ANPUR v6n2

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
ISSN 1517-4115
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicao semestral da ANPUR Volume 6, nmero 2, novembro de 2004 EDITOR RESPONSVEL Henri Acselrad (UFRJ) COMISSO EDITORIAL Geraldo Magela Costa (UFMG), Marco Aurlio A. Filgueiras Gomes (UFBA), Maria Flora Gonalves (Unicamp), Norma Lacerda (UFPE) CONSELHO EDITORIAL Ana Fernandes (UFBA), Carlos Bernardo Vainer (UFRJ), Carlos Roberto M. de Andrade (USP/So Carlos), Circe Maria da Gama Monteiro (UFPE), Cllio Campolina Diniz (UFMG), Flvio Magalhes Villaa (USP), Frank Svensson (UnB), Frederico de Holanda (UnB), Jan Bitoun (UFPE), Lcia Valladares (IUPERJ), Marcus Andr B. C. de Melo (UFPE), Marta Ferreira Santos Farah (FGV/SP), Martim Smolka (UFRJ), Maurcio Abreu (UFRJ), Milton Santos (USP) in memorian, Tania Bacelar (UFPE), Tnia Fischer (UFBA), Wilson Cano (Unicamp), Wrana Panizzi (UFRGS) COLABORADORES DESTE NMERO Antonio Pinho (EA/UFBA), Regina Pacheco (FGV/SP), Rodrigo Ferreira Simes (Cedeplar/UFMG), Jair do Amaral Filho (Ipece/UFCE), Marilia Luiza Peluso (Neur/UnB), Tereza Ximenes (NAEA/UFPA), Adauto Lucio Cardoso (Ippur/UFRJ), Decio Rigatti (Propur/UFRGS), Ana Lucia Duarte Lanna (FAU/USP), Francisco de Assis da Costa (PPGAU/FAUFBA), Cibele Saliba Rizek (USP/SC), Robert Moses Pechman (IPPUR/UFRJ), Wrana Panizzi (UFRGS), Norma Lacerda (MDU/UFPE) PROJETO GRFICO Joo Baptista da Costa Aguiar CAPA, COORDENAO E EDITORAO Ana Basaglia REVISO Fernanda Spinelli ASSISTENTE DE ARTE Priscylla Cabral FOTOLITOS Join Bureau de Editorao IMPRESSO Assahi Grfica e Editora
Indexado na Library of Congress (E.U.A.) Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.6, n.2, 2004. : Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor responsvel Henri Acselrad : A Associao, 2004. v. Semestral. ISSN 1517-4115 O n 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Acselrad, Henri 711.4(05) CDU (2.Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.) UFBA BC-2001-098
ESTUDOS URBANOS
E REGIONAIS
VO L U M E 6 - N M E R O 2 - N OV E M B R O 2 0 0 4
ARTIGOS
9 A CIDADE : O BJETO DE E STUDO E E XPERINCIA V IVENCIADA Maria Stella Bresciani 27 O S INSTRUMENTOS DA R EFORMA U RBANA E I DEAL DE C IDADANIA : A S C ONTRADIES EM C URSO Luciana Corra do Lago
85 QUALIDADE DO E SPAO R ESIDENCIAL E S US TENTABILIDADE : (R E )D ISCUTINDO C ONCEITOS E (D ES )C ONSTRUINDO PADRES Maria Conceio Barletta Scussel e Miguel Aloysio Sattler
HOMENAGEM
97 C ELSO F URTADO E O P LANEJAMENTO T EO RIA E A O Hermes Magalhes Tavares
35 PARTICIPAO C IDAD E R ECONFIGURAES NAS P OLTICAS U RBANAS NOS ANOS 90 Flvia de Paula Duque Brasil 53 J OVENS NO M UNICPIO DE S O PAULO : E XPLORANDO O E FEITO DAS R ELAES DE V IZI NHANA Renata Mirandola Bichir, Haroldo da Gama Torres e Maria Paula Ferreira 71 T ERRITRIOS DA P OLTICA EM C ARACAS : U SOS E R EPRESENTAES DO E SPAO P BLICO Lorenzo Gonzlez Casas
ENTREVISTA
109 O D ESENVOLVIMENTO U RBANO D EMOCR TICO COMO U TOPIA Entrevista com Ermnia Maricato, Secretria Executiva do Ministrio das Cidades, por Ana Clara Torres Ribeiro e Henri Acselrad
RESENHA
123 Les nouveaux principes de lurbanisme, de Franois Ascher por Pedro de Novais Lima Junior
ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
ANPUR
GESTO 2003-2005
PRESIDENTE
Heloisa Soares de Moura Costa (IGC/UFMG)

SECRETRIO EXECUTIVO
Roberto Luis de Melo Monte-Mr (CEDEPLAR/UFMG)

SECRETRIA ADJUNTA
Jupira Gomes de Mendona (NPGA/EA/UFMG)

DIRETORES
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ) Ana Fernandes (UFBA) Brasilmar Ferreira Nunes (UnB)
CONSELHO FISCAL
Carlos Roberto Monteiro de Andrade (USP/SC) Jos Antnio Fialho Alonso (FEE) Sonia Marques (UFRN)
Apoio
EDITORIAL
O presente fascculo da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais rene um conjunto de trabalhos selecionados pela Comisso Cientfica do XI Encontro Nacional da Anpur e pela comisso editorial da Revista como os mais destacados entre aqueles apresentados no referido evento cientfico. Como se ver, este conjunto de artigos reflete o estado atual da reflexo da rea do planejamento urbano e regional suas questes, seus desafios tericos e metodolgicos e seus resultados. Perceber-se-, em particular, que boa parte das investigaes dedica-se a buscar elos significativos que elucidem as condies problemticas de vida nas cidades contemporneas, objetos por excelncia construdos pelo homem, mas parecendo cada vez mais fugir ao seu controle e compreenso. Em dilogo com autores como Argan, Cauquelin, Rykwert e Arantes, Maria Stella Bresciani discute a preocupante ambigidade metodolgica associada indefinio do estatuto disciplinar do pensamento e da prtica urbansticos. Considerando o papel da memria e da experincia, a autora procura localizar o desacerto e a distncia que se interpuseram entre as intenes projetuais dos urbanistas, autoridades municipais e estaduais e a cidade tal como se apresenta como questo histrica. Luciana Corra do Lago rev, por sua vez, o iderio da Reforma Urbana, pondo foco nas polticas de regularizao e urbanizao de assentamentos populares. Tendo em conta os pressupostos de ideal igualitrio contidos em tais polticas, a autora interroga sobre a possibilidade de que as normas e os padres especficos institudos nos espaos em questo venham institucionalizar duas classes de cidados, correspondendo a duas categorias de bem-estar, de direito social e de direito de propriedade. Flvia de Paula Duque Brasil faz uma reviso do debate sobre participao nas polticas urbanas, sustentando que, a despeito da heterogeneidade das experincias e dos limites poltico-institucionais encontrados, os espaos destinados participao tm levado a configurar novas linhagens de polticas urbanas. A heterogeneidade interna das periferias urbanas o objeto da pesquisa cujos resultados so apresentados no artigo de Renata Mirandola Bichir, Haroldo da Gama Torres e Maria Paula Ferreira. Abordando alguns tipos selecionados de riscos sociais que incidem sobre indivduos jovens, tais como desemprego, violncia urbana, baixo nvel educacional e gravidez na adolescncia, e tendo por base dados do Censo Demogrfico de 2000, os autores pretendem assinalar, no caso do municpio de So Paulo, a ausncia de sobreposio espacial homognea dos diversos riscos considerados em todas as subreas das periferias estudadas. O artigo de Lorenzo Gonzlez Casas examina, desde uma perspectiva histrica aplicada ao caso da cidade de Caracas, a evoluo observada no uso e representao do espao pblico para os fins da participao poltica, bem como suas implicaes para o planejamento urbano, ressaltando a introduo recente de novas cartografias urbanas por efeito dos processos de mudana poltica e dos programas de descentralizao governamental. Maria da Conceio Barletta Scussel e Miguel Aloysio Sattler, por fim, discutem os problemas relativos definio de indicadores de sustentabilidade aplicveis a espaos resiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 5
denciais e padres construtivos, quando considerada a diversidade de contextos socioculturais em que se definem as prticas de moradia. Este fascculo contm igualmente uma entrevista com Ermnia Maricato, Secretria-Executiva do Ministrio das Cidades, que oferece uma primeira avaliao da experincia de dois anos vivida pela equipe que implantou esta nova instncia ministerial. A seo Homenagem destaca a marca original e duradoura do pensamento de Celso Furtado no campo do planejamento urbano e regional, marca esta caracterizada pela busca de uma teoria e de uma ao condizentes com a complexidade especfica de nossa realidade, bem como com o compromisso de sua transformao, objetivos que tm unido tambm em sua prtica os profissionais e instituies congregados na Anpur.
HENRI ACSELRAD Editor Responsvel
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A CIDADE
OBJETO DE ESTUDO E EXPERINCIA VIVENCIADA*
MARIA STELLA BRESCIANI R
E S U M O Estudar a(s) cidade(s) implica estabelecer conexes de tipo variado com a prpria experincia de viver em cidades. Conexes objetivas de moradia e trabalho, laos afetivos tecendo espaos nos quais as lembranas compem um acervo especial, ns intrincados que relacionam expectativas e imagens, idealizadas em grande parte e resistentes passagem do tempo. O interesse intelectual pelo estudo da(s) cidade(s) procede com certeza de questes colocadas no presente, ainda quando nos fazem retroceder para um momento no qual consideramos poder captar um elo significativo que elucide as pouco acolhedoras condies de vida nas cidades contemporneas. L AV R A S
* Este artigo parte de pesquisa apoiada pelo CNPq.
PA
C H AV E
Cidade; urbanismo; histria; imagens; memria.
A cidade que to bem conhecamos mudou. Essa constatao se repete, no decorrer de geraes, sempre nova, sempre imperiosa. comum a lembrana de avs, pais, tias, tios recordando saudosos outra cidade, a mesma, que de to transformada lhes escapa... comum um cheiro sutil e passageiro, uma imagem fugidia ou o ambiente de um fim de tarde cinzento trazerem num relance a sensao de uma situao vivida, tal como a Madeleine proustiana, metfora do insight captado por Walter Benjamin para falar desse passeio interno por nossas lembranas involuntrias suscitadas repentinamente. A mais comum das avaliaes sobre a cidade, diuturnamente presente na imprensa escrita e televisiva, qual somos induzidos a vivenciar e vivenciamos de fato, que a cidade est em crise. No entanto, a atualidade dessa constatao e/ou sensao parece repor-se h duzentos anos pelo menos, desde que j faz parte dos registros dos que falaram da(s) cidade(s) desde o incio do sculo XIX. Foi talvez a acentuada presena de expresses de espanto e sua persistente repetio nas vrias formas de linguagem no decorrer de dois sculos o que inicialmente me intrigou. Algo como se a idia (ou idealizao) de cidade e o estar nela se apresentassem em constante descompasso. Ou, usando uma observao de Giulio Carlo Argan, como se as estruturas do espao cidade, que no est na realidade objetiva, mas no pensamento que a pensa, no mais coincidisse com a dimenso do distinto, do relativo, do consciente, do ego em contraposio natureza sublime e dimenso do transcendente, do absoluto, do superego (Argan, 1993, p.212). A cidade, produto do homem por excelncia, fugindo ao seu controle, espao agigantado cujas dimenses escapam compreenso humana. Esses registros repetitivos sugeriam que a concepo de cidade uma imagem de cidade, ainda que pouco ntida, inscrita em nosso subconsciente no mais encontrava correspondncia na imagem da cidade que se tem diante dos olhos, na qual se vivia e na qual hoje estamos. A primeira constatao desse, digamos, mal-estar se deu ao estudar as cidades no sculo XIX, quando encontrei o uso recorrente de metforas para falar da cidade em textos de poetas, de literatos, de filantropos, mdicos, advogados e demais pessoas que deixaram registros escritos. O descompasso entre uma suposta noo e a efetividade exigia a
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1 Anotei esses registros em vrios textos desde Londres e Paris no sculo XIX. O espetculo da pobreza (1982) e As faces do monstro urbano. As cidades no sculo XIX, in Revista Brasileira de Histria, n.8-9, 1985.
adjetivao da cidade ou o recurso a metforas a grande cidade, a cidade moderna, o monstro urbano , ou ainda, a substituio do termo pelo de metrpole quando se tratava de uma cidade correspondendo a um centro irradiador e/ou sugador de homens e recursos. A imagem mais forte, porm, relacionava a cidade moderna a uma certa inverso de valores Wordsworth, em 1800, no s designou Londres como monstruoso formigueiro plantado na plancie, mas deu nfase a esse mundo atarefado (busy world), s insgnias dos comerciantes afixadas nos frontes das lojas semelhana dos brases da nobreza, alm de mencionar a dana rpida de cores, luzes e formas, e as pessoas passando tal como uma corrente sem-fim, apressadas, umas atrs das outras ou face a face sem se olharem. Tambm constitua temas recorrentes o crescimento desmesurado de cidades como Londres e Paris, os estranhos misturados populao local, a agressividade contida no comportamento das pessoas, o medo de se aventurar por suas ruas, a ameaa sempre espreita, de tocaia.1 Talvez uma frase de Giulio Carlo Argan sobre a cidade moderna condense a razo desse espanto:
A cidade que, no passado, era o lugar fechado e seguro por antonomsia, o seio materno, torna-se o lugar da insegurana, da inevitvel luta pela sobrevivncia, do medo, da angstia, do desespero. Se a cidade no se tivesse tornado a megalpole industrial, as filosofias da angstia existencial e da alienao teriam bem pouco sentido e no seriam como no entanto so a interpretao de uma condio objetiva da existncia humana. (Argan, 1993a, p.212.)
Argan argumenta que o existencialismo de Kierkegaard, Heidegger e Sartre, o materialismo marxista e as crticas duras de Horkheimer, Adorno e Marcuse no se justificariam se a cidade no tivesse se transformado no ambiente fsico concreto, incontestavelmente opressivo e repressivo que se tornou. E coloca a pergunta de modo direto: Mas o que de fato aconteceu na cidade moderna?. Ora, para Argan, isto, sem dvida, se deve em grande parte reduo do valor do indivduo, do ego; o indivduo no mais do que um tomo na massa. Elimina-se com esse valor o valor da histria de que o ego o protagonista, e eliminar o ego como sujeito corresponde a eliminar a natureza. A realidade no mais dada em escala humana, isto , na medida em que pode ser concebida, pensada, compreendida pelo homem. Aconteceu, a seu ver, uma inverso de posies em que as mquinas agem melhor do que as mos do homem. Os computadores raciocinam melhor (eu diria, mais rpido) do que sua cabea. Nessa condio subordinada do homem ocorre uma inverso fundamental: o mito do sublime e do terrfico, no mais representado pelas foras csmicas, transfere-se para as foras tecnolgicas, portanto humanas, que submetem as foras csmicas e as utilizam. assim que o homem faz da sua tcnica um mito, e o que pior, um mito novamente tectnico (Argan, 1993a). Tem-se, portanto, em suas palavras a tcnica, ou melhor, a aposta em seu poder transformador das condies de vida urbana e moldador do cidado, uma das portas conceituais de entrada para elucidar o uso das metforas de monstros mecnicos para apresentar/representar a cidade moderna, industrial, locus privilegiado da produo e reproduo do capital. Essa aposta humana na potencialidade da tcnica disponvel certamente subjuga o homem e parece ganhar autonomia, podendo ser assemelhada ao que se tornou a cidade no mundo atual: alguma coisa que no pode mais ser considerada um espao delimitado, nem um espao em expanso; ela no mais considerada espao construdo e objeti10 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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vado, mas um sistema de servios, cuja potencialidade praticamente ilimitada (Argan, 1993a). Preocupado com as questes e desafios colocados ao urbanismo, Argan prope a noo de sublime, reapresentada e comentada em meados do sculo XVIII por Edmund Burke,2 como chave para que possamos entender a dimenso psicolgica desse viver em cidades modernas. Se no tempo anterior urbanizao acelerada produzida pela industrializao, ainda no incio do sculo XIX, o sublime estava na natureza o espao noorganizado, no-protegido, espao de fronteira , o campo habitado por seres cuja natureza parecia incerta e ambgua, entre o humano e o animal, para alm da qual se dispunha a verdadeira natureza, selvagem, considerada inimiga, inacessvel, inviolada, freqentada pelas feras, pelos gnios do Bem e do Mal e por Deus, essa noo se transportou para os domnios da cidade. Na histria da interpretao da cidade, e, depois, do urbanismo como disciplina autnoma, o tema do sublime est sempre presente e determinante (Argan, 1993a). Estaria nas catedrais gticas e na arquitetura de Michelangelo e de Borromini, tal como no geometrismo de Ledoux, no ascetismo de Gaud, entre outras tantas coisas. At o componente utpico do urbanismo, uma constante at hoje, nada mais , prossegue o autor, do que a extrema ramificao da potica do sublime. Com o acrscimo, porm, de que hoje o sublime ou o transcendente dado como subjugado pelo esforo tecnolgico do homem. O argumento com os quais Argan, em O espao visual da cidade, introduz sua concepo de urbanismo O urbanismo uma disciplina moderna. O passado praticamente ignorou a figura e a atividade do urbanista, bem diferente da do arquiteto da cidade (Argan, 1993b, p.240) fala e retoma o tema do texto anterior, Urbanismo, espao e ambiente, ou seja, aquilo que para ele distingue essa disciplina de qualquer outra no certamente a qualidade dos seus contedos, mas o processo com que os elabora, os coloca em relao dialtica entre si, os organiza em um sistema cujos diversos componentes do lugar a uma resultante. A resultante no um quadro estatstico nem a representao sinttica de uma situao social de fato; um programa, um plano, um projeto tendo em vista a mudana de uma situao de fato reconhecida como insatisfatria. E deixa claro a questo bsica: Trata-se, porm, de saber o que e com que fim se programa, se planeja, se projeta (Argan, 1993b). At onde pode ir a aposta do homem na tecnologia, aposta que chegou ao limite de, ao projetar a cidade do futuro, dispensar o espao fsico, o nvel do terreno, e as projeta suspensas e como tramadas no ar ou precipitadas nas entranhas da terra? As indagaes contidas em Urbanismo, espao e ambiente, texto escrito em 1969, podem ser colocadas em dilogo com aquelas de O espao visual da cidade, de 1971, no qual Argan expressa dvidas e incertezas quanto ao lugar ou a posio em que se coloca o urbanista nos dias de hoje:
Como disciplina que visa interpretar, estabelecer, reorganizar e finalmente programar para o futuro a conformao da cidade, o urbanismo est se separando cada vez mais de seu objeto, dir-se-ia at que aspira a destru-lo. Ora prope descentralizar, desarticular, desmembrar a cidade, transformando-a em uma inflorescncia ou em uma constelao de pequenos aglomerados sociais, coordenados mas auto-suficientes, nenhum dos quais, entretanto, teria a estrutura, o carter, a configurao da cidade; ora, num movimento apenas aparentemente contraditrio, demonstra que o progresso tecnolgico das comunicaes permitir chegar, no decorrer de alguns anos e de algumas dcadas, cidade de trinta, cinqenta milhes de habitantes. Essas duas perspectivas, naturalmente, tm por alvo enquadrar o mesmo fenmeno
2 Ver Edmund Burke em Uma investigao filosfica sobre a origem de nossas idias do sublime e do belo (1993), traduo a partir da edio crtica de James T. Boulton (1986), que tomou como base a 2 edio (1759) do original de 1756.
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a cidade na civilizao industrial; mas, na realidade, demonstram apenas que, no estado atual das coisas, a civilizao industrial colocou em crise a concepo tradicional da cidade, mas ainda no conseguiu substitu-la por sua prpria concepo. Com um rpido olhar pela vasta literatura urbanstica, de fato, notamos facilmente que, quando ela no se limita a verificar a progressiva e rpida degradao das cidades atuais, imaginamos as cidades do futuro, como se a degradao das cidades dependesse do destino e no da nossa incapacidade de as conservar e como se a forma das cidades futuras dependesse de ns e no das geraes vindouras. (Argan, 1993b, p.225.)
3 O artigo data de 1971.
Com essas palavras Giulio Carlo Argan constatava, h mais de trinta anos,3 terem as cidades escapado s delimitaes bsicas do urbanismo e expunha sua viso crtica sobre o pensamento urbanstico numa seqncia de observaes paralelas entre a disciplina e seu objeto, ambos perdendo de modo acelerado suas caractersticas e fundamentos orientadores. A disciplina ainda prisioneira de fundamentos fincados no sculo XIX, como que perdida em meio ao crescimento contraditrio da(s) cidade(s), correndo sem rumo em busca de solues paliativas para um fenmeno diante do qual se sente pouco confortvel; a cidade ultrapassando qualquer projeo anterior do pensamento urbanstico e mostrando uma face pouco aceitvel e nada condizente com a racionalidade que deveria orientar sua permanncia e expanso. Argan atribua esse desencontro a uma preocupante ambigidade metodolgica decorrente da indefinio do estatuto disciplinar do pensamento e da prtica urbansticos. Arte ou cincia, economia, sociologia, poltica, tecnologia: onde localizar esse saber cujo objeto parece se impor de maneira to bvia ao olhar? Nem arte como as cidades concebidas como uma nica e grande arquitetura pelos tericos da Renascena ; nem cincia, atrelada a um conjunto de leis objetivas e constantes; nem o momento prtico da sociologia, da economia ou da poltica, pois aplicveis sob o aspecto da tecnologia. O urbanismo no se conformaria ao perfil de nenhuma dessas disciplinas. O urbanismo e reafirma uma disciplina nova que pressupe a superao desse esquematismo (Argan, 1993a, p.211). Menos que dvidas suas, Argan expressa, por meio dessas indagaes, dvidas alheias e que, contudo, parecem conduzir nos dias de hoje grande parte da prtica de especialistas das cidades. Seu texto tem um vis polmico, sem entretanto deixar de ser didtico, ao afirmar que o urbanismo , em substncia, programao e projeto. E expe passo a passo como se estrutura um projeto: inicia na forma de componente cientfico, pois efetua anlises rigorosas sobre a condio demogrfica, econmica, produtiva, sanitria, tecnolgica dos agregados sociais; soma em seguida os componentes sociolgico, poltico e histrico, j que estuda as estruturas sociais e seus possveis desenvolvimentos; faz depois opes tanto sobre a orientao a tomar, pondo em perspectiva passado e futuro, como sobre o esttico, por determinar as estruturas formais. So dados, explica, que no devem ser combinados, porm resultar em algo prprio ao trabalho do urbanista, o plano, o plano diretor, que precisa ser encarado em sua finalidade de orientar e no ser imposto ou traduzido em realidades construtivas. Na base de sua argumentao radica a ntida certeza de que decepcionante, por ineficaz, a moderna inteno de projetar a cidade para um futuro que no nos pertence. Essa inteno reverteria, a seu ver, o procedimento adotado por levas de geraes anteriores que construram palcios, catedrais, que se at hoje so limites para o planejamento urbano, foram na verdade construdos para as exigncias de seus contemporneos. Trata12 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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se, enfim, de uma herana, no de um planejamento. E vai alm, ao relacionar criticamente a prtica contempornea da preservao, como exigncia de nossa cultura, ou seja, uma exigncia e necessidade atuais, to evidentes no modo pelo qual lhe designamos significados diferentes dos que tinham ao serem construdos. A seu ver, constituiria atitude contrria pensar o que deve ser preservado, conservado e transmitido enquanto valor histrico e valor esttico, ambos indissoluvelmente imbricados (Argan, 1993b, p.225-7). Desse modo, Argan localiza a disciplina urbanismo no presente, tempo saturado de historicidade, conferindo noo de futuro um valor, que eu designaria como tico, orientador da prtica no presente, o que comporta parte significativa de passado, nas dimenses do edificado e do pensamento que o orientou. Como urbanista, Argan destaca a questo do valor esttico da cidade, a cidade como espao visual. Assim, considera que a cidade antes de tudo um impacto visual ou uma experincia esttica. A ela ou aos seus dados visuais atribudo valor, seja pela comunidade, seja por uma elite de estudiosos em funo do interesse da comunidade, j que, diz o autor, o que hoje cincia de poucos, ser amanh cultura de todos (1993b, p.228). H, sem dvida, em seu texto a busca do reencontro da dimenso do indivduo, do ego enquanto sujeito, diria ele, da dimenso humana e do cidado, por ser ele o elemento fundante da prpria cidade. Ao conferir experincia o peso maior da atribuio de significado ao espao urbano e seu tempo prprio, Argan advertia sobre a condio de abstraes interessadas para noes, tais como sociedade, comunidade e funo urbana, que levariam a considerar a cidade em que se mora como mquina que deve realizar uma funo. Seriam abstraes que corroem em profundidade o conceito histrico de cidade, porque o afastam da experincia e, portanto, da conscincia. Transpe para o espao da cidade o estudo de Gaston Bachelard sobre a casa a casa da infncia como modelo pelo qual se constri grande parte da psicologia individual, no que diz respeito s idias, s imagens profundas de espao e tempo e abre um amplo campo de significaes singulares da cidade para cada um de seus habitantes. Essa experincia, entre consciente e inconsciente, de cada habitante reproduzida graficamente resultaria em um quadro bem mais complexo do que o emaranhado de cores, traos e pontos de uma obra artstica de Pollock, ainda que nele estivessem representados somente os trajetos executados por seus habitantes no intervalo de somente uma hora. Esse emaranhado marcaria, entretanto, trajetos e pontos nodais constantes. Percursos que pouca semelhana guardariam com o percurso lgico ou necessrio, e portanto previsvel, do urbanista. Esse estar na cidade se traduziria no registro das imagens cotidianas e conteria uma lgica a do mapa do espao-cidade e a do ritmo de tempo urbano formada pelos trajetos de cada um de ns, durante os quais deixamos trabalhar a memria e a imaginao. Nada gratuito ou puramente casual, diz Argan (1993b). Onde localizar, de que modo acompanhar esse emaranhado de percursos? Como estabelecer correlao entre ele e a prtica de um grupo especializado e circunscrito dedicado a intervir na cidade? Como colocar em dilogo essa lgica especializada e as individuais ou a da maioria dos habitantes da cidade? Como entender essa difuso ampla e ampliada dos valores atribudos cidade? Mais ainda: qual o significado histrico, e portanto inscrito no presente, da atribuio de valor esttico s cidades? Conferir-lhes identidade singular? Diferenci-las simplesmente? Reduzi-las a uma essencialidade inerente? Argan faz em seguida uma afirmao categrica sobre a necessidade de uma anlise psicolgica que se baseie no estudo da experincia urbana individual como princpio de qualquer pesquisa sobre os modos de vida urbana de uma sociedade real (1993b, p.233).
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4 Joseph Rykwert comenta a incapacidade das autoridades cvicas e dos experts planejadores em pensarem uma nova cidade como uma totalidade, como um modelo que deve conter significados outros alm dos lugarescomuns do zoneamento (indstria, habitat, lazer etc.). Estaramos hoje em face do empobrecimento do nosso discurso sobre a cidade por recusarmos e estranharmos a concepo antiga que considerava a cidade um modelo simblico [to consider the town or city a symbolic pattern], in Joseph Rykwert, Prefcio de The Idea of a Town. The Anthropology of Urban Form in Rome, Italy and the Ancient World, 1989, p.23. 5 Freud fala do sentimento de eternidade ou ocenico, algo relativo ao sentimento de ilimitado e infinito que estaria inscrito no mais profundo do mago humano segundo sugesto de um seu amigo e leitor e que ele prefere, deixando de lado a difcil tarefa de lidar cientificamente com os sentimentos, ou como um sentimento de unio indissolvel com o grande todo, pertencimento ao universal, tratar como um elemento derivado de um ponto de vista intelectual. Um sentimento do eu (ou de mim) formado no decorrer dos anos de formao at se chegar idade adulta. Ver Sigmund Freud, Malaise dans la Civilisation, 1979, p.5ss.
Esse conjunto de indagaes soma-se a questes assemelhadas presentes em trabalhos dos filsofos Anne Cauquelin e Pierre Ansay, autores interessados em devolver a cidade ao citadino (ver Cauquelin) e em restabelecer o vnculo entre pensamento filosfico e cidade (ver Ansay). Cauquelin por sentir a defasagem entre o saber e a prtica dos especialistas em intervenes urbanas e o modo pelo qual o citadino se apropria da cidade; Ansay preocupado com a condio empobrecida do pensamento filosfico, por ter-se afastado de, ou mesmo renunciado a, seu solo original, a cidade (Cauquelin, 1982; Ansay, 1989, p.23-51). Para este texto os argumentos de Cauquelin (1982) interessam mais de perto, pois a autora lembra o quanto a perspectiva temporal do citadino permanece exterior ao urbanismo, da mesma maneira como um dicionrio permanece exterior escrita ou como as regras de sintaxe produo e ao deciframento de um texto. Ao apontar esse descompasso entre temporalidades diversas, essenciais porm apreenso do espao urbano, a autora introduz um elemento complicador para a experincia dos prprios urbanistas no que concerne a percepo do tempo: a duplicidade manifesta na confrontao entre, de um lado, a seqncia de momentos rigorosamente encadeados em uma tcnica e, de outro, o desejo de se eternizar em uma produo que busca atenuar o drama do destino humano em direo morte. Deixar uma marca de imortalidade na pedra seguindo os procedimentos tcnicos disponveis, este o duplo jogo do tempo to bem conhecido pelos urbanistas e arquitetos. Embora na prtica o especialista saiba que o entrecruzamento complexo e tenso de temporalidades, inerente ao ofcio do arquiteto e do urbanista, insuficiente para dar conta da produo de uma cidade, ele se mantm consciente de que esse tempo intervm na textura de um projeto, cuja fonte reside em um estoque de possibilidades acumuladas por uma memria da histria da arte e por modelos anteriores. Os projetos se formam a partir dessas imagens completadas por comentrios, estilos de vida e de monumentos, do qual ele, o urbanista, retira necessariamente os elementos de seu saber. Cauquelin v inscrita nesse procedimento a prpria prtica do urbanista j que considera impossvel recusar ao arquiteto o direito de se nutrir da memria especfica que tambm fonte de seu saber-fazer. Saber especializado, diverso daquele de Vitrvio, inserido num tempo outro em que, embora o mundo do arquiteto fosse composto de elementos heterogneos prprios ao seu ofcio, ele os partilhava com os demais citadinos. Tempo constitudo por crenas, iluses e desejos, cultura e memrias compsitas no qual a edificao deitava razes; em que o saber-fazer coincidia com o saber-viver, completa Cauquelin.4 A imagem elaborada textualmente pela filsofa para compor a diferena entre o tempo do arquiteto-urbanista e o tempo do citadino se aproxima daquelas sugeridas por Argan quando as compara aos quadros de Pollock. Imagem de maior complexidade ainda, pois tecida por dobras do tempo denso composto por memrias fixadas em estratos superpostos, visveis, contudo, em sua simultaneidade no presente, imagem aproximada por ela descrita por Freud nas primeiras pginas de O mal-estar na civilizao.5 Camadas de memrias fixadas, algumas por monumentos e edifcios espalhados pela cidade, outras formadas pela maneira pela qual se vive em cidades, fragmentariamente, diz ela, com esquecimentos e lacunas, orientados e submetidos que somos s opinies correntes a doxa dos gregos, essa opinio vagabunda, altervel, mutvel, transportadora de cacos de lembranas histricas, mas tambm de lembranas pessoais, mescladas escuta e escrita, aos monumentos e aos costumes , tal como compomos nossa prpria histria de
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6 Para a noo de doxa e de sua apropriao por Cauquelin, ver captulo 1, Le lieu du temps, 1982, p.19-22. 7 Fiz aqui um resumo bastante redutor dos argumentos iniciais do instigante livro de Cauquelin, contidos nos captulos 1, Le lieu du temps, e 2, Les plis du temps. 8 Penso principalmente em Sobre alguns temas em Baudelaire, O flneur e Infncia em Berlim por volta de 1900. Textos constantes de vrias coletneas, das quais cito aqui Walter Benjamin. Obras Escolhidas II e III da Editora Brasiliense (So Paulo), editadas em 1987 e 1989, respectivamente. 9 O termo de Argan, em O espao visual da cidade, 1993b. 10 Remeto para o livro recentemente publicado de Candido Malta Campos, Os rumos da cidade. Urbanismo e Modernizao em So Paulo, 2003. Nele o autor, a despeito de uma pesquisa extensa e por muitos motivos til, reitera os velhos chaves da dependncia intelectual, inclusive da intelligentsia brasileira em relao aos seus pares estrangeiros, retomando a dicotomia centro-periferia para explicar os processos de modernizao da cidade de So Paulo, neles vendo somente a importao de modelos estrangeiros. Nossa inteno no a de polemizar nesse plano, mas a de verificar a maneira como os especialistas brasileiros participam da formao desse fundo comum de conhecimentos que constitui a disciplina Urbanismo e o modo pelo qual so aplicados seus princpios na atividade de interveno na capital paulista. 11 Tambm o estudo de Heliana Angotti Salgueiro (La casaque dArlequin. Belo Horizonte, une capitale clectique au 19e. sicle, 1997) reproduz esse mesmo vis terico, empobrecendo, do meu ponto de vista, uma soberba pesquisa sobre o projeto e a fundao da cidade de Belo Horizonte na dcada final do sculo XIX. 12 Ver de Raquel Rolnik, A Cidade e a Lei. Legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo, 1997. 13 Tratei desse relato em Imagens de So Paulo. Esttica e cidadania, in Encontros com a Histria. Percursos histricos e historiogrficos de So Paulo, 1999.
vida. Um tempo, esse do citadino, que recobriria, em seu entender, com uma fina pelcula a vida social, servindo-lhe como suporte e moldura.6 Tambm ela, tal como Argan, encontra na experincia do ser urbano uma das bases necessrias apreenso da cidade. Trata-se da cidade escondida, recortada em detalhes formados pelo tempo do aprendizado e do trabalho, dos sucessos e dos fracassos humanos.7 Uma imagem da cidade muito prxima apresentada por Walter Benjamin em muitos de seus textos; uma percepo do espao trabalhada pela memria voluntria, que escapa entretanto rigidez organizada desta, sendo invadida por lapsos de esquecimento e de lembranas desconcertantes, arrancadas do fundo do subconsciente, dessa memria involuntria fugidia e pouco apropriada a se deixar envolver por explicaes ou seqncias objetivas.8 Foram indagaes como estas as que me instigam a estudar a formao do pensamento urbanstico sobre a cidade de So Paulo, reduto de um saber de especialistas que propuseram intervenes, exatamente como projeo, como plano de organizao, com o objetivo maior de colocar no centro de sua prtica a importncia de se superar uma situao considerada insatisfatria da existncia humana como existncia social.9 A proposta do estudo tem como suporte terico exatamente a concepo do urbanismo como projeto estruturado por dados objetivos, contudo, nutrido tambm por imagens idealizadas e utpicas, cujo norte se situa em um lugar idealizado de perfeio. Isto implica afirmar a existncia de uma distncia entre a prtica de projeto, por mais realista que se proponha, e sua efetivao, tal como se interpe uma distncia entre a inteno projetiva da lei e o comportamento que objetiva disciplinar. Com isso, desejo afirmar uma posio que questiona afirmaes de que, aqui entre ns, os projetos urbansticos e arquitetnicos so importados10 e nesse transplante e em sua realizao se modificam e/ou se apequenam.11 Por serem importados constituiriam cpias pouco refletidas (no sentido forte de reflexo, de pensamento), algo assemelhado a um mimetismo caracterstico de uma cultura sem solo prprio, atrelado atrao fatal exercida por pases de cultura mais avanada. Posio que tambm se desloca para a relao entre a lei e sua efetiva aplicao, como se a prtica legal fosse sempre formada pela distncia e inadequao entre o pensamento importado de seu pas originrio, que seja o liberalismo ingls, o francs, ou a sua verso estadunidense, e seu uso inadequado em pases como o nosso, no qual o atraso e o arcasmo fazem dele uma idia fora do lugar.12 O ponto de partida do estudo fixa-se no final do sculo XIX e incio do sculo XX, momento em que se pode surpreender a formao desse pensar o urbano em So Paulo, cidade que cresce, se modifica pela multiplicao de suas funes. Cidade que um memorialista como Alfredo Moreira Pinto diria, em 1900, havia deixado de ser o burgo dos estudantes e se transformado em uma cidade moderna, at na composio de sua populao.13 A surpresa contida no relato de Alfredo Moreira Pinto reveste-se de uma dimenso positiva, conduzida pela constatao de que em trinta anos a cidade se modernizara graas dinmica de sua vida comercial, financeira e industrial, presena dos imigrantes com novas idias e costumes: o belo viaduto sobre o vale do Anhangaba ligando o Centro velho ao Centro novo, o traado projetado de bairros recm-abertos, as medidas sanitrias tomadas pelas autoridades e o significativo aumento do fluxo de pedestres e de veculos no seu ncleo central. Outra questo desafiante onde localizar o desacerto e a distncia que se interpuseram entre as intenes projetuais dos urbanistas e das autoridades municipais e estaduais e a cidade tal como se apresenta hoje: uma questo histrica. Impossvel renunciar, entreR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 15
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14 Penso aqui nas consideraes de Germaine de Stal quando, em Essai sur les fictions (1979, p.25), disse ser a imaginao a faculdade mais preciosa do homem, pois seria nela que criaramos imagens colhidas entre as boas lembranas destinadas a mitigar os sofrimentos inerentes vida humana. O texto foi escrito em 1795 sob o impacto dos acontecimentos da Revoluo Francesa de 1789. Remeto para as reflexes de Jacy Alves de Seixas em Os campos (in)elsticos da memria: reflexes sobre a memria histrica, 2001, p.59.
tanto, a ter em mente dois momentos vivenciados em minha experincia pessoal, momentos intermediados pelo tempo da memria que me traz lembrana a cidade dos anos 50 e 60, lembranas talvez idealizadas pela escolha que fao, mas certamente pela distncia temporal e pelo trabalho de rememorar, seletivo, sempre um pouco excludente.14 Lembranas que carregam imagens fugidias da cidade, do prazer de transitar annima pelas ruas centrais, se sentir submersa em meio multido do fim de tarde, o pr do sol escondido entre os edifcios, se deixando entrever no trajeto pela praa da Repblica e no viaduto do Ch. Foi a So Paulo de hoje que me incentivou a indagar como historiadora sobre esse processo de um sculo de durao que leva os que por aqui viajam a se verem freqentemente submetidos ao impacto negativo da imagem atual da cidade. Foi a condio de cidad que me colocou a questo de como se vive em So Paulo: esse descompasso entre intenes bem-intencionadas (na maioria das vezes, quero crer) das autoridades e o resultado pouco animador; a surpresa de que iniciativas individuais podem mostrar que a cidade pertence e pode ser edificada pelo cidado. Devaneio? Pode ser...
O terreno plano ganha contornos ao som do martelo. Da terra antes coberta apenas pelo mato sobem paredes, constroem-se tetos, nascem barracos. Por todos os cantos, a construo no pra. Cerca de 300 famlias, reunindo perto de mil pessoas, j moram no local em uma enorme rea da Prefeitura, ao lado da Estao Itaquera do metr, na zona leste de So Paulo. Muitas outras pregam pedaos de madeira para fazer o mesmo. Todos eles querem moradia. Se hoje o cenrio lembra o de um acampamento, logo o lugar poder se transformar em mais uma favela da capital. (OESP, 10.7.2003.)
Uma notcia corriqueira nos jornais da grande imprensa paulistana. Seu ttulo Como nasce uma favela em SP. O caderno Cidades de O Estado de S. Paulo de 10 de julho de 2003 noticiava a ocupao de um terreno da Prefeitura ao lado de outra matria que informa j ter sido obtida pela municipalidade uma liminar de reintegrao de posse do terreno. Pequenos trechos de entrevistas com os invasores do conta das precrias condies de vida dessa populao que, mesmo ameaada com o despejo, expressa a firme inteno de resistir, de reconstruir os barracos derrubados pelo vento forte que se abateu sobre a capital paulista durante a madrugada. Afinal, diz uma chamada: Local j tem boteco e padaria. A matria detalha informaes tais como a de que a padaria foi feita dentro de um continer e que uma moradora vive com sete de seus nove filhos dentro de um barraco de 1,5 por 2,3 metros, fugindo de outra favela que diz ser um lugar onde no tem vida digna, onde nem lei entra. Alguns dias antes, em 28 de junho, o mesmo caderno Cidades trazia uma matria com o ttulo: Moradores iniciam mutiro para salvar So Vito. Trata-se de um edifcio situado no Centro da cidade, no nmero 3.197 da avenida do Estado, s margens do rio Tamanduate e fronteiro ao Mercado Central da rua da Cantareira. O edifcio, transformado em favela vertical h anos, compe, no dizer do articulista, uma das imagens mais conhecidas de So Paulo. Contudo, segundo matria de um ano antes, 10 de agosto de 2002, desse mesmo caderno Cidades, ele parecia estar com seus dias contados. O articulista criticava at a possibilidade de serem gastos pela Prefeitura US$ 6,2 milhes dos US$ 100,4 milhes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), destinados a financiar a reabilitao do Centro da cidade. H sem dvida uma questo esttica apontada na reportagem quando afirma o desconforto produzido pela aparncia do edifcio: uma das imagens de degradao, uma favela vertical ... caindo aos pedaos ... os vidros
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esto quebrados ... a fachada est deteriorada com remendos de tijolos sem reboco. Mas a seu mau aspecto soma-se a falta de manuteno do equipamento bsico: os elevadores no funcionam ... o esgoto vazando na calada bem na entrada do prdio. Contudo, seus 683 apartamentos minsculos distribudos pelos 26 andares, onde vivem 3.084 pessoas, denunciam um grave problema social. A maioria dos moradores paga R$ 100,00 de aluguel, trabalha na rea central, bem servida de transporte, prxima de tudo, como diz um entrevistado. Segundo Marcos Barreto da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento, o projeto de recuperao do So Vito constitua parte da inteno dessa Secretaria de fazer de novo do centro uma rea de moradia de qualidade. Afinal, informava Barreto, em vinte anos, de 1980 a 2000, a regio perdeu 30% de sua populao ... Hoje, existem no centro cerca de 45 mil imveis desocupados. Com a reabilitao da rea queremos que as pessoas voltem [a] morar ali. Em 2002, portanto, dos mais de US$ 100 milhes, US$ 48 milhes seriam empregados no programa Morar no Centro. Em 21 de julho de 2003, na pgina dois na seo Espao aberto de O Estado de S. Paulo, a sociloga Maria Ruth Amaral de Sampaio apresentou um comentrio consistente sobre a situao do So Vito, comentrio enriquecido por informaes acerca do significado arquitetnico e urbanstico dos edifcios gmeos, So Vito e Mercrio, e outros tantos prdios de apartamentos de pequenas dimenses construdos nos anos 50 para a populao de baixa renda.15 Em suas palavras:
Naquela dcada, So Paulo foi caracterizada por um acelerado processo de verticalizao, principalmente em sua rea central e nos bairros limtrofes ao centro. A arquitetura moderna tinha trazido para os arquitetos novas preocupaes, entre as quais a sensibilidade questo social, principalmente relacionada habitao, s necessidades de assegurar luz e ventilao, a nfase na economia da construo, a introduo de novas tecnologias e a possibilidade de tipologias menores, com dimensionamentos mnimos, que deram origem aos pequenos apartamentos de um dormitrio ou s quitinetes dos anos 50, precursoras dos flats de hoje. (OESP, 21.7.2003.)
15 Maria Ruth Amaral de Sampaio publicou, recentemente, A promoo privada da habitao econmica e a arquitetura moderna. 19301974 (2003), no qual trata da questo.
A autora relaciona a lista de edifcios e respectivos arquitetos responsveis por seus projetos, na maioria nomes importantes na rea e representativos da arquitetura moderna no Brasil Niemeyer, Warchavchik, Eduardo Kneese de Mello, entre outros. Amaral de Sampaio informa que na dcada de 1950 havia carncia de habitaes e de transporte urbano coletivo, o que tornava a rea central da cidade um conforto para seus moradores e um atrativo para empreendimentos privados que buscavam suprir as demandas no atendidas pelo poder pblico por meio dos Institutos de Aposentadorias e Penses e da Fundao da Casa Popular. Sua posio clara a de que se deveria atuar na recuperao desses edifcios, todos localizados em rea central, de modo a dar condies decentes de moradia aos que os habitam para revitalizar essa rea, alm de manter esses marcos simblicos da arquitetura moderna em So Paulo. Ela comenta tambm que, ao invs de demolir o So Vito, a municipalidade desenvolveria uma ao muito mais racional e coerente com sua poltica to divulgada de incentivar a moradia no centro, se cuidasse prioritariamente desses cidados paulistanos, auxiliando-os a melhorarem o espao em que vivem (OESP, 21.7.2003). Afinal, as preocupaes das autoridades pblicas de So Paulo em relao rea central da cidade parecem no se limitar questo da moradia. Uma das matrias, ainda de
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16 Pobreza desvendada. Centro de estudos mapeia reas para implementao de polticas pblicas, in Pesquisa Fapesp, n.86, p.16-7, abril de 2003.
O Estado de S. Paulo, publicada em 10 de agosto de 2002, ao noticiar as precrias condies do So Vito, estende-se comentando o projeto de reabilitao do Centro que prev a recuperao de outros cinco edifcios considerados de funo pblica. Entre eles, o Solar da Marquesa de Santos (nica construo remanescente do perodo colonial) e a seu lado a Casa n 1, ambos situados na pequena rua que desemboca no Ptio do Colgio. Da lista consta ainda o prdio Martinelli, que com seus 23 andares causou sensao em 1929, ano em que foi completada sua construo, e at hoje um dos smbolos marcantes da paisagem da cidade. Um ano depois, 30 de junho de 2003, outra reportagem noticia a inteno de Geraldo Alckmin, governador do Estado, de negociar a compra de oito prdios no Centro da cidade entre as ruas 15 de Novembro e Boa Vista. Ou seja, mantm-se a inteno de reabilitar a rea central que algum tempo atrs ganhou, com a reforma do prdio do Banco do Brasil, um centro cultural bem no corao da cidade. Em 19 de julho de 2004, a chamada da matria principal do caderno Cidades de O Estado de S. Paulo, diz: Bares devolvem animao ao centro de SP. Uma foto mostra um trecho de rua do Centro velho, o largo do Caf entre prdios antigos (histricos, nas palavras do articulista) preservados, onde se encontram animados freqentadores de fim de tarde de sexta-feira, distribudos pelas mesas do calado. A matria, que se estende pgina 3 do caderno, descreve o ambiente agradvel formado pelos freqentadores bancrios, gente da Bolsa [Bovespa], funcionrios de cooperativas de crdito, de lojas e escritrios, advogados formando verdadeiras ilhas que, diz a matria, nem se imagina existir nesse canto da cidade. A maioria se dizia confiante na segurana da regio ao caminharem at o estacionamento de seus carros; mesmo casais moradores da rea central se diziam seguros ao retornarem a p para suas casas. No h no texto meno a qualquer tipo de realizao relativa inteno do governador Alckmin veiculada em O Estado de S. Paulo a 30 de junho. Outro artigo, este sobre o mutiro dos moradores do So Vito, de 28 de junho de 2003, no fazia sequer meno ao processo de reabilitao dos cinco edifcios, reabilitao prevista um ano antes pelo representante da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento (OESP, 10.8.2002), nem mencionava qualquer subveno para a recuperao do prprio So Vito. So os moradores, temerosos com a ameaa de demolio desejada pela Prefeitura, que haviam se mobilizado em mutiro para reformar, pelo menos, sua rea interna. Aqui como uma cidade do interior. Entre os 3 mil moradores temos muitos pedreiros, eletricistas e pintores que esto ajudando, diz a sndica, que como outros moradores desafiam a Prefeita Marta Suplicy a vir tentar demolir ou implodir o edifcio. O nmero de problemas enorme, variando entre o no-pagamento do condomnio por cerca de 65% dos condminos, as dvidas com a Sabesp e a Eletropaulo, mais os direitos trabalhistas de ex-funcionrios. Entretanto, a sndica e alguns moradores entrevistados pelos reprteres dizem no serem problemas maiores do que os que assolam as edificaes do Cingapura e da Cohab. Essas matrias da imprensa do uma pequena amostragem dos problemas enfrentados na cidade de So Paulo em relao s condies de habitao de parcela significativa de seus mais de 10 milhes de habitantes. So assustadores os nmeros apresentados em abril deste ano por artigo da revista Pesquisa Fapesp: A cidade de So Paulo tem 2.018 favelas, com um total de 1,16 milho de habitantes vivendo em condies precrias de saneamento e habitao.16 O artigo, cujo tema principal diz respeito sade e escolaridade das crianas moradoras nessas reas, relata os resultados de pesquisa realizada pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM) com o qual foi elaborado o Mapa da Vulnerabilidade
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social e do dficit de ateno a crianas e adolescentes no Municpio de So Paulo. Argelina Cheibub Figueiredo, diretora do CEM, expe a dificuldade na realizao da pesquisa que demandou o cruzamento de informaes dispersas de diferentes bases de dados, entre elas, o mapeamento do permetro das favelas e a estimativa da populao residente baseada na anlise de 8.500 fotos areas e 800 inspees fsicas feitas pelos pesquisadores do CEM e da Secretaria Municipal de Habitao. Como resultado, obteve-se o mapeamento da pobreza da cidade mapeamento que servir de base para a ao da Secretaria de Assistncia Social da Prefeitura. Afinal, os resultados da pesquisa do conta de que, se 6,3% da populao da cidade desfruta de renda que lhe permite ser classificada como no sofrendo nenhuma privao, por desfrutar das melhores condies de renda e escolaridade do municpio, 3,8% dos habitantes vivem em situao de altssima privao. Essa porcentagem, aparentemente pequena em termos estatsticos, representa nada menos do que algo em torno de 420 mil famlias vivendo na periferia da cidade ... famlias com alta concentrao de crianas entre 0 e 4 anos e de jovens de 15 a 19 anos, e pssimos indicadores de escolaridade 18% dos chefes de famlia no so alfabetizados e de renda 76% dos responsveis por domiclio ganham at dois salrios mnimos. Contudo, no s a pobreza e suas precrias condies de vida merecem observao crtica de matrias da imprensa. No dia 7 de julho de 2003, em pequeno artigo intitulado Paisagem paulistana, na pgina dois, seo Espao aberto de O Estado de S. Paulo o arquiteto Bendito Lima de Toledo, conhecido por seus vrios livros sobre a capital paulistana, denunciava a degradao sofrida pela cidade em virtude de seu gigantismo decorrente da m distribuio demogrfica do Pas. A cidade no cresce, incha, espalha-se como mancha de leo no mapa, sem possibilidade de se prover trabalho, habitao, sade e escola para toda a populao (OESP, 7.7.2003) . Sua crtica avana, porm, muito alm da constatao dessa caracterstica que alinha So Paulo a outras cidades do, assim denominado, Terceiro Mundo. Lembrava ainda a forma desastrada e corrupta pela qual se fazem as obras pblicas na cidade, com absoluto descaso para com a paisagem urbana mencionando, entre outras obras, a via elevada sobre a avenida So Joo, o Minhoco, responsvel pela degradao de uma das avenidas mais antigas da rea central, como se beleza e bem-viver fossem coisas apartadas. No dia seguinte, 8 de julho, na pgina trs do primeiro caderno, destinada aos editoriais desse mesmo rgo da grande imprensa, o articulista comentava criticamente os prejuzos para a cidade com a pendncia entre diferentes autoridades e a decorrente demora nas decises para resolver a questo dos corredores comerciais encravados em vrias reas residenciais da capital. Um problema antigo que se submetido s leis vigentes representaria hoje em dia, segundo ele, o fechamento de 10 mil postos de trabalho em uma cidade j bastante onerada pelo alto ndice de desemprego. A disputa entre as autoridades municipais responsveis pela Lei que, contando com a aprovao em breve de uma nova Lei de Zoneamento, anistia provisoriamente os estabelecimentos comerciais instalados nesses corredores e a deciso judicial do presidente do Tribunal de Justia suspendendo a anistia, desencadeia um processo que pode se arrastar por trs anos, prazo estimado para que a matria seja analisada pelos 25 desembargadores do rgo especial do TJ. Nesse meio tempo perde a cidade submetida a uma Lei de Zoneamento que, diz o editorial, deveria ter sido modificada h vinte anos. A matria fecha alertando para as conseqncias do descompasso entre a dinmica da evoluo da cidade e a legislao desatualizada.
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Essas matrias escolhidas entre outras que noticiam problemas relativos ao transporte coletivo, s constantes tentativas de fuga e s fugas efetivas de penitencirias, ao trfico de drogas e de armas, desabamentos de casas e demais tragdias do cotidiano da grande metrpole parecem desmentir toda a possibilidade de manter sob controle seu crescimento e a qualidade de vida indispensvel a seus habitantes. Embora no constituam problemas especficos da capital paulistana, sem dvida nela se apresentam de forma superlativa contradizendo os vrios planos elaborados no decorrer de todo o sculo XX com vistas a torn-la uma metrpole capaz de oferecer condies de vida digna para sua populao. Contrastam com a posio afirmativa das autoridades municipais e dos urbanistas que, na primeira metade do sculo XX, sempre viram com otimismo a possibilidade de fazer de So Paulo uma grande metrpole e exemplo de boa urbanizao. Grande parte dos problemas imputada constante e numerosa corrente migratria que h mais de meio sculo busca a cidade atrs das efetivas ou quimricas possibilidades de emprego. Ou seja, parcela importante dos problemas decorreria da m distribuio da renda e das condies do mercado de trabalho no Pas. Contudo, a aposta na possibilidade de enfrentar e resolver as questes postas pela metropolizao de So Paulo persiste. Afinal, se a municipalidade no se dispe, alis no poderia se dispor, a oferecer condies de trabalho para o nmero sempre crescente de seus habitantes, deveria enfrentar os problemas de infra-estrutura saneamento e energia eltrica, bem como de transporte coletivo, assunto que tem merecido matrias constantes na grande imprensa paulistana que se avolumam, estando longe de atender s necessidades bsicas da populao. Para entender a afirmao de que esses no so problemas especficos da cidade de So Paulo, acredito ser importante voltar a Argan e a outros urbanistas e estudiosos das questes urbanas que, desde a dcada de 1970, vm chamando a ateno para o descompasso entre os planos urbansticos, o planejamento regional e ecolgico, as intenes de controlar o crescimento das cidades e seu entorno ambiental, e o que nelas ocorre. Nesse sentido, os dois textos j citados de Argan O espao visual da cidade e Urbanismo, espao e ambiente guardam atualidade por falarem dos desafios postos aos urbanistas. Em suas palavras encontra-se o registro de uma constatao e de um alerta severo: A cidade no se funda, se forma. As cidades fundadas e construdas por imposio no tiveram desenvolvimento, no so cidades. Para ele, Pienza um modelo, um objeto de museu; Braslia um grande ministrio; a cidade industrial de Ledoux, ou um sculo depois, de Garnier, uma extenso da fbrica (Argan, 1993a, p.224). Mesmo considerando problemtica essa afirmao sua, penso que Argan trabalha uma aposta, utpica sem dvida (porm qual inteno urbanstica no guarda uma dimenso utpica?), mas extremamente atraente por recolocar o homem no centro de seu prprio mundo. Para ele, o que define, conserva e transmite o carter de uma cidade o impulso, a presso ou apenas a resistncia que cada um, em sua esfera particular, ope destruio de certos fatos que tm para ele [o habitante] valor simblico ou mtico, e todos [os habitantes opem] de comum acordo destruio de certos fatos sobre cujo valor simblico h consenso geral. Essa presso do citadino no estaria mais presente nas cidades que deixaram de ser unidades de vizinhana, aquelas em que todos se conhecem. Nas cidades modernas cessam as razes de defesa interna e as lutas citadinas, que tornavam teis as ruas tortuosas e o acaso e a surpresa se vm eliminados pela organizao em perspectiva dos traados retilneos que mensuram e diminuem distncias (1993b, p.234-5). Em outras palavras, quando a cidade deixa de ser lugar de abrigo, proteo e refgio e torna-se aparato de
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comunicao, no duplo sentido de deslocamento e relao, de transmisso de determinados contedos urbanos: a autoridade do Estado ou da Lei, da arquitetura privada expressando com o luxo e a grandeza a condio social ou apenas econmica dos proprietrios. Estudioso das cidades, Joseph Rykwert tambm localiza nos problemas do trnsito a atual concentrao das preocupaes das autoridades urbanas e do usurio da cidade, pedestre ou motorizado. Os constantes engarrafamentos atormentam de tal modo a vida urbana que a engenharia de trnsito ter (dever substituir) que substituir o planejamento urbano. A imagem positiva e valorizada do trfico intenso das cidades, considerado ndice de desenvolvimento, est sendo revista, j que os especialistas da rea estariam sempre um passo atrasado em relao s demandas. O mesmo acontece com as suposies otimistas dos economistas que, durante quase dois sculos, avaliaram positivamente o crescimento demogrfico das cidades, correlacionando-o ao crescimento do produto interno bruto nacional. Aprisionados a modelos analticos de carter estatstico, esses especialistas e as autoridades pblicas confirmam essa tendncia, agora avaliada negativamente, para os anos vindouros. Rykwert vai alm em sua crtica ao denunciar o silncio com que se elide a possibilidade de desenvolvimentos outros.17 Manter o quadro conceitual dentro do qual os planejadores trabalham significa, para ele, recusar qualquer ordenao de natureza extraeconmica e aceitar a idia de um crescimento autnomo, assemelhado aos processos naturais e s imagens de rvores e de tecido epidrmico, e noo de patologia quando se referem a crises. Porm, diz ele, a cidade no realmente um fenmeno natural. um artefato um artefato de espcie curiosa, composto de elementos da vontade e do acaso [willed and random elements] imperfeitamente controlados. Quando relacionados com a fisiologia constituem algo antes de tudo mais prximo do sonho (Rykwert, 1989). No que sonhos e fantasias sejam dispensveis. Alis, diz ele, tudo acontece porque hoje em dia se considera pouco sria a preocupao com sonhos e fantasias, coisas que no sculo XIX foram vistas como srias e passveis de estudos, at cientficos. Talvez por isso mesmo, prossegue Rykwert, o pensamento urbanstico tenha se empobrecido tanto. Ocupando-se somente do espao em termos fsicos, o espao psicolgico, cultural, jurdico e religioso no so tratados como aspectos do espao ecolgico, pensado pelos urbanistas exclusivamente do ponto de vista econmico. Ao limitarem-se a solues dos problemas fsicos dos centros urbanos, se esquecem que essas modificaes fsicas implicam para os cidados mudanas simblicas. Vem-se, desse modo, planejadores e arquitetos s voltas com um resduo irracional motivado por preconceitos inconfessos de carter espiritual ou esttico desastrosos para a prpria convivncia da comunidade. Para Rykwert de extrema relevncia a preocupao demonstrada por alguns socilogos quanto aos construtos mentais dos habitantes para se pensar e propor prottipos conceituais de cidades. Acredita mesmo que esses construtos encontram-se nas casas que seriam percebidas como miniaturas da cidade, no da existente, mas da cidade desejada. Rykwert se aproxima em seus argumentos de Argan e Cauquelin por entender a importncia de serem reconciliados o modelo conceitual posto disposio do citadino na sua apresentao grfica dos diagramas dos metrs e trajetos de nibus com o que efetivamente vivenciado pelo citadino, formado pelo espao e tempo que nos ata a lugares especficos: casas, trechos e rea das cidades. Rykwert no considerava no momento em que escrevia e publicava esse seu livro (1988) que se dispusesse de solues para essa questo e por isso voltava-se para os tempos antigos, s cidades romanas e sua organizao em obedincia a leis divinas.
17 As observaes que se seguem foram resumidas do Prefcio a The Idea of a Town, 1989, p.23-6.
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Passemos agora a Otlia Arantes que, embora transite por um caminho crtico diverso do de Argan, Cauquelin e Rykwert, em alguns pontos se aproxima deles, em outros deixa patente sua percepo pessimista, desesperanada mesmo, das possibilidades de se reencontrar a dimenso de cidadania nas cidades contemporneas. Arantes vem insistindo, desde os incios dos anos 90, na afirmativa do colapso da idia de planificao global da cidade e na tendncia a se adotar a forma pontual nas intervenes, por vezes, diz ela, intencionalmente modesta, e mais, buscando uma requalificao que respeite o contexto, sua morfologia ou tipologia arquitetnica, e preserve os valores locais. Prossegue refletindo sobre essa tendncia ao colocar no debate a questo bastante atual sobre se no se estaria substituindo a ideologia do plano por outra, a ideologia da diversidade, das identidades locais, em que os conflitos so escamoteados por uma espcie de estetizao do heterogneo?. Otlia no recua perante as implicaes, at de carter ideolgico, e insiste no significado da alterao terminolgica que substituiu a noo de planejamento pela de desenho urbano (Arantes, 1998, p.131-5). Uma restrio que, diz ela:
parece anunciar esse estreitamento das possibilidades de mudana real, que no plano ideolgico ... reflete a espcie de renncia a que obrigou a dblcle irreversvel do Movimento Moderno. Encolhimento que no se deve apenas interferncia direta dos interesses em jogo, dos verdadeiros agentes urbanos ou promotores do espao pblico: governos no mais das vezes preocupados em transformar a cidade em imagem publicitria ou os especuladores imobilirios de sempre (proprietrios, construtoras etc.); qual se somam os limites naturais da profisso, obrigando a dividir a responsabilidade de qualquer interveno com outros profissionais; mas, basicamente, imposto pelo rumo atual do capitalismo, cuja mundializao responsvel em grande parte por uma urbanizao tanto mais intensa e extensa quanto maior o contingente dos nufragos da competitividade mundial (s no Brasil, mais de 70% da populao pobre reside nas cidades). (Arantes, 1998, p.131-2.)
18 Otlia Arantes, Urbanismo em fim de linha, 1988, p.43ss.
Otlia Arantes considera no texto citado e em Arquitetura no presente: uma questo de histria?18 que se perdeu a f no poder emancipador da razo comandando o desenrolar do processo histrico, que levara os modernos a romperem com a tradio, formando outra, bem verdade, a da tradio da ruptura, como foi denominada por Octavio Paz. F fundada na crena no poder emancipatrio da evoluo capitalista, que se julgava decorrncia inelutvel do desenvolvimento das foras produtivas. Essa reviravolta foi em boa parte motivada pelos resultados da crena na razo que redundou na funcionalizao do novo, formalizao da ruptura, e a conseqente transformao da utopia no seu contrrio medida mesma em que se realizava (Arantes,1998, p.41-54), e implicou o colapso da idia de planificao global da cidade e de sua aposta na organizao racional do espao habitado coletivo. A cidade fragmentada para a autora o resultado da nova ordem mundial a subproletarizao decorrente do aumento do excedente de mo-de-obra no absorvido pelo mercado de trabalho e que agrega conflituosamente essa nova marginalidade urbana de dimenses mundiais. No se trata mais de exploso urbana, mas de imploso. Em sua perspectiva vive-se um contexto calamitoso em que pouco h para fazer no sentido de resistir a essa tendncia perversa do mercado, alm de atuaes restritas relativas a melhorias das condies de higiene, trabalho, alimentao e sade. Em sua tica, inverte-se a avaliao positiva da heterogeneidade, da pluralidade da cidade catica e seu carter
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soft, to festejado por alguns deslumbrados. De fato, assiste-se a uma estetizao da pobreza urbana, afirma buscando reforo para sua posio em uma citao de David Harvey: quando a pobreza e a falta de moradia so servidas para o prazer esttico, a tica de fato dominada pela esttica, convidando, por conseguinte, amarga colheita da poltica carismtica e do extremismo ideolgico (Harvey apud Otlia, 1998, p.140). Otlia Arantes expe todo seu pessimismo na frase com que fecha o artigo: Ocorre que este ltimo (o capitalismo central) se recomps inviabilizando de vez a idia mesma de urbanizao, tornando o conceito de cidade uma coisa do passado, como atestam os monstros urbanos em que vivemos, e dentro deles as zonas extraterritorializadas que, sem dvida, um bom desenho at pode tornar agradvel de ver em maquete, de preferncia (Arantes, 1998). Na seqncia de seus argumentos apreende-se a crtica severa ao sentido dado atualmente preservao, para ela, uma manifestao nostlgica de reao modernidade tcnica, um retorno da arquitetura aos estilos ulicos, retorno estranho, diz, que parece no mnimo um descompasso, um retrocesso brutal, ou algo do gnero. No h em seus textos uma recusa cega ao revivalismo; lembra at a presena de componentes regressivos presentes na arquitetura monumental do sculo XIX nos monumentos e nas casas burguesas e no medievalismo de Ruskin, carregando ambos, entretanto, uma funo simblica. O que a preocupa esse retorno esvaziado de sentido simblico, motivado por especialistas que advogam a causa do urbanismo anrquico ou que fazem a apologia da cidade catica, plural, fragmentada, soft. A apologia das identidades locais, a estetizao do heterogneo.19 Confuso entre o respeito alteridade e o culto diversidade. Cidades com espaos transformados em cenrios fascinantes buscando atrair uma sociabilidade que deixou de existir por causa desse trao desertificante da modernizao, completa. Sua posio em relao a esse amolecimento da cidade onde a tudo pode ser atribudo valor, e que Otlia Arantes relaciona noo de desenho urbano, implica a seu ver um estreitamento das possibilidades de mudana real, uma certa renncia utilizao dos meios tcnicos ao nosso alcance em funo da melhoria material das condies de vida dos habitantes dos grandes centros metropolitanos (1998, p.132). Desfaz-se o par complementar modernizao e urbanizao enquanto recusa da urbanizao demolidora dos modernos orientada por uma pretensa racionalidade da cidade planificada substituindo-o pela alternativa de intervenes orientadas pela idia de consertar sem destruir, respeitar a sedimentao dos tempos diferentes, reatando e rejuvenescendo os vnculos com a tradio construir um lugar, um desejo implausvel de devolver a antiga dignidade perdida da continuidade histrica. Otlia Arantes no v nessa interveno contextualista20 a possibilidade de se formar um espao de salvao da cidade e da vida pblica perdida, to desejada por Richard Sennett, a partir do refazer discretamente espaos da cidade, em migalhas, a partir de pontos nevrlgicos com o poder de requalificar o entorno e a relao entre as pessoas. Ela parece concordar com Argan que noes como comunidade constituem meras abstraes, pontos localizados no passado, cujo olhar retroprojetivo de alguns parece acreditar ser possvel reconstituir. E finaliza afirmando: os modernos (ao pensarem a ruptura) tinham o sentido da histria, ns o perdemos.21 A mesma avaliao crtica severa encontra-se em um artigo de Ana Fernandes (2001, p.317-28), no qual a autora indaga, exatamente, sobre esse consenso de mbito mundial das intervenes apoiado na generalizao dos conceitos. Nos anos de crtica ao racionalismo, ao funcionalismo e ao zoneamento, em que Jane Jacobs (Morte e vida das grandes
19 Otlia retoma em outros textos esse tema e aqui a citao de Urbanismo em fim de linha, 1998, p.140.
20 A expresso est em Cultura da cidade: animao sem frase, artigo da coletnea Urbanismo em fim de linha, 1998, p.146.
21 Arquitetura no presente: uma questo de histria?, 1998, p.54.
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22 Arantes remete aqui a Alain Ghieux em Entres sur la scne, in Cahiers du CCI, n.5, 1998.
cidades americanas, 1961), Aldo Rossi (Arquitetura da cidade, 1966) e Robert Venturi (Aprendendo com Las Vegas, 1971) movimentavam o debate, formou-se um contramovimento de afirmao de novos valores. Eles apontavam para a boa convivncia das cidades tradicionais, para os valores ligados historicidade do espao construdo e constituio da memria, e para a busca de contedos comerciais, no cultos ou no eruditos na legitimao dos processos de produo das cidades e de sua forma uma apologia do carter hbrido para a linguagem arquitetnica. Passadas essas dcadas de crtica, prossegue, nos anos 80 e 90, esses conceitos deixaram de ser diferenciados das prticas de interveno sobre as cidades para se transformarem em termos quase consensuais das aes implementadas no espao urbano, em diversas de suas configuraes: poltica, empresarial, da mdia e do corpo tcnico vinculado ao sobre as cidades (Fernandes, 2001, p.319). Fernandes assinala a mesmice das intervenes com exemplos colhidos, em cidades estrangeiras e brasileiras Salvador, So Paulo, Rio de Janeiro e vrias outras implementadas por prefeituras progressistas, todas se reportando auto-sustentabilidade, ecologia, comunidade, memria, identidade, todas reforadas por tica idntica defendida pelo Banco Mundial. Em todas, a mesmice se forma a partir de preocupaes idnticas em relao s novas centralidades, em vista da escala territorial imensa das metrpoles, com a recuperao de espaos centrais, regies porturias e de grandes equipamentos urbanos que permitam o deslocamento rpido entre esses pontos transformados em atrao turstica. Tambm em relao recuperao do espao simblico das cidades, a autora indica idntica preocupao generalizada com a hierarquizao urbana em escala mundial; h, diz ela, uma nsia de particularidade que a distinga e que congregue habitantes e turistas, cada vez mais presentes no cotidiano. Uma preocupao em tornar a(s) cidade(s) objeto de desejo na apreciao esttica da paisagem urbana que diferencia umas das outras de modo aparente, superficial. Uma terceira dimenso revela a mesmice: a da importncia atual dos grandes organismos internacionais impondo na prtica metodologias de interveno sempre atreladas a objetivos monetrio-financeiros. O desdobramento dessas aes em termos de produo do territrio com fortes caractersticas de homogeneidade no , portanto, surpreendente, assim como no o sua relao indiferenciada com perfis polticos de gesto urbana bastante distintos, conclui Fernandes (2001, p.322 e 324). H, portanto, nos textos desses autores Arantes, Fernandes e Argan a constatao do terreno cedio em que se transformou a rea de atuao dos urbanistas, o urbanista demiurgo foi se transformando num decorador e o planejamento foi cedendo aos poucos ao urbanisme dentretien.22 Qual seria ento o sentido da histria para os modernos? Ora, estaria exatamente em seu obstinado esforo em romper com o passado, com a tradio. Nesse ponto escuta-se tambm as palavras de Rykwert interpretando o Movimento Moderno do ps-Segunda Guerra Mundial. Tratava-se, diz, de uma inteno radical de seus integrantes de fechar um tempo, acreditando que a histria, alm de seus vnculos com os velhos tempos ruins, nada tinha a lhes ensinar. As runas deixadas em muitos pases europeus e asiticos ofereciam o duplo espetculo do final de uma civilizao e de uma nova a ser construda com a garantia proporcionada pela racionalidade planejada e projetada de cidades. Os profissionais eram vistos como pioneiros de um mundo novo e, mais ainda, seu trabalho estaria baseado na pesquisa estatstica e na eficincia tcnica. Na perspectiva otimista deles, a construo se tornara a maior prioridade social e fizera que at o status conferido pela formao nas faculdades de Direito, ainda prevalecente na primeira metade do sculo em
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pases latinos, europeus e sul-americanos, se transferisse em boa parte para a formao em Arquitetura. At na Gr-Bretanha cresceu a preocupao de autoridades pblicas no s com a urbanizao, mas tambm com a prpria organizao dos espaos domsticos das casas. Rykwert no faz meno dimenso poltica dessa mudana de perspectiva em relao construo civil. Essa posio otimista teve curta durao, pois, segundo ele, por volta de 1965, a situao mudara em vista de vrios dos projetos no terem demonstrado a eficincia almejada. Nomeia especialmente os Estados Unidos ao acolher os veteranos da guerra, no nas cidades de arquitetura projetada por visionrios, mas em vastos subrbios urbanizados na velha base especulativa. Sem dvida, uma reverso de expectativa que no surpreendeu os jovens arquitetos cuja carreira, como a dele, comeara depois da guerra e que nunca haviam se convencido da racionalidade e eficcia de seus colegas mais velhos. Eles se davam conta de que, afinal, a cidade no somente um conjunto de unidades de moradia bem planejadas. O resultado dessa desavena ficou patente na desarticulao do Ciam em seu dcimo encontro, organizao que motivara a reflexo e a atividade da maioria de planejadores urbanos e arquitetos do imediato ps-guerra. Assim, Rykwert explica sua reaproximao acadmica com a histria, pois, como estudante e recmformado nessa poca, achava insatisfatria a formao que recebera na escola de Arquitetura. Contudo, nesse livro The Seduction of Place,23 ele faz da cidade contempornea e das cidades do sculo XXI seu objeto de reflexo. Da histria ele retirou a lio de que as cidades nunca so inteiramente determinadas pelo alto por foras obscuras que mal podemos identificar, menos ainda controlar. Nelas, se somos pacientes, somos tambm agentes. nesse campo terico que procuro desenvolver minha pesquisa buscar essa relao entre o especialista e o citadino, entre projeto e realizao, entre inteno e resistncia: esse intervalo que sugere nossa participao e cumplicidade com a formao do que hoje so as cidades, o vazio interposto pela genrica acusao de viso distorcida das autoridades com seus olhos sempre voltados para experincias externas, essa explicao a priori, sempre disponvel, pouco elucidativa, a meu ver: nossa obrigao de participar com os instrumentos profissionais de que dispomos.
23 O livro publicado em 2000 tem como subttulo The City in the Twenty-first Century. A edio brasileira de A seduo do lugar (2004) leva outro subttulo, A histria e o futuro da cidade, e traz um Eplogo que atualiza suas reflexes para o mundo depois do 11 de setembro de 2001. Maria Stella Bresciani professora titular de Histria Contempornea e coordenadora do Centro Interdisciplinar de Estudos da Cidade (CIEC) do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp. E-mail: sbrescia@ lexxa.com.br Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
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B S T R A C T To study the cities means to establish connections to the experience of living in cities. Objective connections concerning living and working conditions, affective ties that build spaces where remindings constitute a special repertoire relating images and expectations mostly idealized and resistant to time. The intellectual interest in studying the city(ies) comes certainly from present questions, despite making us retrocede to moments where we can catch the significant links able to explain the quite unconfortable living conditions in the contemporary cities. E Y W O R D S
Cities; urbanism; history; images; memory.
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OS INSTRUMENTOS DA REFORMA URBANA E O IDEAL DE CIDADANIA

AS CONTRADIES EM CURSO
LUCIANA CORRA R
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E S U M O O ensaio busca confrontar o projeto de cidadania, contido no iderio da Reforma Urbana, com os rumos da poltica urbana brasileira, local e nacional, direcionada para a ampliao dos direitos de acesso cidade. A anlise tem como foco as polticas de regularizao e urbanizao de assentamentos populares, tendo em vista o lugar central que ocupa, hoje, a ilegalidade da moradia na formulao da questo urbana brasileira e nas aes pblicas da decorrentes. Trata-se de uma avaliao dos princpios das polticas em curso e de seus efeitos no campo valorativo do ideal igualitrio. Parte-se da idia de que os instrumentos legais acionados nos assentamentos, particularmente a Zeis, carregam princpios contraditrios. Questiona-se em que medida as normas e os padres especficos institudos nesses territrios institucionalizam duas classes de cidados, ou seja, duas referncias de bem-estar, de direito social e de direito de propriedade; ambas legais e legtimas. Busca-se contribuir com o debate sobre as possibilidades de convivncia entre igualdade e diferena, ou mesmo entre igualdade e liberdade, numa sociedade hierarquizada e profundamente desigual, onde a diferena a expresso da inferioridade dos pobres. L AV R A S
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Cidadania; poltica urbana; habitao.
INTRODUO
...todos so iguais porque livres, isto , ningum est sob o poder de um outro porque todos obedecem s mesmas leis das quais todos so autores (autores diretamente, numa democracia participativa; indiretamente, numa democracia representativa). Donde o maior problema da democracia numa sociedade de classes ser o da manuteno de seus princpios igualdade e liberdade sob os efeitos da desigualdade real... Marilena Chau
Tomando como referncia a definio de democracia, acima citada, busca-se nesse ensaio confrontar o projeto de cidadania, contido no iderio da Reforma Urbana, com os rumos da poltica urbana brasileira, local e nacional, direcionada para a ampliao dos direitos de acesso cidade. Nesse sentido, a anlise tem como foco as polticas de regularizao e urbanizao de assentamentos populares, tendo em vista o lugar central que ocupa, hoje, a ilegalidade da moradia na formulao da questo urbana brasileira e nas aes pblicas da decorrentes. Vale lembrar que a ilegalidade da moradia dos pobres como problema aparece, hoje, nos diferentes projetos polticos em disputa: dos mais progressistas, em que as ilegalidades fundiria e urbanstica so elementos da no-cidadania, aos mais conservadores, como, por exemplo, a viso de cunho ambientalista, em que a ilegalidade
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1 Zona Especial de Interesse Social. A definio e o detalhamento desse instrumento encontram-se ao longo do texto.
2 Duarte apresenta um instigante mapeamento da reflexo sociolgica sobre os paradoxos do projeto de cidadanizao nas sociedades modernas (em especial das classes populares), entre eles, os impasses entre o projeto universalista da Liberdade e da Igualdade e o respeito, preservao ou cultivo das diferenas (que no seno um corolrio do ideal libertrio) (Duarte, 1993, p.6).
urbana responsabilizada pela degradao ambiental. Entre os extremos ainda vale mencionar a viso liberal dos efeitos negativos da ilegalidade para um virtuoso dinamismo da economia (De Sotto, 2001). No se trata aqui de uma avaliao das polticas em curso, de seus efeitos concretos sobre o quadro de desigualdades e carncias, mas sim de seus princpios e efeitos no campo valorativo do ideal igualitrio. Os instrumentos legais acionados nos assentamentos, particularmente a Zeis,1 objeto desse ensaio, carregam princpios contraditrios. Questiona-se, aqui, em que medida as normas e os padres especficos institudos nesses territrios, com o objetivo de garantir a permanncia dos moradores e os mnimos necessrios para o bem-estar individual e coletivo, institucionalizam duas classes de cidados, ou seja, duas referncias de bem-estar: de direito social e de direito de propriedade; ambas legais e legtimas, na medida em que a participao dos envolvidos no processo garante tal legitimidade. Busca-se, assim, contribuir com o debate (bastante caloroso, hoje, na Europa) sobre as possibilidades de convivncia entre igualdade e diferena, ou mesmo entre igualdade e liberdade, numa sociedade hierarquizada e profundamente desigual, em que a diferena a expresso da inferioridade dos pobres.2 Compartilha-se aqui a viso de que tais instrumentos representam importantes avanos no sentido do reconhecimento de uma grande parcela da populao urbana como cidados (portadores de um conjunto de direitos privados e pblicos) e de seus territrios residenciais como parte integrante da metrpole. Cabe avaliar se esse reconhecimento e os processos sociais a envolvidos desnaturalizam ou reificam nossos valores hierrquicos. A prpria noo interesse social, utilizada na titulao da Zeis, tem ampla utilizao (e possivelmente sua origem) no campo da assistncia social, e mereceria uma discusso mais acurada sobre seus significados, no tendo esse trabalho tal pretenso. Vale mencionar, apenas, que a poltica de assistncia tem como pressuposto a existncia de grupos sociais incapazes de se integrar plenamente, ou seja, de aceder cidadania. Essa clientela estaria fora do ideal integrativo, sem condies de mudar seu estatuto social. Para Castel (1998), a clientela objeto da poltica de insero e no de integrao. Na contramo do assistencialismo, o processo de institucionalizao das Zeis, desde sua origem no incio dos anos 80, est baseado no iderio integrativo, na perspectiva de transformar os moradores de tais reas em cidados. A inteno era, e continua sendo, a de atravs desse instrumento colocar dentro do mapa oficial, com condies de vida dignas, reas e pessoas at ento excludas. O projeto da Reforma Urbana, portanto, no se esgota na busca pelo reconhecimento dos assentamentos como objeto da poltica urbana. No esqueamos que as favelas no Rio de Janeiro vm sofrendo intervenes por parte do Estado, h mais de cinqenta anos, atravs de polticas sociais e urbanas de diferentes matizes ideolgicos. A questo central de um projeto democrtico de cidade garantir aos moradores dessas reas igual condio de disputa por investimentos pblicos. A conquista da cidadania, portanto, a conquista do reconhecimento desses moradores como sujeitos polticos, que reivindicam e criam novos direitos. No se trata, portanto, de clientela.
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A REGULARIZAO FUNDIRIA E URBANSTICA COMO AMPLIAO DA CIDADANIA: AS ZEIS

Como zonas urbanas especficas, as Zeis so criadas no sentido de interferir no zoneamento das cidades, incorporando territrios que at ento estavam fora das normas estabelecidas. As especificidades no se restringem s distintas ilegalidades presentes nessas reas, abrangendo tambm a caracterizao social dos moradores.
As Zeis so zonas urbanas especficas, que podem conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populao de baixa renda, onde h interesse pblico de promover a urbanizao e/ou a regularizao jurdica da posse da terra, para salvaguardar o direito moradia. (Instituto Plis, 2002, p.92.)
3 Os projetos originais de diferentes cidades planejadas no Brasil evidenciam claramente a excluso dos trabalhadores sem qualificao, responsveis pela construo das cidades. Os planos de Volta Redonda, Belo Horizonte, Braslia e Carajs, por exemplo, no previam uma zona residencial para esses trabalhadores, que foram se alojar fora das fronteiras legais das cidades (Piquet, 1998) 4 A proposta de flexibilizao da lei est presente, hoje, em iderios politicamente opostos. Para o projeto de cidade de cunho neoliberal, a legislao urbana racionalista uma barreira gesto empreendedora, que busca uma permanente adequao do espao da cidade s novas possibilidades de investimento. 5 Em Recife, foram criados por Decreto de 1980, 26 reas Especiais, tendo em vista a implantao do Promorar (programa federal de erradicao de sub-habitao). Foram elaborados projetos de urbanizao para trs favelas (marcos da resistncia popular contra a remoo), com parmetros urbansticos especiais, entre eles a proibio de remembramentos como forma de impedir a ao dos empreendedores imobilirios. Em 1987, sancionada a Lei do Prezeis, prevendo um conjunto de regras, procedimentos e mecanismos para o reconhecimento de outras reas faveladas como Zeis, para viabilizar a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos e para efetivar um sistema de gesto participativa (Miranda & Moraes, 2003). Em Belo Horizonte, foi criado, pela lei municipal de 1983, o Profavela, que definia um zoneamento especfico para as favelas existentes, para fins de urbanizao e regularizao (Alfonsn, 1997). 6 Em Recife, dos 421 assentamentos, 252 compem as 66 Zeis, que ocupam 85% das reas de favelas.(Miranda & Moraes, 2003).
O zoneamento, expresso maior do urbanismo racionalista, o principal instrumento legal de controle e ordenamento da produo e da apropriao do espao construdo, representando o interesse difuso (leia-se de todos) por uma boa qualidade de vida na cidade. Como as normas legais em geral, o zoneamento fala em nome da Razo, traduzindo, em um conjunto de parmetros, um ideal de bem-estar urbano. Vale destacar que esse ideal contm, ao mesmo tempo, princpios restritivos em relao ao direito de propriedade e princpios hierrquicos que institucionalizam as diferenas inter e intraclasses, atravs de zonas residenciais com padres mnimos distintos. O iderio da Reforma Urbana introduz mais um componente critica ao urbanismo racionalista, isto , ao seu princpio excludente, impeditivo da insero legal dos moradores de assentamentos populares.3 Assim, a proposta de flexibilizao da legislao urbana, atravs das Zeis, teria a funo de aproximar a cidade ideal da real, adequando a norma realidade. A flexibilizao, nesse caso, pe em questo a legitimidade dos padres de bem-estar socialmente aceitos e institudos em nome de todos.4 Voltarei a esse ponto, mais adiante, relacionando-o politizao das normas legais. Embora tenha ganhado fama e se difundido a partir da Constituio de 1988, a institucionalizao de zonas especiais, com o objetivo de integrar cidade os assentamentos de baixa renda, remonta ao incio dos anos 80, com iniciativas em Recife e Belo Horizonte. Em ambas as cidades, a presena da Igreja catlica em aes comunitrias nas favelas foi fator decisivo para esse pioneirismo em relao s normas legais.5 O balano dos resultados alcanados, nesses vinte anos, em relao ao projeto das Zeis pode ser agrupado em duas ordens de questes: (i) o reconhecimento legal desses territrios como zonas da cidade; e (ii) as condies da moradia, no que se refere ao padro de habitabilidade e relao de propriedade. As avaliaes j feitas apontam importantes avanos no sentido da legitimao e da institucionalizao dos assentamentos populares como parte da cidade, criando, inclusive, reaes por parte de empresas imobilirias. O alto percentual de favelas transformadas em Zeis,6 no s em Recife e Belo Horizonte, evidenciam esses avanos (Alfonsn, 1997).
So inegveis os resultados alcanados a partir do Prezeis para as comunidades de baixa renda: a possibilidade da populao de baixa renda permanecer em suas comunidades, inclusive em reas centrais, prximas a localidades com disponibilidade de servios e equipamentos urbanos; o reconhecimento institucional do direito participao de representantes populares na formulao e acompanhamento de polticas urbanas; a consolidao da mudana
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nos padres de interveno urbanstica daqueles assentamentos. Contudo, as expectativas em relao transformao das condies de vida da populao das Zeis foram, relativamente, frustradas. (Miranda & Moraes, 2003.)
A citao acima aponta os limites da Zeis como instrumento redistributivo, ou seja, a sua capacidade limitada de redirecionar os investimentos pblicos prioritariamente para as reas especiais de interesse social. No caso de Recife, em vinte anos, apenas duas Zeis tiveram a urbanizao concluda (Miranda & Moraes, 2003). Em Belo Horizonte, a desvinculao entre a urbanizao e a regularizao fundiria possibilitou a titulao de lotes sem as condies mnimas de bem-estar (Alfonsn, 1997). Quanto regularizao fundiria, os avanos mais significativos ficaram restritos aos assentamentos em terras pblicas, onde os instrumentos de Concesso de Direito Real de Uso e de Doao vm possibilitando a titulao plena ou de direito de uso da propriedade. Em relao titulao das posses em terras privadas, pouco foi alcanado at agora. Inmeras barreiras, de ordem poltica e administrativa, impedem os encaminhamentos e/ou a concluso dos processos de titulao atravs dos instrumentos da Usucapio Urbana e de Desapropriao. Mais adiante, esses instrumentos sero problematizados luz do projeto de democratizao da cidade. A Zeis no se limita a uma funo integrativa de inserir no mapa territrios e pessoas at ento excludos, garantindo-lhes condies mnimas de bem-estar no lugar da moradia. A Zeis pode ser um poderoso instrumento de controle e ordenamento do uso do solo urbano, interferindo na dinmica redistributiva do mercado imobilirio. As experincias j acumuladas mostram que a ao regulatria, nesse caso, carrega intenes muito distintas. A primeira seria garantir a finalidade da moradia social atravs da proteo da rea diante da especulao.
As Zeis gravam a rea do assentamento regularizado como de interesse social, ou seja, a destinao do terreno, independentemente de quem esteja morando ali, a habitao de interesse social, o que j induz diminuio da vantagem da especulao imobiliria nessas reas, j que o mecanismo reduz o valor do terreno. (Instituto Plis, 2003, p.149).
7 Porto Alegre tambm instituiu um tipo de Zeis, a Aeis, especfica para vazios urbanos destinados a programas habitacionais.
Uma segunda inteno, que no exclui a primeira, seria a de intervir no mercado de terras da cidade, desvalorizando reas vazias, por meio do gravame da Zeis. Nesse caso, a experincia de Diadema merece ateno. Na Lei que disciplina o zoneamento e o uso e ocupao do solo, foram institudos dois tipos de Zeis:7 as que so gravadas sobre reas vazias e as que compreendem terrenos ocupados por favelas, ou assentamentos habitacionais assemelhados, destinados a programas de reurbanizao, regularizao jurdica da posse da terra ou empreendimentos habitacionais de interesse social (Alfonsn, 1997, p.101). O relevante que est definida na Lei a destinao dessas reas vazias: Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social, o que evidencia uma restrio ao direito de propriedade, por uma caracterizao social legalmente atribuda. Ainda no sentido de regular o mercado imobilirio, outro mecanismo que vem sendo utilizado atravs das Zeis o estabelecimento de limites mximos quanto s dimenses dos lotes conjugado ao impedimento do remembramento. At agora, o uso desses mecanismos esto restritos s favelas, mas poderiam ser acionados para outras reas das cidades, com boa infra-estrutura. Vale mencionar a reao, em Recife, dos empreendedores imobilirios em relao ao limite da dimenso dos lotes, reivindicando maior flexibiliza30 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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o das normas (Miranda & Moraes, 2003). Estaramos diante de uma curiosa sobreposio de flexibilizaes: uma que reduz e congela os mnimos institudos na legislao urbana em vigor para atender necessidades sociais especiais, congelando-os; e outra que suspenderia o congelamento. O que importa destacar aqui a abrangncia desse instrumento para alm dos assentamentos populares, podendo interferir diretamente nos processos e conflitos produtores das desigualdades urbanas.
OS PRINCPIOS DO DIREITO TERRA: A PROPRIEDADE, O USO E A VALORIZAO

Como j visto, so inmeras as barreiras jurdicas, administrativas e polticas para a efetivao de uma regularizao fundiria que constranja o direito de propriedade da terra. O principal avano foi tornar visvel o conflito de interesses e as contradies e brechas nas Leis. O peculiar nesse conflito que o iderio democrtico no coloca em questo o direito de propriedade como valor, na medida em que busca transformar os moradores dos assentamentos em proprietrios, plenos ou no. O que ele busca regular o direito do proprietrio auferir renda da terra sob seu domnio. Os parmetros urbansticos institudos nas Zeis como forma de controle da especulao e valorizao imobiliria exemplificam esse princpio. O importante a ressaltar a centralidade do direito de propriedade fundiria para a ampliao do exerccio da cidadania.8 A propriedade da terra, no Brasil, base e condio para o acesso a uma srie de outros direitos ( justia, ao crdito, ao financiamento imobilirio etc.) e tem sido, historicamente, um dos principais mecanismos reprodutores da estrutura hierrquica nas cidades brasileiras. Contraditoriamente, a ampliao dos direitos sociais passa, necessariamente, pela maior difuso dos direitos civis, entre eles o da propriedade. As mudanas nas fronteiras entre o pblico e o privado em nossas cidades, com a reduo do primeiro, esto tambm condicionadas difuso desses direitos.9 A experincia e a valorizao do espao pblico so realizadas por indivduos conscientes de seus direitos (e deveres). Entremos, ento, no argumento central desse ensaio sobre as contradies presentes no iderio democrtico relativas regularizao fundiria. Um primeiro ponto refere-se aos instrumentos mais recorrentes para esse fim. Concesso do Direito Real de Uso (CDRU), para posse de terras pblicas, previsto em lei desde 1967, pelo Decreto Lei 271. Tal concesso se d atravs de um contrato por tempo determinado, renovvel e contendo destinao especificada, no havendo a possibilidade de transferncia da propriedade para o outorgado. No caso de Diadema o perodo do contrato de noventa anos. Usucapio Urbana, para posse de terras privadas. Garante a aquisio do direito real em relao rea privada sobre a qual se tem a posse durante cinco anos contnuos para fins de moradia, em lote no superior a 250m2 (Alfonsn, 1997). Em que medida o contrato de concesso real de uso, em contraposio ao direito pleno da propriedade, institui uma outra classe de cidados? possvel construir socialmente uma equivalncia entre o valor da concesso de uso e o atribudo propriedade plena? A experincia das Prezeis evidencia as dificuldades da CDRU ser aceita entre os moR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 31
8 Essa centralidade, muitas vezes, no percebida como tal pelos residentes em assentamentos irregulares. Pesquisas realizadas por mim com moradores de favelas no Rio de Janeiro mostram que, nas listas de reivindicaes, a titularidade da terra no prioridade, ficando atrs da urbanizao, dos equipamentos coletivos e da segurana. O afastamento da ameaa de remoo e, portanto, a crena no direito de uso, explicam esse fenmeno. 9 Num seminrio sobre regularizao urbanstica, promovido pela Fundao Bento Rubio em 2004, no Rio de Janeiro, uma liderana comunitria de favela apontou a relao existente entre a expanso territorial do trfico de drogas nas favelas e a no-titularidade da propriedade. Segundo essa liderana, o poder do trfico de expulsar moradores de suas casas e ocup-las como estratgia de controle da rea fortalecido pela impossibilidade desses moradores reclamarem judicialmente seus direitos.
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radores das Zeis, por no implicar na aquisio de direitos equivalentes aos da transferncia da propriedade (Miranda & Moraes, 2003). O valor simblico dos dois estatutos jurdicos est atrelado a condies objetivas diferenciadas. A desobedincia das clusulas do contrato de concesso, como por exemplo a destinao residencial do lote, pode levar, no limite, perda do direito de uso. No caso da propriedade, poderiam se aplicadas multas e sanes. de extrema importncia a equivalncia dos estatutos legais acionados nas polticas de regularizao fundiria, se o objetivo for no apenas buscar restringir o direito de propriedade para democratizar o acesso terra e aos servios urbanos, mas legitimar essa restrio na sociedade, em geral, e no judicirio e cartrios, em particular. Outro ponto que merece ateno diz respeito regulao do mercado imobilirio nas Zeis, impedindo ou inibindo a venda do imvel pelos moradores recm-legalizados. Como j assinalado, o pressuposto de que a valorizao imobiliria provocada pela regularizao pode expulsar os moradores socialmente mais vulnerveis. Ou seja, esses moradores, sem uma proteo legal, sero expulsos pelo mercado e produziro novas ilegalidades em outros lugares. A forma mais democrtica de proteo seria o prprio gravame da Zeis, com normas especiais de uso do solo (lote mximo, coeficiente de edificao etc.), inibidoras do interesse dos empreendedores imobilirios por essas reas. Tais mecanismos seriam mais efetivos para garantir a permanncia dos moradores beneficirios do que a proibio da transferncia do imvel (Instituto Plis, 2003).
Ao promoverem programas de regularizao, cabe aos gestores pblicos reconhecer sim os processos de mobilidade social e prticas decorrentes do exerccio das liberdades individuais dos ocupantes, porm de maneira tal que se garanta que as reas urbanas que sofrem a interveno publica com enorme investimento de dinheiro pblico sejam reservadas para finalidade de moradia social. O instrumento das Zeis Zonas Especiais de Interesse Social tem se mostrado muito eficaz nesse sentido, e deve ser combinado com normas urbansticas que reconheam as especificidades das reas a serem regularizadas e com processos de gesto democrtica. Se um dia as desigualdades macroeconmicas diminurem no pas, talvez essa proteo jurdico-urbanstica no seja mais necessria. (Alfonsn & Fernandes, 2004, p.3.)
10 O caderno Regularizao Fundiria Sustentvel, produzido pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos, desenvolve bem esse argumento, apontando a necessria articulao entre as aes curativas (de regularizao) e preventivas (de controle pblico sobre o mercado imobilirio) e a ampliao da oferta de terra urbanizada para a populao de baixa renda. Cf. Ministrio das Cidades, Planejamento territorial urbano e poltica fundiria, Cadernos MCidades, n.3, 2004.
A idia de uma cidadania tutelada ganha corpo atravs das propostas de proteo dos moradores de reas regularizadas contra os especuladores e nos remete distino, apresentada por Castel (1998), entre polticas de insero e de integrao. Esses moradores estariam inseridos na cidade, na medida em que suas reas de residncia passam a ser legalmente reconhecidas, mas no integrados na sociedade. Para tanto, precisariam ser reconhecidos socialmente como iguais, como portadores dos mesmos direitos, no caso, os urbanos. No entanto, os mecanismos de proteo, ou seja, de regulao da valorizao da terra, merecem uma anlise mais abrangente, que d conta da complexidade dos processos em curso. Pode-se utilizar os mesmos mecanismos de proteo dos pobres para o controle das aes especulativas na cidade como um todo. O desafio ampliar as restries ao direito de propriedade para alm das favelas (Zeis), ou seja, para os processos que produzem e reproduzem as desigualdades de acesso terra.10 A aplicao das Zeis em reas vazias com infra-estrutura bsica, a discusso e formulao de novos princpios e parmetros para a Lei de Zoneamento das cidades, entre outras aes, podem caminhar nessa direo.
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A REGULARIZAO COMO UM CAMPO DA LUTA POLTICA

Um dos desafios para se levar adiante um projeto efetivo de democratizao do acesso cidade tornar visveis, para a sociedade, as contradies e paradoxos dos princpios que orientam o conjunto das aes polticas. Os programas de regularizao constituem um campo frtil para a reflexo e possvel superao, ao longo da luta poltica, de algumas dessas contradies. nesse sentido que devemos nos indagar sobre as possibilidades e os limites da convivncia entre os princpios de igualdade e de respeito s diferenas. No caso das Zeis, encontramos uma sobreposio de significados para o respeito diferena: como um valor, expresso da liberdade, e como a igualdade possvel. Em que medida o reconhecimento da especificidade das formas urbanas j criadas e consolidadas ao longo de dcadas de ocupao informal (Alfonsn & Fernandes, 2004, p.2) fortalece o projeto de reconhecimento desses moradores como iguais, como sujeitos polticos com as mesmas condies de disputar recursos pblicos? Formular, como pressuposto, a escassez dos recursos e o conjunto de impossibilidades da decorrentes, coloca em risco o projeto democrtico de cidade. As Zeis institucionalizam os mnimos de bem-estar produzidos pela espoliao urbana, legitimando esses parmetros dentro e fora dos territrios regularizados.11 A legitimidade se sustenta na naturalizao da escassez de recursos para investimento, reduzindo o campo de possibilidades a ser formulado pelos moradores. Como exemplo, podemos apontar a relao entre os novos mnimos (a elevao da taxa de ocupao, a largura das vielas etc.) e a impossibilidade de transferncia de parte dos domiclios para reas prximas. J vimos que essa impossibilidade poderia ser rompida por meio da utilizao da prpria Zeis em reas vazias. Por serem contraditrios, os processos aqui analisados carregam potencialidades de radicalizao da democracia. Podemos pensar em novos padres de urbanizao e bemestar, institudos nas Zeis por meio da participao popular, como novos direitos para todos, ou seja, novos mnimos para toda a cidade.12 Alfonsn & Fernandes (2004, p.1) colocam em questo o conjunto de parmetros urbansticos que vigoram nas grandes cidades, e que expressam uma tradio de planejamento urbano elitista e tecnocrtico. Essa uma problemtica relevante, que precisa entrar na pauta da luta poltica. A politizao das normas permite desvendar os interesses de classe presentes na legislao urbanstica e fundiria. inegvel que a Lei para todos expressa interesses privatistas de alguns, mas inegvel tambm que ela resultado de uma disputa material e simblica sobre os parmetros de bem-estar. Do ponto de vista dos moradores das reas regularizadas ou potencialmente regularizveis, em que medida os parmetros mnimos de bem-estar so internalizados como valor positivo ou como sinal de inferioridade? Segundo uma moradora da Comunidade Criana Esperana, em Bangu,13 o assentamento onde morava no era uma favela porque favela onde tem beco, casa colada uma na outra. Ningum tem privacidade. Aqui, no. proibido colar as casas. A clara distino entre espao pblico e privado, base do processo de individualizao, comea a se fazer presente nas mentes das classes populares. A legitimidade e ampliao das aes coletivas direcionadas para a transformao profunda da sociedade esto associadas constituio de indivduos que se vem como iguais.
11 Os critrios para a medio dos mnimos necessrios para a reproduo social so arbitrrios e valorativos e fazem parte da estrutura de valores de cada sociedade. Na luta poltica, os indivduos reelaboram os valores institudos, reproduzindo-os e transformando-os. Para aprofundar essa discusso, ver Nunes (1990). 12 A re-incluso das vilas no zoneamento da cidade do Rio de Janeiro, poderia ter esse sentido.
13 Depoimento por mim recolhido, em 2003, no mbito da pesquisa, ainda em curso, sobre segregao urbana na metrpole do Rio de Janeiro, Observatrio das Metrpoles. Luciana Corra do Lago professora do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: lucianalago @terra.com.br Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
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A B S T R A C T The essay searches to confront the project of citizenship, contained in the Urban Reform ideal, with the directions of the Brazilian urban policies, local and national, addressed for the enlargement of the access rights to the city. The analysis has as focus the regularization and urbanization policies in low income areas, based on the central place that occupies, today, the housing illegality in the formulation of the Brazilian urban question and public actions. So, the work is about an evaluation of the principles of the urban policies in course and not of their objective results. The main idea is that the legal instruments used in the poor areas, particularly the Zeis, load contradictory principles. It is questioned in what measure the legal norms and the specific urban patterns instituted in these territories institutionalize two classes of citizens, or two references of welfare, social right and property right; both legal and legitimate ones. One searches to contribute in the debate on the possibilities of conviviality between equality and difference, or even, between equality and freedom, in a deeply hierarchical and unequal society, where the difference is the expression of the inferiority of the poor classes. K
E Y W O R D S Citizenship; urban policy; housing.
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PARTICIPAO CIDAD E RECONFIGURAES

NAS POLTICAS URBANAS NOS ANOS 90
FLVIA
DE
PAULA DUQUE BRASIL
R E S U M O O artigo aborda as instncias de participao nas polticas urbanas que se multiplicam no cenrio contemporneo, a partir do trnsito de projetos societrios endereados democratizao do planejamento e da gesto das cidades. Sustenta-se que, a despeito da heterogeneidade das experincias, dos seus limites, dificuldades e contradies (inerentes ao processo de reconstruo das relaes entre Estado e sociedade no Brasil), os canais de participao tm configurado trilhas alternativas e novas linhagens de polticas locais. No primeiro momento discutem-se os conceitos de pblico e participao cidad, mapeando possibilidades de influncia dos atores societrios na formao da agenda e produo das polticas urbanas. No momento seguinte, as instncias de participao so objeto de exame, privilegiando-se os Conselhos Municipais de Poltica Urbana, suas caractersticas, papis, potenciais e alcances. Finalmente, detm-se ilustrativamente no Conselho Municipal de Poltica Urbana e na Conferncia Municipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte. PA
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Participao cidad; poltica urbana; conselhos mu-
As transformaes delineadas no Estado e na sociedade civil brasileira, bem como no mbito de sua relao e dos processos de formulao e gesto das polticas pblicas, constituem o cenrio de abordagem deste trabalho. No bojo destas transformaes, Santos & Avritzer (2002, p.52) destacam o papel dos novos atores na cena poltica, cuja atuao questiona a excluso social e a ao do Estado, volta-se para a ampliao do espao poltico, para a cidadania e incluso, enfatizando as possibilidades de constituio de uma nova gramtica social e de relaes entre o Estado e a sociedade, incluindo a possibilidade de experimentalismo na esfera do Estado. Deste modo, as possibilidades de renovao no campo das polticas pblicas remetem especialmente influncia dos atores coletivos no alargamento dos limites da agenda pblica e no seu contedo substantivo. Os autores apontam como elemento nuclear de democratizao o reconhecimento da possibilidade de inovao, compreendida como a participao ampliada dos diversos atores sociais nos processos decisrios, destacando que em geral, estes processos implicam a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico, a redefinio de identidades e vnculos e o aumento de participao, especialmente no nvel local (Santos & Avritzer, 2002, p.59). Os potenciais de renovao das polticas pblicas com base em lastros societrios, nos termos dos autores citados, colocam em questo as possibilidades de influncia dos atores coletivos movimentos sociais e suas redes, associaes e outros atores nos processos decisrios desde a formao da agenda de interveno governamental. Como Teixeira (2000, p.54) ressalta, o processo decisrio encampa diversos momentos, desde a tematizao dos problemas relacionados construo de parmetros para nortear as aes e a criao de alternativas at a escolha da melhor soluo, sua implementao e acompanhamento, de
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forma que a possibilidade de influncia nas polticas pblicas pode se traduzir como participao nos processos decisrios, nos limites da relao argumentativa e crtica. Esse debate inscreve-se nas interfaces da teoria social (sobretudo voltada para a ao coletiva) com a teoria democrtica contempornea, na trilha aberta pela teoria crtica de Jrgen Habermas. O autor oferece um modelo ao mesmo tempo dual e tripartite ao postular o desacoplamento, decorrente da modernidade, entre os domnios interativos e comunicativos presentes na formulao de mundo da vida e os domnios sistmicos, que por sua vez diferenciam-se nos subsistemas econmico e administrativo. A concepo habermasiana de mundo da vida como uma arena de integrao social refere-se ao domnio das interaes cotidianas, constituindo um reservatrio de tradies culturais. Um ponto central dessa formulao reside nos pressupostos da comunicao como elemento fundante da racionalidade e nos papis da linguagem. A linguagem coloca-se como um elemento de coordenao interpessoal da ao que permite o estabelecimento de acordos interpretativos a partir de argumentaes, questionamentos e debates que sustentam a noo de deliberao. Ao situar a ao comunicativa no mundo da vida, Habermas (1987; 1997) perfila sujeitos de uma racionalidade intersubjetiva, capazes de problematizar, negociar e redefinir problemas, questes, normas e tradies culturais. Neste sentido, o mundo da vida um terreno de reconstruo reflexiva que aponta para a construo de fundamentos ticos e morais da poltica. Neste aspecto relativo primazia conferida s estruturas de interao comunicativa em relao aos domnios sistmicos ancora-se o entendimento da democracia como prtica societria e como fluxo comunicacional, da periferia para o centro, ou seja, a partir do mundo da vida e endereado ao sistema. Nesse contexto terico, a noo de esfera pblica como espao de formao e publicizao de opinies e vontades ganha relevo na mediao entre os impulsos comunicativos do mundo da vida e os domnios sistmicos e institucionais. Por motivo de economia, esse estudo apia-se estritamente na produo mais recente habermasiana na qual se destacam as noes de esfera pblica e espao pblico. Habermas (1997) descreve a esfera pblica poltica como estrutura comunicacional enraizada no mundo da vida por intermdio da sociedade civil. Na esfera pblica os problemas so percebidos, identificados, tematizados e dramatizados; os fluxos comunicacionais so filtrados e condensados em opinies pblicas. Deste modo, a esfera pblica opera como uma caixa de ressonncia, conferindo visibilidade s questes endereadas elaborao no sistema poltico. Partindo de revises da obra habermasiana, Teixeira (2000, p.77) reporta o emprego da noo de espao pblico para indicar a dimenso aberta, plural, permevel, autnoma, de arenas de interao social que seriam aqueles espaos pouco institucionalizados. Desta forma, os espaos pblicos referem-se s instncias autnomas de debates e negociaes entre atores societrios, podendo incluir a formulao de proposies a serem postas em circulao na esfera pblica. As esferas pblicas, por sua vez, assumem o papel de mediao entre os diferentes domnios, bem como de publicizao e visibilidade das questes e problemas, correspondendo s estruturas comunicacionais generalizadas, como a mdia. Contudo, a teoria habermasiana no autoriza a assumir possibilidades de participao dos atores sociais nos mbitos decisrios sistmicos, ainda que constitua as bases para desenvolvimentos tericos que procuram ultrapassar seus limites, alargando o papel reservado aos atores sociais para alm da dimenso de formao de vontade informal e da possibilidade (contingente) de influncia nos domnios institucionais. Partindo do caminho pavimentado por Habermas, Cohen & Arato (1994) efetuam a reconstruo do con36 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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1 O ncleo da reconstruo efetuada refere-se superao da noo de sociedade civil concebida com base nos marcos dualistas de oposio entre a sociedade e o Estado, e de identificao da sociedade civil com o mercado, situando a sociedade civil como um terreno autnomo e distinto tanto do Estado quanto do mercado. Cohen & Arato (1992) situam o conceito de sociedade civil no interior do marco analtico habermasiano e em seu arcabouo tripartite (mundo da vida, subsistema econmico e subsistema poltico). A sociedade civil corresponde s instituies e formas associativas nos domnios da esfera pblica incluindo os movimentos sociais que implicam a interao comunicativa para sua reproduo.
ceito de sociedade civil1 e sustentam, para alm de uma atuao defensiva dos atores societrios, a possibilidade de sua atuao ofensiva, endereada aos domnios sistmicos. Os autores afirmam, ainda, que a questo poltica central consiste em introduzir espaos pblicos no Estado e nas instituies econmicas, estabelecendo uma continuidade com uma rede de comunicao composta por movimentos sociais, associaes e esferas pblicas . Mais alm, os debates atuais em torno da deliberao e das potencialidades da democracia participativa prevem a participao cidad nos processos de tomada de deciso tambm em ocasies mais regulares e institucionalizadas. Nesta direo, Avritzer (2002) aponta os espaos de mediao entre a sociedade e o Estado como locais, por excelncia, de democracia deliberativa, representando a possibilidade de soberania popular procedimentalizada, na conjuno entre participao e representao. Nesses termos, cabe destacar o entendimento alternativo do conceito de participao poltica para alm das fronteiras da concepo elitista de democracia representativa, apontando-se para as noes de democracia participativa e de deliberao, que conferem centralidade dimenso societria. A breve referncia aos conceitos de participao poltica e participao cidad mostrase necessria para o enfoque pretendido. Como observa Cunill-Grau (1997, p.64-81), o conceito de participao tem sido evocado no contexto contemporneo como instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicao de democracia participativa, em carter de complementaridade aos mecanismos de representao. A recuperao de figuras da democracia direta, a participao cidad na formulao de polticas e decises estatais e a possibilidade de deliberao pblica constituem os contedos evocados na noo de democracia participativa, assim como a manuteno de um sistema institucional relativamente aberto para propiciar a experimentao. A participao concebida nos marcos da noo de democracia participativa remete, deste modo, ao fortalecimento e democratizao da sociedade e do Estado, assim como redefinio das relaes entre Estado e sociedade sob o ngulo da prpria sociedade. Desse modo, o conceito de participao cidad que se procura delimitar refere-se participao poltica, embora se afaste dela por pelo menos dois sentidos: abstrai tanto a participao em partidos polticos como a que o cidado exerce quando elege representantes. Diz respeito interveno dos agentes sociais no curso das atividades pblicas de diversas formas, que permitem sua influncia nas decises estatais ou na produo de bens pblicos, constituindo, assim, expresso de interesses sociais. Essa perspectiva converge com a de Teixeira (2000, p.46), que tambm recorre ao conceito de participao cidad. Contudo, o autor enfatiza a extenso da participao cidad para alm dos espaos institucionalizados e da relao com o Estado, remetendo aos espaos pblicos regidos pela lgica comunicativa, nos domnios da sociedade civil concebida como autnoma e autolimitada. O autor refere-se participao cidad como um processo complexo e contraditrio de relao entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis se definem pelo fortalecimento da sociedade civil atravs da atuao organizada de indivduos, grupos e associaes. Contemplados os conceitos que permitem enquadrar a discusso da participao cidad e as possibilidades de influncia dos atores coletivos nas polticas pblicas, quer a partir dos espaos pblicos societrios, quer a partir das instncias institucionais de participao, cabe situar brevemente o campo das polticas urbanas e os atores coletivos que emergem na cena pblica dos anos 90. No contexto semiperifrico brasileiro os dficits e desigualdades socioespaciais, bem como os processos de excluso e segregao territorial decorrem dos traos histricos deR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 37
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2 Sobre a atuao do Movimento e posteriormente do Frum Nacional de Reforma Urbana, a construo de sua agenda, os atores envolvidos, sua constituio como ator coletivo e o processo de (re)construo de identidades coletivas, sua influncia no campo das polticas urbanas, ver especialmente Brasil (2004).
terminantes do processo de urbanizao, notadamente dos padres de atuao do Estado, que incluem deixar acontecer deriva a cidade, os seus assentamentos informais e perifricos. No se estabeleceu, neste contexto, um Estado de Bem-Estar robusto que equacionasse em patamares mnimos a questo urbana. As polticas urbanas que em seus cortes redistributivos e regulatrios permitem a relativa equalizao das condies de vida nas cidades historicamente se revelaram insuficientes, na periferia da agenda governamental, ou resultaram incuas em face de seus arranjos e modelos. Deste modo, a crise e o retraimento da atuao do Estado a partir dos anos 80 geram um contexto de dficits sociais acumulados em relao questo urbana. inevitvel o paralelo entre as dimenses da desigualdade e excluso socioespaciais e a assimetria de poder poltico entre os diversos segmentos sociais (Villaa, 1998; Rolnik, 2000; Maricato, 2000). Neste sentido, especialmente no perodo autoritrio, reportam-se aos processos tradicionais de formulao e implementao das polticas urbanas no Pas, pautados pelo centralismo-tecnocrtico, pelas lgicas particularistas na relao entre o Estado e a sociedade, pela ausncia ou escassez de possibilidades de participao cidad e de influncia dos diversos grupos nos processos decisrios. Ao lado dos novos processos socioespaciais conformados no atual ciclo de acumulao capitalista, a velha questo urbana apresenta-se como um eixo significativo de conflitos e de necessria (por vezes urgente) interveno estatal. Deste modo, os velhos e novos problemas urbanos bem como as prprias lgicas de atuao do Estado configuram objetos passveis de tematizao societria, de mobilizao e ao coletivas. Neste mbito, ressaltam-se os atores da sociedade civil brasileira atuantes no campo das polticas urbanas, sua mobilizao e organizao como atores coletivos, sua atuao em espaos pblicos e em espaos institucionais, seu papel na retematizao do urbano a partir dos anos 80, especialmente no que se refere construo da agenda de reforma urbana. Entre outros pilares, a agenda de reforma urbana assenta-se em pressupostos de democratizao da gesto das cidades mediante a participao cidad nos processos decisrios e na perspectiva de incluso delineada pelo reconhecimento do direito moradia e cidade. Construda nos domnios da sociedade civil, pela articulao de atores coletivos heterogneos quanto a suas bases organizativas, a plataforma de reforma urbana desafia as matrizes tradicionais da cultura poltica brasileira e os modelos tradicionais de planejamento urbano, ou seja, desafia prticas e representaes sociais.2 Assumem-se premissas, portanto, de constituio de novos atores coletivos da sociedade civil inscritos no campo das polticas urbanas que logram influir decisivamente nos seus marcos legais e instrumentos no mbito federal (na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade), assim como no mbito local. Sua influncia se expressa no sentido da democratizao das polticas urbanas sobretudo por meio da criao de instncias de participao cidad e da cunhagem de possibilidades de justia e incluso socioespaciais atravs do emprego dos novos instrumentos normativos. A esfera local afirma-se como um terreno privilegiado de concretizao desses avanos e experimentaes que se tecem nas intersees entre o poder pblico e a sociedade, implicando, no caso das polticas urbanas, o delineamento de possibilidades de renovao nos seus princpios norteadores, contedos, instrumentos, arranjos institucionais e formas democrticas de gesto. A abordagem dessas instncias locais de participao cidad permite perceber a possvel influncia das agendas construdas por atores coletivos, assim como sinaliza as dificuldades e desafios dessas experincias. Para seu exame, parte-se da discusso mais geral sobre os canais de participao institucionalizados pelos governos locais, seus papis, po38 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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tenciais e limites, privilegiando-se, neste texto,os Conselhos Municipais de Poltica Urbana. No momento seguinte, so focalizados o Conselho Municipal de Poltica Urbana e a Conferncia de Poltica Urbana de Belo Horizonte, canais de participao criados por ocasio da aprovao do Plano Diretor em 1996. Na anlise, busca-se sublinhar os possveis avanos e inovaes (de cunho democratizante e includente) no aparato da legislao urbanstica que se conectam aos processos de participao cidad.
AS NOVAS INSTNCIAS DE PARTICIPAO CIDAD E DE GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES

O reconhecimento da importncia da participao institucional tem sido ponto de acordo e convergncia de um amplo espectro de atores sociais. Entretanto, podem ser apontadas diferentes perspectivas sobre a questo da participao cidad, que, no apenas expressam as diferentes premissas quanto ao papel do Estado, como se articulam aos distintos pressupostos e agendas relativas gesto das cidades de um lado, de cunho empreendedorista e, de outro, de cunho democratizante e includente (como expresso na plataforma de reforma urbana).3 Santos (2002, p.17-9) discute duas vertentes analticas que aportam concepes bastante diferenciadas quantos aos termos e ao papel da participao institucional. A primeira concebe a participao de forma instrumental, como meio de assegurar a governabilidade, visando, portanto, eficincia por meio do redirecionamento das formas de protesto e presso dos movimentos sociais para formas controladas de participao. Situa-se, assim, em uma perspectiva da participao como meio de reforar a tendncia de desresponsabilizao do Estado. A segunda corrente enfatiza as dimenses pblica e poltica da participao cidad. Nesta concepo, as instncias participativas constituem espaos de publicizao de conflitos, de negociao de interesses distintos dos segmentos sociais, e de afirmao e (re)construo de identidades coletivas. A participao configura, assim, um ponto de partida para a democratizao das polticas pblicas e vincula-se perspectiva da garantia dos direitos sociais e da possibilidade de reduo das desigualdades. A participao cidad nos governos locais, nos termos dessa segunda perspectiva, constituiu um ponto central de tematizao no campo das polticas urbanas, compondo a agenda de reforma urbana construda no interior de seus espaos pblicos, desde os anos 80. Desta forma, um vetor nuclear de renovao das polticas urbanas assenta-se na conformao de instncias de participao cidad no mbito dos governos locais, que expressam os processos de expanso democrtica para alm dos arranjos de representao, conectando os potenciais de inovao social e institucional. Cabe partir da caracterizao desses espaos e de seus papis, recorrendo a alguns autores. Uma primeira distino conceitual necessria, efetuada por Teixeira (2000, p.298), diferencia mecanismos e canais de participao cidad. Os mecanismos de participao referem-se aos meios ou instrumentos classificados em judiciais, administrativos, parlamentares e simblicos que permitem aos cidados ou organizaes acionar o Poder Pblico para cumprir obrigaes ou para responsabiliz-los por suas omisses. Nesse repertrio, situam-se, entre outros instrumentos passveis de emprego nas polticas urbanas: o mecanismo parlamentar de iniciativa popular em projetos de lei e programas urbanos; os mecanismos judiciais de ao popular e ao civil pblica. Ainda de acordo com Teixeira (2000, p.298), os canais institucionais de participao referem-se aos espaos por meio
3 Brasil (2004) explora as duas agendas apontando as caractersticas e premissas de cada modelo.
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dos quais se realiza de forma permanente, a interlocuo direta entre representantes das organizaes da sociedade civil e Estado e em que se formulam e controlam as polticas pblicas. Estes canais constituem arenas de debate e interlocuo entre atores, regidas por normas e regulamentos elaborados por seus componentes. Conforme Daniel (1994, p.27), os canais de participao na gesto local referem-se aos espaos institucionalizados ou no criados pelo Estado no nvel local, com vistas a servios de ponte entre Estado e sociedade. O elemento distintivo sublinhado pelo autor remete caracterstica de criao desses canais pelo governo localizando-os em seu mbito, ressalvando, porm, que sua origem pode ser atribuda tanto luta autnoma dos movimentos sociais quanto s iniciativas do poder pblico. O autor sublinha que o funcionamento dessas instncias e a qualidade dos processos participativos dependem, em via de mo dupla, tanto dos arranjos estabelecidos pelo poder pblico quanto da disposio e capacidade dos atores da sociedade civil em participar. Assinalando o seu papel de co-gesto local, Pontual & Silva (1996, p.64) caracterizam os canais institucionalizados de participao como espao de discusso e negociao de polticas pblicas, assim como de explicitao de conflitos e interesses. As promessas e expectativas endereadas aos novos espaos de participao e aos seus potenciais so bem sintetizadas por Tatagiba:
O discurso da participao, portanto, lana exigncias e busca articular a democracia de processo com a eficcia dos resultados, onde a primeira aparece como condio da segunda. Claro que a nfase em um ou outro ponto, ou sua efetiva articulao, varia tendo em vista a natureza dos governos, a capacidade de presso da sociedade organizada e a setorializao dos projetos etc. Esperava-se que, por meio da participao cidad nos espaos institucionais, seria possvel reverter o padro de planejamento e execuo das polticas pblicas no Brasil. (2002, p.47.)
A despeito das nfases conceituais, bem como da diversidade das experincias no mbito dos governos locais, podem ser destacados substratos comuns e recorrentes na abordagem dos traos constitutivos dos canais de participao cidad. Por definio, apresentam-se como formas ampliadas de participao poltica para alm dos arranjos institucionais da democracia representativa; fundamentam-se na interlocuo entre Estado e sociedade, mediante seu formato e composio hbrida, reconfigurando e democratizando esta relao (as possibilidades de superao das formas clientelistas e predatrias que tradicionalmente tm conformado essa relao e a incluso de atores sociais tradicionalmente alijados dos processos decisrios so os principais elementos de democratizao desta inter-relao). Ancoram-se na dimenso do debate, da manifestao e reconhecimento dos conflitos e interesses contraditrios, e da negociao que fundamenta a concepo dessas instncias e constitui substrato deliberativo; endeream-se formulao e gesto de polticas pblicas, aos processos decisrios relativos distribuio dos bens pblicos e alocao de recursos e ao controle pblico da gesto local. A partir desses elementos, ressoam os potenciais desses espaos e das prticas neles inscritas, no mnimo, em duas derivas: as possibilidades de reconstruo da cultura poltica tradicional nos domnios tanto institucional quanto societrio; e a produo de modelos alternativos de polticas centrados no enfrentamento dos dficits e desigualdades sociais e socioambientais, apoiada na incluso de novos atores nos processos de deciso.
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No que tange aos formatos dos canais de participao, as variveis sintetizadas por Coelho & Bittar (1997, p.334) contribuem para sua caracterizao e a traduo da possvel diversidade. Entre as variveis apontadas, destaca-se, em primeiro lugar, o grau de institucionalizao, que remete formalidade ou informalidade dos arranjos estabelecidos: no plo formal, os canais so constitudos por meio de legislao e regulamentao, ou de definio de atribuies, funes e procedimentos, em contraposio s relaes e dinmicas menos formalizadas que podem constituir alguns desses espaos. Segundo, destaca-se o poder formal desses canais que podem ter carter deliberativo ou consultivo. Apontam-se, ainda, a periodicidade desses encontros entre sociedade e Estado, que pode assumir carter regular e processual ou eventual e episdico e a escala de planejamento (da elaborao de polticas setoriais ao planejamento global) ou de gesto (de projetos especficos ou de espaos, equipamentos e servios). Pode-se considerar que tais variveis influenciam os processos participativos, sobretudo no que se refere aos aspectos relativos s atribuies e ao poder de deciso. As caractersticas da ao estatal e da poltica pblica em questo tambm se mostram elementos relevantes. Podem-se apontar os possveis papis do poder pblico nessas instncias: idealizador e financiador das polticas; e/ou mediador dos conflitos societrios. Pode-se examinar a natureza da poltica pblica: de carter setorial ou transversal; e de corte distributivo, redistributivo ou regulatrio, vinculado ao tipo de bem pblico produzido. Alm desses aspectos, o maior ou menor comprometimento do poder pblico com o funcionamento efetivo dessas instncias, que remete sua agenda de governo, pode ser tomado como um fator decisivo. Principalmente a partir do marco constitucional, observa-se a proliferao das instncias de participao dos governos locais, sob formatos e caractersticas diversas, que correspondem a experincias bastante heterogneas, de amplitude e alcance diferenciados. Alm dos conselhos, do OP (Oramento Participativo) e das conferncias ou fruns temticos, tm sido realizados debates e audincias pblicas voltados para discusses especficas sobre planos diretores, legislao urbanstica, planos e projetos urbanos ou, ainda, tm-se constitudo espaos transitrios ou episdicos, em casos especficos de conflitos ambientais e urbanos. Conformam-se, assim, instncias diversas de participao e interlocuo entre o governo e a sociedade, pautadas nos debates, na explicitao e negociao dos conflitos e na presena da lgica de interao comunicativa. Neste panorama, a despeito de um repertrio heterogneo de experincias, com trajetrias e caractersticas distintas, podem ser destacados os Conselhos Municipais, especialmente pela magnitude do fenmeno nos anos 90, e o OP (que no ser aqui abordado),4 pela sua proposio originria da sociedade civil e pelo seu formato deliberativo inovador. Os dados do perfil dos municpios em 1999 refletem a expresso dos conselhos locais: foram contabilizados 26,9 mil conselhos nos municpios brasileiros, que apresentavam um nmero mdio de 4,9 conselhos por municpio. Entre 1999 e 2001, aumentou o nmero de municpios que dispunham de conselhos municipais nas diversas reas setoriais (IBGE, 2001). Prevalecem neste cenrio os conselhos gestores de polticas pblicas, que assumem o papel de gestor, em decorrncia dos dispositivos da prpria Constituio Federal ou de legislao federal complementar subseqentemente aprovada. Estes conselhos vinculam-se s polticas pblicas que se estruturam em sistemas nacionais unificados aps arranjos intergovernamentais para sua implementao. Tm carter obrigatrio ou previso legal e podem, inclusive, assumir a gesto e fiscalizao dos fundos destinados s polticas setoriais.5
4 Para um balano comparativo das experincias de OP no Brasil, ver Ribeiro & Grazia (2003). 5 Enquadram-se na categoria de gestores os Conselhos Municipais de Sade, de Educao, dos Direitos da Criana e do Adolescente e de Assistncia Social. Nos casos das polticas sociais, os arranjos para os diferentes setores esto definidos no texto constitucional ou foram aprovados subseqentemente Constituio Federal pela legislao complementar. Os Conselhos de Sade estavam presentes em 98,5% dos municpios; os de Assistncia Social, em 91,5%; os de Educao, em 91%; e os dos Direitos da Criana e do Adolescente, em 71,7% (IBGE, 2003).
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6 Embora as polticas urbanas no tenham se estruturado nos anos 90 nos moldes sistmicos ou pactuados das polticas sociais, o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001 ampliou significativamente o tratamento da participao, estabelecendo como uma das diretrizes de poltica urbana a gesto democrtica das cidades (objeto do captulo IV), prevendo instncias distintas de participao (conselhos, gesto participativa do oramento, conferncias, debates, audincias pblicas, iniciativa popular em projetos de lei, planos e projetos) e a participao da populao e das associaes representativas na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos. Ou seja, pode-se supor um movimento de ampliao dessas instncias no mbito municipal na presente dcada, especialmente a partir da criao e da atuao do Ministrio das Cidades. 7 Ver Avritzer & Pereira (2002) que cotejam os Conselhos Municipais e o OP.
Os conselhos gestores distinguem-se, assim, dos conselhos temticos caractersticos de campos setoriais que podem dispor de referncias constitucionais, orientaes gerais e at mesmo de marcos federais, mas que no prevem ou vinculam conselhos municipais aos pactos e arranjos institucionais dessas polticas entre as esferas de governo. Nesses casos, a iniciativa de criao dos conselhos municipal, independente de carter compulsrio ou de incentivos federais, e seu papel circunscreve-se formulao e implementao das polticas locais. Encontra-se uma proporo notadamente menor de conselhos setoriais nos demais campos, em que sua criao no est sujeita exigncia legal. So exatamente esses casos que merecem ateno, por se tratar de iniciativa autnoma dos governos municipais, como no caso dos Conselhos de Poltica Urbana, em especial aqueles anteriores promulgao do Estatuto da Cidade.6 Em que pese a maior pluralidade e contraditoriedade dos interesses representados nos conselhos pode-se destacar como limite estrutural deste formato o potencial relativamente estreito e reduzido de interlocuo com os diversos segmentos populares e de representao dos setores no-organizados.7 Desta forma, a despeito dos substratos comuns e constitutivos das instncias de participao cidad, os diversos canais institucionais correspondem a espaos com alcances e papis diferenciados e complementares, e que no substituem as formas no-institucionais de ao coletiva e os espaos pblicos construdos no interior da sociedade civil. Com base nas reflexes da literatura, podem ser apontados alguns elementos centrais caracterizao dos Conselhos Municipais e de seus papis, tais como: o carter hbrido desses espaos, quer pela sua composio com atores do poder pblico e sociedade civil, quer pela articulao entre participao e mecanismos de representao; o vnculo institucional e o carter formal das suas atribuies e competncias, geralmente definidas por meio de legislao; o recorte temtico de atuao, que ultrapassa as clivagens de interesses de classes ou de grupos sociais, remetendo aos interesses coletivos e difusos ou ao mbito normativo; a pluralidade de sua composio e a representao dos interesses distintos (e conflituais) dos diversos segmentos sociais nessas instncias; a presena de elementos deliberativos dependentes dos marcos legais e dos atores participantes. Destacase ainda a possibilidade de participao no mbito decisrio referente formulao, implementao e controle das polticas pblicas e de seus instrumentos; o carter dialgico pautado na lgica de interao comunicativa no que se refere no apenas negociao dos conflitos, mas s possibilidades de inovaes institucionais dos atores societrios; e; finalmente, a possibilidade de se conformar como instrumento de aprofundamento da descentralizao. No caso dos Conselhos Municipais de Poltica Urbana e de Desenvolvimento Urbano, suas atribuies definidas em legislao municipal geralmente tm se atido ao campo do planejamento urbano e da regulao urbanstica, podendo incluir a definio de diretrizes e prioridades, a fiscalizao e avaliao da aplicao de instrumentos e a formulao da prpria poltica e de seus instrumentos. De forma geral, remetem s dimenses regulatrias da poltica urbana, ainda que essas possam repercutir no mbito redistributivo. A discusso referenciada permite apontar, no campo regulatrio dessas polticas, a presena de interesses corporativos organizados e vinculados acumulao urbana, ao lado de interesses (e possveis benefcios) coletivos e difusos. O espectro de conflitos em questo no se esgota na clivagem entre os interesses contraditrios, mas envolve conflitos valorativos em torno de questes como: qualidade de vida, justia socioespacial, sustentabilidade urbana, enfim, de premissas, projetos e concepes de cidade.
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Os Conselhos de Poltica Urbana foram encontrados em 4% dos municpios brasileiros em 1999 (IBGE, 2001). Em 2001, a ocorrncia dos Conselhos de Poltica Urbana cresceu, passando a 334 municpios, correspondentes a 6% do total (IBGE, 2003). A rigor, este crescimento no pode ser tributado ao Estatuto da Cidade, posto que a sua aprovao ocorreu em julho do referido ano. A ocorrncia desses Conselhos predominante nos municpios de maior porte, fazendo-se presentes em 72% dos municpios com mais de 500 mil habitantes e 32% dos municpios na faixa entre 100 e 500 mil habitantes. A maior parte dos Conselhos tambm se encontrava em funcionamento, correspondendo a 80% dos casos (IBGE, 2003). Podem ser apontados inmeros problemas e dificuldades em relao ao funcionamento desses espaos. Alm do necessrio equacionamento da composio plural e paritria dos conselhos, Tatagiba (2002, p.71) refere-se s assimetrias e desigualdades nas representaes que constrangem o equilbrio nos processos decisrios. Sustentando que os conselhos so arranjos institucionais inovadores, entre outros motivos por permitirem que setores tradicionalmente excludos possam influenciar no processo de produo de polticas pblicas, a autora assinala que as regras de composio por si s no garantem que esses setores realizem seus interesses, de modo que se mostra necessrio aprimorar esses espaos para minimizar impactos das desigualdades sociais nos processos deliberativos. A autora reporta, ainda, a dificuldade de se reverter a centralidade assumida pelo poder pblico na definio de polticas e de prioridades na dinmica concreta de funcionamento dos Conselhos. Podem ser referenciadas assimetrias em relao s diferentes representaes e ao perfil e qualificao dos conselheiros. No caso dos Conselhos de Poltica Urbana, impem-se dificuldades adicionais para as representaes dos segmentos populares, em virtude do escopo de discusses mais globais e abstratas dos planos e leis urbansticas. O repertrio e a linguagem tcnica empregada, estabelecida em discusses intra-elite acabam sendo uma muralha invisvel que dificulta a participao popular mesmo em instncias criadas para que ela ocorra (Cymbalista, 2001). A pluralidade dos atores e o escopo de interesses distintos e contraditrios representados nos Conselhos impem complexidade aos processos de interao, de debate e de negociao, implicando dificuldades que podem envolver a apresentao das diferenas e identidades, a explicitao de interesses e valores, bem como o reconhecimento dos conflitos. Contudo, essa mesma complexidade interna coloca em foco a dimenso de aprendizagem coletiva da prtica democrtica nessas instncias de participao. Um dos caminhos que vem sendo trilhado para enfrentar essas dificuldades, bem como as assimetrias e desigualdades, tem sido a capacitao tcnica de conselheiros por iniciativa dos governos municipais. Essas iniciativas podem ainda ocorrer a partir da sociedade civil, e nesse terreno os prprios fruns e espaos pblicos contribuem para o intercmbio de informaes e de experincias, e para a qualificao da participao nesses espaos. A abordagem de experincias concretas tem apontado a expressiva heterogeneidade destes espaos e de suas dinmicas, mas tem ressaltado as experincias de Conselhos que logram assumir seus papis propondo e negociando instrumentos inovadores de planejamento e gesto urbana.
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O CONSELHO E CONFERNCIA MUNICIPAIS DE POLTICA URBANA DE BELO HORIZONTE: PARTICIPAO CIDAD E INOVAES INSTITUCIONAIS
Cidade projetada e centenria, Belo Horizonte constitui o ncleo de uma extensa e populosa regio metropolitana, polariza um amplo espao regional na rede urbana brasileira, e no foge do quadro socioespacial brasileiro, tecido pelos dficits e desigualdades histricas. A trajetria de urbanizao da cidade marca-se, de um lado, pela forte presena do poder pblico, que garante as condies para a acumulao industrial e imobiliria, e, por outro, por permitir o crescimento de tecidos informais e perifricos. Nesse percurso, alguns instrumentos urbansticos foram elaborados (embora nem sempre regulamentados ou tampouco efetivamente aplicados) sem chegar a esboar, em patamares mnimos, a equalizao das condies urbano-ambientais para os diversos grupos sociais.8 A inflexo mais significativa traduz-se no primeiro plano diretor aprovado na cidade, que comeou a ser elaborado em 1993, no incio da gesto da Frente BH-Popular,9 conjuntamente nova Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo (LPUOS). Ambos os instrumentos foram concludos em meados de 1995 e implicaram avanos substantivos, no apenas no que se refere incorporao de novas premissas e instrumentos urbansticos ou superao da lgica de zoneamento funcional presente na legislao de uso e ocupao do solo anterior. O processo de formulao do Plano Diretor (e da LPUOS) incorporou, em alguma medida, a participao dos diferentes segmentos sociais. Ao lado disso, a disposio no texto legal de instncias de gesto democrtica de poltica urbana mostrou-se inovadora, assinalando a possibilidade de ultrapassar a lgica estritamente tcnico-racional de elaborao e de gesto de seus instrumentos. O Conselho Municipal de Poltica Urbana (Compur) e a Conferncia de Poltica Urbana (CMPU) foram institudos na Lei do Plano Diretor de Belo Horizonte como instncias de gesto democrtica. Coube ao governo seguinte (1997-2000) a instaurao e aparelhamento do Compur, por intermdio de uma Secretaria Executiva, inicialmente ligada Secretaria Municipal de Planejamento. A continuidade da coalizo poltico-partidria, tambm na gesto seguinte (20012004), permitiu a consolidao do Compur, sustentou a aplicao dos instrumentos e o processo mais recente de reviso do Plano Diretor. A realizao, respectivamente em 1999 e 2002, da I e II Conferncia de Poltica Urbana (CMPU), constitui os momentos de avaliao participativa da poltica urbana e de seus instrumentos, bem como de proposies para seu aprimoramento, processadas por intermdio do Compur. O Plano Diretor aprovado em 1996 caracteriza-se em seu texto como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, tendo em vista as aspiraes da coletividade, e reafirma a funo social da cidade e da propriedade. Os objetivos enunciados apontam, entre outros aspectos, para a sustentabilidade, a justia social, a qualidade de vida, a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia, a gesto democrtica da cidade e a participao popular. Enfim, trata-se de um plano que efetivamente procurou incorporar os avanos constitucionais, conferindo-lhes operacionalidade, segundo as especificidades locais. Pode-se dizer que encampou a agenda de reforma urbana cunhada por atores coletivos no perodo mobilizador da Constituinte, quer pelos intercmbios nos circuitos profissionais de planejamento, incluindo tcnicos da prefeitura, quer pela consultoria de profissional alinhado com o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Essas asseres so autorizadas j em Mendona (2001, p.153), que coordenou a elaborao do plano, em reflexo poste44 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
8 Entretanto, um ou outro avano pode ser apontado na legislao urbanstica precedente, destacando-se nos anos 80 a criao precursora do Setor Especial-4 (SE-4), cujo contedo antecipa as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O instrumento, proposto e implementado pela atuao e mobilizao de atores coletivos da sociedade civil, incorporou a cidade informal legislao de uso e ocupao do solo ento vigente representao regulada dos territrios sociais anunciando o reconhecimento do direito cidade. 9 Liderada pelo Partido dos Trabalhadores.
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rior sobre sua contextualizao, remetendo-se Constituio Federal como um marco de novas abordagens dos planos diretores e, ainda, reportando-se pauta dos movimentos organizados no perodo. De forma pioneira no Pas, o Plano Diretor integrou sua proposta os instrumentos urbansticos posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Dois avanos podem ser mencionados em relao ao processo de elaborao. Primeiro, procurou-se engajar e articular os diversos rgos municipais de vocao urbana desde a fase inicial de estudos bsicos. Segundo, procurou-se constituir debates com o foco no Plano, efetivados por meio da realizao de seminrios e palestras e, principalmente, da criao de comisses para a discusso das propostas, como a comisso que de certo modo veio a constituir-se como precursora do Conselho Municipal de Poltica Urbana (Compur). Essa comisso, que se reuniu periodicamente por oito meses, era integrada por diversos segmentos da sociedade civil envolvidos com a temtica urbana, quais sejam, organizaes populares, universidades, associaes de profissionais liberais e empresariado. Apesar da indicao de que no se tratou de um processo de participao mais abrangente, deve-se assinalar o avano quanto ao envolvimento dos diferentes segmentos sociais para a sua discusso.10 Os debates implicaram algumas reformulaes. Contudo, o momento mais polarizado de debates ocorrer na Cmara, no decorrer do trmite de 12 meses que acarretou um nmero expressivo de 1.500 emendas e a supresso de alguns instrumentos propostos. Ao lado das objees endereadas aos instrumentos de regulao imobiliria e s instncias de participao propostas constituram um eixo de desacordo e de resistncias expressas por parte de representantes da Cmara e do setor empresarial.11 No saldo desse processo, o Compur e a CMPU foram institudos, integrando uma extensa rede de espaos locais de participao cidad (que vm sendo cunhados desde a Lei Orgnica Municipal)12 com papis, objetivos e caractersticas distintas e complementares. O Compur destitudo de poder mais amplo de deliberao distingue-se da maioria dos conselhos locais em virtude de seu carter eminentemente consultivo. O arranjo minimalista efetuado pode ser atribudo aos trmites do Plano Diretor que instituiu o referido Conselho , s polmicas e resistncia dos vereadores e do segmento empresarial em relao participao, sob o argumento de que esta implicaria menor eficincia e maior burocratizao na poltica urbana. O Compur tem carter consultivo em relao s suas atribuies de monitoramento da aplicao do Plano Diretor e da LPUOS, de proposio de alterao legislao urbanstica, de acompanhamento das intervenes urbanas e de avaliao da compatibilidade entre as propostas de obras e dos instrumentos oramentrios com as diretrizes do planejamento urbano. Tem ainda a atribuio de deliberar (em recurso) sobre os processos administrativos decorrentes do Plano Diretor e da LPUOS, ou seja, o carter deliberativo aplica-se apenas a um objeto tcnico-administrativo. Em razo do papel predominantemente circunscrito dimenso consultiva, o Compur no dispe de fundo municipal, a exemplo de outros rgos colegiados no municpio. Sua composio totaliza 16 membros, com os respectivos suplentes. A representao governamental corresponde a oito membros representantes do Executivo (de secretarias municipais de vocao urbano-ambiental), alm de dois membros do Legislativo Municipal. Os seis outros membros dividem-se entre os setores tcnico (universidades, entidades profissionais e ONGs), popular (organizaes de moradores e movimentos) e empresarial (entidades do segmento imobilirio). A composio do Compur um ponto problematizado pelos conselheiros entrevistados vinculados aos segmentos societrios que assinalam a forte presena do Executivo.
10 Sobre o processo, ver Azevedo & Mares Guia (1996) e Boschi (1998, p.10), que destacam especialmente a participao do setor empresarial e o envolvimento crescente do tcnico ao lado da participao mais diluda e desigual do setor popular. 11 Sobre os tensionamentos postos pelas novas instncias de participao ao Legislativo, ver Azevedo & Mares Guia (1996) e Brasil (2004). 12 Somam-se mais de seis dezenas de canais de participao em funcionamento em Belo Horizonte, a maioria dos quais j consolidados. As instncias de participao vinculam-se s diferentes escalas da escala global da cidade escala regional ou mesmo local e aos diferentes campos setoriais. So 17 os conselhos setoriais, com formatos e papis distintos, entre eles 11 vinculam-se s polticas sociais, ao lado de nove conselhos consultivos regionais, alm de comisses regionais e locais, fruns e grupos de referncia. Periodicamente, realizam-se, ainda, conferncias municipais setoriais, constituindo ocasies de participao mais capilarizada. O OP encontrase j consolidado em Belo Horizonte: em funcionamento desde 1994, foi objeto de inmeros rearranjos e redesenhos para aprimoramento do processo. Atualmente, estrutura-se nos OP-Regionais, no OP-Habitao (que constitui um recorte setorial especfico), no OP-Cidade e na Conferncia da Cidade, que, ao lado da Comisso Conselho da Cidade, correspondem s instncias mais gerais de democratizao de decises oramentrias e de articulao das diferentes reas setoriais. Em seu conjunto, portanto, os espaos de participao atravessam a estrutura organizacional da prefeitura em seus diversos mbitos setoriais e temticos.
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13 A partir de entrevistas realizadas com os conselheiros, Brasil (2004 indica que os maiores eixos de desacordo no Compur tm sido a regulamentao das ADEs reas de Diretrizes Especiais e a aplicao do instrumento das Operaes Urbanas. As ADEs previstas na LPUOS de 1996 tm em vista a preservao de determinadas reas da cidade, com base em parmetros mais restritivos de ocupao, envolvendo, centralmente, portanto, conflitos entre os interesses privados e coletivos. Apesar da realizao de estudos e projetos, em muitos casos, apenas a ADE de Santa Tereza logrou ser regulamentada pela ampla mobilizao local, por intermdio do movimento Salve Santa Tereza, que pressionou para sua aprovao e participou na formulao da proposta. Por sua vez, as operaes urbanas tm sido regulamentadas e relativamente bastante utilizadas, constituindo objeto de controvrsia explcita no Conselho, apontando-se os riscos de captura do instrumento, do instrumento ser banalizado mais para regularizar edificaes a partir do mecanismo de compensao. 14 As Zeis esto previstas no Plano Diretor e da LPUOS de 1996, correspondendo, no caso das Zeis-1 as reas de ocupao informal nas quais o poder pblico desenvolver programas de regularizao urbanstica e fundiria, e, no caso das Zeis-3, os conjuntos habitacionais de interesse social. O poder pblico municipal tem realizado sistematicamente intervenes nas Zeis-1, por meio dos planos globais e de intervenes estruturais (de carter multidimensional), de modo que a emenda institui legalmente os instrumentos que vinham sendo empregados e avana no estabelecimento de parmetros urbansticos para a regularizao.
A atuao do Compur nesse perodo possibilitou avanos concretos na aplicao, na reviso e no aprimoramento dos instrumentos de regulao urbanstica na cidade. Neste bojo, a regulamentao das operaes urbanas que tm sido realizadas, a aplicao do instrumento de transferncia de direito de construir, a regulamentao das reas de diretrizes especiais (ADEs) e os planos diretores regionais tm sido objeto de avaliao, de discusso, de negociao, de acompanhamento ou de proposio por parte do Compur. Alm disso, propostas e projetos de parcelamento, de alterao de zoneamento, de modificaes de classificao viria tambm so encaminhadas avaliao do Compur.13 Descartando-se aqui o balano das aes do Compur, pode ser destacado como esforo de maior flego e envergadura a elaborao e a negociao de uma extensa emenda ao Plano Diretor e LPUOS, aprovada em 2000, com base nas diretrizes e indicaes anteriormente construdas na I CMPU. Entre outros pontos, a emenda regulamenta as Zeis I e III14 (que j integravam a legislao urbanstica), estabelecendo parmetros urbansticos e critrios especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo nestas reas. Institui oficialmente os planos globais especficos que j integravam o processo de regularizao urbanstica e fundiria das vilas-favelas; e prev a criao de Grupos de Referncia locais para acompanhamento desses planos. A emenda regulamenta, ainda, uma Operao Urbana e a ADE rea de Diretrizes Especiais do Bairro de Santa Tereza, alm de outras disposies. Em pesquisa voltada para a avaliao dos Conselhos Municipais, Pereira (2002) reporta a unanimidade dos conselheiros quanto importncia do Compur e influncia efetiva de suas posies na poltica urbana do municpio. Entre outros aspectos, a autora problematiza a sua composio e aponta assimetrias de recursos, segundo o perfil dos conselheiros. Ao examinar a influncia das diferentes representaes nas decises do Conselho, representantes do Executivo foram apontados pela maioria dos conselheiros como os membros mais influentes nas decises do Conselho. Os representantes do segmento tcnico foram considerados relativamente influentes, enquanto os representantes do setor popular foram considerados pouco influentes pelos seus pares. Esses diferenciais remetem s assimetrias de recursos dos diferentes segmentos, destacando-se a disponibilidade de assessoria, de infra-estrutura, de informaes e de tempo para dedicar-se funo, maior no caso dos representantes governamentais e, no outro extremo, menor no caso dos segmentos populares. Remetem tambm ao maior ou menor poder argumentativo dos diversos segmentos que se revela na constatao de que as decises do Compur, na sua maioria, convergem com as posies do Executivo (Pereira, 2002). Nesta direo, um representante do setor tcnico observa que os representantes da sociedade civil tm feito uma discusso de poltica urbana muito direcionada pelo Executivo, estruturada com base numa pauta e na legislao existente, resultando uma discusso em varejo em detrimento de uma discusso mais ampla da poltica urbana. A despeito do reconhecimento unnime pelos conselheiros entrevistados da relevncia e influncia do Compur na gesto da poltica urbana, a problematizao do seu papel e de sua atuao atestam o dinamismo desse espao e a reflexividade presente em seu interior. Estes questionamentos colocam em relevo a explicitao dos conflitos, os processos de negociao e a dimenso de aprendizagem coletiva, evidenciada na afirmao de um representante popular de que a participao no Conselho demanda estar aberto a construir novas concepes, percepes ... entender a necessidade de construir, flexibilizar, de mediar com o outro (Brasil, 2004). Por sua vez, a CMPU, organizada quadrienalmente pelo Compur, corresponde ao momento de ampliao da participao, de alargamento das discusses sobre a cidade e de
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possvel articulao entre as polticas urbano-ambientais a partir das discusses temticas nas diversas reas. A CMPU mostra-se fundamental, no mnimo, por trs motivos: a abertura participao; a possibilidade de ampliao da discusso sobre a cidade e de influncia em macrodiretrizes e prioridades; e o potencial de articulao intersetorial no contexto de fragmentao e complexidade da administrao municipal. A primeira Conferncia Municipal de Poltica Urbana realizou-se em 1998-1999, aglutinando 700 pessoas e demandando seis meses de preparao. Dada a aprovao (ento recente) dos instrumentos urbansticos, no se visava sua avaliao, mas definio de ajustes e modificaes e construo desse espao de democracia participativa. Os esforos mobilizados para a sua concretizao no podem ser subestimados, tendo em vista, inclusive, as resistncias enfrentadas instituio de canais de participao por ocasio da aprovao do Plano Diretor. Neste sentido, cabe citar a afirmao de representante do setor tcnico de que a Conferncia tem o papel de trazer outras vises, outros desejos (Brasil, 2004). Na segunda CMPU o processo e as dinmicas foram aprimorados, possibilitando a ampliao das discusses e da participao. De fato, a II Conferncia, tendo como objetivo avaliar o Plano Diretor e a LPUOS, e propor diretrizes e alteraes nesses instrumentos, envolveu um longo processo de preparao, realizando-se no perodo entre outubro de 2001 e agosto de 2002. As seguintes diretrizes foram assumidas na sua concepo: o carter processual; o acesso informao; a garantia participao; o estmulo abordagem integrada; e o objetivo de construo da agenda urbana para o municpio. Destacase a participao expressiva nas pr-conferncias que visavam a produzir o documento A cidade que somos e eleger os delegados para a etapa seguinte, alm de seu papel de capacitao dos participantes. Foi credenciado um total de 2.958 participantes nas pr-conferncias regionais e temticas, e no caso dessas ltimas destaca-se o nmero significativo de inscries, que totalizaram 2.441, das quais 1.632 oriundas do setor popular.15 No se deter nas questes discutidas e propostas que delineiam avanos na poltica urbana e nos seus instrumentos, ressaltando-se apenas alguns pontos. Destacam-se a composio heterognea dos participantes e a amplitude das discusses efetuadas nesse espao, encampando as diferentes escalas, recortes, objetos e tematizaes. Diversas proposies foram elaboradas e aprovadas, envolvendo: mudanas nos parmetros urbansticos e alteraes no zoneamento; aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade; e ampliao do emprego de instrumentos redistributivos e voltados para a incluso socioespacial. A participao cidad mostrou-se valorizada pelos participantes, com destaque para o reconhecimento crescente do OP. Contudo, diversas questes foram problematizadas: desarticulao entre as diferentes instncias e a sobreposio de pautas e calendrios foram recorrentemente levantadas como problemas, implicando a diretriz de integrao entre esses espaos. Um nmero expressivo de propostas referentes gesto participativa foi aprovado, tendo em vista o aperfeioamento dos canais de participao e de sua articulao, a ampliao de sua autonomia e das possibilidades de participao. Vrias propostas enderearam-se ao Compur: a ampliao de suas atribuies, o papel deliberativo e a composio paritria. Mais alm, aprovou-se uma proposta mais ampla de reorganizao, referente criao de um sistema de desenvolvimento urbano, com o respectivo fundo (inclusive alimentado pela aplicao de instrumentos urbansticos). A CMPU aglutinou e canalizou investimentos, expectativas, desejos e energias do Executivo, dos membros do Compur, dos participantes e dos delegados em torno de uma plataforma ampla a cidade que queremos16, constituindo, assim, um momento privilegiado de interlocuo, embate, negociao e construo coletiva. Foi bem-sucedida em
15 Ver o balano da participao nos Anais da II Conferncia (PBH,2003).
16 Constituram eixos temticos da Conferncia Municipal de Poltica Urbana, que estruturam as discusses e propostas: mobilidade urbana, sistema virio e transporte coletivo; habitao, vilas e favelas; meio-ambiente e saneamento; controle urbano e patrimnio cultural.
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avanar e aprimorar o processo de participao cidad em suas mltiplas dimenses: a possibilidade de influncia nos processos decisrios, a dimenso integrativa e de aprendizagem, e a apresentao e reconhecimento das identidades dos atores envolvidos. O desafio que se coloca CMPU e ao Compur, como aos canais de participao de um modo geral, reside nas possibilidades de concretizao dos acordos e deliberaes construdos nesses espaos, sem as quais a participao se resume ao carter litrgico ou de encenao.
GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES E INCLUSO SOCIOESPACIAL: OBSTCULOS, DESAFIOS E POTENCIALIDADES DAS INSTNCIAS DE PARTICIPAO
A diviso de competncias, abrangncias, escalas e papis do conjunto pulverizado de instncias de participao em Belo Horizonte implica desafios substantivos, referentes articulao no apenas entre esses espaos como j tem sido ensaiado , mas entre os diversos setores, entre planejamento e gesto urbana, entre os instrumentos das polticas urbanas voltados para a regulao e para a proviso de bens coletivos. A multiplicidade dos espaos de participao propicia diversas ocasies de encontro entre o governo e a sociedade, e possibilidades distintas de influir ou intervir no mbito decisrio. Contudo, essa fragmentao pode acarretar o esvaziamento relativo das instncias que efetuam discusses mais globais em relao s que decidem a aplicao de recursos ou a proviso de bens negociveis. Tambm pode implicar maiores riscos de absoro das energias dos movimentos sociais e dos atores coletivos, que tm sido canalizadas em grande medida para a atuao institucional. A despeito das dificuldades, ambigidades e limites que se apresentam nesses novos espaos de construo democrtica, a atuao do Compur mostra a concretizao de possibilidades de avanos na reconfigurao dos instrumentos de planejamento e regulao urbanstica, que se pode traduzir na cunhagem de avanos e em inovaes locais na gesto urbana. Mais alm, a convergncia de seus representantes quanto relevncia do Compur e, ainda, quanto s dimenses que remetem aos processos de aprendizagem coletiva permitem apostar nas possibilidades de aprimoramento desses arranjos de interlocuo entre o poder pblico e os diversos segmentos sociais. Alm disso, os debates e as proposies na CMPU indicam as trilhas de aprofundamento da gesto democrtica das cidades, de renovao nas polticas urbanas e de requalificao das instncias de participao, tendo em vista maior efetividade e maior equalizao das condies de participao dos diferentes segmentos. A existncia e o efetivo funcionamento de ambos os espaos, destinados gesto dos instrumentos normativos da poltica e do planejamento urbanos no municpio, indicam potencialidades inerentes superao de modelos de corte centralista, pautados monologicamente na racionalidade tcnica. O campo inerentemente conflitual da produo da cidade e a arena das suas polticas coloca dificuldades e contradies de toda ordem para a concretizao dos potenciais dos espaos de gesto democrtica das cidades. A efetividade e a consolidao das instncias de participao desafiam as matrizes tradicionais e predatrias de relao entre o Estado e a sociedade, contribuindo para o processo permeado de continuidade e resistncias, de promessas e mudanas de reconstruo da cultura poltica sob premissas democrticas e de incluso social. No se podem minimizar as dificuldades e as contradi48 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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es de toda natureza nos processos de formulao e implementao dos instrumentos de poltica urbana, sobretudo se apontam para a superao de uma ordem urbana configurada h longa data, de padres de ao estatal e de padres tradicionais de relao entre poder pblico e sociedade. Nesse sentido, a rota do chamado planejamento politizado e da incorporao das premissas de reforma urbana inscrita nas lutas pelo direito cidade implica obstculos relativamente maiores e, se no o alargamento, por certo a explicitao dos conflitos urbanos na cena pblica. Inmeras dificuldades e desafios interpem-se s possibilidades de as instncias institucionais de participao no mbito local realizarem suas promessas e potenciais de cunhagem de avanos institucionais, de democratizao das polticas pblicas e das relaes entre governo e sociedade, tendo em vista a incluso e concretizao dos direitos sociais. No se pretende esgot-las, mas to-somente recuperar alguns dilemas e questes mais gerais na abordagem dos canais de participao cidad. Nos domnios institucionais, vrios dilemas e problemas se apresentam, desde os dilemas postos pelo processo inconcluso de descentralizao brasileiro, entre os quais as limitaes de recursos e capacidades tcnicas, financeiras e administrativas, que conformam bices muito significativos para a realizao das atribuies constitucionais pela maioria dos governos locais brasileiros. Os espaos de participao acarretam o tensionamento das estruturas governamentais do Executivo e Legislativo municipais do aparato burocrtico-administrativo e de suas lgicas, implicando dificuldades de articulao. Tambm a proliferao das instncias e a conseqente fragmentao recolocam o desafio da articulao das aes governamentais, bem como apresentam implicaes para a organizao, mobilizao societria e participao cidad. No mbito da sociedade civil, os dilemas remetem, sobretudo, questo da preservao da autonomia dos movimentos e organizaes sociais, de sua capacidade mobilizadora e de seu fortalecimento. Os riscos de desmobilizao, instrumentalizao e cooptao, e os custos atribudos ultrapassagem das fronteiras dos domnios societrios e de seus espaos pblicos podem ser considerados um cenrio possvel, colocando novos desafios organizao societria. Teixeira (2000, p.273) aponta para essa questo em aberto ao afirmar que a participao cidad nas instncias dos governos locais cria a possibilidade de as organizaes perderem sua autonomia, inserindo-se na lgica do poder. Porm, para o autor, o desafio que se lhes apresenta o de enfrentar todos esses riscos, com ao e reflexo coletivas, buscando o fortalecimento da sociedade civil e a democratizao das relaes entre Estado e sociedade. A considerao da dimenso cultural e da cultura poltica como aspecto relevante demarca a magnitude dos desafios postos em ambos os domnios e na relao entre o Estado e a sociedade. Sugere percursos e processos contraditrios e descontnuos, tecidos entre mudanas e continuidades. Nesses termos, colocam-se as dificuldades e as potencialidades da traduo de princpios e prticas inovadoras cunhadas pelos atores sociais no mbito das polticas pblicas.
Flvia de Paula Duque Brasil pesquisadora da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e Mestre em Sociologia pela UFMG. E-mail: flavia.brasil@ fjp.gov.br Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
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B S T R A C T This article addresses citizens participation in urban policies, focusing on participatory arrangements implemented by local governments since the late eighties in Brazilian context. These experiences could be regarded as expressions of collective actors democratizing projects referred to urban planning and management. This paper argues that, despite the experiences diversity, their limits, difficulties and contradictions, participation have produced alternative policies models. First, the text approaches public space and citizens participation concepts and stresses civil society possibilities to influence agenda-setting and policy-making process. Next, local-level participatory arrangements are examined, emphasizing urban policy municipal councils. Their character, roles, potencials and limits are pointed out. Last, Belo Horizontes Urban Policy Municipal Council and the Urban Policy Municipal Conference are analyzed as an illustrative case.
E Y W O R D S Citizens participation; urban policies; municipal councils.
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JOVENS NO MUNICPIO DE SO PAULO

EXPLORANDO O EFEITO DAS RELAES DE VIZINHANA
R E N ATA M I R A N D O L A B I C H I R HAROLDO DA GAMA TORRES MARIA PAULA FERREIRA R E S U M O O objetivo desse artigo testar a hiptese de acmulo de indicadores negativos nas reas perifricas do municpio de So Paulo, abordando alguns tipos de riscos sociais que incidem sobre indivduos jovens, como desemprego, violncia urbana, baixo nvel educacional e gravidez na adolescncia. Para tanto, so utilizados mtodos de estatstica espacial e as reas de ponderao da amostra do Censo Demogrfico (IBGE, 2000). Ao contrrio da viso bastante difundida, os resultados apontam, de modo geral, para a questo da heterogeneidade da periferia, ou seja, para a no-sobreposio espacial de diversos riscos considerados. Desse modo, os resultados indicam a complexa estruturao dos riscos sociais em municpios como So Paulo, o que tem importantes conseqncias para o planejamento de polticas pblicas. PA
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Riscos sociais; segregao; polticas sociais; juventude.
INTRODUO
Est presente na literatura sociolgica e de estudos urbanos, ainda que de modo difuso, a proposio da homogeneidade das periferias metropolitanas, que seriam locais distantes dos centros urbanos, marcados pela ausncia de investimentos pblicos, pelo acmulo de privaes e de indicadores sociais negativos:
A extenso das periferias urbanas ... tem sua expresso mais concreta na segregao espacial ou ambiental configurando imensas regies nas quais a pobreza homogeneamente disseminada. (Maricato, 2003, p.152.)
Essa frase sintetiza o argumento relativo homogeneidade das reas perifricas das metrpoles brasileiras, que seriam marcadas pela sobreposio de mltiplas carncias e privaes, com contedos socioeconmicos bastante similares. A idia de que os riscos sociais so cumulativos pode parecer bastante evidente para a maior parte dos observadores da cena urbana brasileira. No caso de So Paulo, o argumento teria sido supostamente comprovado ad nauseam por dezenas de estudos, sobretudo se considerarmos a grande massa de dados existentes sobre a periferia de So Paulo, bem como a sistemtica produo de indicadores de cunho territorial, tais como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o ndice de Excluso Social (Sposati, 1996), o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) e outros. Vale ainda destacar que boa parte da literatura brasileira sobre a chamada segregao residencial tende a considerar como dado que os riscos sociais em geral se concentram esR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 53
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1 Este estudo foi desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM/Cebrap e Cepid/Fapesp) em parceria com a Secretaria de Assistncia Social do Municpio de So Paulo ver CEM/Cebrap e SAS-PMSP, 2004. 2 O mapeamento das reas de vulnerabilidade do municpio de So Paulo baseouse em variveis selecionadas do Censo Demogrfico 2000, que, submetidas anlise fatorial, foram agrupadas em duas dimenses principais, denominadas dimenso de privao socioeconmica e dimenso de ciclo de vida familiar; estas dimenses combinadas, por meio de anlise de cluster, deram origem a diferentes grupos de vulnerabilidade social.
pacialmente no anel externo das regies metropolitanas, gerando no caso de So Paulo uma distribuio espacial dos problemas sociais de formato radial-concntrico (Villaa, 2001; Taschner & Bogus, 2000). Essa viso associa-se com a caracterizao das periferias urbanas como locais relativamente homogneos em termos de falta de investimentos pblicos, de acesso a bens e servios essenciais, alm de indicadores socioeconmicos muito ruins. Muitos desses estudos ou tomam o argumento da concentrao de precariedades nas reas perifricas a priori ou so organizados em unidades de anlise muito agregadas espacialmente, como, por exemplo, na escala de distritos administrativos. E, no caso de So Paulo, a anlise por distritos (96 reas) tende a ser bastante insatisfatria, indicando apenas padres espaciais muito gerais, uma vez que essas reas apresentam grande variabilidade no porte demogrfico, sendo que algumas tm o tamanho de verdadeiras cidades, como o distrito de Graja, com mais de 400 mil habitantes, segundo o Censo de 2000 do IBGE. Estudos desenvolvidos recentemente no mbito do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/Cebrap) em escala geogrfica mais detalhada (como a de setores censitrios) apontam, ao contrrio, para uma relativa heterogeneidade das reas de pobreza. Apesar de ser possvel afirmar que certas reas do municpio de So Paulo possuem um legado histrico de acmulo de indicadores negativos sujeitas a diferentes tipos de riscos, tanto sociais quanto ambientais , tambm verdade que essas reas se distribuem por todo o municpio de forma bastante dispersa e complexa, aproximando-se mais de um mosaico do que da descrio radial-concntrica descrita pela literatura: ou seja, cada vez mais parece ser preciso falar em periferias, com caractersticas bastante peculiares, e no mais em periferia, uma vez que esse rtulo abrangente coloca sob o signo da homogeneidade realidades muito distintas. Em outras palavras, necessrio examinar o argumento referente ao acmulo de riscos em uma escala de observao mais detalhada, de modo a produzir uma caracterizao mais precisa de sua distribuio espacial. Como exemplo, podemos citar o Mapa da Vulnerabilidade Social da Populao da Cidade de So Paulo,1 desenvolvido na escala dos setores censitrios, destacando que a pobreza urbana no municpio apresenta mltiplas dimenses que no se restringem simples carncia (ou ausncia) material, pois alm da dimenso socioeconmica (baixos nveis de renda e escolaridade) tambm importante considerar a dimenso demogrfica da pobreza: entre os mais pobres, h composies familiares especficas que devem ser consideradas com bastante cuidado, como famlias chefiadas por mulheres, por homens jovens de baixa escolaridade, compostas por muitas crianas, ou por pessoas idosas, e muitos outros aspectos.2 Esse estudo mostrou ainda que a pobreza urbana pode ser marcada pela segregao, pelo isolamento espacial, em reas com poucas oportunidades gerais de vida e de acesso a servios e polticas pblicas. Certas reas da periferia de So Paulo, como Brasilndia (na Zona Norte), Capo Redondo (na Zona Sul) e Cidade Tiradentes (na Zona Leste) so marcadas por acmulos de indicadores negativos: falta de acesso a polticas essenciais (como sade e educao); altos ndices de criminalidade (como altas taxas de homicdio); exposio a variados tipos de riscos (como maior incidncia de certos agravos de sade pblica) etc. Porm, alm dessas reas fortemente segregadas, h certas reas da chamada periferia que no so to segregadas: esto inseridas em reas consolidadas e com boas condies de acesso a servios pblicos, tm melhores oportunidades de emprego e de mobilidade em geral. Essa distino remete ainda diferenciao do prprio conceito de
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pobreza, e tambm de periferias (h periferias mais recentes, algumas j consolidas, outras em fase de transio). Cada uma dessas composies necessita de cuidados e de olhares especficos: importante atentar para as estratgias de sobrevivncia das populaes que moram nesses locais; do ponto de vista das polticas pblicas, esses dados destacam a necessidade de polticas sociais que considerem o componente espacial da pobreza, elegendo o territrio como rea de atuao, sem perder, entretanto, a dimenso mais geral: os mecanismos produtores da pobreza e da segregao urbanas, destacando-se especialmente o papel do Estado (inclusive por meio das polticas pblicas tradicionais, que geram condies diferenciadas de acesso) e do capital imobilirio (ver Marques & Torres, 2004). A segregao observada em certos locais da cidade gera diferentes e perversas conseqncias: menor acesso a servios essenciais (dada a grande distncia que tem de ser percorrida, em mdia, para obter diversos tipos de atendimento), maior exposio a certos tipos de agravos sade (dadas as condies bastante insalubres em que muitos vivem), efeitos sobre a escolaridade dos jovens (Torres, Ferreira & Gomes, 2004, revelam que estudar em escolas de reas perifricas, em que a maioria dos alunos tem baixa renda e pais com baixa escolaridade, tem fortes efeitos sobre o desempenho escolar), menores oportunidades de mobilidade social (dada a maior fragilidade das redes de relaes) etc. Alm disso, a segregao socioespacial tem efeitos sobre as redes de relaes sociais, sobre os padres de sociabilidade, sobre a articulao das comunidades (uma vez que reduz os contatos entre os diferentes grupos sociais), o que afeta, tambm, as possibilidades de modificao de suas realidades. Em suma, alm da relevncia analtica, o tema tem particular importncia para as polticas sociais, uma vez que a literatura internacional sugere que a aglomerao de um determinado grupo social ou tnico em uma dada rea tenderia a aumentar substancialmente esses riscos juvenis, bem como teria impactos substanciais sobre as oportunidades econmicas e sociais dos indivduos que residem nessas reas altamente segregadas: aquelas que concentram grupos menos favorecidos (Massey & Denton, 1993; Durlauf, 2001; Yienger, 2001). Esta literatura adverte, porm, que na anlise dos padres espaciais da segregao a escala pode exercer um papel fundamental (Sabatini, 2001).3 Assim, examinar a hiptese de acmulo de riscos associada ao tema da segregao residencial constitui um esforo de interesse tanto emprico como terico, com implicaes significativas para as polticas sociais. Do ponto de vista emprico, o artigo busca compreender at que ponto determinados riscos sociais, especialmente aqueles que afetam indivduos jovens, convergem ou no para territrios urbanos especficos. Por esta convergncia de riscos em um mesmo territrio estamos nos referindo, no caso desse artigo, concentrao do desemprego, violncia urbana, baixo nvel educacional e gravidez na adolescncia, em um pequeno nmero de reas contguas, normalmente localizadas nas periferias urbanas discute-se assim o efeito das relaes de vizinhana sobre a incidncia desses riscos.4 Esses indicadores foram selecionados por ajudarem a complementar a definio das situaes de pobreza sem estarem diretamente relacionados dimenso da renda ou seja, a anlise da concentrao espacial de alguns riscos juvenis contribui para tornar mais complexo o entendimento das mltiplas dimenses da pobreza (Mingione, 1999). O estudo desses tipos de riscos que afetam as populaes mais jovens particularmente relevante do ponto de vista das polticas sociais, especialmente se for considerado que a sobreposio de carncias nessa faixa etria contribui para a reproduo de circuitos de pobreza.
3 De modo geral, o conceito de segregao remete a duas dimenses principais: os padres de concentrao espacial de determinados grupos sociais e o grau de homogeneidade social de determinadas reas. Massey e Denton (1993) mencionam outras dimenses, tais como concentrao (que mede a densidade da pobreza) e centralizao (que mede sua localizao em relao ao centro da cidade). Consideramos estes elementos menos relevantes para a discusso brasileira. 4 Para a discusso relativa aos efeitos de vizinhana sobre o desenvolvimento dos jovens, ver, por exemplo, Brooks-Gunn, Duncan, 1997.
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5 O estudo serviu como base para a localizao dos equipamentos do projeto Fbricas de Cultura, que visa proporcionar acesso cultura e lazer aos jovens de reas perifricas, em particular aquelas com maiores concentraes de jovens em situao de risco social, particularmente violncia. 6 Assim, o valor zero indica o distrito com o menor nvel de vulnerabilidade, e o valor cem, o de maior nvel. Este indicador considerava em sua composio a taxa de crescimento do distrito entre os anos 1991 e 2000; o percentual de jovens residentes; o percentual de nascidos vivos de mes com idade entre 14 e 17 anos; a taxa de homicdio entre os jovens do sexo masculino com idade entre 15 e 17 anos; o percentual de jovens de 15 a 19 anos que no freqentavam a escola; e a renda mdia do chefe do domiclio. Foi utilizada a metodologia estatstica de anlise fatorial. 7 A ttulo de ilustrao das grandes disparidades observadas, pode-se destacar que enquanto nos distritos de Jardim Paulista e Moema (caracterizados por bons indicadores socioeconmicos) o percentual de mes adolescentes variava em torno de 1%, em Cidade Tiradentes (distrito da periferia do municpio) o percentual era prximo de 10%, ou seja, em 10% dos nascidos vivos de mulheres residentes neste local, nos anos de 1999 a 2001, as mes tinham menos de 17 anos de idade. 8 O Censo baseado em dois questionrios: um mais sucinto, denominado questionrio para o universo do censo, que cobre toda a populao; e outro mais abrangente e detalhado que aplicado em uma amostra correspondente a 10% dos domiclios. 9 O ndice de Moran varia no intervalo de -1 a 1, com valores positivos indicando autocorrelao espacial, ou seja, a existncia de reas com valores similares entre vizinhos (para o indicador de interesse), e valores negativos representando diferenas entre vizinhos.
No que diz respeito a riscos juvenis, um dos principais exerccios empricos sobre o tema foi o ndice de Vulnerabilidade Juvenil (IVJ), realizado pela Fundao Seade em 2002, mediante uma demanda da Secretaria Estadual da Cultura.5 Este estudo classificava os distritos administrativos da cidade em uma escala de zero a cem pontos que expressava o grau de vulnerabilidade social dos seus jovens moradores, considerando, simultaneamente, os nveis de escolaridade dos jovens, homicdios, fecundidade e outros.6 O estudo destacou ainda a existncia de cinco grupos de distritos no municpio com distintos nveis de vulnerabilidade para os jovens residentes.7 Com poucas excees, foram observadas coincidncias espaciais entre os diversos tipos de riscos analisados, indicando na escala de distritos uma estreita relao existente entre condies socioeconmicas, em particular a pobreza, e situaes de violncia e maternidade entre os jovens residentes nestes locais. Assim, de certa forma, a hiptese do acmulo de riscos foi tambm reafirmada por este exerccio, realizado na escala do distrito (Fundao Seade, 2002). Em outras palavras, o objetivo mais geral deste artigo reexaminar a proposio de que as periferias so homogneas. Pretendemos mostrar que a sobreposio de carncias nas reas perifricas do municpio de So Paulo no completa, ou seja, a periferia mais heterognea do que supe a literatura. Tomaremos como exemplo alguns riscos juvenis desemprego, grau de alfabetizao, gravidez precoce e taxa de homicdios em uma unidade de anlise espacial mais detalhada: trabalharemos aqui com as 456 reas de ponderao da amostra do Censo Demogrfico do IBGE.8 Utilizaremos tambm mtodos de estatstica espacial, como o ndice de Moran,9 que oferecem uma abordagem bastante interessante tanto para medir os nveis de segregao existentes como para identificar em grande detalhe os locais com altssimo grau de concentrao de um dado risco juvenil, os chamados hot spots.
METODOLOGIA
A partir dos dados do Censo Demogrfico 2000 (IBGE) e do sistema de estatsticas vitais da Fundao Seade, foram gerados quatro indicadores que expressam as condies de vida dos jovens no municpio de So Paulo: percentual de adolescentes do sexo feminino de 13 a 17 anos que j tiveram filhos; percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo; taxa de desemprego dos jovens de 18 a 24 anos; e taxa de homicdios de homens de 18 a 29 anos. Os trs primeiros indicadores foram derivados da amostra do Censo Demogrfico, que constituda por 10% das unidades domiciliares do municpio. A taxa de homicdios foi elaborada com base na mdia dos bitos para os anos de 1999, 2000 e 2001, sendo derivada do sistema de estatsticas vitais da Fundao Seade. Como unidades de anlise (e como reas de vizinhana) foram utilizadas as reas de ponderao criadas no mbito do Censo Demogrfico 2000, que no municpio de So Paulo correspondem a 456 reas. Essas reas so compostas por setores censitrios e englobam em torno de 4 mil domiclios, com cerca de quatrocentos deles pertencentes amostra. Essas reas so homogneas em termos de variveis socioeconmicas e demogrficas (Fundao IBGE, 2002). A adoo das reas de ponderao como unidades geogrficas do estudo teve como objetivo explorar as dimenses da segregao espacial em uma escala mais detalhada do que os 96 distritos administrativos da cidade, j que estes podem conter em seu interior uma diversidade de situaes que no nvel agregado no possvel detectar.
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Como ferramental analtico foram utilizadas medidas de autocorrelao espacial, especificamente o ndice de Moran (I), global e local. Apesar da existncia de vrios ndices que mensuram padres espaciais, o ndice global de Moran o mais comumente utilizado quando se deseja um sumrio da distribuio espacial dos dados. Em outras palavras, se comparados aos indicadores comumente utilizados para os estudos de segregao como o ndice de dissimilaridade o ndice de Moran incorpora uma dimenso bastante inovadora: testar at que ponto o nvel de uma varivel para uma dada rea similar ou no ao das reas vizinhas. Por exemplo, em situaes em que no existe segregao, a distribuio da proporo de pobres (ou de qualquer outra varivel de interesse, como concentrao de negros) ser uniforme em todas as reas da cidade, isto , se o percentual de pobres na cidade de 30%, esta proporo ser aproximadamente a mesma em todas as reas do municpio e o ndice de Moran tender a zero. Para as situaes em que h segregao, as reas com altas concentraes de pobres sero vizinhas entre si (assim como as reas com altas concentraes de no-pobres) e o ndice de Moran se aproximar de um. Assim como no caso dos outros indicadores de segregao, este indicador tende a ser afetado pela escala geogrfica adotada (Anselin, 1995).10
RESULTADOS DO MORAN GLOBAL

Os valores obtidos pelo ndice Global de Moran sugerem a existncia de autocorrelao espacial para os quatro indicadores analisados, com as maiores correlaes observadas para a taxa de desemprego e o percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo; a menor correlao corresponde ao percentual de meninas de 13 a 17 anos que tm ou j tiveram filhos. Assim, possvel afirmar que a distribuio desses indicadores no uniforme no municpio de So Paulo, isto , os graus de heterogeneidade espacial variam conforme o tipo de varivel considerada (Tabela 1). Uma outra maneira de observar a autocorrelao espacial existente para cada um dos quatro indicadores o Diagrama de Espalhamento de Moran. Esse tipo de grfico apresenta o cruzamento entre o valor do indicador para uma determinada rea e a mdia dos vizinhos. Assim, no caso de uma autocorrelao perfeita ndice de Moran igual a 1 (um) a mdia de cada rea considerada seria igual mdia ponderada dos seus vizinhos. No Anexo 1 apresentamos o Diagrama de Espalhamento para as quatro variveis consideradas. Tabela 1 ndice Global de Moran
Indicadores Taxa de desemprego dos jovens de 18 a 24 anos Percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo Taxa de homicdios de homens de 18 a 29 anos (em cem mil) Percentual de adolescentes do sexo feminino de 13 a 17 anos que j tiveram filhos Fontes: IBGE, Censo Demogrfico 2000; Seade, Estatsticas Vitais. * Nvel de significncia de 5%. ndice de Moran (I)* 0,63 0,61 0,45 0,23
10 Este ndice escrito como: I=(N/S0)i j wijxixj / ixi 2 (1) Onde, wij um elemento da matriz vizinhana espacial W que indica se as reas i e j so contguas. Foi utilizada uma matriz de vizinhana de primeira ordem, com wij assumindo valor 1 se i e j so fronteirios e 0 (zero) caso contrrio. S0 um fator de normalizao igual soma de todos os pesos (i j wij), e xi corresponde ao valor do indicador a ser testado para a rea i e N o nmero de observaes. Foi utilizado o nvel de significncia de 5% nos testes de hipteses, em que a hiptese nula corresponde a: o valor observado do ndice para cada um dos quatros indicadores era igual a zero. Para se verificar a existncia de padres espaciais e sua identificao utilizou-se o ndice de Moran Local, que pode ser expresso como: wij zj j I i = N
i=1 (2) _ Onde, zi = (xi - x ) Essa medida apresenta um valor para cada regio, permitindo a identificao de padres espaciais e a criao de clusters que os representam. Estes clusters podem ser interpretados como reas com dinmicas espaciais prprias que se destacam das demais. A partir desses ndices foram gerados os LISA maps (Anselin, 1995), com um nvel de significncia de 5%.
zi2
Os resultados revelam que, enquanto os padres de heterogeneidade espacial parecem ser de fato similares quando considerados certos indicadores (como desemprego e escolaridade), o mesmo no ocorre para outros indicadores (como homicdios e gravidez na
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adolescncia). Tal evidncia, por si s, j coloca em questo a hiptese apresentada na introduo relativa a um perfeito e simultneo acmulo de riscos nas mesmas reas, pelo menos no que diz respeito unidade de observao utilizada neste estudo reas de ponderao. Para aprofundar esse argumento, foram analisados os mapas gerados pelo ndice de Moran Local.
RESULTADOS DO MORAN LOCAL

11 Os mapas LISA (Local Indicator of Spatial Association) apresentam as correlaes para uma dada varivel entre cada uma das unidades de anlise e seus vizinhos. Todos os mapas foram elaborados pelos autores do presente artigo.
A seguir so apresentados os mapas LISA,11 onde esto identificados os clusters espaciais de reas de ponderao que se diferenciam das demais reas da cidade. Nesse mapa as reas em cinza claro so aquelas onde ocorrem valores muito acima da mdia da cidade e, simultaneamente, as reas vizinhas tambm apresentam valores muito altos; as pretas representam as reas com valores abaixo da mdia do municpio (e simultaneamente as reas vizinhas tambm apresentam valores muito baixos). As reas em cinza escuro so as reas denominadas de transio, ou seja, o padro local no similar ao da vizinhana. Por fim, as reas em branco so aquelas em que no foram identificados padres espaciais que se diferenciam de modo particular do observado para o conjunto do municpio. Mapa 1 Taxa de desemprego dos jovens com 18 a 24 anos. Municpio de So Paulo, 2000.
Fonte: Censo Demogrfico 2000.
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Apresentamos no Mapa 1 o ndice de Moran Local para a taxa de desemprego dos jovens de 18 a 24 anos. Podemos observar que este indicador apresenta um padro de distribuio espacial semelhante ao esperado pela literatura, apresentando o conhecido padro radial-concntrico. Nveis baixos de desemprego so observados no bloco homogneo constitudo pelo chamado Centro expandido (em preto) e altos nveis de desemprego so encontrados nas reas homogneas a Leste e a Sul da cidade (em cinza claro). Trata-se de um resultado conhecido. No por acaso, a regio do Centro expandido apresenta os maiores nveis de renda e tambm a principal responsvel pela oferta de empregos (Gomes & Amitrano, 2004). A principal surpresa, neste caso, diz respeito situao da Zona Norte. Apenas algumas poucas reas apresentam nveis de emprego homogeneamente baixos. Talvez isso possa ser explicado, em parte, pela recente transformao social da regio com a emergncia de Santana como um distrito de renda mdia-alta e pela maior proximidade da maior parte da Zona Norte regio do Centro expandido, local de maior concentrao de empregos. De forma anloga ao mapa anterior, o Mapa 2 apresenta o ndice de Moran Local para o percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo. Mapa 2 Porcentagem de jovens com 18 a 19 anos com ensino mdio completo, segundo agrupamentos de correlao espacial. Municpio de So Paulo, 2000.
Tambm neste caso surgem dois grandes agrupamentos: o que engloba as reas centrais e mais ricas da cidade com alto grau de concluso do segundo grau e o que
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envolve as reas perifricas a Leste, Sul e tambm a Noroeste (nesse caso, com baixo grau de concluso). Com algumas excees, observamos que as reas de baixo desemprego tm alta escolaridade e as reas de baixa escolaridade tm alto desemprego. Cabe ressaltar que esses resultados, embora corroborem a hiptese de sobreposio de riscos sociais em locais de periferia mesmo na escala de reas de ponderao , sugerem uma srie de elementos relativamente surpreendentes. O Centro histrico da cidade no apresenta alto nvel de escolaridade, mas alto nvel de emprego. A regio de So Miguel Paulista no extremo Nordeste da cidade est na pior situao em relao ao emprego, o que no se reflete no nvel de escolaridade. Mapa 3 Taxa mdia de homicdios, 1999-2001, segundo agrupamentos de correlao espacial. Municpio de So Paulo, 2000.
Em outras palavras, os dados nesta escala sugerem que a segregao no to compacta territorialmente como o modelo centro-periferia sugere (Villaa, 1999). E estas discrepncias so muito mais significativas quando observamos outros dados, tais como os de homicdios e ocorrncia de filhos entre as adolescentes (Mapas 3 e 4). No caso de homicdios, embora as maiores taxas encontrem-se nas periferias, tais eventos no se localizam com intensidade em qualquer periferia, mas de modo muito mais concentrado espacialmente nos distritos de Jardim ngela, Brasilndia, So Mateus e na fronteira com Diadema.
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Analogamente, as reas com baixa incidncia de homicdios no abrangem todo o Centro expandido, e se manifestam tambm em reas prximas, como Santana e Tatuap. Em outras palavras, os padres espaciais da taxa de homicdios no podem ser considerados um espelho do padro observado na taxa de desemprego e grau de concluso do segundo grau. Mapa 4 Porcentagem de pessoas do sexo feminino com 13 a 17 anos e com filhos, segundo agrupamentos de correlao espacial. Municpio de So Paulo, 2000.
Estes resultados sugerem que embora os locais com elevadas taxas de homicdios apresentem elevados nveis de desemprego e baixa escolaridade, no necessariamente todos os locais com estas caractersticas tm elevado nvel de homicdios. A cumulatividade de riscos ocorre em alguns casos, mas no em outros. Entender estes padres pode ser de grande interesse para polticas de carter local. De certo modo, o mesmo fenmeno se observa no caso da gravidez na adolescncia, com um padro ainda mais fragmentado do que o observado acima (Mapa 4). O mapa apresenta a distribuio do indicador referente a adolescentes de 13 a 17 anos com filhos. possvel identificar um nico agrupamento homogneo: as reas localizadas no chamado quadrante Sudoeste onde o ndice de gravidez na adolescncia se diferencia do restante do municpio por apresentar valores muito baixos. Nas reas mais perifricas, o padro territorial relativamente fragmentado, embora algumas reas
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Norte de Brasilndia e Sul do Jardim ngela meream um destaque especial, por apresentarem tambm nveis elevados para os demais indicadores considerados. No por acaso, no caso dessa varivel, o ndice de Moran Global o mais baixo entre os quatro analisados. Se considerarmos em conjunto os resultados referidos aos quatro indicadores considerados, encontraremos um conjunto de combinaes relativamente limitado e de grande interesse analtico. A Tabela 2, resume as informaes relativas anlise das possveis combinaes entre reas com acmulo ou no de riscos. Tabela 2 Combinaes dos clusters espaciais considerando situaes positivas e negativas entre os quatro indicadores considerados
Combinaes consideradas Nmero de reas de ponderao 6 Populao (%) Taxa de desemprego Jovens que concluram o ensino mdio (%) 25,9 Taxa de homicdio (em cem mil) 284,9 Adolescentes do sexo feminino com filhos (%) 5,4
Quatro indicadores negativos Trs indicadores negativos Dois indicadores negativos Um indicador negativo Nenhum indicador positivo ou negativo Um indicador positivo Dois indicadores positivos Trs indicadores positivos Quatro indicadores positivos Combinaes de indicadores positivos e negativos Total
1,5
32,2
25
7,5
33,1
24,5
279,2
5,5
50
13,0
31,7
27,3
231,2
5,0
53
13,4
30,2
31,9
233,2
4,5
157
33,7
25,4
39,1
166,8
3,7
50
9,5
20,7
43,3
130,1
2,9
39
7,2
20,3
56,1
87,2
1,7
33
5,7
18,5
62,7
93,4
1,6
24
4,4
17,4
65,0
73,5
1,3
19
4,0
25,3
34,6
162,7
4,9
456
100,0
26,3
38,3
176,7
3,9
Fonte: Fundao IBGE, Censo Demogrfico 2000; Fundao Seade, Estatsticas Vitais. Elaborao dos autores.
A interpretao da Tabela 2, considerando os principais diferenciais entre os vrios tipos de clusters espaciais propostos, torna mais clara a percepo da heterogeneidade entre estas diversas reas urbanas. Enquanto nas melhores regies da cidade as reas com pelo menos trs indicadores apresentando os nveis mais positivos o percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo maior que 60%, nas piores reas, trs ou mais negativos, este percentual de cerca de 25%. O mesmo pode ser observado quando so considerados outros indicadores, como as taxas de desemprego e de homicdios. Do ponto de vista demogrfico, observa-se na Tabela 2 a existncia de 4,4% da popula62 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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o residindo em reas que apresentam os quatro indicadores positivos, equivalendo aproximadamente 455 mil pessoas. Com trs indicadores muito favorveis foram encontradas 33 reas, que correspondem, junto com o grupo anterior (os distritos que formam o chamado quadrante Sudoeste), a rea mais rica da cidade e onde est localizada a maior parte da oferta de servios urbanos. Estes elementos podem ser observados no Mapa 5. Mapa 5 Combinaes positivas entre os quatro indicadores.
De fato, podemos observar no Mapa 5 a significativa concentrao de reas com todos os indicadores apresentando os nveis mais positivos. De certa forma, estes resultados sugerem que enquanto a periferia pobre mais heterognea socialmente (particularmente no que diz respeito ocorrncia de homicdios e gravidez na adolescncia), o Centro rico mais compacto espacialmente e mais homogneo, do ponto de vista da concentrao de nveis positivos dos indicadores considerados. Pela Tabela 2, observa-se tambm que, em 2000, 1,5% da populao da cidade, ou aproximadamente 160 mil pessoas, residiam em locais que podiam ser considerados de altssima vulnerabilidade para os jovens, uma vez que acumulam as situaes mais desfavorveis do municpio para os quatro indicadores considerados. Se for agregado a esse contingente a populao residente em reas com trs situaes mais desfavorveis para pelo menos trs dos quatro indicadores considerados, chega-se a 9% da populao total, ou quase 950 mil pessoas residindo nestes locais.
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Mapa 6 Combinaes negativas entre os quatro indicadores.
Podemos verificar no Mapa 6 que, do ponto de vista espacial, estas reas de altssima vulnerabilidade so bastante concentradas espacialmente. De fato, enquanto os locais com algum indicador fortemente negativo distribuem-se por quase toda a periferia da cidade, as reas com trs ou quatro indicadores muito desfavorveis se concentram territorialmente em locais como Jardim ngela, Brasilndia, Cidade Tiradentes e Leste do Itaim Paulista. Esses resultados indicam que certos riscos sociais realmente so mais concentrados espacialmente, incidindo de forma sobreposta sobre certas reas da periferia, mas no permitem afirmar que os riscos sociais em geral (no caso, os riscos que afetam os jovens) incidem de forma homognea e concentrada nas reas perifricas do municpio de So Paulo. Ou seja, a cumulatividade de riscos no perfeita como sugere a literatura, e o balano entre o acmulo e a heterogeneidade de situaes de vulnerabilidade bastante complexo. Tais elementos contribuem para a discusso a respeito de polticas sociais que considerem a dimenso espacial da pobreza e da vulnerabilidade em toda a sua complexidade, ou seja, polticas que levem em considerao as necessidades especficas de cada local, tendo assim uma atuao mais eficiente. Finalmente, cabe tambm destacar aqueles 37,7% da populao que vive em reas que no se distinguem nem positivamente nem negativamente nesses indicadores (Tabela 2). Espacialmente, este contingente est localizado num trecho intermedirio entre o centro e a periferia mais distante, com ocorrncias territoriais localizadas, principalmen64 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4
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te, a Leste e Norte da cidade (ver Mapas 5 e 6). Existe tambm um grupo de reas que tm situaes simultaneamente positivas e negativas, mas que representam apenas 4% da populao total.
CONCLUSO
Esse artigo mostrou que preciso prestar mais ateno aos temas da heterogeneidade e dos componentes espaciais das situaes de pobreza. Apesar da estrutura geral da metrpole ser de fato marcada por intensa segregao residencial entre reas ricas e pobres, como apontam extensamente as literaturas sociolgica e urbanstica brasileiras, os territrios de pobreza so tambm caracterizados por um tecido urbano muito mais complexo e difcil de compreender do que prope essa literatura, quando tratados numa escala de observao mais detalhada. Constatamos que, enquanto as reas ricas so compactas territorialmente mais homogneas em termos de indicadores sociais positivos , os espaos urbanos pobres apresentam caractersticas diferentes entre si no que diz respeito intensidade de mazelas urbanas tais como o desemprego e a violncia. Assim, apesar da verificao da sobreposio de alguns tipos de riscos, como desemprego e baixa escolaridade, em outras situaes a cumulatividade no perfeita, como no caso das taxas de homicdio e de gravidez na adolescncia, que apresentam distribuies espaciais complexas mesmo nas reas perifricas elementos que reforam o argumento da heterogeneidade das reas perifricas e a necessidade de um olhar mais atento e localizado. De certa forma, esses resultados sugerem que, se o mercado de trabalho continua a ocupar um papel fundamental na reproduo das desigualdades urbanas traduzida em uma marcada diferenciao entre centro e periferia tambm verdade que processos locais ligados ao cotidiano das comunidades e dinmica das polticas pblicas tambm influenciam e diferenciam esses lugares. Assim, seria importante analisar os contedos sociais desses espaos perifricos, as estratgias de sobrevivncia das populaes que a residem e os ativos que possuem, incluindo suas redes de relaes (na linha de trabalhos como Filgueiras, 1998; e Moser, 1998), de modo a tornar mais complexas as interpretaes sobre as reas perifricas das grandes metrpoles algo que foge ao escopo desse artigo. importante destacar ainda que esse tema no tem interesse apenas acadmico. Trata-se de uma questo fundamental para as polticas pblicas: se os espaos onde reside a populao mais pobre no so homogneos, pelo contrrio, apresentam mltiplas lgicas de acordo com o tipo de risco considerado (podendo haver ou no sobreposio de vulnerabilidades), existe a possibilidade de organizar a oferta dos servios pblicos segundo as caractersticas desses diversos locais, mesmo no caso de polticas universais, gerando iniciativas estatais mais eficazes e distributivas (Marques & Torres, 2004). Em outras palavras, como se nos diferentes locais de pobreza se configurassem diferentes estruturas de oportunidades, proporcionadas alm do mercado pela comunidade e pelo Estado. Tais oportunidades vo condicionar as possibilidades das famlias a residentes sarem ou persistirem na situao de risco social em que vivem (Kaztman & Filgueira, 1999). Este argumento certamente refora a necessidade de uma poltica social sensvel situao local e de sistemas de informao capazes de caracterizar essa heterogeneidade.
Renata Mirandola Bichir pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole CEM/Cebrap. E-mail: renata mbichir@yahoo.com.br Maria Paula Ferreira analista da Fundao Seade e consultora do Cebrap. E-mail: mpferrei@yahoo.com.br Haroldo da Gama Torres pesquisador do Cebrap e do Centro de Estudos da Metrpole CEM/Cebrap. E-mail: hgtorres@uol.com.br Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
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B S T R A C T The main aim of this article is to test the hypothesis of the concentration of negative indicators in the peripheral areas of So Paulo municipality. We focus on some social hazards that affect young people such as unemployment, urban violence, low levels of education, and teenager pregnancy. We base our analysis on census survey areas (IBGE, 2000) and spatial statistics methods. Contrary to the established perspective about these issues, our findings generally show that the social hazards have a complex spatial distribution with relevant implications for social policies.
E Y W O R D S Social hazards; segregation; social policies; youth.
ANEXO 1
Os Grficos 1 a 4 apresentam o Diagrama de Espalhamento de Moran para cada um dos quatro indicadores considerados no estudo. Grfico 1 Diagrama de Espalhamento de Moran para a taxa de desemprego dos jovens de 18 a 24 anos.
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Grfico 2 Diagrama de Espalhamento de Moran para o percentual de jovens de 18 a 19 anos com ensino mdio completo.
Grfico 3 Diagrama de Espalhamento de Moran para a taxa de homicdio de homens de 18 a 29 Anos.
Grfico 4 Diagrama de Espalhamento de Moran para o percentual de adolescentes do sexo feminino de 13 a 17 anos que j tiveram filhos.
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TERRITRIOS DA POLTICA EM CARACAS

USOS E REPRESENTAES DO ESPAO PBLICO
LORENZO GONZLEZ CASAS R E S U M O Os eventos polticos que tiveram lugar em Caracas desde meados do sculo XX acarretaram a apario de formas inovadoras de utilizao do espao pblico e o desenvolvimento de territorialidades urbanas diferenciadas. A incorporao de grandes multides urbe, a luta pelos direitos de cidadania, o surgimento dos partidos polticos e outras formas de organizao da sociedade e a transformao dos espaos pblicos aos fins do debate poltico so alguns dos fenmenos que tm caracterizado a modernidade caraquenha. Com a crise do sistema democrtico, a politizao da vida cotidiana e a reformulao dos esquemas de participao poltica tm acentuado os processos de segregao espacial e provocado o surgimento de novos mapas de percepo da metrpole. O objetivo principal deste trabalho examinar desde uma perspectiva histrica a evoluo no uso e representao do espao pblico utilizado para os fins da participao poltica, suas implicaes para o planejamento urbano e a introduo em tempos recentes de novas cartografias urbanas por efeito de processos de mudana poltica, programas de descentralizao governamental e debates patrimoniais. PA
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1 Este trabalho parte de uma pesquisa sobre as manifestaes da modernidade em Caracas. Uma verso titulada Rostros de la Modernidad Caraquea ser publicada em espanhol num livro editado pelo professor Pedro Garca. Agradeo ao professor Jorge Villota por seus comentrios e ajuda na traduo deste texto ao portugus.
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Planejamento; poltica; espao urbano; Caracas.
As complexas relaes que se tecem entre coletivos e lugares urbanos cada vez mais annimos induzem a repensar o assunto da modernidade em termos da transformao dos usos e configuraes do espao da cidade. Um problema bsico ao qual se pode reduzir o problema, em termos espaciais, o da representao na arquitetura e urbanismo metropolitanos. A crescente abstrao do espao, para alguns gnese de psicopatologias do lugar moderno (Vidler, 1993), produz uma interao distanciada ou distante entre o meio edificado e o observador. Tal problema de abstrao acontece em dois nveis: no plano urbano, onde se perde a noo de totalidade,2 e no frontispcio, premissa da venustas vitruviana. O assunto, como de supor, se magnifica nos espaos pblicos da metrpole, lugar por excelncia da abstrao. Por outra parte, a modernidade urbana e metropolitana supe a existncia tanto de grandes massas humanas annimas, s que tanta referncia fez a sociologia alem de princpios do sculo XX, como de intensos processos de mobilizao poltica e concentrao urbana (que se produzem com bastante independncia em relao ao tipo de regime, como as concentraes comunistas, fascistas e populistas de meados desse sculo). De fato, a concentrao e a mobilizao so fenmenos tipicamente urbanos. Tal como afirma Hilda Sabato (1998, p.191), a cidade no somente o marco da vida pblica seno sua condio de possibilidade.3 Ora, entre as necessidades e as possibilidades de representao se apresenta um dilema, ou ao menos uma tenso: em primeiro lugar, a necessidade de aparncia requer a criao de um meio carregado de conotaes e formalidades de espao pblico, de metforas da estrutura social em que a espontaneidade da ao poltica possa surgir e as pessoas
2 A metrpole introduz uma mudana perceptiva e de representao do espao. O espao metropolitano modifica a noo geral de espao porquanto uma realidade impessoal que amplia o poder de abstrao. A metrpole no pode ser representada atravs dos recursos tradicionais; um plano enorme que no se capta dentro do cone da perspectiva.
3 O trabalho de Sabato um dos poucos estudos que vinculam a mobilizao pblica latino-americana com os espaos nos quais esta se produz.
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4 Importantes esforos tm sido realizados para analisar o quem, como, que e a quem das mensagens e esforos comunicativos dos lderes modernos na Venezuela, cf. L. B. Garca, El Poder sin la Mscara, 1989. No entanto, pouco se tm escrito sobre o onde, o lugar ou palco que acompanha o processo de comunicao. 5 As primeiras assemblias pblicas acomodaram-se dentro da fbrica tradicional da cidade, tomando lugar em espaos pblicos tradicionais, como a praa Bolvar. De fato, em 20 de dezembro de 1935, s trs dias depois da morte de Gmez, Lpez Contreras dirigiu-se a uma multido concentrada na praa Bolvar do balco da Casa Amarilla, a antiga residncia presidencial. Ver T. P. Alcntara, El General de Tres Soles, 1985, p.134. 6 O governador Galavs foi destitudo e prendido temporariamente. Em relao trajetria deste personagem, ver N. Perazo, 1985, tomo II, p.230-1.
possam sentir seu poder coletivo (Jencks, 1987, p.7) para que realize as funes de orgulho cvico, memria, participao poltica e representao social. Historicamente, isso tem tido lugar nas goras, prticos, foros, praas e boulevards; espaos fsica e socialmente determinados, que contrastam com os no-lugares da chamada sobremodernidade (Aug, 1996). Em segundo lugar, a arquitetura e urbanismo modernos enfrentam uma grande dificuldade para incorporar as demandas de participao e simbolismo coletivos. Em outras palavras, a uma maior solicitao de contedos simblicos parece corresponder uma maior dificuldade para sua proviso por parte do meio metropolitano. Neste trabalho concentraremo-nos no caso de Caracas e na complexa interao entre modernidade, urbanismo, arquitetura e mobilizao poltica. A histria se inicia na terceira dcada do sculo XX, uma era de intensas mudanas socioeconmicas, polticas e culturais, com respostas urbansticas e arquitetnicas que afetaram radicalmente a aparncia da cidade. Tais mudanas significaram a passagem de uma economia concreta a uma abstrata (derivada da renda petrolfera), o trnsito de uma comunidade a uma sociedade; e, no poltico, a tenso entre a fcil e direta autocracia do caudilho e a difcil democracia representativa, sustentada no equilbrio de poderes e nos contratos sociais. A modernizao do pas tem sido acompanhada, de um lado, por um intenso processo de urbanizao e transformao substancial da agenda da arquitetura via um enorme programa de obras pblicas, e, por outro, por um alto grau de agitao poltica e mobilizao de massas. Ao mesmo tempo que uma proporo significativa de indivduos e grupos sociais se viam envolvidos no debate poltico, Caracas se convertia no arauto da modernidade e no principal palco de confrontao pblica no pas (Caballero, 1994, p.298). As novas relaes de poder, depois da morte do ditador Juan Vicente Gmez, e a crescente mobilizao poltica significaram uma metamorfose tanto da liderana como dos espaos pblicos. Fez-se fundamental na Venezuela de ento a figura do lder poltico que fala na praa pblica, forma opinio e dirige organizaes (Meneses, 1967, p.295) e que, por sua vez, demanda lugares onde se possa falar dos assuntos pblicos.4
MOBILIZAES E PLANOS URBANOS

Corre o ano de 1936. Em 17 de dezembro, que coincide com a data da comemorao da morte de Simn Bolvar, morre o ditador Juan Vicente Gmez, o Benemrito. Na manh do 14 de fevereiro as pessoas renem-se na praa Bolvar para protestar contra a censura poltica, justo quando Flix Galavs (1877-1941), lder gomecista, assume o governo do Distrito Federal, estreando um novo edifcio que se prope a mudar a aparncia do espao principal da cidade.5 Um incidente entre um polcial e um civil inicia a represso sobre a multido, com um saldo de vrios mortos e feridos. Nessa mesma tarde, uma multido estimada entre 30 mil e 70 mil pessoas numa cidade com uma populao de menos de 250 mil habitantes , encabeada por Francisco Antonio Rsquez (reitor da Universidade) e o dirigente estudiantil Jvito Villalba, vai a Miraflores o palcio presidencial , para protestar ante o chefe do Executivo, Eleazar Lpez Contreras, que, surpreso por essa multido que antecipa a multido metropolitana, promete reformas polticas imediatas e garante que os responsveis pelo massacre da praa Bolvar sero castigados.6 Talvez o mais relevante desta mobilizao cvica que, apesar de seus rasgos anrquicos,
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ela evoca um sentimento de fora revolucionria, e torna a populao consciente do poder das demonstraes multitudinrias.7 Tanto assim que, poucos dias depois, Lpez Contreras apresenta o chamado Programa de Fevereiro, como resposta s recentes demandas da populao e como uma maneira metdica e racional de organizar as atividades governamentais. Inaugura-se, ainda que em forma de lista de supermercado, um programa que pretende abarcar totalidades.8 o incio de um plano de modernizao de um pas e de sua capital. O programa, cuja meta ltima , como Arturo slar Pietri declara, semear o petrleo, contm uma srie de iniciativas nas reas da educao, imigrao, modernizao das foras armadas, vias de comunicao e obras pblicas, agricultura e reformas polticas (Contreras, 1988, p.183-95). Logo chegar a oportunidade do plano urbano, tradutor fundamental do programa governamental no meio construdo. De fato, a sada de Galavs do governo abrir a comporta ao planejamento.9 Em 1937 cria-se a Comisso Municipal de Urbanismo com a finalidade de regular o desenvolvimento urbano e procurar solues lgicas aos problemas fundamentais da cidade (Villanueva, 1950, p.21). Pouco depois, em 6 de abril de 1938, o governo do Distrito Federal no fica atrs, e cria a Direo de Urbanismo, cuja tarefa era produzir, com a ajuda de uma equipe de assessores franceses e a superviso da Comisso de Urbanismo, o Plano Mestre da cidade, denominado depois Plano Monumental ou Plano Rotival. O Plano de 1939, na sua tentativa de transformar a cidade num ambiente moderno e controlado, herana provvel das motivaes estratgicas do programa de Napoleo III e do baro Haussmann (com freqncia associa-se o valor da reforma urbana parisiense com mecanismos de controle da agitao poltica), marca a introduo em grande escala de tcnicas de planejamento e paradigmas de desenho urbano europeus. Maurice Rotival (1892-1980), contratado pelo governador Elbano Mibelli, sucessor de Galavs, chega a Caracas em 1937. Depois de vrios meses de trabalho, o chamado Plano Monumental, elaborado com a contribuio decisiva dos assessores franceses Rotival e Lambert, apresentado s autoridades municipais em 1939. O esquema tem um processo figurativo claro, com a noo de centro nico como valor de imagem. A cidade est dividida em duas partes: um centro monumental e um conjunto de desenvolvimentos residenciais perifricos, como no modelo francs. Assim o Plano descreve a cidade: A grande Cidade, com seus belos bulevares, parques, teatros, jardins, clubes etc. Os exteriores, com suas formosas cidades-jardins e seus clubes esportivos unidos urbe por meio de amplas e formosas artrias de rpida circulao (Villanueva, 1950, p.23). No h nenhuma referncia aos espaos de reunio multitudinria. O Centro de Caracas concebido como um ncleo multifuncional desenvolvido ao longo de um corredor monumental que segue o eixo Leste-Oeste do estreito vale. O eixo monumental questiona ou contradiz o padro concntrico tradicional da cidade, ao impor o bulevar francs sobre a quadrcula e sistema de praas que o urbanismo espanhol tinha institucionalizado na Amrica.10 A coluna vertebral da proposta a via central de 30 metros de largura, futura avenida Bolvar, que vai desde a colina do Calvrio, a Oeste (onde se prope uma praa gigantesca, um monumento a Simn Bolvar e um novo centro cvico), at o parque Os Caobos, a Leste. Rotival justifica a imensa interveno mediante uma analogia orgnica: era necessrio abrir de novo uma espinha dorsal, inserir ali os organismos essenciais, isolar e arejar as comunidades, modelar sobre to bela natureza as artrias e as praas ou jardins: fazer fluir, enfim, um sangue generoso e fazer palpitar com regularidade um corao j hiperR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 73
7 Tratando de emular o sucesso do primeiro protesto em massa, novas concentraes populares foram convocadas. Em 3 de junho de 1936, outra manifestao gigantesca foi desde a praa Bolvar ao Panteo Nacional para exigir mais reformas e anunciar uma greve geral. O evento incluiu os oradores Jvito Villalba, Rmulo Betancourt, ngel Corao e Miguel Acosta Saignes. Ver T. P. Alcntara, op. cit., p.173. 8 Este foi considerado o primeiro programa de governo social e econmico na histria venezuelana. D. C. Hellinger, 1991, p.52. O Programa de Fevereiro foi tambm o primeiro discurso poltico nacional difundido atravs da rdio. 9 Elbano Mibelli Lobo (1869-1946), antigo lder antigomecista, foi chamado por Lpez Contreras para assumir o governo em substituio a Galavs. Desta posio Mibelli patrocinou a realizao do Plano de Caracas com a interveno dos assessores franceses.
10 Uma crtica das caractersticas axiais e simtricas do enfoque de Rotival se encontra em L. Zawisza, Rotival, Ayer y Hoy, Revista del Colegio de Ingenieros de Venezuela, n.347, p.14-31, jan. 1989.
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11 Maurice Rotival, Caracas Marcha Hacia Adelante, in C. R. Villanueva, op.cit., 1966, p.181.
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12 O crtico e arquiteto austraco (1870-1933), pioneiro do movimento moderno, propunha a necessidade de uma arquitetura despojada de todo enfeite, em contraste com o aparentemente superficial e recarregado do Art Nouveau de princpios de sculo. Seu conhecido ensaio Ornamento e Delito (1908) recolhe suas idias, as quais se plasmam em edifcios como a Casa Steiner, construda em Viena em 1910.
trofiado.11 No obstante, o Plano no se limita ao complexo virio ou infra-estrutural, pois prope uma imagem arquitetnica especfica. A busca de uma cidade nova e moderna reforada por uma defesa taxativa de aspectos funcionais, incluindo a economia, a higiene, o interesse pblico, o turismo, a iluminao, o transporte e a segurana. Estes elementos enfrentam-se, em teoria, s tendncias decorativas tradicionais do urbanismo. O novo urbanismo definido agora como uma cincia, equivalente a um programa de organizao e desenvolvimento ... [contra] a idia vulgar de que o urbanismo um luxo, uma arte ornamental que se preocupa, antes de mais nada, em levantar arcos de triunfo e edificar fontes pblicas (Meneses, 1967, p.19). Adolf Loos12 em registro urbano. Apesar de sua retrica funcionalista, as imagens arquitetnicas que acompanham o Plano esto mais perto dos postulados da cole de Beaux Arts que s tendncias do Estilo Internacional. Isto resulta evidente no projeto de Lambert para o Centro Cvico, com seu monumental edifcio do Congresso, a esttua de Bolvar e a pirmide, tipo Teotihuacan, que conteria o tmulo de Simn Bolvar. O simblico prevalece, outra vez, sobre a possibilidade de albergar reunies multitudinrias, pois sempre existe nelas o perigo da violncia, originada na expresso da ovao, da exclamao e do incentivo agresso, no momento em que a platia sobrepuja os dirigentes polticos, deixando de ser distinto pblico ou povo, designaes utilizadas para convocar atos e votaes, para tornar-se turba ou populacho. Diante de tais riscos em relao aos espaos pblicos e da necessidade de resolver problemas de trfego, o Plano prope um conjunto de praas onde o movimento do pblico possa ser ordenado durante as grandes festividades e tambm criar novos caminhos que na atualidade no existem (Meneses, 1967, p.25). a cidade da circulao ordenada.
NA BUSCA DE UMA GORA MODERNA

No projeto de transformao urbana ficou uma matria pendente: prover lugares adequados s novas prticas polticas, pois se evidencia que o carter, tamanho, traado e mobilirio da praa Bolvar de Caracas bem diferentes dos de sua homnima de Bogot dificultam, praticamente impossibilitam, o abrigo de grandes multides.13 A demanda por espaos de reunio, que se assemelhem ao Zcalo do Mxico, a praa de Maio de Buenos Aires ou a praa da Revoluo em Havana, leva utilizao de outros espaos, tais como estdios e teatros, os quais assumem o papel de foros, substituindo a praa Bolvar e a praa da Misericrdia, onde se tinham produzido as primeiras aglomeraes. Como Carlos Eduardo Misle notou, os novos palcos ofereciam melhores condies para a concentrao de pblico em termos de acstica, localizao, assentos, servios e organizao e para o controle por parte do governo sobre o desenvolvimento dos acontecimentos (Misle, 1964, p.93). desta maneira que em 1943 e 1944, a praa dos Museus nos Caobos, o hipdromo do Paraso e o Estdio Nacional transformam-se em sedes de reunies polticas. Do mesmo modo, os cinemas e teatros sero empregados freqentemente para esses fins: o teatro Hollywood utilizado em outubro de 1944 para uma reunio de membros da chamada Gerao do 28, que apoiava o governo de Medina; o cinema Rex, que nesse mesmo ms de outubro concentrou os aliados do partido Accin Democrtica; e o teatro Boyac, em outubro de 1945, que foi cenrio de uma conveno de em apoio ao ex-presidente Lpez Contreras.
13 Em contraste com outras praas centrais da Amrica Latina, as quais permanecem estreitamente vinculadas poltica de massas, a praa Bolvar de Caracas tem sido desde a poca de Guzmn Blanco um centro social onde acontecem concertos e passeios patrocinados pela municipalidade e o governo.
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No entanto, o Nuevo Circo, outro espao nas imediaes da avenida Bolvar, a sede favorita das reunies polticas at meados dos anos 40. Muitos eventos transcendentais ocorrem nesse cenrio de arena de touros, construdo entre 1916 e 1919; entre outros, a proclamao por um grupo de independentes da primeira candidatura presidencial de Rmulo Gallegos, o 5 de abril de 1941 (Alcntara, 1985, p.250); a reunio inaugural do partido Accin Democrtica (AD), em 13 de setembro de 1941; o lanamento da candidatura presidencial de Angel Biaggini, indicado por Medina Angarita como seu sucessor, em 1945; a reunio onde a AD mostra sua fora poltica um dia antes da denominada Revoluo de Outubro, em 17 de outubro de 1945; e freqentes reunies do partido Unin Republicana Democrtica (URD), de Jvito Villalba, em 1946. Talvez o mais notvel que a cultura da mobilizao extravasa as previses do planejamento, alimentando velhos espaos com novo simbolismo. Os atos de massas pregam a unidade dos participantes, em afirmao de princpios de liberdade, igualdade e, sobretudo, fraternidade, tornando familiares os imigrantes, nacionais e estrangeiros, numa cidade nova e cada vez mais complexa e impregnada de tenses. Em cada um dos eventos de massas se constroem laos de identidade e pertencimento, atos de comunho entre os lderes e o coletivo, reconhecendo vitrias na capacidade de encher os espaos pblicos, no espetculo que as massas proporcionam a si mesmas, no estrondo da ovao e do aplauso em que o dirigente se legitima seguidamente junto a uma platia annima que intermedeia a sociedade e o poder poltico. Disso nos d noticia a liderana poltica da poca. Como observou Manuel Caballero (1988, p.53), Lpez Contreras foi o primeiro presidente que experimentou o contato direto com as massas. Este contato aconteceu por dois meios de comunicao que alcanariam papis proeminentes na vida nacional: o rdio e os espaos pblicos.14 No obstante, no foi Lpez Contreras, mas seu sucessor, Isaas Medina Angarita, quem descreveu de forma mais explcita como a figura presidencial vai deixando de ser autoritria, distante e enigmtica para se converter num chefe do Executivo que representa um partido poltico e que est obrigado a baixar em p de igualdade praa, a lutar, ante o eleitorado, com os demais grupos, por sua aspirao a seguir governando (Angarita, 1963, p.28). Trs elementos da descrio de Medina pintam o novo clima poltico e urbano do pas: em primeiro lugar o lder desce, e, ao faz-lo, desfaz muitas relaes hierrquicas tradicionais. Como ocorria com alguns autores do sculo XIX ao contato com as massas na metrpole, Medina parece desfrutar do banho de multido. Em segundo lugar, o chefe tem de representar um grupo organizado, em vez de representar unicamente seus interesses pessoais. E, finalmente, o lugar localizado abaixo uma praa: um foro para a discusso poltica. Obviamente, dentro da nova atmosfera discursiva, os lderes emergentes da poltica venezuelana se beneficiam grandemente de suas habilidades retricas: Rmulo Betancourt, Rafael Caldera, Andrs Eloy Blanco e, sobretudo, Jvito Villalba, vogal urbano quintessencial do perodo, so oradores de exceo.15
14 Em 1936, Lpez Contreras foi o primeiro presidente venezuelano a se dirigir nao atravs da rdio.Ver J. Ewell, 1984, p.80. Os meios de comunicao modernos permitiram dar a conhecer os polticos at chegar variante de tornar polticos a personagens conhecidos. 15 O populismo supe uma identificao do lder com as massas at o ponto de ser considerado aquele como a encarnao da vontade popular. Para o historiador e ensasta Luis Britto Garca, tal identificao s uma mscara retrica do lder em sua busca de legitimao, devido a que o contato unidirecional (do lder para as pessoas), restringido s campanhas presidenciais e enraizado em formas mais antigas de caudillismo. Ver: Luis Britto Garca, La Mscara del Poder, Caracas: Alfadil Ediciones, 1988.
UM PARADOXO: BARULHO NO SILNCIO

A partida de Rotival para os Estados Unidos, a Segunda Guerra Mundial e alguns eventos locais obrigam a introduzir importantes modificaes ao Plano de 1939, que, no entanto, continua fornecendo uma linha geral para futuros desenvolvimentos da cidade. A
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16 Esse lugar era considerado uma sorte de compndio dos males urbanos. Guillermo Meneses diz que "O Silncio era visto como a sntese de toda essa vida asquerosa, miservel, rebelde ante toda autoridade e sobre esse bairro de escndalo e vcio, o governo decidiu criar um bairro de apartamentos destinados classe mdia". Guillermo Meneses, op. cit., 1967, p.302.
modificao mais importante a criao de El Silencio (1941-1944), um conjunto residencial e comercial localizado onde Rotival e seu grupo tinham previsto o novo Centro Cvico. O conjunto de El Silencio no s substitui a proposta monumental de Rotival mas localiza-se numa rea onde, segundo a crnica da poca, abunda a prostituio e a delinqncia.16 A substituio de edifcios e espaos monumentais por residncias destinadas classe mdia no s preenche melhor as condies financeiras internacionais, seno tambm as novas orientaes polticas e sociais do governo venezuelano. El Silencio, projetado por Carlos Ral Villanueva, introduz tambm uma escala urbana mais humana, substituindo a concepo qui demasiado monumental do antigo plano, como o mesmo Rotival adverte (Rotival apud Villanueva, 1950, p.173). No casualidade que, em fins da dcada de 1940, a praa O'Leary de El Silencio, espao central do conjunto, transforme-se na nova gora da cidade. Conquanto o extenso lugar no tenha sido previsto para alojar reunies pblicas multitudinrias, seno para a circulao do trfico, a construo de fontes e esculturas e o desenvolvimento de atividades comerciais, sua localizao, configurao e dimenses o fazem mais apropriado para fins polticos. Em particular, o partido AD, opositor ao regime que inaugurou El Silencio, que reclama para tais fins o novo corao da cidade e, depois de atingir o poder em 1945, continua usando-o para apoiar sua poltica governamental A mutao do carter do espao foi advertida pelo prprio Rotival, que assegura que a avenida ser o centro do sistema nervoso que armar de novo a cidade, o lugar onde vir a se desenvolver a histria do amanh, onde o canto da urbs se far ouvir, seja alegremente, seja tragicamente; mas com essa intensidade misteriosa da alma comum que caracteriza para ns a cidade (Rotival apud Villanueva, 1950, p.182). Esta curta sentena deixa-nos uma srie de interrogaes em relao natureza dos cantos urbanos aos quais se refere o conhecido urbanista.
DA MULTIDO QUE GRITA MULTIDO QUE MARCHA: DESFILES E DIAS PTRIOS

Depois do parntese criado pela guerra, e com a chegada da Junta Revolucionria de Governo encabeada por Rmulo Betancourt, se origina em 1946 a Comisso Nacional de Urbanismo, instituio nacional encarregada do planejamento urbano. Como tinha acontecido na dcada anterior, a Comisso e o governo venezuelanos requerem o servio de assessores estrangeiros em urbanismo. Nesta oportunidade conta-se com a assessoria de Maurice Rotival, Francis Violich, Joseph Lluis Sert e Robert Moses. O novo Plano Mestre (Plano Regulador), destinado a uma populao de 1,7 milho de pessoas preparado em 1951. Novamente os aspectos de circulao prevalecem no Plano sobre a necessidade de criao de espaos coletivos. Fala-se fundamentalmente de reas verdes e de recreao, mais do que de praas e centros de conveno. Em termos da articulao de espaos cvicos, e como parte distintiva da agenda de Rotival, o Plano Regulador reafirma a importncia da avenida Bolvar.17 A empresa edilcia mais importante nesse momento a criao de um remate avenida, separado de El Silencio. Parece que j no se deseja ressaltar esse espao, e sim transportar o centro de interesse, mvel ao longo do eixo, para Leste. erguido, ento, o Centro Simn Bolvar, o complexo multiuso que reproduz o Rockefeller Center (1930-1940) e a praa dos Trs Poderes de Braslia (1956-1960) no centro de Caracas.
17 Rotival continuou mostrando sempre seu interesse no desenvolvimento da avenida Bolvar. Regressou a Caracas em 1959 contratado pelo Centro Simn Bolvar para preparar um relatrio intitulado Tese para o Centro de Caracas, o qual foi apresentado em novembro de 1959. Tambm realizou uma breve assessoria em Caracas no ano de 1975.
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O custoso complexo de edifcios governamentais e comerciais inclui, entre outras coisas, um tnel veicular que leva o trfego sob o conjunto, uma plataforma gigante, duas torres gmeas de trinta andares (que se convertem nos primeiros arranha-cus e smbolo da cidade), passagens subterrneas em cujo centro habita Amalivaca, o deus Caribe (em forma de um longo mural alusivo ao mito indgena da criao do mundo), com reas comerciais e de estacionamento e uma estao subterrnea de nibus que depois abandonada. No obstante suas enormes dimenses e a complexidade do programa, no h no conjunto salvo uma praa area (praa Diego Ibarra) , e nem no eixo da avenida, lugares para a concentrao em massa. No o momento para tais eventos. De fato, a chegada ao poder de uma Junta Militar em 1948 impe um hiato de dez anos ao ritual populista das reunies polticas. Os lderes da Junta Militar perseguem um gnero diferente de contato com as massas que, de todas as formas, chegaram a ser um elemento poltico fundamental.18 Recepes e desfiles tomam o lugar dos comcios anteriores. Durante a Semana da Ptria milhares de estudantes e servidores pblicos mobilizam-se ao longo de avenidas de recente data, como a Urdaneta, para marchar ante o presidente em exerccio. Combinando o folclore com o simbolismo religioso e militar, esses desfiles procuram a identificao do povo com o governo (ver Figura 1).
18 importante advertir que nem Carlos Delgado Chalbaud, primeiro Presidente da Junta Militar de Governo (1948-50), nem seu sucessor, Marcos Prez Jimnez (1950-1958), foram lderes carismticos ou destacados oradores.
Figura 1 Desfile da Semana da Ptria na avenida Urdaneta na dcada de 1950. Fonte: Archivo Biblioteca Nacional, Caracas. A transformao da multido que grita na multido que marcha estimula o surgimento de um novo setor urbano: La Nacionalidad, distante da avenida Bolvar, que se foi convertendo em via expressa. Essa seo da cidade aparece contgua Cidade Universitria como uma espcie de n acadmico-militar e centro para desfiles e recreao, influenciado por experincias europias como Les Invalides e Trocadero-cole e pelos projetos de Albert Speer (1905-1981) na Alemanha e de Marcelo Piacentini (1881-1960) na Itlia. Para reforar os sentimentos patriticos e o que Nietzsche chamou de histria monumental (1990, p.68), o culto a Bolvar vai se estendendo a outros heris, civis e militares, encontrando dito culto um recinto ad hoc no setor La Nacionalidad.
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19 O evento de novembro foi considerado a assemblia popular mais gigantesca da dcada de cinqenta. Ver Ramn J. Velsquez, Evolucin Poltica de Venezuela, 1976, p.126.
A mudana de carter das reunies polticas e o uso de novos espaos na cidade para alberg-las so explicados por Vallenilla Lanz, o idelogo ou pensador do regime militar, em termos da relao entre a apario de uma liderana ilustrada e a nova configurao dos espaos fsicos: O lder da praa area do Centro Bolvar, o conferencista da [praa] Aula Magna no podem ser os mesmos da praa de Capuchinos, nem de El Silencio, nem do Teatro Olimpia. O palco e o decorado reclamam novos atores e o pblico tambm (Lanz, 1955, p.15). curioso que Vallenilla Lanz no faa referncia ao complexo urbanstico de La Nacionalidad, em desenvolvimento no momento em que seu artigo foi escrito, ou aos desfiles da Semana da Ptria, seno praa Area e ao Aula Magna, dois lugares desenhados para funes diferentes dos desfiles. Ao que parece, como civil, ele no to entusiasta a respeito das marchas como o eram outros membros do regime. Ou talvez Vallenilla tenha previsto que os comcios polticos da democracia poderiam entrar de novo em vigncia, e que se requereriam espaos para algum tipo de assemblia. De fato, durante a campanha poltica de 1952, o URD (um dos poucos partidos que no foram suprimidos pelo governo) tinha voltado ao Novo Circo em maro e novembr.19 Mais ainda, em janeiro de 1958, beira da derrubada de Prez Jimnez, uma multido foi de novo a El Silencio para restaurar o espao de reunio. Poucos meses depois, produz-se ali uma enorme concentrao para receber Fidel Castro, na alvorada do seu longo mandato em Cuba. El Silencio continuaria como o centro preferido das reunies polticas, at que as multides, agora centenas de milhares, comearam a se reunir na avenida Bolvar entre os anos 60 e 80.
FIM DO SCULO: PROTESTOS, COMCIOS E SACUDONES

Nas ltimas dcadas do sculo XX, vrios espaos urbanos foram empregados como centros de atividade poltica organizada. o caso das praas Altamira, Venezuela e El Venezuelano. As duas primeiras, distantes do centro tradicional da cidade, foram utilizadas pelos partidos polticos AD e Copei, respectivamente, para a realizao de reunies ou festas ligadas a eventos eleitorais. Por sua vez, a chamada praa El Venezuelano, antes um espao remanescente que ficou da antiga praa de San Jacinto, converteu-se no destino de marchas de protesto que se originavam com freqncia na Universidade Central de Venezuela e que ao aproximar-se da sede do Congresso, a duas quadras dal, ou de outros poderes, terminavam freqentemente em represso e atos vndalos, parte do cotidiano citadino e da anomia de quem carece ou desconhece canais e lugares de participao.20 De maior relevncia para os fins da mobilizao poltica foi a chamada praa Caracas, um espao situado em frente sede da autoridade eleitoral mais importante do pas, o Conselho Eleitoral (anteriormente Supremo e atualmente Nacional). A praa Caracas surge de um processo de reacondicionamento de um estacionamento e sada de veculos do Centro Simn Bolvar. O lugar sede de economias informais, mercados e reunies polticas, provavelmente o mais parecido a uma gora que existe na cidade. de fazer notar que este espao se deriva, novamente e qui sem quer-lo, da avenida Bolvar, o ncleo da cidade inventada, ou de sucessivos inventos de cidade, o corredor que tentou abrir no corao de um pas subdesenvolvido uma perspectiva de todas as deslumbrantes promessas do mundo moderno.21
20 Vrios eventos de finais da dcada de 1980 e princpios da de 1990 representaram formas explosivas do protesto coletivo na cidade, denunciando a crise poltica profunda em que o pas se encontrava; os arrastes de fevereiro de 1989 e as tentativas de golpe de Estado de fevereiro e novembro de 1992.
21 Marshall Berman, All That Is Solid Melts into Air. The Experience of Modernity, 1988, p.195.
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E dizemos sem quer-lo porque ao longo do tempo na avenida se tem promovido um acmulo interminvel de objetos mais do que de espaos. Provavelmente de maneira similar ao que percebe o anjo de Walter Benjamin (1969, p.257-8), tm aparecido inumerveis projetos e se tm produzido muitas intervenes.22 Uma lista incluiria outro projeto de Rotival nos anos 50; a criao do parque de atraes de El Conde e do Caracas Hilton, edifcio que quis ser de moradia e terminou sendo hotel (nos anos 60); o Parque Central, que apesar de seu nome, um enorme complexo multiuso construdo no extremo Leste da avenida (anos 70 e 80); a antes mencionada praa Caracas (fins dos anos 70); o teatro Teresa Carreo, no encontro da avenida com o parque Los Caobos (nos 80); o parque Vargas, uma edio ps-moderna do boulevard proposto inicialmente no Plano Monumental de 1939 (nos anos 80 e 90), com uma nova mudana de nomenclatura que implica a presena de uma alameda e de um heri civil (e mdico, como o presidente que patrocinou o projeto); o inaugurado e inconcluso Palcio da Justia (1995); e o edifcio da Galeria de Arte Nacional (por dcadas em construo). Muitos objetos e poucos lugares.
22 Talvez nenhum outro lugar da cidade representa melhor o efmero perfeito, uma situao que combina durao com transitoriedade. Massimo Cacciari definiu tal condio da seguinte maneira: O efmero no o evento em cuja sucesso nos encontramos -e tem antes os eventos mltiplos, a catstrofe que o Anjo v e procura arrastar depois de si no futuro de onde vem. Ver Massimo Cacciari, Architecture and Nihilism, 1993, p.147.
O NOVO MILNIO: MARCHAS E CONTRAMARCHAS

Os incios do novo sculo trouxeram ao debate, com infreqente vigor, o tema do espao pblico na Venezuela. No se trata exclusivamente da discusso em torno da produo de lugares para a flnerie ou o lazer; ou a privatizao e homogeneizao do espao residencial; ou a ocupao de reas pblicas por desenvolvimentos no-controlados de moradia ou atividades da economia informal, aspectos que nutrem os debates sobre o espao pblico como discurso dominante do urbanismo contemporneo e que em Caracas, especialmente em sua rea central, se evidencia como uma profunda hostilidade cotidiana ao pedestre, por efeito da insegurana pessoal, da presena ostensiva de automveis e motocicletas e a proliferao indiscriminada de vendas e publicidade exterior. No entanto, o que desejamos destacar e em contraste com um longo perodo de dissoluo do espao urbano com fins polticos a volta do uso da rua como fonte de poder. As campanhas eleitorais de 1998 e 2000 puseram em vigor novamente as arengas de oradores carismticos ante as concentraes em massa. Possivelmente em conexo com isso, produziu-se a vantagem da corrente liderada por Hugo Chvez, com um relanamento da simbologia associada ao Libertador e uma aposta geral na mudana, em particular da toponmia urbana e institucional. A nova Constituio, aprovada em 1999, prope uma democracia participativa e protagnica, com a passagem das figuras tradicionais da representao e da delegao s referendrias, assemblesticas e planejadoras locais, as quais demandaro campos especficos como espaos pblicos e salas de convenes para poder se desenvolver. Ao mesmo tempo, os debates intensificaram-se de maneira considervel, ao ponto de chegarem a ser hoje, como mencionou o dirigente Clemente Scotto, muito mais interessante fazer poltica que, por exemplo, nos anos 70.23 Grandes multides tm ocupado os espaos de Caracas e outras cidades do pas com o fim de mostrar sua adeso ou rejeio ao regime, e ao processo ou revoluo no poder. Nos meios de comunicao debatem freqentemente os marchlogos, especialistas no clculo de presena de pblico em eventos, para confirmar ou recusar hipteses quanto magnitude das manifestaes
23 Entrevista de Albor Rodrguez a Clemente Scotto, El Nacional, Caracas, 18 de agosto de 2002, p.H-8.
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populares, magnitude que varia segundo a fonte de informao. Os comunicadores sociais tm exercido seu trabalho em movimento e no meio de multides alegres ou exaltadas. Tomar a rua ou ganhar a rua so lemas vinculados com os direitos cidados e com a busca por divulgar a mensagem de cada grupo poltico. E isso ocorre com particular intensidade numa capital que, por um lado, no incorporou sua centralidade a possibilidade da reunio coletiva, que se encheu de artefatos em vez de lugares, de auto-estradas em vez de avenidas, e que, por outro lado, reconduziu a funo de seus espaos tradicionais ao uso prestigioso do turista e do visitante. A especializao da cidade do urbanismo da modernidade e Caracas uma metrpole moderna sobre um ncleo urbano fundado h mais de quatrocentos anos contemplava a recreao sob forma de prticas esportivas e contemplativas e, a circulao, com a nica finalidade do deslocamento. Como se viu anteriormente, a gora e o foro s apareciam no discurso. Porque o tumultuoso,de massas, confrontante ficava fora das normas e formas da modernidade. No entanto, a realidade caraquenha mostra uma ressemantizao dos lugares modernos e tradicionais muito alm das consideraes funcionais do planning moderno. A nova carga simblica dos lugares urbanos impulsionada por motivaes polticas vai gerando novas cartografias e nomenclaturas. Concentraes de adeptos ao governo tomaram lugar no Centro e Oeste da cidade, onde residem setores de rendimentos mdios e baixos. o caso da praa Caracas, do Centro Simn Bolvar e das imediaes do Palcio Miraflores, a sede do Poder Executivo. Em Miraflores, a expresso no passaro que remete a outras experincias histricas ilustra a estratgia do domnio territorial para o exerccio do poder. O setor de Los Prceres (no setor La Nacionalidad), criado na dcada de 1950 para desfiles militares e celebraes do Dia da Ptria da Junta Militar tambm foi empregado para concentraes e relanamento da deliberao poltica dos fardados. Por sua vez, os opositores, que com freqncia passaram da dissidncia resistncia (Hernndez, 2003, p.4-5), concentram-se predominantemente em lugares do Leste da cidade em concordncia com as cercanias das urbanizaes de classes mdias e altas. Rebatizaram de praa da Liberdade a praa Frana de Altamira e de praa da Meritocracia um espao situado em frente a um dos edifcios da petrolfera estatal PDVSA (Petroleos de Venezuela Sociedad Annima) no setor de Chuao. Embora em menor medida do que a restrio de manifestar a oposio em lugares ocupados pelos simpatizantes do governo, como seria o caso de Miraflores ou da praa Bolvar, o acesso a estes espaos estaria garantido somente aos grupos de oposio. Outros espaos, como a praa Bolvar e o de acesso ao Panteo Nacional, permanecem como pontos de tenso alguns os denominaram zonas de reclamao entre diferentes foras do governo e a oposio. Por exemplo, a esquina da Torre, em frente catedral, foi denominada a esquina quente (assim se nomeia no beisebol a terceira base, rinco do campo sujeito a incandescentes jogadas), por se encontrar ali permanentemente em atividade um grupo de aliados do governo. A matria de administrao e governo da praa foi objeto de controvrsia entre as prefeituras metropolitana e do municpio Libertador. No obstante o uso freqente dos espaos pblicos para concentraes ou comcios, talvez a forma mais empregada para a manifestao foi a da marcha, porm de forma diversa dos rallies tradicionais, nos quais uma ordenada multido se deslocava em frente autoridade civil ou militar. As marchas caraquenhas, com nveis variveis de organizao, transladam por corredores urbanos apregoando slogans e portando bandeiras, cartazes e objetos sonoros. As grandes avenidas Bolvar, Urdaneta, Sucre, Francisco de Miranda,
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Baralt, Universidad tm sido o palco de mobilizaes, de tentativas de participao em movimento sem destino ou encontro final. Isso especialmente manifesto no caso da oposio ao governo, carente de um lder nico ou principal que interpretasse ou sintetizasse os desejos desta parcela. s vezes, as marchas do governo e a oposio ocorreram ao mesmo tempo, como em 23 de janeiro, aniversrio da queda da ditadura, e em Primeiro de Maio de 2002. Essas coincidncias tm sido denominadas marchas e contramarchas. At o momento, com exceo da sangrenta experincia do 11 de abril de 2002, as grandes marchas e concentraes no tm se encontrado, j que tm tido lugar em avenidas diferentes ou se cruzaram em nveis distintos, tendo as foras da ordem estabelecido finos limites entre eles. Um fato evidencia ainda mais a ruptura dos esquemas tradicionais de concentraes e marchas: algumas tm ocorrido em lugares que, com toda probabilidade, seriam qualificados por Marc Aug como no-lugares. A mencionada praa da Meritocracia, de onde partiu a marcha do 11 de abril de 2002, em essncia um espao virio. Mas o mais curioso que a mencionada marcha tomou a auto-estrada do Leste, para se dirigir ao Palcio Miraflores, localizado a uns dez quilmetros do lugar, como se faria ao circular em automvel. Por sua vez, os manifestantes governistas usavam horas mais tarde a auto-estrada do Vale, em frente s instalaes militares de Conejo Blanco, para exigir a volta do presidente ao poder. De maneira similar, vrios milhares de opositores decidiram celebrar o fim de ano de 2002, improvisando uma festa la Times Square na auto-estrada do Leste. Em quase todas as oportunidades, tanto o oficialismo como a oposio tm empregado as auto-estradas para se dirigir ao centro da cidade, e experimentando uma mudana na percepo do espao urbano mediante rupturas na relao espaciotemporal, similar ao que sugere o escritor argentino Julio Cortzar no conto A auto-estrada do Sul (ver Figura 2).
Figura 2 Marcha na auto-estrada do Leste no ano 2004. Fonte: Prof. J. Muoz, Caracas. O desenvolvimento urbano com base em periferias e auto-estradas curiosas verses da gora tm condicionado as possibilidades de participao direta, deixando que annimos espaos ganhem protagonismo, na contramo da anomia que supostamente
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promoveriam e em contradio com os princpios de Haussmann, segundo os quais o alargamento virio uma forma efetiva de controle das multides.
CONSIDERAES FINAIS
A experincia caraquenha prope vrias interrogaes para o desenvolvimento de prticas urbansticas e cidads. Em primeiro lugar, sobre as possibilidades de participao na grande cidade. A metrpole, por suas dimenses j o advertiam os gregos ao limitar tanto o o tamanho populacional quanto o tamanho dos palcos de discusso poltica torna virtualmente impossvel a assemblia geral e pode contribuir para transformar o referendo em tumulto. Ao ampliar as margens da liberdade individual, como sugeria Georg Simmel, a grande cidade requer formas mais sofisticadas de agregao de interesses para a obteno de valores de mtua cooperao e solidariedade, como estabelece a Constituio venezuelana de 1999, e uma sociedade civil mais forte, pois sem ela no existe realmente o espao pblico (Oviedo & Abogabir, 2000, p.33). Em segundo lugar, tem-se colocado em relevo a notvel carncia de espaos e canais adequados para a realizao de manifestaes de apoio e protesto na cidade de Caracas e os significativos custos associados a essa carncia. Por exemplo, o desprendimento de um poste na avenida Bolvar numa manifestao de apoio ao governo em agosto de 2003 produziu a queda no vazio de um grupo de participantes, com o saldo de uma pessoa morta e vrios feridos. Adicionalmente, a adaptao do urbano manifestao, mediante o fechamento de vias pblicas ou a tomada de determinados lugares por uma faco, conspira contra outras operaes cotidianas da cidade, quando no contra direitos de livre trnsito, reunio, expresso, segurana e acesso a servios pblicos. Em relao a estes aspectos, fica passvel de exame a eficcia da manifestao na rua nos processos de construo da democracia. Expressava Lech Walesa, em visita Venezuela, que a democracia no se faz nas ruas, e sim com programas que a tentem por e ponham em prtica.24 O conhecido lder polaco reagia diante da tendncia a converter manifestaes em distrbios por obra de herosmos coletivos. A menor capacidade de convocao dos ltimos eventos de rua de governo e de oposio poderia significar dvidas sobre essa eficcia e o incio de demandas por programas como os aludidos por Walesa. Em terceiro lugar, cada vez mais evidente a dificuldade de criar geografias e histrias comuns em sociedades heterogneas e, sobretudo, polarizadas. Ainda que a poltica tenha passado a ocupar um lugar mais relevante na Venezuela de hoje, com tudo o que h de positivo no incremento do interesse pelos assuntos pblicos, o desafio est em criar os lugares fsicos e psquicos para o encontro e para a divergncia. Isso com o objeto de evitar que dios mascarados de ideologia cheguem a escaladas de violncia de propores epidmicas e conduzam a guerras civis moleculares urbanas, lamentavelmente cada vez mais freqentes em escala global (Enzenberger, 1994). O desenvolvimento desses espaos necessrio para que, contrariamente s leis da fsica, vrias opinies possam ocupar o mesmo lugar ao mesmo tempo. Para a aceitao da alteridade em momentos e lugares diferentes aos eventos vinculados ao direito do sufrgio, quando os simpatizantes de diferentes opes compartilham nas mesmas filas de votantes, surgem opes como a avenida Bolvar, a qual, ao cabo de tantos anos, continua sendo um smbolo essencial da modernidade caraquenha. algo
24 Um conjunto de barreiras (o Bloco 1 do Silncio, o Centro Simn Bolvar e, mais recentemente, o Teatro Teresa Carreo e o Palcio de Justia) construramse sobre o eixo. Essas edificaes interromperam a transparncia do corredor e a conexo que se tinha proposto. A transformao da avenida em via expressa tornou-a uma obstruo fsica e visual entre os setores Norte e Sul do centro histrico. Alm do mais, as atividades e vida urbana tm tomado lugar de maneira tangente e antes elusiva avenida; de fato, as contguas avenidas Universidade e Lecuna concentram e brindam acessibilidade maior parte das atividades urbanas do setor, como so as estaes do Metr, o Parque Central e Os Caobos.
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25 Entrevista de Milagros Socorro a Lech Walesa. In: El Nacional, Caracas, 18 de agosto de 2002, p.D-1. 26 Patrizia Lombardo, Introduction, en Massimo Cacciari, op. cit., p.LVI. Lorenzo Gonzlez Casas professor titular do Departamento de Planificacin Urbana da Universidad Simn Bolvar, Caracas, Venezuela. E-mail: lgonza@usb.ve Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
inacabado, fragmentrio, um tanto intangvel e em perptua transformao, mas um dos poucos espaos que no foi territorializado de maneira definitiva por parte de nenhuma faco. Como um desejo que no termina de conseguir seu objeto, a avenida tem presenciado sessenta anos de tbula rasa, de tentativas de romper os laos com o passado e de acelerar os processos histricos. Sessenta anos que tm provado a futilidade do empreendimento de dar a este espao urbano uma forma, direo e uso permanente.25 Sua indeterminao faz da avenida um lugar eminentemente moderno; porque intrinsecamente instvel, continuamente catastrfico.26 Como tambm parece s-lo o projeto de sistema poltico moderno venezuelano.
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A B S T R A C T The political events that took place in Caracas from the middle of the 20th century have supposed the apparition of novel forms of utilization of the public space and the development of differentiated urban territorialities. The incorporation of large multitudes to the metropolis, the claim of civic rights, the apparition of political parties and other forms of social organization, and the transformation of public spaces for political debate, are some of the phenomena that have characterized the Caracas modernity. With the rise and crisis of the democratic system, the politicization of the everyday life as well as the reformulation of the schemes of political participation have supposed an accentuation of the processes of spatial segregation and the development of new maps of urban perception. The main objective of this work is to examine, from a historic perspective, the evolution in the use and representation of the public space. It examines how space has been used for political participation, its effects on city and regional planning, and the introduction of new urban cartographies in the midst of political change, programs of governmental decentralization, and heritage debates. K
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Planning; politics; urban space; Caracas.
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QUALIDADE DO ESPAO RESIDENCIAL E SUSTENTABILIDADE

(RE)DISCUTINDO CONCEITOS E (DES)CONSTRUINDO PADRES
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E S U M O A partir da anlise da insero das condies de habitao na construo de diferentes conjuntos de indicadores de qualidade de vida, o presente trabalho prope uma leitura crtica desses conceitos, apontando limites e possibilidades de sua utilizao enquanto instrumentos de aferio da realidade. Discute os conceitos envolvidos na definio de aspectos de qualificao do espao residencial e a construo de padres subjacentes a estes, buscando identificar as mltiplas dimenses ambiental, social, econmica, poltica, cultural implicadas na produo e apropriao desse espao. A identificao dos componentes que concorrem para a configurao de determinado espao residencial, e o reconhecimento das relaes que a partir da se estabelecem sugerem a necessidade de uma abordagem diferenciada de avaliao, capaz de permitir a transposio de escalas, de confrontar distintos interesses e de captar a diversidade de lugares de morar na cidade, segundo princpios de sustentabilidade.
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L AV R A S - C H AV E bitao; sustentabilidade.
Indicadores de qualidade de vida; condies de ha-
QUALIDADE DE VIDA E SUSTENTABILIDADE

A qualidade de vida de um indivduo ou de uma comunidade fortemente determinada pelas suas condies de habitao. Por sua vez, os atributos que conferem maior ou menor grau de adequao dessas condies s necessidades de um habitat sustentvel esto diretamente relacionados s caractersticas socioeconmicas e culturais de cada comunidade. O reconhecimento, a construo e a avaliao desses atributos requerem a utilizao de instrumentos sensveis a tais especificidades. No entanto, expresses como qualidade de vida e sustentabilidade tm sido usadas quase indistintamente. Ainda que reconhecendo a complexidade e multiplicidade de abordagens envolvidas na construo destes conceitos, ou talvez por isso, confundem-se, freqentemente, as categorias de anlise. Em vista disso, um pressuposto bsico a orientar as consideraes pontuadas neste artigo que nem sempre a qualidade de vida perseguida por indivduos e comunidades concorre positivamente no sentido da sustentabilidade, entendida em sua pluridimensionalidade. Ou seja: cidades com melhor qualidade de vida no so, necessariamente, cidades mais sustentveis, sob distintas clivagens, mas, particularmente, do ponto de vista da ausncia de eqidade, das desigualdades e da segregao no espao dessas cidades, locus de vida de populaes de pases de capitalismo perifrico, como o nosso.
QUA L I D A D E D O E S PA O R E S I D E N C I A L E S U S T E N TA B I L I D A D E
A qualidade do espao residencial compreende, simplificadamente, trs componentes inter-relacionados: as caractersticas edilcias da habitao, as especificidades do seu entorno e o acesso aos servios e equipamentos urbanos. A composio desses elementos pode ser semelhante, sob vrios aspectos e segundo determinados recortes da realidade, mas tem peculiaridades intrnsecas natureza de cada lugar. Como passo fundamental para desenvolver a avaliao de aspectos de qualificao de determinado espao residencial, segundo princpios de sustentabilidade, o presente trabalho parte da anlise da insero das condies de habitao na construo de diferentes conjuntos de indicadores de qualidade de vida, identificando limites e possibilidades de sua utilizao como instrumentos de aferio da realidade. Segundo Acselrad, diferentes matrizes discursivas pretenderam associar-se noo de sustentabilidade: o discurso da eficincia, que se contrape ao desperdcio de insumos necessrios ao desenvolvimento; o discurso da escala, que coloca limites quantitativos ao crescimento econmico feito s custas da utilizao dos recursos naturais; o discurso da eqidade, que articula fundamentos de justia social e ecologia; o discurso da auto-suficincia, que busca formas de organizao da produo que gerem sociedades suficientemente autnomas e auto-regulveis; o discurso da tica, que formula a sustentabilidade pela discusso pautada entre o certo e o errado na apropriao da base material para o desenvolvimento da sociedade, tendo em vista assegurar a prpria vida no planeta (Acselrad, 1999). A diversidade de discursos possveis tem sua origem em dois aspectos fundamentais: 1 como toda construo conceitual, a definio de sustentabilidade est intimamente ligada ao arcabouo terico que lhe d sustentao, que no desprovido de carter histrico ou ideolgico; 2 a articulao de um conceito de sustentabilidade necessariamente interdisciplinar, reunindo elementos da ecologia, economia, poltica, sociologia, geografia, engenharia etc. Ainda que tal conceito deva ser concebido e trabalhado em sua totalidade, justificam-se, para fins de anlise, diferentes clivagens tericas, em que a desagregao privilegia um ou outro componente, sobre o qual se dirige o foco de uma proposio ou investigao. H que se atentar, contudo, para o vis inevitvel a que esse corte conduz um enfoque essencialmente econmico da sustentabilidade, ou eminentemente ecolgico, por exemplo. Todavia, no se pode negar que mesmo uma viso pautada por um vis especfico possa dar origem, muitas vezes, a uma srie de encadeamentos que agreguem novas discusses em direo ao entendimento mais amplo do que seja e do que se deva almejar como desenvolvimento sustentvel. , pois, o carter processual e dinmico que marca a construo da sustentabilidade. Esse mesmo carter pode ser identificado ao se buscar compreender a construo do espao e, sobretudo, aparentes dicotomias, como global x local, urbano x rural. A premissa bsica para esse entendimento que a produo do espao deva ser vista como um processo totalizante e universal, em que o espao , a um s tempo, determinado por e determinante de uma formao social, em suas mltiplas dimenses. A ordenao fsico-territorial assim produzida apresenta diferentes subunidades, que desempenham distintos papis na totalidade. Por outro lado, o padro de desenvolvimento capitalista trouxe, em sua fase atual, novas contradies a globalizao da economia imprimiu a homogeneizao de territrios, culturas, sistemas ticos e sociais, ao mesmo tempo que exacerbou a importncia do individual e do fragmentrio, valorizando a diferenciao espacial (Scussel, 1996).
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Cabe destacar, sempre, que a viso de totalidade no se contrape ao reconhecimento da diferenciao do espao: o global no uniforme, subsiste pela heterogeneidade das partes. Do mesmo modo,
Colocar o debate sobre sustentabilidade fora dos marcos do determinismo ecolgico implica, portanto, afastar representaes indiferenciadoras do espao e do meio ambiente, requer que se questione a idia de que o espao e os recursos ambientais possam ter um nico modo sustentvel de uso, inscrito na prpria natureza do territrio. A perspectiva no determinstica, portanto, pressupe que se diferencie socialmente a temporalidade dos elementos da base material do desenvolvimento. Ou seja, que se reconhea que h vrias maneiras de as coisas durarem, sejam elas ecossistemas, recursos naturais ou cidades. (Acselrad, 1999, p. 87.)
, pois, no mbito das condies de habitao, enquanto necessidade bsica e determinante da qualidade de vida do indivduo ou de uma comunidade, e na perspectiva da sua sustentabilidade, que se insere a presente discusso. E a primeira questo que se coloca : em que medida os indicadores correntes para aferio das condies de habitao respondem adequadamente a situaes diferenciadas, tpicas de uma realidade multifacetada, especialmente nas grandes cidades e regies metropolitanas de um capitalismo perifrico, em que se aguam os problemas ambientais, a escassez de recursos e a excluso em todas as formas?
A CONSTRUO DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE E NDICES DE DESENVOLVIMENTO E OS PADRES INERENTES A ELES

Concomitantemente ao processo de discusso e formulao temtica do desenvolvimento sustentvel, foi se evidenciando a necessidade de utilizao de instrumentos adequados ao tratamento das inmeras abordagens feitas a esse processo desde a anlise da realidade proposio de projetos e prticas, bem como ao seu monitoramento. Entre esse instrumental, destaca-se a construo de indicadores capazes de balizar cada uma das instncias apontadas no h como fazer diagnsticos, definir prioridades de atuao, elaborar programas e projetos, avaliar o desempenho de uma atividade, direcionar investimentos, sem um referencial de parmetros a nortear essas prticas. A formulao e/ou eleio de indicadores est diretamente relacionada a uma base conceitual definida e finalidade a que se prope. Essas definies pautaro os critrios de escolha das variveis, o mtodo empregado no tratamento das informaes, a escala de abrangncia e a prpria linguagem utilizada, imprimindo-lhes diferentes caractersticas, conforme destacado por Silva (2000). Portanto, indicadores de sustentabilidade no so instrumentos universais, aplicveis a qualquer realidade. H componentes diretamente relacionados a uma determinada situao, a um determinado recorte no tempo e no espao. Contudo, possvel reconhecer elementos de generalidade, em nveis de menor especificidade, o que permite que, definidos certos princpios bsicos, possam os mesmos indicadores ser aplicados em situaes diferenciadas. Quanto elaborao de ndices, importante destacar que eles fazem a sntese de vrios indicadores, apresentando-se como fuso das informaes que contm diferentes
variveis em uma nica expresso de valor, tornando-se, portanto, adimensional... O ndice demandaria uma maior insero de escolhas e priorizaes vinculadas aos diferentes aspectos da sociedade, gerando, assim, uma situao com maior grau de subjetividade (Silva, 2000). Sob esse enfoque, assume fundamental importncia o reconhecimento de que a atribuio de ponderaes diferenciadas s variveis envolvidas responde a uma lgica dominante. CONDIES DE HABITAO E SUA INSERO NOS NDICES DE QUALIDADE DE VIDA A partir de 1990, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD passou a elaborar e divulgar o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, conceituando desenvolvimento humano como o processo de ampliar a gama de opes das pessoas, oferecendo-lhes maiores oportunidades de educao, ateno mdica, renda e emprego, e abrangendo o aspecto total de opes humanas, desde um entorno fsico em boas condies at liberdades econmicas e polticas (PNUD, 1991, p.18). O IDH combina, basicamente, indicadores correspondentes a longevidade (esperana de vida ao nascer), educao (taxa de alfabetizao de adultos e escolaridade) e renda (PIB per capita). Data de 1996 a elaborao do Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD/Ipea, 1996) que apresenta um ndice de Desenvolvimento Humano por Grandes Regies e por Estado. O aperfeioamento da metodologia inicial produziu, em 1999, a desagregao de dados para todos os municpios e microrregies do Pas, gerando o ndice Municipal de Desenvolvimento Humano IDH-M, e o ndice de Condies de Vida ICV. Alm desses ndices-snteses, foram contemplados, nesse ltimo trabalho, novos indicadores econmicos e sociais. O IDH-M no difere, conceitualmente, do IDH; , na verdade, uma adaptao, devido nova escala da unidade geogrfica e disponibilidade dos dados para essa desagregao espacial. Substitui a varivel PIB per capita pela renda familiar per capita mdia do municpio; a taxa de alfabetizao de adultos pela taxa de analfabetismo; a taxa combinada de matrcula, pelo nmero mdio de anos de estudo da populao adulta (25 anos ou mais), mantendo a varivel esperana de vida ao nascer. J o ICV, considerado uma extenso do IDH-M, acrescenta outros indicadores s dimenses longevidade, educao e renda, com o intuito de captar novos aspectos delas, alm de incorporar as dimenses infncia e habitao. Do ponto de vista operacional, importante destacar que tanto o IDH-M como o ICV utilizam variveis obtidas com base nos Censos Demogrficos do IBGE, em razo da cobertura e uniformidade dos dados; isso implica a possibilidade de realizar seu clculo apenas para os anos de realizao dos Censos. A dimenso habitao do ndice de Condies de Vida utiliza como indicadores: densidade percentual da populao que vive em domiclios com mais de duas pessoas por domiclio; durabilidade percentual da populao que vive em domiclios em que a cobertura e as paredes so construdas com materiais durveis; abastecimento adequado de gua: percentual da populao urbana residente em domiclios com abastecimento atravs de rede geral com canalizao interna ou atravs de poo ou nascente com canalizao interna; instalaes adequadas de esgoto: percentual da populao urbana residente em domiclios com instalaes sanitrias prprias, atravs de fossa sptica ou rede geral de esgoto (PNUD/Ipea/FJP, 1998).
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No Rio Grande do Sul, a Fundao de Economia e Estatstica FEE apresentou, em 1995, o ndice de Desenvolvimento Social Ampliado IDS, calculado para os ento 333 municpios do Estado, adotando indicadores de sade (mortalidade infantil), educao (taxa de alfabetizao e taxa de escolaridade) e renda (PIB per capita e grau de indigncia) (FEE, 1995). J em 1999, desenvolveu o ndice Social Municipal Ampliado Isma, que considera quatro grupos de indicadores: condies de domiclio e saneamento (mdia de moradores por domiclio, proporo de domiclios urbanos abastecidos com gua tratada, proporo de domiclios urbanos com coleta de esgoto cloacal), educao (taxa de reprovao do ensino fundamental, taxa de evaso do ensino fundamental, taxa de atendimento do ensino mdio), sade (unidades ambulatoriais por mil habitantes, nmero de mdicos por dez mil habitantes,baixo peso ao nascer) e renda (concentrao de renda salrios formais, proporo da Despesa Social Municipal em relao Despesa Total, PIB per capita a custo de fatores) (FEE, 1999). Ilustrando o quanto a elaborao desses ndices responde a concepes determinadas de desenvolvimento e atende a distintas necessidades, verifica-se que, em 2003, a FEE substituiu o Isma pelo Idese ndice de Desenvolvimento Socioeconmico, constitudo pelos mesmos grupos, porm com alterao de algumas variveis e ponderaes distintas das atribudas no mtodo anterior. A Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel CDS das Naes Unidas, a partir de 1992, tendo em vista dar andamento s disposies dos captulos 8 e 40 da Agenda 21, que abordam a relao entre ambiente, desenvolvimento sustentvel e informaes para tomada de decises, tem capitaneado o movimento pela construo de indicadores de desenvolvimento sustentvel. A CDS apresentou, em 1996, em publicao conhecida como Livro Azul, um conjunto de 134 indicadores, que, em 2000, foram reduzidos a 57, com orientao metodolgica para sua aplicao. J o Centro para os Assentamentos Humanos das Naes Unidas UNCHS (Habitat) desenvolveu um conjunto de indicadores voltados especificamente ao meio urbano os Indicadores Urbanos Globais, que tm por objetivo monitorar a performance e as tendncias em vinte reas-chave da Agenda Habitat. O trabalho do IBGE Indicadores de desenvolvimento sustentvel Brasil 2002 tem por base as recomendaes da CDS, que adaptam a srie de indicadores para a realidade brasileira, resultando num conjunto de cinqenta indicadores organizados em quatro dimenses: social, ambiental, econmica e institucional. Cada indicador selecionado descrito em detalhe, acompanhando-o a justificativa da seleo, comentrios metodolgicos e fonte de obteno das informaes. A agregao territorial apresentada a das Unidades da Federao, tendo em vista a disponibilidade das informaes nessa escala e a possibilidade de realizar comparaes de sries histricas. Desse modo, s se pode obter os indicadores referidos para o Brasil, Grandes Regies e Unidades da Federao (IBGE, 2002). No grupo habitao (dimenso social), o nico indicador includo densidade inadequada de moradores por dormitrio utiliza como valor de referncia para a definio de densidade excessiva (>3 moradores/dormitrio) a publicao Dficit Habitacional no Brasil 2000, da Fundao Joo Pinheiro. A fonte da informao a PNAD. No entanto, o Censo Demogrfico 2000 tambm a oferece, com base nos resultados da amostra, os quais , at o momento, s foram divulgados at o mbito das Unidades da Federao. Conforme a prpria ficha do indicador enfatiza, indicadores relativos a caractersticas construtivas e infra-estrutura disponvel so fundamentais para compor o quadro das
condies de habitao. Da a necessidade de se agregar anlise o grupo saneamento (dimenso ambiental). Este grupo de indicadores est amplamente contemplado por informaes: Censo Demogrfico, PNSB e PNAD (esta somente at o mbito metropolitano). Vale observar que, mesmo nos casos em que se verifica que o nvel de desagregao da informao superior ao municipal, possvel adquirir, muitas vezes dependendo dos recursos disponveis , uma tabulao especial para o nvel desejado (ou seja, tais informaes no so, na verdade, de domnio pblico) (IBGE, 2002). Bastante conhecido o trabalho desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e pela PUC/MG para aquela cidade: o IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana, que tem como destaque, alm da incluso de um grande leque de variveis na sua composio, o fato de ser aplicado em mbito intra-urbano, reconhecendo a condio desigual da distribuio espacial dos indicadores considerados. Nesse ndice, o grupo habitao compreende os indicadores: rea construda/habitante; padro de acabamento das moradias e nmero de pessoas/dormitrio. O grupo infra-estrutura urbana engloba indicadores de limpeza urbana (coleta de lixo, varrio e capina); saneamento (taxa e freqncia de fornecimento de gua tratada, disponibilidade de rede de esgoto); energia eltrica (taxa de fornecimento domiciliar, iluminao pblica); telefonia (porcentagem de ruas com rede telefnica, qualidade das ligaes); e transporte coletivo (possibilidade de acesso de transporte/pavimentao, nmero e conforto dos veculos). Observe-se que a participao atribuda aos grupos das variveis habitao e infra-estrutura urbana de 17,66% e 15,75%, respectivamente, correspondendo, pois, a 34,10% da ponderao total. Isso denota que grande parte da qualidade de vida dos moradores da cidade avaliada em funo das suas condies de moradia. Com efeito, a importncia assumida pelas condies de moradia na qualidade de vida de um indivduo, famlia ou de toda uma comunidade mais que evidente. H, contudo, que ser reforada a idia de que se incluem, nessa concepo, no apenas as condies de domiclio propriamente dito (material construtivo, dimenses, instalaes sanitrias), mas a acessibilidade aos equipamentos de consumo coletivo (de educao, sade, recreao) e demais servios urbanos, que qualificam o espao do cotidiano de seus moradores (Scussel, 1996). O provimento da moradia , pois, necessidade bsica nos assentamentos humanos, manifestada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, e registrada no captulo 7 da Agenda 21 Promoo do desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos, visivelmente nas reas de programa includas no item 7.5: oferecer a todos habitao adequada ... promover a existncia integrada de infra-estrutura ambiental: gua, saneamento, drenagem e manejo de resduos slidos; promover sistemas sustentveis de energia e transporte nos assentamentos humanos ... promover atividades sustentveis na indstria da construo (Cnumad, 2000). Destaque-se que, no Brasil, a carncia de linhas de financiamento habitao popular gerou a busca de diferentes alternativas ao provimento de moradia populao de baixa renda, mas, sobretudo, ocasionou um processo acentuado de excluso de um contingente cada vez maior dessa populao. Excluso existente no plano socioeconmico, de forma mais abrangente, e, no foco especfico de anlise, excluso do tecido urbano estruturado e equipado; excluso do morar em condies mnimas de habitabilidade, saneamento, infra-estrutura, acesso a equipamentos e servios urbanos. margem do mercado formal que oferta tais servios, multiplicaram-se, a partir de meados dos anos 80, as ocupaes irregulares e invases, assim como se multiplicaram
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vertiginosamente as sub-habitaes na Regio Metropolitana de Porto Alegre, por exemplo (Carrion & Scussel, 2000). Esse quadro no diferente nas demais capitais e grandes cidades brasileiras, especialmente nas metrpoles (Motta, 1997). Diante dessa realidade, e das diferentes tentativas de estimar o dficit habitacional no Pas, Cardoso (1999) questiona esse conceito, por consider-lo conjuntural: segundo o autor, transformaes culturais e histricas que modificam as necessidades da populao, bem como prticas polticas alternativas de produo de habitao demandam nova abordagem da questo. Em seu trabalho, Cardoso faz uma adoo crtica do conceito sugerido pela Fundao Joo Pinheiro, de necessidades habitacionais, que seria a soma do dficit mais a demanda demogrfica mais a inadequao (Pinheiro, 1995).
A primeira crtica mais evidente metodologia apresentada vai no sentido da validade lgica e tica em se estabelecerem critrios de inadequao em infra-estrutura diferenciados por faixas de renda ... Pode-se supor, com alguma consistncia, que, em reas rurais, esses critrios talvez pudessem ser diferenciados, j que, nesses casos, o impacto sobre a sade e as condies de vida, nos casos de condies precrias de saneamento, so bem menos rigorosas. O esgotamento sanitrio por fossa rudimentar em reas rurais, por exemplo, no acarretaria, necessariamente, problemas de contaminao. O mesmo no vlido para reas urbanas, onde as densidades mais elevadas tornam esse tipo de soluo problemtico para a sade. Da mesma forma, considerar o lixo enterrado como uma soluo adequada para reas urbanas no metropolitanas tambm parece ser uma generalizao excessiva, cabendo um estudo mais detalhado que permitisse estabelecer padres mais convenientes salubridade, considerando, pelo menos, os tamanhos de cidades. (Cardoso, 1999, p.9.)
Em meio a essa discusso, fica evidente que as condies de moradia e as necessidades habitacionais so variveis em contextos socioeconmicos e culturais distintos. Como definir o que aceitvel ou desejvel em cada situao? Essa definio passa, necessariamente, pelo enfrentamento da questo dos padres a serem adotados e tal questo precisa ser respondida na dimenso social, econmica, cultural, ecolgica e poltica. Certamente, no h um padro melhor para todos os atores envolvidos, e o contraditrio travado no cotidiano de cada cidade. Particularmente no caso dos pases em desenvolvimento, as polticas pblicas tm adotado padres que tm favorecido solues cada vez mais socialmente excludentes e ambientalmente degradantes.
UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA: MORAR EM PORTO ALEGRE

Na verdade, os ndices que buscam cotejar o nvel de desenvolvimento de municpios (Estados, pases ou regies) so extremamente teis como balizadores de possveis polticas pblicas ou como apoio tomada de deciso na alocao de recursos, na medida em que permitem a priorizao das unidades que denotam um posicionamento mais desfavorvel num ou noutro setor, para que alcancem um desenvolvimento mais sustentvel. Entretanto, vale sempre lembrar que tais situaes so retratos de determinado momento da realidade, alm de mascararem a distribuio do fenmeno avaliado internamente ao objeto de estudo seja em termos espaciais (diferenas entre bairros, por exemplo), seja no que se refere a
1 Em 2003, em parceria da UFRGS com a Prefeitura Municipal, foi apresentado populao estudo do Grupo de Pesquisa Violncia e Cidadania, que traa o mapa da violncia em Porto Alegre, mostrando contrastes na criminalidade e na qualidade de vida em diferentes reas da cidade (Correio do Povo, 26.03.2003). Atualmente (dezembro de 2004), a Prefeitura Municipal de Porto Alegre est prestes a implantar um Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Urbano, bem como divulgar o Mapa da Excluso/Incluso Social da Cidade de Porto Alegre. 2 A pesquisa se insere num conjunto de estudos sobre as mudanas em curso nas grandes cidades brasileiras, desenvolvidas sob coordenao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, vinculado ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Ippur/UFRJ.
3 Cabe destacar que a pesquisa que gerou o estudo em pauta segue seu andamento, devendo atualizar a anlise para o ano 2000, a partir da finalizao de tabulaes especiais do Censo Demogrfico pelo IBGE.
estratos sociais da populao. Da, a importncia de se perseguir, alm da definio cuidadosa das variveis capazes de captarem a realidade a ser aferida, em cada uma das dimenses do desenvolvimento, as possibilidades de sua mensurao no nvel de abrangncia pretendido, de maneira peridica e sistemtica, adequando-se especificidade de cada situao. Questo crucial para a transformao de indicadores urbanos em ferramentas efetivas na gesto de polticas pblicas a possibilidade de transposio de escalas do geral para o particular, da cidade para o bairro ou para o quarteiro, e deste para a cidade. No entanto, as abordagens intra-urbanas nas cidades brasileiras so experincias ainda reduzidas e recentes os pioneiros, IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana) de Belo Horizonte (Nahas, 1997) e o Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo (Sposati, 2000), datam de 1996. O primeiro destacou-se ao incluir um grande leque de variveis na sua composio e ser aplicado em nvel intra-urbano, reconhecendo a condio desigual da distribuio espacial dos indicadores considerados. O segundo agrega como principal diferencial a forma como foi construdo, com a participao das comunidades na prpria definio dos padres de excluso/incluso. Avaliaes intra-urbanas ainda so incipientes para Porto Alegre.1 Por outro lado, alguns estudos tm buscado avanar no conhecimento capaz de alimentar a formulao de instrumentos de avaliao e de gesto local. Exemplo de diagnstico detalhado o Atlas Ambiental de Porto Alegre (Menegat, 1998). A pesquisa Desigualdades socioespaciais na Regio Metropolitana de Porto Alegre, que vem sendo desenvolvida pela FEE, tem permitido uma anlise das mudanas socioespaciais ocorridas com as transformaes econmicas dos ltimos anos, quando a metrpole se configura como espao em que se concentram riqueza e poder, ao mesmo tempo que se acentuam as desigualdades sociais. A tipologia socioespacial construda segue metodologia proposta em mbito nacional,2 que parte da identificao de unidades espaciais homogneas atravs de um sistema classificatrio de natureza sociocupacional. Por meio de anlise fatorial por correspondncia, foram relacionadas a distribuio das diferentes categorias sociocupacionais com as 55 reas geogrficas em que o espao de Porto Alegre foi desagregado. Como resultado, obteve-se uma diviso da cidade em seis grandes tipos de reas, tanto para 1980 como para 1991: superior, mdia superior, mdia, mdia inferior, operria e popular, em ordem hierrquica (Barcellos et al., 2001). No sentido de aferir movimentos e tendncias na apropriao do espao pela populao de Porto Alegre, buscando identificar em que sentido caminha no que diz respeito sustentabilidade, a anlise da mobilidade verificada entre os tipos socioespaciais da cidade na dcada de 1980 oferece rica fonte de informao. Ao realizar a anlise da evoluo socioespacial de Porto Alegre, observa-se que, do total das 55 reas em que a cidade foi dividida, 31 delas (56,3%) mudaram de tipo 19 reas se deslocaram para tipos superiores e 12 reas para tipos inferiores. De acordo com o estudo, os espaos de tipo mdio superior aumentaram significativamente sua importncia no perodo 1980-1991, da mesma forma que o tipo popular ampliou sua participao. O acesso diferenciado a bens sociais e servios entre os diferentes espaos da cidade tambm foi aferido, em termos de distribuio de renda, educao e saneamento, incluindo a abordagem da segmentao por raa. O que se observa que, embora em 1980 a situao do conjunto da cidade fosse mais precria que a de 1991 em relao disponibilidade de instalaes adequadas nos domiclios, a distribuio entre os diferentes espaos urbanos era menos desequilibrada.3
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Na linha de estudos que permitem uma anlise com desdobramentos por estratos de renda e/ou espaciais, inclui-se Condies de moradia e comprometimento da renda familiar com habitao e transporte na Regio Metropolitana de Porto Alegre, com informaes levantadas pela Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), realizada em 1995 pelo Centro de Estudos e Pesquisas Econmicas Iepe/UFRGS, com vistas ao clculo do ndice de Preos ao Consumidor (IPC) para a regio, atualizando a srie iniciada em 1954. Ainda que o trabalho apresente suas concluses para o mbito metropolitano, destacam-se alguns aspectos que corroboram a observao das desigualdades no acesso a servios urbanos: das famlias pesquisadas, 97,6% so abastecidas com gua tratada, sendo que 96,8% dispem de gua encanada em seus domiclios e 0,8% servem-se de torneira pblica; na faixa de 0 a 3 SM (salrios mnimos), esse percentual baixa para 91,8%; 98% dos domiclios dispem de esgotamento sanitrio, quer atravs de rede geral de esgoto, quer por meio de fossa sptica. Verifica-se que o percentual de domiclios servidos pela rede pblica apresenta variaes que vo de 78,5%, no estrato de 3 a 5 SM, a 92,5%, no estrato de 15 a 20 SM; o nmero de banheiros e o nmero de chuveiros disponveis em cada domiclio, como era de se esperar, apresentam variao crescente conforme aumentam os nveis de ganhos mensais familiares (Carrion & Scussel, 2000). Comparando esses dados com as informaes referentes aos ncleos de ocupaes irregulares ou invadidas, verifica-se que o provimento de tais servios bastante inferior, em termos quantitativos, e qualitativos. J um estudo comparativo com as condies de moradia na zona rural de Porto Alegre (Scussel, 2002) apontou o ndice de 86,8% do total de residncias servidas por gua encanada, o que no significa abastecimento de gua tratada. Dados complementares indicam que 44,4% so servidas com gua proveniente de poo cavado, fontes, riachos e audes, de potabilidade no assegurada, enquanto apenas 30,7% das propriedades recebem gua do Departamento Municipal de gua e Esgoto DMAE. Estes dados tornamse preocupantes num meio rural como o de Porto Alegre, densamente povoado, onde 98,9% do esgoto cloacal direcionado para fossas negras, sangas e valas, indicando a possibilidade de contaminao do lenol fretico superficial. Uma informao muito importante, mas dificilmente trabalhada em termos de indicadores socioeconmicos, seria o dispndio familiar com habitao e transporte. Interessa, sobretudo, considerar o gasto conjunto de aluguel e transporte e sua evoluo ao longo do tempo, uma vez que so gastos implicados e que experimentam variaes em decorrncia dos processos de urbanizao e de ocupao e uso do solo. Do ponto de vista ambiental seja pelos agentes poluidores do ar, nvel de rudos, congestionamentos, consumo energtico , a composio desse binmio tem papel fundamental na determinao da qualidade do espao residencial dos diferentes lugares da cidade.
CONSIDERAES FINAIS
Das consideraes at aqui alinhadas, destaca-se a importncia de se ter a maior clareza possvel, em que pese sua complexidade, de todo o processo envolvido na formulao de indicadores de sustentabilidade desde a definio do que se pretende aferir e dos
Maria Conceio Barletta Scussel arquiteta, M.Sc., pesquisadora do IEPE/UFRGS e doutoranda do Ncleo Orientado para a Inovao da Edificao NORIE/PPGEC/ UFRGS. E-mail: scussel@ufrgs.br Miguel Aloysio Sattler engenheiro, Ph.D., professor adjunto do Ncleo Orientado para a Inovao da Edificao/PPGEC/UFRGS. E-mail: sattler@ufrgs.br Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em fevereiro de 2005.
objetivos desse monitoramento seleo e operacionalizao dos indicadores , sempre tendo presentes as limitaes das fontes de informao e do prprio instrumento em capturar a dinmica da realidade. Cabe ressaltar, tambm, que: A utilizao de ndices de desenvolvimento municipal, que combinam vrios indicadores, pode ser til para uma primeira aproximao da realidade, situando a posio relativa da unidade de anlise num contexto mais abrangente e permitindo priorizaes a partir desse nvel. Indicadores de sustentabilidade para o municpio como um todo oferecem uma viso mdia do aspecto que se pretende avaliar, eludindo as diferenciaes internas seja do ponto de vista espacial, seja do ponto de vista de estratos sociais. A adoo de indicadores consagrados nas mais diferentes esferas tem a grande vantagem de, alm de j terem testado sua eficcia, permitirem anlises comparadas, baseadas na adoo de critrios homogneos; quando se opta por indicadores alternativos, mais adequados realidade local, h que se ter presente que essa escolha limitar essa possibilidade de comparao. A diferenciao qualitativa no trato e utilizao de indicadores urbanos permite as melhores abordagens dinmica socioeconmica espacial da cidade. Importante, ainda, nunca perder de vista a concepo de que a sustentabilidade, em suas mltiplas dimenses, traz embutido um padro desiderato de desenvolvimento sob a tica de quem? Em vista disso, a participao da populao na construo desse padro assume papel fundamental para definir a sua insero no lugar onde vive. Por fim, o reconhecimento da complexidade envolvida na identificao dos componentes que concorrem para a configurao de determinado espao residencial e das relaes que a partir da se estabelecem sugere a necessidade de uma abordagem diferenciada de avaliao, capaz de permitir a transposio de escalas, de confrontar distintos interesses e de captar a diversidade de lugares de morar na cidade, segundo princpios de sustentabilidade.
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B S T R A C T The present work proposes a critical reading to the current sets of quality of life indicators, particularly those related to housing conditions and their insertion in such assessment frameworks, aiming at pointing out their limits and possibilities as reality gauging instruments. It discusses the involved concepts to describe qualification aspects of the residential space and the patterns supporting them, trying to identify the multiple dimensions
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environmental, social, politics, economics, cultural implied in the production and appropriation of this space. The identification of the components (and their relationships) that concurs to configurate the residential space suggests the necessity of a differentiated evaluation approach, in order to allow scale transpositions, to collate distinct interests and catch the diversity of places to live in the city, according to sustainability principles.
E Y W O R D S Quality of life indicators; housing conditions; sustainability.
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CELSO FURTADO E O PLANEJAMENTO

TEORIA E AO
H E R M E S M A G A L H E S TAVA R E S INTRODUO
A obra de Celso Furtado impressiona por sua extenso, por sua coerncia metodolgica, unidade de propsito, assim como pela relevncia amplamente reconhecida. A produo intelectual que trata diretamente da sua obra tambm considervel e aumentou significativamente desde a ltima dcada do sculo passado, em decorrncia das inmeras homenagens que, no Brasil e em outros pases, foram prestadas ao autor, sobretudo quando completou 80 anos. Se as primeiras obras de Furtado, da dcada de 1950, foram marcadas pela influncia da Cepal, ele, por sua vez, contribuiu com a sua abordagem histrica para enriquecer o pensamento cepalino, cujos elementos bsicos esto contidos em El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, de 1949, escrito por Ral Prebisch. Em sua fase da Cepal, Furtado realizou inmeros trabalhos tcnicos sobre pases da Amrica Latina. Mais tarde, no exlio, escreveu um livro sobre a formao econmica dessa regio. Mas foi para o Brasil e o Nordeste brasileiro que dedicou o mximo de sua ateno e de suas energias. Foi o economista brasileiro ou mesmo cientista social brasileiro de maior projeo fora do Pas. Escreveu 31 livros que foram traduzidos em 15 idiomas. Calcula-se que foram vendidos mais de dois milhes de exemplares. Considerando-se os diversos indicadores de formas de difuso, estima-se que, no presente, o nmero de leitores atinge cerca de dez milhes. Como explicar o reconhecimento de Celso Furtado, expresso por esse grande nmero de leitores? Em primeiro lugar, porque caso rarssimo entre os economistas Celso Furtado no escreve apenas para os seus pares, mas tambm para um pblico mais amplo, com o fim de levar suas idias e despertar a conscincia da necessidade de lutar contra as desigualdades sociais e o subdesenvolvimento. Da porque em sua obra a fronteira entre economia e poltica tnue. Nunca entendi a existncia de um problema estritamente econmico, diz ele. Depois, a criatividade que, no incio de sua carreira, chegou a ser vista por Gudi (apud Furtado, 1985) como algo incompatvel com o ofcio de economista, acabou sendo o grande trunfo que lhe permitiu realizar a navegao venturosa e descortinar sempre novos horizontes. Criatividade que supe uma boa dose de ousadia, at mesmo para ser ecltico, quando o ecletismo , como sabemos, considerado sempre negativamente pelos escolsticos de todos os matizes. Mas em Furtado o ecletismo permite-lhe uma abordagem original: por exemplo, enquanto procura, por um lado, recuperar o movimento (histrico) da economia, por outro, faz uso de instrumentos de anlise neoclssicos para melhor compreender esse processo. Embora em muitos contextos Furtado tenha procurado proteger-se, colocando-se como portador de solues tcnicas, neutras, a leitura atenta de suas principais obras indica uma permanente preocupao poltica, que se traduz em uma linguagem que proR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4 97
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cura persuadir e mobilizar os seus leitores, sem, contudo, perder o rigor e a elegncia (Bielshowski, 2001). Quais so as bases tericas do pensamento de Furtado? Ele prprio responde, indicando a seguinte ordem: o positivismo, o marxismo e a teoria keynesiana, que, tudo indica, obedece cronologia de como cada um desses sistemas de pensamento passaram a influir decisivamente em sua formao (Furtado, 1983). O positivismo, com o qual ele toma contato ainda muito jovem, interessou-lhe pela importncia que essa doutrina atribui razo, ao conhecimento cientfico e relao que estabelece entre este e o progresso. O marxismo com o qual tomou contato atravs da leitura de Max Beer e, mais tarde, em curso na Universidade de Paris por sua teoria da Histria e, no plano econmico, pela percepo de Marx de que a acumulao uma necessidade objetiva do capitalista, o que o pressiona a recorrer constantemente ao progresso tcnico, sendo esta segunda idia reforada pela leitura de Schumpeter. Em terceiro lugar, como no poderia deixar de ser, Celso Furtado reconhece em Keynes uma influncia decisiva. Desse autor, ele retm a anlise dos processos econmicos centrados na demanda e o papel do Estado no desenvolvimento capitalista. Quanto a esse ltimo aspecto, diz Furtado que a economia capitalista no pode funcionar sem um certo grau de centralizao de decises, ou seja, sem uma estrutura superior de poder (todo capitalismo em certo grau um capitalismo de Estado (Furtado, 1973). De resto, esta viso keynesiana de Estado influiu em toda uma gerao de economistas e de governantes no Brasil. Essas informaes foram fornecidas pelo prprio autor em seu Auto-retrato intelectual, publicado pela Unesco em 1973. Ao leitor atento desse texto no deve passar despercebido o fato de que Furtado no tenha mencionado Prebisch entre os autores que influenciaram na formao de seu pensamento. O papel de Prebisch e seus colaboradores na estruturao de uma teoria com caractersticas prprias, decisiva no avano da compreenso do desenvolvimento da Amrica Latina, s aparecer em sua verdadeira dimenso na Fantasia organizada, livro de memrias, publicado em 1985.
A TRAJETRIA INTELECTUAL
Originrio do estado da Paraba, Celso Furtado realizou o seu curso superior no Rio de Janeiro, formando-se em Direito pela antiga Universidade do Brasil. Em 1944, mediante concurso, ingressa no servio pblico, como funcionrio do Dasp (Departamento de Administrao do Servio Pblico Federal) e, neste mesmo ano, incorpora-se, como oficial, s Foras Expedicionrias Brasileiras que participaram da Segunda Guerra Mundial, em territrio italiano. Desmobilizado, volta ao Brasil e, em 1946, regressa Europa para realizar o doutorado em Economia, em Paris, sob a orientao de Maurice By. Terminado o curso, em 1948, retoma suas funes na administrao pblica brasileira e pouco depois passa a integrar a pequena equipe de tcnicos que deu incio aos trabalhos da Cepal (Comisso Econmica Para a Amrica Latina), rgo recm-criado pela ONU, por indicao do governo chileno. A equipe tinha como tarefa inicial realizar um diagnstico econmico dos pases latino-americanos, que seria discutido na reunio de 1949 em Havana. Contratado como consultor, o economista argentino Ral Prebisch apresentou uma primeira verso do seu texto, cuja forma definitiva seria mais tarde considerada o
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Manifesto Latino-Americano. Celso Furtado, um dos primeiros a ler a verso preliminar do trabalho de Prebisch, concluiu de imediato que as idias ali contidas eram sobremodo inovadoras e que, se aceitas pelos governos latino-americanos, poderiam mudar a face da regio. Da o seu empenho em traduzi-lo para o portugus e, em seguida, public-lo e divulg-lo entre profissionais influentes no Brasil. Dois anos depois, em reunio que ocorreria em So Jos da Costa Rica, diante de fortes indcios de que os Estados Unidos vetariam a continuidade da Cepal, Celso Furtado fez gestes junto ao governo brasileiro (segundo governo Vargas), no sentido de que este votasse pela permanncia do rgo. Em suas memrias, Furtado diz que a posio favorvel assumida por Vargas, em defesa da Cepal, foi fundamental para a sua manuteno, pois o voto do Brasil influiu para que vrios outros pases latino-americanos assumissem idntica posio (Furtado, 1985). Keynes fizera uma poderosa crtica ao laissez-faire. Prebisch, por sua vez, empenhou-se em demonstrar, empiricamente, que a organizao econmica mundial, baseada no livre-cmbio e no princpio da diviso internacional do trabalho, no produz ganhos proporcionalmente iguais para os pases que dela participam. A razo por que isto no acontece deriva de que a economia mundial no uma estrutura homognea. Ao contrrio, trata-se de uma estrutura em que h, de um lado, um centro principal detentor da tecnologia e dos frutos do progresso, composto de um pequeno numero de pases, e, de outro, uma vasta e heterognea periferia, constituda de pases produtores e exportadores de matrias-primas e de produtos primrios. Os termos de intercmbio tendem a se degradar em detrimento da periferia, contribuindo para que a renda se concentre no centro. Desde o incio, Celso Furtado viu nessa concepo de Prebisch a sua contribuio maior, de tal fora que se constituiria em verdadeiro tournant na realidade latino-americana.
Esta viso global da economia capitalista, que permitia nela identificar uma fratura estrutural gerada pela lenta propagao do progresso tcnico e perpetuada pelo sistema de diviso internacional do trabalho ento existente, constitui certamente a contribuio terica maior de Prebisch e foi o ponto de partida da teoria do subdesenvolvimento que dominaria o pensamento latino-americano e teria amplas projees em outras regies do mundo. (Furtado, 1985.)
Comparando as sries de dados econmicos relativos ao Brasil, Argentina, Mxico e Chile, principalmente, Celso Furtado constatou, com surpresa, a evidncia do atraso do Brasil em relao queles pases. Isso o levou deciso de pesquisar a fundo as razes de tal atraso, trabalho ao qual se empenhou com obsesso. Arregacei as mangas e comecei a pensar o Brasil com a desenvoltura de quem reunisse ignorncia e intrepidez (Furtado, 1985). O esforo dessa tarefa desdobrou-se por seis ou sete anos. Foi um perodo frtil para Furtado. Em 1953, fixou-se no Rio de Janeiro como coordenador do grupo misto Cepal-BNDE. Entre 1950 e 1957 publicou trs livros: A economia brasileira (1954), A dependncia econmica (1956) e Desequilbrios da economia brasileira (1957). Em 1957-1958 (ano letivo europeu), licenciado da Cepal, Furtado realiza o seu ps-doutorado em Cambridge e escreve Formao econmica do Brasil, sua obra maior. Livro-texto nos cursos universitrios, sobretudo os de Economia, Cincias Sociais e Histria, Brasil afora, dele foi tirada a 32a edio, recentemente, pela Editora Nacional, e vrias edies saram no exterior.
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A Formao... , nas palavras do autor, um grande afresco da economia brasileira, abarcando o incio da colonizao at 1930. Seguindo uma dmarche diacrnica, adota uma postura ecltica, ao recorrer a autores de vises ideolgicas distintas, tais como Keynes, Marx, Schumpeter e at mesmo o instrumental neoclssico, para explicar a formao econmico-social do Brasil. Observa-se um afastamento em relao a Ral Prebisch, que analisa sincronicamente as estruturas de centroperiferia, em momentos especficos. Portanto, a Furtado o que interessa a evoluo histrica analisada a partir da economia. Outra diferena metodolgica a preocupao em tomar a economia brasileira como uma economia colonial (o que ocorreria at a crise de 1930) e no como perifrica. Ao longo de quatro dcadas (1530-1930), em decorrncia das disponibilidades de fatores internos e da demanda externa, surgia uma atividade econmica dinmica, enquanto outras permaneciam em letargia por longo tempo. O fato de que a anlise leva em conta a dinmica econmica (a evoluo histrica) sem deixar de considerar a dimenso geogrfica outra inovao de Furtado na Formao... raramente ressaltada pelos crticos. Esse segundo aspecto ser examinado na segunda parte deste texto. O livro, dividido em cinco partes e 36 captulos, tem, segundo o autor, a inteno de formular questes e hipteses, na esperana de que fossem estudadas mais a fundo por pesquisadores que o sucedessem. Em outros termos, no esperava chegar a respostas definitivas. Expectativa assaz modesta para quem, fazendo uso do seu mtodo peculiar, conseguira explicar a transio da economia colonial, voltada para fora, para uma economia industrial, voltada para o mercado interno, o que , sem dvida, o maior contributo da Formao... A crise mundial de 1930 marca o colapso da economia colonial no Brasil, fato que vai se configurar efetivamente a mdio e longo prazo, pois de imediato o governo revolucionrio cuidou de garantir os interesses dos cafeicultores, ao dar continuidade poltica de defesa do caf, o que o levou a ir muito alm da simples estocagem, passando a destruir parcela considervel da produo invendvel (80 milhes de sacas de 60 quilos em menos de dez anos). E o que parecia mais estranho era que, na impossibilidade de recorrer ao financiamento externo, em decorrncia da crise, o governo Vargas lanara mo da emisso monetria. Esse paradoxo assim explicado por Furtado:
primeira vista parece um absurdo colher o produto para destru-lo. Contudo, situaes como essa se repetem todos os dias nas economias de mercado. Para induzirem o produtor a no colher, os preos teriam que baixar muito mais, particularmente se se tem em conta que os efeitos da baixa de preos eram parcialmente anulados pela depreciao da moeda. Ora, como o que se tinha em vista era evitar que continuasse a baixa de preos, compreendese que se retirasse do mercado parte do caf colhido para destru-lo. Obtinha-se, dessa forma, o equilbrio entre a oferta e a procura a nvel mais elevado de preos. (Furtado, 1979.)
Diz, em outra parte, o autor:

O que importa ter em conta que o valor do produto que se destrua era muito inferior ao montante da renda que se criava. Estvamos, em verdade, construindo as famosas pirmides que anos depois preconizaria Keynes. Dessa forma, a poltica de defesa do setor cafeeiro nos anos da grande depresso concretiza-se num verdadeiro programa de fomento da renda nacional. Praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de
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maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados. (Furtado, 1979.)
A partir de 1933, a economia brasileira comea a se recuperar, nesse momento as atividades mais dinmicas deixam de ser aquelas do setor exportador e so substitudas por aquelas voltadas ao mercado interno. E o impulso maior deriva das indstrias que substituem bens que antes se importavam, ou seja, destinavam-se a atender uma demanda preexistente. Muitos criticaram essa explicao, sobretudo pela sua essncia keynesiana, ao colocar a demanda no centro da anlise. Teriam tido sucesso os que subestimaram a questo do mercado, notadamente o mercado externo, e convergiram a discusso em torno da dinmica das foras produtivas existentes no Pas? Francisco de Oliveira, que tambm faz restries ao enfoque de Furtado sobre a transio, ressalva: A elegncia do modelo, em que parece existir dialtica, pois foras independentes de seu papel, ao lutarem por seus interesses strictu senso, estruturam um programa no previsto, capturou todos e at hoje no se conseguiu produzir nada que o substitusse teoricamente (Oliveira, 1985, p.14). Encerrada a sua passagem por Cambridge, e tendo completado dez anos como funcionrio da Cepal (ONU), Furtado decide retomar suas atividades no Brasil, dessa feita, com inteno de no se restringir ao trabalho terico e assumir tambm uma ao poltica. Ao final da Fantasia organizada, ele sublinha que conclura a Formao... apontando para os dois desafios a serem enfrentados no futuro imediato: completar a industrializao e deter o processo de crescentes disparidades regionais. Como nordestino, cabia-me prioritariamente dar uma contribuio na segunda dessas frentes de luta (Furtado, 1985).
TEMPOS DE LUTA
Desde a segunda metade do sculo XIX, h uma questo regional no Brasil a do Nordeste brasileiro, a partir das secas de 1877-1879 e de 1899 e seu impacto sobre grande parte da populao nordestina. O governo federal implantou, em 1909, uma poltica de obras pblicas destinada a construir audes, para a acumulao de gua, e estradas, com a inteno de resolver o que se considerava ento como o principal problema nordestino: a seca. No decnio de 1950, o equvoco dessa poltica, a sua apropriao pelos grandes proprietrios de terras e a malversao de recursos pblicos, a qual se tornou uma chaga nacional, conduziram necessidade de rediscusso do problema do Nordeste e de suas solues no mbito de uma nova poltica. O sucesso norte-americano da Tennessee Valley Authority (TVA) foi tema de debate durante vrios anos no Congresso Nacional, na dcada de 1940, em torno de projetos que aplicariam aquele modelo bacia do Amazonas e bacia do rio So Francisco. Deles resultou a criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia e da Superintendncia de Valorizao do Vale do So Francisco. Ambos os rgos no passaram de arremedos do modelo norte-americano. Quanto ao Nordeste, na dcada de 1950, assiste-se ao desenvolvimento de condies propcias ao surgimento de novas idias, que levaram o governo federal a modificar a sua poltica para aquela regio. O governo Vargas, orientado pela sua assessoria econmica, criou o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e acelerou a construo da hidreltrica de Paulo Afonso. Na mesma
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1 Por razes de ordem ttica, a publicao foi feita com a autoria do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN).
assessoria comeou-se a discutir um plano econmico para o Nordeste e um estudo de Rmulo de Almeida conclua que o atraso e a pobreza da regio no se deviam a fatores climticos (a falta de chuvas) e sim organizao econmica regional inadequada. Trabalhos realizados por Hans Singer reforaram o argumento de Rmulo de Almeida e levantaram outras questes, como o fato de que a poltica de desenvolvimento nacional contribua para o empobrecimento relativo do Nordeste; e sobre a falta de uma poltica de incentivos financeiros e fiscais para a regio, prtica que era adotada em alguns pases europeus. A esses fatos acrescentava-se a implantao do Plano de Metas do governo Kubitscheck, iniciado em 1956 e cujos investimentos se concentravam nas regies mais industrializadas. As organizaes da sociedade civil cresceram rapidamente no mesmo perodo e cobraram do governo federal medidas que iam de investimentos compensatrios para a regio reforma agrria. nesse momento que as idias de Celso Furtado sobre o Nordeste tornam-se conhecidas e ganham fora ao serem adotadas por Kubitscheck para servirem de base a uma poltica de desenvolvimento naquela regio. Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste, escrito por Furtado sob a forma de relatrio, no incio de 1959, um marco na literatura especializada, e at hoje constitui fonte de referncia de qualquer estudo da economia nordestina.1 O conhecimento terico do autor e a sua permanncia na Europa devastada pela guerra, mas em reconstruo, foram fundamentais para o resultado obtido. Quanto ao primeiro aspecto, clara, no relatrio, a influncia do conceito de desenvolvimento na linha cepalina, bem como o enfoque dos processos sociais cumulativos de Myrdal, responsveis pelos desequilbrios regionais. O livro de Myrdal publicado na primeira metade do decnio de 1950 tratava de questes do desenvolvimento capitalista que se tornaram muito claras com a depresso de 1930. Na Europa do imediato ps-guerra, as desigualdades sociais tanto quanto as desigualdades regionais constituam uma questo candente. De uma forma ampla, os governos europeus viram no planejamento o caminho para solucionar essas questes. Experincias como a do Plano Marshall, para toda a Europa, e o Planejamento Indicativo, no mbito da Frana, tiveram grande xito. As discusses em torno dos desequilbrios regionais, traduzidos em grandes concentraes econmicas nas metrpoles e empobrecimento de outras reas. Debates esses que propiciaram o surgimento de polticas de desenvolvimento regional em escala nacional (Inglaterra, Frana e Itlia, especialmente). Entre 1946 e 1948, Celso Furtado viveu de perto essa realidade. Agregue-se a isso o fato de que Organizao e Planejamento foram campos do conhecimento que despertaram grande interesse no nosso autor, em sua formao universitria no Brasil. O documento que ele apresenta a Kubitscheck em maro de 1959 , na verdade, um diagnstico detalhado e bastante articulado do Nordeste e um esboo de plano de ao. Portanto, uma proposta de planejamento para a regio nordestina. Diante das limitaes de espao, concentraremos nossa ateno nas estratgias da nova poltica. Com base na anlise minuciosa das relaes sociais nos grandes espaos socioeconmicos da regio (zona da Mata, agreste e semi-rido) e da forma como eles se relacionavam, Furtado conclui que o problema central era o da populao que vivia da economia de subsistncia e dependente dos grandes proprietrios de terras. A calamidade social da seca que o seu impacto consideravelmente maior sobre essa populao. Em uma poca em que a reforma agrria era socialmente invivel, Furtado prope uma soluo que era a de outros estudiosos importantes da regio, particularmente Guimares Duque e Igncio Rangel: a colonizao em terras frteis, fora, obviamente, do semi-rido.
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Parcelas dessa populao seriam transferidas para as reas de colonizao. Essa estratgia se tornaria vivel com a incorporao do Maranho, onde havia terras pblicas da pr-hilia amaznica e mais o Piau, regio-plano da Sudene, rgo a ser criado. Nasceria dali o Projeto de Colonizao do Maranho. A segunda estratgia agrcola consistia na irrigao das bacias dos audes mediante uma poltica que possibilitasse a desapropriao daquelas reas. A primeira grande tarefa da nova poltica, ainda na fase do Conselho do Desenvolvimento do Nordeste (Codeno), foi a elaborao do projeto de lei de irrigao, cujo desdobramento veremos mais adiante. A terceira estratgia era a reestruturao da rea de monocultura da cana-de-acar, destinando-a, prioritariamente, produo diversificada de alimentos. A indstria regional, quase toda ela exclusivamentevoltada aos bens de consumo, especialmente txteis e de alimentos, deveria ser modernizada, para ter condies de competir com a moderna indstria do Centro-Sul. O Estado deveria investir na infra-estrutura (energia eltrica, transporte e saneamento) e em indstrias de base, como a siderurgia. Alm do financiamento do Estado, seriam criados mecanismos de estmulos fiscais e financeiros, nos moldes dos praticados nos pases desenvolvidos e mesmo no Centro-Sul do Pas. Tratava-se, portanto, de uma poltica de modernizao, melhor dizendo, de capitalizao da regio nordestina. O movimento campons, mesmo continuando a luta pela reforma agrria, no se opunha abertamente poltica proposta. A grande reao partia dos grandes interesses agrrios, dos grandes proprietrios de terras que concentravam sua oposio no Congresso Nacional. Pode-se afirmar que a proposta teve ampla aceitao das principais foras sociais que, nos ltimos anos da dcada de 1950, reivindicaram um tratamento diferenciado para a regio, com as restries que j foram mencionadas. Em uma poca em que se estava longe de ouvir falar em planejamento participativo, indiscutvel que o projeto da nova poltica de desenvolvimento do Nordeste contou com grande apoio popular, responsvel em grande medida para que essa proposta no fosse derrotada desde o incio, diante das arremetidas da direita majoritria no Congresso. Esse apoio ocorreu em vrios momentos e situaes, como em uma greve que paralisou Recife por um dia, para pressionar o Congresso a aprovar o Primeiro Plano Diretor da Sudene. Mas essa mobilizao nem sempre conseguia contra-arrestar as investidas da direita, que obteve duas vitrias significativas: impediu que o projeto de irrigao do Codeno fosse aprovado pelo Congresso Nacional e impediu que o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs) passasse a ser controlado pela Sudene, contrariando a lei que criou esse rgo. Conseguiu, tambm, sabotar o Projeto de Colonizao do Maranho. certo que os estudos prvios sobre a rea maranhense a ser colonizada no deram conta de que ela j se encontrava quase inteiramente grilada. A despeito do ambiente hostil criado pelas oligarquias e seus representantes na imprensa e no Congresso, o projeto da Sudene introduziu inovaes importantes, entre as quais ressaltamos: Uma estruturao institucional que se preocupou em fortalecer o sistema federativo do Pas. Vejamos um dos muitos depoimentos de Furtado a esse respeito:
O recorte da federao brasileira prejudica o Nordeste, que dividido em pedaos relativamente pequenos. Estado importante Rio Grande do Sul, Minas Gerais, So Paulo,
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o Rio de Janeiro. Portanto, era preciso compensar esse aspecto perverso da Constituio, mas como uma reforma constitucional era coisa impossvel de se fazer no Brasil, apelamos para um truque, que consistiu em criar um mecanismo de discusso e votao entre o governo federal e os governos estaduais da regio: foi o Conselho Deliberativo da SUDENE, que rene nove governadores para harmonizar pontos de vista sobre o que fazer na regio. Assim, se reivindica conjuntamente e quando se vai ao Parlamento e ao Presidente da Repblica, o Nordeste tem uma vontade s. (Furtado, 2001.)
O sistema de incentivos financeiros e fiscais destinado s empresas privadas. Esse sistema iniciado durante a crise de 1930, na Inglaterra, generalizou-se em praticamente todos os pases centrais. No Brasil, tomou-se por base principalmente o modelo italiano destinado ao Mezzogiorno, com adaptaes. Com o fim da iseno cambial, no governo Jnio Quadros, criou-se o sistema 34/18, que constituiu uma verdadeira inovao, graas qual foi possvel aumentar significativamente a produo industrial no Nordeste. Os desvios de recursos dos incentivos fiscais que foram surgindo com o tempo, tanto na Sudene quanto na Sudam, jamais poderiam ser resolvidos com a medida do governo Fernando Henrique Cardoso para o fechamento desses rgos, como de fato aconteceu. A seriedade do rgo no uso dos recursos pblicos difundiu-se rapidamente em todos os meios. Esse fato relaciona-se com o esprito de equipe que se formou em um campo de atividade cuja prtica pouco se conhecia. Essa prtica tinha que ser aprendida rapidamente base de ensaio e erro. Francisco de Oliveira, que participou dessa primeira fase da Sudene como adjunto de Celso Furtado e, posteriormente, fez vrias crticas quele rgo, aps 1964, deu, todavia, um depoimento que expressa corretamente o trabalho naquele rgo antes daquele ano:
Um vasto sopro de esperana varreu a regio. Uma convergncia nunca antes vista de classes e setores sociais, desde o campesinato, mobilizou-se para o que pensvamos ser a tarefa do sculo, a mais ingente e espinhosa de quantas reclamavam soluo para a construo de uma Nao harmnica, sem gritantes disparidades que se constatavam e que, infelizmente, estes 20 anos no conseguiram desfazer. Minha gerao jogou-se por inteiro naquele empreendimento, e tentamos converter nossa fraqueza em fora: despreparados para to grande cometimento, substitumos o conhecimento cientfico, de que no dispnhamos, pelo ardor, pelo vigor e, por que no diz-lo, pelo desprendimento. Com o inteiro apoio da populao, vale a pena lembrar, sem que isso seja uma vanglria, que a Sudene inovava completamente o estilo de desempenho dos poderes pblicos, no apenas na escala regional, mas at mesmo medida pela escala nacional. (Oliveira, 1978, apud Tavares, 2004.)
Como vimos na primeira parte deste trabalho, Celso Furtado contribuiu teoricamente para a compreenso do processo de desenvolvimento das economias dependentes e, em particular, para a anlise da evoluo histrico-econmica da sociedade brasileira. Particularmente, no caso do Brasil, em que a pesquisa para a sua obra maior cobriu quatro sculos, a massa de textos consultados exigiu um enorme esforo de sntese. Isso, somado maioria de suas obras que tratam exclusivamente do Brasil, leva muitos estudiosos da obra desse autor a consider-lo um dos raros cientistas sociais brasileiros que conseguiram interpretar este Pas. No plano da ao, podemos dizer que o seu grande mrito foi o de transformar o planejamento numa realidade concreta, depois de vrias tentativas fracassadas desde a
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dcada de 1930. No mbito nacional, Furtado dirigiu o Grupo Cepal-BNDE que realizou projees setoriais da economia brasileira, as quais constituram a base do Plano de Metas do governo JK. No governo de Joo Goulart, foi ministro extraordinrio do Planejamento, quando elaborou o Plano Trienal de Desenvolvimento. Vimos, na segunda parte deste texto, a sua atuao de cinco anos como idealizador e dirigente da Sudene. Ao observarmos a produo de Furtado dos anos 80 e 90, constatamos que sua crena nas possibilidades do planejamento no se alterou ao longo do tempo. Mesmo no auge do neoliberalismo, em 1999, ele afirmou: Queiramos ou no, o planejamento foi a grande inveno do capitalismo moderno (Furtado, 2001). Outro problema de enorme atualidade para o desenvolvimento do Pas o de sua organizao poltico-territorial. Aqui ele defende a instituio do poder regional, indo alm daquilo que props em 1959. Vejamos o que ele nos diz:
A descentralizao regional do poder central deveria ser acompanhada de um planejamento plurianual que permitisse compatibilizar as aspiraes das distintas regies. S o planejamento permite corrigir a tendncia das empresas privadas e pblicas a ignorar os custos ecolgicos e sociais da aglomerao espacial das atividades produtivas. Com efeito, somente o planejamento permite introduzir a dimenso espao no clculo econmico. Este um ponto importante, pois a distribuio espacial da atividade econmica leva, com freqncia, a conflitos entre regies ou entre determinada regio e um rgo do poder central. Por ltimo, convm no perder de vista que o revigoramento do federalismo na forma aqui referida requer, ao lado da plena restaurao da autonomia estadual e do contrapeso de um poder regional, o fortalecimento da instituio parlamentar. Isso porque somente o poder que rene os representantes do povo de todas as regies pode dar origem a um consenso capaz de traduzir as aspiraes dessas mesmas regies em uma vontade nacional. (Furtado, 2001.)
Furtado deixou-nos aqui alguns pontos dos mais relevantes e atuais para uma agenda da questo territorial brasileira: a persistncia no planejamento, para ele nico instrumento capaz de levar os entes econmicos a considerar os custos ecolgicos e sociais do desenvolvimento; a distribuio das atividades econmicas entre regies; a plena restaurao da autonomia estadual e da instituio parlamentar.
Hermes Magalhes Tavares professor adjunto do Ippur/UFRJ. E-mail: smtavares @uol.com.br Artigo recebido em novembro de 2004 e aceito para publicao em maro de 2005.
BIELSHOWSKI, R. Furtado, o homem que explicou o Brasil. In: QUEIROZ, R. (Org.) Celso Furtado 80 anos: homenagem da Paraba. Joo Pessoa: Sebrae/Pb, 2001. FURTADO, C. Trabalhei como um condenado. Celso Furtado 80 anos: homenagem da Paraba. Ronald de Carvalho (Org.) Joo Pessoa: Sebrae/Pb, 2001. _______. O longo amanhecer. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1999. _______. A fantasia organizada. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1985. _______. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Cia. Editora Nacional, 1974. _______. Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1959 _______. Perspectivas da economia brasileira. Rio de Janeiro: Iseb, 1958.
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O DESENVOLVIMENTO URBANO DEMOCRTICO COMO UTOPIA

ENTREVISTA COM ERMNIA MARICATO, SECRETRIA EXECUTIVA DO MINISTRIO DAS CIDADES
ANA CLARA TORRES RIBEIRO1 HENRI ACSELRAD
RBEUR: Sugerimos comear por alguns temas mais gerais, como a gnese e a construo do Ministrio das Cidades, para depois ir afunilando para as polticas. ERMNIA: Nas ltimas vezes em que Lula foi candidato presidncia da Repblica constava, em seu programa de governo, a proposta de criao de um Ministrio com os nomes variveis de Ministrio da Reforma Urbana, Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Ministrio das Cidades. Numa dessas oportunidades (se no me engano, na terceira candidatura) foi criado um grupo de expresso nacional, reunindo trabalhadores sindicais, professores universitrios e movimentos sociais, que escreveu um programa denominado de Reforma Urbana, impresso pelo partido como parte do Programa de Governo. L propnhamos o Ministrio da Reforma Urbana. A proposta de um Ministrio da Poltica Urbana surgiu novamente no Projeto Moradia. Por meio do Instituto Cidadania, Lula convidou um grupo de pessoas (profissionais, lideranas sociais, parlamentares) para elaborar uma proposta de habitao. O Instituto realizou vrias audincias para ouvir pessoas de outros segmentos. O documento elaborado por esse grupo mostra que as solues para a carncia habitacional devem ser buscadas no contexto da cidade. Afirmamos assim que era preciso recuperar um espao de institucionalizao da poltica urbana que tinha sido perdido. Segundo o Projeto Moradia, por meio de um ministrio, poderamos tratar dos trs maiores problemas sociais urbanos que, muitas vezes, na discusso dos planos diretores e nos debates urbansticos no apareciam como centrais: o problema da moradia, em especial da moradia social, o proble1 Entrevista concedida em Porto Alegre, em janeiro de 2005.
ma do saneamento ambiental, compreendendo gua, esgoto, drenagem e lixo, e o problema do transporte coletivo urbano. A proposta do Projeto Moradia aprofundou muito mais a poltica habitacional e, dentro dela, seus elementos estruturantes: a questo fundiria, a questo do financiamento e a da estrutura institucional necessria. O Ministrio das Cidades foi estruturado [em secretarias] a partir das trs maiores fontes dos problemas sociais urbanos vinculados ao territrio: habitao, saneamento ambiental e transporte. A essas somou-se uma quarta secretaria, a de Programas Especiais Urbanos, que tinha como objetos o planejamento e a poltica fundiria, entre outras atribuies. RBEUR: No que se refere a essa juno operada entre diferentes fragmentos da mquina pblica, nesses dois anos de existncia do Ministrio, voc acha que foi possvel olhar a cidade como objeto de poltica, ou ainda h resduos de fragmentao dos instrumentos necessrios para um planejamento de longo prazo? ERMNIA: Essa fragmentao vai continuar por muito tempo, por causa da prpria formao universitria e profissional, que fragmentada. Lembremos do saneamento e dos transportes ou ento o fato de os arquitetos e urbanistas olharem muito pouco para esses temas. No Ministrio isso muito visvel e estamos obtendo, quanto a isto, muitos ganhos por intermdio do Conselho das Cidades. O Conselho das Cidades tem Cmaras Tcnicas separadas. As discusses tcnicas precisam de fato de um detalhamento e devem respeitar a necessidade do aprofundamento setorial e da verticalizao, mas preciso tambm assegurar a integrao. As discusses so feitas nas Cmaras Tcnicas e depois vo ao plenrio do Conselho, o que obriga a todos os seto109
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res das polticas setoriais a dialogar com enfoque transversal. O conceito de mobilidade, que uma obsesso para nossa equipe da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, esse olhar o da relao entre mobilidade, transporte e desenvolvimento urbano muito evidente. A mobilidade no territrio urbano no dada apenas pelo transporte, mas pelo uso e ocupao do solo. As caractersticas de um trnsito desumano e altamente mortal no so vistas apenas pelo vis do veculo, mas especialmente dos pedestres, da falta de infra-estrutura, em especial caladas, da falta de sinalizao, do desenho urbano adequado e, evidentemente, da falta de educao para o trnsito. O Denatran Departamento Nacional do Trnsito veio do Ministrio da Justia para o Ministrio das Cidades. Do Ministrio dos Transportes trouxemos duas empresas de trens e metrs. A Companhia Brasileira de Trens Urbanos est construindo quatro metrs e tem a coordenao de trs sistemas de trens, antigos e sucateados: os metrs de Fortaleza, Recife, Belo Horizonte e Salvador e os sistemas de trens em Natal, Macei e Joo Pessoa. Contamos ainda com uma companhia que est situada em Porto Alegre, que a Trensurb. A poltica de saneamento e a de habitao j foram aprovadas no Conselho das Cidades. Foram aprovadas tambm as diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana e estamos preparando a Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte Pblico, o que no um tema banal: o que cabe ao governo federal nessa rea? RBEUR: E quanto aos quadros e competncias? Como tm sido formados ou trazidos os quadros que so portadores das memrias institucionais, setoriais e das especialidades. Como est ocorrendo esta composio, e qual seria a expectativa em termos de profissionais adequados? ERMNIA: O Ministrio, criado em 2003, cresceu e expandiu suas atribuies em relao Sedu Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano que o precedeu, mas ainda um organismo extremamente enxuto e sem funcionrios de carreira. Estamos trabalhando com muita dificuldade em razo disso. As tarefas tm sido enormes: alm de criar o Ministrio fsica e institucionalmente, executar os programas e ao mesmo tempo reformul-los, estamos debatendo com a sociedade a formulao de uma nova poltica nacional de mdio e longo prazos. A falta de recursos para a criao
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de um organismo amplo e regionalizado e a existncia da Caixa Econmica Federal, que tem grande capilaridade, levou opo por no termos sedes regionais. Alguns ministrios tm representao regional. A Caixa Econmica Federal operadora dos programas do Ministrio, com recursos do OGU Oramento Geral da Unio, e alm de operadora financiadora quando se trata de recursos do FGTS. A criao do Ministrio traz algum impacto sobre a Caixa, e entendemos que vai levar um certo tempo para que se chegue a um pacto sobre procedimentos e encaminhamentos. Vou citar um exemplo paradigmtico: aprovar projeto de conjuntos habitacionais fora da rede urbana existente como desejamos algo que ainda estamos longe de atingir. Entendemos que precisamos de muito entendimento e esforo de capacitao para que consigamos disseminar as idias do direito cidade assim como o direito arquitetura. E no se trata apenas de pessoal de ponta da Caixa Econmica que precisa ser preparado para o direito cidade, so os projetistas, so as prefeituras, so as universidades. A capacitao de pessoal to ou mais estratgica do que a ampliao dos recursos. Os secretrios nacionais foram indicados de forma democrtica com forte acento dos movimentos sociais e tambm das corporaes profissionais o Secretrio de Transporte e da Mobilidade Urbana, Jos Carlos Xavier, por exemplo, comps uma lista trplice com a participao do setorial de transportes do PT e companheiros da ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos; a Frente Nacional do Saneamento indicou tambm alguns companheiros e o ministro escolheu, da lista que eles indicaram para a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, um sindicalista, Abelardo de Oliveira Filho, antigo e respeitado militante da rea, com grande conhecimento tcnico. O secretrio de Habitao veio com o apoio dos movimentos de moradia. Ele passou pela Cohab de Salvador e de So Paulo, pelas prefeituras de Diadema e de Ribeiro Pires, tendo sido um dos pioneiros da Articulao Nacional do Solo Urbano criada pela Comisso Pastoral da Terra na dcada de 1980. A urbanista Raquel Rolnik, secretria nacional de Programas Urbanos, que dispensa apresentao, foi indicada ao ministro pelo Frum Nacional de Reforma Urbana. O presidente do Denatran tambm foi indicado por diversas fontes pela sua extensa experincia administrativa com o assunto. Eu fui convidada, j no perodo de
transio de governo, pelo presidente Lula, para participar do desenho do Ministrio, a partir da experincia que tivemos durante a elaborao do Projeto Moradia, e depois acabei ficando na Secretaria Executiva a convite do ministro Olvio Dutra, que trouxe da sua equipe anterior do governo do Rio Grande do Sul um pequeno nmero de colaboradores, entre eles o Dirceu Lopes, chefe de gabinete, e a ria Charo, secretria executiva do Conselho das Cidades. A indicao de nomes pelos respectivos setores de atuao, profissional ou militante, gerou algumas crticas, assim como o fato de a maior parte dos quadros da equipe do Ministrio virem do PT. Os nomes foram indicados por movimentos sociais que na verdade esto na origem de diversas conquistas relativas democratizao da questo urbana a Constituio Federal de 88, os oramentos participativos, o Projeto de Lei (PL) do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, o Estatuto da Cidade, e como seguimento dessa relao est tambm a criao do Ministrio das Cidades com a Conferncia Nacional das Cidades e o Conselho das Cidades. Na equipe h tambm profissionais do PCdoB, do PSB e do PPS. De fato, nele no se encontram quadros originrios do espectro mais amplo que hoje caracteriza o governo Lula RBEUR: E quanto ao perfil do profissional que vocs concebem como necessrio? ERMNIA: Para ns a questo ainda no est satisfatoriamente resolvida. Ns, a equipe do MCidades, somos muito poucos, e pensamos que o movimento social que resultou na criao do Ministrio so parceiros nas nossas aes, juntamente com a Caixa Econmica Federal, para realizar um imenso trabalho de capacitao para uma poltica de desenvolvimento urbano democrtica, includente e sustentvel. Os movimentos sociais de luta pela reforma urbana criaram um tipo de agente social e um profissional que as escolas, com raras excees, formam. Ns mesmos ainda no temos consolidada essa viso mais holstica de amarrao das polticas setoriais. Os urbanistas pretensamente tm essa viso, mas tm pensado a cidade de forma muito restrita e dirigida para o mercado. Os regionalistas quase no abordam o intra-urbano. Temos de construir esse novo profissional ao longo do caminho e mudar muitos dos paradigmas. No enfrentamento deste desafio a Anpur sempre foi um componente funda-
mental. A Anpur participou de todas as grandes aes, eventos, mobilizaes e propostas nessa histria da Reforma Urbana. No incio da gesto Lula cometemos no MCidades um equvoco ao acreditar que iramos construir a curto prazo uma imensa rede de capacitadores ou uma Escola das Cidades, assim como o Ministrio da Fazenda tem h dcadas a Escola Fazendria. No entanto, ficamos to ocupados em institucionalizar o Ministrio, mudar as aes em curso, criar novos programas e rubricas, que a capacitao ficou a cargo de uma equipe composta de uma nica pessoa, ou seja, no avanou como imaginamos. Poder executivo para executar. Todos querem ver resultados a curto prazo: dos agentes do mercado ao movimento social. Corremos muito para apresentar resultados a curto prazo. Se comessemos planejando, para depois executar, no sobreviveramos. Como primeiras medidas criamos programas novos como parte do Plano Plurianual 2004/2007, mas especialmente nas reas de Mobilidade e Transporte Urbano, como tambm alguns Programas Especiais Urbanos (Planejamento, Gesto, Regularizao Fundiria, Risco etc). Acima de tudo neste primeiro momento precisvamos reverter o quadro da extrema conteno de recursos. No conseguimos tudo o que espervamos, mas avanamos bastante. Do ponto de vista da formulao da PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, da formulao das polticas setoriais e dos marcos institucionais, andamos em paralelo. A Poltica Nacional do Saneamento Ambiental, que nos era muito cobrada, foi a primeira a ser levada para a discusso pblica. Isso porque o projeto de lei anterior enviado pelo governo FHC no fora aprovado devido a uma ao intensa que teve na Frente Nacional do Saneamento, um dos seus principais opositores. A proposta do presidente Lula era mandar muito rapidamente o PL para o Congresso, mas, diante dos muitos conflitos que surgiram, a estratgia foi mudada e remeteu-se a proposta para as audincias pblicas. Foram 11 audincias pblicas que o Conselho das Cidades definiu e acompanhou. O projeto de lei da Poltica Nacional do Saneamento recebeu mais de quatrocentas emendas: um marco regulatrio do saneamento, estabelecendo regras para o setor e recuperando a importncia da participao do Estado e do controle social. Ainda como parte desse esforo de institucionalizao e formulao da poltica, definimos tambm um novo Sistema Nacional de Habitao que
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j foi aprovado no Conselho das Cidades e lanamos as bases para uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que contm iniciativas tambm nas reas da poltica fundiria e imobiliria, poltica de planejamento, de transporte e trnsito. Iniciamos programas de capacitao em todas as secretarias. A poltica de trnsito, por exemplo, uma poltica que capacita o tempo todo pois o trnsito uma grande tragdia, e isso diz respeito ao Ministrio das Cidades: so quase 40 mil mortes no trnsito, anuais, e 400 mil acidentes, com um grande nmero de pessoas incapacitadas para o resto da vida. Estamos colocando em prtica a capacitao para o plano diretor participativo. Quer dizer: no para elaborar qualquer plano diretor, mas sim planos diretores que o Ministrio das Cidades, o Conselho das Cidades e a Conferncia Nacional das Cidades definem como participativos, includentes e democrticos. Para mudar paradigmas, procedimentos, conceitos etc., precisamos de um grande movimento de capacitao. inacreditvel o grau de carncia tcnica, de informao ou de administrao da maior parte de nossas prefeituras. Um cadastro multifinalitrio pode fazer uma grande diferena para a poltica fiscal, para a poltica de priorizao das aes (no ouso nem falar em planejamento em alguns casos). No se trata de uma tarefa federal, mas nacional. O MCidades no pode dar conta dela sozinho. Para tomar um exemplo dramtico da necessidade de melhor qualificar o gasto pblico, vou lembrar que 2/3 do oramento do Ministrio das Cidades em 2005 so formados de emendas parlamentares. Elas se distribuem pelos mais de 5.560 municpios do Pas. A maior parte dessas emendas ou, R$ 700 milhes, esto dirigidos para a infra-estrutura urbana, ou mais exatamente asfalto, em sua maior parte. Como dar maior eficincia, maior racionalidade a estas emendas para que esse gasto seja coerente com as prioridades locais? Capacitar as prefeituras, pactuar com os prprios parlamentares, poder evitar ou diminuir desperdcios. Ns temos, ao longo de muitos anos, obras construdas que no foram terminadas e quando terminadas no entraram em operao. Agora estamos fazendo este levantamento, que no banal, e comeando um choque de gesto nas localidades que so objeto do investimento fragmentado. S vamos mudar esse quadro com muita capacitao junto com os governos, nos diversos nveis, e junto com as lideranas sociais, de modo a se obter um controle social
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maior sobre estes investimentos. O governo federal mesmo, h alguns anos, financiou obras de transporte que no estavam integradas entre si: uma foi dirigida ao governo estadual e outra, ao governo municipal. Neste contexto que estamos pensando o papel da Anpur. importante cobrar conhecimento e proposies para essa realidade to seccionada, dividida, desarticulada em tantas facetas que muitas nos passam despercebidas. Isso tem muito a ver com a pesquisa, o ensino e a extenso. Neste momento de inflexo da nossa poltica de capacitao, a Anpur e toda entidade que tem potencial para auxiliar nessa transformao podem desempenhar um importante papel em nossa estratgia de pesquisa e de capacitao. No se pretende violar a autonomia da Universidade, que tem suas prprias demandas de pesquisa, ensino e extenso. Trata-se de pactuar uma agenda para o desenvolvimento urbano clamada pela condio urbana no Brasil. RBEUR: Este elo fundamental do setor pblico no entrou ainda na agenda, no se entendeu ainda a relevncia desta questo? ERMNIA: Perfeito, eu ia dizer isso em seguida, no entrou. H uma invisibilidade da agenda urbana, especialmente entre os economistas, mas no s. Estamos buscando a Enap, que se articula com mais de quarenta escolas de governo em todo o Pas, a Finep, o CNPq, bem como vamos buscar a Capes e as fundaes estaduais para reforar a nossa agenda. RBEUR: Tem que ser uma coisa forte. ERMNIA: Temos de elaborar coletivamente este documento mostrando que o Ministrio das Cidades precisa de pesquisa, precisa de cursos, precisa de capacitao nessas reas. Necessitamos do aporte de cursos de especializao e de ps-graduao, para fazer a diferena nesse estado de coisas. Para o Ministrio fica uma tarefa que a gente no pode delegar: a busca de cooperao entre Ministrios das Cidades, da Cincia e Tecnologia e da Educao, e a definio das necessidades luz da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Se conseguirmos mobilizar nossa rea, com todas as entidades ajudando, participando da elaborao da proposta e influindo com mais fora, isso poder ser viabilizado.
RBEUR: Passando agora para a poltica de desenvolvimento urbano. O Ministrio sublinha o fato de que ela no federal, mas nacional. Qual tem sido a efetividade dos instrumentos de articulao entre Unio, Estados e municpios? Quais os meios de reverter a cultura poltica hegemnica que tende a favorecer uma cidade para poucos, como diz o documento Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, publicado em 2004 nos Cadernos MCidades, volume 1? ERMNIA: Combater a especulao, a segregao e a excluso territorial uma tarefa longa e tem que ser produto de uma luta social. Instrumentos legais ns temos, embora eles encontrem muita dificuldade na aplicao e sejam dependentes da correlao de foras. A legislao avanada no suficiente para resolver os problemas da desigualdade, da excluso social e da segregao. A importncia do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores evidente, mas no suficiente. A luta social e o controle sobre as Cmaras Municipais, na hora em que votam a legislao de uso e ocupao do solo, fundamental. Como que voc torna coercitivo o controle social? Como usar todas essas ferramentas de participao social, de transparncia, que ajudam a negar o modelo de apropriao privada da valorizao decorrente do investimento pblico? Tudo isso diz respeito autonomia dos entes federativos mas, tambm, ao pacto federativo. Ns temos enfrentado, muito mais do que eu esperava antes de entrar no Ministrio, a discusso sobre o pacto federativo. Eu achava que j conhecia bem a Constituio brasileira. Hoje estou aprendendo que uma constituio de desenho extremamente complexo, porque ela define autonomia para os trs nveis de governo, ao mesmo tempo que define competncias comuns, concorrentes e complementares. Ento, a Constituio brasileira exige a cooperao, mas tem-se, ao contrrio, guerra fiscal num mesmo nvel de governo, assim como imensa disputa ou cooptao, dependendo do partido que est aqui ou ali; ou seja, uma cultura difcil de ser superada. Discutindo o sistema de saneamento, por exemplo, todos os assessores jurdicos do governo federal foram unnimes em dizer que no tnhamos condio de cobrar dos municpios certas incumbncias na rea do saneamento urbano devido autonomia dada pela Constituio Federal. Uma das questes discutidas era: como que vamos levar uma regulao que exige pla-
nos, metas, indicadores de desempenho e controle social, se no podemos aplicar isso aos municpios? A nossa sada a seguinte: quando o governo federal empresta ao municpio, o municpio se insere no sistema e, inserindo-se no sistema, tem que cumprir determinadas obrigaes e regulaes. Veja como a questo no to simples como se esperava, nem por meio de uma lei aprovada no Congresso Nacional. A Constituio brasileira pretendeu descentralizar mas, ao mesmo tempo, limitou essa descentralizao por meio das competncias comuns e concorrentes. Tambm do ponto de vista econmico existe uma dependncia muito grande dos municpios em relao aos demais nveis de governo. Este um dos temas para a Conferncia das Cidades de 2005, o pacto federativo, a gesto compartilhada, a cooperao que se mostra necessria para o desenvolvimento urbano em especial nas regies metropolitanas. Precisamos esclarecer as competncias dos diversos entes federativos e decidir se h necessidade de novas leis complementares. Precisamos respeitar as competncias j definidas claramente, mas no podemos deixar de reconhecer que a situao das gestes metropolitanas est muito insatisfatria. Todo mundo reconhece isso, inclusive a Comisso de Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional. J podemos festejar um grande avano nas relaes federativas que foi a aprovao da lei dos Consrcio Pblicos, que vai permitir a gesto cooperativa ou compartilhada de municpios, governos estaduais e Unio sob a gide do direito pblico. O impacto sobre a administrao pblica brasileira dessa conquista ainda no est bem assimilado. RBEUR: O fundamento deste pensamento holstico estaria centrado nos usos do solo, que concretamente uma questo da propriedade. At que ponto essa dimenso estrutura efetivamente os vrios braos setoriais do Ministrio? ERMNIA: A definio do uso e da ocupao do solo tarefa eminentemente municipal, a menos que se trate de rea de interesse ambiental, patrimnio nacional ou patrimnio da Unio. No entanto a PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano tem entre seus eixos estruturantes a terra urbana (ou a questo imobiliria), o financiamento e a estrutura institucional (leis, marcos, regras, competncias, quadros etc.). Hoje voc no faz uma poltica de habitao chegar
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nas camadas de baixa renda se o mercado no atingir a classe mdia. Atualmente o mercado privado atinge cerca de 22% da populao brasileira, grosso modo. Se no inserirmos a classe mdia no mercado privado vamos continuar gastando subsdio com ela, que tem mais poder para ser ouvida, e ignorando as camadas baixa renda. Em 2000, mais de 80% dos financiamentos e investimentos federais em habitao que no so exatamente pblicos, porque o FGTS gerido por um conselho curador do qual o governo participa e preside estavam dirigidos para o conjunto dos que ganham mais de cinco salrios mnimos, onde esto localizados apenas 8% do dficit habitacional. Este um problema estrutural do Pas: um mercado extremamente restrito. O mercado brasileiro faz um produto de luxo ou, como disse o Nilton Vargas ainda na dcada de 1970, um artesanato de luxo. Com isto no se resolvia nem o problema da classe mdia (que tambm chega a morar em favelas) e muito menos da baixa renda. Temos os primeiros sinais de que estamos mudando essa situao. A aprovao de uma lei enviada ao Congresso Nacional e uma resoluo do CMN (ambas em 2004) mudaram a situao do mercado privado: os recursos do SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo que estavam retidos no Banco Central foram desovados para o financiamento privado. Para 2005 um montante equivalente a R$ 12 bilhes dever ser aplicado no mercado. Os bancos fazem presso o tempo todo para diminuir o montante porque esto prevendo que no vo gastar, alegando que no tem demanda... Por que no tem demanda? No tem demanda se mantida a estrutura de mercado como ela se encontra hoje, com esse artesanato de luxo para essa faixa de renda com esse preo da terra, com essa margem de lucro e com essa baixa produtividade. preciso incluir nesse mercado o professor primrio e secundrio e at o universitrio, o policial militar etc. So trabalhadores que tm carteira de trabalho assinada. Os dados mostram que o financiamento privado foi ampliado em 53% no incio de 2005. Avanou por enquanto, mas creio que a mudana do produto assim como o patamar tecnolgico da construo devem demorar. Se essa proposta se desenvolver como planejado, esperamos ter o setor produtivo apoiando a reforma fundiria, j que a terra insumo fundamental para a produo em maior escala. H muito de utopia nessa coisa mas quem sabe...
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Combinada ampliao do mercado privado estamos colocando em prtica uma poltica para a baixa renda. Os recursos federais pblicos e semipblicos (FGTS e demais fundos) esto sendo dirigidos para as faixas de renda situadas entre zero e cinco salrios mnimos (SM), as quais concentram 92% do dficit habitacional. O oramento do FGTS prev mais de R$ 8 bilhes para moradia e R$ 2,7 bilhes para saneamento (o oramento do FAT dispe de mais R$ 600 milhes para saneamento). Estamos sendo bem-sucedidos no esforo paulatino de reverter o destino dos recursos que esto em mos do governo federal para as camadas de de baixa renda. Passamos de menos de 20% do montante destinado s faixas de at cinco SM em 2000 para uma projeo de 60% em 2005. Se todo esse dinheiro for despejado num mercado altamente especulativo, teremos o indesejado resultado de aumentar o preo da terra e da moradia, da nossa preocupao com a reforma fundiria e imobiliria, da nossa preocupao com a funo social da propriedade prevista no Estatuto da Cidade que, como todos sabem, se realiza por meio do Plano Diretor. A falta de polticas fundirias, a concentrao da propriedade urbana, a tradio patrimonialista que marca tambm o urbano so as grandes causas de toda a ilegalidade que temos, porque as prprias prefeituras tm dificuldade de chegar na terra, e no lutam por uma legislao, por um zoneamento que permita construir habitao social. A maior parte das prefeituras no Brasil simplesmente no se prepara, no enfrenta essa questo. Governos estaduais, nem se fala. Muitos dos Executivos e Legislativos de municpios de pequeno, mdio e at mesmo de grande porte so liderados por proprietrios de terra e de imveis. RBEUR: Como fica a relao com o mercado no mbito do novo marco regulatrio do saneamento? Na anlise do Ministrio, visa-se superar problemas de indefinio de competncias, ineficincia na gesto e limites do Conselho Monetrio Nacional impostos aos emprstimos a rgos pblicos. Esse novo marco ser capaz de dar conta dessas trs dificuldades? Como ele se situa diante das presses por um projeto privatizante? ERMNIA: O principal conflito hoje d-se em torno gesto metropolitana. As companhias estaduais se colocam, grande parte delas, contra o projeto porque
este reconhece a titularidade municipal fixada pela Constituio de 88. Ele no deixa de reconhecer e nem pode a existncia e papel das companhias estaduais. Ele reconhece essa possibilidade de compartilhamento do servio de saneamento. Seria um absurdo, numa mesma bacia ou numa Regio Metropolitana, no reconhecer a necessidade desse compartilhamento. Foi forte a crtica das empresas estaduais de saneamento s primeiras verses do projeto. Ele passou por 11 audincias pblicas e recebeu mais de quatrocentas contribuies para mudanas. Esse debate est atrasando seu envio para o Congresso. Mas essa discusso avanou. O principal conflito no est entre estatizar e privatizar, mas entre a titularidade nas Regies Metropolitanas, o papel do Estado e o papel dos municpios. Nosso projeto incorpora as PPPs Parcerias Pblico-Privadas, mas no deixa a menor dvida sobre o papel do Estado como o formulador e gestor da poltica, alm de enfatizar instrumentos de planejamento, metas, desempenho, controle social e transparncia. Esperamos que o contingenciamento dos emprstimos ao setor pblico vigente neste comeo de 2005 seja transitrio. RBEUR: No haveria riscos de a responsabilidade municipal favorecer a privatizao dos sistemas? ERMNIA: Na poca do Planasa Plano Nacional de Saneamento e do BNH, era orientao do governo federal, durante o regime militar, centralizar os servios de saneamento. Essa centralizao foi compulsria. Muita prefeitura conseguia recurso para habitao se, em contrapartida, desse a concesso do saneamento para a companhia estadual. Formaram-se grandes empresas pblicas e nem todas foram bem administradas. Muitas das companhias estaduais, alis a maior parte, so ineficientes. Muitas esto falidas. A maior parte dos municpios no tem organismo voltado para o saneamento e muitas das concesses esto em situao irregular. A discusso entre a Assemai Associao das Empresas Municipais de Saneamento e a Aesb Associao das Empresas Estaduais ainda no chegou maior parte da populao brasileira. Muito municpio lutou para ficar com o controle da gua e do esgoto no passado, e foi forado a ceder. Hoje, uma grande parte dos municpios brasileiros ainda tem a titulao da
gua e do esgoto, outra grande parte tem a titulao s do esgoto, e uma parte maior ainda est numa situao completamente irregular. Cito o exemplo do municpio de Mesquita na Baixada Fluminense. Nova Iguau est com contrato irregular com a Cedae Companhia de guas e Esgotos do Rio de Janeiro. Mesquita foi desmembrada de Nova Iguau h quatro anos. Mesquita est com a Cedae fornecendo gua de forma insatisfatria. No h nenhum contrato entre eles e o municpio no sabe bem o que fazer diante desse quadro, mas est buscando alternativas, assim como todos os municpios da Baixada Fluminense que esto descontentes com a situao. Estamos, em grande parte do Brasil, numa situao de caos, sem regras ou base jurdica clara. No ser a competncia estadual ou municipal que dever facilitar a privatizao. RBEUR: Passando a uma outra rea de indagaes: com respeito articulao com a sociedade civil organizada, atravs dos Conselhos e das Conferncias, como se tem dado essa relao? ERMNIA: O Ministrio das Cidades fruto deste movimento social que lutou muito tempo para incluir a questo urbana na agenda nacional. A proposta de um Ministrio das Cidades seria completamente diferente sem a participao social, como mostram os rgos que nos antecederam. O que impede que o MCidades se transforme em um balco de negociao de emendas apenas a orientao do ministro e da sua equipe em parceria com os atores que constituem a sociedade organizada. Hoje, 2/3 do oramento do Ministrio composto por emendas. Se algum ministro quisesse projeo poltica por meio da aplicao de emendas, encontraria no Ministrio das Cidades uma situao propcia. Para que o Ministrio no seja reduzido a um balco, ele tem que ser o coordenador de uma poltica nacional. Essa viso do Ministrio de que a questo fundiria no pode ser desligada da questo do financiamento tambm pode ser abandonada rapidamente, porque em nvel federal no h formas evidentes de fazer uma vinculao muito profunda entre essas questes: a fundiria, a financeira e tambm a institucional. Apenas por meio do financiamento que inclua no contrato a etapa do DI Desenvolvimento Institucional podemos tornar compulsrio um plano local, elaborao de cadastros, bem como a participao social e o
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acompanhamento ps-ocupao, como faz o Programa Habitar Brasil de urbanizao de favelas. Por meio dele muitos municpios comeam a se conhecer melhor, por exemplo quantas famlias moram ilegalmente, quantas famlias moram em favelas, em loteamentos ilegais ou em reas de risco. Essa poltica, que faz avanar a administrao, a participao e a cidadania, deve ser garantida pelo controle social que no MCidades exercido especialmente pelo Conselho das Cidades. Ns realizamos a I Conferncia Nacional das Cidades atingindo mais de 3.400 municpios. Eu duvidava que chegssemos a quinhentos municpios. O ministro Olvio Dutra falou: vamos chegar a mil, dois mil. O que aconteceu foi que o Ministrio no realizou isso sozinho, e nem poderia. Foi a mobilizao social, esse brao organizado da poltica urbana que saiu construindo literalmente as conferncias municipais e estaduais. Os governos estaduais e municipais foram os promotores do evento, mas os atores organizados foram fundamentais. No conseguamos nem mandar gente do Ministrio para todas as reunies. Ficamos assoberbados com tantas conferncias municipais, regionais, estaduais ou dos segmentos como de arquitetos, de engenheiros, reunio de universitrios, de centros de pesquisa e de movimentos sociais que estavam discutindo o que foi colocado na I Conferncia os princpios, diretrizes e prioridades da poltica urbana. Foi uma construo rdua, mas acho que foi realmente um mutiro, um esforo coletivo, e por isso ela foi to bem-sucedida. Ns tivemos dificuldade de pagar a instalao da Conferncia para tanta gente 2.800 delegados. Estavam presentes diretores de bancos, que sentaram ao lado de lideranas sociais de favelas e assim por diante. No pouco para a histria do Brasil, um pas de tanta desigualdade e discriminao. Ento criamos o Conselho das Cidades e quatro Cmaras Tcnicas que comearam a funcionar a partir de 2004. O Conselho das Cidades aprovou uma campanha para o plano diretor participativo que o Ministrio vai levar s ruas durante este ano. Aprovou ainda o Sistema Nacional de Habitao, a Poltica Nacional do Saneamento Ambiental, a Poltica Nacional de Trnsito, diretrizes da Poltica de Mobilidade e Transporte e reviso da Lei de Parcelamento do Solo, Lei 6.766. Discutiu-se o Programa Brasil Acessvel que inclui duas
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leis que regulamentamos e uma rede com setor empresarial de produtores de veculos para, dentro do prazo previsto pela lei, adequarmos os nibus brasileiros e as cidades brasileiras mobilidade dos idosos e portadores de deficincia. O Conselho aprovou tambm o programa de regularizao fundiria que no existia no governo federal, e que comeou a deslanchar em meados do ano passado. um programa cuja implementao no depende apenas do Ministrio, que tem na prefeitura seu agente central e que depende tambm dos Cartrios de Registro de Imvel, do Judicirio e do Ministrio Pblico. A secretria de Programas Urbanos Raquel Rolnik acertou um convnio por meio do qual os cartrios vo fazer registro gratuito quando se tratar de moradia de interesse social. O Conselho das Cidades agora criou um grupo para fazer acompanhamento do oramento do Ministrio das Cidades e outro grupo para ajudar a organizar a II Conferncia Nacional. No momento estamos discutindo um texto bsico para a prxima Conferncia. Infelizmente a Anpur ficou fora do Conselho na condio de titular, o que lamentvel, porque a Anpur tem de fato um acmulo que fundamental para aquele Conselho. Vamos ver se este ano as negociaes polticas para a renovao do Conselho permitem que essa ausncia seja superada. RBEUR: Do ponto de vista da democratizao da dinmica decisria, o que que esses espaos conseguem incorporar em seu mbito, considerado o alcance da crise urbana, da fragmentao e dos conflitos urbanos? A questo da segregao socioespacial pode vir a ser, depois de se enfrentar as questes mais imediatas, discutida e enfrentada? ERMNIA: A questo da segregao um tema constante no Conselho. Quando se discute mobilidade, transporte e acessibilidade o que est em pauta o direito cidade. Com o saneamento idem, trata-se dos direitos da populao excluda. Quando se discute habitao ou programas urbanos, esse tema vem tona a todo o momento. A questo fundiria, como j foi destacado, no uma atribuio direta do Executivo federal seno sob alguns aspectos especficos. A campanha do Plano Diretor pretende fazer com que os Planos apontem onde vai ter moradia social no interior das reas urbanizadas. Estamos colocando a questo nesses termos bem simples. Onde vai morar a maior parte da populao
que hoje no tem lugar na cidade formal, legal e urbanizada? Ela no pode ser ignorada. RBEUR: No caberia pensar um curso em que se projetasse a cidade democrtica? ERMNIA: O IAB [Instituto de Arquitetos do Brasil], em parceria com o Ministrio das Cidades, vai conduzir uma campanha pelo Direito Arquitetura para Todos. Estamos pensando no edifcio e no desenho urbano, especialmente na moradia chamada impropriamente de social. A Federao Nacional dos Arquitetos vai conduzir uma campanha pelo direito cidade e ao urbanismo e tambm pela universalizao da Assistncia Tcnica tambm para a moradia social. Essas campanhas envolvero os Creas, o Confea, o FNEA os estudantes de Arquitetura , a Abea. Alm dos engenheiros e arquitetos, precisamos chegar aos advogados e demais profissionais para as assessorias tcnicas. No se trata de uma questo corporativa. Trata-se do direito cidade e do direito moradia. Mas precisamos atingir nossas instituies formadoras de profissionais e pesquisadoras... RBEUR: A articulao entre luta social e capacitao numa viso mais abrangente do que a corporativa em relao ao direito cidade tem se manifestado recentemente? ERMNIA: Sim, tem. O discurso atual do pessoal dos transportes emocionante se levarmos em conta que at h pouco tempo o campo foi dominado pela matriz corporativa daqueles que chamvamos de transporteiros. Eles pensam de forma holstica. Ainda temos muito resqucio da matriz antiga sem dvida, mas a nova semente forte. A ANTP vem, h muitos anos, difundindo a relao entre transporte e uso do solo, a qual dominou, alis, muitos dos CIAMs. Na maior parte das cidades brasileiras, mas em especial no CentroOeste, Sul de Minas, interior de So Paulo e Norte do Paran, o absurdo nmero de lotes vazios constitui um problema muito grave para o custo da infra-estrutura, em especial aquela ligada aos transportes. A desregulamentao dos servios pblicos, os recuos dos investimentos e a tendncia de privatizao, dominantes nos anos 90, atingem, de modo geral, todas as reas das quais o MCidades se ocupa. Relacionar esses problemas com a excluso territorial nos leva a entender as
causas dos dramas que nossas cidades vivem, no entanto a formao profissional ainda compartimentada e elitista, ou seja, no busca solues para a maioria que est excluda. RBEUR: Como esse debate est se organizando com vistas prxima Conferncia das Cidades? ERMNIA: Lanamos oito cadernos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. O que eles tm de bom o acmulo de muitos anos de tudo o que fizemos e que avanou como poltica institucional do MCidades, respeitando, obviamente, os limites legais e aes em andamento. Os cadernos foram redigidos um tanto prematuramente, sem que todos os estudos estivessem concludos, e lanados no final de 2004. Como o tema da reforma ministerial recorrente estamos sempre tentando consolidar o estgio presente para, se houver substituio da equipe do MCidades, deixarmos algo de pactuado e consolidado. Entendemos que a PNDU ser reescrita e complementada aps a Conferncia de 2005. Para discutirmos a PNDU na prxima Conferncia o Conselho das Cidades elegeu quatro grandes temas gerais e quatro campanhas de temas mais especficos. Os temas gerais so os seguintes: 1 Participao social na poltica de desenvolvimento urbano nos trs nveis de governo. 2 Pacto federativo ou cooperao intergovernamental para o desenvolvimento urbano. 3 Financiamento do desenvolvimento urbano. 4 Prioridades da poltica urbano/regional e metropolitana (nesse caso teremos em mos estudos que esto sendo desenvolvidos em vrias universidades federais). As campanhas so as seguintes: a Plano Diretor Participativo em que a questo fundiria e imobiliria ter centralidade com a aplicao do Estatuto da Cidade e a funo social da propriedade. Sempre importante lembrar que entre inteno e fato h uma profunda distncia, por isso teremos de trabalhar muito para no termos novamente uma indstria de PDs que fazem mais mal do que bem, como acontece freqentemente com legislaes urbansticas que reforam a segregao e a ilegalidade. Pretendemos usar um declogo, que na verdade so 12 pontos, como vacina ao PD tecnocrtico e burocrtico.
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b A aprovao do PL da Poltica do Saneamento Ambiental que pretende fornecer regras e dar um marco institucional para uma rea que est muito desregulada. c A aprovao do PL do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que est h quase 13 anos no Congresso Nacional e que no momento est no Senado, aps aprovao pela Cmara Federal. d Acessibilidade e mobilidade campanha por uma cidade mais acessvel para os idosos e pessoas com deficincia. Muitos dos participantes do Conselho das Cidades defendem institucionalizao da participao social na poltica urbana ou mesmo um sistema semelhana do SUS. Todos concordam entretanto que temos muito pouco acmulo no Pas para definir tal estrutura neste ano sem uma discusso ampla, abrangente e democrtica. RBEUR: E quanto a isto, como fica a relao do Ministrio das Cidades com os outros ministrios mas, sobretudo com aquilo que podermos chamar de ministrio do territrio, no caso seria esse Ministrio da Integrao Nacional? ERMNIA: Essa uma relao que estamos construindo. Foi lanado um Plano Nacional de Desenvolvimento Regional e ns estamos perfeitamente afinados com aquelas linhas gerais e diretrizes, j que a professora Tnia Bacelar participou daquela construo e hoje nos assessora na proposta da poltica urbana/regional. Como parte dessa poltica foi criada uma Cmara Interministerial de Desenvolvimento Regional e essa cmara criou alguns grupos de trabalho interministeriais visando a integrao das aes federais e algumas regies. O MCidades ganhou a coordenao de um GT que trata das regies metropolitanas. Como nossas pernas so mais curtas do que nossas tarefas, no demos ainda a devida velocidade ao assunto que central. A questo metropolitana especialmente delicada devido s competncias federativas. O quadro atual da gesto metropolitana no nada satisfatrio, porm quando o governo federal toca no assunto h reaes de um ou outro governo estadual contra o que interpretado como uma interveno indevida. Como o problema pauta da Conferncia Nacional deste ano e estamos desenvolvendo diversos estudos e aes visando um pacto federativo, esperamos avanar com esse assunto tanto
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em relao prpria Unio quanto na relao federativa. Nesse sentido temos atuado de forma muito cooperativa com a SAF Secretaria de Assuntos Federativos, que pertence Secretaria de Coordenao Poltica. preciso reconhecer, no entanto, que h muito a fazer nessa questo territorial, pois vrios so os ministrios que elegem regies prioritrias para interveno, como o caso da Regio do Arco do Desmatamento, na Amaznia, e a Regio do Pantanal (ambas de interesse do MMA), Regies de Fronteira (MRE, MIN e Defesa), Regio do Semi-rido (Intermini) e Regio do Vale do Jequitinhonha (MIN, MMA, MDS e outros), apenas para lembrar alguns. Como h cidades em todos eles, ns ficamos um pouco assoberbados e sem poder responder satisfatoriamente a todas as demandas. RBEUR: Voc poderia falar um pouco dos constrangimentos de ordem macroeconmica, que certamente, ns sabemos, limitam a ao transformadora: h sinais de percepo no interior do Estado dessa forte associao entre a crise urbana e as grandes escolhas macroeconmicas? ERMNIA: Eu tenho me recusado a fazer comentrios sobre a poltica macroeconmica, como vocs sabem. Sou parte do governo e espero por mudanas que nos permitam enfrentar os problemas considerando a escala que eles apresentam. Estou sempre procurando entender por onde passa a continuidade e as mudanas. O que as determina. Quero apenas comentar aqui a constatao das dificuldades dos economistas enxergarem a questo urbana. Economistas em todos os nveis, no s os da mquina do governo federal. No seminrio que lanou a Proposta Nacional de Desenvolvimento Urbano, insistimos na questo da relao entre desenvolvimento urbano e desenvolvimento. Ficamos impressionados como isso no visto. Mesmo nos abundantes relatrios internacionais sobre a pobreza a pouca importncia dada s cidades notvel, em especial poltica fundiria e imobiliria. RBEUR: H uma alienao territorial incluindo as metrpoles? Abstraem-se os fluxos, imaginando-se a coisa econmica desconectada da questo territorial? ERMNIA: Sem dvida, essa constatao notvel. Onde foram parar as heranas de Caio Prado e Celso Furtado?
RBEUR: H uma preocupao, nos textos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, com a meno s perdas econmicas do mal desenvolvimento? ERMNIA: Percebo que, na lgica prevalecente, no o prejuzo econmico que mais conta, mas o financeiro. Pe-se dinheiro na obra desde que a rentabilidade daquele dinheiro que voc vai investir for maior do que a de outro negcio ou se o retorno medido pela rentabilidade financeira for maior. Essa a lgica utilizada para aprovar projetos que compem as excees em relao ao supervit primrio. difcil ser ouvido a partir de outro lgica. Fizemos uma proposta para a rea de transporte coletivo para compor os famosos projetospilotos negociados com o FMI. Mostramos como um corredor de nibus permite economia de combustvel, rapidez do trfego, pois retira automveis de circulao, diminuio de horas perdidas, economia de insumos como pneus etc., reduo da poluio, reduo de acidentes com mortos e feridos etc. Calculamos o valor de tudo isso. O financiamento do governo federal seria condicionado a uma poltica de integrao dos transportes, o que levaria e uma economia maior. Mas a lgica do julgamento no econmica mas financeira, foi o que percebi com meus parcos conhecimentos na rea. RBEUR: Na discusso sobre cidade e desenvolvimento regional, os documentos do Ministrio falam em tentar favorecer novas centralidades, dada a nova configurao da rede urbana. ERMNIA: Se voc pegar as polticas setoriais e mesmo a poltica intra-urbana holstica, no Ministrio, ns estamos bem preparados. Temos experincia de reflexo, de administrao e de militncia. Se voc pegar a questo do territrio nacional eu no sei se chamamos isso de questo regional diferente. O debate no est suficientemente maduro e volta e meia retornamos para algumas teses antigas como foi o Programa de Cidades Mdias dos anos 70. O PNUD divulgou h pouco o que deveria ser prioridade seiscentos municpios carentes. Para buscar as prioridades da poltica urbana partindo de uma viso territorial, estamos construindo uma tipologia de cidades que vai, evidentemente, levar em conta a dinmica regional. Numa primeira opo, podemos decidir fortalecer os plos mdios regionais, especialmente nas reas dinmicas no Brasil, ou inter-
vir onde o Brasil est crescendo muito, Norte, CentroOeste e alguns lugares do Leste. Numa segunda escolha, teramos de nos concentrar nas regies metropolitanas porque 80% das favelas esto ali localizadas. Por fim, outros nos assinalam os pequenos municpios de base rural e a necessidade de neles desenvolver consrcios ou associaes de municpios para qualificar e segurar os jovens, dar perspectiva e condio econmica e social para estes jovens. Eu estou olhando isso com a tranqilidade de que vamos, exatamente, ter um amplo debate com propostas que no so simples, como revela a histria geopoltica do Brasil. RBEUR: Na experincia dos eixos do Avana Brasil, esqueceram as cidades. Em princpio, no seria preciso cidade nenhuma para a soja, mas ao construir e asfaltar vias para escoar a soja podero aparecer faveles nas beiras de estradas. Nesse sentido, falamos aqui da necessidade de capacitao, da passagem ao conhecimento. Mas, onde racionalidades distintas encontram-se em jogo, caberia talvez pensar em espaos de persuaso. Haveria que se construir um arrazoado para a interlocuo com fabricantes de emendas que querem o bem dessas populaes que representam mas no tm a noo da relatividade daquela deciso no mbito do desafio de se fazer polticas mais articuladas, mais eficazes. ERMNIA: A tratar-se-ia de conscientizao, um trabalho mais pedaggico do que propriamente preparar quadros. Vejo que na nossa ao a comunicao fundamental. Ocupar o espao poltico o que me preocupa o tempo todo. Como que ns entramos na agenda poltica, como ganhamos espao poltico, poder poltico, legitimidade, importncia nesse quadro de invisibilidade do territrio e das cidades. Quando a gente discute no Ministrio constatamos um mundo de boas intenes mas freqentemente os recursos das emendas tomam caminhos fragmentados. De alguma maneira, na agenda encontra-se at a luta para garantir a existncia do Ministrio sem tornar-se um balco, com a sua misso de coordenar este esforo nacional. Estamos conquistando muitos prefeitos. O Ministrio das Cidades est representando uma proposta. Essa proposta conquistou muitos cargos municipais a partir da ltima eleio para prefeitos, no final de 2004. So pessoas que passaram pelos nossos cursos (das nossas universidades), passaram pelos nos119
sos movimentos, pelas nossas mobilizaes, pelos nossos eventos, que fizeram teses com denncias ou com busca de sadas. Tudo isso estava muito pulverizado apesar do esforo do movimento de reforma urbana. O que eu sinto que estamos avanando muito rapidamente nesses dois anos, se olharmos todo o tempo de caminhada. Por qu? Porque sempre falamos que o Estado tinha que assumir o seu papel de regulador. Ns temos muita dificuldade ainda de entrar na agenda do Congresso. Tivemos sim uma troca intensa com a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara Federal. Avanamos em nossas relaes com a equipe que coordena os trabalhos e com vrios parlamentares. Entre suas cinco prioridades para o oramento de 2005 a Comisso elegeu quatro que eram coincidentes com as prioridades do Ministrio. Quando chegou no oramento final, caram as quatro prioridades e permaneceu uma: exatamente a que diz respeito infra-estrutura, que redunda em asfalto, especialmente. O que eu depreendo da? No Congresso Nacional, externamente Comisso de Desenvolvimento Urbano, ns ainda no somos agentes. Ns o somos, na medida em que o Ministrio se tornou um espao de cobia na reforma ministerial mas especialmente porque concentra muitas emendas. Em relao aos economistas j comentei nossa invisibilidade. Em relao mdia, houve um avano, ainda que absolutamente insatisfatrio a Folha de S. Paulo criou o caderno Cidades, depois o extinguiu ou transformou-o para caderno Cotidiano. Raramente voc v notcias sobre cidades nos cadernos de poltica nacional. O assunto vai para o caderno de poltica local. Mas acho que estamos avanando em visibilidade, principalmente com a criao do Ministrio, do Conselho e das Conferncias. Alguns prefeitos esto percebendo isso. Algumas entidades profissionais e sociais esto defendendo a proposta do Ministrio como se fosse uma coisa delas. Por exemplo, eu no pude ir no Encontro do Confea em So Lus (houve reunies dos Creas no Pas inteiro, sobre sustentabilidade urbana; fui em vrias, a discusso foi importantssima e ganhamos muita gente para o debate democrtico), mas percebi, lendo o jornal, que um companheiro, que do Conselho das Cidades, assumiu as propostas do Conselho e do Ministrio e divulgou nossas polticas em elaborao. Foi maravilhoso. Tem algum l que defendeu nossa proposta. No digo que seja interessante essa identidade entre papel da sociedade e papel do governo,
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no isso, falo do projeto em si. preciso lembrar que, como governo, ns apanhamos tambm. RBEUR: O que o Ministrio entende poder ser a contribuio da Anpur? ERMNIA: Em relao Anpur, acho que ela deveria entrar no Conselho das Cidades, a partir da Conferncia de 2005. Temos tanto a discusso da proposta que a Tnia Bacelar vai trazer envolvendo uma Poltica Territorial Urbana para o Pas, como a proposta de Poltica de Pesquisa, Tecnologia e Capacitao. Nessa, a Anpur o principal interlocutor porque no poderemos fazer essa capacitao s pela via das ONGs. RBEUR: A agenda de pesquisa deve ser conversada de ministrio para ministrio, de ministro para ministro, envolvendo cincia e tecnologia. A conjuntura no estaria a favorecer uma mobilizao do movimento social e intelectual em consonncia com a dinmica desse Ministrio? ERMNIA: Se vocs estivessem no Conselho das Cidades, a coisa j seria completamente diferente. Necessitamos de um primeiro documento para discutir cincia, tecnologia, pesquisa e capacitao, definindo os interlocutores, os assuntos, os financiadores, e para quem a gente se dirige. RBEUR: Para concluir, voc pode dizer que h espao para uma ao poltica que leve a algum tipo de transformao? A despeito de constrangimentos de ordem econmica e da carncia de recursos, h processos que valem a pena ser desenvolvidos? ERMNIA: Sou uma pessoa muito crtica. J abandonei muito lugar porque eu no via essa mudana, esse avano e esse crescimento. O ministro Olvio Dutra um uma pessoa voltada para a o interesse pblico. Ele tem essa postura dedicada para a organizao popular, social, democrtica e transparente. Eu acredito que nossa gerao vai realizar a utopia de criar uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano democrtica, solidria, com todos os valores que a gente sempre quis. H garantias de que ela seja sustentvel? A nica forma de garantir sua sustentabilidade embora sua institucionalizao seja importante a luta social. Pois mudana cultural o que importa.
LES NOUVEAUX PRINCIPES DE LURBANISME

Franois Ascher Paris: ditions de lAube, 2004. (lAube poche essai.) Pedro de Novais Lima Junior (UFV) As sociedades ocidentais adentram uma nova fase da modernidade. Profundas transformaes nas formas de pensar e agir, nas cincias e tcnicas, nas relaes polticas, econmicas e sociais, desencadeiam uma terceira revoluo urbana moderna e colocam em pauta mudanas nas formas de conceber, produzir e gerir cidades e territrios. Em linhas gerais, esse o contexto construdo por Franois Ascher (2001) com o fim de subsidiar sua argumentao sobre a emergncia e sobre a necessidade de um novo urbanismo, instrumento com o qual a sociedade pode enfrentar as transformaes urbanas em curso, aproveitando as oportunidades que se apresentam e limitando possveis efeitos nocivos. Em sua primeira edio (Aube Nord, 2001) o livro recebeu apoio da Regio Nord-Pas-de-Calais (coletividade que compe um dos nveis da administrao territorial francesa), dentro de um programa que se prope a contribuir para o desenvolvimento de uma cultura prospectiva regional (segundo J-F. Stevens, da Mission prospective du Conseil rgional Nord-Pas-deCalais). Pelo menos outras duas edies, em colees diferentes (Intervention/Monde en cours, 2001; e lAube poche essai, 2004), foram lanadas pela mesma editora. Sua publicao recente em formato de bolso consolida o reconhecimento do autor que vem, h algum tempo, construindo um panorama sobre a sociedade e o urbanismo contemporneos (Mtapolis ou l'avenir des villes, 1995; La Rpublique contre la ville, 1998; Ces vnements nous dpassent, feignons d'en tre les organisateurs, 2001). O texto est organizado em quatro partes, reveladoras da estrutura de argumentao do autor. Em Urbanizao e Modernizao encontra-se delineada a relao histrica entre as cidades e as sociedades modernas e entre o que so consideradas como sucessivas revolues urbanas e as respostas urbansticas que procuraram fazer-lhes face. A segunda parte do livro, intitulada A terceira modernidade, trata da presente fase do processo de modernizao, cujo rebatimento espacial discutido na parte seguinte: A terceira revoluo
urbana moderna. Finalmente, em Os princpios de um novo urbanismo, so apresentadas as proposies para enfrentar os desafios da nova fase da modernidade. A descrio cuidadosa da relao entre as cidades e a organizao e dinmica sociais necessria para garantir legitimidade aos preceitos que Ascher defende como adequados para nortear as intervenes urbanas contemporneas. A argumentao enriquecida de uma reconstruo da histria dessa relao, recurso lgico para sustentar a novidade dos princpios urbansticos apresentados. A anlise detm-se na modernidade, na qual so distinguidas trs fases, correspondentes a diferentes revolues urbanas modernas. Modernidade o resultado de um processo (modernizao) de permanente transformao social, referido ao futuro e impulsionado pela combinao de trs dinmicas diferentes: individualizao, racionalizao e diferenciao social. Individualizao diz respeito identificao da pessoa, e no do grupo ao qual pertence o indivduo, como elemento base da constituio do todo social (p.13). Racionalizao indicativa do desprezo da tradio e do valor atribudo experincia- especialmente aquela elaborada na forma do conhecimento cientfico para o balizamento das tomadas de deciso. Diferenciao social, relacionada diversificao de funes e ao desenvolvimento da diviso tcnica e social do trabalho, explica o aumento da diversidade e das desigualdades entre indivduos e grupos e a constituio de uma sociedade cada vez mais complexa. No recorte temporal apresentado, a primeira fase da modernidade corresponde Renascena. O desenvolvimento e a autonomizao da cincia, as mudanas quanto ao lugar da religio, a emancipao poltica da civitas e a emergncia do Estado-nao contribuem para reestruturar as cidades: o novo poder do Estado toma lugar central e apresenta-se, pela perspectiva, apreciao do indivduo; a mobilidade torna-se uma questo importante, as cidades so expandidas e suas ruas alargadas e diferenciadas funcionalmente. Conforme nota Ascher, a cidade renascentista moderna porque projeto; ela cristaliza a ambio de definir e dominar o futuro, de ser o enquadramento espacial de uma nova sociedade (p.16). O urbanismo surge na segunda modernidade, indcio da mobilizao cientfica e tcnica demandada para garantir o bom desempenho dos sistemas de
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R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B R O 2 0 0 4
transporte e estocagem de bens, informaes e pessoas. Seu propsito atenuar as insuficincias e disfunes do mercado, conforme materializadas no ambiente construdo, por meio do ajustamento das cidades realidade de um mundo industrializado e s exigncias da produo, distribuio e consumo (p.18). Nessa mdia modernidade, os princpios da indstria se tornam referncia para pensar a cidade: a especializao taylorista fabril toma a forma do zoneamento espacial; com a mediao do Estado-Providncia, o mundo fordista da produo e consumo em massa ganha materialidade, inscreve-se e estrutura o espao urbano pela disposio de redes de comunicao, saneamento e transportes, pela implantao dos grandes conjuntos de habitao social e pela localizao de equipamentos coletivos. A diferenciao social tambm encontra seu lugar graas a alguns avanos tecnolgicos como os elevadores, que permitiram que os ricos pudessem habitar os andares ensolarados dos centros urbanos, e ao desenvolvimento dos transportes coletivos, que possibilitou o surgimento dos subrbios industriais ou residenciais. A acentuao das trs dinmicas constitutivas da modernizao conforma uma sociedade mais racional, mais individualista e mais diferenciada, que o autor dedica-se a descrever pois, a seu ver, quando nos tornamos verdadeiramente modernos (p.22). A acelerao do processo de transformaes, caracterstica da modernidade radical, coloca em dvida receitas anteriormente acreditadas e demanda que as aes (intervenes urbanas, por exemplo) sejam acompanhadas de processos reflexivos: necessrio examinar permanentemente as escolhas possveis e reexamin-las em funo do que se comea a fazer (p.23). A conscincia das condies de limitada racionalidade suscita uma crescente mobilizao de conhecimentos para instruir a tomada de decises. Assim explicado o desenvolvimento de cincias relacionadas aos processos de deciso, tais como as teorias dos jogos e escolhas limitadas, aplicadas na formulao de estratgias em situaes de conflitos. A demanda por reflexividade tambm justifica a importncia atribuda s cincias cognitivas e o interesse em novas formas de representao da realidade, como as teorias do caos e da complexidade. As dificuldades, angstias e inseguranas da sociedade contempornea so expressas em termos de perigos provveis a serem administrados (p.26). Assim,
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incerteza e risco, estratgia e precauo tornam-se as palavras-chave da modernidade radical (tambm designada reflexiva). A obrigatoriedade de escolhas constantes devese decidir sobre tudo todo o tempo contribui para o desenvolvimento de padres de vida e perfis de consumo cada vez mais diversificados. Intensifica-se, assim, o processo de individualizao, que se manifesta na constituio de grupos sociais cada vez menores, que desafiam as formas de representao poltica institucionalizadas e a oferta no segmentada de bens e servios. Mesmo os processos tidos como homogeneizantes contribuem para acentuar a diferenciao social: a reestruturao produtiva em escala mundial se vale de assimetrias territoriais e, assim, refora as desigualdades entre sociedades locais, inclusive quando as articula num mesmo processo de produo; a difuso, pelo planeta, de um conjunto abrangente de referncias culturais expande o leque de opes de indivduos e grupos (p.31). Tambm contribuem para a crescente e mais complexa diferenciao social os maiores graus de mobilidade social: distintas formas de socializao (pelos meios de comunicao e informao, por exemplo) reduzem o peso das origens sociais na determinao de escolhas e prticas individuais. Como a mobilidade fsica aumenta os avanos tecnolgicos permitem a autonomia diante dos constrangimentos espaciotemporais j que, com os novos sistemas de comunicao, as interaes podem prescindir do encontro direto , tambm so ampliadas as possibilidades de contatos e trocas e, portanto, alargadas as bases sobre as quais as diferenas ou afinidades se assentam (p.33). Ascher emprega a noo de sociedade hipertexto para designar a emergncia de indivduos socialmente plurais, isto , que pertencem, simultaneamente, a diferentes grupos sociais (num hipertexto, uma mesma palavra faz parte de uma multiplicidade de textos). Trata-se do oposto idia de uma sociedade de massa, pois, na modernidade radical, a atomizao social apenas aparente: os elos que ligam os indivduos no esto rompidos, so mais instveis, porm mais numerosos e fceis de serem refeitos. Assim, a sociedade hipertexto pode ser representada por sries de redes conectadas que expressam novos modos de construo identitria e de formao do tecido social (a possibilidade de indivduos deslocarem-se entre diferentes uni-
versos sociais descrita em termos de uma solidariedade comutativa, em contraste com as formas mecnica e orgnica de solidariedade, propostas por Drkheim). O texto de Ascher acompanha a narrativa corrente, segundo a qual a economia contempornea est fundada na produo, apropriao, venda e uso de conhecimentos, informaes e processos. A nova economia do conhecimento e da informao caracteriza-se pela reflexividade. Ela resulta da crise dos dispositivos de produo repetitivos e relativamente simplificados, prprios do industrialismo. Ela tambm coloca em questo a previsibilidade e o otimismo quanto ao futuro da sociedade industrial e desestabiliza a crena no planejamento como meio de reduzir as incertezas (p.43). A nova economia demanda a mobilizao, sob diversas formas, do progresso das cincias e das tcnicas e depende da considerao de valores de capital difceis de mensurar (know-how, relaes pessoais, criatividade). A economia cognitiva tambm mais individualizada no campo do consumo e mais diferenciada no mbito da produo, j que emprega novas tcnicas de diviso do trabalho e de exteriorizao e terceirizao das atividades da empresa (p.45). Por isso, suscita novas formas de regulao, entre as quais se destacam as parcerias entre diferentes tipos de atores (p.50). Tratase, sobretudo, de uma economia mais urbana, na qual a cidade transformada em um espao produtivo cujas condies de desenvolvimento dependem da acessibilidade aos fluxos de riqueza. A insero nos circuitos globais constitui justificativa para as iniciativas dos poderes pblicos de criar ambientes material, econmica, social e culturalmente propcios para as demandas externas. A modernidade radical acompanhada por uma terceira revoluo urbana caracterizada, segundo o autor, por cinco grandes desenvolvimentos: a metapolizao; a transformao dos sistemas urbanos de mobilidade; a formao de espaos-tempos individuais; a redefinio das relaes entre interesses individuais, coletivos e gerais, e as novas posturas quanto aos riscos. O fenmeno da metapolizao refere-se mudana de escala e forma das cidades, permitida pelo desenvolvimento dos meios de transporte e estocagem de pessoas, bens e informaes. Metpolis so vastas conurbaes, distendidas e descontnuas, heterogneas e multipolarizadas (p.58), decorrentes da reduo das diferenas fsicas e sociais entre a cidade e o campo. Es-
sas novas formas urbanas exprimem a crescente irrelevncia da proximidade na vida cotidiana e demandam grande intensidade e volume de deslocamentos espaciais. Porm, as diversas metpolis so delimitadas pela extenso de seus espaos urbanizados: a metapolizao considerada um duplo processo de homogeneizao, pelo qual os mesmos atores, interesses e lgicas esto distribudos por toda a parte, mas tambm de diferenciao, construdo pela concorrncia interurbana, que acentua a importncia das especificidades locais. As tecnologias de informao e comunicao contribuem para a transformao do sistema de mobilidades urbanas e para as reestruturaes espaciais. Porm, a cidade real no substituda pela virtual, pelo contrrio, ao contribuir para a banalizao do audiovisual, o desenvolvimento das telecomunicaes termina por valorizar o contato direto, forma de comunicao privilegiada que constitui a singularidade das concentraes urbanas. O processo de crescente individualizao, com base no qual a sociedade contempornea se organiza, tem como conseqncia o surgimento de novos arranjos no espao e no tempo individuais: envolve, em geral, maiores deslocamentos e resulta em ajustes nos modos de regulao dos horrios de trabalho e de atendimento ao pblico. A maior autonomia na organizao do espao-tempo implica maior dependncia a sistemas tcnicos, especialmente de transporte e comunicao particulares. O acesso desigual a esses sistemas fator de diferenciao social e suscita presses sobre os servios pblicos, sobretudo demandas por meios de transporte mais flexveis. Tambm constitui um problema, nesse caso para os processos institucionalizados de deciso poltica e para as organizaes que se propem a integrar posies sobre um grande nmero de questes, a relativizao da importncia dos grupos de pertena tradicionais, resultante da diversificao dos interesses individuais e da recomposio dos coletivos com base na tecedura de novos e mais instveis elos sociais. O esforo moderno em dirigir o futuro que implica conhecer possibilidades e antecipar escolhas e a circulao intensa e acelerada de informaes sobre os mais diversos fatos ampliam a incerteza e fazem crescer a noo de risco, que se difunde por diferentes domnios da vida social (p.73). O aumento da insegurana resulta em maiores exigncias por seguridade: atores
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sociais buscam tudo o que possa produzir confiana. Nesse quadro desenvolve-se o princpio da precauo, relacionado s possveis conseqncias de uma ao. O risco e o princpio da precauo constituem elementos fundamentais no contexto sobre o qual agem os atores sociais, pblicos e privados, diretamente envolvidos na produo do espao urbano. A terceira revoluo urbana moderna suscita novas questes aos urbanistas e planejadores urbanos e demanda a reconsiderao das categorias e dos princpios, at ento dominantes, de anlise e interveno na cidade. Das questes surgem os desafios cujas respostas constituem o esboo de um novo urbanismo (definido como novidade em contraste com as prticas modernistas). O primeiro desafio diz respeito necessidade de romper com os planos urbanos de longo prazo e de buscar abordagens mais reflexivas, que permitam elaborar e gerir os projetos num contexto incerto. Segundo Ascher, a noo de projeto fundamental para as novas prticas urbansticas, ela indica um instrumento de antecipao (como na acepo tradicional da palavra), mas tambm de negociao e de induo de iniciativas de diferentes atores: projetos servem para provocar situaes que evidenciam as disposies de diferentes grupos e as possibilidades e obstculos que a sociedade se coloca. Trata-se de passar do planejamento urbano ao gerenciamento estratgico urbano, forma que busca aproveitar eventos e foras das quais possa tirar partido (p.80). Como corolrio dessa nfase gerencial, o novo urbanismo tende a privilegiar os resultados em relao aos meios e as avaliaes de performance em contraposio normatividade dos planos, s leis e regras impostas (eventualmente, descontextualizadas; p.81). A nfase na performance suscita o desenvolvimento de instrumentos e tcnicas estranhas ao urbanismo modernista, acionadas para mobilizar mltiplas inteligncias e integrar as lgicas de diferentes autores. Em termos do espao fsico, o desafio urbanstico diz respeito construo de uma cidade mais complexa com espaos polivalentes e equipamentos e servios multifuncionais, ou seja, que permitam atividades de natureza diferente num mesmo lugar e integrada, em seus diversos sistemas e redes. As mudanas so necessrias para garantir um uso mais intensivo dos espaos urbanos e para que as cidades possam atender s di126
ferentes demandas individuais, s novas prticas sociais e s formas variadas de sociabilidade (p.84-93). O novo urbanismo tambm tem como desafio buscar mecanismos para construir quadros de referncia e deciso mais ajustados crescente diferenciao social. Isto demanda, por um lado, processos decisrios que enfatizem o compromisso, em contraste imposio do desejo da maioria (p.88) e, por outro, a requalificao dos poderes pblicos, tornando-os mais sensveis s demandas, interesses e aes dos diversos atores sociais (p.90). Nas palavras do autor, trata-se de trabalhar por uma governana metapolitana, noo que indica o enriquecimento da democracia representativa com novos procedimentos de deliberao e consulta (p.94). O texto de Ascher muito bem elaborado, sua narrativa agradvel e de fcil compreenso. A anlise do mundo contemporneo no apresenta novidades ela pode ser encontrada alhures: Ulrich Beck, Anthonny Giddens, Manuel Castells , no entanto, o autor perspicaz e convincente em seus exemplos, especialmente quando discute o papel da tecnologia na produo de novas conformaes espaciotemporais. O problema que, ao tratar dos grandes movimentos da sociedade ocidental e submet-los idia de modernidade, o autor desconsidera o processo de construo do social, resultado e expresso de conflitos intensos e de diversas ordens. Pelo contrrio, descreve um mundo que se desenvolve espontaneamente, a partir do rearranjo de suas prprias estruturas. No so apresentados os atores desse processo, aqueles que, em suas aes, constroem o mundo descrito. Aqui no possvel ignorar a dimenso poltica do trabalho de Ascher: a forma neutralizada como representada a consolidao da terceira modernidade e a revoluo urbana que a acompanha como realizao de tendncias anteriormente constitudas contribui para a naturalizao da ordem social que seu proponente vivencia em posio privilegiada. O trabalho de neutralizao que o autor empreende fica evidente nos trechos em que discutida a necessidade de reviso das prticas democrticas a fim de dar espao s demandas de grupos cada vez mais diferenciados. Pode-se verificar, por exemplo, o deslocamento da questo sobre quem deve participar para a j suficientemente debatida e aceita idia de que o planejamento deve ser participativo, resultado da nfase
que o autor d fragmentao do tecido social. Ao longo do texto aparecem conceitos que j foram alvo de cuidadosa crtica: consenso (sob a forma de compromisso; p.90), parcerias pblico-privadas (p.95), empregados para descrever e, de outra forma, para prescrever e instrumentar os mtodos do urbanismo contemporneo, revelam frmulas para garantir a prevalncia de certas vises que transpem para o jogo democrtico as mesmas situaes de desigualdade encontradas no espao social. Por sua inclinao missionria o livro pode ser pensado como um veculo pelo qual so difundidas categorias, representaes, esquemas de pensamento que visam a legitimar polticas, processos e modelos em urbanismo e planejamento urbano. De fato, como um guia prtico que o texto deve ser lido: no h espao para dvidas, no se determinam os limites do conhecimento que o informa. Na base do trabalho est uma postura pragmtica, segundo a qual se deve tirar partido das oportunidades, conforme elas se apresentam na nova economia. Na contracapa de uma das edies, verifica-se que o livro recomendado pelo modo como conjuga diferentes aportes disciplinares e tece a relao entre teoria e prtica no urbanismo contemporneo. O comentrio certamente se dirige queles atrados pela dimenso normativa da teoria. Porm, o texto poder interessar leitores alm de seu pblico-alvo: aqueles que desejam conhecer sem necessariamente comungar , numa sntese bem elaborada e coerente, as idias que tm fundamentado o receiturio dominante para a insero das cidades nos fluxos mundiais de riqueza.
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ANPUR Instituto de Geocincias/UFMG Av. Antnio Carlos, 6627 Campus Pampulha 31270-901 Belo Horizonte, MG Tel.: (31) 3499 5404 E-mail: anpur@igc.ufmg.br COPEC Rua Curitiba, 832, sala 201 30170-120 Belo Horizonte, MG Tel.: (31) 3279 9145 copec@niag.face.ufmg.br EDUFAL Editora da Universidade Federal de Alagoas Prdio da Reitoria Campus A. C. Simes BR 104, km 97,6 Tabuleiro do Martins 57072-970 Macei, AL www.edufal.ufal.br FAU/USP Rua do Lago, 876, Cidade Universitria 05508-900 So Paulo, SP Tel.: (11) 3091 4648 FUPAM Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / USP Rua do Lago, 876 05508-900 So Paulo, SP Tel.: (11) 3091 4566 public@fupam.com.br IBAM Largo Ibam, 1, Humait 22271-070 Rio de Janeiro, RJ Tel.: (21) 2536 9835 deo@ibam.org.br INAY LIVROS Congressos e eventos na rea de arquitetura e urbanismo Tel.: (11) 3399 3856 inaylivros@ig.com.br LIVRARIA VIRTUAL VITRUVIUS Al. Campinas, 51, Jardim Paulista 01404-000 So Paulo, SP Tel.: (11) 288 8950 atendimento@vitruvius.com.br PROLIVROS Rua Luminrias, 94 05439-000 So Paulo, SP Tel.: (11) 3864 7477 mariza@prolivros.com.br SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Av. Csper Lbero, 464, Centro 01033-000 So Paulo, SP Tel.: (11) 3224 17662 thelma@seade.gov.br UFBA Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo / UFBA Rua Caetano Moura, 121, Federao 40210-350 Salvador, BA Tel.: (71) 247 3803, ramal 220 ppgau@ufba.br UFPE Mestrado em Desenvolvimento Urbano / UFPE Caixa Postal 7809, Cidade Universitria 50732-970 Recife, PE Tel.: (81) 3271.8311 vp@elogica.com.br UFRJ Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional / IPPUR Ilha do Fundo Prdio da Reitoria, sala 533 21941-590 Rio de Janeiro, RJ Tel.: (21) 2598 1930 biblioteca@ippur.ufrj.br
131
ESTUDOS URBANOS
E REGIONAIS
VENDAS E ASSINATURAS
E XEMPLAR AVULSO : R$ 25,00 venda nas instituies integrantes da ANPUR e nas livrarias relacionadas nesta edio. A SSINATURA A NUAL (dois nmeros): R$ 45,00 Pedidos podem ser feitos Secretaria Executiva da ANPUR, enviando a ficha abaixo e um cheque nominal em favor da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional.
ANPUR SECRETARIA EXECUTIVA

(Gesto 05/2003 05/2005) Instituto de Geocincias Universidade Federal de Minas Gerais Av. Antnio Carlos, 6627 Campus Pampulha 31270-901 Belo Horizonte, MG, Brasil Tel.: (31) 3499-5404 E-mail: anpur@igc.ufmg.br Homepage: www.anpur.org.br
Preencha e anexe um cheque nominal Anpur
Assinatura referente aos nmeros ____ e ____. Nome: __________________________________________________________________________________ Rua: _______________________________________________________ n:________ Comp.: _________ Bairro: ______________________________________________________
CEP:
_______________________
Cidade: _______________________________________ UF:______________________________________ Tel.: ______________________ Fax: ________________________ E-mail: __________________________ Instituio e funo: ________________________________________________________________________ Data______________ Assinatura _________________________________________
133

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REVISTA BRASILEIRA DE

ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

Heloisa Soares de Moura Costa (IGC/UFMG)

Roberto Luis de Melo Monte-Mr (CEDEPLAR/UFMG)

Jupira Gomes de Mendona (NPGA/EA/UFMG)

Cidade; urbanismo; histria; imagens; memria.

18 Otlia Arantes, Urbanismo em fim de linha, 1988, p.43ss.

21 Arquitetura no presente: uma questo de histria?, 1998, p.54.

Cities; urbanism; history; images; memory.

OS INSTRUMENTOS DA REFORMA URBANA E O IDEAL DE CIDADANIA

Cidadania; poltica urbana; habitao.

A REGULARIZAO FUNDIRIA E URBANSTICA COMO AMPLIAO DA CIDADANIA: AS ZEIS

OS PRINCPIOS DO DIREITO TERRA: A PROPRIEDADE, O USO E A VALORIZAO

A REGULARIZAO COMO UM CAMPO DA LUTA POLTICA

PARTICIPAO CIDAD E RECONFIGURAES

PAULA DUQUE BRASIL

Participao cidad; poltica urbana; conselhos mu-

AS NOVAS INSTNCIAS DE PARTICIPAO CIDAD E DE GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES

15 Ver o balano da participao nos Anais da II Conferncia (PBH,2003).

E Y W O R D S Citizens participation; urban policies; municipal councils.

JOVENS NO MUNICPIO DE SO PAULO

Riscos sociais; segregao; polticas sociais; juventude.

RESULTADOS DO MORAN GLOBAL

RESULTADOS DO MORAN LOCAL

Fonte: Censo Demogrfico 2000.

Fonte: Censo Demogrfico 2000.

Fonte: Censo Demogrfico 2000.

Fonte: Censo Demogrfico 2000.

Mapa 6 Combinaes negativas entre os quatro indicadores.

E Y W O R D S Social hazards; segregation; social policies; youth.

Grfico 3 Diagrama de Espalhamento de Moran para a taxa de homicdio de homens de 18 a 29 Anos.

TERRITRIOS DA POLTICA EM CARACAS

Planejamento; poltica; espao urbano; Caracas.

MOBILIZAES E PLANOS URBANOS

NA BUSCA DE UMA GORA MODERNA

UM PARADOXO: BARULHO NO SILNCIO

DA MULTIDO QUE GRITA MULTIDO QUE MARCHA: DESFILES E DIAS PTRIOS

FIM DO SCULO: PROTESTOS, COMCIOS E SACUDONES

O NOVO MILNIO: MARCHAS E CONTRAMARCHAS

Planning; politics; urban space; Caracas.

QUALIDADE DO ESPAO RESIDENCIAL E SUSTENTABILIDADE

Indicadores de qualidade de vida; condies de ha-

QUALIDADE DE VIDA E SUSTENTABILIDADE

A CONSTRUO DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE E NDICES DE DESENVOLVIMENTO E OS PADRES INERENTES A ELES

UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA: MORAR EM PORTO ALEGRE

E Y W O R D S Quality of life indicators; housing conditions; sustainability.

CELSO FURTADO E O PLANEJAMENTO

Diz, em outra parte, o autor:

O DESENVOLVIMENTO URBANO DEMOCRTICO COMO UTOPIA

LES NOUVEAUX PRINCIPES DE LURBANISME

ANPUR SECRETARIA EXECUTIVA

Preencha e anexe um cheque nominal Anpur

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