Estatuto da cidade

A lei n 10. 257 de 10 de julho de 2001 ESTATUTO DA CIDADE- vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, que conformam o captulo relativo Poltica Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, definindo que o instrumento bsico desta poltica o Plano Diretor. O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para a sua moradia ou de sua famlia , adquirir o seu domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Este artigo abriu a possibilidade de regularizao de extensas reas de nossas cidade ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invases, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas, transpondo estas formas de moradia para a cidade denominada formal. O estatuto da Cidade ao regulamentar as exigncias constitucionais rene normas relativas a ao do poder pblico na regulamentao do uso da propriedade urbana em prol do interesse pblico, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental. Alm disso, fixa importantes princpios bsicos que iro nortear estas aes. O primeiro deles a funo social da cidade e da propriedade urbana. A Constituio Federal em seu artigo 5, disps que garantido o direito de propriedade em todo territrio nacional, mas tambm estabeleceu que toda propriedade atender sua funo. Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios O Estatuto da Cidade determina a criao de lei municipal especfica para reger o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. Esta lei dever fixar as condies e os prazos para implantao da referida obrigao, aplicando-se em reas includa no Plano Diretor. considerado subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido pelo Plano Diretor ou em legislao dele decorrente. O critrio da subutilizao aplica-se tanto a glebas passveis de parcelamento- possibilitando ampliar o acesso terra urbana para fins de moradia-, quanto ocupao de lotes com construes para diferentes usos. Com a aplicao deste primeiro instrumento, procura-se otimizar os investimentos pblicos realizados a penalizar o uso inadequado, fazendo com que a propriedade urbana cumpra a sua funo social. Alm disso, poder ser ampliada a oferta de imveis no mercado imobilirio e promovido o uso e a ocupao de imveis em situao de abandono, especialmente aqueles localizados na rea central das grandes cidades, que podero abrigar, por exemplo, o uso habitacional como forma de revitalizao de centro urbano.

Imposto Predial e Territorial urbano e progressivo no tempo A idia central desse intuito punir como tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietrios de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuzo a populao. Aplica-se aos proprietrios que no atenderam a notificao, para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. O objetivo estimular a utilizao socialmente justa e adequada desses imveis ou sua venda. Neste caso, os novos proprietrios se responsabilizaro pela adequao pretendida. O IPTU progressivo no tempo est na sequncia das sanes previstas pelo art 182 da Constituio Federal, que se vincula ao no cumprimento do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. Lembramos que a alquota pode chegar a 15% do valor venal do terreno, e o prazo de cinco anos. Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo no tempo, sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o poder pblico municipal poder proceder a desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica previamente aprovada pelo senado federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. As reas que chegarem a ser objetivo de desapropriao, nesta sequencia de procedimentos, podero servir para promoo de transformaes na cidade, dentre elas, por exemplo, a implantao de unidades habitacionais ou a criao de espaos pblicos para atividades culturais, de lazer e de preservao do meio ambiente; bem como a destinao de reas para atividades econmicas voltadas gerao de renda e emprego para a populao pobre. Sua utilizao somente dar no caso de ineficcia das penalidades anteriormente citadas, quando, ento, o poder pblico municipal poder dar ao terreno ocioso a destinao socialmente mais adequada. Usucapio especial de imvel urbano. O Estatuto da Cidade trata o usucapio especial de imvel urbano, regulamentando o art. 183 da Constituio federal, que estabelece a aquisio de domnio para aquele que possuir rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para a sua moradia ou de sua famlia, com a ressalva de que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, poder ocorrer a usucapio coletiva, desde que os possuidores tambm no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Acerca da usucapio constitucional (art. 183), cumpre notar que o instituto no tem as mesmas caractersticas daqueles regulados pelo cdigo civil. A Carta Magma introduz a figura da usucapio coletiva, cuja previso importante para a regularizao fundiria das favelas, loteamentos clandestinos e cortios.

Operaes urbanas consorciadas As operaes urbanas consorciadas referem-se um conjunto de intervenes e medidas, coordenadas pelo poder pblico municipal, com a finalidade de preservao, recuperao ou transformao de reas urbanas contando com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados. O objetivo alcanar , em determinada rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. A lei especfica de aprovao do instrumento dever conter o plano de operao urbana consorciada, definindo a rea a ser atingida, com programa bsico de sua ocupao; a previso de um programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela opero; as finalidades da operao; um estudo prvio de impacto de vizinhana; a contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos na lei; e a forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhada com representao da sociedade civil. A operao urbana possibilita ao municpio uma maior amplitude para tratar de diversificadas questes urbanas, e permite que delas resultem recursos para o financiamento do desenvolvimento urbano, em especial quando as operaes urbanas envolvem empreendimentos complexos e de grande porte. Dessa forma, o poder pblico poder contar com recursos para dotar de servios e de equipamentos as reas urbanas desfavorecidas. Para viabilizar uma operao urbana, h possibilidade de serem previstas a modificao de ndices e de caractersticas do parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo; as alteraes das normas para edificao; a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente; e a emisso do municpio, de certificados de potencial adicional de construo, a serem alienados em leilo. Os condicionantes impostos para a aplicao deste instrumento referem-se a dinmica do mercado imobilirio, existncia de interesse de agentes envolvidos na participao e capacidade do poder em estabelecer parcerias e mediar negociaes, bem como firmar sua competncia para gerir a aplicao da operao urbana consorciada.

Contribuio de Melhoria A contribuio de melhoria uma das espcies tributrias, ao lado dos impostos e taxas. Encontra-se prevista no artigo 81 do Cdigo Tributrio Nacional. instituda de modo a recuperar para os cofres pblicos, ao menos parcialmente , os recursos aplicados em obras pblicas que tenham gerado valorizao imobiliria. Sua incidncia ocorre em funo de cada imvel beneficiado, na medida do acrscimo do seu valor venal. Incentivos e benefcios fiscais e financeiros Sobre a questo vale lembrar a Lei de Responsabilidade Fiscal ( Lei Complementar n 101/00), a condicionar tanto a renncia de receita quanto ao aumento de despesa.

Desapropriao o procedimento atravs do qual o Poder Pblico ou seus delegados impem a perda do direito propriedade sobre determinado bem, que passa ao patrimnio da entidade expropriante. Justificam a desapropriao por utilidades ou necessidade pblica, o qual regulamenta tambm o respectivo procedimento, tanto na via administrativa quanto na via judicial. a ltima hiptese para promover o desenvolvimento urbano. Servido Administrativa o nus institudo pelo Poder Pblico sobre o imvel da propriedade alheia, para assegurar a realizao de servio pblico ou preservar utilidade pblica. H a necessidade de indenizao sempre que o sacrifcio no direito a propriedade trouxer prejuzos especiais a seu titular. As faixas de recuo estabelecidas s margens de rodovias e a instalao de aquedutos em terrenos particulares para aproveitamento de guas no interesse pblico so exemplos de servido administrativa. Limitaes Administrativa Compreendem o conjunto de restries impostas propriedade de modo a defenir a extenso das prerrogativas que possui o proprietrio. Conformam as possibilidades de usar, gozar e dispor que, do ponto de vista jurdico, somente existem os termos amparados por lei. Os ndices urbansticos ( coeficiente de aproveitamento e a taxa de ocupao do solo) so espcies de limitaes. Do ponto de vista mais prtico, destacam-se das servides porque atendem a interesses difusos, como a sade pblica, adensamento populacional, paisagismo e etc... sem ensejar o aproveitamento direto do imvel em favor de servio ou bem pblico. Por serem genricas e definidoras do prprio direito propriedade, que no absoluto, pois h de cumprir sua funo social, entende-se que as limitaes no geram direito indenizao. Tombamento restrio ao direito propriedade que tem por objetivo proteger o patrimnio cultural. O proprietrio submete-se aqui a sacrifcio parcial de seu direito defenido pelas limitaes administrativas. A inscrio do bem no Livro de Tombo- da o nome tombamento ser fruto de procedimento administrativo, buscando preservar aquelas caractersticas fsicas do bem que esto associadas histria, s artes ou qualquer outro aspecto relacionado cultura da sociedade. Unidades de Conservao Os espaos territoriais que apresentem significativa importncia ou representividade para o meio ambiente natural devem ser objeto de especial proteo. Para tanto a Lei Federal n9.985/00 estabelece uma srie de unidades de conservao (parques, estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental etc...) cada qual adequada para um tipo de situao. Todos os entes federativos so competentes para estabelecer quais unidades em seus respectivos territrios. Zonas especiais de interresse social (ZEIS)

Quando a legislao de Direito Pblico se refere expresso interesse social, normalmente reporta-se ao atendimento das necessidades das camadas mais pobres da populao ou, em outras palavras, reduo das desigualdades econmicas e sociais. Se no zoneamento em sentido amplo faz a diviso do territrio em vrias zonas para serem definidas as formas de uso e de ocupao de cada um desses espaos, a fim de conferir-lhes maior homogeneidade, a zona especial de interesse social ser aquela mais comprometida com a viabilizao dos interesses das camadas populares. A legislao urbanstica recomenda-se adotar, pelo menos em algumas reas, padres compatveis com a realidade das pessoas de baixa renda, para no lana-ls na ilegalidade . Muitas vezes a obeserv6ancia dos padres urbansticos idealizados inevitvel na prtica para a boa parte da populao, em razo de dificuldades econmicas. Ao municpio, portanto, dado instituir zonas com regras especiais, quando ao uso admitido vier promover a integrao das pessoas mais necessitadas aos espaos habitveis. Concesso de direito real de uso A concesso real do uso ocorre por meio de contrato e est prevista em lei. Atravs dela o proprietrio transfere a outra pessoa prerrogativa de usar seu imvel, com as garantias tpicas de um direito real. O instrumento se destina para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo de terra ou outra utilizao de interesse social. Regularizao Fundiria A regularizao fundiria o procedimento pelo qual se busca tomar lcita, isto , amparada pelo direito, a ocupao da terra nos casos em que o acesso aquele bem tenha ocorrido de modo irregular. Normalmente a expresso da regularizao fundiria utilizada para designar a atuao destinada a revestir com maiores protees a posse existente sobre determinado imvel. Isso pode ocorrer mediante a instituio de um ttulo de propriedade ou de outro direito real. Nota-se que a posse situao de fato com protees jurdicas em menor grau do que as existentes para os direitos reais. No h lei geral sobre o assunto.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 inovou ao tratar sobre poltica urbana. Atendeu as necessidades pragmticas e dotou o Poder Pblico de meios de propiciar um melhor aproveitamento da propriedade. Possibilitou uma adequao do ordenamento jurdico ptrio s novas necessidades que surgiram com a evoluo urbana e social.regulariza Quanto ao Poder Pblico, o Estatuto da Cidade permite ao administrador que planeje a sua cidade de modo a implementar polticas urbanas, com a fonte de recursos advindos dos prprios instrumentos, como o IPTU progressivo, a licitao para edificao, a outorga onerosa do direito de construir e nos Consrcios Imobilirios. O administrador pblico fica, porm, com os encargos de implementar uma poltica urbana, atravs dos instrumentos que a lei oferece e, ao mesmo tempo, com toda a receita oriunda

destes vinculada ao desenvolvimento da poltica urbana, voltada exclusivamente para poltica habitacional. A lei prev sano ao mau administrador, intitulando como improbidade administrativas diversas aes e omisses que na verdade no caracterizam improbidade administrativa. O Plano Diretor assume sua funo essencial no implemento destas polticas, sendo inclusive obrigatria incluso de metas e diretrizes tratada pelo diploma urbanstico, como de execuo nas leis oramentrias do municpio. Assim, uma cidade bem planejada poder fazer uso de forma correta destes instrumentos de poltica urbana, sem distores, o que favorecer a implementao de um desenvolvimento urbano sustentado. Com a Gesto Democrtica da Cidade, h a participao da sociedade civil organizada em todo o processo legislativo relativo a nova poltica urbana, assim como o Estatuto da Cidade a populao beneficiou-se, auferida populao, tambm, a participao na gesto oramentria do municpio, bem como a iniciativa de leis quanto a planos e projetos urbanos. O grande cinturo de sub-habitaes, que envolve desde as pequenas at as grandes cidades, ter oportunidade, a partir da titulao de suas reas, de promoverem a tranqilidade e segurana a seus moradores. Com a titulao investiro na forma de mutiro e aes junto ao Poder Pblico de regularizao fundiria, com o implemento de obras de infra-estrutura. Como forma de contemplar a populao urbana com uma qualidade de vida, o Estatuto da Cidade relacionou a projeo urbana com o meio ambiente. A primeira vista, para os proprietrios de imveis urbanos, que sero atingidos pelos instrumentos introduzidos pelo Estatuto da Cidade, o dano ao patrimnio, a livre propriedade e iniciativa comercial ser maior do que efetivamente o ser para a maioria da populao, a beneficiada com o implemento da poltica urbana. Atravs da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, as emisses de poluentes se tornaram intolerveis. Entendeu-se assim que havia a necessidade de estabelecer uma lei que disciplina-se a ao civil pblica, como instrumento processual especfico para a defesa do meio ambiente estendendo s entidades ambientalistas, em especial s ONGs (Organizaes No Governamentais), a legitimidades para atuar na defesa do meio ambiente. Analisando tais dispositivos legais da ao civil pblica, Lei 7.347/85, observa-se a constante preocupao do legislador com a preservao do meio ambiente e, na hiptese de sua impossibilidade, com a reparao do dano causado, isto porque na maioria das vezes a consumao da leso irreparvel, e a mera indenizao sempre insuficiente. Ocorrendo esta ltima hiptese, busca-se sempre no primeiro momento a reconstituio do meio ambiente lesado retorno ao status quo, cessando-se a atividade lesiva e

revertendo-se a degradao ambiental. Ficando evidenciada a impossibilidade de reparao, busca-se a via indenizatria, forma indireta de sanar a leso, que tambm objetiva a imposio de um custo ao poluidor pela sua prtica censurvel. Feitas tais consideraes, passa-se ao exame da responsabilidade civil e penal no direito ambiental, frente s disposies constantes da Poltica Nacional do Meio Ambiente e da Lei dos Crimes Ambientais. Como sabido o privilgio do direito de propriedade no se estendeu a todos os povos do mundo, pois o conhecimento escasso sobre tal direito, resumia-se ao rebanho, armas, animais, moedas, etc... e outro momento alguns povos, como o caso da poca da escravido, sobre pessoas. Como podemos ver tambm alguns povos negociam mulheres e crianas. Enfim, os valores so amplamente diferentes quando comparamos as diversas etnias existentes pelo mundo. Como tambm o regime poltico, que influncia o direito, de tal sorte que a propriedade depende do trao caracterstico do regime. Como as mudanas existentes no direito de propriedade, estabelecendo diretrizes gerais poltica urbana, garantiu-se o direito de morar. E o Estatuto responsvel pelo tal direito, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, veio a lume regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio Federal. Isso ocorreu aps 11 anos de negociaes e adiamentos. Este Estatuto encarregado pelo cumprimento das regras da funo social da cidade e da propriedade urbana, delegando esta tarefa para os municpios, oferecendo s cidades um conjunto inovador de instrumentos de interveno sobre seus territrios, alm de uma nova concepo de planejamento e gesto urbanos. Nos dias de hoje, a funo social da propriedade assunto obrigatrio. Num primeiro momento, o tema foi abordado em virtude dos movimentos de presso poltica que buscavam, e continuam buscando, a reforma agrria. Entretanto, a abordagem chegou cidade. Como instrumento de presso ao governo, temos o Movimento dos Sem Terra.Movimento social, atuante nas zonas rurais, que adquiriu, com o passar dos tempos, cunho poltico, uma vez que d e recebe apoio de partidos polticos, atingindo o campo ideolgico socialista. Nas cidades, instaura-se o irmo gmeo desse movimento, o Movimento dos Sem Teto. Durante um vasto perodo de transio, em que o BNH estava em agonia, este movimento se proliferou, e diversos conjuntos habitacionais prximos s grandes cidades, mesmo inacabados, foram invadidos. O Estatuto da Cidade, lei que entrou em vigor no dia 10.10.2001, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana e rico em conceitos. O seu art. 39 enumera as condies em que a propriedade exerce sua funo social: 1) que atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa pelo plano diretor; 2) assegure o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida; 3) justia social; 4) e ao desenvolvimento das atividades econmicas.

A exigncia de estar atendendo JUSTIA SOCIAL , na tica da interpretao constitucional, um critrio totalmente subjetivo e poltico, motivo pelo qual aflora a ideolgica de cada um. Na mesma linha, como ser avaliado pelo poder pblico que a propriedade urbana assegure o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida? Critrio menos difcil de ser aquilatado e mensurado do que a "justia social", mas, tambm, subjetivo. Como se v, a discricionariedade do poder pblico estar presente, e, neste momento, valoraes polticas, morais, econmicas, integraro anlise e aplicao do conceito "funo social". Logo, nas aes judiciais relativas propriedade urbana, como reintegrao de posse, o julgador poder enfrentar dificuldades na formao de sua convico quanto ao critrio apontado, principalmente naquelas que envolvam empresas construtoras e loteadoras; mas dever se eximir de tal anlise, pois a Constituio Federal consagrou o conceito de funo social da propriedade, no como forma de desapropriao indireta, mas quanto critrio para aquilatar esta funo. O mesmo tratamento dado funo social da propriedade rural dever ser dado propriedade urbana, obviamente dentro das peculiaridades de cada uma, pois se trata de uma poltica que objetiva garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e o bem-estar dos seus habitantes. A legislao vem atender a antigo reclamo social por uma gesto mais democrtica do espao urbano, como expresso da organizao social e ainda instrumentalizar o exerccio da democracia participativa, assim que o seu art. 2oestabelece que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, estabelecendo o inciso II, como uma das suas diretrizes a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; definindo, ainda, no inciso XIV, a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; As inovaes contidas no Estatuto situam-se em: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade e a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal, de acordo com ROLNIK (2001) No primeiro conjunto dos novos instrumentos urbansticos a evidente interao entre regulao urbana e a lgica de formao de preos no mercado imobilirio enfrentada atravs de dispositivos que procuram coibir a reteno especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separao entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribudo pela legislao urbana. A partir de agora, reas vazias ou subutilizadas situadas em reas dotadas de infra-estrutura esto sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e edificao e parcelamento compulsrios, de acordo

com as destinao prevista para a regio pelo Plano Diretor. A adoo deste instrumento pode representar uma luz no fim do tnel para as cidades que em vo tentam enfrentar a expanso horizontal ilimitada, avanando vorazmente sobre reas frgeis ou de preservao ambiental, que caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Que cidade mdia ou grande de nosso pas no tem uma ocupao precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliao de redes de infraestrutura pavimentao, saneamento, iluminao, transporte e, principalmente, condenando partes considerveis da populao a viver em situao de permanente precariedade? Que cidade mdia ou grande de nosso pas no obrigada a transportar cotidianamente a maior parte da populao para os locais aonde se concentram os empregos e as oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiando inutilmente energia e tempo? Ainda no campo dos instrumentos urbansticos, o Estatuto consagra a idia do Solo Criado, atravs da institucionalizao do Direito de Superfcie e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A idia : se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em funo da poltica urbana (reas que em funo da infraestrutura instalada devem ser adensadas, reas que no podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco de desabamento ou alagamento, por exemplo) ROLNIK (2001), no justo que os proprietrios sejam penalizados ou beneficiados individualmente por esta condio, que independeu totalmente de sua ao sobre o terreno. Desta forma separa-se um direito bsico, que todos lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela poltica urbana. Alguns, durante o longo o processo de tramitao, criticaram, caracterizando estes instrumentos como "mais um imposto" ou "confisco de um direito privado". Este discurso procura inverter o que realmente ocorre em nossas cidades - a apropriao privada (e na mo de poucos) da valorizao imobiliria decorrente dos investimentos pblicos e coletivos, pagos pelos impostos de todos...Alm de configurar um confisco, este mecanismo perverso de tal forma, alimentado pela desigualdade de condies urbanas que caracteriza as nossas cidades, que acaba sendo responsvel tambm por instaurar um urbanismo condenado a um modelo excludente: as poucas reas que concentram as qualidades de uma cidade bem desenhada e equipada so destinadas para os segmentos de maior renda. Para os mais pobres, em nosso pas a maioria, resta a ocupao das franjas, das reas longnquas ou pouco aptas para urbanizar como as encostas de morros, as beiras de crrego, os mangues. Desta forma uma poderosa mquina de excluso territorial posta em operao, monstro que transforma urbanismo em produto imobilirio, negando maior parte dos cidados o direito a um grau bsico de urbanidade. Mas no reside apenas na regulamentao deste conjunto de instrumentos a importncia do Estatuto da Cidade. Na verdade, pela primeira vez em nossa histria, segundo ROLNIK (2001), temos uma regulao federal para a poltica urbana que se pratica no pas, definindo uma concepo de interveno no territrio que se afasta da fico tecnocrtica dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum instrumento possua para induzir a implementao do modelo idealizado proposto!).

De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos econmicos e sociais, no apenas durante o processo de elaborao e votao, mas, sobretudo, na implementao e gesto das decises do Plano, conforme ROLNIK (2001). Assim, mais do que um documento tcnico, normalmente misterioso ou genrico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano um espao de debate dos cidados e de definio de opes, conscientes e negociadas, por uma estratgia de interveno no territrio. No se trata aqui da tradicional fase de "consultas" que os planos diretores costumam fazer a seus interlocutores preferenciais, "clientes" dos planos e leis de zoneamento, que dominam sua linguagem e simbolizao. O desafio lanado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia a participao direta (e universal) dos cidados nos processos decisrios. Audincias pblicas, plebiscitos, referendos, alm da obrigatoriedade de implementao de oramentos participativos so assim mencionados como instrumentos que os municpios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidados em momentos de tomada de deciso sobre sua interveno sobre o territrio, segundo ROLNIK (2001) Ainda no campo da ampliao do espao da cidadania no processo de tomada de decises sobre o destino urbanstico da cidade, o Estatuto da Cidade prev o Estudo do Impacto de Vizinhana para empreendimentos que a lei municipal considerar como promotores de mudanas significativas no perfil da regio onde se instalar e inclui a obrigatoriedade de controle direto, por representao da sociedade civil das Operaes Urbanas, que so definies especficas para uma certa rea da cidade que se quer transformar, que prevem um uso e uma ocupao distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser implantadas com a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores privados. O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas operaes ocorram; entretanto exige que em cada lei municipal que aprovar uma Operao como esta deva ser includo obrigatoriamente: o programa e projeto bsicos para a rea, o programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao e o estudo de impacto de vizinhana. Com estas medidas se procura evitar que as operaes sejam somente "liberaes" de ndices construtivos para atender interesses particulares, ou simples operaes de valorizao imobiliria que impliquem expulso de atividades e moradores de menor renda. O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularizao fundiria de rea ocupadas e no tituladas - da cidade. Os nmeros no so precisos, porm podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades constituda por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma forma as formas legais de urbanizao. Uma parte significativa destes assentamentos composta por posses de propriedades pblicas ou privadas abandonadas ou no utilizadas.

Desde os anos 70, segundo ROLNIK (2001), os municpios vm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existncia como parte da cidade. Entretanto, embora a urbanizao das favelas vem sendo defendida e praticada h dcadas, a titularidade definitiva destas reas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em processos judiciais interminveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartrios. Para enfrentar esta questo, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentao do usucapio (inclusive coletivo) para regularizar posses em terrenos privados e a concesso do direito real de uso para imveis pblicos ocupados por posseiros.Tanto o usucapio como a concesso s se aplicariam para imveis at 250 metros quadrados, que so a nica moradia do ocupante, que se encontra na terra h mais de 5 anos, sem contestao por parte do proprietrio legal. Infelizmente, o ento presidente ao sancionar a lei vetou todos os artigos referentes concesso, permanecendo apenas o usucapio. Isto que dizer que as ocupaes de imveis pblicos que so na verdade a maior parte das terras onde se encontram as favelas em nossas cidades ainda no esto sendo tratadas por lei federal. lamentvel que estes artigos tenham sido vetados, j que sabemos que embora nada impea que as prefeituras faam a concesso de terrenos de sua propriedade, as cidades urbanizam, mas no conseguem regularizar a propriedade de bairros inteiros que esto assentados sobre terras pertencentes a entes estaduais ou federais. Neste ponto, as crticas, temores (ou justificativas) que fundamentaram as posies contrrias permanncia da Concesso no Estatuto se apoiaram em um discurso ambientalista para defender uma possvel tomada massiva de reas frgeis ou de preservao ambiental de propriedade de entes pblicos. Ora, se os imveis, pblicos ou privados, tem outra destinao (inclusive permanecer vazios para fins de preservao ambiental), seus proprietrios podem solicitar a reintegrao e as reas passam a no ser mais passveis de usucapio ou concesso. Muitas cidades no Brasil no esperaram o Estatuto para aplicar com xito estas inovaes. Um Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que desde a Constituinte vem lutando pela aprovao do Estatuto, tem tambm atuado a nvel local para romper o cinismo dominante na poltica urbana que se pratica no pas, que de um lado reitera nos planos e leis uma regulao urbanstica excludente e de outro negocia, na administrao do dia a dia com os interesses pontuais e corporativos atravs de prticas clientelistas e de compra de votos. O Estatuto abre uma nova possibilidade de prtica, apresentando uma nova concepo de planejamento urbano, mas depende fundamentalmente do uso que dele fizerem as cidades. A maior parte dos instrumentos, sobretudo urbansticos, dependem dos Planos Diretores; outros de legislao municipal especfica que aplique o dispositivo na cidade. Os cidados tm, entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de intervir, concretamente, sobre o territrio, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas. Assim, a funo social da propriedade deve ter um elo com os interesses sociais de melhor qualidade de vida da populao de baixa renda, desenvolvendo o meio ambiente social e possibilitando uma poltica urbana. Evidenciando os interesses tutelados por essa

lei que se enquadram perfeitamente no mbito dos interesses coletivos, onde sobrelevam os interesses da comunidade aos interesses individuais ou particulares dos sujeitos, portanto, no mbito dos chamados interesses metaindividuais. Consolidada est a compreenso de que a propriedade sem funo social no tm o status que antes se lhe atribua, criando o Estado meios de retirar-lhe do meio social quando no cumpra o seu especial carter, destinando-a a um fim de utilidade social, criando mecanismos que permitam a reinsero da propriedade como utilidade `a comunidade; dentro destes meios que vem se inserir a ao de usucapio coletivo, apresentando-se como um novo instrumento. Dentro dos diversos prismas de anlise possvel do recente instrumento legislativo, vamos aqui incluir uma pequena anlise deste novo instrumento de tutela coletiva ao de usucapio coletivo - construindo alguns dos seus delineamentos bsicos, e por fim uma rpida relao com o sistema de tutela coletiva previsto na Lei n. 7.347/84 c/c a Lei. 8.078/90, o nosso objetivo contribuir a uma percepo sobre o novel instrumento a partir de um ponto de vista como instrumento de tutela de interesses metaindividuais.