VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Reformas e polticas regulatrias na rea de transportes Bianor Scelza Cavalcanti

1 INTRODUO

Este trabalho apresenta alguns dos principais resultados referentes a Brasil e Argentina de uma pesquisa coordenada pelo proponente, cujo principal objetivo foi analisar a experincia internacional na rea de regulao, especificamente com relao s polticas pblicas de transporte, de modo a oferecer um quadro de referncia que visa facilitar a compreenso do processo de consolidao dos rgos reguladores de transportes. A pesquisa concentrou-se em trs pases: Brasil, Argentina e Estados Unidos mas, no caso de sub-setores especficos, analisaram-se tambm experincias de outros pases como Frana, Canad e Reino Unido. A pesquisa foi financiada com recursos do INPAE/NASPAA e contou com a participao dos pesquisadores: Alketa Peci (EBAPE/FGV), Daniel Azpiazu (FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Deborah Moraes Zouain (EBAPE/FGV), Koffi Djima Amouzou (Coppe/UFRJ), Enrique Saravia (EBAPE/FGV) e Jos Cassio Ignarra (CBTU). Atualmente, no Brasil, o foco da reforma regulatria alcanou a rea de transportes. Antigos rgos de regulao e execuo sero extintos (tais como Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNER e a Companhia Brasileira de Transporte Urbano - CBTU) e criar-se-o a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). As duas agncias sero responsveis pela regulamentao, concesso e fiscalizao de servios de iniciativa privada em diferentes modalidades de transportes. O novo modelo visa a revitalizao do setor, que h uma dcada no recebe financiamentos do Governo Federal. No entanto, a escassa experincia que existe no pas em termos de modelos regulatrios de sub-setores de transportes, pode se revelar um obstculo adequada implementao dos rgos reguladores. De fato, vrios projetos de lei esto sendo criticados por diversos representantes da sociedade civil. Neste trabalho, a anlise concentra-se nas caractersticas do novo formato regulatrio no Brasil e na Argentina. Fatores comuns impulsionaram o processo de reestruturao do setor de transportes nos dois pases, cujas razes encontram-se, principalmente, no processo de reforma do Estado que teve incio na dcada de noventa. Para tanto, a primeira parte do tranalho descreve o processo de reestruturao do setor rodovirio e ferrovirio no Brasil e traz dados que ilustram a crescente participao do setor privado e o vazio regulador criado aps um amplo processo de privatizao. Em seguida, analisa-se o papel da Agncia Nacional de Transportes Terrestres, o novo rgo regulador do setor, suas funes e finalidades. Na quarta parte do trabalho, enfatiza-se o papel das agncias reguladoras estaduais no setor de transportes metropolitanos de massa. Considerado um novo segmento do setor de transportes aps a reestruturao, apresenta desafios regulatrios e gerenciais, devido a uma sria de fatores que so identificados no trabalho. O caso do Estado do Rio de Janeiro analisado em profundidade, considerando o pionerismo da reforma.

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Na anlise da reforma dos transportes na Argentina, destacam-se os motivos comuns que impulsionaram a reforma nos dois pases, comparam-se estruturas institucionais e organizacionais regulatrias e diferenciam-se estratgias de regulao. A ltima parte do trabalho apresenta as principais concluses da anlise. Os dados levantados visam servir como subsdios para os rgos reguladores recm-criados na rea de transportes; fortalecer os laos entre estes ltimos e a academia, apoiar a consolidao de um quadro de referncia comparativo com outras pesquisas j desenvolvidas e, paralelamente, ser utilizados em futuras pesquisas na rea regulatria. 2 REFORMA DO SETOR DE TRANSPORTES NO BRASIL

No Brasil, a reforma do setor de transportes est relacionada com a crise fiscal e o movimento de redefinio do papel do Estado na economia. Assim como em outros pases do mundo, a regulao entra na agenda poltica com fora, uma vez que o setor privado fortalece seu papel na execuo de polticas pblicas em reas cruciais de infra-estrutura, como a de transportes, em anlise no presente trabalho. As privatizaes no setor de transportes ocorreram entre 1996 e 1998. A conseqncia direta deste processo est relacionada com uma mudana estrutural em termos de eixos produtivos e configurao institucional do setor. Novos papis e funes so desempenhados pelo governo, agncias reguladoras, concessionrias e usurios de servios pblicos. Nos meados da dcada de 90, alm da implantao de projetos prioritrios, o Governo promoveu a modernizao dos instrumentos normativos relacionados ao setor de transporte, viabilizando novos mecanismos que visavam a concretizao de relaes pblico-privadas, capazes de assegurar o aporte de recursos necessrios e a recuperao e ampliao da infra-estrutura rodoviria e de outros servios de transporte. Marcos regulatrios da maior importncia, as Leis n 8.987 e n 9.074, de 1995, disciplinaram as concesses de servios pblicos em geral. No tocante aos transportes, a Lei n 9.277, de 1996, autorizou a Unio a delegar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a administrao e explorao de rodovias e portos federais. A promulgao desses direitos legais assinalou o incio efetivo da implementao de uma nova poltica para o setor de transportes. Adicionalmente, o transporte multimodal de cargas, caracterizado por utilizar duas ou mais modalidades de transporte desde a origem at o destino, sob um nico contrato, foi regulamentado pela Lei n 9.611, de 1998, e pelo Decreto n 3.411, de 2000. Nos meados de 1993, cerca de 855 km da extenso da malha rodoviria que havia sido pedagiada diretamente pelo DNER foi concedida iniciativa privada, por meio da licitao de cinco trechos que deram incio ao programa de concesso das rodovias no pas. O Programa de Concesses de Rodovias Federais gerou, alm do reaparelhamento e da manuteno da infra-estrutura existente, a ampliao e a modernizao do complexo virio, incluindo duplicaes, trechos novos, terceiras faixas, faixas adicionais/marginais e entroncamentos. Sob o ponto de vista do investimento, estima-se a aplicao de R$ 7,5 bilhes, at 2004, em projetos apoiados pelo BNDES (29 concesses). Inserir Tab.1

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Tambm no setor ferrovirio, a administrao federal optou pela privatizao. Dois grandes movimentos preparatrios antecederam a efetiva privatizao. O primeiro foi a separao institucional entre transporte de carga e transporte de passageiros, em 1984, com a criao da Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, empresa inicialmente subsidiria da Rede Ferroviria Federal S.A. RFFSA, criada especialmente para operar os sistemas de transporte de massa, ou trem de subrbio nas maiores reas metropolitanas do Pas. Inserir Grfico 1 O segundo movimento foi o conjunto de planos de demisso incentivada, medida muito utilizada na fase preparatria de muitas outras privatizaes no pas, executadas nos ltimos anos que antecederam as privatizaes que reduziu o quadro de pessoal da RFFSA de 160 mil quando de sua criao em 1957, para cerca de 37.500 em 1995, s vsperas de sua privatizao. Com relao ao transporte de massa metropolitano a estratgia adotada pelo governo federal foi a transferncia desses sistemas para as administraes estaduais, atendendo ao preceito constitucional relativo s competncias de cada nvel de governo. A estrutura de mercado desse tipo de transporte completamente diferente das estruturas de transporte de carga e sua regulao tambm tende a seguir por outros caminhos, nas quais, o papel das agncias reguladoras estaduais torna-se mais importante. Em maro de 1992, a RFFSA foi includa no Programa Nacional de Desestatizao PND. Com vistas a atender o modelo de privatizao adotado, que previa a concesso dos servios de transporte ferrovirio de carga, com arrendamento dos ativos e venda dos bens de pequeno valor, a empresa foi dividida em seis malhas: Malha Nordeste, Malha Oeste, Malha Centro-Leste, Malha Sudeste, Malha Teresa Cristina e Malha Sul. A Ferrovia Paulista S.A. - FEPASA, aps densas negociaes entre o Governo Federal e o Governo do Estado de So Paulo foi transferida para a Unio com a finalidade especfica de sua privatizao. Em 1997 terminou a desestatizao dos seis trechos da Rede Ferroviria Federal e, em 1998, com a venda da Malha Paulista, encerrou-se uma fase importante da transferncia de servios pblicos iniciativa privada. Foram arrecadados U$ 205,73 milhes com a venda desta ltima ferrovia transitoriamente federalizada. (www.bndes.gov.br). O espectro da composio societria das novas empresas inclui instituies financeiras, clientes cativos, fundos de penso e operadoras de transporte. A RFFSA permanece como detentora de todos os bens no operacionais. Sua misso a alienao de todos esses bens, cujos recursos sero usados na sua sustentao financeira e para pagamentos de contenciosos. 3 O PAPEL DA AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT)

A crescente complexidade no planejamento e na gesto da infra-estrutura de transportes, que envolve tambm a promoo da competitividade e a reduo de custos e tarifas, o controle e fiscalizao das concessionrias e a integrao nacional dos modais, levou o Governo Federal a reestruturar o setor por meio da Lei 10.233 (05/06/2001) e da Medida Provisria 2.217-3/01. Foram criados, no mbito do Ministrio dos Transportes, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit) e o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT), abem como as agncias autnomas, Agncia Nacional de Transportes Aqavirios (ANTAQ) e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

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A Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot) foi dissolvida e as secretarias de Transportes Terrestres e de Transportes Aqavirios do Ministrio dos Transportes, o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) e a Comisso Federal de Transportes Ferrovirios (Cofer) foram extintos e tero suas atribuies absorvidas pelas agncias e o DNIT. No entanto, a ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres s foi finalmente instalada em 2002. Durante esse tempo nenhuma fiscalizao foi exercida sobre as operadoras. Os conflitos entre operadores, clientes e investidores ocorreram e foram resolvidos ou no, sem a intermediao de um ente regulador. Durante esses anos mudaram-se as composies acionrias de algumas concessionrias. Faltaram assim as anlises tcnicas dos movimentos de compra e venda entre grupos financeiros e industriais, bem como as medidas necessrias para que fossem coibidos abusos do poder econmico. A ANTT uma autarquia vinculada ao Ministrio dos Transportes encarregada da gesto e operao dos modais terrestres e da implementao das polticas formuladas pelo Conit e pelo Ministrio dos Transportes. Dever regular as atividades de prestao de servios e de explorao da infra-estrutura de transportes exercida por terceiros e harmonizar o interesse pblico com os objetivos dos usurios, das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias que exploram os servios. Quanto sua estrutura, a ANTT contar com um Diretor-Geral, quatro Diretores, um Procurador-Geral, um Ouvidor e um Corregedor nomeados pelo Presidente da Repblica para exercer mandatos de quatro anos, no coincidentes e admitida uma reconduo. A estrutura de cargos da agncia envolver Reguladores, Analistas e Tcnicos em Suporte Regulao. O Decreto n 3.411, de 2000 destaca entre as principais atribuies da Agncia Nacional de Transporte Terrestre: Publicar os editais, julgar as licitaes, celebrar e administrar os contratos de concesso de rodovias federais, ferrovias federais e transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; Fiscalizar e regular a atuao dos concessionrios dos servios pblicos, zelando pela manuteno dos bens arrendados e pelo cumprimento das clusulas contratuais de permisso para prestao de servios; Proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados e promover estudos aplicados s definies de tarifas, preos e fretes; Habilitar o Operador do Transporte Multimodal e o transportador internacional de cargas; Promover estudos relativos a trfego e demanda de servios de transportes, logstica do transporte intermodal, viabilidade tcnica e econmica para explorao da infra-estrutura e a prestao de servios; e Elaborar cadastro relativo ao sistema de dutovias e da frota de caminhes e empresas de transportes rodovirios de carga.

Entre as principais metas iniciais do rgo, destaca-se a implementao do plano estratgico de ao concentrado em trs linhas bsicas: A prestao adequada dos servios pblicos regulares de passageiros, visando conforto das viagens ao longo das rodovias e ferrovias federais; A logstica de movimentao de cargas ao longo das vias e terminais, visando a reduo dos custos de exportao e do suprimento do mercado interno; e A explorao da infra-estrutura pelo setor privado com vistas reduo dos investimentos pblicos e recuperao da malha viria.

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Em relao ao transporte ferrovirio, havia uma natural expectativa de que a RFFSA se tornasse o rgo regulador das concesses de suas malhas. Tal expectativa era justificada at pelo fato de que, j nos tempos de operao plena, a RFFSA exercia papel regulador sobre as demais ferrovias em operao. A criao defasada da ANTT, depois de muitos dos contratos dos setores rodovirio e ferrovirio terem sido assinados, no foi precedida por um debate poltico sobre sua natureza e suas caractersticas institucionais. O resultado foi que o setor permaneceu regulado apenas pelos contratos de concesso. Os sete contratos de concesso federal existentes no setor ferrovirio so praticamente iguais e tm apenas duas metas: o aumento da produo de transporte e a reduo de acidentes. Assim, podem se mostrar incapazes de atender a um quadro mais amplo de objetivos da regulao, como a proteo dos interesses maiores da sociedade, a expanso dos servios e a defesa da concorrncia. As metas de aumento da produo do transporte foram fixadas por malha, com base na produo verificada nos ltimos anos. H poucas excees: a Teresa Cristina atende s necessidades da Eletrosul, seu cliente quase que exclusivo e, para a Malha Paulista, foi estabelecido o primeiro ano sem meta, o segundo ano com produo igual a dos ltimos doze meses anteriores privatizao e o terceiro ano com um crescimento de 10%. Inserir Grfico 2 Para as demais malhas, como pode ser visto no Grfico 2, foi estabelecido um crescimento mdio nos cinco anos entre 5% e 12% ao ano, com exceo da malha nordeste, para a qual previu-se um crescimento de 19%. A segunda meta foi a de reduo do nmero de acidentes. Em quase todas as malhas o contrato prev reduo de 5% at o final do 2 ano, 15% no 3 ano, 30% no 4 ano e 40% no 5 ano. 4 TRANSPORTES METROPOLITANOS DE MASSA: ESTRATGIAS ESTADUALIZAO E O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS DE

A complexidade do sistema regulatrio no setor de transportes, pode ser percebida com mais clareza quando se analisa o transporte metropolitano de massa. Neste segmento, a estrutura regulatria concentra-se nas estratgias de estadualizao. A CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos iniciou em 1984 a reforma dos sistemas de trens urbanos do Brasil. O programa contempla investimentos nas cidades de Fortaleza, Natal, Joo Pessoa, Recife, Macei, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo em recuperao, expanso e implantao de novos sistemas e envolve recursos da ordem de US$ 2 bilhes. prevista a transferncia de todos os sistemas para os governos estaduais. At maio de 2002 foram estadualizados os sistemas de trens de So Paulo e Rio de Janeiro enquanto os demais encontram- se em processo de estadualizao. Fatores como: alto custo de implantao e de operao de trens e metrs; o peso de custos fixos na composio de custos operacionais desta modalidade de transporte e a conseqente necessidade de subsdios governamentais; o ambiente propcio competio entre os diferentes modos de transporte urbano (nibus e vans); influenciam a complexidade da gerncia do sistema.

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Apesar dessas dificuldades, ou talvez at por conta delas, durante a segunda metade da dcada de 90, foram iniciados vrios projetos de privatizao de transportes urbanos sobre trilhos no Brasil. Existem estudos e projetos para as cidades de Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Curitiba. Apenas o Rio de Janeiro levou a cabo os seus projetos. Em 1997 e 1998 foram realizados os leiles de privatizao da Flumitrens, do Metr e da CONERJ, a estatal operadora das barcas da Baia de Guanabara e da Ilha Grande. O principal objetivo do Estado, com a privatizao, era reverter o quadro de subsdios para o setor cujos custos ao Tesouro Estadual no perodo de 1995 a 1997 oscilavam Tesouro Estadual oscilaram em torno de R$ 100 milhes anuais para o Metr e de US$ 200 milhes para a Flumitrens. Novamente, a falta de recursos impulsiona a privatizao. O mercado mostrou-se interessado no leilo de privatizao. O leilo da Flumitrens, com preo mnimo de US$ 35 milhes, foi vencido por um consrcio liderado pelas espanholas CAF Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles e RENFE Rede Nacional de Ferrocarriles Espanholes formando o Consrcio SuperVia, com um lance de US$ 275 milhes representando um gio de 670%. E o leilo do Metr, com lance mnimo estabelecido em R$ 28,560 milhes, foi vencido pelo consrcio Opportrans, formado pela grupo argentino Cometrans e pelo Banco Opportunity com um lance de R$ 291,660 milhes, representando um gio de mais de 900%. A nova operadora adotou o nome MetrRio. Atualmente, o papel do Banco Opportunity no consrcio est mais forte. No entanto, tambm em nvel estadual, a estruturao do sistema regulatrio no acompanhou o ritmo das privatizaes. A ASEP Agncia Reguladora de Servios Pblicos foi criada por lei em 1997, mas demorou para ser efetivamente implantada. A ASEP, criada para fiscalizar as concesses feitas durante o Governo Marcelo Alencar, uma autarquia vinculada Secretaria estadual de Fazenda. Nos primeiros anos de criao, a agncia passou por momentos difceis quanto ao risco da captura do rgo regulador. Com a mudana do governo Alencar, quatro conselheiros (dos cinco existentes) foram exonerados pelo governador Anthony Garotinho, sucessor de Marcelo Alencar, que nomeou, em seguida, outros conselheiros. Em abril de 2000, denncias de corrupo abalaram a atuao do rgo regulador. A partir das denncias em reportagem da revista Veja, o presidente da agncia foi acusado de participar de um esquema de propinas. Ele se licenciou enquanto o Ministrio Pblico apurava s denncias. Outro conselheiro da agncia, afiliado ao Partido Trabalhador, abriu mo do cargo aps a crise que levou os petistas a abandonarem o governo de coalizo com o Partido Democrtico Trabalhista (PDT). Como conseqncia, a agncia reguladora encontrou-se quase paralisada por um bom perodo de tempo. Por determinao do Regimento Interno, as reunies e sesses da agncia no podem funcionar com menos de trs conselheiros. Caso um dos conselheiros falte, a agncia praticamente para. O quadro dos funcionrios tcnicos no estava completo, levando, na prtica, quase total falta de fiscalizao. Apesar dessas dificuldades iniciais a ASEP vem se estruturando. Realizou concurso pblico e firmou convnios de cooperao tcnica com a Flumitrens e com a Companhia do Metr para a fiscalizao respectivamente da SuperVia e do MetrRio. Em relao SuperVia, as expectativas dos investidores tm sido frustradas ao longo dos anos. A participao dos espanhis foi sendo progressivamente diluda, sendo que atualmente o Banco Pactual controla o grupo. Apesar da sensvel melhoria da qualidade de servio apresentada pelo sistema aps a concesso, a demanda no atingiu os nveis desejados. O sistema deveria transportar pelo menos 600 mil passageiros por dia e hoje transporta pouco mais de 300 mil.
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A conseqncia um dficit operacional persistente, que, em 2001 era de cerca de R$ 5 milhes mensais, resultado da diferena entre as despesas operacionais de R$ 11 milhes e receitas de R$ 6 milhes mensais. Em 2002 esse dficit foi reduzido, mas a situao insustentvel para os controladores. As explicaes para o baixo desempenho refletem bem as dificuldades da regulao do setor. A concessionria alega dois motivos principais: as informaes disponveis sobre a demanda fornecidas pela Flumitrens na poca do leilo citavam algo em torno de 300 mil passageiros/dia, quando na verdade estavam em 175 mil. os compromissos assumidos pelo Governo em relao ao Programa de Recuperao de Trens no foram cumpridos de acordo com o cronograma acertado de forma que a oferta ficou abaixo da necessria. Com base nessas duas assertivas, a Concessionria entrou com um pleito de reviso contratual alegando desequilbrio econmico. A Flumitrens, representando o Governo do Estado, pelo menos por enquanto, contesta os nmeros e os argumentos da SuperVia. O julgamento desses pleitos ainda no ocorreu e ser necessariamente uma questo difcil do ponto de vista poltico. Existe a possibilidade, pelo menos terica, do grupo se desinteressar pela continuidade no negcio e devolver a concesso ao Estado. Com relao ao Metr a situao diferente. No existem sinais de desequilbrio econmico e a operao privada tem mantido nveis aceitveis de regularidade da oferta. No incio da operao concessionada o metr transportava 224 mil passageiros por dia. O nmero foi elevado para 420 mil por conta da reduo dos intervalos (6min30 para 5min na linha 1 e de 4min30 para 4min na linha 2). A concessionria avalia que esses nmeros poderiam ser maiores se no houvesse atraso no cumprimento do programa de investimentos por parte do governo do estado. No entanto, as melhorias tm sido acompanhadas de aumentos significativos de tarifas. Em 2002 a Opportrans solicitou e obteve aumento de tarifa, que elevou o preo do bilhete unitrio para R$ 1,47. Antes da concesso, o preo do bilhete unitrio encontrava-se na faixa de R$ 0,60. Em relao ao desempenho, deve-se observar que os indicadores mais importantes estabelecidos no contrato de concesso dizem respeito a: programao das viagens; ndice de regularidade medido nos picos; ndice de ocorrncias notveis que provocam nas linhas atrasos maiores que um intervalo. A Concessionria reclama que essa configurao de indicadores gera superposio de ndices e dupla punio. Por outro lado no existem indicadores relativos manuteno. Existem sinais de que os nveis de manuteno caram em relao ao perodo pr-concesso, o que faz temer pelo sucateamento do material rodante ao longo do perodo da concesso. 5 A REFORMA DO SETOR DE TRANSPORTES NA ARGENTINA

Nesta seo traz-se para discusso a reforma do sistema de transportes argentino. O foco de anlise concentra-se no sistema rodovirio, considerando o peso que este ltimo apresenta no setor de transportes do pas pois representa 85% do transporte de passageiros, e mais de 70% do transporte de cargas.

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A reforma do Estado na Argentina antecedeu as reformas em outros pases da Amrica Latina. Considerada uma das melhores alunas do FMI, a Argentina entrou com fora no processo de reforma do Estado, baseado principalmente num amplo programa de privatizao. Uma das principais caractersticas do programa de privatizao desenvolvido na Argentina , sem dvida, a amplitude das suas realizaes. Isto, caracteriza tambm o setor de transportes e dos distintos servios relacionados com este setor. A reforma no setor, teve incio tambm com o processo de concesso, impulsionado pela aprovao da Reforma do Estado e a Lei de Reestruturao de Empresas Pblicas, em 1989. O objetivo da Lei era a reduo do dficit pblico e a revitalizao da economia, por meio da participao do setor privado em importantes setores econmicos e de servios pblicos. Para ter uma melhor compreenso do peso de setor de transportes, basta trazer o exemplo da Ferrocarriles Argentinos (FA) que era a empresa responsvel pelo maior dficit do Tesouro Nacional - aproximadamente U$SS1,4 bilhes anuais, dos quais aproximadamente U$S 465 milhes anuais correspondiam rede ferroviria suburbana de Buenos Aires. Assim como no Brasil, os motivos oramentrios e fiscais apresentavam o principal impulso do processo de reforma e privatizao (Gordilo, 1996). Assim, em pouco mais de trs anos se privatizou a empresa de transporte areo (Aerolneas Argentinas, sem considerar - nem em termos de marco regulatrio e nem de agncia - questes relativas regulao, se dissolveu a empresa naval de cargas (ELMA) e se venderam todos seus navios. A partir de 1992, foi transferida a infra-estrutura porturia, sem contar com um marco regulatorio especfico, nem uma agncia responsvel para seu acompanhamento e fiscalizao sob o sistema de concesso. Os portos concedidos se sujeitam somente ao controle por parte da Administrao Geral dos Portos. O ente regulador Organo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos - ORSNA responsvel pelo controle da infra-estutura aeroporturia. O principal terminal de nibus do pas (Retiro, Buenos Aires) tambm se privatizou sob o regime de concesso. Concederam-se as ferrovias de carga e de transporte de passageiros urbano e interurbano, sob distintos regimes operativos (o primeiro, oneroso, e o segundo, subsidiado) e regulatrios. Conseqentemente, mudanas importantes, produto de sucessivas renegociaes contratuais foram implementadas, entre as quais a criao da agncia reguladora do sistema ferrovirio, a Comisin Nacional de Regulacin del Transporte. A Comisin Nacional de Regulacin del Transporte foi criada por Decreto do Poder Executivo Nacional, N 660, em junho de 1996. Sua estrutura e funes se aprovaram pelo Decreto N 1388, de novembro de 1996. Formou-se com base na fuso da ex- Comisin Nacional de Transporte Automotor (Conta), e a absoro da Unidad de Coordinacin del Programa de Reestructuracin Ferroviaria (UNCPRF). um rgo descentralizado que atua no mbito do Ministerio de Economa e Infraestructura. Entre as suas principais funes destacam-se o controle e fiscalizao dos servios de transporte automotor e ferrovirio sob jurisdio nacional, assim como a proteo dos direitos dos usurios (http://www.cnrt.gov.ar/index2.htm). Atualmente, a comisso passa por um perodo de interveno. As funes da Diretoria passaram ao cargo do Interventor, mostrando mais um indcio da frgil autonomia do ente regulador. Na estrutura organizacional da Comisso, destacam-se, alm da Diretoria e da Unidade de Auditoria Interna, as seguintes Gerncias: Administrao e Recursos Humanos, Assuntos Jurdicos, Controle Tcnico, Controle de Permisses do Transporte Automotor, Qualidade e Prestao de Servios, Concesses Ferrovirias, e Segurana do Transporte. http://www.cnrt.gov.ar/index2.htm (21.07.2002)
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Em matria de infra-estrutura de transportes, concedeu-se boa parte da rede rodoviria nacional (no incio do programa de privatizao, os 10.000 km. de maior transito veicular, sob o sistema de pedgio), depois as redes de acesso s grandes cidades (tambm recorrendo s tarifas de pedgio), e recentemente, o resto da rede rodoviria (sob um sistema de financiamento vinculado ao imposto sobre os combustveis). Em todos os casos, as concesses se estabeleceram sob distintos regimes regulatorios, tratando-se de rotas nacionais ou de redes de acesso s grandes cidades com diferenas substantivas para cada segmento, derivadas de renegociaes contratuais entre o governo nacional e as concessionrias. Em termos gerais, cabe ressaltar dois aspectos: Em primeiro lugar, todas as privatizaes de referncia se efetivaram como decorrncia de Decretos e Resolues do Poder Executivo Nacional (diferentemente de outras reas privatizadas que se desenvolveram a partir de leis especficas). Isto favoreceu a emergncia de um fenmeno que, em maior ou menor medida tem sido presente em quase todas as privatizaes realizadas no setor de transportes e de infra-estrutura para o setor: as recorrentes renegociaes de diversas clusulas contratuais (em geral, vinculadas postergao de planos de investimento, ajustes tarifrios, extenso de prazos de concesso, omisso de sanes frente ao cumprimento dos ndices de qualidade dos servios comprometidos nos contratos originais, etc.). Em segundo lugar, alm da evidente debilidade dos marcos regulatorios, os poucos entes criados de fato (como poderia ser o caso do atual OCCOVI - Organo de Control de las Concesiones Viales, ou do ORSNA Organo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos) contam com um escasso grau de autonomia e independncia em relao ao poder poltico. Tambm possvel afirmar que dado s urgncias (poltico-institucionais) que impulsionaram os distintos processos de privatizao do setor e a conseqente abordagem fragmentria em relao ao tratamento de cada uma destas privatizaes, acabou-se por subordinar por completo uma necessria concepo totalizadora no tratamento do setor de transportes e de sua infra-estrutura. Escassa ateno se emprestou s heterogeneidades tecnolgicas, organizacionais, espaciais e outras. que caracterizam o setor. 5.1 O transporte rodovirio

O transporte rodovirio apresenta um peso grande no sistema de transportes argentino, considerando que nessa modalidade se canalizam aproximadamente 85% do transporte de passageiros e mais de 70% do transporte de carga. Esses valores so maiores em algumas regies do pas, devido falta de acesso a outros tipos de transportes. O sistema rodovirio argentino, que foi concebido a partir da criao de fundos especficos baseados nos impostos sobre os combustveis e lubrificantes, influenciou fortemente o desenvolvimento do pas. No entanto, a situao mudou como conseqncia da crise hiperinflacionria da dcada de 80. Este sistema de financiamento entrou numa gradual decadncia. Chegou-se ao ponto de em 1990, dos 28.500 km. pavimentados, somente 40% se encontravam em bom estado. Por isto, buscou-se construir um novo modelo com o objetivo de consolidar novas fontes de financiamento. A reforma do setor de transportes foi parte do vasto programa de privatizao que a Argentina implementou no incio da dcada de 90. O ano de 1990 marcou o incio do processo de reestruturao no setor de transportes. A Secretaria de Obras Pblicas da Nao concedeu 8.884 km de trechos
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nacionais empresas privadas, as quais deveriam cumprir o plano de obras, efetuar uma correta manuteno dessas ltimas, e promover uma melhoria gradual da situao. Outro objetivo importante, que visou-se com a reforma, foi evitar um aumento dos custos de manuteno dos veculos como conseqncia do pssimo estado da rede rodoviria. A reforma do setor rodovirio consistiu na concesso, sob o sistema de pedgios, de quase 32% da rede nacional pavimentada onde concentravam-se, no momento da privatizao, mais de dois teros do trnsito dos veculos, apresentando-se, desta maneira, considervel atrativo financeiro para o setor privado. Foi criado o Ministrio de Infra-Estrutura e Habitao que rene vrios setores de servios pblicos que passaram pelo processo de reestruturao. Com relao estrutura de transporte rodovirio destacam-se os seguintes rgos: a) b) c) d) e) f) Secretaria de Transportes (antigamente vinculada ao Ministrio de Economia) Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT); Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas Organo de Control de Concesiones Viales (OCCV) Organo de Control de las Concesiones de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires Organo de Control de Concesin Obra Rosario Victoria

A Direccon Nacional de Vialidad responsvel por formular e planejar as polticas pblicas, todo sido criada pela Lei 11.658, regulamentado pelo decreto 14.137 de 5 de outubro de 1932. uma instituio autnoma, de direito pblico, com as seguintes funes: a) Consolidar um sistema rodovirio nacional que planifique globalmente ao longo prazo obras e operaes em rede nacional de transporte integrado (Red Troncal Nacional); supervisar o uso dos recursos, a pesquisa e promover novos desenvolvimentos tecnolgicos em materiais, equipamentos, obras e operaes nas estradas com amplo suporte informtico. b) Executar as polticas nacionais em matria de obras e servios virios submetendo Secretria de Obras Pblicas, planos plurianais estruturados com os critrios de sistema, de rede e programa oramentrio anual; c) Desenvolver tecnologias para materiais, equipamentos, obras e operaes rodovirias com uso de sistema informtico; d) Exercer a propriedade e tutela sobre a rede viria nacional atual e futura melhorando o patrimnio virio em articulao com todas as infra-estruturas de transporte. Para isso, planejar e programar obras de construo rodoviria com fins de integrao social e econmica, de acordo com a proteo do meio ambiente. e) Analisar e reformular acessos e estradas de retorno nas grandes cidades e conexes com demais localidades. Destacam-se no organograma do rgo, alm do Administrador Geral, e as unidades de Auditoria Interna e Subgerncia de Assuntos Jurdicos, trs Gerncias (de Planejamento, Investigao e Controle, de Obras e Servios Rodovirios e de Administrao) e as sub-unidades vinculadas cada gerncia. Os termos idealizados pelo Estado argentino para estruturar o esquema das concesses partiriam do princpio de transferir integral e exclusivamente a empresas privadas em consrcios toda a base tcnica para a realizao do servio (via, material rodante, oficinas etc), bem como delegar aos concessionrios, por meio de definies contratuais, a operao e a manuteno de infra-estrutura e material mvel.

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Assim, em 1990, concederam-se para 13 consrcios, nos quais fazem parte principalmente as principais empresas de construo, 18 corredores rodovirios nacionais. Isto devido principalmente, larga experincia destas empresas como contratadas do estado e sua capacidade de lobbying e as condies da licitao, que favoreceu este alto grau de concentrao entre as principais empresas construtoras do pas, uma vez que impuseram restries presena das empresas estrangeiras. Os contratos de concesso foram celebrados com as respectivas concessionrias, sem que o rgo regulador tivesse sido criado (foi prevista a criao de um mecanismo de controle no mbito do Ministerio de Obras y Servicios Pblicos). Assim, o rgo de Controle das Concesses Rodovirias (Organo de Control de Concesiones Viales) dependente e integrado por funcionrios da Direo Nacional de Rodovias (Direccin Nacional de Vialidad - OCCV), foi finalmente criado em 1992, entrando em funcionamento apenas em maio de 1993, com o objetivo de verificar o cumprimento dos contratos estabelecidos entre o Poder Concedente (Secretaria de Obras Pblicas da Nao) e as empresas concessionrias. Trata-se principalmente de um rgo de controle, sem nenhuma autonomia, cujas funes se limitam verificao do comprimento das obrigaes das concessionrias por meio de tarefas de inspeo, superviso e auditoria, mas sem menor insero em aspectos regulatrios das concesses. Conforme acima citado, para lidar com as concesses dos corredores nacionais, criou-se Organo de Control de la Red de Accesos a Buenos Aires (OCRABA). Entidade dependente da Secretaria de Obras Pbicas, o rgo goza de autonomia econmica e financeira. Em 2001, foi criado o Organo de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), que reuniu competncias, funes e recursos dos outros rgos reguladores acima citados (OCRABA, OCCV, Comisin Transitoria e Organo de Control de la Concesin de la Obra de la Conexin fsica entre las ciudades de Rosario, provincia de Santa Fe, e Victoria, en la provincia de Entre Rios). Com o recente cmbio das autoridades governamentais e a sano da Lei de Emergncia N 25.561 que prev a renegociao do conjunto dos contratos com as empresas privatizadas o futuro da infraestrutura de transportes apresenta-se mais nebuloso. 6 CONCLUSES

As reformas regulatrias no Brasil e Argentina apresentam pelo menos um ponto importante em comum: os fatores que impulsionaram o processo de reforma esto originados na crise do Estado. So os recursos cada vez mais escassos que justificam a Reforma do Estado e sua retirada para funes regulatrias da economia, assim como a presena cada vez mais direta do setor privado em setores de infra-estrutura. O setor de transportes no uma exceo. Assim como outros setores de infra-estrutura, sujeita-se a um amplo processo de reestruturao, sem ser precedido pelo fortalecimento das estruturas regulatrias. E, neste ponto, encontra-se outra semelhana da reforma brasileira com a argentina. Em geral, a privatizao precede a regulao. Tal situao se repete, no caso brasileiro, tambm nas privatizaes estaduais. A reforma brasileira do setor de transportes caracteriza-se pela multiplicao tardia das estruturas regulatrias em todos os nveis da federao, conforme as competncias constitucionais definem. Em nvel federal, cria-se a ANTT, responsvel pelo transporte terrestre. A nova estrutura representa, de certa forma, a nova concepo integrada e multimodal de transportes. Em nvel estadual, as novas
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estruturas regulatrias multisetorias incumbem-se da responsabilidade de regular o transporte intermunicipal e o transporte metropolitano de massa. Grandes desafios esperam s agncias: regulao do mercado e implantao da multimodalidade no setor de transportes. As distores originadas no processo de privatizao fazem com que os problemas que os novos rgos reguladores devam enfrentar sejam considervel. Se a pretenso regular, de forma mais profunda, alm da simples fiscalizao do contrato de concesso, importante que se regule um mercado e no uma concesso isolada. Os indicadores estabelecidos nos contratos de concesso no contemplam todo o espectro possvel da regulao. O exemplo do Metr exemplifica o desafio: existem vrios indicadores que podem gerar sobreposio de ndices relativos pontualidade e programao de viagens, enquanto os aumentos tarifrios esto cada vez mais presentes. Se o organismo regulador no for capaz de operar nesse nvel de atuao, criando ambientes nos quais a competio predatria reduzida, criando verdadeiras polticas setoriais, sua ao ser pobre e ineficaz. Um sistema de transporte nacionalmente eficiente pressupe uma rede na qual rodovia, ferrovia e hidrovia estejam conectados fsica e institucionalmente. O exemplo de transporte de cargas ilustra bem o desafio. A integrao fsica exige a implantao de terminais de transferncia eficientes e baratos. Alguns autores entendem entretanto que as maiores dificuldades para a intermodalidade esto nas questes institucionais e no nas fsicas. Embora exista legislao recente prevendo a figura do operador de transporte multimodal, de responsabilidade da ANTT, os procedimentos burocrticos ainda exigem a confeco de um manifesto de carga para cada modo utilizado, com tributao separada em cada uma das fases. Dessa forma, embora exista amparo legal para as operaes multimodais, os proprietrios das cargas ainda esto preferindo a opo mais rpida e mais simples que o transporte porta a porta usando exclusivamente o transporte rodovirio. A estrutura regulatria no setor de transportes argentino tambm comea a ser consolidada depois do processo de privatizao. Como no caso brasileiro, os rgos reguladores devem lidar com contratos de concesso assinados antes de sua criao. A amplitude e a velocidade do processo de privatizaes na Argentina influencia a nova configurao de poderes em diversos setores de servios pblicos. Percebe-se a falta de uma viso integradora do sistema de transportes, de certa forma, representada pelas estruturas regulatrias pulverizadas. rgos reguladores pouco autnomos e independentes esto sendo criados em diversos segmentos do setor; apresentando nveis baixos de coordenao. As contnuas modificaes em termos de estruturas regulatrias tambm mostram a debilidade destes rgos. A renegociao contnua dos contratos tem sido um dos marcos principais da regulao argentina. Isto, de certa forma, mostra um considervel poder de presso das concessionrias, frente s dbeis estruturas regulatrias. Tudo indica que tal situao est se agravando com a crise, uma vez que esta ltima torna mais problemticas as relaes entre o poder pblico, empresas privadas e usurios de servios pblicos. Este trabalho objetiva enfatizar que a regulao no pode ser aplicada a um contrato ou a um modo de transporte, mas sim a todo o mercado. Os problemas so sistmicos e as novas agncias tero que desenvolver solues sistmicas. A questo dos custos deve exigir de todos, operadores, reguladores, fabricantes e governo, um esforo conjunto para sua reduo. As agncias reguladoras precisam desenvolver os mecanismos que as tornem equidistantes dos trs centros de interesses: iniciativa privada, governo e usurios. O importante montar estruturas e mecanismos institucionais nos quais possam ser expressos os interesses das partes envolvidas e
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negociadas as solues onde governo, empresrios e usurios repartam entre si benefcios e custos de forma equilibrada. A questo poltica nunca estar ausente dos problemas a serem enfrentados pelas novas agncias reguladoras. E, com a crise, a presena do poder poltico torna-se mais evidente. As estruturas regulatrias nos dois pases passam por um momento de teste: na Argentina, tal momento deve-se crise que envolve atualmente o pas; no Brasil, as novas eleies, induziro novos gerentes polticos a rediscutir a importncia das estruturas regulatrias com a sociedade.
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Sntese Biogrfica do Autor Fundao Getulio Vargas/EBAP Praia de Botafogo, 190 Sala 318.1 22253-900 - Rio de Janeiro, Brasil Telefones: (5521) 559-5711 - 559-5712 Fax: (5521) 551-5945 (5521) 433-7497 (Residncia) E-mail: bianor@fgv.br

Endereo:

Certificado em Estudos Avanados de Ps-Graduao em Administrao Pblica pelo Instituto Politcnico e Universidade Estadual da Virginia - EEUU, 1983. Mestre em Administrao Pblica pela Universidade do Sul da Califrnia - 1975. Bacharel em Administrao pela Escola Brasileira de Administrao Pblica - EBAP - da Fundao Getulio Vargas, 1971. Certificado em Metodologia de Estado Maior pela Escola de Guerra Naval. Diretor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas, desde 1999 . Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas, pertencente ao quadro desde 1971. Coordenador da rea de Administrao da Comisso de Direo do Instituto Superior de Administrao e Economia da Amaznia - ISAE/AM (Convnio FGV/Governo do Estado do Amazonas) e do ISAE-MERCOSUL (Convnio FGV/Prefeitura Municipal de Curitiba). Ex-Diretor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas - 1986-1992. Ex-Diretor da Revista de Administrao Pblica - RAP, da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas. Ex-Diretor Administrativo da Fundao Getulio Vargas - 1994 -1996. Ex-Subdiretor de Ensino; Ex-Subdiretor de Pesquisas; Ex-Coordenador do Curso Intensivo de PsGraduao em Administrao Pblica - CIPAD; e Ex-Coordenador do Curso de Graduao. Professor do Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito da Escola de Comando do Estado Maior do Exrcito Brasileiro, onde Professor Emrito. Professor visitante do Instituto Nacional de Administrao, de Portugal, onde lecionou no Curso para Dirigentes do Governo Portugus - 1984-1990. Fez estgio tcnico na Frana, nos principais programas de formao de executivos pblicos e privados, em 1979: ENA, IIAP, INSEAD e CESA. Tem diversos trabalhos publicados em revistas especializadas e j conduziu mais de cem seminrios de Desenvolvimento Gerencial em Instituies pblicas e privadas, envolvendo as reas de Modelagem Organizcional, Comportamento Organizacional, Desenvolvimento Organizacional, Tcnicas de Gerncia e Gerncia de Programas e Projetos no Brasil e no exterior. consultor nas reas de Anlise Organizacional, Desenvolvimento Organizacional, Administrao de Programas e Projetos e Formao e Desenvolvimento de Administradores Pblicos, com ampla experincia no Brasil e no exterior.

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Quadros, tabelas e grficos

Tabela 1. PROGRAMA DE CONCESSES DE RODOVIAS FEDERAIS RESUMO

LTIMA ALTERAO: DEZ/2000 EDIO: ABR/2001 Descrio Extenso (km) 1. Programa de Concesses Administradas pelo DNER 1.1 Rodovias j concedidas 1.680,1 1.2 Concesses em Licitao 2.718,1 1.3 Concesses a licitar em 2001/2002 5.182,8 1.4 Em estudo de viabilidade 1.102,6 Subtotal 10.683,6 2. Programas Administrados pelos Estados 2.1 Concesses do estado do Rio Grande do Sul 2.2 Concesses do Estado do Paran 2.3 Concesses delegadas e operadas pelos Estados 2.4 Delegaes em negociao Subtotal Total 1.253,5 1.754,0 5,4 635,0 3.647,9 14.331,5

Fonte: Ministrio dos Transportes: DNER relatrio 2000

Grfico 1. Nmero de empregados da RFFSA

n de empregados 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1957 1985 1995

Fonte: Ignarra, 2002

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Grfico 2. Produo de 1991 a 1995 e metas

p ro d u o d e 1 9 9 1 a 1 9 9 5 e m e ta s
3 0 .0 0 0 p ro d u o m e ta s

2 5 .0 0 0

2 0 .0 0 0 milhes de TKU

1 5 .0 0 0

1 0 .0 0 0

5 .0 0 0

0 1991 1992 1993 o e s te 1994 1995 c e n tro le s te 1 ano S u d e s te 2 ano Sul 3 ano N o r d e s te 4 ano 5 ano

Fonte: Ignarra, 2002

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