NOES DE DIREITO ADMINISTR ATIVO

NO ES DE

DIREI TOAD MINIS

TRATI VO
LEGISLA O REFERENTE AO FUNCIONALI

SMO PBLICONO ES E CONCEITOS BSICOSAUT ARQUIA = a pessoa jurdica de direitopblico,

com funo prpria e tpica outorgada peloEstado, no dizer de Hely Lopes Meirelles (D
ireito Administra tivo.

Malheiro Edit ores. SP. 18 ed.atualiz.). As autarquias gozam de certa autonomia,isto , tem capaci dade de auto-

administrao sobcontrole estatal, tem funes prprias e tpicas, seusservidores so estatutrios e

gozam de imunidade deimpostos, entre outras caractersticas. FUNDAES PBLICAS = uma espcie do

gnero

autarquia, com patrimnio pblico, criada semfim lucrativo e para fim determinado.

CARGO PBLICO = o conjunto de atribuies e responsabil idades previs tas na estrutu ra daorganiza o e que

devem ser cometidas (atribudas)a um servidor, conforme a definio jurdicopositivadada p

ela Lei 8.112/ 90.

Cargo

o lugar a ser preenchid o, o

locus,

o posto a ser ocupado, ou

ainda,o espa o criado por l ei para o exe rccio dedete rminada fun o, no corpo d e um organis mopblico.

FUNO PBLICA = ainda segundo o Prof. HelyLopes Me irelles, a at ribuio ou co njunto deatrib

uies que a Administrao confere a ca dacategoria pr ofissional ou c omete individu almente adeter minado servidores

para a execuo de servioseventu ais.

Comete

a servidores, no sentido de
incumbir, atribu ir

, ao servidor pblico. A fun o,portanto, a atribuio ou encargo, fixado por lei,para aquele cargo a ser

praticada pelo agente ouservidor. CARREIRA = o agrupa mento da me smaprofisso ou atividade prpria,

expresso omitida peloRJU. CLASSES = constituem, por assim diz er, osdegraus da carreira. QUADRO

= o conjunto de carreiras, cargosisolado s e funes gratificadas de um mesmo servio,rgo ou Poder.

PROVIMENT O = Ato de prover, ordenar, dispor, o ato pelo qual se efetua o preenchimento

do cargopblico, criado por lei, com a designao do seutitular. Ou seja, o ato de designa

o de umapess oa para titularizar um cargo pblico, no dizer deCelso Antnio Band eira de Mello (

Elementos deDir eito Administrativo.

Ed. RT. S. Paulo. 1991). INVESTIDUR A = diz respeito relao

existenteentre o cargo e a pessoa que vai prover o cargo;assim, quando o car go provido, o servidor in vestido.

A distino, se gundo Wolgra n JunqueiraFe rreira (

Comentrios ao Regime Jurdic o dosServidores Pblicos Civis d a Unio

[Estatuto dosF uncionrios P blicos]. 3. e d. ampl . e at ual.EDIPRO. Bauru, SP. 1993), decorre do ngulo

deobservao: se tenho em vista o cargo, refiro-me aprovimento; se a pessoa que o titulariza, refiro-me

ainvestidura. Como explica, ainda, o provi mento, opree nchimento de um cargo e a investidura de algum, verificam-se no

mesmo instante. TIPOS DE SERVIDORE S PBLICOS Sob imperativo de natureza constitucional,

comovimos p elo histrico da posio d o Brasil, opro blema dos se rvidores pbli cos h de ser estudado em dois

aspectos:a) stricto sensu, com respeito aos funcionriosint egrados no chamado regime estatutriob) a

to sensu, no tocante aos f uncionriosa dmitidos temporariame nte pare funes tcnicas eespecializada

s.Na hiptes e da letra a, dos funcion riossubmetid os ao regime estatutrio, tr s so ascat egorias reco nhecidas pel

a doutrina e naslegislae s: a dos vitalcios, a dos estveis e a dosinstveis. Entre ns, co nsideram-

se vitalcios o smagistrados integrantes d o Poder Judic irio, osmemb ros dos tribunais de comas, os titulares

dosofcios de justia e os professores catedrticos, osdois ltimo s nomeados antes da vig ncia daConsti tuio de 196

7. os nomead os em carter efetivo, em v irtude de con curso, transp osto oestgio probatrio de 2 anos (Constituio

de 1969,art. 100), so os estveis. A estabilidade, portanto,decor re de inafastvel mandamento constitucional

assegurador de direitos.Temse como inst veis os nom eados oudesi gnados para cargos temporrios, d

e confiana,d e chefia ou de direo, ou aqueles providos emcomisso, demissveis a qualquer momento e

cujospoderes funcionais po dem ser exer cidos por pes soas estranhas aos quadros administrativo s.

Nahiptese fi gurada na let ra b, a tempo rariedadetam bm se faz c aracterstica, envolvendo ospossveis c ontratados pa

ra funes tc nicas ouespe cializadas, o pessoal que n a Administra oindireta exerce funes administrativa

s de relaotrabalh ista, ou seja, submetidos legislao dot rabalho. ESPCIES D E REGIMES JURDICOS

SUANATURE ZA CARACTERS TICASREGIM E ESTATUTRI O Pela experincia o

Regime Estatutrio o nicorecomen dvel. Os demais embora necessrios paramobilida de administr

ativa no apr esentamcara ctersticas est veis, deixan do administra odemasiada mente livre para recrutar servidores.De

plano o estatuto do funcionrio (Lei 8.112 de11/12/90) no cdigo que no poss a sofrer alter aes, porqu

e cabe a ad ministrao afaculdade de organizar o seu funcionalismo e demodificar sistemticas e estruturas.Na

verdade como fim da administrao pblica o servio pblico, o funcionalismo de que se servepassa a

instrumento meio da reali zao dosobj etivos admini strativos. Dia nte do critri ofinalstico, su bordinando int eresses partic

ulares conve nincia geral, a relao jurdica estabelecida de poderes e deveres no exerccio da funo.

REGIME TRABALHIST A O Regime Jur dico dos servidore s admitidos emservio de carter

temporrio ou contratados parafunes de natureza tcnica especializada ser ou estabelecido por lei

especial.Rem etendo admisso de servidores para outroregime que no o estatutrio, ou seja, o

regimetrabalh ista. permitiu o legislador c onstituinte ac riao de um a categoria especial, a d oscontratados .Neste regim

e, o trabalhi sta, o vincul oadministrativ o de nature za contratual , ficando

NOES DE DIREITO ADMINISTR ATIVO

administra o na condi o empregado ra, semquaisq

uer privilgios potestativosC onsiderando que pelo regi me trabalhist a,recruta-ser pessoal administrativo, a orientao

queprovem do demandament o constitucional no vempara fraudar o regime estatutrio, mas para

dar mobilidad ea administrao a fim de que em carter tempor rio possa contratar servidores

para funesde natureza tcnica especializada. No se confunda a vontade do legislador

quandotornou obrigatrio o Regime tra balhista naA dministrao Indireta, com as excees quepermitem administra

o direta co ntratar tempo rariamente, de vez que no se deve misturar fun es no especializada s de carter

permanenteco m funes qu e exigem cap acitao tcni caespecializad a. REGIME JU RDICO DO S SERVIDO

RESPBLIC OS DA UNIO - LEI N 8.112 DE 11/12/90INTR ODUO CONCEITOS - ANLISE

DOQUADRO GERAL O Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civisda Unio, das autarquias e das

fundaes pblicasfedera l, foi institudo pela Lei n. 8.112, de 11 dedezembro de 1990, em substituio a o antigoEstat

uto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio,criado p ela Lei n. 1.7 11, de 28/10/ 1952, agorare vogada por a

quela. O RJU constituise em umverd adeiro estatut o dos servidor es a balizar o s cargos pblicos

.O Regime Jurdico dos Servidores Civis da Unio,tambm chamado Re gime Jurdico nico RJU,objetivo

u o afastame nto do regime trabalhista(c eletista) usa do por algun s rgos ou Administrae s para contrat ao de pess

oal, eobedece aos ditames da Constitui o Federal de1 988 (CF/88), dispostos em seus artigos 37 a 41,especialme

nte em seu art. 39, que estabelece que aUnio, os Estados, o distrito Federal e os Municpios instituiro

, no mbito de sua competncia, regime jurdic o nico e planos de carreiras para os seuss ervidores da

administrao pblica direta , dasautarquia s e das fundaes pblicas.Alm da lei bsica, Lei 8.112/90, o R

JU teveinme ras alteraes , A seguindose uma exten salegislao complementar, com novas leis, decretos eoutras

normas que o alteraram como a Lei n. 8.162,de 08/0 1/91, que dis ps sobre a r eviso dosve ncimentos, s alrios e pro

ventos e dem aisretribuies dos servidores civis da Unio e fixando osoldo dos militares; a Lei n. 8.429, de 02/06/92,

quetrata das sanes aplicveis aos agentes pblicos emcasos de e nriquecimento ilcito no exer ccio demanda

to, cargo, emprego ou funo na administraod ireta, indireta ou fundacional; a Lei n. 8.448, de21/07/92,

que regulamenta os arts., XI, e 39, 1., daCF/88, sobre o limite mximo da remunerao mensalde ser

vidor pblico da administra o direta,aut rquica e fundacional; a Lei Delegada n. 13, de27/08/92, que institui

gratificaes de atividade paraos servidores civis do Poder Executivo; o Decreto n.925, de 10/09/93, que

dispe sobre a cesso deservidores de rgos e entidades da Administrao Pblica Feder al; Lei n. 8.9 11, de 11/07/

94, quedispe sobre a remunerao dos cargos em comissoe define critrios de incorporao de vantagens,

entreoutros atos.Atualme nte, o texto s ofreu altera es queculmi naram com as Medidas Provisrias n. 1.522-06, de

abril/97, a qual foi substituda e absorvidapela MP n. 1.573, edi tada em 02/0 5/97 e queto mou o n.

1.573-7, hoje, n. 1.573-11, de 29/08/97(publi cada no Diri o Oficial da Uni o DOU, em30/0

8/97) e finalmente com as ltimas alteraesintr oduzidas pel a Lei n 9.78 3/99 e Medid aProvisria n

1.964-33, de 23/11/00.Emb ora alterada por Medida P rovisria,intro duzida em nosso ordenamento jurdico a partir

doart. 62 da CF/88, com

fora de lei,

A Lei 8.112/90, ou oRJU deve s er considera do agora co m essasaltera

es, at porque j se passaram mais de onzemeses desde suas primeiras modificaes as quais

jesto vigorando no mbito do funcionalismo. REGIME JURDICO ADMINISTRA TIVO A expresso

regime jurdico da Administra oPblica , segundo Maria Sylvia di Pietro (op. cit.),

utilizada par a designar, e m sentido am plo, osregime s de direito pblico e de direito privado a quepode sub

meterse a Administ rao Pblica . J aexpress o regime jurdic o administrati vo

reservada to-somente para abranger o conjunto detraos ou c onotaes, q ue tipificam o direitoadmini strativo, coloc

ando a Admini strao Pblic anuma posi o privilegiada na relao ju rdicaadministrativa. Significa dizer ento que o

regimeadmini strativo resu mese em duas p alavras: prerrogativas (privilgios) e sujeies (restries)

.
Prerrogativas p blicas,

segundo J. C retellaJnior ( in

Revista de inf ormao Legi slativa,v.97:13 ),

so regalias usufr udas pela Ad ministrao, na relao jurdico-

administrativa, derrogando o direito comu m diante doa dministrador, ou, em outras palavras, sofa culdades especi ais conferidas Administrao,q

uando se decide a agir contra o particular.

Assim,a Admi nistrao poss ui

prerrogativas

ou
privilgios

que so desconhecido s na esfera do direito privado,tais como autoexecutoriedad e, a autotutela, o poder de

expropriar bens de terceiros, de requisitar bens eservios, de ocupar temporariame nte imvel alheio,o de in

stituir servid o, o de aplica r sanesad ministrativas , o de altera r e rescindir unilateralment e contratos, impor poder

de polcia, e,ainda, goza de certas imunidades tributrias, prazodilatado em juzo, processo especial de

execuo,pres uno de veracidade em seus atos, etc.A par des sas prerrogat ivas que colo cam aAdminis trao em

posio de supremacia perante oparticular, existem as

sujeies

ou restries

quelimitam su a atividade a determinados fins eprincp ios, sob pen a de nulidad e do atoadmi nistrativo praticado e

at, em certos casos, deresponsabil izao da aut oridade pbli ca que opratic ou ou o editou. Citamse entre tais

restries,os princpios de moralidade administrativ adeterminand oa observncia, p. ex., de concursopbli

co para ingresso de pessoal no servio pblico,concor rncia pblica para aquisi o de bens ous ervios de par

ticulares, ater se ao princpi o daestrita le galidade, dar publicidade aos atosadmi nistrativos, e outras

restries que limitam aatividade administrativa.

ATOS ADMINI

STRATI VOS
Os atos que emanam do poder Legislativo so asleis e os do Poder

Judicirio, as decises judiciais (assentenas ou acrdos), ambos, porm , por suanatur eza, contedo e for

ma, diferem dos at os doPoder E xecutivo, ou s eja, atos pelo s quais a

NOES DE DIREITO ADMINISTR ATIVO

Administrao Pblica realiza sua funo

executivaatrav s de
atos jurdicos

que recebem a denominaod e atos administrativos .

CONCEITO Segundo Meirelles,

Ato Administrativo toda amanifestao unilateral de vontade da AdministraoP

blica que, agindo nessa qualidade, tenha por fimimediato adq uirir, resguardar , transferir, modi ficar,extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes

aosadministrados ou a si prpria.

O que basicamente omesmo de

ato jurdico

definido no Art.

81 do CdigoCivil Brasileiro.Este conceito restringe-se ao

ato administrativ ounilateral

, ou seja, q uele que se f orma com av ontade nica da Administra o, e que o atoadministr ativo tpico. H

ainda os atos administrativos

bilaterais

, constitud os pelos Co n t r a t o s Admin istrativos, vistos, de certo modo, mais

adiante.A rigor, todo ato praticado no exerccio da funoadminist rativa ato da Administrao. Todavia, no se deve confu

ndir quaisquer atosadministr ativos com a

tos da Administrao.

OswaldoAran ha Bandeira de Mello

1

ensina que aAdministra o pratica in meros atos q ue nointeres sa considerlos como atos administrativo

s eque em resumo so:

a)

atos regidos pelo DireitoPrivado, como locao de imvel para uma

repartiopbli ca;
b)

atos materiais, como pavimentar uma rua,praticar uma opera

o cirrgica atravs de um mdicofuncion rio, etc.

c)

atos polticos ou atos de governo,em funes tpicas

como tomar a iniciativa de uma lei,ofertar um indulto, sancionar ou vetar uma lei, etc.O ato admi nistrativo tpic o, portanto,

sempremanife stado pela vo ntade da Adm inistrao nod esempenho de suas funes, o que o distingue de

fato administrati vo.Fato Administ rativo

toda a realizao material daAdministra o em cumprimento

de alguma decisoadmini strativa, tal como a construo de uma estrada,ponte ou instalao de um servio

pblico, entre outros. Perten ce aos domni os da tcnica e sreflexame nte interessa ao Direito. REQUISITOS

Para a forma o do Ato Administrativo fazsenecessria a existncia d e cinco requis itos queconstit

uem, por assim dizer, sua infraestrutura, quer seja ele ato vinculado ou ato discricionrio, simples

oucomplexo, de imprio ou de gesto, e que so:

competncia, finalidade, forma, motivo

e
objeto.

Competncia

 a primeira condio de validade do a toadministrati vo. Nenhum a to discricionrio ouvinculado pode ser

validamente realizado sem que oagente disponha do poder legal para praticlo.Entende-se, pois, por

competncia administrativa

o poder atribudo por lei, e por ela delimitada, aoagente da Administra o para o dese

mpenhoespec fico de suas funes. preciso, pois, que oagente, a autoridade, tenha poder legal para praticar

oato. O ato pr aticado por a gente incomp etente invlid o.Por outro la do, a compet ncia administr ativa,como requisito de

ordem pblica, intransfervel e

1

in

Princpios Gerais de Direito Administrativo.

vol. I,Ed. Forense. 1969. p412.improrrog vel pela vontade dos

interessados. Pode,porm, ser delegada e avocada, de sde que emco nformidade c om as norma s reguladoras

daAdministra o. Finalidade Constitui o objetivo de interesse pblico de agir,porque no se

compreende ato administrativo sem fimpblico. Logo, o fim do ato administrativo o

interessepblic o. A finalidade , pois, elemento vinculado detodo ato administrativo, discricionrio ou no,

porqueno se admite ato ad ministrativo s em finalidade pblica, sem interesse coletivo, ou desviado deste.A

finalidade do ato administrativo aquela que alei indica explcita ou implicitamente, no cabendo aoadministrad

or escolher outra. Forma Em princpio, t odo ato admin istrativo for mal.Enquanto que entre os particulares

suas vontadespode m manifestarse livremente, a Administra oexige procedimentos especiais e

forma legal

para quese express e validamente . A inexistnci a da formaind uz a inexistncia do ato administrativo.

A forma ento o revestimento do ato, sua exteriorizao. A forma norm al do ato de a dministrao aescrita,

admitindo-se o ato administrativo

no-escrito

apenas em casos de urgncia, de transitoriedade damanifesta

o da vontade ou de irrelev ncia doassun to para a Administrao. Nas demais hiptesesdeve se observar o

ato escrito e m forma legal (decreto, port aria, ofcio, et c.). A forma n o seconfunde com o
procedimento ad ministrativo

que oconjunto de operaes exigidas par a oaperfeioa mento do ato. A forma est tica e oproce

dimento dinmico. Motivo a situao de direito ou de fato que determina ouautoriza a r ealizao do

ato administra tivo. oelem ento que mov e a Administr ao; a sua circunstncia de fato ou de direito que ensejar

amanifestao de vont e da Administrao. O motivo ou

ad

causa

, como elemento integrante daperfeio d

o ato, pode v ir expresso e m lei,constitui ndo a em ele mento vincula do, ou no,po dendo aprese ntarse a critrio do

administrador, caracterizand ose em elemen to discricionri o. Noprimeiro caso, o agente fica obrigado a

justificar aexistncia do motivo sem o qu o ato ser invlido ou,pelo menos, invalidvel . Assim, para

dispensar umservidor exonervel

ad nutum
2

no h necessidade dedar motivo ao ato.Todavia, n

o se deve co nfundir
motivo

com
motivao

, como preleciona Celso Antnio

Bandeirade Mello
3

.
Motivao

, segundo ele, a exposio dosmotivos, a fundamenta o na qual so

enunciados osfatos em que o agente se estribou para decidir, acausa do ato administrativo, enquanto

motivo

, comose viu, o pressuposto de fato que autoriza ou exigea prtica do ato (externo do ato,

antecedendoo).
2

Ad nutum

significa pela vontade, vo ntade;exonera o

ad nutum

= que depende da vontade dosuperior hierrquico.

3

in

Elementos de Direito Administrativo

. 3 ed. rev.ampl. Malheiros Editores. 1992. S. Paulo. p125.