnes-ressources d'autres ministres (ducation nationale, formation professionnelle) dans d'autres domaines (connaissance des filires d'enseignement, bilans de comptences,...) ce qui a permis l'administration et aux jurys de se qualifier. La dmarche engage sur la base d'un programme dfini en 1989 s'est dveloppe progressivement en commenant par la professionnalisation des concours d'adjoints et de secrtaires administratifs, de chefs d'quipe, contrleurs et techniciens des T.P.E.

Le dernier maillon de la chane de recrutement, nous l'avons dit, est le stage dans le service avant titularisation. Pour en faire un outil de GRH, le

stage doit tre bien compris dans sa porte. Compte tenu du " caractre engageant " du recrutement dans l'administration que nous avons soulign, le suivi professionnel du stagiaire est particulirement important puisque c'est de l'apprciation qui sera porte par le chef hirarchique de l'agent que dpendra sa titularisation ou non. Une titularisation, par manque de rigueur en terme d'valuation de ses aptitudes professionnelles, sera aussi grave de consquences pour l'agent que pour l'administration. c) L'valuation individuelle des agents L'valuation et tout particulirement l'entretien individuel qui en est le support, constitue un instrument essentiel de la gestion des ressources humaines. L'entretien individuel d'valuation s'apparente, ce titre, un moment clef de la gestion sociale. C'est en effet pour le responsable hirarchique et son collaborateur une occasion privilgie de communication partir d'un examen, fond sur une analyse bilan-objectif, de l'implication du collaborateur dans les activits de son unit. L'entretien d'valuation est aussi un outil de la gestion individuelle des carrires et de l'adquation entre un homme ou une femme, des comptences, et un poste. Il est, par suite, une fois collectes les donnes de l'valuation, une base de la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences car il sert de point de rfrence la politique de formation (avec ses dclinaisons individuelles et collectives), la gestion des effectifs et plus gnralement, l'volution des comptences. Il constitue galement une occasion privilgie de dtermination et d'analyse des besoins de formation.
Les objectifs de l'entretien individuel d'valuation Pour le collaborateur L'entretien permet au collaborateur d'tre entendu sur le contenu de son travail, de connatre l'apprciation de son responsable hirarchique sur son activit professionnelle, d'apprhender son avenir au travers des objectifs fixs et de s'auto-valuer, et, enfin, de dvelopper son autonomie par une meilleure perception de son rle et de ses responsabilits dans l'activit du service.

Pour le responsable hirarchique Pour le responsable hirarchique, c'est l'occasion d'amliorer sa connaissance de ses collaborateurs, de rflchir sa part de responsabilit dans le degr d'atteinte des objectifs et de prendre la mesure des dimensions quotidiennes de la gestion des ressources humaines (telles que l'organisation du travail, la mobilit fonctionnelle, la formation) qui relvent directement de sa responsabilit. C'est aussi l'occasion de mieux se faire comprendre, d'apprcier les prestations et les potentialits de chacun dans la ralit des postes de travail, de rpartir de la manire la plus pertinente les objectifs atteindre au sein de l'quipe de travail et enfin, de prvoir et d'anticiper l'volution de ses collaborateurs et des emplois, de contribuer la cration d'une vritable dynamique de service.

Pour le service

La bonne conduite et la systmatisation des entretiens offrira su service des perspectives essentielles. Elles permettent d'abord d'adapter les moyens (mobilit, formations...) aux objectifs de l'administration en s'appuyant sur une gestion prvisionnelle des emplois et des comptences efficace. Elles favorisent, ensuite, la communication interne (circulation de l'information, motivations individuelles, climat social). Elles sont enfin un instrument permettant de perfectionner la stratgie de gestion des carrires grce une meilleure connaissance des hommes et des femmes de l'administration, de leur potentiel, de leurs fonctions dans l'administration et de leurs motivations.

Reste que la mise en oeuvre de l'valuation requiert une attention toute particulire sur les modalits d'introduction des nouvelles techniques d'entretiens et sur leur couplage avec les autres outils de gestion des ressources humaines. Il s'agit, en effet, en se fondant sur l'analyse de la situation de dpart, d'apprcier le rythme d'introduction des nouvelles pratiques et de prvoir leur inscription dans la dure : l'exprience montre, en effet, qu'il existe une " courbe de vie " de l'valuation et qu'au-del de l'engouement de dpart, la routine des pratiques ou la difficult pour les agents de percevoir dans la dure les effets bnfiques de l'valuation, contribuent faire tomber, parfois, le dispositif en dsutude. Il convient donc d'assurer un ancrage trs fort de l'valuation sur le dispositif oprationnel de gestion des ressources humaines, de l'appuyer sur des outils techniques simples et connus de tous, et, en particulier d'assurer le lien concret entre l'valuation et les dcisions individuelles de gestion des ressources humaines : mobilit, promotion, formation.

d) La mobilit La mobilit constitue un instrument puissant d'enrichissement professionnel, par l'acquisition de nouvelles comptences, de nouvelles expriences, par la confrontation avec d'autres milieux professionnels, avec d'autres cultures professionnelles. Elle peut jouer, ce titre, le rle d'un levier efficace pour favoriser l'adaptation des agents aux changements continus de leur environnement professionnel, dans un systme de fonction publique de carrire o ces derniers sont recruts a priori pour effectuer l'ensemble de leur parcours professionnel au sein du secteur public. Il est clair que, vis--vis de la mobilit, il existe des diffrences de comportements et de pratiques trs fortes entre ministres et au sein d'un mme ministre comme le montre l'exemple des prfets (mobilit forte) et du cadre national des prfectures (mobilit limite). Il est non moins clair que ces diffrences renvoient, pour partie aux distinctions entre les acteurs de la mobilit: l'intrt de la mobilit, ou pour la mobilit, varie bien entendu selon les acteurs concerns. En ce qui concerne les cadres, pour le " mobile " lui-mme, il s'agit d'un choix individuel sur l'activit qu'il entend exercer ou d'un choix gographique, inscrit dans une perspective de dveloppement professionnel (mobilit choisie), o d'une contrainte (mobilit force). Pour les services ce peut tre l'occasion de favoriser la diffusion des cultures et des pratiques, ce peut tre galement un outil permettant d'accentuer ou de corriger les

tendances de la rpartition gographique des agents. Mais cela peut aussi avoir pour consquence de dstabiliser la communaut professionnelle du fait de l'instabilit des agents sur un emploi. Pour des personnels non cadres n'ayant connu aucun changement d'affectation sur une longue priode, la mobilit, y compris sans changement de cadre gographique mais, assortie d'une formation approprie, peut tre un outil de remobilisation professionnelle en offrant un changement relatif de l'environnement professionnel. On peut mme dire que la formation constitue une prparation naturelle la mobilit. La mobilit bien gre et bien matrise est l'vidence un facteur d'efficacit et de dynamisme pour les personnes comme pour les services. Elle doit tre une possibilit ouverte toutes les catgories de personnel en sachant que pour les non-cadres la mobilit gographique tant plus difficile -en raison des problmes matriels qu'elle peut engendrer- cela doit conduire tre plus attentifs leur faciliter une mobilit fonctionnelle. Une politique active de mobilit suppose une capacit orienter, guider, conseiller les agents, aprs avoir pris le temps de connatre leurs aspirations, les comptences non utilises dans le poste actuel, de discuter avec eux de leurs perspectives de carrire. C'est dans le cadre d'une gestion de proximit que ces conditions seront remplies, l'entretien d'valuation tant l'instrument privilgi pour assurer cette fonction. Enfin, les verrous qui s'opposent la mobilit sont aujourd'hui relativement bien identifis: verrous statutaires (rle possible de la dconcentration des procdures par rapport aux rserves apparaissant dans les corps d'accueil), verrous budgtaires (possibilit d'amliorer le fonctionnement des mises disposition croises assurant les compensations entre administrations), verrous professionnels (ncessit de mesurer l'importance de la question des mtiers et des savoir faire, notamment au niveau local, d'identifier des familles de mtiers en vue de la mobilit), verrous familiaux (logement, activit du conjoint, tudes des enfants...). Les travaux de modernisation de la gestion des hauts fonctionnaires du ministre de l'Intrieur exposs dans l'exemple suivant sont l'illustration d'une dmarche de gestion personnalise s'efforant mieux grer leur mobilit. La modernisation de la gestion des hauts fonctionnaires du Ministre de l'Intrieur (environ 1200 personnes)
La modernisation de la gestion du corps prfectoral et des administrateurs civils, engage depuis plusieurs annes, s'appuie sur les principes et objectifs suivants : une gestion personnalise des hauts fonctionnaires, l'ouverture du corps vers les autres ministres, l'alternance des postes (administration centrale et territoriale), le renforcement des mthodes d'valuation,

 la dfinition de parcours de formation obligatoire. Une gestion personnalise Une sous-direction spcifique gre les hauts fonctionnaires du ministre de l'Intrieur (sous-direction du corps prfectoral et des administrateurs civils). En 1990, son organigramme a t adapt pour rpondre aux besoins d'une gestion personnalise. Ont t crs : un bureau du management, charg d'amliorer les mthodes d'valuation, la dfinition des besoins de formation, la connaissance des contenus des postes, l'adquation profilpersonnalit et profil-poste ; une mission mobilit-dbouchs, charge d'aider les hauts fonctionnaires effectuer leur mobilit statutaire, rechercher des dbouchs pour les administrateurs civils et les sous-prfets, et mieux accueillir les candidats une mobilit au ministre de l'Intrieur. Chaque haut-fonctionnaire est reu en moyenne au moins une fois par an par l'quipe charge de la gestion personnalise.

Le respect du principe de l'interministrialit Alors qu' peine plus de 10 % des emplois de responsabilit de l'ensemble des ministres sont occups par des agents venant d'autres administrations, plus d'un tiers des postes de sous-prfets sont tenus par des fonctionnaires provenant de l'extrieur du ministre. Les possibilits d'accueil en dtachement dans le corps des sous-prfets (dj offertes aux magistrats de l'ordre judiciaire, ingnieurs recruts par la voie de polytechnique, aux administrateurs territoriaux...) vont tre largies, dans certaines conditions, au bnfice des directeurs des services dconcentrs de l'Etat.

La gestion alterne des carrires Le dveloppement des carrires alternes entre les postes de centrale, ceux de territoriale et les postes de dbouchs est encourag par : une incitation la mobilit : la tenue d'un poste en centrale ou l'extrieur du ministre, en plus de la mobilit statutaire, est encourage pour l'accs certains grades (sousdirecteur, directeur, prfet, poste de prfet hors classe) ; la cotation des postes : le ministre de l'Intrieur a class tous les postes d'encadrement. Le classement des postes, outre le surcrot de lisibilit et de rationalit qu'il apporte dans le droulement des carrires, tablit une correspondance officielle entre les postes de centrale et les postes de territoriale. Un effort rcent de transparence pour la diffusion des vacances de postes Les postes de chefs de bureau, de sous-directeurs et les postes de sous-prfets, vacants ou susceptibles de se librer, sont dsormais diffuss.

Une valuation plus rigoureuse et la constitution de viviers de promouvables Les grilles de notation des administrateurs civils et des sous-prfets sont exhaustives. Depuis 1990, elles ont t adaptes tous les trois ans. Elles comportent des critres sur le contenu du poste occup et la personnalit. Elles incitent la fixation des objectifs et constituent le support d'un entretien annuel d'valuation approfondi (dont bnficient, de fait, plus de 80 % des sous-prfets). Un dispositif de renforcement de l'valuation est en cours d'application :

- plus grande slectivit dans le renouvellement des dtachements, - valuation plus rigoureuse des sous-prfets grce, entre autres, l'expertise " sur le terrain " par des prfets expriments nomms auprs du directeur gnral de l'administration, - organisation d'entretiens approfondis pour prslectionner les candidats prioritaires l'accs aux grades de sous-directeurs, et aux postes territoriaux de sous-prfets en premire catgorie. L'tablissement d'un lien plus fort entre la formation et la progression des carrires Des formations obligatoires existent dj l'occasion de la prise de fonctions. En outre, stage de communication, gestion des crises, management des services dconcentrs vont tre rendus obligatoires pour les hauts-fonctionnaires affects sur un poste " prfectable ".

Des efforts pour grer " la deuxime carrire " Grce l'importance de ses postes de dbouchs (22 postes de directeurs et 116 postes de prfets territoriaux), le ministre de l'Intrieur connat, beaucoup moins que la plupart des autres, le problme de la deuxime carrire. 15 % seulement de l'ensemble des anciens lves de l'ENA parviennent au grade de directeur ou quivalent (aprs une anciennet moyenne de 18 ans). Ce taux d'accs au grade de directeur ou de prfet est proche de 50 % pour les anciens lves de l'ENA ayant choisi le ministre de l'Intrieur, entre 1965 et 1980, la sortie de l'cole. Toutefois, un prfet vient d'tre nomm auprs du directeur gnral de l'administration, pour s'occuper plein temps des hauts fonctionnaires sans affectation, les recevoir longuement, les soutenir et les aider trouver un poste de dbouch ou les rinsrer au sein du ministre en utilisant leurs savoir-faire (missions d'expertise et de proposition, participation des jurys de concours, accueil de dlgations trangres...).

e) La formation continue La formation et, plus gnralement, tout ce qui contribue l'acquisition, au dveloppement et l'actualisation des comptences des agents tout au long de leur carrire est un autre levier puissant d'adaptation des personnes, aux volutions de leur environnement professionnel. Variable d'action essentielle, la formation continue est, en effet, un outil d'adaptation constante des agents aux nouvelles missions qui leur sont confies, en particulier l'occasion d'une prise de poste, de changement d'organisation, d'introduction de nouvelles technologies. Elle constitue galement un outil permanent d'adaptation l'volution des mtiers et aux nouvelles comptences exiges des agents pour exercer leurs fonctions. C'est pour cela qu'elle constitue, en quelque sorte, une variable transversale toutes les autres laquelle des dveloppements seront consacrs au chapitre III. f) La transparence Promouvoir des pratiques nouvelles en matire de gestion des ressources humaines, mettre en oeuvre des outils nouveaux suppose que ces

pratiques et ces outils soient, autant que les principes qui les inspirent, connus de tous. La transparence des rgles et des critres de gestion, vis--vis des syndicats et des organes paritaires comme vis--vis des agents euxmmes, est, ce titre, une condition de succs de l'mergence d'une nouvelle culture de GRH. Au-del des rgles et des critres de gestion, il doit s'agir d'atteindre une information des uns et des autres sur les rsultats (moyennes de notation, carts-types) et sur les consquences de l'valuation et de l'apprciation individuelle (moyennes, carts-types) en matire de promotion, de mutation, de formation voire de modulation de la part variable des rmunrations (primes modulables). La dfinition et la mise en oeuvre d'une conception renouvele de la fonction GRH telle qu'elle vient d'tre dcrite suppose une mise en cohrence d'ensemble. 4 - Une mise en oeuvre progressive 4.1 - La valorisation de la fonction personnel est un pralable ncessaire la mise en oeuvre effective d'une stratgie de diffusion de la GRH dans l'administration Cette valorisation de la fonction personnel, auprs des dcideurs comme auprs des autres acteurs de la vie administrative, passe, d'abord, par une professionnalisation de la fonction GRH. A ce titre, il apparat ncessaire de faire du passage dans des fonctions GRH un temps fort de la carrire, l'instar de ce que pratiquent, d'ores et dj, certains ministres (exemple des secrtaires gnraux des DDE, au ministre de l'quipement, fonctions qui sont un point de passage valorisant pour l'accs des emplois suprieurs). Il semble utile, dans ce cadre, de dfinir les types de carrire permettant d'accder aux fonctions de gestion des ressources humaines: alors que pour les experts en GRH, cela peut tre un temps long de carrire pass au sein de services en charge de la GRH, il y a, pour les DRH euxmmes, intrt la pratique d'une certaine forme d'alternance entre des responsabilits oprationnelles et des responsabilits fonctionnelles de GRH. Il est clair qu'il convient, pour ce faire, de dfinir pralablement ce que sont les qualits attendues d'un cadre charg de la GRH, tant entendu qu'il s'agit de rechercher des cadres motivs pour la fonction RH et que l'aptitude grer le personnel est affaire de comportement autant que de comptences. L'intrt des DRH pour leur fonction est un facteur de succs des politiques qu'ils sont chargs de mettre en oeuvre. Valoriser la fonction GRH, c'est aussi pour les DRH, organiser leur travail autour de priorits d'action GRH, c'est dire : - l'laboration des politiques de GRH, en veillant tout particulirement l'quilibre entre les variables d'action de la GRH; et la cohrence entre la politique de RH et les orientations gnrales de l'administration ;

- la gestion des agents par les comptences autant que dans le cadre de la logique statutaire, en se donnant les moyens de dfinir les besoins en emplois et en comptences (pas seulement dans le coeur de mtier) ; et en se donnant les moyens de connatre ses personnels, en articulant la gestion des emplois et des comptences et la gestion des corps et des grades ; - la gestion et la formation des experts qui les assistent et la valorisation de leur carrire ; - le rquilibrage des pratiques de mobilit la fois fonctionnelle et gographique (forte mobilit des cadres A au plan fonctionnel, trop faible mobilit fonctionnelle des autres catgories) ; - une meilleure anticipation dans la gestion, en liaison avec les investissements techniques et organisationnels des administrations et l'volution de leurs missions ds que les bases en sont connues ; - l'amlioration de l'organisation des structures et des moyens de gestion des ressources humaines.

4.2 - Articuler la stratgie de GRH et la stratgie de service Autre point essentiel pour russir la mise en place dans l'administration d'une gestion des ressources humaines renouvele, la ncessaire articulation entre une mise en oeuvre des principes d'action de la nouvelle politique de gestion des ressources humaines et la conduite d'une stratgie de service passant, le cas chant, par l'laboration d'un projet de service. Ces dmarches sont, en effet, sous-tendues par des enjeux distincts mais, souvent, convergents. Pour l'administration, il s'agit, notamment, d'amliorer le service public partir de la variable GRH. Pour les agents, la GRH est l'occasion de dvelopper la qualit de vie au travail, en optimisant leur droulement de carrire et, le cas chant, leur rmunration individuelle, et en les valorisant professionnellement. Pour les acteurs, directement impliqus dans les missions de GRH, et en particulier pour les spcialistes, c'est l'opportunit de mettre en avant un professionnalisme accru et une valorisation de leurs fonctions, le passage, devenu naturel, dans des fonctions de GRH, devenant un lment reconnu et positif dans un droulement de carrire. Enfin, il est important de dvelopper une GRH cohrente avec les volutions de l'organisation du travail et les changements en cours au sein des administrations (nouveaux mtiers, nouveaux recrutements, etc.), et donc d'intgrer dans la stratgie de mise en place de la GRH les volutions organisationnelles et technologiques de l'administration.

4.3 - Responsabiliser les syndicats et leur donner les moyens de s'impliquer La gestion du personnel est un domaine dans lequel les syndicats sont, de par les rgles du statut gnral des fonctionnaires, impliqus au premier chef. C'est aussi, l'vidence, l'une de leurs principales proccupations. A ce titre, ils constituent des partenaires indispensables pour la conduite de tout projet de modernisation de la gestion des ressources humaines, domaine dont ils savent les insuffisances et pour lequel ils attendent un certain nombre d'avances. Aussi en amont de toute dmarche visant redfinir la fonction de gestion des ressources humaines convient-il d'engager avec les syndicats une mise plat des pratiques actuelles en la matire. L'attention qui sera porte leurs tmoignages sera dterminante pour crdibiliser la volont de l'administration de responsabiliser les organisations syndicales dans la conception et la conduite d'une nouvelle politique de gestion des ressources humaines.

4.4 - Crer une large sensibilisation la GRH par un processus de changement dbouchant sur une charte de la fonction GRH et sur un plan d'action Sensibiliser l'ensemble de l'encadrement sur l'importance de la GRH dans l'exercice de leurs responsabilits suppose un investissement lourd sur ce que recouvre concrtement cette fonction et sur ses enjeux dans le cadre spcifique qui est celui de leur administration. Cette rflexion se dveloppant aprs la phase diagnostic voque cidessus, et associant cadres gestionnaires de personnel, cadres oprationnels, et partenaires syndicaux, doit permettre de dgager une vision moyen terme de ce qui devrait tre une fonction GRH rnove, rpondant aux insuffisances constates en la matire. Cela peut prendre la forme d'une vritable charte de la fonction GRH assorti d'un programme d'actions et des moyens d'accompagnement ncessaires, dmontrant la volont de l'administration de faire de cette fonction un axe prioritaire de sa politique. A l'origine de sa politique de modernisation, on trouve au ministre de l'quipement une dmarche de ce type rsume dans l'encadr cidessous, et dont il a t fait tat au chapitre II.

L'EXEMPLE DE LA CHARTE DE LA FONCTION PERSONNEL DU MINISTRE DE L'QUIPEMENT La dmarche de l'administration de l'quipement dveloppe au dbut des annes 80 pour revaloriser la fonction gestion du personnel est partie d'une rflexion mene par un groupe de travail associant responsables de l'administration et partenaires syndicaux. Se fondant sur une analyse partage des dysfonctionnements constats en matire de GRH, l'instance de rflexion, dans le cadre de dbats aliments par des tmoignages de responsables de GRH appartenant au secteur public, para-public, mais aussi priv, a pu

dboucher sur la rdaction d'un document recueillant, aprs ngociation, l'adhsion de tous les participants. Ce document qui constitue la " charte de la fonction personnel " du ministre de l'quipement a t, compte tenu des conditions de son laboration, l'lment fondateur d'une nouvelle conception de la gestion des ressources humaines. Il se prsente sous la forme suivante :

1 - Le champ de la fonction personnel ses missions, quelques axes directeurs, les attentes du personnel. 2 - Les quatre domaines de la fonction personnel l'administration du personnel, la gestion humaine, l'organisation du travail, les relations sociales. 3 - Les axes de changement et la dfinition d'un programme d'action au niveau local au niveau de l'administration centrale 4 - Le point de vue des syndicats Les premiers axes du plan d'action lanc en 1982 ont t la qualification des nouveaux responsables de personnel slectionns aprs valuation, la valorisation de leur carrire, la pratique d'changes d'expriences en matire d'innovation dans l'exercice de la fonction personnel, la constitution d'un rseau national des chefs de service de personnel.

Sensibiliser la GRH, c'est aussi valoriser toutes les innovations, tous les acteurs qui montreront la voie, en accompagnant la dmarche par des actions de communication permettant de diffuser les bonnes pratiques qui s'initient dans les services et de les capitaliser. Cela peut se traduire aussi par des forums, des colloques, l'utilisation de l'internet permettant de les faire connatre au plus grand nombre.

4.5 - Moduler la mise en oeuvre des nouvelles pratiques de GRH La mise en oeuvre d'une nouvelle politique de Gestion des ressources humaines dans une administration suppose de faire accepter et approprier les nouveaux outils, les nouvelles rfrences en se jouant des rsistances nes des pratiques antrieures, de " l'ancienne culture ". Il apparat ce titre crucial, de choisir a priori, un petit nombre d'entres pour la mise en oeuvre de la GRH. Ces entres, qui privilgieront dans un premier temps un ou plusieurs des principes pour l'action dcrits ci-

dessus, devraient tre illustratives des nouvelles pratiques dvelopper, au sein de l'administration. Dans la mise en oeuvre d'ensemble de la dmarche " GRH " il est donc ncessaire de porter la plus grande attention la mthode et, de manire gnrale, aux principes de " conduite du changement ". Il convient, notamment, d'attacher une grande importance la " crdibilit de la dmarche ": il s'agit, en effet, d'inscrire le changement dans la dure, de montrer des signes de la prise en compte du changement haut niveau -la valeur de l'exemple tant dterminante pour le succs de la dmarche- et de dgager les moyens permettant rellement et dans la dure de raliser ces changements sur le terrain. Il est galement indispensable de se doter d'instruments permettant de saisir les opportunits et d'exploiter les avantages qu'ouvre, en matire de GRH, l'implantation des nouvelles technologies. Outre son incidence sur l'organisation du travail, le recours ces technologies peut participer une meilleure transparence des dcisions de gestion, de mme qu'il peut contribuer amliorer la capacit de raction des administrations gestionnaires. Il constitue aussi, il ne faut pas l'oublier, un mode d'change trs performant pour les meilleures pratiques de gestion et permet la constitution de rseaux professionnels (internet et/ou intranet). 4.6 - Le rle d'impulsion et de coordination de la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique Il apparat judicieux -et pour tout dire indispensable- que la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique assure un rle d'impulsion et de coordination dans le processus de mise en mouvement d'une conception rnove de la GRH dans l'administration. Il semble tout aussi opportun que soit initie, sous l'gide du ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation, une dmarche de dfinition et d'appropriation de ce que pourrait tre le cadre fondateur de cette conception rnove de la GRH. A l'instar du processus suivi il y a quelques annes par le ministre de l'quipement, cela signifierait de mettre en discussion, avec les gestionnaires de personnel, mais aussi dans le cadre des instances paritaires de la fonction publique de l'tat, une sorte de " charte interministrielle de la gestion des ressources humaines " qui servirait de cadre de rfrence commun l'ensemble des dmarches que les gestionnaires pourraient dcliner, leur initiative, au plan ministriel. Dans son rle d'impulsion et de coordination, la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique devra particulirement veiller, dans tous les domaines de la GRH, l'articulation entre les niveaux interministriels et ministriels. A ce titre, elle assurera la connaissance et la mise en cohrence des expriences menes par diffrents dpartements ministriels et se donnera les moyens d'valuer rgulirement les politiques de GRH dveloppes par les ministres.

Assurant une fonction de tte de rseau des directeurs du personnel des ministres sur l'ensemble des sujets GRH et formation (voir chapitre III), la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique devrait s'appuyer sur un comit de pilotage destin jouer le rle d'un instrument de cohrence et de pilotage pour la dfinition, la mise en oeuvre et l'valuation des politiques de GRH. Il apparatrait, ce titre, judicieux de prvoir les modalits d'appropriation et de suivi par la " communaut professionnelle " des directeurs du personnel, des recommandations oprationnelles que le ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation entendrait tirer des conclusions et propositions formules dans le prsent rapport. Il serait notamment utile de prvoir l'organisation sous forme de sminaires rguliers (tous les deux mois ?) conforts par une " universit d't ", de points de rendez-vous rguliers, sous l'gide de la DGAFP, entre les directeurs du personnel, pour assurer le suivi de la mise en oeuvre de la GRH dans chacun des ministres, selon ses propres perspectives et sous sa propre responsabilit.

III - POUR UNE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES FORMATIONS A LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La dimension RH doit tre davantage prsente dans les programmes, tant de formation initiale que de formation continue: actuellement, faute d'une rflexion pdagogique de fond sur les besoins et les cibles de formation, la place de la GRH dans les programmes se limite trop souvent la portion congrue, confondue avec des gnralits sur le management et la conduite du changement. L'approche reste superficielle, rduite dans la plupart des cas, la prsentation d'outils, voire de "recettes", sans se rfrer au contexte particulier des organisations publiques et aux conditions de mise en place de ces outils. La politique de formation la GRH prconise par le groupe de travail reprend la distinction traditionnelle entre: - formation initiale, pour laquelle une meilleure sensibilisation aux problmes de RH doit tre organise, - formation continue, pour laquelle une politique diffrencie doit tre envisage, selon le public vis : * les DRH des diffrentes administrations, chargs de dfinir et de piloter la politique de ressource humaine, * les "professionnels" de la GRH, tant au niveau local que central, experts et spcialistes, chargs de la mise en uvre des politiques de GRH dans les administrations,

* les "non-professionnels", cadres dirigeants et oprationnels, pour lesquels la GRH constitue un point incontournable de leur pratique de managers. Par nature, la fonction RH est une fonction partage, qui mobilise, titre divers, ces diffrents acteurs. La politique de formation devra donc tre attentive trouver un bon quilibre entre: - le souci de rpondre aux besoins spcifiques de chacune de ces catgories, - la ncessit de rallier l'ensemble de ces publics autour d'une ambition commune, d'actions cohrentes et d'un langage partag. Pour chacune des cibles vises, les dveloppements qui suivent s'attachent prciser les objectifs, les contenus de formation, ainsi que des mthodes pdagogiques adaptes. Le dernier point du chapitre, consacr aux conditions de mise en oeuvre de cette politique de formation insiste sur les conditions de cohrence du dispositif. 1 - Le rle de sensibilisation de la formation initiale Il est gnralement admis qu'en matire de gestion, la porte de la formation continue est incontestablement suprieure celle de la formation initiale: les concepts et mthodes voqus devant un public expriment et rompu l'exercice de responsabilits managriales font en effet spontanment cho des situations et des ralits concrtes. Le constat vaut largement pour l'enseignement de la GRH qui requiert une sensibilit aux problmes humains que ne confre que l'preuve du terrain et de l'exprience. Pour autant, la formation initiale ne doit pas tre nglige: elle constitue par excellence le lieu de sensibilisation des futurs cadres cette dimension RH. C'est galement un moment privilgi, l'occasion notamment des stages organiss dans le cursus des fonctionnaireslves, de se confronter aux ralits humaines de l'administration. Les propositions du groupe visent ainsi : 1) renforcer la place de la GRH dans les programmes de formation initiale, 2) tirer un meilleur parti des stages pour sensibiliser les futurs cadres l'importance de la GRH. 1.1 - Une priorit : prparer les futurs responsables leur rle d'animateur et d'encadrement Les cadres forms dans les coles de la fonction publique, en particulier l'ENA et dans les IRA dont la DGAFP assure la tutelle et qui drainent l'essentiel des personnels administratifs d'encadrement, n'ont pas, loin s'en faut, vocation devenir des spcialistes ou des experts de la GRH. Le principe mme qui prvaut pour leur formation est d'ailleurs celui d'une relative polyvalence: ces coles forment d'abord des gnralistes, appels

au cours de leur carrire occuper des fonctions trs diversifies. A charge alors de la formation continue de les qualifier un moment de leur carrire dans tel ou tel domaine de comptences pour leur permettre d'assumer efficacement leurs fonctions. Dans ce contexte, il ne parat pas raliste de former dans le cadre de la formation initiale des "spcialistes " de GRH et de crer une option spcifique dans les coles. En revanche, il est indispensable que, ds le stade de sa formation initiale -et cela vaut pour toutes les coles d'application de l'administration formant aprs concours les fonctionnaires-, le stagiaire soit prpar et sensibilis ses futures responsabilits en matire d'encadrement d'quipe, qu'il puisse acqurir les mthodes et les outils de base en matire de GRH et surtout qu'il dveloppe des aptitudes bien grer et bien agir. 1.2 - Deux objectifs pdagogiques majeurs : l'acquisition de mthodes et une meilleure intelligence des ralits administratives La propdeutique prconise vise non seulement doter les futurs cadres d'un corpus de techniques de GRH fondamentales, mais surtout dvelopper l'attitude et les rflexes acqurir pour faire face des problmes de gestion de personnel. Priorit doit donc tre donne l'ducation de l'esprit. Il s'agit : - de privilgier l'apprentissage des mthodes, plus que des outils, - de dvelopper la fois les capacits d'imagination et oprationnelles des futurs responsables, - d'entraner le futur cadre dcrypter des situations relationnelles complexes et de le sensibiliser ainsi aux phnomnes propres aux organisations (circulation de l'information, relations de travail, rle du responsable, etc...). Concrtement, les contenus pourront se dcliner autour de trois volets: - les aspects statutaires et rglementaires ainsi que la gestion paritaire qui constituent le socle de la GRH dans le secteur public, - les enjeux d'une politique de GRH dans la fonction publique autour des questions majeures que constituent la gestion de proximit et la dconcentration, la mobilit, la gestion prvisionnelle, la gestion individualise et la gestion collective, etc... - la comprhension du fonctionnement des organisations publiques. Pour plus de dtails sur ces contenus, on se rfrera la note en annexe intitule " duquer les futurs cadres de la fonction publique la GRH " o l'on trouvera l'intgralit de la contribution du groupe de travail cette question de la formation initiale.

Afin de mettre en uvre cette politique de dveloppement de la GRH dans les programmes de formation initiale, il est prconis une mthode pdagogique innovante et audacieuse. 1.3 - Une stratgie d'innovation pdagogique a) Dvelopper des programmes innovants et de qualit Il est essentiel de renforcer la place de la GRH dans les programmes des coles d'application de l'administration. Afin d'amliorer la qualit des programmes, il est prconis : - de rapprocher l'enseignement initial la GRH des lieux de production et d'laboration des savoirs, en particulier des universits et des coles de gestion, avec lesquelles des programmes communs peuvent tre envisags. Il est indispensable en effet que l'enseignement de la GRH dans les coles administratives ne soient pas la marge des progrs de cette discipline et puise dans les acquis les plus rcents de la recherche dans ce domaine, - de garantir l'excellence du corps enseignant, en s'assurant du professionnalisme des intervenants, de la diversit de leurs approches et de leurs expriences, - de dvelopper des outils et mthodes pdagogiques adaptes (cas, jeux de rles, simulations, etc.), - d'encourager l'innovation pdagogique en valorisant les initiatives des coles en la matire: on peut concevoir cet effet l'institution auprs du Directeur gnral de l'administration et de la fonction publique d'une " autorit ", instance compose d'experts (praticiens et universitaires), responsable de l'homologation, de l'valuation et de la valorisation des programmes consacrs la GRH. b) Tirer un meilleur parti des stages Les principes d'une formation-action doivent tre transposs et adapts aux contraintes propres de la formation initiale. En matire de GRH, l'apprentissage sur le tas semble irremplaable. Ainsi pour l'ENA et les IRA, le stage effectu par les fonctionnaires-lves (trois mois dans les IRA, un an l'ENA) reprsente une opportunit, condition toutefois que ce travail sur le terrain soit prpar, accompagn et valu. Il est indispensable en effet de prvoir des apports mthodologiques et thoriques destins acclrer la porte de ces expriences de terrain, permettre le recul ncessaire et tirer tout le parti de ces priodes d'immersion professionnelle. Concrtement, il est recommand : - de prvoir avant le dpart en stage des enseignements de cadrage la GRH et une formation courte, permettant d'armer les lves en matire d'analyse des organisations, l'objectif tant que le stagiaire soit en mesure de produire l'issue de son stage de terrain un bon diagnostic du service,

privilgiant les dimensions humaine et organisationnelle, - de consacrer dans le rapport de stage une analyse substantielle sur ces questions de GRH et d'organisation, - d'accompagner la dmarche, en organisant des points d'tape rguliers avec les enseignants en GRH, chargs de suivre les stagiaires. Il s'agit par cette mthode de faire prendre progressivement conscience aux futurs responsables de l'importance, mais aussi des difficults concrtes de la gestion des ressources humaines dans l'administration. Cette dmarche recommande pour l'ENA et les IRA serait transposer et adapter aux autres coles d'application de la fonction publique. c) Mieux articuler formation initiale et formation continue L'esprit de la formation initiale doit tre utilement relay par la formation continue. Il serait incontestablement profitable aux jeunes cadres, de bnficier l'issue de l'exprience dans un premier poste, d'approfondissements dans ce domaine de la GRH et de confronter leur point de vue avec celui de collgues. Les coles pourraient organiser ce "retour d'exprience" et en tirer tout le parti pour amliorer leurs propres programmes de formation initiale. d) Amliorer les conditions d'exercice de la tutelle exerce par la DGAFP sur les IRA et l'ENA Il est essentiel que la DGAFP s'implique comme matre d'ouvrage et pilote de la politique de formation. En liaison avec les directeurs de personnel des diffrents ministres, la DGAFP devra notamment : - tre attentive la mise en uvre et l'valuation des objectifs dfinis cidessus: cela suppose de se doter d'outils pertinents (quantitatifs et qualitatifs) de connaissance et de suivi des programmes GRH dans les coles, - identifier les innovations pdagogiques, les valuer et apprcier leur ventuelle gnralisation, - s'assurer de la qualit des programmes GRH mis en place en s'appuyant sur l'instance d'habilitation des programmes mentionne ci-dessus, - organiser en liaison avec les coles chaque anne un "retour d'exprience" sur les stages accomplis par les lves et adapter en consquence les objectifs de la formation initiale la GRH. La responsabilit directe de la DGAFP sur les IRA et l'ENA doit lui permettre d'impulser des actions pilotes en matire de formation initiale la GRH, qui auront valeur d'exemple l'gard du rle revenant aux

diffrents ministres dont ils ont la tutelle. 2 - Une politique diffrencie de formation continue Il convient de dfinir des actions et des parcours de formation adapts aux diffrents types de publics : - les "professionnels" de la GRH, dtenteurs de l'expertise, de la technicit et du savoir-faire en matire de GRH, qui agissent comme prestataires l'gard des autres services, - les "non professionnels", les cadres dirigeants et ceux qui ont davantage une fonction oprationnelle au sein des organisations et doivent mobiliser ce titre une habilet et des aptitudes en matire de GRH, - les directeurs de personnel eux-mmes qui ont vocation dfinir, conduire et animer la politique de ressource humaine au sein de leur administration. Cette segmentation est bien sr critiquable : elle ne doit pas faire oublier que la fonction RH s'inscrit dans une stratgie plus globale. On peut discuter galement du primtre de chaque catgorie. Cette distinction pour artificielle qu'elle soit - prsente nanmoins l'avantage de cibler prcisment les besoins de chaque population, en fonction de son implication et de son rle dans la fonction personnel. 2.1 - La formation des "professionnels " de la GRH : dveloppement d'une expertise et reconnaissance des comptences La catgorie de "professionnels" telle que nous l'entendons regroupe des populations diverses: il s'agit de l'ensemble des "techniciens", spcialistes de la GRH, situs aux diffrents niveaux de la ligne hirarchique et oeuvrant dans les services de GRH, souvent nomms "services du personnel". Elle recouvre indistinctement les gestionnaires d'administration centrale et de services dconcentrs. 2.1.1 - Pour une reconnaissance de l'expertise en matire de GRH La faiblesse du niveau d'expertise en GRH constitue sans doute le problme majeur auquel se heurte aujourd'hui le dveloppement des RH dans les administrations: absence trop frquente de professionnalisme, lacunes dans la connaissance des outils et des mthodes de la GRH, comportements marqus par une forte emprise du rglement de la part de certains gestionnaires , faible valorisation -et par suite, faible attractivitdes fonctions de gestion sont autant de symptmes de cette carence. L'administration qui privilgie dans ces coles un cursus gnraliste ne dispose gure de spcialistes en matire de GRH. Il y a donc un vaste effort organiser pour : - valoriser les fonctions de gestionnaire au sein des structures administratives: cette reconnaissance n'est pas seulement indiciaire. Il est vident que la nomination des meilleurs, l'issue des IRA sur des postes

de gestion aurait un impact et une valeur d'exemplarit forte, - mettre en place une gestion approprie des temps de carrire consacrs la GRH, notamment par l'instauration de parcours qualifiants. L'effort de formation s'inscrit dans cette perspective globale de dveloppement des comptences des professionnels de la GRH. La formation de ces experts en GRH ne se conoit pas indpendamment d'une gestion approprie, valorisant le temps de carrire consacr la GRH. Il convient alors de distinguer le cas des "dbutants" qui l'issue de l'ENA ou de l'IRA ou des autres coles administratives, sont affects sur un poste de gestion, de celui de gestionnaires plus expriments, dj rompus au mtier de la GRH. Il s'agit alors la fois : - de doter, dans le cadre de formations d'adaptation l'emploi, de l'expertise ncessaire les dbutants qui accdent des emplois de gestionnaires, - de perfectionner , d'entretenir et de dvelopper les comptences de gestionnaires disposant dj d'une certaine exprience dans ce domaine de la GRH. 2.1.2 - Une formation continue intensive et approfondie L'ingnierie des formations mises en place doit se fonder sur des rfrentiels d'activits et de comptences intgrant une dimension spcifique, lie l'administration d'appartenance et la fonction occupe et une dimension interministrielle, pour dvelopper la cohrence des pratiques de GRH au sein de la fonction publique. Il n'est pas possible, dans le cadre de ce rapport, d'entrer dans le dtail des situations ministrielles: nous voquerons donc les principes gnraux qui doivent prsider la mise en place de telles formations. a) Une formation intensive autour de quatre volets S'agissant de spcialistes des questions de GRH, les contenus devront tre approfondis, relativement exhaustifs et pourront s'organiser autour des principales missions accomplir : - l'administration du personnel dans le cadre statutaire, - les relations sociales, - la gestion et le dveloppement des ressources humaines, - l'organisation du travail et la vie au travail. Il s'agit sur ces quatre points d'acqurir un haut degr de technicit.

b) Diffrents niveaux d'apprentissage L'apprentissage devra se dployer sur plusieurs niveaux complmentaires : - un niveau mthodologique: connaissance des outils et des mthodes - un niveau conceptuel: principales thories, postulats et cadre conceptuel de rfrence. L'ide est d'expliciter la " vision du monde " dont procde chaque grande thorie et de montrer le lien entre les principaux outils de GRH et les thories sur lesquelles ils se fondent. - un niveau oprationnel, privilgiant les conditions de mise en uvre de ces outils. - un niveau comportemental: les capacits d'ordre comportemental sont en effet ncessaires au bon exercice des missions spcifiques au champ de la gestion et du dveloppement des ressources humaines et des activits de conseil aux hirarchiques. Il est vident que ces comptences acqurir (formations d'adaptation l'emploi) ou dvelopper (formation continue) doivent tre pondres selon le niveau hirarchique et le degr de spcialit requis pour le poste ou la carrire future. 2.1.3 - Une pdagogie concrte et oprationnelle Le choix des mthodes pdagogiques est essentiel. On s'attachera notamment : - dans le cadre de formations d'adaptation l'emploi: complter la formation initiale sur le plan technique et mthodologique, mais en veillant se rfrer aux situations concrtes de travail dans lesquelles voluent les participants, - dans le cadre des formations continues: dvelopper les changes et la valorisation des expriences, les tudes de cas, les analyses a posteriori, les formations actions. 2.1.4 - Pour la constitution d'une expertise Constituer, dvelopper et entretenir un vivier d'experts demande de la part des administrations une volont mais aussi un investissement important, un travail pralable et du temps. Le changement ne peut s'oprer du jour au lendemain. Il ncessite de conjuguer les efforts, la fois sur le plan ministriel et sur le plan interministriel. a) Sur le plan ministriel Le rle des administrations se situe deux niveaux: la gestion et la formation de leurs experts en GRH.

Il s'agit donc la fois de : - reconnatre les comptences de ces spcialistes de gestion, concevoir des parcours qualifiants, - mettre en place des formations d'adaptation l'emploi pour tous ceux qui accdent des postes de gestion (en centrale ou au niveau dconcentr) : ces formations d'accompagnement la prise de poste pour avoir l'impact escompt doivent tre organises dans un dlai relativement court aprs la sortie des coles d'application (3 mois environ) car elles constituent en quelque sorte un prolongement de cette formation initiale. Elles peuvent se concevoir dans le cadre de partenariats avec des Universits ou des coles de gestion o l'offre de programmes spcialiss (en particulier des DESS "GRH") est aujourd'hui assez abondante. Il est donc inutile - et dispendieux - d'investir dans la cration de programmes spcifiques. La formule de formation en alternance (tal sur un ou deux ans et dbouchant sur un DESS) choisie par de nombreuses Universits prsente des avantages et elle parat particulirement adapte un type de public qui doit la fois se familiariser avec la technicit de la GRH et la connaissance de son administration: il est donc important que pendant cette priode d'apprentissage, il ne soit pas coup de son univers de travail o il aura mettre en uvre les acquis de la formation. - organiser des sessions de formation continue pour les cadres expriments sur des points spcifiques lies aux priorits de la politique ministrielle en matire de ressource humaine (par exemple, mise en uvre d'une politique de dconcentration) ou des aspects plus conjoncturels ou encore des points d'actualit (par exemple, des modifications statutaires de certaines catgories de personnel) : le cadre ministriel parat ici le mieux adapt, notamment pour les gestionnaires des services dconcentrs car c'est sans doute au niveau local que le poids des cultures ministrielles est le plus affirm. Dans le prolongement de ces actions de formations, il est essentiel que le niveau central s'investisse pour animer, - coordonner, voire conseiller le rseau des gestionnaires locaux. b) Sur le plan interministriel Le rle de la DGAFP se conoit deux niveaux: - valoriser des projets pilotes dans les administrations et aider leur mise en place, capitaliser, exploiter et diffuser des expriences dj acquises, - contribuer l'laboration et au dveloppement d'une expertise en GRH par une action-pilote de formation interministrielle, s'adressant prioritairement des gestionnaires d'administration centrale (chefs de bureau et sous - directeurs) pour lesquels le poids des cultures ministrielles est moins marque et qui partagent d'vidence des problmes et des proccupations communes: conduite de la dconcentration, gestion prvisionnelle, mise en place de politiques de formation, mthodes d'valuation, etc...

2.2 - La formation des non-professionnels : cadres dirigeants et cadres oprationnels Cette deuxime catgorie recouvre l'encadrement, au sens large. Il s'agit donc d'une cible extrmement large et il convient de distinguer : - la situation des cadres dirigeants, essentiellement les chefs de service dconcentrs, chargs de conduire la politique de gestion des ressources humaines, - celle des cadres oprationnels pour lesquels une formation la GRH n'a de sens que si elle dbouche sur des modifications en profondeur des pratiques quotidiennes de gestion des agents. 2.2.1 - former les cadres dirigeants la GRH pour amliorer la conduite et la mise en uvre des politiques Un objectif : faire de la GRH une variable-cl du changement Dans l'administration o la fonction RH est largement construire, il est ncessaire que les cadres dirigeants s'impliquent dans la conduite et la mise en uvre des politiques de ressources humaines: cette fonction ne peut tre dlgue aux "experts" qui sont eux davantage des prestataires et des porteurs de mthodes. Cette appropriation par le sommet semble tre la seule mme de garantir une relle diffusion de la gestion des ressources humaines. Concrtement, les formations organises devront rpondre deux proccupations du dirigeant local en matire de GRH : - comme relais des politiques nationales, il doit mettre en uvre efficacement une politique de ressource humaine dont les grands axes sont dfinis au niveau central, - comme chef de service, il a un rle d'impulsion, de conduite et de pilotage de son service et se doit donc d'intgrer la dimension RH dans sa stratgie. Des contenus cibls sur les mthodes de conduite du changement La formation des dirigeants doit viser certes l'acquisition d'une connaissance des outils et des mthodes de la GRH, qui ne peut se limiter un vernis culturel, mais qui devra insister davantage sur l'impact de chaque lment que sur le dtail de la mise en oeuvre. Les outils et les mthodes devront donc tre prsents d'un point de vue plus stratgique qu'oprationnel, en s'attachant montrer en quoi la GRH peut constituer un levier de transformation des organisations publiques et en apprciant la contribution de la GRH dans les performances du secteur public. Les contenus s'organiseront ainsi autour de questions-cls pour un dirigeant : quel(s) impacts sur la gestion quotidienne de l'introduction de telle ou

telle mthode ? quelles articulations et quelle cohrence entre les outils ? quelles entres dans le changement ? quelles mthodes de pilotage et de suivi ? comment ngocier le changement ? , etc... La cration du centre de perfectionnement des cadres suprieurs du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie (voir encadr cidessus) participe de cette dmarche.

Le centre de perfectionnement des cadres suprieurs du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie La mise en place du Centre de Perfectionnement des Cadres Suprieurs (CPCS), install par le ministre les 26 et 27 novembre 1998, vise amplifier la dynamique de formation de l'encadrement suprieur lance depuis plusieurs annes. Il s'inscrit dans un projet global d'volution caractris par les cinq grands axes suivants : approfondir le travail en rseau et le dcloisonnement, redfinir la relation avec les usagers, dvelopper et enrichir la gestion des ressources humaines, rnover le dialogue social, amliorer la gestion des services et sa lisibilit. En tant qu'outil de formation et d'aide la conduite du changement dans les services, il doit permettre de forger une culture commune de management, de dvelopper des pratiques de gestion moderne, et de contribuer au renforcement de la cohsion du ministre et de l'efficacit de son action. A ce titre, l'ensemble de l'encadrement suprieur du ministre est concern, soit plus de 1 500 personnes, sur une priode de trois ans : chefs de services dconcentrs et leurs adjoints, chefs de services, sous-directeurs et chefs de bureau de l'administration centrale. Ce nouveau cycle de formation (cf. programme joint en annexe) est prvu sur 13 jours, articul en 4 modules rpartis sur 5 mois et organis en rsidentiel pour favoriser l'intensit du travail et le recul des participants : 1er module (4 jours) : le dveloppement de la capacit de diagnostic sur soi-mme et son environnement de travail ; 2me module (3 jours) : la transformation du ministre : 1re partie : le management stratgique du changement 3me module (4 jours) : la transformation du ministre : 2me partie : le pilotage du changement : mise en oeuvre 4me module (2 jours) : le point sur l'avancement des projets (le programme indicatif figure en annexe).

Chaque session, de composition interdirectionnelle, compte 50 participants. Le CPCS accueillera 7 sessions par an ds 1999. Chacune des sessions est " parraine " par un directeur, tmoin de l'implication de l'quipe dirigeante du ministre dans le processus, qui accompagne les participants sur l'ensemble de la formation et dans la dfinition des projets de changement oprationnels. Les directeurs sont assists par des chefs de projet-coordinateurs chargs de " faire vivre " l'enseignement et de veiller au bon droulement gnral de la session (50 personnes) dont ils ont la charge. Ils assurent en outre le pilotage des tuteurs charg d'accompagner la mise en oeuvre des projets de changement oprationnels conduits par les participants dans le cadre de leur formation. Le lancement du Centre de Perfectionnement des Cadres Suprieurs se droulera au cours d'une session d'ouverture d'un jour et demi, en prsence des ministres, pour sensibiliser les participants aux enjeux de la rforme et de la modernisation du ministre et prsenter le dispositif de formation mis en place. Ces journes d'ouverture associeront les 350 cadres suprieurs de la promotion 1998-1999.

Une pdagogie interactive, dans un cadre interministriel Hormis la prsentation liminaire des concepts et la description de quelques outils ( travers des expriences relles par exemple), la formation des cadres dirigeants doit passer par une pdagogie trs interactive, favorisant l'change, la rflexion et l'mergence d'une culture commune. Plusieurs administrations, travers leur sminaire de management ont ouvert la voie depuis une dizaine d'annes. On peut citer notamment le Cycle Suprieur de Management Public Territorial, le Cycle Suprieur de Management de l'quipement (CSME), le cycle de management de l'Agriculture qui dans leurs programmes consacrent une part importante la GRH. D'autres formules plus lgres, du type Universit d't sont envisageables, l'instar de ce qui avait t organis en 1996 pour les responsables RH des rectorats. A ct de ces expriences ministrielles, centres sur les problmes spcifiques de chaque administration, il y a galement place pour des rencontres interministrielles, comme le montre l'exemple du sminaire " action publique " organis en 1998 sous l'gide de la DGAFP, en liaison avec les directeurs de personnels de diffrentes administrations.
Une formation pour favoriser le travail interministriel L'exemple du sminaire "action publique" mont par la DGAFP

Lanc en novembre 1997 titre exprimental, sous l'gide de la direction gnrale de l'administration et de la fonction publique et l'initiative d'un collectif de directeurs de personnel de diffrents ministres, le sminaire "action publique et dconcentration" rpond plusieurs objectifs : largir le champ de comptence des cadres en matire de gestion publique, amliorer le travail interministriel, en faisant merger une culture et des pratiques

communes aux diffrentes administrations, faciliter la mise en oeuvre de la dconcentration et contribuer faire voluer les relations entre administration centrale et services dconcentrs.

Le sminaire a runi une vingtaine de hauts fonctionnaires issus d'horizons trs diffrents (9 chefs de services dconcentrs, 3 sous-prfets, 7 reprsentants de l'administration centrale) au cours de 8 modules de deux jours chelonns entre novembre 97 et juin 98. Pas moins de 6 ministres taient reprsents : affaires sociales, agriculture, anciens combattants, conomie et finances (douanes, comptabilit publique, etc...), quipement, intrieur. Une quipe pdagogique de haut niveau a t mobilise, compose la fois d'universitaires, de consultants et de praticiens reconnus dans le domaine du management public. Les thmes abords au cours du sminaire ont t trs divers : stratgies de rformes administratives, conduite des politiques publiques, relations centre/priphrie, gestion des ressources humaines dans les organisations publiques, dveloppement des innovations dans le secteur public, analyse et matrise des enjeux territoriaux, etc... L'originalit de la dmarche tient moins aux thmes abords qu' la pdagogie mise en oeuvre qui a privilgi une approche concrte des problmes publics : il s'agit d'un programme intensif, sur mesure et trs oprationnel. Le programme a t conu "sur mesure", pour traiter des problmes rencontrs par les participants dans leurs pratiques de dcideurs publics. La pdagogie dveloppe a cherch ainsi limiter les apports magistraux pour s'appuyer prioritairement sur l'exprience professionnelle des participants. Les participants se sont d'ailleurs livrs au dbut du sminaire un exercice de diagnostic, afin de reprer les points approfondir et aborder au cours du cycle. Chacun s'est senti, de cette faon, co-producteur de la formation. L'change de points de vue et la confrontation d'expriences ont constitu une dimension essentielle de ce sminaire au cours duquel les participants ont t amens laborer des analyses en commun, partir d'investigations sur le terrain. L'ouverture sur des expriences nationales de modernisation de l'administration et les changes avec des hauts fonctionnaires ou des spcialistes trangers ont galement t des moments forts du programme. Le principe de formation-action retenu par la matrise d'ouvrage de la formation s'est traduite par la mise en oeuvre d'une dmarche originale, qui a consist faire expertiser et valuer par le groupe des cas d'innovations administratives qui prsentaient un intrt soit par leur caractre interministriel, soit par leur enjeu en matire de rforme (agences rgionales d'hospitalisation, maisons de la Justice et du Droit, contrats locaux de scurit). Enfin, notons que les participants se sont engags dans cette action commune avec une obligation de rsultats, sous forme d'un rapport crit, remis en clture du cycle au Directeur gnral de l'administration et de la fonction publique ainsi qu'aux directeurs du personnel concerns, rendant compte des travaux du groupe, de sa production et de propositions concrtes pour amliorer le travail interministriel. Le bilan dress la fin de la session fournit quelques lments pour apprcier la porte du cycle : - le pari d'une formation interministrielle a t tenu et il est incontestable que le cycle a contribu faire merger des reprsentations et des pratiques communes, faisant voluer ainsi les participants dans leur approche de l'interministrialit ; - le groupe a fonctionn comme un vritable laboratoire d'ides et de propositions,

s'attachant laborer une rflexion originale et critique sur la conduite de l'action publique. Cette expertise commune qui s'est progressivement forg au fil des modules a rvl la ncessit d'un lieu de dbat et de rfrence, permettant aux cadres dirigeants de progresser sur des sujets d'intrt commun.

2.2.2 - Former les cadres oprationnels pour amliorer les pratiques quotidiennes de gestion Un objectif : faire voluer les comportements S'agissant des cadres oprationnels, l'objectif est d'induire des changements durables des pratiques, de dvelopper des savoir faire et une habilet particulire dans ce domaine de la gestion et de l'animation d'une quipe. L'offre de formation destine ce type de public existe, elle est mme surabondante mais pas toujours centre sur les enjeux spcifiques du secteur public et sur des situations concrtes de travail. La difficult consiste passer de la conception " catalogue " qui prvaut actuellement des actions mieux cibles. Progressivement, il serait galement souhaitable que cette formation la GRH, pour tout cadre accdant un niveau d'encadrement soit obligatoire. Il est essentiel en effet, pour accrditer l'importance de la fonction GRH, de prendre en compte cet lment dans l'valuation de tout cadre administratif. La pdagogie : privilgier les aspects oprationnels La pdagogie pour avoir la porte et l'efficacit escomptes devra privilgier la formation-action, qui combine avec profit les aspects mthodologiques et leur application en " grandeur relle " sur le terrain. Pendant cette phase essentielle de mise en uvre des acquis sur le terrain, le cadre doit pouvoir bnficier de l'accompagnement et des conseils ncessaires. La cible vise tant extrmement large, il n'est gure possible de recommander une mthode pdagogique unique et valable en toutes circonstances. On retiendra surtout l'tat d'esprit qui doit prsider la dmarche de formation : il s'agit avant tout d'viter les aspects par trop thoriques, pour privilgier la rfrence de situations concrtes et des aspects trs oprationnels. L'organisation de la formation : priorit au ministriel et au local L'implication des cadres oprationnels dans la GRH dpend largement de donnes propres chaque ministre (organisation , culture dominante, taille des services, poids de la hirarchie, etc...). Plus encore, elle est souvent lie des contextes locaux, plus ou moins propices l'innovation et au changement.

Il semble donc illusoire de concevoir une dmarche globale et uniforme. Il faut sans doute davantage privilgier cette diversit et en tirer parti. Il est donc recommand: - de renforcer la place de la GRH dans les formations qui existent actuellement pour les cadres oprationnels ; - de slectionner, parmi une offre de formation souvent plthorique, les programmes les plus appropris la stratgie de chaque ministre. Sur ce plan, les directions de personnel ont un rle essentiel jouer en matire de pilotage et d'valuation ; - de responsabiliser les chefs de service dconcentrs de chaque administration, afin d'encourager l'laboration de vritables "plans locaux de dveloppement de la fonction personnel" dclinant l'chelon local les priorits et les actions mettre en uvre en matire de ressource humaine. Le volet formation la GRH constituerait alors un lment d'accompagnement de ces plans locaux de dveloppement de la GRH. Il reviendrait chaque chef de service de choisir parmi l'offre de formation celle qui lui parat la mieux adapte sa dmarche locale. Il pourra ainsi, selon les cas : * puiser dans l'offre disponible des formations interministrielles dconcentres, * s'appuyer sur les "ressources" locales que constituent les Universits ou les coles de gestion, * mettre au point des programmes et un dispositif ad hoc, en s'entourant de l'expertise ncessaire, * mobiliser des ressources internes en organisant une formation de formateurs en gestion des ressources humaines, ce qui permet, notamment dans les services de grande taille de diffuser une chelle plus large et plus rapidement. Ces formateurs/consultants internes, selon l'objet de leurs interventions, peuvent tre, des cadres spcialistes, mais aussi des cadres volontaires qui consacreront une partie de leur temps ces actions de conseil. Cette seconde solution, pour tre raliste, ncessite une valorisation interne de cet engagement, qui contribuera par ailleurs de manire gnrale la valorisation de la fonction "ressources humaines".

2.3 - Les directeurs de personnel : des acteurs cls du dveloppement de la GRH Les directeurs de personnel entrent naturellement dans la catgorie des "professionnels" de la GRH mentionne ci-dessus: ils sont en effet les premiers spcialistes au sein de leur administration des ressources humaines. Nous avons choisi nanmoins de leur rserver une place particulire car ils jouent un rle stratgique majeur.

C'est largement de leur implication, de leur volont et de leur capacit de conviction que dpendent la crdibilit et le succs de la dmarche. Une dmarche spcifique leur endroit doit donc tre dfinie -mme s'il ne s'agit pas proprement parler de formation- pour les appuyer et les soutenir dans cet ambitieux effort de dveloppement de la fonction personnel dans les administrations. 2.3.1 - Le rle de stratge du DRH C'est au DRH qu'il revient de dfinir les finalits et les stratgies en matire de ressource humaine, mais galement de veiller ce que cette politique de ressource humaine soit cohrente avec les orientations gnrales de l'organisation. Un impratif : le pilotage Les directeurs de personnel doivent en premier lieu actionner, guider leur administration de telle manire que les conduites des services participent efficacement et d'une manire cohrente la russite de la politique de GRH. L'exercice requiert des capacits et des ressources, notamment en matire d'animation et d'organisation des services. Une difficult : imposer la logique GRH Promouvoir et diffuser la GRH ne va pas de soi et la difficult n'est pas seulement mthodologique : il s'agit d'imposer la logique RH face la logique technique des directions sectorielles. Le directeur du personnel a donc un rle de persuasion et de conviction vis--vis non seulement des services de terrain, mais aussi des autres directions de centrale auxquels il doit insuffler l'esprit RH. Une condition : mobiliser et organiser La lgitimit des dmarches entreprises par les directions de personnel pour promouvoir la GRH dpendent largement de leur capacit mobiliser et organiser les services afin d'implanter et de diffuser la fonction personnel dans leur administration. Cela suppose notamment de s'appuyer au sein mme de leur direction sur les comptences et le professionnalisme ncessaires. Cela suppose galement que les directeurs de personnel des diffrents ministres puissent se rallier un lan d'ensemble, se rfrer une ligne gnrale de dveloppement de la GRH dans l'administration. Il est donc essentiel que les directeurs de personnel disposent d'un vritable lieu d'changes et de dbats et s'organise progressivement comme une vritable communaut de professionnels de la GRH. 2.3.2 - Une dmarche sur mesure S'agissant de directeurs de personnel, la formation ne doit pas revtir la forme de programmes individuels ou de sminaires magistraux: il s'agit

plutt d'entraner les directeurs de personnel runis en une sorte de "consortium". Un embryon d'organisation existe avec le collge des directeurs de personnel qui se runit rgulirement sous l'gide de la DGAFP. Cette instance, apprcie des directeurs de personnel, est un lieu privilgi pour diffuser des informations caractre interministriel. Il y aurait nanmoins sans doute activer et stimuler ce collge pour l'imposer progressivement comme un lieu d'changes sur des pratiques innovantes, voire une instance de pilotage interministrielle de la politique de dveloppement de la GRH dans les administrations. La formule retenue est celle : - d'une dmarche s'appuyant sur les directeurs de personnel, runis environ une fois par mois (pendant 6 mois) (un sminaire rsidentiel d'une journe, en fin de semaine parat la formule la plus approprie et la plus raliste pour ne pas perturber des agendas dj chargs) ; - d'une animation de haut niveau par des experts en GRH permettant non seulement d'organiser les changes mais aussi de montrer l'tat de l'art sur des questions de fond, de faciliter les points de comparaison avec d'autres organisations -publiques ou prives-, d'analyser la porte des expriences prsentes par les directeurs de personnel ; - d'un accompagnement " la carte", cible sur les besoins et les proccupations spcifiques de ce groupe de directeurs ; - d'un suivi, sous forme de conseil et d'expertise, dont pourrait bnficier les directeurs engags dans la dmarche, avec une sorte de "droit de tirage" sur un groupe d'experts soigneusement slectionns. Il s'agit de faciliter entre les directeurs de personnel : - les occasions d'changes, - des dbats sur des problmes communs, - la valorisation d'expriences ministrielles innovantes, - des rencontres avec des DRH du priv ou de grandes organisations publiques, - les apports d'experts, - ventuellement, la mise au point d'actions communes. Un apprentissage collectif L'objectif consiste travers cette dmarche de faire du dveloppement de la GRH dans l'administration pas seulement la somme des initiatives et politiques ministrielles mais un vritable projet collectif labor, soutenu et conduit par les directeurs de personnel. C'est une dmarche, certes peu spectaculaire, mais qui a l'avantage :

- d'expliciter : . les problmes rencontrs, . les objectifs atteindre, . les voies suivre, etc... - et de faire merger progressivement : . des reprsentations et des pratiques communes, . une vision et une conception partage de la GRH. Le pilotage coup d'expriences A travers cette dmarche collective, il s'agit de mettre la disposition de tous des compte rendus d'expriences, de concrtiser des points de repre, d'expliciter les priorits et d'apprcier, coup de succs et d'erreurs les avances de la diffusion de la GRH dans les administrations. L'animation par la DGAFP La dmarche requiert de la part de la DGAFP du temps, de l'engagement et une capacit d'animation. Le rle de la DGAFP consiste notamment offrir aux directeurs de personnel qui le souhaitent des services pratiques, sous forme de conseil et d'expertise. Cela implique que la DGAFP mobilise une expertise de haut niveau (universitaires et consultant spcialiss en GRH) susceptible de l'aider animer la dmarche. Par ailleurs, la DGAFP doit contribuer efficacement la dmarche qui consiste susciter des initiatives, stimuler l'apprentissage, faire merger des nouvelles pratiques. A cet effet, il est indispensable que la DGAFP procde l'valuation des expriences ministrielles les plus innovantes, analyse les conditions de leur ventuelle gnralisation et puisse le cas chant dlivrer une sorte de "label" pour les actions en matire de GRH qui auraient une porte d'intrt gnral. En prsentant cet ensemble de propositions, le groupe de travail ne vise pas l'exhaustivit. Il ne cherche pas non plus susciter l'excs une offre de formations nouvelles, mais davantage mieux utiliser et mieux organiser les formations disponibles, mieux cibler l'effort de formation. La dmarche met ainsi l'accent sur : - les besoins trs diversifis -et parfois, mal couverts- en matire de formation la GRH, - la ncessit de concevoir une cohrence entre ces programmes, afin que tous -spcialistes de la GRH et non spcialistes- tout au long de la ligne hirarchique, dveloppent des pratiques, des reprsentations, des attitudes et un vocabulaire communs et que se diffuse ainsi par capillarit une attention plus grande aux problmes humains et la gestion des hommes.

- l'indispensable exemplarit du "sommet" et l'implication des directeurs de personnel dans la conduite d'ensemble de la dmarche, - le rle moteur que doit jouer la DGAFP, en termes d'animation, d'appui, d'expertise et de pilotage de la dmarche. On l'a souvent dit et rpt au cours des sances du groupe de travail: la GRH est un art simple, mais tout d'excution. Cela implique notamment : - que ses techniques doivent tre connues et matrises, - que l'attention apporte la mise en place de ses outils est essentielle, tout aussi importante que le contenu et la substance mmes de ces outils. Les formations la GRH peuvent faciliter cet apprentissage des techniques et des mthodes, favoriser leur mise en uvre dans les services (c'est le but notamment des formations-actions qui sont souvent prconises), aider la mise au point de pratiques nouvelles. Elles ne constituent pas nanmoins une panace. Le dveloppement de la GRH requiert la fois imagination, constance et rigueur dans l'effort. C'est ce prix que les formations la GRH contribueront efficacement promouvoir la GRH dans les administrations.

CONCLUSION
Au terme de ses travaux, et aprs avoir procd une analyse rtrospective des initiatives prises en la matire depuis une dizaine d'annes, le groupe de travail est convaincu que la mise en place, dans l'administration, d'une gestion des ressources humaines rnove ne peut relever d'une stratgie de rupture mais devra s'inscrire dans un processus de changement progressif. Ce choix de la progressivit exige en contre partie une volont constamment raffirme de continuit dans les transformations oprer et une extrme vigilance en termes de pilotage, de suivi et d'valuation des actions mises en oeuvre. Ayant pris la mesure des diffrences de culture et de la diversit des pratiques ministrielles en termes de GRH, le groupe de travail a recherch dans ses propositions un juste quilibre entre le souci de ne pas enfermer les administrations dans un cadre trop normatif afin de leur laisser des degrs de libert et de crativit indispensables pour l'action, et celui de la ncessaire cohrence interministrielle en matire de politique de GRH. La gestion de cet quilibre constituera une autre des dimensions importantes de la fonction de pilotage. Comme le prcisait le mandat fix par le ministre au groupe de travail, le domaine de la formation la GRH est celui qui fait l'objet

des propositions les plus approfondies. Le groupe de travail a en effet estim que cette question de la formation la GRH tait, en tout tat de cause, absolument fondamentale pour russir les transformations attendues et ensuite les ancrer dans les pratiques au quotidien Aussi, ft-ce au prix de formalisme et d'une certaine longueur, le groupe de travail a tent de faire l'inventaire des formations en GRH et de le traduire en termes d'objectifs, de contenus et de mthodes. Il a surtout tent d'insuffler un tat d'esprit : la formation dont l'administration a besoin doit tre active, se proposer des buts, se doter des mthodes pdagogiques adaptes mais elle se doit aussi de rviser ces programmes en fonction des rsultats : cela suppose une capacit de suivi et d'valuation permanente, laquelle relve du pilotage de la politique de dveloppement des formations la GRH. Chaque volet des propositions du groupe de travail voque cette question du pilotage. Il est clair que l'ampleur des volutions oprer, la ncessit de les inscrire dans la dure, la cohrence interministrielle assurer, interpellent la DGAFP dans le rle central qui sera le sien pour assurer cette fonction. C'est la raison pour laquelle le groupe de travail suggre que le Directeur gnral de l'administration et de la fonction publique puisse s'appuyer d'une part sur un comit de pilotage et d'autre part, s'agissant de la politique de dveloppement des formations la GRH sur une " autorit ", instance compose d'experts, praticiens et universitaires, responsable de l'homologation et de l'valuation des programmes consacrs la GRH. Pour conclure le groupe de travail estime que l'approche qui a t la sienne de traiter de la GRH comme d'une fonction qui concerne non seulement les spcialistes de la gestion du personnel, mais aussi l'ensemble des personnels d'encadrement, et d'en tirer toutes les consquences en terme de politique de formation la GRH devrait constituer un des facteurs dterminants pour la russite de la dmarche propose. Les deux autres facteurs importants tant, d'une part, l'engagement de la hirarchie au plus haut niveau tout au long du processus de rforme, d'autre part, l'implication et la responsabilisation des syndicats dans cette rforme. Replacer la dimension de gestion des ressources humaines au coeur du processus de rforme administrative, tel est donc l'enjeu et l'objet des propositions du groupe de travail : mieux grer les agents c'est aussi et d'abord mieux servir les usagers.

ANNEXES

ANNEXE 1
Lettre de mission du Ministre du 8 juin 1998
RPUBLIQUE FRANAISE 8 JUIN 1998 Monsieur l'ingnieur gnral, Les fonctionnaires tant les acteurs essentiels de la modernisation du service public, importe pour la russite des rformes engages de donner une place centrale la gestion des ressources humaines. C'est la raison pour laquelle j'ai retenu dans mes priorits pour la rforme de l'tat la mise en place d'une gestion des ressources humaines rnove et reconnue dans l'administration comme une fonction stratgique. Cela ncessite de dvelopper un vrai professionnalisme et en consquence d'intgrer cette exigence dans les formations tant initiale que continue des fonctionnaires. Pour prciser le contenu d'une telle politique de formation la gestion des ressources humaines et sa stratgie de mise en oeuvre, j'ai dcid la cration d'un groupe de travail dont je vous remercie d'avoir bien voulu accepter d'assurer la prsidence. La mission du groupe de travail portera sur 1 - La dfinition d'une conception rnove de la fonction "Gestion des ressources humaines (GRH)" : - dfinition du concept mme de GRH dans le secteur public en s'attachant en cerner les diffrentes dimensions prenant en compte les spcificits et les finalits de l'administration, - analyse des moyens d'action en matire de GRH et des conditions de leur mise en oeuvre, - organisation de la prise en charge des diffrentes dimensions de la fonction GRH et des comptences exiges. 2 - La proposition d'un cahier des charges gnral de la formation la gestion des ressources humaines prcisant, tant pour la formation initiale que pour la formation continue, les contenus et les modalits pdagogiques et la stratgie d'organisation et de mise en oeuvre des formations correspondantes. Pour mener ces travaux vous pourrez faire appel, des praticiens expriments de l'administration, des personnalits qualifies, universitaires, chercheurs et experts, spcialistes en matire de GRH et de formation cette fonction. Vous disposerez pour vous assister dans cette mission du concours de la Direction gnrale de l'administration et de la fonction publique qui mettra votre disposition les moyens ncessaires son bon droulement. Vous voudrez bien me communiquer pour le 31 juillet 1998, sous la forme d'un rapport d'tape les premires conclusions de vos travaux, vos propositions

dfinitives devant m'tre remises pour le 30 octobre 1998. Je vous prie de croire, Monsieur l'Ingnieur gnral, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Emile ZUCCARELLI
Monsieur Serge Vallemont Ingnieur gnral des ponts et chausses honoraire 17, Villa des Merisiers 91800 BOUSSY-SAINT-ANTOINE

ANNEXE 2
COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL "La gestion des ressources humaines dans l'administration"

Serge VALLEMONT Ingnieur gnral des Ponts et Chausses honoraire Prsident du Groupe de travail Claude BALLAND Prfet dlgu scurit dfense Prfecture Ile et Vilaine Christian BATAL Directeur associ d'Interface- tudes et formation, auteur de "la gestion des ressources humaines dans le secteur public" Pierre CASPAR Professeur au Conservatoire National des Arts et Mtiers Vronique CHANUT Agrge de sciences sociales, professeur PARIS I Dominique DUBOIS Directeur de l'administration terrioriale et des affaires politiques - ministre de l'intrieur Isabelle EYNAUD Administrateur civil direction gnrale de l'administration et de la fonction publique Stphane FRATACCI Matre de requtes au Conseil d'tat Directeur, adjoint au directeur gnral de l'administration et de la fonction publique Monique GHESQUIERE Charge de mission Inspection gnrale d'administration de l'ducation nationale Maurice GIRARD Directeur du personnel militaire de la marine Ministre de la dfense

Bernard MARTORY Professeur d'universit Paris XI facult Jean Monnet Marie-Laurence PITOIS PUJADE Directrice du personnel, de la modernisation et de l'administration Ministre de l'conomie, des finances et de l'industrie Jacques PRIOL Secrtaire gnral adjoint la mairie d'Evry auteur de "Gestion des ressources humaines : l'mergence d'un modle territorial" Jacky RICHARD Chef du service Inspection gnrale de l'administration de l'ducation nationale Jacques ROJOT Professeur d'universit Paris I, Panthon Sorbonne, directeur de l'UFR de gestion

ANNEXE 3
CALENDRIER DES SANCES DU GROUPE DE TRAVAIL ET THMES ABORDS 1er juillet 1998
L'tat des lieux et les grandes caractristiques d'une bonne GRH prsentation par Jacques ROJOT et Vronique CHANUT de l'enqute relative l'tat des lieux de la GRH dans l'administration expos de Maurice GIRARD et Christian BATAL : " passer de la gestion administrative du personnel la gestion des ressources humaines "

22 juillet 1998
Les moyens d'action de l'administration en matire de GRH

expos de Jacky RICHARD sur la mobilit interministrielle expos de Marc CABANE sur la mobilit du corps prfectoral et des cadres des prfectures expos de Christian BATAL sur les moyens d'action en gnral en matire de GRH

29 juillet 1998

Les comptences ncessaires pour la prise en charge de la fonction GRH, et quelles formations la GRH

expos de Maurice GIRARD sur le Centre de formation aux ressources humaines du ministre de la Dfense et illustration d'un parcours

professionnel prparant la fonction de D.R.H. par la prsentation de sa carrire expos de Jacques PRIOL : prsentation d'exemples de formation la GRH en termes de contenus et de mthodes pdagogiques expos de Pierre CASPAR : contenus des formations la GRH et stratgies de mise en oeuvre 2 septembre 1998
Examen de la synthse des premires rflexions devant tre prsentes au sminaire des directeurs du personnel du 11 septembre 1998

prsentation de la note de synthse par Stphane FRATACCI La formation en tant que variable d'action privilgie en matire de GRH expos de Christian BATAL L'exprience des D.R.H. l'ducation nationale expos de Monique GHESQUIERE

14 septembre 1998

Compte rendu du dbat sur les premires rflexions du groupe de travail, lors du sminaire du 11 septembre 1998 Expos de Renaud SAiNSAULIEU sur les expriences en matire de GRH dans l'administration Constitution de trois sous-groupes de travail consacrs la formation la GRH 7 octobre 1998

Le rle et les pratiques de l'entretien d'valuation

expos de Bernard MARTORY Prsentation des travaux sur la formation la GRH Pierre CASPAR et Maurice GIRARD : la formation des professionnels de la GRH Monique GHESQUIERE, Jacques ROJOT et Jacques PRIOL : la formation des non professionnels de la GRH : les dirigeants et les cadres oprationnels

Vronique CHANUT et Isabelle EYNAUD : quelle formation initiale en matire de GRH ? Prsentation par Jean BERGOUGNOUX, prsident d'honneur de la SNCF et ancien directeur gnral d'EDF, de la stratgie de dveloppement d'une politique de GRH au sein d'EDF 21 octobre 1998

Mise au point des propositions en matire de formation la GRH et du plan dtaill du rapport au ministre Tmoignage de Pascal RENAUD, ancien secrtaire gnral de la fdration des fonctionnaires CFDT sur le paritarisme et la faon de le positiver.

18 novembre 1998
Examen du projet de rapport au Ministre

ANNEXE 4 Lettre du Ministre au Premier Prsident de la Cour des comptes, en date du 4 juin 1998
RPUBLIQUE FRANAISE 4 JUIN 1998

Le ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation Monsieur Pierre JOXE, premier prsident de la Cour des comptes prsident du comit central d'enqute sur le cot et le rendement des servies publics Objet : enqute relative aux gestionnaires de personnels dans diffrents dpartements ministriels.

Il est largement admis par tous que les meilleurs gages de l'efficacit du service public sont la qualification et la motivation des hommes et des femmes de la fonction publique. La fonction de gestion des ressources humaines reprsente, cet gard, un enjeu dcisif. Il est donc particulirement important de mesurer comment cet enjeu est pris en compte dans la fonction publique de l'Etat. Je souhaite que le Comit central d'enqute puisse conduire une tude qui porterait:

- sur les moyens accords la gestion des ressources humaines au sens strict effectifs, profil des " gestionnaires ", volution, parcours professionnel, etc. ... Des lments de comparaisons entre ministres seraient dgags; - sur l'organisation de cette fonction : positionnement, caractrisation des diverses prestations (gestion collective, gestion individuelle, suivi des pensions), articulation entre le niveau central et les niveaux dconcentrs, valorisation des tches des agents ; - sur le cot de certainesoprations de gestion significatives de manire tenter d'approcher les cots fixes de gestion d'un corps ; - sur la faon dont les directions du personnel animent et engagent une dynamique d'amlioration de la gestion des ressources humaines, qui dpasse le cadre des stricts " gestionnaires " de personnel. L'enqute s'efforcerait de cerner, autant que faire se peut, l'adquation entre la politique de gestion des ressources humaines et les besoins des personnels et des services. Cette enqute porterait sur les dpartements ministriels suivants Emploi et solidarit Education nationale, recherche et technologie Intrieur conomie et finances quipement, transports et logement Elle dboucherait sur des propositions et recommandations concrtes, au plus tard en novembre 1998. Je vous serais oblig de bien vouloir me faire savoir si vous acceptez de prendre en charge la conduite de cette tude.

Emile ZUCCARELLI

ANNEXE 5
LA PROFESSIONNALISATION DES CONCOURS L'exprience du ministre de l'quipement Le plus souvent rduite la mise en place d'preuves proches par leur contenu de situations professionnelles, la professionnalisation des concours a t dfinie et mise en uvre de manire beaucoup plus large et ambitieuse au ministre de l'quipement depuis 1989. " Historiquement " lie la dmarche de modernisation engage par le ministre pour grer, notamment, les consquences des transferts de comptences dus la dcentralisation, et la ncessit de redfinir les missions des services dans leur environnement nouvellement dcentralis, la professionnalisation des concours a, ds son origine, t conue en terme

d'objectifs de court, moyen et long terme tout la fois : renforcement du professionnalisme des services dans un contexte de forte volution technologique et adaptation permanente leur environnement.

I - DEFINITION Selon un rapport interne de 1989, qui a pos les fondements de la professionnalisation des concours au ministre de l'quipement, il s'agit " pour une administration moderne, de recruter et de promouvoir des agents qui soient capables de devenir de vrais professionnels et donc de dceler parmi les candidats un concours donn ceux qui ont les meilleures aptitudes l'exercice des mtiers qui leur seront confis ". Cette dfinition appelle plusieurs remarques : elle vise tous les concours, qu'ils soient externes ou internes (" recruter et promouvoir "), elle met l'accent sur le potentiel des candidats (" capables de devenir ..., meilleures aptitudes ... ") en rfrence aux missions prsentes ou futures de l'quipement (" mtiers qui leur seront confis ") ce qui permet une prise en compte anticipe des volutions, elle introduit indirectement l'ide d'une distinction des modes opratoires selon les concours (" ...les candidats un concours donn ... "), elle renvoie implicitement la capacit de l'administration mettre en uvre les principes noncs et atteindre les objectifs fixs, le professionnalisme de l'administration devenant ainsi la condition premire de la professionnalisation des concours, elle-mme rige en garantie du professionnalisme des services.

Ds lors qu'elle fait porter la slection sur la capacit des candidats l'exercice des mtiers de l'quipement plutt que sur la matrise des connaissances ou des savoir-faire requis pour l'exercice de ces mtiers, cette dfinition interdit d'assimiler concours et recrutement. Le recrutement ne peut en effet tre considr comme achev qu' l'issue d'une formation permettant, le cas chant, aux laurats d'acqurir l'ensemble des connaissances, institutionnelles et professionnelles, et des savoir-faire qui sont ncessaires aux titulaires de leur grade d'accueil pour un exercice comptent des diffrentes fonctions auxquelles ce grade donne accs mais qui leur font ventuellement dfaut. La formation postconcours, qui fait partie de la chane du recrutement, doit cet gard tre distingue de la formation d'adaptation au poste, lie aux mutations ou changements d'affectation en cours de carrire, mme si ces formations peuvent tre chronologiquement associes pour des raisons pratiques l'occasion d'un recrutement. D'opration isole, le concours devient donc l'un des maillons d'un processus global et la professionnalisation des concours, telle que dfinie au ministre de l'quipement, implique d'largir la dmarche habituelle et

de raisonner en terme de chane du recrutement. Evident en ce qui concerne la formation, qu'il s'agisse de formation postconcours ou de prparation aux examens et concours en amont des recrutements internes, cet largissement l'est un peu moins en ce qui concerne l'amont des recrutements externes. La rarfaction des candidats de bon niveau aux concours de la filire technique sous l'effet de la reprise conomique de la fin des annes 80 comme l'afflux d'un nombre trs lev de candidats, souvent loigns du profil recherch, aux concours de la filire administrative dans les annes 90, les difficults qui en ont rsult dans les deux cas, ont conduit une rflexion spcifique et inclure, en amont de la chane du recrutement externe, l'analyse des filires de l'ducation nationale, l'observation du march de l'emploi et la dfinition d'actions de communication proches du marketing. Cette extension, assez loigne dans sa finalit comme dans son objet de la gestion administrative classique des concours, tend donner l'administration, dans sa fonction mme de recrutement, les moyens de s'adapter son environnement afin de maintenir un bon niveau de recrutement, au sens prcdemment dfini, quelle que soit la conjoncture conomique. Paralllement aux travaux de mise en place de la professionnalisation des concours, une importante opration de dconcentration des concours de catgorie C tait engage. Initie dans le cadre plus gnral du mouvement de dconcentration de l'Etat, cette opration n'en a pas moins constitu un lment fort de la politique de professionnalisation des recrutements dans la mesure o elle a contribu rapprocher l'organisation des oprations de recrutement des candidats potentiels, rputs peu mobiles ce niveau de la grille, ce qui a permis d'amliorer l'efficacit des recrutements par une meilleure connaissance des viviers et une meilleure adaptation aux marchs locaux de l'emploi de la part des organisateurs et par une moindre dfection des laurats, notamment des mieux classs, lors des affectations. Professionnaliser les concours signifie donc au ministre de l'quipement : rechercher la meilleure adquation possible entre des objectifs de recrutement visant garantir le professionnalisme des services d'une part et les caractristiques, ventuellement fluctuantes, du systme ducatif et du march de l'emploi comme des viviers internes d'autre part, raisonner en terme de chane du recrutement, externe d'une part interne d'autre part, travailler la professionnalisation des acteurs de ces chanes.

II - LES CHAINES DU RECRUTEMENT

II.1 - Un pralable : la dfinition des objectifs de recrutement dans le grade considr

Ces objectifs sont dfinis par un rfrentiel des comptences, formules en termes de savoirs (connaissances), savoir-faire (ce qui est acquis par l'exprience, tours de main) et savoir tre (comportement), ncessaires l'exercice des diffrentes fonctions du grade. Ce rfrentiel correspond au profil du grade. Au ministre de l'quipement, chaque rfrentiel de comptences a d'abord donn lieu au recensement des emplois (postes) pouvant tre considrs comme des emplois types du grade d'accueil. Ces emplois ont ensuite t analyss selon une grille commune afin de dgager les savoirs, savoir-faire et savoir tre requis pour chacun d'eux, en tenant compte, le cas chant, des volutions prvisibles de l'emploi considr. Le rfrentiel du grade a ensuite t labor partir du tronc commun tous ces emplois. Un examen au cas par cas des comptences ne relevant pas du tronc commun a permis soit de les retenir comme significatives bien que non gnrales soit de les liminer comme marginales. Ce rfrentiel de comptences, commun tous les modes d'accs au grade, dfinit les objectifs de recrutement dans le grade et, par suite, les objectifs des diffrentes chanes de recrutement construire. Il a ensuite donn lieu l'tablissement d'un rfrentiel de comptences par concours pour tenir compte des caractristiques des diffrentes populations vises. Le rfrentiel des comptences du grade a ainsi t complt par l'indication de : ce qui doit (ou peut) tre valu au concours en distinguant : le concours externe et le concours interne (ou l'examen professionnel) pour tenir compte des caractristiques principales des deux types de populations : qualits intellectuelles et connaissances, scolaires mais rcentes, pour les externes ; importance des savoir-faire et connaissances reposant sur l'exprience pour les internes. l'crit, l'oral et, le cas chant, les preuves professionnelles, certaines comptences se vrifiant bien l'crit (savoirs et, plus largement, qualits intellectuelles), d'autres mieux l'oral (savoir tre), d'autres encore dans des preuves professionnelles (savoir-faire, savoir tre). ce qui sera apport par la formation post-concours, ce qui relve de la formation prise de poste ou de la formation continue, voire de l'exprience pure (formation sur le tas).

Cette premire rpartition, thorique, entre les comptences requises au moment du concours et les apports de la formation post-concours est ensuite affine lors de la construction de la chane du recrutement externe ou interne selon le cas.

II. 2 - La chane du recrutement externe

Les ministres comme celui de l'quipement sont confronts diffrents problmes en matire de recrutement externe : le faible niveau de la plupart des candidats, voire la pnurie de candidats aux concours techniques qui visent les formations alimentant les secteurs d'emploi les plus concurrentiels du march du travail (BTP au niveau ingnieur et technicien, tlcommunications, etc.) en priode de croissance conomique, le nombre excessif de candidats nombre de concours administratifs en priode de crise conomique - ce qui rend alatoire, voire impossible, toute slection digne de ce nom - sans garantie quant la bonne adquation des laurats aux fonctions (surdiplms notamment) pour un cot total parfaitement prohibitif, la faible slectivit de certains concours sans que cela puisse s'expliquer par les fluctuations du march du travail, etc. Dans le premier cas, la professionnalisation du recrutement externe suppose une analyse des viviers possibles dans le systme ducatif au regard des objectifs de recrutement (rfrentiel de comptences du grade) ainsi que des chances d'attirer les populations concernes, compte tenu de leur attractivit sur le march de l'emploi, de l'tat de ce march mais aussi du taux de sortie de ces populations du systme ducatif au niveau de recrutement considr et de la " comptitivit " de l'offre de l'administration (rmunration, positionnement, scurit de l'emploi, possibilits de carrire et d'volution). Ce travail permet de dfinir la ou les populations cibles du concours, aprs abandon le cas chant du vivier " idal " en raison de la faiblesse du taux de sortie, d'un niveau de sollicitation trop lev sur le march de l'emploi ou encore d'un effectif annuel trop faible par rapport l'effectif recruter. La confrontation entre les objectifs de recrutement dans le grade et les caractristiques des populations vises conduit la dfinition des preuves (nature des preuves, programme, ...), l'adaptation de la formation post-concours et la mise au point d'une stratgie de communication adquate. Dans le second cas, la professionnalisation du recrutement consiste reprer prcisment les viviers (formations ou filires d'enseignement) intressants au niveau de recrutement considr, construire des preuves strictement adaptes aux populations vises compte tenu des objectifs de recrutement afin d'liminer les autres, mme d'un niveau suprieur mais ne correspondant pas au comptences requises, et mettre en place une stratgie de communication des plus cibles. Dans les deux cas, la formation post-concours est le moyen de combler l'cart entre les objectifs initiaux de recrutement (le profil du grade) et le " produit " de la slection (les caractristiques des laurats) afin de " transformer " les nouveaux recruts en professionnels des services de l'quipement, ce qui suppose une rpartition pertinente ds le dpart entre le concours et la formation post-concours, la formation ne pouvant pallier tous les manques.

II.3 - La chane du recrutement interne La dmarche applique pour le recrutement interne, identique dans son esprit celle retenue pour le recrutement externe, diffre toutefois sensiblement sur un point : la population cible (les viviers) n'est pas seulement connue, elle est donne par le statut du corps d'accueil (anciennet, grade, ge, etc...) lequel lui rserve, de surcrot, une certaine proportion des emplois pourvoir afin de faciliter la promotion interne. Il s'agit donc dans ce cas, pour l'administration qui recrute, de s'adapter non pas aux fluctuations du systme ducatif et du march de l'emploi mais de concilier la politique de valorisation de la promotion interne propre la fonction publique (jusqu' 70 % des emplois pourvoir ont t rservs la promotion interne certains moments) avec la ncessit de maintenir un haut niveau de comptences et de professionnalisme dans les services et d'obtenir, dans l'intrt des agents comme de l'administration, la meilleure efficacit du systme de formation, en matire de prparation aux examens et concours notamment. Mais l'enjeu de la professionnalisation des recrutements internes est le mme que prcdemment : slectionner les candidats les plus aptes l'exercice des fonctions du grade au niveau de professionnalisme attendu des services. La professionnalisation de la chane du recrutement interne (qu'il s'agisse d'un concours ou d'un examen professionnel) rompt donc avec la logique antrieure. Il ne s'agit plus d'attendre des candidats qu'ils aient dj acquis l'ensemble des savoirs et savoir-faire ncessaires l'exercice des fonctions du grade suprieur, ce qui suppose un trs gros investissement de leur part dans des domaines le plus souvent distincts de l'exercice de leurs fonctions d'origine, car les inconvnients de cette logique sont bien connus : mode de slection scolaire, principalement orient sur la matrise de savoirs, ce qui non seulement ne garantit pas l'adquation des laurats au profil recherch mais est gnrateur de frustrations pour les candidats malheureux ; incitation des agents qui souhaitent avoir une promotion faire de nouvelles acquisitions, lies aux fonctions futures, alors mme que l'ensemble des comptences ncessaires l'exercice de leurs fonctions ne sont pas toujours (et parfois ne peuvent pas) tre matrises ; tendance chez un certain nombre de candidats s'investir dans des prparations des concours au dtriment de l'amlioration de leurs comptences dans leur grade d'origine, voire mme au dtriment d'un exercice satisfaisant de leurs fonctions. Professionnaliser les recrutements internes conduit donc, comme dans le cas des recrutements externes, privilgier le potentiel et les aptitudes des candidats sur les connaissances ou les savoir faire requis dans le grade de dbouch et articuler troitement le concours et le dispositif de formation (amont et aval) en un processus cohrent, progressif et continu, partir de l'analyse des caractristiques des populations cibles, pour atteindre les objectifs de recrutement. Cela implique : de concevoir des preuves s'appuyant sur les savoirs, savoir faire et savoir tre du grade d'origine qui seront rutiliss dans le grade d'accueil ou qui peuvent servir de points d'appui pour l'acquisition de nouveaux savoirs et savoir faire et pour le dveloppement des savoir tre ncessaires dans le

grade de recrutement ou encore qui peuvent permettre d'valuer l'aptitude des candidats l'exercice des fonctions de ce grade, de mettre en place les dispositifs permettant aux candidats d'atteindre un bon niveau de comptence dans leur grade d'origine, de comprendre quelles qualits sont requises dans le grade suprieur et en quoi elles diffrent de celles exiges dans leur grade, de dvelopper enfin, le cas chant, les qualits communes aux deux grades et de s'entraner aux preuves du concours. Dans cette logique, la prparation aux examens et concours doit tre repense. Elle ne peut plus, comme c'est trop souvent le cas, se limiter de la diffusion de connaissances (qui frise parfois le gavage) et un entranement plus ou moins mcanique aux preuves (y compris vise comportementale comme les preuves dites d'entretien avec le jury) ni laisser affluer aux examens et concours, tant pour eux que pour l'administration, un nombre non ngligeable de candidats qui n'ont aucune chance de russite. Elle doit s'appuyer sur des bilans individuels de comptences indiquant chacun et chacune le chemin parcourir et favorisant une prise de conscience quant l'importance et la dure des efforts fournir et, par voie de consquence, quant sa propre motivation. Elle doit permettre la construction d'itinraires personnaliss de formation incluant des bilans intervalles rguliers et distinguant clairement une phase pralable de mise niveau, lorsque celle-ci est ncessaire, et la prparation au concours proprement dite. Elle est optimise, comme l'exprience l'a dmontr au ministre de l'quipement, lorsqu'elle donne lieu la ngociation d'une sorte de contrat entre l'administration et l'agent dont l'enjeu est du temps de formation. de concevoir et de mettre en place la formation post-concours qui permettra aux laurats d'acqurir les connaissances et, le cas chant, les savoir-faire ncessaires. II.4 - Une imprieuse ncessit : l'valuation Fondamentale comme outil de vrification de la pertinence de la chane du recrutement mais aussi d'adaptation de cette chane l'volution des besoins des services et l'environnement, l'valuation du recrutement se rduit, dans un premier temps, l'valuation du concours d'une part, de la formation post-concours d'autre part. Ce n'est qu'aprs un temps d'exercice professionnel par les laurats que la pertinence de l'ensemble du processus peut tre value et que l'on peut notamment vrifier si les potentiels dcels par le jury se sont bien dvelopps et si les apports de la formation post-concours taient adapts. Parmi les diffrentes techniques envisageables, l'envoi d'un questionnaire l'ensemble des laurats et leurs suprieurs hirarchiques deux ou trois ans aprs le recrutement, puis nouveau deux ou trois ans plus tard permet de disposer d'informations assez riches sans mobilisation excessive de moyens. Un tel dispositif suppose toutefois une forte sensibilisation de l'encadrement la problmatique de la gestion de la ressource humaine et une prise de conscience que le recrutement n'est plus seulement l'affaire d'un service spcialis mais de tout un rseau dont les cadres font partie.

III - LA PROFESSIONNALISATION DES ACTEURS Une dmarche comme celle qui vient d'tre dcrite, tire dans le temps, inclut un certain nombre d'acteurs distincts, oprant sur les diffrents segments des chanes de recrutement, et le dveloppement de la capacit de ces acteurs atteindre les objectifs dfinis chaque tape du processus est une des conditions de russite de la politique de professionnalisation des recrutements. Ces acteurs peuvent toutefois tre ramens deux : l'administration d'une part, dans la diversit de ses composantes, qui agit en continu tout au long du processus de recrutement et le jury du concours ou de l'examen professionnel d'autre part, qui intervient au seul stade, capital, d'valuation et de slection des candidats. En ce qui concerne l'administration, la professionnalisation se traduit par la capacit : dfinir les besoins des services, corps par corps et grade par grade, prciser les objectifs du recrutement dans chaque grade considr (quels savoirs, savoir-faire et savoir tre pour un chef d'quipe d'exploitation, un adjoint administratif, un contrleur des TPE, un secrtaire administratif, etc. ?) et tablir des rfrentiels de comptences acqurir une bonne connaissance des filires d'enseignement et du march de l'emploi (nationalement et par bassin d'emploi), se positionner sur ce march auprs des producteurs de formations afin de peser le cas chant sur celles-ci, se faire connatre positivement des demandeurs d'emploi, et s'adapter au contexte conomique et aux volutions des formations, analyser les viviers des recrutements internes : quels savoirs, savoir faire et savoir tre, acquis ou dvelopps dans les corps analyss sont utiles dans les grades de promotion et quel est le niveau d'exigence possible l'gard des agents des grades d'origine ? dfinir les critres, preuve par preuve, de chaque mode de slection aprs rpartition entre ce qui relve du concours (pr-requis) et ce qui devra tre acquis, complt ou dvelopp aprs la slection (formation post-concours), concevoir les preuves (dure, contenu, modalits, ...) qui permettront le mieux d'valuer chacun des critres retenus pour la slection des candidats, transmettre aux jurys et faire partager par ces derniers les objectifs de la slection pour laquelle ils ont t constitus, dfinir et dispenser les formations ou complments de formation ncessaires chaque tape du processus de recrutement (prparation aux examens et concours, dont la mise niveau, formation post-concours), valuer le " produit " des diffrents maillons de la chane du recrutement afin de mieux adapter le contenu du maillon suivant en fonction des

objectifs globaux et valuer les rsultats de l'ensemble de la chane et la pertinence de celle-ci pour, notamment, en faire retour sur le jury. En ce qui concerne les jurys, la professionnalisation suppose la capacit : traduire de manire oprationnelle la commande de l'administration (sujets adquats, pertinence des interrogations l'oral, ...), valuer et slectionner les candidats de manire pertinente et objective (barmes, grille d'valuation, techniques d'valuation des savoir tre, modalits d'harmonisation des corrections ou interrogations, ...) rendre compte l'administration du travail d'valuation et de slection accompli (prcision et objectivit des apprciations globales, rapport de jury) de manire assurer la transparence de la slection pour les candidats malchanceux et en amliorer l'efficacit par une meilleure connaissance des diffrents " crus " de laurats (pour une adaptation ponctuelle de la formation post-concours si ncessaire).

Il va de soi qu'un nombre certain des capacits prcites, trs loignes des pratiques habituelles en matire de recrutement, n'taient pas acquises et encore moins matrises lorsque la politique de professionnalisation des concours a t engage au ministre de l'quipement. Il a donc t fait appel des consultants dans certains domaines (tablissement de rfrentiels de comptences, stratgie de marketing, formation des jurys l'valuation des savoir tre l'oral, etc.), des personnes-ressources d'autres ministres (ducation nationale, formation professionnelle) dans d'autres (connaissance des filires d'enseignement, bilans de comptences, parcours individualiss de formation, etc.), ce qui a permis l'administration et aux jurys de commencer se qualifier. Mais c'est globalement une dmarche trs pragmatique de professionnalisation " sur le tas " et d'exprimentations ponctuelles, nourrie d'valuations systmatiques chaque nouvelle tape et d'changes ou de confrontations entre les diffrents acteurs de la chane du recrutement (notamment entre responsables des concours et responsables de la formation) qui a t retenue et qui a permis d'avancer et d'enrichir le projet initial.

Une dmarche de cette ampleur ne peut pas tre conue isolment. Elle n'aurait eu aucune chance de succs si elle n'avait pas t inscrite dans un projet de service, reposant sur une vision prospective du service public de l'quipement visant le refonder et sur une mobilisation d'ensemble des responsables de tous niveaux au service de ce projet, faisant de la gestion prvisionnelle de la ressource humaine l'un des instruments majeurs de sa russite. La mise en uvre de la politique de professionnalisation des recrutements n'est pas alle sans difficult : mfiance voire rticence des syndicats, associs au processus, qu'il a fallu convaincre ; plus ou moins grande aptitude de certains membres de jurys entrer dans une logique d'valuation de potentiels (en lieu et place d'une logique de contrle de

connaissances et d'identification plus ou moins rigoureuse de comportements) ; vritable rsistance de certains prsidents de jury qu'il a fallu changer, etc. Dans un autre ordre d'ide, la difficult a consist articuler les principes de la professionnalisation des concours avec les principes fondateurs de la fonction publique : recrutement dans des corps et non dans des emplois, principe de la carrire, unicit des corps l'chelon national, etc. A chaque fois, des rponses ont t apportes. A titre d'exemple, l'objection d'unicit des corps de fonctionnaires, formule contre la dconcentration des concours de catgorie C, a rpondu la mise en place d'une commission nationale d'harmonisation pour chaque corps recrutement dconcentr runissant, pour chaque mode de recrutement, les prsidents des diffrents jurys, les syndicats et l'administration centrale, afin de comparer le niveau de difficult des diffrents sujets donns pour une mme preuve, les barmes de notation, les rsultats obtenus compte tenu du rapport entre le nombre de postes et le nombre de candidats, etc. et d'en tirer des enseignements pour le travail des jurys l'anne suivante. La politique de professionnalisation des concours a par ailleurs eu un certain nombre de consquences : sur la conception mme de la prparation aux examens et concours comme il a t dit plus haut, mais aussi en termes d'investissement de tout ordre de l'ensemble des services et notamment des responsables. La mise en uvre d'une telle politique suppose en effet des moyens importants, humains et financiers : au niveau central o le bureau des examens et concours doit tre renforc par des effectifs d'un haut niveau intellectuel, capables de travailler en synergie avec les autres units concernes d'administration centrale (bureau de la formation, bureaux de gestion, service de communication, etc.) et en rseau avec les services dconcentrs, afin de concevoir et de piloter cette politique ; au niveau dconcentr o les services locaux doivent tre en mesure, d'une part d'assumer au mme niveau de professionnalisme que les services centraux la conception et l'organisation des recrutements dont ils ont la charge, d'autre part d'tre des relais efficaces de l'action de l'administration centrale pour les recrutements non dconcentrs (connaissance des bassins d'emploi, sensibilisation dans les tablissements scolaires, dmarches publicitaires, mise en uvre des orientations en matire de prparation aux concours, modules dconcentrs des formations post-concours, etc.). Elle suppose galement un investissement important dans et par les jurys. Ceux-ci doivent en effet tre judicieusement choisis et composs, le choix du prsident tant particulirement dterminant. Une fois choisis, ils doivent accepter d'acqurir puis d'entretenir et de perfectionner les comptences qui leur permettront d'accomplir avec professionnalisme le travail d'valuation et de slection dans les conditions de transparence et de rigueur attendues d'eux, ce qui exige du temps : de formation, de rflexion personnelle, de travail collgial. Tout cela a un cot, relativement lev, qu'il convient videmment de contenir, mais qui doit tre mesur l'chelle de ce que l'investissement sur le professionnalisme reprsente pour l'avenir du service public.

ANNEXE 6
duquer les futurs cadres de la fonction publique la GRH
La GRH a-t-elle sa place dans les programmes de formation initiale proposs aux futurs cadres de la fonction publique? La question soulve beaucoup de rserves, tant parmi les intresss que chez les spcialistes et les pdagogues: la GRH rencontrerait en effet peu d'chos auprs d'un public relativement ignorant des ralits humaines de l'administration. Il faudrait une premire exprience professionnelle pour vritablement comprendre les implicites et les implications de l'enseignement de la GRH et en apprcier toute la porte. L'argument mrite d'tre examin car au-del des questions de pdagogie et de mthode, c'est la lgitimit mme d'un enseignement la GRH en formation initiale qui est mis en doute. Une premire srie de rflexions tentera donc de rpondre ces questions liminaires: faut-il - et peut-on former de futurs cadres dirigeants la gestion des hommes? Un deuxime volet sera consacr aux finalits et aux modalits d'une ventuelle formation dans ce domaine: quels objectifs? quels enjeux? quels contenus? quels formateurs? quelles mthodes pdagogiques? Enfin, seront esquissesquelques propositions pour mettre en oeuvre une stratgie pdagogique innovante. I- FORMER LES FUTURS CADRES DE LA FONCTION PUBLIOUE A LA GRH: MISSION IMPOSSIBLE ? 1.1. La formation continue, plus efficace que la formation initiale ? " Les grandes coles ne doivent pas essayer d'apprendre le management des jeunes de vingt ans. Vous croyez former des managers mais vous formez des technocrates .. Vos coles devraient continuer faire ce qu'elles ont fait de mieux autrefois. duquer les de "grands coliers" intelligents, connaissant bien les disciplines de base (..). Je ne crois pas aux stages, mme de longue dure, pour former des managers. Ce sont souvent des activits superficielles. Vos "grands coliers" sont brillants et nafs, ils n'ont pas d'exprience (..). Il faut une exprience de cinq dix ans de vie professionnelle pour connatre les "oprations" de production, de vente. Aprs, les meilleurs des "grands coliers" reviendront apprendre devenir de bons managers." H.,MINTZERG - Le Monde de l'ducation - dc. 1993. Cette prise de position - non dnue de provocation - du professeur de gestion canadien, H.Mintzberg avait suscit au dbut des annes 90 une vive polmique sur l'efficacit des coles de gestion. Le dbat peut tre aisment transpos aujourd'hui aux coles de la fonction publique et la formation des futurs administrateurs. Les tudes disponibles sur la formation la gestion des fonctionnaires confirment d'ailleurs en quelque sorte le diagnostic d'H.Mintzberg. Que l'on se rfre par exemple, aux travaux de M.Crozier ou de R.Sainsaulieu, l'accent y est essentiellement mis sur les possibilits et les vertus de la formation continue comme levier de changement dans les organisations publiques.

Selon M.Crozier, la formation continue, condition de cesser d'tre considre comme une affaire scolaire individuelle et d'tre articule aux objectifs prioritaires de la rforme administrative peut jouer un rle stratgique essentiel. Cet "effet-formation" a t prcisment analys par R.Sainsaulieu. Il se dcline selon les cas en: - effets de sociabilit (dcouverte des autres, contacts, rseaux, relations) - effets d'ouverture, - effets sur l'intgration des projets personnels dans la dmarche de l'organisation, - effet d'imagination critique, - et surtout effets sur l'impact de l'organisation publique et une meilleure prise en compte de son environnement. La formation initiale ne peut escompter de tels rsultats, ne serait-ce que parce que les lves y sont relativement abstraits de tout contexte professionnel. Les objectifs de l'action y sont donc ncessairement beaucoup plus lointains. La formation initiale vient ainsi davantage consacrer un parcours individuel "accompagner un projet collectif de modernisation. Les deux dmarches sont radicalement diffrentes. Par ailleurs, la formation initiale s'adressant un public qui en majorit, ne s'est pas frott aux ralits administratives, il est gure possible de s'appuyer sur l'exprience des participants et l'analyse de situations concrtes. La tentation est grande alors de privilgier outrance l'apprentissage de techniques ou de "recettes", de s'appuyer sur des cas qui s'inspirent davantage d'une vision idale du fonctionnement de l'administration que de son fonctionnement rel. La cause parat ainsi entendue et la condamnation de la formation initiale semble sans appel: celle-ci ne peut tre que superficielle, inutile, voire dangereuse et contreperformance dans la mesure o elle nourrit les esprits de prjugs et entretient un conformisme de mise. Pourtant, les enjeux de la formation initiale ne peuvent tre aussi rapidement balays. toutes ces critiques mritent d'tre nuances. 1-2. La formation initiale la GRH: des enjeux et un public spcifiques La mauvaise image de la GES en formation initiale rsulte sans doute des drives pdagogiques qu'a connues la discipline dans les coles de la fonction publique (recours sans discernement des consultants diffusant un "prt--penser" sur la GRH prsentation excessivement acadmique des outils de gestion etc...)donc surtout les modalits pdagogiques qui sont en cause. En effet, le contenu et la forme de la formation initiale la GRH sont d'autant plus importants que les cadres ont tendance les reproduire ensuite comme prescripteurs de formation pour leur personnel. Ils ont tendance alors se rfrer aux modles pdagogiques qu'ils connaissent. Aussi, les insuffisances et les mauvaises orientations de la formation initiale vont-elles peser lourd, la fois parce qu'il s'agit de la formation initiale de futurs cadres gestionnaires, et parce qu'il s'agit de la formation des futurs prescripteurs. C'est donc l une responsabilit considrable des concepteurs de la formation initiale. Ngliger la GRH ce serait compromettre terme l'efficacit mme de l'action publique. Quant aux critiques sur la faible porte de la formation initiale auprs d'un public inexpriment, elles doivent tre nuances par le mode de recrutement des coles administratives. De plus en plus, celles-ci accueillent des lves disposant d'expriences professionnelles diversifies travers une srie de stages effectus avant leur entre ENA ou dans les IRA. Le recrutement par voie interne garantit galement au sein de chaque promotion la prsence d'une frange d'auditeurs plus expriments. Surtout,

s'agissant de ENA, la priode de stage obligatoire lors de la premire anne de scolarit assure taus une premire exprience administrative qu'il faudrait sans doute d'avantage valoriser dans le cadre d'une formation la GRH. Ajoutons enfin que l'intervention dans les enseignements de GRH IENA ou dans les IRA de nombreux professionnels et praticiens de l'administration garantit que ces programmes ne soient pas dconnects des ralits administratives. On observe nanmoins que l'enseignement de la GRH demeure le parent pauvre des programmes de gestion: l'ENA, par exemple, la GRH ne constitue que depuis peu un enseignement spcifique. Ses contenus taient auparavant abords et disperss dans le cadre plus gnraliste du module gestion publique. Les programmes des IRA accordent pour leur part un intrt trs variable la GRH (cf. programmes en annexe). On le voit, c'est moins le principe d'une formation initiale la GRH qui est en cause que ses modalits et les objectifs mmes qui lui sont assigns. S'adresser un public largement inexpriment n'est pas en soi contradictoire avec l'ambition de les former. Il n'est pas contestable que seule l'exprience de terrain jugera de la valeur de ces futurs gestionnaires. Pour autant, il n'est pas impossible de les prparer leur futures responsabilits. C'est d'ailleurs l la vocation des coles de la fonction publique. II- FORMATION INITIALE ET GRH: L'ART ET LA MANIERE La formation initiale doit tre adapte aux ralits que connatront les futurs gestionnaires. Les comptences exiges d'un cadre de la fonction publique ont volu. En matire de GRH, les enqutes et les tudes convergent pour montrer que les cadres se sentent en gnral mal prpars leur rle d'encadrement et d'animateur d'quipe. Les difficults les plus couramment signales concernent: la pratique de la ngociation et du dialogue social, la prise de dcision dans un contexte difficile, l'explicitation des objectifs leurs collaborateurs. Ces lments doivent orienter les finalits, les contenus et les modalits de la formation initiale. 2.1. priorit l'ducation de l'esprit a) Dans le domaine de la formation la GRH deux types de propdeutique peuvent tre envisages: Il s'agit de valoriser soit l'apprentissage des techniques de gestion, soit l'attitude acqurir face aux problmes.

* la dimension technique peut tre privilgie: il s'agit alors d'enseigner des modes opratoires.
Cette formule a l'avantage de permettre l'acquisition d'outils et de mthodes efficaces. L'inconvnient est que l'accent est d'emble davantage mis sur les moyens que surles fins, Le risque est galement d'induire l'ide auprs des participants qu'il existe "un one best way", une solution unique valable dans toutes les situations. Enfin, notons que la matrise de certaines techniques ne confre pas ipso facto des aptitudes bien grer et bien agir. Il faut donc complter l'apprentissage des outils, largement insuffisant. * l'ambition peut tre plus "culturelle". La formation est alors conue comme vritable

"socialisation". Il s'agit d'veiller, d'imprgner les esprits, d'induire progressivement les rflexes et les attitudes managriales des futurs cadres.

la pdagogue privilgie l'analyse de situations concrtes, s'attache essentiellement au dveloppement des individus, plus qu' l'apprentissage des techniques. L'inconvnient principal est que cm type de dmarche correspond un investissement lourd, s'inscrivant dans un effort long terme et qu'il a gure de sens s'il n'est pas relay ensuite dans les administrations d'accueil des cadres et prolong par la formation permanente. = Les deux formules ne sont pas exclusives l'une de l'autre et une solution efficace rsulte probablement dans un "mix" des deux stratgies: garantir aux futurs cadres la matrise d'un corpus de techniques de gestion fondamentales, favoriser le dveloppement de leurs capacits: - d'imagination, - oprationnelles, - entrepreneuriales. b) dvelopper les capacits d'imagination, oprationnelles et entrepreneuriales.

- dvelopper les capacits d'imagination

L'enjeu essentiel consiste stimuler la crativit des futurs cadres et non d'accrditer l'ide d'un "prt--penser" en matire de GRH. Les programmes de formation doivent sortir d'une vision mcaniste de la GRH conue comme science universelle Cet apprentissage de nouvelles formes de rationalit, moins linaires et moins balistiques, constitue un objectif essentiel de la formation la GRH. - dvelopper des capacits oprationnelles Ces futurs cadres sont appels pour la plupart assumer des responsabilits oprationnelles. Il faut donc qu' travers l'enseignement de la GRH ils puissent acqurir les qualits et aptitudes ncessaires : - l'intelligence de situations complexes, - la prise de risque et la ngociation, - la dtermination et la mise en oeuvre d'objectifs concrets. - dvelopper des capacits entrepreneuriales Dans cet enseignement la gestion des hommes, ces futurs responsables doivent galement puiser des lments pour conforter leurs qualits de leader: sensibilit et coute, capacit anticiper, volont d'agir. =Ces ambitions tant fixes, des questions restent en suspens: - jusqu'o aller en termes de spcialisation? La proccupation "GRH" doit-elle imprgner tous les autres enseignements de gestion ou au contraire tre dispense comme une approche spcifique et autonome? - quels contenus privilgier ? - quelles modalits ? 2.-2. l'apprentissage des ralits administratives Afin de relayer l'effort des administrations pour promouvoir et amliorer les pratiques de GRH cette dimension GRH doit tre identifie en tant que telle dans les programmes de formation initiale. Elle ne doit pas constituer une simple proccupation transversale aux autres enseignements, mme si la GRH est largement une discipline d'emprunts;

(dmographie, droit, thorie des organisations, psychosociologie, etc.). Le cahier des charges d'une formation la GRH devra s'organiser autour de trois exigences principales: - l'acquisition de savoirs formels et d'un corpus de base Certaines connaissances sont incontournables, notament en matire de gestion administrative des personnels. La mise en garde du Conseil d'Etat dans son rapport de 1988 consacr la formation juridique des fonctionnaires s'applique au domaine particulier de la GRH: la matrise des techniques de gestion ne doit pas se raliser au dtriment de la connaissance des outils juridiques. La formation initiale est l'occasion unique d'acqurir cette technicit un peu pointue, en matire statutaire notamment. - des modes de raisonnement plus que dis outils Pour de futurs responsables publics, ce qui compte, c'est davantage d'acqurir des modes de raisonnement que des outils, qui d'ailleurs peuvent se rvler rapidement obsoltes. Ce qui est important c'est d'tre en mesure de reprer les situations appropries l'usage de tel ou tel outil. Si on considre, par exemple, un sujet comme la ngociation, l'essentiel est de pouvoir caractriser une situation de ngociation et analyser son contexte, de la situer dans le temps, de la comparer telle ou telle thorie des jeux, d'valuer les rapports de force Il est beaucoup plus utile de travailler sur les modes de raisonnement que sur la panoplie des outils de ngociation. Les approches les plus fcondes sont sans doute celles qui mettent l'accent sur: * les reprsentations qui permettent de matriser des situations professionnelles varies, * les processus intellectuels mettre en oeuvre, individuellement et collectivement, pour dgager et expliciter ces reprsentations. - l'intelligence de situations organisationnelles complexes Manager, ce n'est pas seulement dcider et mettre en oeuvre. C'est galement agir partir d'un bon diagnostic et d'une apprciation juste des ralits. Cette dimension est trs souvent oublie car allant de soi. C'est pourtant un lment essentiel diffuser aux futurs managers car dans les organisations complexes, la ralit ne se laisse pas apprhender facilement. Sans aller jusqu' faire de chaque futur gestionnaire un chercheur en sciences sociales, il s'agit de le sensibiliser aux phnomnes propres aux organisations (circulation de l'information, relations de travail, etc.) et de l'entraner dcrypter des situations relationnelles complexes. Trs concrtement, le cadre devra tre en mesure lors de sa prise de poste de faire un diagnostic rapide oprationnel et rapide de la situation de son service. Cet entranement au diagnostic organisationnel doit tre l'occasion pour ces futurs cadres de dcouvrir des opportunits d'action nouvelles, de pendre conscience de la diversit des options possibles pour le manager. Cette aptitude est indispensable dans les organisations administratives contemporaines, o il est impossible de dterminer a priori la bonne solution pour chaque situation. L'entranement au diagnostic est donc une prparation l'action. Concrtement, ces trois exigences peuvent se dcliner autour de quelques thmes et contenus:

- les aspects statutaires et rglementaires. Cet enseignement devra s'appuyer sur une connaissance globale des trois fonctions publiques et s'attacher rendre compte de la diversit des statuts et des situations (administrations centrales, services dconcentrs, tablissements publics, etc.) au sein de l'administration. Il s'agit d'viter autant que faire se peut, les simplifications et l'impression d'uniformit qui prvaut souvent en formation initiale. Une attention particulire devra tre porte l'organisation des relations professionnelles dans la fonction publique car le paritarisme constitue sans doute la spcificit la plus importante du secteur public en matire de GRH. - les grands enjeux de la gestion des ressources humaines dans l'administration Plus que la matrise d'outils de gestion sophistiqus, les futurs cadres doivent acqurir une comprhension approfondie des grands enjeux de la GRH dans l'administration. L'enseignement de la GRH ne doit pas tre en en effet dconnect des finalits mmes de la GRH c'est--dire du souci de politiques publiques performantes. Pour cela, il est essentiel d'aborder les principaux dbats sur les dterminants et les modalits de la GRH dans la fonction publique: -GRH et dconcentration - mobilit - gestion de l'emploi public - gestion individualise et gestion collective Sur chacun de ces thmes il s'agit moins de "donner des leons" que d'aiguiser la capacit de jugement du futur cadre, en lui prsentant les principaux enjeux et problmes.

- le fonctionnement des organisations publiques

La comprhension du fonctionnement des organisations publiques, l'entranement au diagnostic organisationnel doit constituer un autre axe fondamental des contenus dispenss en formation initiale. Il existe d'ailleurs dans ce domaine un corpus trs riche mobiliser qui s'appuie la fois sur les thories des organisations et sur l'analyse des politiques publiques. 2.-3. formation sur le tas ou formation sur des cas ? Mme si des progrs sensibles ont t accompli la pdagogie demeure pour les coles une proccupation secondaire. On ne note pas d'audace particulire dans ce domaine o les mthodes restent traditionnelles, l'essentiel consistant en confrences magistrales ou en tmoignages de praticiens. l'ENA s'est efforce pour sa part de dvelopper des cas originaux tudis dans le cadre de l'enseignement de gestion publique. Cette batterie de cas porte sur des sujets trs divers ( GRH due une socit immobilire; une caisse de retraite, une banque, crise sociale Air France, situation de promotion au mrite dans la fonction publique, gestion des personnels sous statut de services dconcentrs en administration centrale, etc.).

La mthode des cas n'est pas sans intrt: elle a l'avantage de se rfrer des

situations concrtes, de permette des simulations, de situer l'usage d'outils de gestion dans leur contexte. L'exercice peut trs vite nanmoins rvler sa caducit et ses limites, ne serait-ce que parce que le cas rapport reste finalement trs extrieur au publie concern. Surtout, la mthode a tendance privilgier mode

de rsolution de problme plus que la mise en oeuvre d'objectifs. Le risque est grand alors de survaloriser les aspects de procdure.
En matire de GRH, l'apprentissage sur le tas semble irremplaable mais la formation

s'y prte mal, sauf s'appuyer sur l'occasion d'immersions professionnelles que reprsentent les stages effectus l'ENA en premire anne (dans les IRA, la priode consacre au stage est de trois mois, dont un mois de stage dcouverte et deux mois de stage professionnel). Ces stages permettent l'lve de dcouvrir une situation concrte de travail, dans un rle privilgi d'observateurparticipant.
Pour tirer parti du stage sur le plan de la GRH, il est essentiel nanmoins de prendre

quelques prcautions et de fournir au stagiaire les outils d'analyse et de distance critique. Sinon, on risque de retomber dans les travers classiques dnoncs par Michel Crozier propos de l'exprience japonaise: " (..) cette formation sur le tas reste marque pur une certaine troitesse de vues le manque de rflexion sur les rformes engages et sur des expriences originales et condamne chaque ministre des rflexions ethnocentriques et une mconnaissance de ses clients et partenaires. " Il est essentiel galement que cette exprience de terrain se ralise dans le cadre d'un projet dont les objectifs ont t explicits au pralable l'intress et ngocis avec son service d'accueil.
On le voit, contrairement l'ide souvent rpandue, la formation-action n'est pas l'apanage de la formation continue. Il y a dans le domaine de la formation initiale des mthodes pdagogiques inventer pour promouvoir des recherches-actions, valorisant et capitalisant les stages professionnels des lves. Cela suppose une pdagogie qui puisse alterner entre des mises en situation, qui permette un travail sur le terrain en profondeur, et des apports thoriques et mthodologiques destins acclrer la porte de ces expriences de terrain. La prparation au stage, le droulement de celui-ci et l'valuation qui en faite doivent ainsi consister en une priode d'apprentissage intense. Par ailleurs, il est important que la pdagogie emprunte l'ensemble de la panoplie de mthodes disponibles, le principe tant de privilgier l'apprentissage de modes collectifs de travail et la sensibilisation aux ralits de la vie administrative jeux de rles, enqutes, projets sur des sujets d'intrt gnral, etc.) afin de prparer ces futurs responsables leur rle de leadership et aux exigences du travail en quipe. 2.-4. pour une professionnalisation du corps professoral. Cette dmarche indite de formation la GRH dans les coles de la fonction publique ne manquera pas d'entraner des modifications dans les programmes mais aussi dans les modes de recrutement des enseignants.

La diversification du corps professoral est indispensable Celui-ci ne peut pas se limiter

quelques prestigieux intervenants, encore moins devenir une rente de situation pour quelques consultants.
Il est essentiel que l'apprentissage de la GRH soit l'occasion pour les lves de rencontrer les principaux acteurs de la fonction personnel dans les organisations publiques. - directeurs de personnel, - gestionnaires de personnel dans les administrations (centrales et dconcentres), reprsentants syndicaux de diffrents niveaux, - cadres oprationnels issus diversement d'administration centrale, d'administration

territoriale, de services dconcentr ou encore d'tablissement public, notamment des intervenants disposant d'une exprience encore frache (et qui ont par consquent des souvenirs rcents des problmes auxquels ils ont t confronts lors de leur prise de poste). Universitaires et consultants spcialiss dans ce domaine de la GRH doivent

contribuer diffuser les savoirs thoriques et mthodologiques indispensables. Il est important que les contenus dispenss enrichissent des acquis les plus rcents des tudes et recherches en matire de GRH: il faut donc viter que les coles se coupent des lieux de production et d'laboration des savoirs. Il pourrait d'ailleurs tre envisag avec profit la mise en place de programmes communs entre l'universit ou des organismes de recherche et les coles de la fonction publique.
III- UNE STRATEGIE D'INNOVATION PEDAGOGIQUE . Pour mettre en oeuvre ces ambitions et russir un programme de formation initiale la GRH, il est ncessaire agir dans plusieurs domaines: l'esprit et les mthodes de la formation initiale, l'organisation de la formation initiale, le management des coles. 3.-1. rnover l'esprit et les mthodes de l'enseignement la GRH

Proposition 1 : refondre les programmes en privilgiant l'apprentissage des mthodes plus que des outils
Il est essentiel de dvelopper des programmes inventifs en matire de GRH et de faire porter l'effort sur les modalits pdagogiques. L'acquisition de mthodes et une bonne connaissance des ralits administratives doivent constituer deux objectifs pdagogiques majeurs.

Proposition 2 : promouvoir des modalits de formation-action

Les principes d'une formation-action doivent tre transposs et adapts aux contraintes propres de la formation initiale.

Proposition 3 : identifier et valoriser La dimension GRH du stage l'ENA

Il est propos de mnager avant le dpart en stage les enseignements de cadrage et une formation courte la conduite d'entretien, afin que les lves puissent produire un diagnostic de l'organisation dans laquelle ils effectueront leur stage, cette activit tant destine nourrir une partie chi rapport de stage qui leur est demand dans tous les cas, voire des exposs au cours de la priode d'tudes. Un cahier des charges sera labor par la DGAFP en relation avec les coles. Un correspondant dsign par l'cole au sein de l'quipe d'enseignants en GRH serait charg de suivre un groupe d'lves et d'organiser quelques sances de travail pendant la priode de stage. pour l'ENA, cette squence aurait l'avantage de loger les enseignements de GRH un moment o les lves sont mentalement disponibles compte tenu de l'loignement des chances de classement et d'instituer une valuation des enseignements reus qui ne se rduisent pas une note sur une preuve acadmique (la matire ne s'y prte gure) ou une note d'assiduit (qui ne sanctionne pas forcment un investissement personnel). En outre, elle permet d'identifier explicitement la variable RH comme une variable stratgique ds le dbut de la scolarit l'ENA. 3.-2. une nouvelle organisation de la formation initiale

Proposition 4 : instituer une autorit responsable de l'habilitation et de l'valuation de la qualit des programmes
Il s'agit d'instituer une autorit responsable la fois de l'homologation, de l'valuation et

de la valorisation des programmes consacrs la GRH. L'objectif poursuivi consiste organiser sinon une concurrence, du moins une certaine mulation entre les coles dans l'offre de projets pdagogiques innovants. Il s'agit d'encourager l'innovation, toit en assurant la conformit aux exigences du cahier des charges de la formation. Les directeurs de personnel des diffrentes administrations, intresss au premier cher en tant que futurs "employeurs" devront tre parties prenantes du dispositif

Proposition 5 : mieux articuler formation initiale et formation continue

L'esprit de la formation initiale doit tre utilement relay par la formation continue. Des programmes spcifiques doivent ainsi tre conus pour un vivier de responsables, disposant d'une premire exprience professionnelle et soucieux d'approfondissements dans ce domaine de la GRH.

Proposition 6 : rapprocher l'enseignement initial la GRH des lieux de production et d'laboration des savoirs
Il s'agit de nourrir cet enseignement initial la GRH des acquis de la recherche dans ce domaine, en rapprochant les coles de la fonction publique de ces ples d'excellence que constituent l'universit, les grandes coles de gestion et les organismes de recherche, notamment travers l'organisation de quelques programmes communs. 3.-3. amliorer le management des coles

Proposition 7 : renforcer le professionnalisme du corps enseignant

Il s'agit de garantir l'excellence du corps enseignant, en s'assurant du professionnalisme des intervenants, de la diversit de leurs approches et de leurs expriences.

Proposition 8 : rviser les conditions d'exercice de la tutelle exerce par la DGAFP

Il est essentiel que la DGAFP s'implique comme matre d'ouvrage de la formation. En liaison avec les directeurs de personnel, elle devra notamment s'assurer de la validation des objectifs fixs dans le cahier des charges. Elle assurera par ailleurs le secrtariat de l'autorit responsable de l'habilitation et de l'valuation des programmes. CONCLUSION: Ces prconisations doivent-elles concerner exclusivement l'enseignement de la GRH l'ENA ou galement l'ensemble des IRA? On l'a vu, la pdagogie prconise comporte deux dimensions: - l'apprentissage des outils et mthodes, - l'attitude et les rflexes acqurir face aux problmes de gestion des personnels. Ces contenus concernent autant l'ENA que les IRA. Il faut donc dans ce domaine adapter plus particulirement l'enseignement au niveau de formation gnrale de l'auditoire et aux comptences exiges des futurs cadres. Les diffrentes techniques peuvent cependant atteindre des niveaux de difficult variables: il peut tre envisag de crer une option GRH dans les IRA afin de dvelopper une technicit pointue dans ce domaine. Une autre possibilit consiste encourager des attachs affects des postes de gestion suivre un enseignement spcialis en GRH ( DESS, par exemple) dans le cadre d'une formation d'adaptation l'emploi. Un telle formule aurait l'avantage de susciter des parcours qualifiants et de doter progressivement les administrations de gestionnaires de personnel de qualit.

Quant l'attitude managriale dvelopper, elle doit constituer une proccupation valable tous les niveaux (ENA et IRA), avec lien entendu un champ d'application variable.

ANNEXE 7

Programme de formation du centre de perfectionnement des cadres suprieurs du ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie ___________
Ministre de l'conomie, des Finances et de l'Indutrie Centre de Perfectionnement des Cadres Suprieurs (nom provisoire) Cycle "Conduite du changement" Programme indicatif Le dveloppement de la capacit de diagnostic sur soi-mme et son environnement de travail Objectifs : = susciter l'engagement personnel = comprendre le contexte gnral de changement des organisations = utiliser des outils de diagnostic des organisations = reprer et optimiser ses marges de manoeuvre Thmes:

1 mois

* " le changement et moi " * comprendre son univers pour le changer

La transformation du Ministre 1 re partie - le management stratgique du changement Objectifs : = comprendre et mesurer le sens, l'ampleur et l'urgence des changements, ncessaires = formaliser les dmarches de changement

1 mois

Thmes: *pourquoi changer ? - l'environnement - les usagers *quels objectifs ? - le benchmarking *comment changer - la reconfiguration des processus - la qualit de service

3 mois

La transformation du ministre 2 me partie : Le pilotage du changement : mise en oeuvre Objectifs : = s'approprier les outils de management, les mthodes et techniques de gestion = dfinir des chantiers et lancer les groupes-projet

Thmes:

*la gestion et la mobilisation des ressources humaines *le contrle de gestion et la matrise des cots * la conduite de projet * le lancement de projets oprationnels

Le point sur l'avancement des projets Objectifs : = prsenter les travaux raliss dans le cadre des projets de changement la hirarchie intresse = valuer le cycle de formation