CAPITOLUL 9

Bugetul
Cine, ce, cnd i cum primete?
Brigid Laffan iiohannes Lindner

tntroducere O schi a bugetului Principalii juctori Evoluia politicii bugetare Faza 1: prevalena btliilor bugetare Faza 2: procesul decizional bugetar ordonat Un nou stil de politic bugetar?

176 176 180 181 181

Tratatul de la Lisabona Revizuirea bugetului Administrarea unui buget mai rnare Concuzii

187

188 189 190

183 186

LECTURI SUPLIMENTARE

192

Rezumat
Bugetul reprezint obiectul unor repetate negocieri ntre statele membre i instituiile Uniunii Europene (UE), n baza unor reguli clar stabiiite. n 1988, dup civa ani de negocieri anuale furtunoase, UE a trecut Ia perspective flnanciare" multianuale, ori soluii de ansamblu, pentru care Comisia face propuneri, iar,,autoritatea bugetar"Consiliul, n special ConsiIiul European, i Pariamentul European (PE)negociaz un acord. Astfel, politica bugetar a fost concentrat n nelegeri strategice periodice, corelnd costurile i beneflciile naionaIe, reforma poiiticii agricole comune (PAC), dezechilibrele regionale i extinderea, Acest tipar a fost consacrat prin pachetele bugetare uiterioare din 1992 (DeIors-2), din 1999 (Agenda 2000) i din 2006 (Perspectiva fInanciar pentru 20072013). n toi aceti ani structura bugetului s-a modificat doar putin; chetuieiiie agricoie i regionaie rmn ceie dou mari capitoie de cheItuieii. Tratatui de la Lisabona a confirmat practica deciziilor bugetare existent acordnd statutul de tratat sistemului planiflcrii fInanciare muitianuale i renunnd ia distincia dintre cheltuieiiie obligatorii i cele neobligatorii. n Uniune, taberele contributorilor nei i beneflciarilor nei sunt mai vzibile ca niciodat. Astfel, UE se strduiete s schimbe prioritile bugetare pentru a aborda noi provocri att n cadrul Uniunii, ct i la nivel internaional.

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Introducere 1
Din punct de vedere istoric, bugetele au avut o importan imens n evoluia statului modern i rmn fundamentale pentru guvernarea contemporan, Acest capitol intr n labirintul procedurilor bugetare ale UE, ncercnd s dezvluie caracteristicile politicii i ale elaborrii politicii bugetare, Sursa banilor UE, felul n care acetia sunt cheltuii i procesele prin care sunt distribuii fac obiectul unor negocieri politice intense. Bugetele au o importan politic, deoarece banii reprezint angajarea resurselor pentru furnizarea de bunuri publice i implic opiuni politice n cadrul sectoarelor i regiunilor. Aspectele politice ale elaborrii i administrrii bugetelor au avut o influen corisiderabil n evoluia UE, deoarece bugetele implic att politici de distribuire, ct i redistribuire. Chestiunile bugetare s-au amestecat n mod inevitabil cu dezbaterile privind natura UE, competenele instituiilor UE i echilibrul dintre nivelul european i cel naional de guvernan. Fluxurile bugetare ctre statele membre sunt foarte vizibile, astfel c se pot stabili relativ uor ctigtorii" i perdanii". n consecin, este probabil ca politica bugetar s fie implicat n politica naional i n competiia electoral naional ntr-o mai mare msur dect procesul de elaborare a normelor. Chestiunile legate de obiectivul bugetului i principiile care guverneaz utilizarea nanelor publice din Uniune sunt corelate cu probleme mai ample referitoare la natura UE i evoluia sa ca sistem politic care depete simpla constituire a unei organizaii internaionale tradiionale, n acest context, bugetul este de asemenea o util unitate de msur cu care se poate verifica un anumit tip de integrare care difer de crearea unei piee unice i de armonizarea normelor i regulamentelor, Dimensiunea i sfera (de aplicare a) bugetului UE au anumite implicaii pentru funcionarea unei game variate de politici . 2 Existena bugetului UE a fost deseori justiflcat i explicat prin diferitele sale funcii: (a) drept un mijloc de plat a unor stimulente necesare obinerii unui consens general i consolidrii din punct de vedere politic al unei ulterioare integrri economice, n special una de pia; (b) drept surs de finanare a bunurilor publice europene de care beneficiaz nu doar statele membre, ci i cetenii europeni, n general; sau (c) drept baz pentru redistribuire de la regiunile mai bogate ctre cele mai srace din Uniune careconform valorii solidaritii europenencurajeaz convergena economic spre un nivel de trai mai ridicat n toat UE; i (d) drept un mijloc de finanare a rolului Europei n lume. De asemenea, procesul administrrii bugetelor, i nu doar al ntocmirii bugetelor, ridic ntrebri cu privire la capacitatea de administrare a Comisiei, dar i a autoritilor naionale, Toate instituiile i organismele UE, n special Curtea de Conturi, acord din ce n ce mai mult atenie impactului fraudelor asupra bugetului i caut modaliti mai eficiente de a proteja interesele financiare ale UE.

O schi a bugetului
n primii ani ai Comunitii, bugetul era un instrument financiar similar celor care se regsesc n
organizaiiie intcrnaionaie tradiionaie. Tratatele bugetare din 1970 i 1975 au condus ia o schirnbare

fundamental a cadrului politicii i elaborrii politicii bugetare, Aceste tratate au constituit cadrul constituional pentru nanele din Uniune din mai multe puncte de vedere semniflcative (a se vedea caseta 9J). Tratatele au creat un sistem de jesurse proprii" care acord CE o surs autonom de venit, constnd din trei elemente: drepturile vamale, taxele agricole i o proporie din baza utilizat pentru evaluarea taxei pe valoare adugat (TVA) n statele membre, pn la un plafon de l % Acordul din 1970 privind resursele proprii a fost modificat ulterior de cteva ori, Unul dintre principiile fundamentale

176

Bugetul

J din T.. CE au pus ulementeaza l atul CEE, articolul 272 di'- Jratatul CE staoilind calendarul i procedura de realizare a bugetului n ecare an Un acord cernstitutional fntre PF, Ccnsiliu i Comsie spechc raporturile interaciunea dintre PF i Ccnsu Acest acord a fost punctul cheie de referin din cadrul procesulu de luare a dectziilor bugetare anterior rdtlui de Ia Lisabona.

Comk

z ciclul [

pwiecli

miriar de nut tre Cuuiiu e a anului ( C oecec .-riul finn ia

de adoptaea efctiv a orncc ului d PE are 45 de zile pentru realizarea primei lecturi a proiectului, Are dreptul de a propune modihcri ale cheltuielilor obligatorii, respectiv a cheituielilor necesare pentru realizarea angajamenteior legale ale Cornunitii definite dept,cheltuieli care de:urg obligatoriu din tratat sau din actele adoptate n terrreiul acestuia' (articolul 272 alineatul (4) TCE) (n esen, cheltuieli garantate n agricultur), i arner.damente ale chelruielilor neohligatorii, Controlul su asupra cheltuililor neohligatorii este limitat la creteri ntr-o anurTilri mrrrj de marevii r are cstc e:jal cu jurnratn din rala maxim de re(crc iii prou-ntaj determinatn fiecare an de Comisie in baza nivelului de cretere econornic, inflaiei i cheli uieiilor pjhlice.
Corsiliul are 15 zile pentru realizarea celei de a doua leciuri a proiectLilui de buget. C oniIiuI are cuvitul final n privinta cheltuielilor obligatorii, dai inapoiaz proiectul P, indcandu-i poziia sa

asupra ar-iendamentelor PE la cheltuielile neobligatorii. Corrsiiiul se intlnew cu PE ntr-o reuniune de conciliere cu puin inante de a doua lectur.

La a doua Ietur, PE are cuvantul final asuora cheltuielilcr rieobligacri limitele ratei mazime de cretee convenite. Dupa a doua lectura de 15 zile, PE adopt sau respinge bugetul. Dup aduptare, acesta este promulgat de preedintelr PE. Dac nu se !ealizeaz un acord cu privire la buget pan la nceputul lunii iariuare, tom nitatea funcionean baza unu sistem de fnantaie lunar, cunoscut sub numrle de dousprczccimi provizori pn Ia ncheierea un, i acord ntre cele doua bra1e (Jle autcritU hugetae
Apoi, Comisia este iespunsabla de execut a bugetar. Cwtea de Conturi rcdac'eaza un rcpci t anual care ucopora anul respocnv, iui n baza acesrui raport PL dccide dacj s auurde Cornisiei desurcared de gesriune in privirita executiei hugetare. Acasta este dat de obicei n al doilea an ce urmeaz anului n cauz

era c aceast baz de venituri trebuie s se aplice tuturor statelor membre, indiferent de dimensiunea, hogia, tipuriie de cheltoieii cE sau capacitatea de plat a acestora Aceasta avea s produc dicuhi crescnde n anii urmtori , 3 Tratatele privind dispoziiile bugetare din 1970 i 1975 au modificat cadrul instituional pentru a se ajunge Ia deciziile privind bugetul. PE a primit cornpetene bugetare semnicative, inclusiv drepturile de a mri, reduce sau redistribui cheltuielile n domenii clasiflcate drept cheltuieli rneohligatorii" (n esen, n afara cheltuielilor agricole), de a adopta sau respinge bugetul i de a efectua descrcarea de gestiune anual a Cornisiei, printr-un vot de aprobare pentru execuia de ctre aceasta a bugetului Controlarea buzunarului" a mrit influena PE n btliile instituionale ale acestuia cu Consiliul de Minitri i i-a 177

Brigid Laffan i Johannes Lindner

permis s-i promoveze preferinele sale de politici autonome, Tratatul bugetar din 1975 a dispus crearea Curii de Conturi independente pentru extinderea rspunderii n cadrul procesului bugetar. Dup 1970, dezvoiiarea bugeruiui ca instrument reai de poitic public european a fost imitat de un factor elementar, care influeneaz i n prezent flnanele UE, Bugetul UE a fost i rmne mic n comparaie cu venitul naiona brut (VNB) al Comunitii i cu nivelul cheltuielilor publice din statele rnembre. tn 2008, cheltuielile UE s-au ridicat la aproximativ 130 miliarde . Aceasta a nsemnat un procent de 1,03 % din VNB al UE i astfel, mult mai puin dect bugetele Iocale, care reprezint ntre 30 i 40 % din VNB din Europa. Dei bugetul are o semnificaie macroeconomic mic pentru Uniune ca ntreg, acesta este totui foarte important pentru statele membre care primesc transferuri considerabile din fondurile structurale. De exemplu, veniturile nete din bugetul UE s-au ridicat n 2007 la 2,95 % din VNB pentru Lituania, 2,55 % pentru Letonia i 2,43 % pentru Grecia. Programele de cheltuieli ale UE mobilizeaz diverse grupuri din statele membre, precum fermieri (a se vedea Capitolul t8) i grupri regionale (a se vedea Capitolul 10), care au un interes material n meninerea veniturilor. Dimensiunea total mic a bugetului a mascat

FIGURA 9.1

Cheltuieli comunitare, 19582002 (Ia preturile din 2002 n milioane de euro)

178

Bugetul

FIGURA 9.2
140 000

Bugetul UE n 20002007 (milioane euro)

Cheltuieli 2000 2007 imprite pe capitole bugetare ale PF 2007

120,000

CFED, CECO(pn in 2002) DCompensare DAdministrare UE ca actor global

ECetenie, libertate, securitate i justiie DConservarea i administrarea resurselor naturale Cretere economic durabil

100,000

80000

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Surs; Comisie (2008]), FinoncialReport2007 Not: Deoarece capitolele perspectivei 6nanciare s-au schimbat ia 2006, Comisia a anulat dispoziia privind prezentarea cheltuielilor conform categoriilor din 6gura 9.1. Noile capitole sunt aplicate aici (parial retroactiv) pentru perioada incepnd cu anul 2000.

creteri impresionante ale resurselor financiare prin acordurile bugetare Delors 1 (1988-1992) i Delors-2 (1993-1999) (vezi fig. 9.1). Acordurile de la Berlin (1999-2006) i Bruxelles (2007-2013) nu au inclus creteri de o magnitudine similar celor din pachetele Delors-1 i Delors-2. Dimensiunea sczut a resurselor bugetare ale UE evideniaz o trstur important a comunitii politice europene n curs de apariie, respectiv semniflcaia regementrii ca instrument principal de putere public n Uniune (a se vedea Capitolul 5) i a reflectat o perspectiv care a timitat rolul finanelor publice n integrarea european, Aceast perspectiv nu a fost ntotdeauna dorninant. tn anii 70, dobndirea unor resurse financiare considerabile pentru buget, ca form de federalism fiscal, era n general considerat esenial pentru integrare, n special pentru Uniunea economic i monetar (UEM) (a se vedea Capitolul 7). Se anticipa c va fi necesar un buget mai mare pentru a face fa ocurilor externe i stabilizrii scale, de care guvernele statelor mernbre nu mai puteau s se ocupe prin administrarea propriilor monede naionale. tn contrast, opiaia conform creia ar putea exista o guvernare comunitar puternic axat pe liberalizarea i deschiderea pieelor naionale, cu resurse financiare lirnitate, a

ctigat teren n anii 80, pe msur ce politicile economce keynesiene (cu un puternic rol distributiv al statului) erau discreditate n favoarea abordrilor monetariste (care subliniaz eficiena pieelor libere), Capturarea bugetului UE de ctre interesele agricole n anii 70 a mpiedicat argumentele n favoarea unui rol distributiv mai accentuat al centrului european s ctige teren politc (a se vedea Capitolul 8).

179

Brigid Laffan i Johannes Lindner

FIGURA 9.3

Soldurile bugetare operaionale, 2007 (n % din VNB)

Echilibru bugetar operaional (% VNB)

Surs: Comisia (2008)): Financio! Report 2007 Not: Comisia calculeaz aceste cifre pe baza informaiilor privind cheltuielile UE operaionale (cu alte cuvinte, cu excepia administraiei), alocate de fIecare stat membru i contribuia national" ajustat a statelor membre Ia bugetul UE. Aceste cire prezint numai o variant de calculare a soldurilor nete, iar acestea desigur, nu iau in considerare niciun alt benefIctu nebugetar pe care statele membre I-ar putea avea ca o consecin a aderrii IaUE.

De la mijlocul anilor 90, constrngerile impuse de cadrul fIscal al UEM i alte presiuni asupra cheltuielilor naionale au determinat multe state membre s accepte cu reticen transferuri semniflcative de resurse financiare la nivelul UE. Extinderile din 2004 i 2007 au intensilcat i mai mult acest curent de opinie, n Uniunea celor douzeci i apte, diversitatea economic a statelor membre a crescut semnificativ (a se vedea Capitolul 17); cu toate acestea, amplillcarea redistribuirii fondurilor pe toat ntinderea Uniunii es[e puternic contestat de statele membre mai bogate.

Principalii juctori
Elaborarea politicii bugetare n Uniune se bazeaz pe decizii istorice' respecti\ arnple soluii de ansamblu, un ciclu bugetar anual i mii de decizii de administrare n fIecare dorneniu de cheltuieli. Deciziile istorice", luate periodic ncepnd cu 1988, n care Consiliul European este juctorul dominant, dau form ciclului bugetar anual, Administrarea bugetului angajeaz multe niveluri de guvernare, de Ia Comisie Ia ageniile guvernamentale centrale, regionale i locale din statele membre. Comisia este responsabil e realizarea proiectului de buget n fiecare an, precum i de propuneriie necesare 180

Bugetul

conturrii negocierilor importante". tn mod tradiional, Comisia a fost susintoarea unui buget UE mai mare, pentru finanarea integrrii politicilor, dar n anii 90 a fost obligat s acorde mai mult atenie chekiiiii UE. pius, Comisia ncearc s joace roiui de intermediar onest n btliile bugetare, fiind insrciaat de statele membre cu redactarea de rapoarte pe terne sensibile, precum resursele proprii" i fluxurile nete ctre statele membre. Diferitele configuraii ale Consiliului joac un rol principal n negocierile bugetare. Consiliul pentru Buget, alctuit din reprezentani ai ministerelor de finane care aprob bugetul anual, are proceduri operaionale i reguli de luare a deciziilor bine stabilite. Consiliul Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE), Consiliul Afaceri Economice i Financare (Ecofln) i Consiliul Agricultur joac fiecare un rol cheie n negocierea acordurilor bugetare importante, CAGRE ncearc s coordoneze diversele capitole de negociere i, nu n ultimul rnd, s in sub control Consiliul Agricultur. Ecoin ncearc s impun disciplina bugetar i are un rol important n monitorizarea criteriilor bugetare impuse de Maastricht (a se vedea Capitoiul 7), n vreme ce Consiliul Agricultur are tendina de a 6 blocat ntr-o relaie clientelar cu productorii agricoli i n general favorizeaz cheituieli mai mari pentru agricultur (a se vedea Capitolul 8). Alte conflguraii ale Consiliului care elaboreaz programe de cheltuieli se confrunt cu negocieri dure pe tema banilor atunci cnd programele lor sunt revizuite i modicate. Totui, Consiliul European, n care efii de stat sau de guvern realizeaz etapele finale ale negocierilor istorice", nc reprezint cel mai important forum pentru realizarea acordurilor bugetare majore. Convenite n unanimitate, aceste nelegeri majore lixeaz cadrul politicii bugetare a UE pentru o perioad de apte anilimitnd astfel gradul de flexibilitate, dar i posibilitatea unui conflict potenial n cadrul procesului de luare a deciziilor privind bugetele anuale. De cnd i-au fost acordate puteri bugetare n 1975, PE a privit nanele UE ca pe unul dintre canalele sale eseniale de influenfa de Consiliu. PE a ncercat s influeneze ceea ce se ntmpl att la nivel macro, ct i la nivel rnicro, Dup cum s-a vzut n martie 1999, o intervenie a PE, care critica administrarea flnanciar, a fost cea care a determinat demisia far precedent a ntregului colegiu de comisari, n ciclul anual al determinrii alocrilor detaliate, PE intervine frecvent pentru a modifica sumele alocate programelor proiectelor. Pentru guvernele statelor membre, bugetul este un element crucial al politicii UE.

Evoluia politicii bugetare

Dup prima extindere din 1973 au existat dou faze distincte ale politicii i elaborrii politicii bugetare n UE, Prima faz (19731988) a fost caracterizat de un conflict intens cu privire la dimensiunea i distribuia banilor europeni, precum i de btlii instituionale ntre Consiliu i PE. A doua faz (din 1988) a fost una de calrn bugetar relativ, statele membre reuind s negocieze cele patru mari nelegeri privind bugetul cunoscute sub numele de Delors- l, Delors-2, Agenda 2000 i Perspectiva 20072013, iar Consiliul i PE au cooperat ndeaproape n luarea deciziilor bugetare anuale. Ambele faze corespurid unui set specific de reguli i proceduri i unei paradigme hugetare distincte.

Faza 1: prevalena btliilor bugetare

Prirna extindere a perturbat nelegerea prvind bugetul incbeiat de statele rnernhre foridatoare. Mai precis, ntre 1979 i l 984 guvernele statelor membre i instituiile UE au fost blocate intr-o disput prelungit cu privire la venituri i cheltuieli, care a contribuit ntr-o msur substanial Ia o stagnare pe o scar mai larg i la o lips de voin politic n Uniune n prima parte a anilor 80, Tratatul din ] 970 a 181

Brigid Laffan i Johannes Lindner

fost conceput pentru a stabili norme nainte ca Regatul Unit s devin stat rnembru. Sursele de venit erau convenabile celor ase state fondatoare, iar cheltuielile principale s-ar fi ndreptat automat" n sprijinul pGiiticii agricoie comune (PAC) (a e vecka Capitoiui 8). Pachetui era in esen o vicrorie franceza, ctigat n schimbul nceperii negocierilor de aderare cu Regatul Unit i ceilal candidai. Regulile jocului bugetar erau stabilite n avantajul statelor existente, n primul rnd Frana, fcnd confruntarea cu Regatul Unit mai mult sau mai puin inevitabil (a se vedea H. Wallace l 983). Mai mult, prin tratatul bugetar din 1970, statele membre au delegat competene bugetare PE, dei cu o anumit reinere, introducnd o procedur anual complex cu un numr de reguli prost detaliate. Neconcordana dintre dorina limitat a statelor membre de a implica PE i marile ateptri n ceea ce privete utilizarea noilor competene politice n cazul europarlamentarilor (MPE) a devenit curnd vizibil. Posibilitile mari de interpretare lsate de dispoziiile vagi ale tratatului au intensiflcat aceast tensiune. Pe scurt, Regatul Unit i PE au intrat ntr-o faz bugetar caracterizat de un buget de Gaulle". Dup aderare, guvernele britanice succesive s-au zbtut s pun pe agend problema bugetului i au reuit treptat s schimbe temenii dezbaterii pentru a se asigura c chestiunile distributive erau luate n serios. !n ciuda faptului c era unul din statele rnembre mai puin prospere' Regatul Unit urma s devin al doilea contributor ca mrime, dup Germania, n abordarea acestei probleme, o preocupare major a guvernelor britanice era prevalena cheltuielilor PAC (constituind 70% din bugetul CE), de pe urma crora Regatul Unit, cu sectorul su agricol mic, beneficia foarte puin, Fondul European de Dezvoltare Regional, care a fost instituit n 1975 pentru a stimula dezvoltarea economic n regiunile mai puin prospere (a se vedea Capitolul 10), a uurat situaia doar ntr-o mic msur. n acest context, pentru guvernul britanic a devenit clar c problema era structural, i nu rezultatul unor consecine ntmpltoare. Astfel, n l 979, noul prim-ministru britanic, Margaret Thatcher, a nceput s solicite un sistem de rabaturi, care ar fi garantat Regatului Unit un echilibru sporit ntre contribuii i venituri. a nceput, Comisia i celelalte state membre nu au fost dispuse s cedeze n faa guvernului britanic, Comisia avusese ntotdeauna reticene n a discuta cu privire Ia fluxurile financiare nete ctre statele membre, ca nu cumva aceasta s ncurajeze o calculare prea strict a beneficiilor apartenenei la Comunitate i s determine statele s urmreasc un juste retour, respectiv s extrag din bugetul comunitar echivalentul aproximativ al contribuiilor lor la acesta, Ortodoxia" cheie referitoare la buget n acea perioad era c veniturile deriv din politicile UE, fiind deci automate. Aceast ortodoxie a fost contestat de problema contribuiilor Regatului Unit, Dei abordarea ofensiv a doamnei Thatcher a fost considerat neconiunitar, n final aceasta a reuit. a Consiliul European de la Fontainebleau din iunie 1984, guvernul hritanic a acceptat mrirea plafonului TVA de la 1 % la 1,4 % n schimbul stabilirii unui mecanism de rabat" pe termen lung pentru contribuiile britanice excesive. Mecanismul era conceput pentru a rezolva problema britanic i nu putea generalizat ctre alte state membre, cu toate c i alte state deveniser contributori nei semniflcativi. n timp ce statele membre se angajaser n restructurarea bugetului, PE i Consiliul erau implicate ntr-o lupt continu cu privire la competenele lor n domeniul bugetar. PE a respins proiectele de buget din l 980 i l 985, iar ciclul bugetar anual era caracterizat de un conflict persistent ntre cele dou instituii, braele gemene" ale autoritii bugetare. PE a tiut s exploateze posibilitile ample de interpretare oferite de dispoziiile vagi ale tratatului. tn schimb, Consiliul a ncercat s limiteze ct mai mult posibil din punct de vedere legal partajarea compctcnclor cu PE ! 1982 (caz sco dc pc roi) l din nou n 1986 (Cauza 34/86), Consiliul de Minitri a sesizat Curtea European de Justiie (CEJ) pentru a anula bugetul

semnat de preedintele Parlamentului deoarece se afla n dezacord cu interpretarea PE a dispoziiilor din tratat privind clasiflcarea cheltuielilor (cheltuieli obligatorii fa de neobligatorii). ncercriie repetate de a soluiona disputele legate de interpretarea dispoziiilor tratatului prin declaraii comune i acorduri au euat. n faa unui Consiliu puin dispus s ia n serios PE, acesta din urm era hotrt s-i utilizeze cornpetenele bugetare dobndite n 1975 pentru a-i rnbunti poziia n peisajul instituional

182

Bugetul

comunitar i pentru a-i promova preferinele n materie de politici publice, Aceasta s-a realizat n trei moduri, In primul rnd, PE a ncercat s-i utilizeze competenele n domeniul bugetar pentru a dobndi ijjfiuuiiL ii,iaiv, priii imroducerea unor iinii de cheituieii in domenii de poiitici uade nu exista baz legal n acest sens. n al doilea rnd, PE i-a utilizat competena de a introduce amendamente mrind cheltuielile pentru a promova politicile comunitare de care era interesat, n special politica regional, transporturile, politica social i educaia. In al treilea rnd, Parlamentul a utilizat ciclul bugetar anual pentru a extinde domeniile considerate drept cheltuieli neobligatorii, ceea ce nseamn c exista un volum mai mare de cheltuieli unde i putea folosi marja de manevr (a se vedea Caseta 9.1). Avnd n vedere aceste prioritti, PE tindea s acorde mai mult atenie autorizrii cheltuielilor dect monitorizrii modului n care se fceau cheltuielile, o prioritate reflectat n importana comitetului bugetar al PE i n alocarea controlului bugetar unui subcomitet (Lindner 2006).

Faza 2: procesul decizional bugetar ordonat

Anul 1988 a marcat o turnur, Dup aderarea Greciei, Portugaliei i Spaniei i dup adoptarea Actului Unic European (AUE) (a se vedea Capitolul 5), a fost limpede c intensele btlii bugetare i penuria constant de venituri nu mai puteau continua, n urma unei propuneri a preedintelui Comisiei, Jacques Delors, CE s-a angajat ntr-o ampl reform politic i instituional a domeniului bugetar. Din punct de vedere instituional, a introdus perspectiva financiar multianual, care echilibra veniturile i cheltuielile i limita creterea continu a PAC prin divizarea bugetului n diferite capitole bugetare i prin stabilirea unor plafoane anuale pe categorii de cheltuieli pe o perioad de cinci pn la apte ani, Dei stabilit de statele membre n Consiliul European, perspectiva financiar a dobndit caracter obligatoriu n urma Acordului interinstituional dintre Consiliu, Parlamentul European i Comisie. PE a acceptat limitarea procesului decizional bugetar anual datorit componentei distributive a reformei. Noua perspectiv financiar garanta o cretere semniflcativ a resurselor i aeza cheltuielile regionale pe locul secund ca pondere n buget, att una, ct i cealatt fiind prioriti constante ale PE. In ansamblu, reforma din 1988 a schimbat regulile jocului prin nlocuirea tratatului bugetar cu un set de aranjamente cu caracter neobligatoriu ntre actorii bugetari. Procesul anual de Iuare a deciziilor i-a pierdut locul din prim-planul interinstituional i a devenit domeniul experilor bugetari, care cooperau ndeaproape i care au elaborat o rutin de adoptare a bugetelor anuale n timp util i fr tensiuni majore. Mai mult, reforma din 1988 a transformat bugetul de Gaulle" centrat pe PAC ntr-un buget Delors" care, datorit puternicei sale dimensiuni de politic regional, era mai redistributiv i mai puin orientat spre PAC, tn rennoirile succesive ale perspectivei financiare i ale acordului interinstituional, principala structur instituional i distributiv stabilit n 1988 a rmas neschimbat. Cerina unanimitii nu s-a modificat Pachetul Delors-1 i acordurile bugetare ulterioare au necesitat acordul tuturor statelor membre. Posibilitatea veto-urilor fcea foarte dificil atacarea ctigurilor bugetare ferm implantate, precum rabatul bugetar britanic sau solicitrile franceze n domeniul agriculturii, Introducerea cadrului rnultianual nu a dus la dispariia vreunui conflict i a disputelor, Cu toate acestea, tensiunile dintre statele membre sau dintre PE i Consiliu au fost meninute la un nivel rezonabil pe parcursul procedurilor anuale i au fost canalizate ctre punctele de renegociere ale pachetelor mari de rnsuri privind bugetul, a fiecare cinci ori apte ani, In cadrul acestor puncte de renegociere, toi juctorii au fost asigurai c obligaia unanimitii Ie va permite s blocheze un pachet care se va dovedi contrar unor interese fundamentae ale acestora, Nu acesta a fost cazul nainte de 1988: juctori cheie, ca de exemplu guvernul britanic, au trebuit s se strduiasc mult timp pn cnd interesele lor distributive au fost ascultate, iar disputele bugetare au impiedicat constant o adoptare ordonat a bugetelor anuale.

183

Brigid Laffan i Johannes Lindner

TABELUL 9.1

Principalele eemente ale perspectiveor fnanciare ntre 1988 i 2013

Delors- 1
Acordui bugetar realjzat in februarie 1988 a fost o soluie de ansamblu clasic pentru CE. Faptul c, pentru prima dat, toate elementele diferite ale bugetului fuseser abordate ntr-o singur reform a fost esenial pentru realizarea acordului. Mai mult, legtura cu ambiiosul proiect al pieei interne i reformele instituionale corespunztoare (sub forma AUE) l-a motivat n special pe cancelarul german Helmut Kohi s ajung Ia un acord, chiar dac aceasta nsemna o cretere semnicativ a contribuiilor germane nete la buget Nu numai c a fost necesar o pace bugetar pentru a readuce Uniunea pe o cale mai integraionist, cci pentru statele membre mai srace, de exemplu Grecia, Spania i Portugalia, care
184

Bugetui

nu au beneficiat att de mult de cheltuielile PAC, o ntrire semnificativ a cheltuielilor din domeniul coeziunii a fost o premis obligatorie pentru a se cdea de acord cu prvire la un proiect de pia intern ai uimt s supuil wiIo11iiie aetura ia mai niui.e provoeri deei cei aie stateior meinbre inai

bogate (a se vedea Capitolul 10).

Delors-2
Modelul stabilit de Delors-1 a fost replicat n negocierile privind Delors-2. Conexiunea politic dintre AUE i Delors- I a fost urmat de una similar ntre Tratatul privind Uniunea European (TUE) i pachetul Delors-2. Din nou, statele membre mai srace au stabilit legtura dintre o cretere a cheltuielilor din domeniul coeziunii (cu alte cuvinte, crearea unui nou fond de coeziune) i continuarea integrrii economice (cu alte cuvinte, introducerea UEM). Dezbaterea privind pachetul Delors-2 a fost la fel de ncurcat i controversat ca i dezbaterile anterioare privind Delors- 1. Pe de o parte, guvernele statelor membre se luptau cu dorina lor de a ajunge la un acord, iar pe de alt parte, cu hotrrea lor ca termenii acordului s le fIe ct mai favorabili. tn cadrul Consiliului European de la Edinburgh din 1992 s-a ajuns la un acord (a se vedea tabelul 9.1 pentru elementele principale).

Agena 2000
La jumtatea anilor 90, echilibrul de fore din Uniune n ceea ce privete chestiunile bugetare a nceput s se schimbe n mod radical. Expansiunea considerabil a dimensiunii bugetului a condus la apariia unui club de contributori nei', o tabr a austeritii preocupat de nivelul angajamentelor financiare ale acestora ctre bugetul UE. La Consiliul European de la Copenhaga din 1993, guvernele statelor membre au acceptat principiul extinderii Uniunii ctre est. Aderarea attor state relativ srace ar genera presiuni n direcia unei redistribuiri mai substaniale i a unui buget mai mare. n contextul acestor evoluii, este surprinztor c structura instituional i caracterul distributiv al bugetului s-au dovedit att de robuste, n linii mari, statu-quo-ul a fost confirmat, dar, n contrast cu creterile semnicative nregistrate n 1988 i 1992, resursele bugetare ale Uniunii au fost consolidate (a se vedea Tabelul 9.1 pentru elementele principale din acordul flnal).

Perspectiva financiar pentru 200720 13

Negocierea noii perspective financiare a avut loc n contextul a trei evoluii, n primul rnd, la Consiliul European de la Lisabona din 2000, UE i-a stabilit obiectivul strategic de a deveni cea mai competitiv economie din lume" pn la sfritul deceniului. efli de stat i de guvern s-au angajat s ia msuri pentru a spori competitivitatea economiilor naionale i pentru a extinde investiiile n cercetare i tehnologie. Obiectivui Lisabona a fost preluat de un raport al unui grup independent de experi la nivel nalt condui de economistul belgian Andr Sapir (Sapir et aL 2004), Mandatat de preedintele Comisiei, Romano Prodi, grupul a identiflcat un numr de msuri care ar ajuta UE s depeasc problema ncetinirii creterii economice. Raportul a criticat prevalena cheltuielilor PAC i a sugerat re-focalizarea bugetului pe bunurile publice europene, n primul rnd pe cercetare i tehnologie. Dei aspru criticat de ctre unii membri ai Comisiei, raportul a stabilit n mod clar o legtur ntre obiectivul Lisabona i bugetul UE, n al doilea rnd, cele mai multe state membre, n special membrii importani ai zonei euro, Germania i Frana, se confruntau cu rate de cretere sczute i presiuni puternice asupra bugetelor naionale. Incapacitatea acestora, n trei ani consecutivi (2002-2004) de a respecta condiiile 185

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Pactului de stabilitate i de cretere (PSC), prin care membrii zonei euro se angajeaz s ndeplineasc criteriile de la Maastricht (a se vedea Capitolul 7), le-a redus i mai mult disponibilitatea de a accepta JJ1.,:TTr ._ 11J .1_ uuwu aIIu, u iiut at.c iiieiuui sii1au pciiru prima uai.a ia masa de negociere, avnd ateptri ridicate cu privire Ia transferurile bugetare, precum i cuun drept deplin de veto. Niciunul dintre aceste state membre nu a benellciat de vreo reducere a contribuiilor bugetare n momentul aderrii (a se vedea Capitolul 17). Negocierile pentru noua perspectiv financiar au fost lansate la nceputul Iui 2004 printr-o propunere a Comisiei. Romano Prodi, preedintele din acea perioad al Comisiei, a evideniat necesitatea de a acorda UE resurse n conformitate cu prioritile politice ale acesteia, n loc s se cramponeze de detaliile viitoarelor alocri bugetare, Comisia a ncercat s angajeze statele membre ntr-o dezbatere cu privire Ia prioritile UE i a dorit s transforme bugetul Delors' deja redistributiv, ntr-un buget Lisabona" i mai redistributiv, care va consolida cheltuielile pentru bunuri publice i va reduce accentul pus pe resursele de redistribuire ctre regiuni/state membre mai srace ori productori agricoli, Pentru prima dat de Ia stabilirea perspectivei financiare n 1988, Cornisia viza o revizie general a capitolelor de cheltuieli pentru a reflecta noile politici i prioriti ale unei Uniuni extinse. Comisia a propus un nivel mediu al cheltuielilor de 1,14 % din VNB-uI UE n perioada vizat. Procentul reprezenta o cretere semnicativ n comparaie cu nivelui curent al cheltuielilor de circa 1,0 % din VNB, dar era nc inferior plafonului de resurse proprii" de 1,24 % din VNB Mai mult, Comisia a prezentat o propunere pentru . 4 un mecanism de corecie generalizat, stabilind o metod mai transparent i mai echitabil de corectare a unei sarcini bugetare considerate excesive n raport cu prosperitatea relativ a unei ri, Un asemenea mecanism ar modifica i extinde rabatul britanic" i asupra altor ri . 5 Din nou, nu a fost uor s se ajung Ia un acord. n esen, dezbaterea a fost dominat de trei sciziuni cheie. n primul rnd, contributorii nei nu doreau s accepte o cretere a nivelului cheltuielilor, n vreme ce guvernele din statele membre beneliciare, precum Spania i Portugalia, au aprobat propunerea Comisiei i au subliniat importana urmririi obiectivului coeziunii economice i sociale' n aI doilea rnd, dintre beneficiarii cheltuielilor regionae, vechii" beneflciarii doreau s mpiedice un final abrupt al transferurilor i au cerut o compensaie, n vreme ce noile state membre se temeau c aceste pli compensatorii vor fi finanate din reducerea transferurilor ctre est, n al treilea rnd, guvernul britanic s-a opus vehement oricrei ncercri de a aboli rabatul britanic prin nlocuirea acestuia cu un mecanism generalizat, care este favorizat, desigur, de toi ceilali contributori nei, tn mod semniflcativ, ambiia Comisiei de a consolida cheltuielile pentru bunuri publice a gsit foarte puini susintori activi, cu excepia Parlamentului, Mai rmsese doar puin spaiu de manevr pentru noile programe de cheltuieli n domenii precum inovarea i tehnologia datorit faptului c au fost excluse de Ia negocieri cheltuielile agricole (conform acordului franco-german ncheiat n 2002) i c cheltuielile regionale au fost dorninate de puternice interese justificate n noile i vechile state membre, Ctre sfritul anului 2005 s-a ajuns n sfrit la un acord (a se vedea Tabelul 9, l pentru elementele principale).

Un nou stiI de politic bugetar?

Dei acordul privind perspectiva financiar pentru 200720 13 nu a modificat structura stabilit a bugetului Uniunii, dou evenimente ulterioare au dat sperane c putea s apar un nou stil cle politic bugetar. Primul, Tratatul de la Lisahona a ncorporat schirnbri semnificative ale dispoziiilor tratatului cu privire Ia luarea deciziilor bugetare. AI doilea, cu ocazia adoptrii perspectivei financiare pentru 20072013, statele membre au convenit s reevalueze principalele chestiuni bugetare din 20082009 pe baza unei revizuiri a bugetului Ia mijlocul trimestrului ce urma s fie efectuat de Comisie. 186

Bugetu

Tratatul de Ia Lisabona
Cu toate c Tratatul de la Lisabona, la fel ca Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa propus (TC), include schimbri semniflcative ale dispoziiilor tratatului cu privire la procedura bugetar, o privire mai atent relev c principalele elemente ale noii" proceduri bugetare sunt preluate din regulile stabilite n acordul interinstituional actual i c, n consecin, acestea fac deja parte din practica curent. Conform Tratatului de la Lisabona, ambele brae ale autoritii bugetare vor avea o putere de decizie egal asupra tuturor componentelor bugetului UE. Similar procedurii de codecizie din politica Iegislativ, un comitet de conciliere va reprezenta forumul esenial pentru realizarea unui acord ntre PE i Consiliu, nainte de lecturi]e inale ale acestora. Aceste caracteristici aparent inovatoare respect n ansamblu aranjamentele informale n vigoare n cadrul procedurii actuale, De cele mai multe ori, bugetul anual este de facto adoptat ntr-o reuniune de conciliere ntre Consiliu i PE, puin naintea celei de-a doua lecturi n Consiliu, Deoarece negocierile din cadrul reuniunilor de conciliere acoper toate sectoarele bugetului, distincia dintre cheltuielile obligatorii i cele neobligatorii a devenit, n timp mai puin relevant. Att Consiliul, ct i PE se folosesc de competenele i clasilcrile lor bugetare corespunztoare ca instrumente de negociere, pentru a ncheia un acord pentru ntregul buget. Conform dispoziiilor Tratatului de la Lisabona, Consiliul va putea mpiedica un acord n Comitetul de Conciliere i, astfel, va putea fora o nou propunere bugetar din partea Comisiei, Acordarea acestui drept defacto de respingere Consiliului doar menine echilibrul existent Cu privire la perspectiva flnanciar, dispoziiile Tratatului de la Lisabona vor instituionaliza procedurile pentru planul bugetar multianual (astfel curn se regsesc n acordul interinstituional) care necesit o decizie unanim n Consiliu i acordul PE, Dac nu se ajunge la niciun acord, plafoanele planului bugetar multianual anterior rmn aceleai. Cu toate acestea, rmne deschis ntrebarea dac Tratatul de la isabona va lsa neschimbat Iuarea deciziilor bugetare. Dei noile dispoziii, n mare, instituionalizeaz normele i procedurile existente, trecerea de la o legislaie cu caracter neobligatoriu la una cu caracter obligatoriu ar putea modifica stimulentele acordate juctorilor implicai, Conform Tratatului de la Lisabona, caracterul obligatoriu al perspectivei lnanciare, precum i acordurile dintre PE i Consiliu privind procedura anual nu se vor mai baza pe voina politic a actorilor de a coopera, ci pe fora juridic a tratatului, Conform construciei pre-Lisabona, att PE, ct i Consiliul pot renuna la acordul interinstituional i pot reveni la dispoziiile tratatului (care presupun o cretere a flexibilitii deoarece luarea anual a deciziilor bugetare va I n mare msur neconstrns de plafoarie de cheltuieli i de cerine de unanimitate pentru a le revizui), Aceast temere a fost un instrument puternic pentru PE, n special atunci cnd dispoziiile tratatului ar fi permis o cretere mai mare a cheltuielilor neobligatorii dect se prevedea n perspectiva flnanciar. Conform dispoziiilor Tratatului de la Lisabona, PE nu va mai avea posibilitatea renunrii la perspectiva financiar. Odat adoptat, planul bugetar multianual va deveni lege obligatorie. Mai mult, dac PE nu este de acord cu un nou plan bugetar, plafoanele ultimei perspective nanciare vor continua s fie aplicate o perioad nedeterminat pn cnd noi plafoane se vor adopta n unanimitate, Aceasta va ntri tendina spre statu-quo inerent n cadrul perspectivelor inanciare, ntrind poziia din Consiiiu n special a acelor state membre care doresc s mpiedice orice schimbare semnificativ, opernd astfel reduceri semnificative a fondurilor PAC sau a celor structurale, sau orice trecere la un buget privind bunurile publice de tip Lisabona va deveni extrem de dificil i puin probabil.

187

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Revizuirea bugetului
La adoptarea noii perspective financiare pentru 20072013, statele membre preau dornice s demonstreze c erau, n principiu, deschise s ia n considerare reforme mai cuprinztoare ale bugetului, Acest lucru a fost relevant n special pentru acele state membre care acuzau natura foarte incrementalist a acordului, Consiliul European a mandatat Comisia ca n 2008-2009 s procedeze la o analiz a cheltuielilor i veniturilor UE, acoperind toate chestiunile inclusiv PAC i rabatul Marii Britanhi, Consiliul European ar putea apoi s ia decizii pe baza analizei. Acordul interinstituional din 2006 a confirmat acest plan i a avut PE ca asociat. La iniierea procesului de revizuire n 2007, Comisia a subliniat c obiectivul principal al revizuirii a fost s iniieze o larg dezbatere public asupra provocrilor pe termen lung cu care se confrunt UE Aceast dezbatere ar trebui s se traduc n propuneri de reform privind modul n care bugetul UE ar putea ajuta mai mult ca politicile publice UE s fac fa acestor provocri. Comisia a subliniat faptul c revizuirea nu a avut scopul s pregteasc o propunere pentru o nou perspectiv flnanciar, n spiritul accentului pus pe dezbatere public i reflecie deschis, au avut ioc un mare numr de prezentri i conferine publice, precum i o consultare public. Cu toate c iniiativa Comisiei nu a condus practic la o larg dezbatere public asupra bugetului i provocrilor Ia adresa Uniunii, a declanat numeroase contribuii academice i politice care s fac propuneri de reform noi sau deja cunoscute (BEPA 2008). n privina cheltuielilor, multe voci au cerut deplasarea bugetului mai mult ctre finanarea bunurilor publice, cum ar fi aprarea, sigurana i cercetarea i dezvoltarea. De asemenea, s-a recunoscut legtura dintre PAC i rabatul acordat Marii Britanii i se spera c reforma unuia dintre ele ar putea conduce la abolirea celuilalt, n privina veniturilor, propunerile pentru o impozitare la nivel european bazat, de exemplu, pe trafic aerian, emisii de C0 2 sau tranzacii financiare, s-au bucurat de interes, fostul cancelar austriac Wolfgang Schssel, precum i PE, prezentnd-o ca pe o cale de a stabili o legtur direct ntre contribuabilii europeni i bugetul UE (Le Cacheux 2007; Schssel 2007; Parlamentul European 2007a), Multe analize au criticat puternica tendin spre status-quo a actualului aranjament instituional pentru luarea deciziilor bugetare. S-au fcut cteva propuneri noi privind modul n care s fie abordat aceast rezisten la schimbare fr a se modifica semnificativ construcia instituional. De exemplu, conceptul de flexibilitate a constrngerilor" anticipeaz atenuarea setului de constrngeri prin categoriile i plafoanele anuale ale perspectivei financiare pentru luarea anual de decizii (Buti i Nava 2008). Clauzele de caducitate pentru programele de cheltuieli au ncercat s previn rennoirea automat bazat pe o cretere progresiv a liniilor de cheltuieli (Gros 2008). n ciuda acestor interesante propuneri de reform, pare puin probabil s se ia de ctre Consiliul European hotrri concrete care s modiflce actualul regim bugetar al Uniunii, n primul rnd, era neclar ct greutate politic doreau Comisia care i ncheia mandatul i preedintele acesteia s pun la baza revizuirii bugetului avnd n vedere faptul c, n 2009, urmau s aib loc alegeri europene dup care dL Barroso i-a depus candidatura i a ctigat renumirea ca preedinte al Comisiei, n al doilea rnd, avnd n vedere problema imediat generat de criza financiar ncepnd cu 2007 i perspectiva economic nesigur, statele membre ar putea fi mai puin interesate s intre n discuii cu privire la provocrile pe termen lung la adresa Uniunii i la nevoia de a ajusta bugetul UE in consecinta In al treilea rand construcia instituional a planului bugetar multianual a determinat ca reformele semniflcative s par puin probabile la jumtatea perioadei de apte ani, Dei n trecut reformele PAC au aprut n afara cadrului marilor nelegeri cu privire la buget, cum ar fi reformele din l 992 i 2003 (Ackrill i Kay 2006), presiunea de a adopta o nou soluie de compromis nu ar fi contrabalansat stimulentele pentru ca statele membre s atepte pn n 20122013, cu alte cuvinte ncheierea normal a perioadei perspectivei

frnanciare, Mai mult, revizurea bugetului nu putea fi legat de importante proiecte de integrare care, n trecut, fuseser instrumentale pentru for reforme distributive pe scar larg. 188

Bugetul

Administrarea unui buget mai mare

Acordul privind dimensiunea total a bugetului UE i modul de cheltuire a fondurilor ar trebui s fie o chestiune care privete politicile distributive i redistributive. Gestionarea bugetului UE implic un mod diferit de politic, mai exact, politic executiv i administraie pe mai multe niveluri, Lupta pentru resursele bugetare comunitare i btliile interinstituionale cu privire la puterea bugetar tind s pun n umbr chestiuni precum optimizarea resurselor i calitatea gestiunii financiare a Comisiei, Acestea au devenit preocupri din ce n ce mai importante ale politicii bugetare, pe msur ce au crescut resursele nanciare ale bugetului. n anii 90 s-au facut primele ncercri pentru ameliorarea gestiunii flnanciare, dar acestea s-au dovedit nesatisfactoare pentru preverlirea proastei gestiuni flnanciare, care a devenit o chestiune politic exploziv n 1999, cnd Comisia Santer a fost forat s demisioneze, Curtea de Conturi a atras de nenumrate ori ateuia asupra proastei gestiuni financiare a Comisiei i statelor membre, iar doi dintre nalii funcionarii din corpul de contro al Comisiei, Paul van Buitenen i Marta Andreasen, i-au fbcut publice preocuprile legate de audit n 1998 i respectiv 20026. Administrarea unui buget care presupune circa 400.000 de autorizaii individuale de cheltuieli i pli anual reprezint o provocare major, n special avnd tn vedere c administrarea bugetului UE este caracterizat de o fragmentare a responsabilitii ntre Comisie i autoritile publice din statele membre: 80% din buget este administrat n numele Uniunii de ctre statele membre. Cultura administrrii i finanelor publice variaz foarte mult de Ia un stat membru Ia altul i lirniteaz capacitatea de audit a statelor membre. Complexitatea normelor europerle, n special n agricultur, uniune varnal i politic regional, creeaz portie care pot exploatate de ctre cei care intenioneaz s fraudeze bugetul UE. Pur i simplu, numrul ridicat de pli pentru subvenii agricole i restituiri la export creeaz numeroase oportuniti de abuz, Raporturile privind fraudele din domeniul uleiului de msline, crnii de vit, igrilor, vinului i petelui, ce se ridic uneori la milioane de euro, submineaz credibilitatea politicilor comunitare. Relatrile din pres i investigaiile realizate de Oftciul European de Lupt Anti-Fraud (OLAF) au evideniat fraude prin falsificarea documentelor vamale pentru solicitarea unor restituiri la export, evitarea drepturilor antidumping, neplata accizelor, schimbarea etichetelor pe alimente pentru solicitarea unor restituiri mai mari, pli pentru animale inexistente, precum i introducerea unor alimente inexistente n depozitare de intervenie, Nimeni nu tie cu certitudine pn la ce nivel frauda afecteaz bugetul UE: sunt citate frecvent estimri ntre 7% i 10% din buget, dar acestea nu au fost niciodat dovedite n mod convingtor. Investigaiile asupra fraudelor sugereaz c unele statele membre acioneaz foarte lent n anchetarea cazurilor de fraud mpotriva bugetului UE deoarece, n mod paradoxal, aceasta ar nsemna dedicarea unor resurse naionale suplimentare pentru a obine mai puini bani de la bugetul UE. Administrarea financiar n cadrul UE a fost caracterizat de un proces intens viznd nfiinarea de instituii, ncepnd cu acordul din l 975 pentru nfiinarea Curii de Conturi. Curtea a ridicat problema fraudei n primul su raport (1978) i a continuat n aceeai direcie n toate rapoartele sale ulterioare. Rapoartete Curii au fost n mod constant critice la adresa administrrii financiare exercitate de ctre Comisie. Prin TUE, Curii de Conturi i s-au acordat responsabiliti suplimentare n privina administrrii inanciare, n special necesitatea realizrii n fiecare an a unei Declaraii de Asigurare (DAS) ctre Consiliu i PE pentru a demonstra c tranzaciile financiare n rnaterie de execuie bugetar sunt legale, O dat cu raportul Curii din 2006 cu privire la bugetul din 2005 a fost al doisprezecelea an succesiv n care Curtea nu a reuit s dea o declaraie de asigurare pozitiv. Administrarea finanelor UE de ctre Comisie a devenit politic nalt ncepnd cu ianuarie 1999. Btlia a fost un conflict clasic ntre legislativ i executi Acesta a fost generat parial cle acuzaiile, att

189

Brigid Laffan i Johannes Lindner

din partea PE, ct i a presei, privind proasta administrare a bugetului UE i existena unor nereguli nanciare. tn PE a fost depus o moiune de cenzur mpotriva Comisiei, dar aceasta a fost respins n ianuarie 1999, in schimbul unui angajament ai Comisiei c va coper ti- awhet speLiai. Rapui tui celor cinci nelepi" (juriti i auditori), care a fost prezentat Comisiei n martie 1999, a evideniat problemele dintr-o serie de programe europene. Raportul (Comisa de Experi Independeni 1999: 142) a ajuns la concluzia c proasta administrare a Comisiei a fost: echivalent cu admiterea pierderii controlului de ctre autoritile politice asupra administraiei pe care ar fI trebuit s o conduc. Pierderea controlului presupune in flnal o grav responsabiitate att pentru comisari n mod individuai, ct i pentru Comisie n ansamblu. Raportul afirma c devenise diflcil s se gseasc persoane care s aib mcar un minim sim al rspunderii" (Comisia de Experi Independeni 1999: 142). Contextul politic n care a fost redactat raportul, precum i tonul acestuia, nu i-au lsat Comisiei Santer, dup o noapte dramatic, dect opiunea demisiei. Comisia Prodi, care s-a instalat n toamna lui 1999, a primit din partea Consiliului European un mandat de reformare a Comisiei. Vicepreedintele Neil Kinnock, care fusese nsrcinat cu reforma administrativ, a propus n martie 2000 o Carte Alb privind strategia de reform (Comisia 2000e). Puin surprinztor, reforma administrrii financiare i a sistemelor de control a fost una din cele patru prioriti ale Crii Albe, Punerea n aplicare a Crii Albe a condus la un nou Regulament financiar (Jurnalul OJicial, L 248, 16 septembrie 2002) i la schimbri extinse privind administrarea serviciilor Comisiei. De asemenea, Comisia a adoptat o relaie mai strict cu statele membre, lund o msur fr precedent n iulie 2008 de a suspenda un ajutor de peste 500 milioane ctre Bulgaria din cauza corupiei. Reformnele Kinnock au mbuntit cadrul de reglementare i capacitatea instituiilor UE de a practica o bun administrare nanciar, dar bugetul UE rmne foarte fragmentat i este dispersat n att de multe cri i pe attea niveluri de guvernare nct problemele continu.

(oncluzii
Politica bugetar a UE prezint att elemente de continuitate, ct i factori de schimbare. Capturarea bugetului UE n anii 60 de ctre grupurile de interese agricole s-a dovedit relativ persistent. Frana, principalul aprtor al PAC, a reuit s-i pstreze interesele n acest domeniu. Totui, sprijinul agricol din 1992 a trecut n mod decisiv de la msuri de pia ctre pli compensatorii, iar finanarea a nceput s se bazeze pe contribuabili, nu pe consumatori (a se vedea Capitolul 8). Finanarea coeziunii a asumat un rol central n politica bugetar la sfritul anilor 80, o dat cu aderarea Spaniei i Portugaliei. Reprezentnd circa 30% din cheltuielile totale prin Acordul de la Berlin, fondurile structurale rmn o parte ferm implantat a acquis-ului bugetar. Tncercrile Comisiei de a reorienta bugetul UE ctre bunurile publice europene i de a reduce astfel aspectele redistributive n cadrul procedurii de distribuire a UE" actuale nu s-au bucurat de succes. Acordul din 1988 privind perspectiva financiar Delors-1 a reprezentat o schimbare decisiv a modului de elaborare a bugetelor UE !ncepnd cu 1988, mnelegerile multianuale au devenit o norm, iar acum fac parte din acquis, Dei toate cele patru nelegeri privind bugetul descrise n acest capitol au fost caracterzate de negocieri dificle i ndelungi, procesul politic, caracterizat de un pachet de propuneri integrate ale Comisiei, negocieri intense n cadrul mai multor Consilii i nelegeri la nivel nalt n Consiliul European, au demonstrat capacitatea de a ajunge la un rezultat care beneficiaz de un larg consens. Astfel, cjclul bugetar anual al Uniunii s-a stabilizat cu succes ntr-o perspectiv financiar
190

Bugetul

pe termen mediu care, la rndul su, a redus pericolul controverselor nverunate i al confictelor interinstituionale.
.1. i 3. .)IarCHiUl Uc pkaIIIIlLdIC

IIlidlIt4aId

....-.

uusUalIUaa

i.

i..

I IIIaiIc SILUfUILfI uUugeare au reZtat, in .lUUii

creterii semniflcative a numrului de state membre, ncepnd cu 2004, noile state membre benefIciaz de cheltuieli pentru coeziune i s-au deplasat fonduri dinspre vechile" ctre noile" state n proces de coeziune (a se vedea Capitolul 10). Ca urmare a aderrii din 2004, noile state membre au jucat un rol foarte activ n cadrul negocierilor privind bugetul asupra perspectivei financiare 20072013. Polonia, fiind cel mai mare dintre noile state membre, a fost deosebit de important, aliindu-se cu Spania n primele etape ale negocierilor, apoi cu Marea Britanie, iar la ncheierea negocierilor a interacionat ndeaproape cu Germania. De asemenea, a meninut relaii apropiate cu alte noi state membre care erau mai dispuse s ajung la compromisuri n etapele de ncheiere a negocierilor. n nal, chiar pentru Polonia a devenit prioritar ncheierea unui acord deoarece i ddea posibilitatea s atrag nite fonduri suplimentare din 2007. Creterea diversitii economice din Uniune ca urmare a extinderii sugereaz c se va forma un puternic club al coeziunii" n viitorul previzibil, Cu toate acestea, clubul contribuabililor nei rmne foarte opac n privina nzestrrii Uniunii cu resurse financiare semnificativ mai importante. Prin urmare, exist limite ale solidaritii UE i ale transferurilor poteniale ctre est. Dimensiunea redus a bugetului european rmne o caracteristic cheie a flnanelor Uniunii. O puternic tendin de status-quo n privina politicii bugetare a UE, n termenii att ai structurilor instituionale, ct i ai preferinelor actorilor importani, face improbabil orice schimbare semniflcativ n prvina regimului distributiv al Uniunii, Aceasta duce la o nepotrivire ntre prioritile privind cheltuielile n cadrul bugetului UE i prioritile politice cheie spre care se orienteaz Europa. Criza financiar din 2008 i temerile cu privire la o recesiune economic global pe scar larg a revitalizat unele argumente macroeconomice n favoarea unei politici europene de stabilizare i a unor msuri de distribuire echitabil a sarcinilor n raport cu criza financiar i economic, Va fi interesant s vedem dac aceste argumente pot crea o dinamic pentru noile politici bugetare.

Note
Acest capitol se bazeaz pe capitolul privind bugetul UE, de Brigid Laffan i Michael Shackleton, din ediia a patra. i mulumim lui Michael Shackleton pentru acordul su n acest sens, Opiniile exprimate n acest capitol nu le reprezint n mod necesar pe cele ale Bncii Centrale Europene. o tratare cuprinztoare i detaliat a evoluiei bugetului UE i a normelor care-l guverneaz, a se vedea LatFan (1997) i Lindner (2006). Acest 3 capitol se bazeaz n mare msur pe analizele lui LafFan (1997), Lindner (2006) i Shacklcton (1990, 1993a, 1993b). Cifra 4 l 24% VNB este echivalent cu l 27% P111, Trecerea de la PIB la VNB reflect o nou metodologie a conturilor naionale pe care Comisia European a adoptat-o n conformitate cu Sistemul Conturilor Naionale din 1993. olandez a obinut acordul n ceea ce privete ataarea unei declaraii la actul final al Tratatului Constituional, prin care Olanda va susine trecerea la votul cu majoritate calitlcat numai dup ce o decizie privind sistemul resurselor proprii va oferi Olandei o soluie satisfctoare pentru situaia sa de plat net negativ excesiv vis--vis de bugetul Uniunii Europene' La 6 alegerile europene din 2004, Paul van Buitenen a fost unul din cei doi MPE alci pe lista nou-nfiinatului partid anti-fraud Europa Transparant'

191

Brigd Laffan i Johannes Liridner

LETURI SUPLIMENTARE

o iucrare cuprinzoare asupra bugeruiui UE este Laffan (1997). Llndner (2uu6) prezinta o anahza instituonalist cuprinztoare a procesuui UE de Iuare a deciziilor bugetare din ultimele trei decenii. Pentru o prezentare neacademic, dar detaliat, a fnanelor UE, a se vedea Comisia (2008i), Pentru o analiz a veniturilor, a se vedea Begg i Grtmwade (1998).
Begg, L i Grimwade N, (1998), Paying for Europe (5hefeId: Shefeld Academic Press), Commission (20081), European Union Pubiic Finance (Luxembourg: Oflciul pentru Publicaii Oflciale aI Comunitilor Europene), L affan, B. (1997), The Fincznces of the Europeon Union (Londra: Palgrave Macmillan). Lindner, J. (2006), Conflict and Change in EU Budgetary Politics (Londra: Routledge).

192