You are on page 1of 24

Captulo 4

Ajuste estructural, costo social y modalidades de desarrollo en Amrica Latina


Alfredo F. Calcagno *

El ajuste estructural en Amrica Latina y sus promesas

ntre las acepciones del verbo ajustar enunciadas por el Diccionario de la Real Academia, las que ms se adecuan a nuestro tema son conformar, acomodar una cosa con otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas, y tambin arreglar, moderar. La palabra adopta con frecuencia un contenido normativo: se ajusta algo desquiciado, como una mquina que funciona mal. Su etimologa (el latn ad iustus) hace referencia a lo justo: ajustar sera conformar algo a una norma justa. En economa, especialmente para la escuela neoclsica, esa norma es el equilibrio de los mercados, o ms precisamente, ya que no vivimos en un mundo de equilibrio general, de determinados mercados considerados estratgicos: se habla entonces de los grandes equilibrios macroeconmicos, pero no siempre se explica cules son, qu significa ajustarlos, y de qu manera puede hacerse (A. E. Calcagno y A. F. Calcagno, 1995: pp. 313-315). En la historia reciente de Amrica Latina, el contenido que se le ha dado al ajuste ha variado considerablemente. Durante la crisis de la deuda la regin tena que adaptarse (ajustarse) a una situacin internacional que, con tasas de inters de 18%, no tena nada que ver con la normalidad. Ajustar significaba entonces adoptar una poltica recesiva que contrajera las importaciones y generara un excedente comercial con el cual pagar al menos parcialmente el servicio de la deuda, mientras los gobiernos na*

Oficial de Asuntos Econmicos del Centro de Proyecciones Econmicas de la CEPAL. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

75

El ajuste estructural en Amrica Latina

cionalizaban las deudas externas privadas. Ese ajuste, centrado en un objetivo de balanza de pagos (generar transferencias de recursos para el exterior), era compatible con un gigantesco desajuste en el mercado de trabajo pese a las cadas de salarios; con un gran desajuste entre capacidad productiva y produccin, elevados desequilibrios en las cuentas fiscales, la aceleracin de los procesos inflacionarios, crisis masivas de los sistemas financieros, el colapso de la inversin y la cada del salario real. El uso de la palabra ajuste en tal situacin era eminentemente poltico. Muy pronto, deca el conglomerado acreedor, se recuperarn tanto los flujos de financiamiento para la regin como los precios de sus productos de exportacin, y disminuirn las tasas de inters internacionales. El esfuerzo que requera el ajuste era entonces solamente transitorio. Frente a un costo que se deca bien acotado en el tiempo, no vala la pena enfrentar los problemas de largo plazo que, se deca, acarreara una moratoria. En la segunda mitad de los 80 y durante los 90, el nfasis pas a la nocin de ajuste estructural, entendido como un proceso de polticas y reformas que apuntaba a crear ciertas condiciones bsicas para poner en marcha otra modalidad de desarrollo. El contenido de estas reformas (apertura, privatizaciones, desregulacin del sistema financiero, de los mercados de bienes y del rgimen laboral) figuraba muchas veces como condicin para el apoyo financiero que requirieron los pases de la regin. En teora, haba una secuencia ptima para estas medidas1 (Choski y Papageorgiu, 1986). Tambin poda estimarse que era preferible llevar a cabo algunas de ellas en un marco que no fuera de crisis (por ejemplo, para no malvender empresas pblicas, o para no aumentar las dificultades de los productores de bienes transables que tendran que enfrentar la competencia de importaciones); pero en la prctica se promovi una liberalizacin general en todos los planos en cuanto se reunieran las condiciones polticas propicias, lo que ocurra precisamente durante las crisis2. Lejos de dejar para maana la adopcin de las medidas correctivas inevitables, estos programas (los propugnados por el FMI) tratan de agruparlas desde un principio en un conjunto lo ms acabado posible para restablecer la confianza y crear las bases para el progreso futuro. () Estos (programas) buscan abreviar la fase ms ruda del reajuste, aquella durante la cual hay que corregir los errores y las rigideces acumuladas en el pasado y en la que no se manifiestan an los efectos positivos esperados (Camdessus, 1991: p. 14). Dentro de tal estrategia de shock, se admita que se generaran costos, pero se supona que stos seran no solamente transitorios, sino tambin breves: las reformas estructurales no tardaran en dar lugar a una expansin significativa de la inversin, del crecimiento y, por consiguiente, del empleo y las remuneraciones. Se reconoca as que habra costos sociales, de los que no se deca explcitamente si recaeran o deban recaer sobre la sociedad en su conjunto, o si afectaran a un grupo determinado, el ms vulnerable. En la prctica, los promotores de este ajuste estructural le asignaron un rol a las polticas pblicas para paliar la situacin de los ms pobres. El Estado deba dirigir el grueso de su gasto no financiero a fines sociales, focalizndolo en el alivio de situaciones de extrema pobreza. 76

Alfredo F. Calcagno

El desempeo econmico
Al finalizar esta dcada, con una experiencia ya importante en materia de reformas econmicas, y en un marco internacional que ha permitido ocho aos consecutivos de transferencias positivas de recursos hacia la regin, estamos en condiciones de evaluar si una nueva modalidad de desarrollo se ha implantado en la regin en su conjunto, sin ignorar las caractersticas a veces muy diferenciadas que presenta cada pas. Se entiende aqu por modalidad de desarrollo una forma de funcionamiento del sistema econmico y social que cumple con dos requisitos bsicos: debe ser capaz de impulsar un proceso de acumulacin y de crecimiento sostenido, y generar suficiente consenso poltico y base social. Ambos factores le son necesarios para mantenerse en el tiempo. Los resultados en trminos de dinamismo econmico son aceptables o decepcionantes segn con qu se los compare. Hubo durante los aos 90 un crecimiento algo menor al 3%, ntidamente superior al de los 80. Adems, la regin consigui reducir notablemente su tasa de inflacin. Ahora bien, estas tasas de crecimiento son muy inferiores a las que tuvo la regin entre 1950 y 1980, y no llegan a los niveles a partir de los cuales podemos pensar que estamos ante una modalidad de desarrollo consolidada (Grfico 1). Este desempeo es an menos satisfactorio si tomamos en cuenta que se trata en gran medida de una recuperacin (Grfico 2); que aunque mejoran, las tasas de inversin no retoman sus niveles de principios de los aos 80; y que esa recuperacin se da en el marco de entradas muy considerables de recursos externos (20 mil millones de dlares en promedio anual entre 1991 y 1998), mientras que entre 1982 y 1990 la regin transfiri al exterior en promedio 24 mil millones de dlares cada ao. Grfico 1 Amrica Latina: Crecimiento del producto bruto interno total y por habitante 1950-1999

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales

77

El ajuste estructural en Amrica Latina

Cabe entonces preguntarse en qu medida esta mejora se debi a las virtudes de las reformas estructurales, y en qu medida al vuelco en la transferencia de recursos. Este ltimo permiti reactivar importaciones de diverso tipo incluyendo bienes de capital y tambin dio un marco favorable para la estabilizacin de los procesos inflacionarios, ya que fue posible poner un freno a la desvalorizacin de las monedas nacionales, lo que a su vez mejor las cuentas fiscales de varios gobiernos altamente endeudados en el exterior. La reactivacin ampli la base de recaudacin impositiva, en tanto la disminucin de la inflacin redujo las prdidas que sta produca durante el proceso de recaudacin, lo que contribuy al incremento de los ingresos fiscales. Por su parte, la disminucin de la inflacin y la entrada de capitales externos dieron lugar a una remonetizacin y una expansin del crdito interno que impulsaron la reactivacin, aunque tambin generaron problemas por la orientacin del crdito (en varios casos apoyaron el consumo de grupos medios y altos ms que la inversin) y la acumulacin de carteras de difcil recuperacin. Grfico 2 Amrica Latina: Producto bruto interno por habitante y tasa de inversin 1980-1999

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

En el sector productivo hubo un aumento de la productividad de un conjunto de empresas. Incidieron en este aumento el uso de la capacidad productiva ociosa, la racionalizacin de la organizacin y de la gestin, y la incorporacin de bienes de capital importados para sustituir maquinaria obsoleta. En no pocas ocasiones estos cambios estuvieron asociados a procesos de privatizacin o de 78

Alfredo F. Calcagno

compra de las empresas en las que particip el capital extranjero. En los casos de Mxico y de los pases del Mercosur, tambin influyeron en esos cambios los convenios de integracin. En prcticamente todos los pases, incidieron los procesos de apertura a la economa internacional. Esta actitud de renovacin del capital y de adaptacin a nuevas formas administrativas no constituye de por s un proceso dinmico y sostenido de inversin. Son frecuentes los casos en los que las empresas, especialmente las industriales, han procurado incrementar la productividad con inversiones relativamente modestas, en una estrategia ms defensiva que expansiva, y han sido renuentes a ampliar significativamente la capacidad productiva. Tal salto se vio desalentado por la persistencia de vulnerabilidades (especialmente en el sector externo) que mantienen una incertidumbre en cuanto al crecimiento futuro, as como por problemas en la disponibilidad y el costo del financiamiento y por situaciones de apreciacin cambiaria. Por otra parte, un aspecto esencial para el paso a niveles ms importantes de inversin se refiere a la distribucin del ingreso, y a la actitud de invertir o consumir que muestran los grupos que captan los mayores porcentajes del ingreso (ILPES, 1998: pp. 14-16). Esta visin sumamente agregada no destaca debidamente la existencia de grandes disimilitudes sectoriales. Hay que notar la existencia de sectores ms dinmicos, entre los que se cuentan aquellos que o bien tuvieron algn tipo de reaseguro en cuanto a su rentabilidad (reserva de mercado en automotrices, tarifas elevadas, mercado cautivo y/o garanta de rentabilidad en algunas empresas privatizadas), o bien se posicionaron dentro de una estrategia de integracin sub-re gional. En Mxico, Centroamrica y el Caribe se verific un desarrollo de la maquila y el turismo, y en Amrica del Sur los sectores que ms se modernizaron e invirtieron son los vinculados a la explotacin y transformacin primaria de recursos naturales, a los que cabra agregar ciertas manufacturas destinadas, al mismo tiempo, al mercado interno y al comercio intrarregional. El dinamismo de estos sectores no ha sido suficiente, dadas su magnitud y sus caractersticas, para arrastrar al conjunto de la economa ni para generar suficientes empleos, por lo cual se ha incrementado la heterogeneidad estructural de Amrica Latina. Este somero examen del desempeo econmico durante los 90 debe tambin mencionar que la dcada termina peor de lo que empez (en trminos de crecimiento, el perodo 1991-94 fue bastante mejor que el de 1995-99) y con dudas en cuanto al entorno externo que enfrentar en los aos venideros. La abundancia de financiamiento externo a bajo costo puede haberse terminado, en circunstancias en que la regin ha acumulado en estos ltimos aos una masa de pasivos externos que gravita sobre la cuenta corriente (por las utilidades e intereses que generan) y la cuenta de capitales (vencimientos de prstamos). Otras dudas se refieren al comportamiento de los precios de sus productos de exportacin (que fueron afectados por la crisis asitica) y a la recuperacin del comercio intrarregional, que demostr ser un factor importante para economas como las del Mercosur y la Comunidad Andina. 79

El ajuste estructural en Amrica Latina

El desempeo en el campo social3


El objetivo de una mayor equidad social ha sido tanto o ms esquivo que el de un crecimiento econmico dinmico y sustentable. As, el segundo componente de una modalidad de desarrollo, esto es, la construccin de un consenso poltico y social en torno a una forma de producir, acumular y distribuir, se vuelve problemtico. Repasaremos los desafos que se presentan en las reas de empleo, distribucin del ingreso y pobreza. La crisis econmica de los aos 80, as como las medidas de ajuste estructural, han deteriorado la situacin laboral en la regin. Aumentaron las tasas de desempleo abierto, cayeron los salarios, se incrementaron la informalidad y la precarizacin del trabajo, y entraron en crisis las formas tradicionales de organizacin sindical y negociacin colectiva. El desempleo urbano abierto ha venido creciendo durante los aos 90, pasando en el conjunto de la regin de 5,8% en 1990-91 a 8,7% este ao, con incrementos de 3 puntos o ms en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela (CEPAL, 1999[b]). Por su parte, los salarios reales no han logrado recuperarse del deterioro que experimentaron en los aos 80; ese deterioro fue especialmente severo para el salario mnimo y el salario agrcola, cuyos descensos fueron, respectivamente, de 33 y 28 puntos porcentuales. Los salarios industriales y de la construccin civil cayeron respectivamente 13 y 14 puntos en el mismo perodo (OIT, 1995). Durante los primeros aos de la dcada de los 90 se produjo una mejora del salario real en algunos pases como Brasil, Chile, Ecuador, Mxico y Per, aunque en general no fue sino una recuperacin parcial de valores pasados; durante los ltimos aos estos salarios volvieron a caer, especialmente en Mxico y Per. Estos datos indican que Amrica Latina no ha logrado avanzar en la superacin del problema de la absorcin productiva de la fuerza de trabajo. Entre las causas de ese resultado se destacan las tasas de crecimiento del producto relativamente bajas en la mayora de los pases de la regin; el estilo de reestructuracin productiva predominante, donde el ajuste en las empresas se efecta fundamentalmente a travs de la disminucin del nivel de empleo como mecanismo para aumentar la productividad y recuperar los mrgenes de ganancia, particularmente en el sector industrial; y el ritmo todava alto de crecimiento de la poblacin econmicamente activa (PEA). Una causa del crecimiento de la PEA es la persistente incorporacin de la mujer a la fuerza de trabajo, que en los ltimos 15 aos provoc un aumento de su tasa de participacin en la actividad econmica en las zonas urbanas4. Al analizar la evolucin del mercado de trabajo en Amrica Latina, resaltan tambin los cambios ocurridos en la estructura del empleo y el significativo deterioro de su calidad; por un lado disminuye la importancia del sector pblico y de la gran empresa privada como generadores del empleo, y por el otro aumenta la importancia de las pequeas empresas y de los trabajadores por cuenta propia no profesionales. Esas dos categoras, sumadas al servicio domstico, pasan de 40% del total del empleo en 1980, a 52% en 1990 y 57% en 1996. 80

Alfredo F. Calcagno

Esta tendencia no se ha corregido en los ltimos aos, y de mantenerse seguir influyendo en la estructura del empleo. En efecto, de cada 100 nuevas ocupaciones generadas entre 1990 y 1994, 81 se concentraron en el sector informal y en la microempresa; en 1995 esa cifra subi a 84, y en 1996 a 85, ao en que el sector informal se consolida como la mayor fuente de generacin de empleo en la regin 5. Debido a la disminucin de la proporcin de empleo generado en el sector pblico y en las grandes empresas privadas, el ritmo de crecimiento del empleo agregado pasa as a depender bsicamente de la capacidad que tenga cada pas para absorber fuerza de trabajo en las actividades informales. Eso produce un efecto negativo sobre la productividad media del trabajo de los pases de la regin, ya que las mismas suelen tener bajos niveles de productividad. Como simultneamente la productividad laboral ha aumentado en un grupo de empresas ms grandes, la heterogeneidad estructural sigui creciendo. A su vez, la remuneracin media de los trabajadores en los sectores informales es la mitad de la obtenida por empleados y obreros de los sectores ms organizados de la economa. En los aos ms recientes aumentan la terciarizacin e informalizacin del mercado de trabajo, que siguen deteriorando la calidad de los empleos. Por un lado, nueve de cada diez empleos generados en 1997 estn en los servicios. En este sector se pueden identificar dos tipos de empleo: los puestos asociados a las comunicaciones, la internacionalizacin de los mercados financieros, el comercio exterior y la mayor movilidad de las personas constituyen slo el 10% de los nuevos empleos; los servicios informales, de mala calidad, responden por el 90% de los nuevos empleos creados en el sector servicios (OIT, 1996). Por otro lado, 85 de cada 100 nuevos empleos creados en el conjunto de la economa se localizan en el trabajo por cuenta propia no profesional, la microempresa y el servicio domstico. Aunque no todos los empleos existentes en las microempresas son de mala calidad, las condiciones de trabajo en las mismas suelen ser bastante precarias: entre el 65 y el 95% de los que trabajan en microempresas no tiene contrato de trabajo; entre el 65 y el 80% no est afiliado a sistemas de salud ni de pensiones; las jornadas de trabajo son frecuentemente superiores a las legales; existen mayores riesgos y accidentes de trabajo; y es frecuente que no se respeten los derechos laborales bsicos relativos al trabajo infantil y forzoso, y a la libertad de negociacin y asociacin. En lo relativo a la distribucin del ingreso, la crisis de los aos 80 trajo consigo un importante deterioro en la gran mayora de los pases de la regin (dos excepciones son Colombia y Uruguay). Ese empeoramiento ya haba comenzado a mediados de los 70 en los pases del Cono Sur. En la gran mayora de los pases, la participacin en el ingreso de los dos deciles ms ricos aument, a veces de manera muy significativa (Argentina, Mxico, Panam, Venezuela), en tanto la parte del 40% ms pobre disminua. Los factores explicativos de esta disminu81

El ajuste estructural en Amrica Latina

cin son varios: cada de los salarios reales, aumento del desempleo, prdida de puestos de trabajo en la industria y el sector pblico (sectores donde predominaban los empleos formales y la mano de obra ms sindicalizada), reduccin del gasto social, etc. En cambio, el aumento de la rentabilidad de las operaciones financieras y la concentracin patrimonial que se produjeron entonces beneficiaron a los sectores de mayores ingresos. La recuperacin de un crecimiento y la cada de la inflacin que tuvieron lugar en los aos 90 no revirtieron esa evolucin en la distribucin del ingreso (Cuadro 1). De hecho, son ms los pases que acentuaron la desigualdad distributiva durante los 90 que los que la redujeron (entre estos ltimos estn Mxico y Uruguay). La mala distribucin del ingreso en Latinoamrica (no olvidemos que es considerada la regin menos equitativa del mundo desde este punto de vista), y la persistencia de su reciente empeoramiento, llevan a considerar los determinantes estructurales que explican dicho deterioro. La CEPAL ha sealado cuatro grandes factores: el empleo, el patrimonio, ciertos aspectos demogrficos, y la educacin (CEPAL, 1998: cap. 2). Los prrafos que siguen tratan de resumir ese anlisis. En cuanto al empleo, es notable la diferente densidad ocupacional (cantidad de personas ocupadas sobre el total del hogar) entre los deciles ricos y pobres: si el promedio de los distintos pases se sita en torno a una densidad de 0,40, en el decil ms pobre, la densidad vara entre 0,15 y 0,30, mientras que en el ms rico supera en general 0,60. Pero tambin influye en la evolucin reciente la creciente heterogeneidad entre los empleos que se crean (y en los que se destruyen). En efecto, mientras pierden participacin en el total del empleo los asalariados del sector pblico, que normalmente superan el ingreso general promedio, aumentan su participacin, como vimos, los trabajadores por cuenta propia no profesionales ni tcnicos, cuyos ingresos suelen estar por debajo del promedio de la fuerza de trabajo. Simultneamente, aumentaron los ingresos medios de los empleadores y de los profesionales y tcnicos, distancindose an ms del ingreso medio de los ocupados.

82

Alfredo F. Calcagno

Cuadro 1 Distribucin del ingreso entre los hogares urbanos de Amrica Latina
Pas Ao Proporcin del ingreso captado por: 25% ms 40% ms 10% ms pobre pobre rico Coeficiente de Gini Cociente entre el ingreso promedio del 10% ms rico y el 40% ms pobre 6,7 9,3 9,6 10,8 13,3 16,3 15,0 16,8 12,6 11,8 15,0 10,2 12,2 4,9 5,5 6,2 12,5 12,8 10,3 5,1 9,1 8,2 7,7 7,5 10,3 11,2 6,2 7,6 7,1 6,2 4,7 4,3 6,8 7,5

Argentina a)

1980 1990 1997 1997 1979 1990 1993 1996 1987 1996 1980 1990 1997 1981 1990 1997 1989 1990 1997 1984 1989 1994 1996 1979 1989 1997 1990 1996 1981 1990 1997 1981 1990 1994

9,3 8,4 7,5 6,5 5,6 4,7 5,4 4,9 6,1 6,5 4,9 6,6 6,1 9,5 8,2 8,5 5,4 5,4 6,5 10,5 8,5 9,0 9,4 7,0 5,9 6,1 9,4 8,8 9,3 10,9 11,9 10,0 8,2 8,4

18,0 14,9 14,9 13,6 11,7 10,3 11,5 10,5 12,6 13,4 11,0 13,6 12,9 18,9 17,8 17,3 12,1 12,2 14,3 20,1 16,0 16,8 17,6 15,5 13,3 13,3 18,6 17,4 17,7 20,1 22,0 20,2 16,8 16,7

29,8 34,8 35,8 37,0 39,1 41,8 43,2 44,3 39,6 39,4 41,3 34,9 39,5 23,2 24,6 26,8 37,9 38,9 36,8 25,8 36,9 34,3 33,7 29,1 34,2 37,3 28,9 33,1 31,2 31,2 25,8 21,8 28,4 31,4

0,375 0,423 0,439 0,455 0,493 0,528 0,519 0,538 0,485 0,473 0,518 0,450 0,477 0,328 0,345 0,357 0,479 0,465 0,427 0,321 0,424 0,405 0,392 0,399 0,448 0,462 0,357 0,389 0,379 0,353 0,300 0,306 0,378 0,387

Bolivia Brasil

Chile Colombia b)

Costa Rica

Guatemala Honduras Mxico

Panam

Paraguay (Asuncin) Uruguay

Venezuela

Fuente: CEPAL, 1997, 1998 y 1999[b]. a) Gran Buenos Aires. b) Los datos de 1997 se refieren a toda la poblacin urbana; los anteriores tenan una cobertura menor.

83

El ajuste estructural en Amrica Latina

En la educacin, en los ltimos diez aos se ha comprobado un aumento del nmero promedio de aos de estudio de la poblacin de entre 6 meses y un ao. Asimismo, se aprecia un menor grado de heterogeneidad en los niveles educacionales de los jefes de hogar y los miembros ocupados de los hogares pertenecientes a los seis o siete deciles de ms bajos ingresos. Pero simultneamente, la distancia se ha agrandado entre ese grupo y los dos deciles ms ricos. Actualmente, la diferencia entre el promedio de aos de estudio (que suele estar en el sptimo decil de ingresos) y el nivel del decil ms pobre es de casi dos aos; en tanto que el decil ms rico tiene cuatro aos de estudio ms que el promedio. Si al mismo tiempo consideramos que la calidad de la educacin a la que accede cada grupo es muy diferente, constatamos la existencia de una importante y creciente brecha educativa, que repercute en las oportunidades ocupacionales y en el ingreso de cada uno de ellos. No deja de ser notable que este producto del sistema educacional coincida con las caractersticas de la creacin de empleo: empleos bien remunerados para una minora de profesionales y tcnicos, empleos mal pagados para una mayora que va al sector informal o a empleos terciarios de baja productividad. La distribucin del patrimonio parece estar an ms concentrada que la de la educacin. An cuando es probable que los ingresos del patrimonio estn subestimados en las encuestas de hogares, sobre todo entre los hogares ms pudientes, el promedio general de tales ingresos coincide con el valor observado para los deciles siete a nueve, segn los pases. Esto sugiere que la concentracin del patrimonio, y por consiguiente de los ingresos que de l se derivan, es otro elemento que desempea un papel fundamental en relacin con la regresividad de la distribucin del ingreso de los hogares, y juega un papel central en su reproduccin. En cuanto a la variable demogrfica, existe un contraste entre el tamao medio de los hogares de altos y de bajos ingresos, incluso si se ordena a los hogares segn su ingreso total, y no per cpita: los hogares ms pobres son los ms numerosos. Es habitual que haya en ellos una alta proporcin de nios; esto explicara en parte las dificultades econmicas, ya que limita la capacidad de generar ingresos en relacin con el tamao de la familia. Pero tambin se produce la relacin causal inversa: los hogares pobres tienden a ser ms numerosos porque enfrentan ms dificultades materiales para subdividirse. En cambio, en el decil de mayores ingresos, ms de la mitad de los hogares estn compuestos por tres personas o menos. Estos distintos factores que determinan la distribucin del ingreso se combinan entre s para dar lugar a tipos de familias que pueden resultar bastante representativos. As, hogares de cuatro miembros o ms, en los que el nmero de aos de estudio de su jefe y los ingresos del patrimonio son iguales o inferiores a los respectivos valores promedio del conjunto de los hogares, representan entre 30 y 45% de los hogares, segn los pases. En el 95% de tales hogares, el ingreso per cpita es inferior al promedio; en estos hogares, ms del 80% de los jve84

Alfredo F. Calcagno

nes entre 16 y 20 aos presenta rezago escolar o ha abandonado los estudios. Tales hogares caen en situacin de pobreza o salen de ella en funcin de cuntos de sus integrantes estn empleados: si slo uno de sus miembros est ocupado, la probabilidad de que el hogar se encuentre en situacin de pobreza es superior a 80%; si hay ms de un miembro ocupado, la probabilidad de que el hogar no sea pobre supera 60%. Pero si a travs del empleo pueden salir de situaciones de pobreza, les resulta muy difcil concretar una movilidad social hacia niveles iguales o superiores al ingreso medio. En cambio, la cada en la pobreza no solamente es muy posible (y en ello influye la coyuntura econmica), sino que genera costos a largo plazo, an despus de superar tal situacin: liquidacin de activos, constitucin de un endeudamiento a tasas usurarias, interrupcin de la asistencia al sistema educacional de los hijos, discontinuidad de cotizaciones al sistema de seguridad social, etc. De este modo, los grupos vulnerables encuentran nuevos obstculos para mejorar su situacin en el largo plazo. La pobreza6, por ltimo, presenta una tendencia declinante entre 1990 y 1997 (no disponemos de cifras posteriores comparables), si se la mide en porcentaje de los hogares. En nmeros absolutos, en 1997 se mantena por encima de los 200 millones de personas, esto es, algo ms que los valores de 1990, y mucho ms que los 137 millones de 1980 (Cuadros 2 y 3). Cuadro 2 Amrica Latina: Poblacin pobre e indigente (a), 1980-1997 (en miles) Pobres (b) Total Urbana 1980 1990 1994 1997 135.900 200.200 201.500 204.000 62.900 121.700 125.900 125.800 Indigentes (c) Total Urbana 62.400 93.400 91.600 89.800 22.500 45.000 44.300 42.700

Rural 73.000 78.500 75.600 78.200

Rural 39.900 48.400 47.400 47.000

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares. (a) Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. (b) Personas en hogares en situacin de pobreza. Incluye a la poblacin en situacin de indigencia. (c) Personas en hogares en situacin de indigencia.

85

El ajuste estructural en Amrica Latina

Cuadro 3 Amrica Latina: Magnitud de la pobreza e indigencia (a), 1980-1997 (en porcentaje) Pobres (b) Total Urbana 1980 1990 1994 1997 35 41 38 36 25 36 32 30 Indigentes (c) Total Urbana 15 18 16 15 9 12 11 10

Rural 54 58 56 54

Rural 28 34 34 31

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares. (a) Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. (b) Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de pobreza. Incluye a los hogares que se encuentran en situacin de indigencia. (c) Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de indigencia.

Las cifras de los Cuadros 2 y 3 ponen de manifiesto algunos procesos que resultan decisivos para una cabal comprensin de los problemas socioeconmicos de la regin. Ante todo, la estructura econmica agraria contina siendo incapaz de absorber productivamente la fuerza de trabajo, por lo que persiste la emigracin de la poblacin rural hacia las ciudades en bsqueda de mejores condiciones de vida. Empero, a partir de principios de los aos 80 la economa urbana tampoco ha ofrecido buenas oportunidades de superar la pobreza y la indigencia, ni siquiera a la propia poblacin urbana. La falta de oportunidades de los pobres rurales para mejorar sus condiciones de vida en el campo y su consiguiente emigracin a las ciudades; las dificultades que ha presentado la economa urbana para el logro de ese objetivo; una tasa de crecimiento demogrfico relativamente alta (aunque decreciente): stos son los factores que explican el fuerte crecimiento del nmero de pobres e indigentes urbanos. As, la ms que duplicacin del nmero de pobres urbanos entre 1980 y 1997 -la masificacin de la pobreza- es el hecho decisivo del nuevo escenario social de Amrica Latina. Sin embargo, es sabido que la pobreza masiva por s sola no lleva al inconformismo ni al rechazo del orden social existente, pero cuando a la misma se le agregan otros ingredientes sociolgicos se puede conformar con facilidad una situacin en que se deteriora a gran velocidad la convivencia urbana. En efecto, cuando la pobreza y la indigencia masivas son acompaadas por la ruptura de las formas tradicionales de integracin social, la desesperanza, la difusin de formas anmicas de comportamiento, el aumento de la brecha entre ricos y pobres, la mayor visibilidad de la riqueza, el estmulo a formas competitivas y no solidarias de conducta, la reduccin del papel protector del Estado, el impacto de la droga y los medios masivos de comunicacin, la prdida de im86

Alfredo F. Calcagno

portancia del control social ejercido por la familia y la religin, la presin consumista, etc., como sucede en las ciudades de Amrica Latina, se tienen todos los elementos que han contribuido a deteriorar de manera extraordinaria la vida urbana de los ltimos veinte aos, y cuya expresin ms notoria es el aumento de la inseguridad ciudadana (ILPES, 1998: pp. 50-51). En lo que hace a la evolucin de la pobreza, las experiencias por pases difieren considerablemente. Sin duda, cuando se han combinado crecimiento econmico, reduccin de la inflacin y generacin de empleos, se ha logrado reducir el ndice de pobreza. Ahora bien, los logros no son parejos: en Chile, un crecimiento de 48% del ingreso por habitante entre 1990 y 1996 ocasion una reduccin de 13% en la proporcin de hogares pobres; en Argentina, un crecimiento por habitante de 37% entre 1990 y 1997 slo produjo una reduccin de 3 puntos porcentuales en el Gran Buenos Aires. En Brasil, con un crecimiento mucho ms moderado entre 1990 y 1996 (12,5%), la pobreza cay en 12 puntos, de 41 a 29% de los hogares, debido a la influencia de otros factores, entre los que destacan la variacin de precios relativos y la incidencia de las transferencias sociales pblicas. Asimismo, la incidencia de la inflacin no ha sido pareja entre pases: una inflacin persistentemente baja ha sido compatible con un aumento de la pobreza en Argentina entre 1994 y 1997, en tanto que niveles significativos de inflacin (entre 40 y 80%) no impidieron una disminucin de la pobreza en Uruguay entre 1990 y 1994 (CEPAL, 1999[a]: cap. 1). En sntesis, se puede comprobar que los problemas de pobreza, como los de distribucin del ingreso y de empleo, no dependen de un solo factor, como podra ser el crecimiento o la educacin, sino que entran en juego otros elementos importantes que deberan formar parte de una poltica integral para atacarlos. Entre ellos deben considerarse las acciones que hacen a la distribucin del patrimonio (como puede ser una reforma agraria), los temas tributarios y los relativos al gasto social, as como los que determinan el valor de los bienes de consumo popular, y naturalmente los referidos a la creacin de empleos en cantidad y calidad suficiente. En otras palabras, debieran desestimarse aquellas propuestas unilaterales que depositan todas sus expectativas en un solo factor, sea ste el crecimiento econmico, la expansin educativa, o algn otro. Slo ser exitosa una accin que combine varios factores y se preocupe no slo por elevar la acumulacin de capital fsico, la tasa de crecimiento econmico y la expansin educativa, sino que difunda de manera amplia las posibilidades de acceso a esos mbitos y el disfrute de sus beneficios. Por esta va se va mucho ms all de una poltica meramente asistencial o de gasto social focalizado, y ms all de una poltica basada en un solo mbito (por importante que sea, como lo es la educacin), para interesarnos en definitiva en el funcionamiento del sistema socioeconmico en su conjunto.

87

El ajuste estructural en Amrica Latina

Costos sociales transitorios o correlato social de una modalidad de desarrollo?


Para abordar la cuestin planteada, esto es, si hay que pensar en lo que ha pasado en el campo social en los aos 80 y 90 en trminos de costos sociales de un proceso de ajuste, o verlo como el correlato social de un determinado estilo de desarrollo, es preciso rescatar la dimensin histrica y estructural de los procesos de desarrollo latinoamericanos, en donde una cierta distribucin del ingreso no es solamente el resultado de un esquema de funcionamiento econmico, sino tambin uno de sus determinantes estructurales. Asimismo, cuando hablamos de alternativas, hay que considerar no solamente una mayor eficiencia o focalizacin del gasto social, sino tambin y por sobre todo, discutir las orientaciones y contenidos generales del proceso de desarrollo, esto es, sus determinaciones estructurales, los agentes y sectores portadores de ese proceso, sus contradicciones y vulnerabilidades, as como sus posibilidades de superacin y evolucin. Es con esa perspectiva que aqu se propone una caracterizacin esquemtica del desarrollo latinoamericano dividido en distintas etapas, en donde se intenta considerar los factores que se articulan entre s para estructurar una modalidad de desarrollo. Naturalmente, un proceso de acumulacin de capital y la generacin de un consenso poltico y social (las bases de una modalidad de desarrollo) pueden revestir distintas formas, y su reproduccin y evolucin tomar caminos muy distintos. Con diagnosticar la existencia o la progresiva instalacin de una modalidad de desarrollo no se la caracteriza, ni se la explica. Es necesario desentraar los mecanismos y las estructuras econmicas y sociales sobre las que se apoya y que la alimentan. En este punto, es til recurrir a la perspectiva histrica y a las categoras de anlisis que nos brindan otros trabajos, ya clsicos, de la CEPAL. En este sentido, destaca un artculo de Anbal Pinto publicado en 1971. All se propone una caracterizacin del modelo de desarrollo entonces vigente en la regin, bautizado modelo de crecimiento hacia adentro, segunda etapa, comparndolo con otros que lo precedieron a partir de fines del siglo XIX (el modelo de crecimiento hacia afuera y el modelo de crecimiento hacia adentro, primera etapa). En cada caso, este autor identific una fuerza principal del dinamismo del sistema econmico, un sector clave o eje del modelo, y una relacin estructural o contradiccin principal. Al exponer las relaciones dinmicas que se establecen entre estos elementos, Pinto analiz la vulnerabilidad de cada modelo y las posibles respuestas a la contradiccin estructural. Asimismo, identific a los agentes sociales y a los regmenes que dan un correlato social y poltico de un determinado modelo de desarrollo (Pinto, 1971). En el cuadro que sigue se propone una sntesis esquemtica de las ideas entonces planteadas por Pinto, y se prolonga el anlisis en dos direcciones: por un lado se agregan algunos elementos de los modelos de desarrollo sobre los que 88

Alfredo F. Calcagno

no se extiende el artculo citado (las principales formas de financiamiento de la inversin, las polticas econmicas dominantes y las grandes lneas del discurso predominante), y por el otro se extiende el perodo considerado, para cubrir el cuarto de siglo que transcurri desde el artculo original. Tal vez sea innecesario advertir que al construir este cuadro comparativo se ha estado consciente de las simplificaciones frecuentemente abusivas cometidas tanto con el pensamiento de Anbal Pinto como con la riqueza y diversidad que revistieron las experiencias nacionales en las ltimas dcadas. La primera pgina del cuadro reagrupa los elementos que determinan el rgimen de crecimiento: la fuerza principal que imprime su dinamismo al sistema, el sector clave o eje del modelo, y las formas de financiamiento que le dan sustento: se refiere a los factores econmicos en su acepcin ms estrecha, incluyendo la distribucin del ingreso acorde con ese perfil productivo. La segunda pgina presenta el correlato social y poltico de ese rgimen de crecimiento: cules son los agentes dominantes y la organizacin poltica, cul es la poltica econmica y el discurso ideolgico dominante. La relacin entre los factores econmicos por una parte, y los polticos y sociales por el otro, es la que puede darle fuerza y permanencia, es decir, viabilidad, a una modalidad de desarrollo. La ltima pgina se refiere a los problemas y vulnerabilidades que estn inscritos, estructuralmente, en el modelo de desarrollo o la etapa econmica que se atraviesa; la ltima columna presenta posibles respuestas a la contradiccin estructural, que pueden prolongar o transformar el modelo de desarrollo. Las tres primeras etapas presentadas en cada pgina corresponden al perodo que va desde fines del siglo pasado (pudiendo empezar algo antes o algo despus, segn el momento en que los distintos pases latinoamericanos consolidaron su organizacin nacional y su incorporacin dinmica al sistema econmico internacional) hasta mediados de los aos setenta. A partir de ese momento, dividimos la experiencia en etapas ms que en modelos de desarrollo. En efecto, durante las dos primeras etapas (que cubren la irrupcin de la banca transnacional y la crisis de la deuda) se asiste a la crisis de la modalidad previa ms que al establecimiento de una nueva; en cuanto a la etapa iniciada en los aos 90 con la generalizacin de las reformas econmicas y la mejora del entorno internacional, su caracterizacin como modalidad de desarrollo es precisamente un tema de debate que aqu se pretende dejar planteado a la luz de la experiencia anterior. En particular, hay que considerar si los pases de la regin, o algunos de ellos, han logrado pasar de una fase relativamente fcil de recuperacin de niveles de producto por habitante obtenidos antes de la crisis, a otra mucho ms difcil de crecimiento y consolidacin de la modalidad de desarrollo. Como he argumentado brevemente en esta ponencia, salvo excepciones puntuales como el caso de Chile, no se ha conseguido an un crecimiento fuerte y sostenido del producto ni un nivel de acumulacin suficientes como para afirmar 89

El ajuste estructural en Amrica Latina

que se ha consolidado una modalidad de desarrollo. Se pueden mencionar algunos focos de dinamismo que logran financiar una acumulacin sostenida en algunos sectores, pero stos en general no han logrado la amplitud necesaria, ni han contado con los mecanismos de difusin como para arrastrar al resto de la economa y generar, directa o indirectamente, suficientes empleos de buena calidad para lograr una integracin social. Tiene, por consiguiente, singular importancia detenerse un poco en las posibles respuestas a la contradiccin de la situacin actual. Al respecto, quisiera decir que las lneas de accin mencionadas brevemente en la ltima casilla del cuadro tienen bases no meramente especulativas o utpicas, sino que se encuentran en experiencias y posibles acciones concretas, y se inscriben en una lgica potencialmente diferente a la hoy predominante. Se refieren, por ejemplo, al caso chileno de captacin de rentas naturales a travs de su empresa pblica de cobre, que dio sustento a ingresos y gastos pblicos importantes para el crecimiento de la economa y la reduccin de la pobreza; a los esquemas de integracin sub-regional que lograron generar un esquema productivo de ms calidad, con mejores empleos, con una produccin y exportaciones de bienes de mayor complejidad tecnolgica; a la posibilidad y necesidad de llevar a cabo negociaciones conjuntas con el capital extranjero, uniformizando las condiciones tributarias y ambientales, evitando el chantaje al que recurren las empresas transnacionales que piden ventajas exorbitantes con la amenaza de irse a operar al pas vecino. Hay ejemplos de un mejoramiento de la productividad de las empresas ms pequeas, de formas de hacerlas acceder a un crdito a tasas normales, de esquemas de asociacin entre ellas y de vinculacin a los sectores ms modernos. Hay un margen considerable para aumentar la presin tributaria sobre los sectores sociales y las empresas que se han beneficiado ampliamente por las recientes reformas estructurales; ms generalmente, hay margen para que el Estado retome un protagonismo en el desarrollo econmico y social. Hay reas, focos de inversin, en sectores como la energa, las telecomunicaciones y la infraestructura, en los que se puede negociar temas como los precios, la rentabilidad, las inversiones a realizar, en donde se pueden introducir regulaciones y se puede obtener mucho en trminos de equidad. Hay mucho que se puede hacer para avanzar hacia una mayor igualdad de oportunidades, en particular en el rea de la educacin y la salud. Retomando una idea expuesta al final del punto 3 de esta ponencia, stas y otras posibles lneas de accin requieren de una visin de conjunto: ninguna podr por s misma absorber los rezagos sociales y dar viabilidad a una modalidad de desarrollo. Esta visin de conjunto, que combina factores econmicos, sociales y polticos, es la que, en el plano conceptual, pretendemos plantear en este cuadro. Ms que a establecer el contenido de cada casilla, obviamente discutible, estamos apuntando a retomar el enfoque histrico-estructural y sus categoras de anlisis. Es evidente que el cuadro propuesto puede ser modificado, enriquecido y adaptado a las realidades concretas de cada pas. En otras palabras, el conteni90

Alfredo F. Calcagno

do de cada celda, la incorporacin de otros temas en columnas o la introduccin de distintas subdivisiones temporales en lneas, son temas de un debate al que este trabajo aspira a contribuir. Caracterizacin de diferentes etapas y modelos de desarrollo en Amrica Latina Etapa o modelo de desarrollo Fuerza motor principal del dinamismo del sistema
Demanda internacional.

Sector clave o eje del modelo

Formas de financiamiento de la inversin


Importante papel del capital extranjero (IED y prstamos) y del Estado (emisin de emprstitos, captacin de rentas naturales, impuestos al comercio exterior). Crisis del patrn oro; rol de bancos centrales y de la banca pblica. Mecanismos estatales de captacin y asignacin de rentas naturales.

Crecimiento hacia afuera

Complejo exportador. Rol de formas de difusin (el Estado en pases mineros, construccin de infraestructura e inmigracin en pases de agricultura extensiva). Actividad industrial, en particular las industrias ligeras o tradicionales. Irradiaciones hacia adelante y hacia atrs, sobre actividades primarias y de servicios, otros rubros industriales (insumos), servicios pblicos, mecanismos financieros, etc.

Crecimiento hacia En la demanda global, adentro, primera etapa la demanda interna desplaza a las exportaciones; en oferta global, las importaciones acrecientan su importancia estratgica. Se reasignan recursos en funcin de la industrializacin sustitutiva; se acercan los perfiles de produccin (se diversifica) y de demanda. Crecimiento hacia Demanda interna (las adentro, segunda etapa incipientes exportaciones industriales son an pocas). Ya no se trata de una demanda preexistente que antes se satisfaca con importaciones. Demanda de sectores con mayor poder adquisitivo.

Produccin de bienes de consumo durable de alto valor unitario (autos, electrodomsticos...). Ya no hay sustitucin de importaciones, sino creacin de una nueva demanda. Fuertes nexos hacia adelante (carreteras...) y hacia atrs.

Autofinanciamiento de empresas. Sistema bancario local con crdito orientado. Incidencia de inversin extranjera directa.

91

El ajuste estructural en Amrica Latina

Etapa o modelo de desarrollo

Fuerza motor principal del dinamismo del sistema


Se agregan la demanda intermedia y la demanda externa. En varios pases, inversin pblica o apoyada por el Estado.

Sector clave o eje del modelo

Formas de financiamiento de la inversin


Abundancia de prstamos bancarios externos. Auge de sistemas bancarios locales. Tendencia a liberalizacin financiera. Restriccin crediticia y crisis financiera. Salvatajes y licuaciones de deuda de empresas privadas. Retraccin del capital extranjero, salvo en algunos casos de prstamos multilaterales y de capitalizacin de la deuda. Reaparicin del crdito externo, principalmente no bancario. Inversin extranjera directa en servicios, industria y recursos naturales; en muchos casos, compra de empresas existentes. Desarrollo de crdito bancario interno, aunque con signos de fragilidad y excesivo financiamiento del consumo. Creciente rol de fondos de pensiones privados.

Irrupcin de la banca privada internacional

Sector financiero y acceso a crditos bancarios externos. Producciones intensivas en escala (insumos bsicos, petroqumica, celulosa, siderurgia, etc.).

Crisis de la deuda

Paliativos: exportaciones Acreedores externos, y consumo de sectores bancos, agentes de altos ingresos. financiarizados que pueden aprovechar la inestabilidad. Inicio de reorganizacin de algunas empresas, con estrategia habitualmente defensiva.

Aos noventa

Demanda externa y demanda interna de sectores con poder adquisitivo mediano y alto. Importancia creciente de integracin sub-regional.

Industrias transformadoras de productos primarios y, en algunos pases, maquila y turismo. Servicios privatizados (telecomunicaciones, energa). Produccin de algunos bienes de consumo durables. Fuertes nexos potenciales hacia atrs, debilitados por la declinante integracin nacional de los bienes.

92

Alfredo F. Calcagno

Etapa o modelo de desarrollo


Crecimiento hacia afuera

Agentes principales, Polticas econmicas Discurso dominante correlato social y poltico del modelo
Oligarqua tradicional (terrateniente y minera); capital extranjero. Organizacin de los Estados con orden oligrquico. Apertura comercial, incentivos para el capital extranjero y la inmigracin, estabilizacin poltica. Patrn oro. Civilizacin o barbarie. Positivismo, liberalismo econmico.

Crecimiento hacia adentro, primera etapa

Burguesa nacional; Intervencin del Estado Nacionalismo, asalariados organizados. para apoyar la estatismo, populismo. Regmenes populistas. industrializacin, la urbanizacin y la integracin de sectores cada vez ms amplios de la poblacin. Empresas multinacionales (industriales). Empresas pblicas y grupos nacionales en algunos pases (por ejemplo, trpode en Brasil entre ETN, Estado y capital nacional). Conflictividad social (en algunos casos, lucha armada), ms casos de regmenes autoritarios. Banca transnacional y grupos econmicos bancarizados; en algunos pases, empresas pblicas. Concentracin de la propiedad y el ingreso. Ampliacin del nmero de regmenes autoritarios. Conglomerado acreedor (Secretara del Tesoro de los EEUU, organismos financieros multilaterales, banca internacional) y grupos econmicos que aprovechan la crisis. Acentuacin de las desigualdades y crecimiento de la pobreza. Tensin entre avanzar en reformas sociales y tributarias en un sentido de redistribucin progresiva, o concentrar la distribucin del ingreso para el consumo de artculos de consumo durable. Planes de estabilizacin y ajuste en un esquema de stop and go. Fuerte diversidad: intentos de profundizar la industrializacin por una parte, y experiencias de neoliberalismo radical en el Cono Sur por la otra. Debate entre estructuralismo y monetarismo a la Milton Friedman.

Crecimiento hacia adentro, segunda etapa

Irrupcin de la banca privada internacional

Enfoque monetario de la balanza de pagos. Crtica de la represin financiera. Alegato en favor de la privatizacin y la desregulacin de los flujos financieros. Los problemas coyunturales (que seran meramente transitorios) seran el fruto de dcadas de dirigismo. Hay que aprovechar la coyuntura para hacer los cambios estructurales.

Crisis de la deuda

Ajuste recesivo. Promesas de asistencia financiera y de alivio de la carga de la deuda contra reformas estructurales, que no siempre son coherentes con otros objetivos liberales (nacionalizacin de la deuda vs. austeridad fiscal;

93

El ajuste estructural en Amrica Latina

Etapa o modelo de desarrollo

Agentes principales, Polticas econmicas Discurso dominante correlato social y poltico del modelo
Crisis de los regmenes dictatoriales. devaluaciones y on-lending vs. lucha contra la inflacin; apertura vs. ahorro de divisas y recaudacin). Apertura comercial; desregulacin financiera; privatizaciones. Polticas anti-inflacionarias de distinto cuo: poltica de ancla cambiaria; poltica monetaria (tasas de inters); poltica fiscal. Diferentes enfoques en temas laborales, en movimientos de capitales y en nuevo papel del Estado. necesarios (condicionalidad en la renegociacin de la deuda). Habra que profundizar las reformas: los problemas experimentados se debieron a su lentitud o a errores de manejo. Pero no hay que descuidar temas como la pobreza que pueden poner en peligro la continuidad de las reformas liberales. Estas deben ser perfeccionadas, desregulando el mercado laboral, mejorando la supervisin financiera y velando por la competencia (reformas de segunda generacin). Debate sobre libertad de los flujos financieros y poltica cambiaria.

Aos noventa

Retorno muy fuerte de ETN industriales, de servicios y explotadoras de recursos naturales; empresas privatizadas. Agentes financieros internacionales que operan en mercados emergentes (fondos de inversin, compaas de seguros, fondos de pensin, hedge funds). Persistencia de desigualdades. Democracia formal con crecientes problemas de legitimidad por exclusin social y corrupcin.

94

Alfredo F. Calcagno

Etapa o modelo de desarrollo

Principal relacin (o contradiccin) estructural


Disociacin entre las estructuras de la produccin (simples, del sector primario) y del consumo (diversificada, de manufacturas, debido a la expansin y concentracin del ingreso). Los cambios slo afectan a la produccin para el mercado interno, pero se mantiene la estructura tradicional de las exportaciones.

Vulnerabilidad o factores de agotamiento del modelo


Alta dependencia respecto del dinamismo de la demanda de los centros.

Posibles respuestas a la contradiccin

Crecimiento hacia afuera

Desarrollar exportaciones primarias para financiar importaciones.

Crecimiento hacia adentro, primera etapa

Tendencia latente al desequilibrio exterior. Agotamiento al alcanzar bajos niveles de importacin de bienes corrientes de consumo y saturacin del mercado interno solvente.

Se podra haber ampliado progresivamente la base de mercado y avanzado en la produccin de bienes ms complejos, aunque ello hubiera agravado el desajuste externo y requerido ampliar y diversificar las exportaciones. La reconversin productiva podra reorientarse del consumo opulento hacia otras reas y poblaciones rezagadas. Supone una mutacin del patrn de la demanda y, por ende, de la distribucin del ingreso, tanto el funcional como entre el sector pblico y el privado. Aumento de exportaciones. Fuerte base de recursos fiscales, incluyendo ingresos de empresas pblicas exportadoras (petrleo, cobre, etc.). Canalizacin de los

Crecimiento hacia adentro, segunda etapa

Se reproduce una estructura de oferta propia de una sociedad opulenta de consumo en pases con ingresos medios relativamente bajos. La estructura de las exportaciones no cambia, y aumenta la exigencia de divisas por insumos de nuevas actividades y las utilidades de IED.

Problemas de balanza de pagos con extranjerizacin de la economa. La concentracin del ingreso hace que parte del ahorro ex ante se dedique a consumo conspicuo, y otra parte es captada por sectores capital-intensivos; la conflictividad social reclama un Estado compensador y agrava el desequilibrio fiscal. Sobreendeudamiento. Subida de la tasa de inters internacional. Crisis fiscal e inflacin.

Irrupcin de la banca privada internacional

Los recursos externos son obtenidos en un marco de creciente desregulacin financiera que lleva a desaprovechar la suspensin de la restriccin externa (reemplazo de ahorro interno por externo,

95

El ajuste estructural en Amrica Latina

Etapa o modelo de desarrollo

Principal relacin (o contradiccin) estructural


estrategias de acaparamiento ms que de acumulacin, fuga de capitales).

Vulnerabilidad o factores de agotamiento del modelo

Posibles respuestas a la contradiccin

recursos hacia usos productivos.

Crisis de la deuda

Las condiciones necesarias para la transferencia externa son contradictorias con las que requiere la transferencia interna.

Inviabilidad de sostener prolongadamente la transferencia negativa de recursos sobre la base de un ajuste recesivo. Crisis externa y fiscal. Procesos inflacionarios. Cada de la inversin y desarticulacin del Estado. Problemas de integracin nacional y social: retroceso de la funcin integradora del Estado (territorial y social), pobreza y desigualdades. Vulnerabilidad de los sectores externo, bancario y fiscal (dependencia de capitales externos). Insuficiente crecimiento y ahorro interno.

Limitacin de las transferencias externas y financiamiento progresivo de las transferencias internas. Evitar un dficit pblico importante en divisas (rol de empresas pblicas exportadoras). Modificacin de la estructura de la demanda a travs de una redistribucin progresiva del ingreso y la integracin sub-regional, como base para la produccin manufacturera (sectores que venden en el mercado interno parte importante de su produccin y al mismo tiempo exportan). Mayor incidencia de un Estado planificador y regulador. Apoyo a Pymes y microempresas para crear empleo y recomponer oferta interna de bienes intermedios.

Aos 90

La concentracin de la demanda interna, la creciente incidencia del capital extranjero, la apertura a las importaciones y la retraccin del Estado limitan la difusin interna (social y espacial) del crecimiento exportador, adems de frenar las exportaciones que requieren de la base de un mercado interno.

96

Alfredo F. Calcagno

Bibliografa
Calcagno, Alfredo Eric y Calcagno, Alfredo Fernando 1995 El universo neoliberal, recuento de sus lugares comunes (Madrid-Buenos Aires: Alianza Editorial). CEPAL 1998 Panorama Social de Amrica Latina 1997 (Santiago de Chile: LC/G.1982-P). CEPAL 1999[a] Panorama Social de Amrica Latina 1998 (Santiago de Chile: LC/G.2050-P). CEPAL 1999[b] Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 1999 (Santiago de Chile: LC/G.2088-P). Choski, Armeane y Papageorgiu, Demetri (editores) 1986 Economic Liberalization in Developing Countries (Cambridge Mass.: Basil Blackwell). Camdessus, Michel 1991 Los elementos clave de los programas de ajuste estructural, en Contribuciones CIEDLA (Buenos Aires), Octubre-Diciembre. ILPES 1998 Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado (Santiago de Chile: LC/IP/L.154). Organizacin Internacional del Trabajo 1995 Panorama Laboral N 2 (Lima). Organizacin Internacional del Trabajo 1996 Panorama Laboral N 3 (Lima). Pinto, Anbal 1971 El modelo de desarrollo reciente de la Amrica Latina, en El Trimestre Econmico (Mxico) Vol. XXXVIII (2), N 150, Abril-Junio.

97

El ajuste estructural en Amrica Latina

Notas
1 Esa secuencia ptima sera: 1) lograr la disciplina fiscal; 2) desregular el mercado de trabajo; 3) liberalizar el comercio de bienes, incluyendo el internacional; 4) liberalizar el mercado financiero; y 5) liberalizar los flujos de capitales con el exterior. 2 En palabras del Director Gerente del FMI, Michel Camdessus, Intervenimos de forma ms decisiva, naturalmente, cuando un pas sufre una aguda crisis en su balanza de pagos y nos pide ayuda para hacer frente a esa situacin. Entonces tratamos de aprovechar esa crisis para conseguir una mejora duradera, esforzndonos por llegar a la raz de los problemas (Camdessus, 1991: p.12). 3 Esta seccin se basa en las ltimas ediciones del Panorama Social de Amrica Latina (CEPAL, 1998 y CEPAL, 1999[a]) y en ILPES, 1998, y no pretende ms que sintetizar algunos de sus contenidos. Para aligerar la presentacin, no siempre se puso entre comillas las citas correspondientes. 4 Este prrafo y los siguientes que se refieren al empleo estn tomados de ILPES, 1998: pp. 34-38. 5 La definicin de la OIT de sector informal abarca el servicio domstico, los trabajadores por cuenta propia no profesionales, y los asalariados y dueos de las microempresas (empresas con menos de 5 o 10 trabajadores, dependiendo de la informacin disponible). 6 La definicin de pobreza e indigencia, as como el mtodo utilizado para estimarlas, pueden encontrarse en: CEPAL, 1999[b]: p. 51.

98