A Sano Administra tiva Ambient e o Princpio da al Proporcionalidade

Audrey dos Santos Laus*

Sumrio 1. Introduo; 2. Sano Jurdica: origem e conceitos; 3. As Sanes Administrativas: conceitos e caractersticas; 4. O Princpio da Proporcionalidade; 5. O Princpio da Proporcionalidade e as sanes administrativas ambientais; 6. Consideraes Finais; Notas e Referncias. Resumo Este artigo objetiva discutir o uso do Princpio da Proporcionalidade nas sanes administrativas ambientais. Depois de esclarecer as noes e conceitos de sanes o presente estudo ir abordar sobre a necessidade e importncia do uso do Princpio da Proporcionalidade nas sanes administrativas que trata de situaes envolvendo o meio ambiente. Ao lado dos princpios da legalidade e do contraditrio, previstos em nossa Constituio Federal de 1988, o Princpio da Proporcionalidade deve ser utilizado pelo Poder Executivo para obter decises mais adequadas. Palavra-Chave Princpio da proporcionalidade; Sano Administrativa Ambiental
*A autora mestranda em Cincias Jurdicas na Universidade do Vale do Itaja UNIVALI. E-mail: audreylaus@hotmail.com Novos Estudos Jurdicos - v. 9 - n. 2 - p.417 - 434, maio/ago. 2004

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Abstract The purpose of this article is to discuss the use of the Principle of Proportionality in environmental administrative sanctions. After clarifying the notions and concepts of sanctions, this study will address the need and importance of the use of the Principle of Proportionality in administrative sanctions which deal with cases involving the environment. Along with the legality and adversary principles contained in our 1988 Federal Constitution, the Principle of Proportionality should be used by the Executive Power to obtain more appropriate decisions. Key words Principle of proportionality environmental administrative sanction.

1.

O ordenamento jurdico brasileiro deu nfase especial proteo do meio ambiente e dotou os rgos estatais de diversos mecanismos para punir os infratores. As penalidades ambientais podem ocorrer tanto no plano civil, penal ou administrativo, cada um restrito a sua rea de atuao. Nota-se, contudo, nos trs planos que a inteno punir aquele que malbaratar os bens ambientais. As sanes, quando se propem mormente a prevenir o dano ambiental iminente, tambm tm funo educativa, pois se prestam a modificar a conduta do indivduo infrator e da sociedade em que vive. A sano administrativa ambiental tambm instrumento eficaz porque se prope a coibir as atividades que se apresentem contrrias manuteno do meio ambiente sadio. A Lei 9.605/98, em seu art. 72, as arrola, sem contudo, prescrever como se dar sua aplicao. A proporcionalidade das penas e a observncia dos direitos individuais no claramente tratado na mencionada lei ou em outra legislao que trate das infraes ambientais. Nesse sentido, o presente artigo tem, com objetivo principal, analisar a aplicao do princpio da proporcionalidade nas sanes administrativas ambientais em que se verifica a tenso entre direitos individuais e coletivas. Destaque-se que tal anlise ser realizada aps a incurso no tema da sano jurdica e, especialmente, da sano administrativa ambiental, para maior compreenso do presente estudo. Note-se que, embora a doutrina, nos momentos atuais, tenha demonstrado maior interesse pela insero do princpio da
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Introduo

proporcionalidade no controle de constitucionalidade e interpretao das leis, a sua relevncia no direito administrativo ainda permanece. Aparelhar os rgos administrativos de meios para cumprir com sua misso de modo eficaz, com certeza evitar futuras lides e malferimentos a direitos fundamentais.

2.

A Sano Jurdica: Origem e Conceitos

A sano, expresso que se origina do latim sancire (tornar inviolvel atravs de um ato formal), pode apresentar-se sob diversas roupagens. A sano moral, por exemplo, de natureza interna, traz a conseqncia da culpa, do desconforto, que sente o agente que agiu em desconformidade com as regras do costume na sociedade em que vive. Para Bobbio, esse tipo de sano ineficaz porquanto o cumprimento das normas fica sujeito sensibilidade moral dos que as devem observar: A sano interior certamente um meio inadequado. De fato, ela age, isto , mostra a sua funcionalidade, somente em um nmero limitado de indivduos, aqueles capazes de provar satisfao e insatisfao ntimas. 1 A sano social tambm espcie de sano que tem carter externo, pois provm do grupo social ao qual pertencem os indivduos a ela submetidos. Segundo Bobbio, comportam vrios graus de gravidade, que podem partir da pura e simples reprovao, e chegar at a eliminao (do indivduo) do grupo2. O autor ainda afirma que o defeito das sanes sociais no , todavia, a falta de eficcia, mas a falta de proporo entre violao e resposta3. Para contornar os excessos que podem advir da sano moral, de carter interior, e da sano social, que externa, mais destituda de certeza no seu cumprimento, surge a sano jurdica que, alm de externa, institucionalizada. A sua eficcia est justamente na segurana da previso e aplicao que dirigida aos rgos estatais, dotados de competncia para tal. Surgida para se contrapor autotutela, a sano jurdica tem eficcia reforada, porque prevista no ordenamento jurdico que regula a sua previso e a competncia dos rgos aplicadores. Aduz Angela Maria da Motta Pacheco que : para cada norma violada haver: a) a certeza da resposta, pois a cada norma
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corresponder uma sano; b) a proporcionalidade; pois haver sempre uma medida na sano; c) a imparcialidade, pois as pessoas que se encarregaro de sua execuo, sero agentes administrativos.4 O grande diferencial da sano jurdica a certeza de que, uma vez realizado um ato contrrio s regras da sociedade, incidir sobre a conduta inadequada, respeitadas as normas que a previu e aplicada por quem for legalmente competente. Deve-se frisar, ainda, que a sano jurdica no pode ser entendida apenas como um conseqente do ato ilcito, ou determinada conduta humana, mas como expediente que enfrenta situaes socialmente indesejveis. Nesse sentido, explica Kelsen, quando fala em sano, que:
o conceito de sano pode ser estendido a todos os atos de coero estatudos pela ordem jurdica, desde que com ele outra coisa no se queira exprimir se no que a ordem jurdica, atravs desses atos, reage contra uma situao de fato socialmente indesejvel e, atravs desta reaco, define a indesejabilidade dessa situao de fato (...) Se tormarmos o conceito de sano neste sentido amplssimo, ento o monoplio da coero por parte da comunidade jurdica pode ser expressa na seguinte alternativa: a coao exercida por um indivduo contra outro ou um delito, ou uma sano (entendendo, porm, como sano, no s a reao contra um delito, isto , contra uma determinada conduta humana, mas tambm a reao contra outras situaes de fato socialmente indesejveis).5

Ampliando o conceito de sano, moldado originariamente no Estado Liberal, em que as demandas eram mais simplistas, restritas ao mbito dos direitos individuais, Trcio Sampaio Ferraz esclarece que, no Estado Contemporneo, a sano deve ser entendida de modo mais amplo, compreendendo a funo de encorajamento de um ato (sano-prmio) e no seu desencorajamento (sano-castigo).6 De tudo exposto, conclui-se que a sano jurdica, instituda para combater a autotutela presente nos grupos sociais mais remotos, detm, no Estado Contemporneo, cuja complexidade permeia as relaes sociais, funo renovadora e educativa do comportamento social. Mais do que punir, ela deve propor pedagogicamente a reflexo sobre a conduta humana e do grupo social e premiar os que se pautam pela ordem jurdica.
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3.

As Sanes Administrativas: conceitos e caractersticas

As sanes jurdicas podem ter natureza civil, que tem funo ressarcitria, ou natureza penal, que visa coibir o ato ilcito. Tambm podem as sanes jurdicas ter o cunho administrativo, que tambm objetivam coibir os atos contrrios ordem jurdica, mas que so aplicados pelos prprios administradores, e no em via judicial. Sobre sanes civis e penais, leciona Roberto Jos Vernengo que
as sanes civis seriam meramente ressarcitrias, enquanto a privao patrimonial sofrida pelo sancionado no teria outro alcance do que o de repassar o dano ocasionado; as sanes penais, ao contrrio, seriam impostas para dissuadir a outros possveis delinqentes de incorrerem em aes delituosas. 7

A respeito das sanes administrativas, ressalta Fbio Medina Osrio, no artigo denominado Observaes a respeito do Princpio da Culpabilidade no Direito Administrativo Sancionador, que a sano administrativa lato sensu, resulta de um exerccio de pretenso punitiva do Estado, com finalidade de assegurar determinados valores sociais e restabelecer a ordem jurdica violada, inibindo a possibilidade de novas infraes e tentando recuperar o infrator atravs de uma medida ressocializante.8 As sanes administrativas decorrem, por sua vez, do poder de polcia de que so dotados os rgos estatais para zelarem pelos bens coletivos. O poder de polcia a faculdade, inerente Administrao Pblica, que esta detm, para disciplinar e restringir as atividades, o uso e gozo de bens e de direitos, bem assim as liberdades dos administrados, em benefcio da coletividade.9 O Poder de Polcia tem como caracterstica, entre outras, a autoexecutoriedade, segundo a qual poder-se- aplicar de forma imediata a sano. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, a executoriedade pode ser definida como qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem preciso de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigao que imps e exigiu.10 Segundo Marcelo Abelha Rodrigues, a executoriedade distingue-se da mera exigibilidade, porque esta precede quela, e porque nem toda sano administrativa auto-executvel, embora seja
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exigvel11, como ocorre com as multas que devem ser aplicadas por meio da via judicial. Entre as medidas punitivas utilizveis pelos rgos competentes pode-se citar, como exemplos, as interdies de atividade, fechamento de estabelecimento, demolio de construo, embargos administrativos, destruio de objetos. Todas essas, porm, devem estar previstas em lei especfica. Conclui-se, assim, que as sanes administrativas, originadas do poder de polcia e do seu carter de auto-executoriedade, devem estar expressamente previstas em lei, pois ao Administrador s possvel realizar o que estiver estritamente expresso em instrumento legislativo, sob pena de recair em desvio do poder. Alm do princpio da legalidade, as sanes administrativas, para que sejam eficazes, devem ser proporcionais. A proporcionalidade indicada como elemento essencial das sanes administrativas por vrios autores, como por exemplo, por Marcelo Abelha Rodrigues, j mencionado, que ensina:
Tendo em vista o fato de que as sanes administrativas so atos da Administrao Pblica e, portanto devem estar pautados na lei, certo que a sano imposta deve encontrar correspondncia com a infrao cometida, e, da fala-se em ilegalidade da sano desproporcional. Muitos dispositivos que regulam a aplicao do poder de polcia no fixam os terrenos mnimos e mximo de valorao das multas, que constitui uma das sanes mais aplicadas. No possvel ao administrador aplicar uma multa, mxima ou mnima, sem especificar claramente quais os critrios que se utilizou para se chegar a determinado valor. No s as multas, mas toda e qualquer sano administrativa deve pautar-se no princpio da proporcionalidade, que nada mais do que um corolrio do princpio da razoabilidade e finalidade que devem pautar os atos da administrao.12

De fato, a legalidade que permeia a execuo das sanes administrativas deve andar pari passu com a proporcionalidade que, embora no seja corolrio do princpio da razoabilidade, conforme afirma o autor mencionado e com o qual discordamos nesse ponto, estabelecer o critrio de justia a ser utilizado pelo Administrador. Em face da importncia da proporcionalidade que deve permear os atos administrativos e tambm diante do fato de que vem sendo
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tratada como princpio, no prximo item, far-se- as consideraes necessrias sobre esse enfoque.

4.

O Princpio da Proporcionalidade
a. Origem do Princpio da Proporcionalidade

O princpio da proporcionalidade surgiu como um limitador ao poder de polcia, em uma poca em que o Estado, eminentemente liberal, tinha por objetivo principal a preservao dos direitos individuais. A expresso liberal, segundo Helenilson Cunha Pontes, foi utilizada pela primeira vez por Von Berg, em 1802. Naquela poca, diz o autor:
...a doutrina administrativa pretendia impor um limite jurdico de carter substancial ao exerccio das funes estatais, notadamente no que tange disciplina da liberdade e da propriedade dos indivduos, atravs do ento j reconhecido poder de polcia. A frmula de concretizao deste controle constitua-se na exigncia de uma relao proporcional (verhltnismssig) entre o fim buscado pelo Estado no exerccio do poder de polcia (manuteno da ordem pblica) e o meio utilizado para atingir tal desiderato.13

Mais adiante, aps a segunda grande guerra, o princpio da proporcionalidade migrou do Direito Administrativo ao Constitucional, em conseqncia do desenvolvimento da idia do Estado de Direito.14 A preocupao com a garantia dos direitos fundamentais, aps a violao brutal dos direitos humanos efetivada pelo nazismo e regimes totalitrios, faz surgir um critrio de ponderao que vai alm do estrito apego lei, para dar cumprimento aos direitos elencados na Constituio Alem. A jurisprudncia alem considerar o princpio da proporcionalidade, ento, como
importante instrumento no controle da atividade estatal, no que tange no interferncia no ncleo essencial das posies subjetivas individuais protegidas constitucionalmente (status negativus), bem como na concretizao dos direitos fundamentais, os quais devem passar da declarao constitucional formal efetiva realizao prtica (status positivus).15

b. Princpio da Proporcionalidade e o Princpio da Razoabilidade Conquanto tenham alguns doutrinadores tratado o princpio da proporcionalidade como sinnimo ou expresso similar ao da
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razoabilidade, no se pode concordar com essa identificao. Nessa esteira de entendimento est Francisco Fernandes de Arajo que afirma:
J vimos que na jurisprudncia brasileira os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade tm sido utilizados com muita freqncia, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, como um s princpio. Entretanto, embora eles se imbriquem de alguma maneira na atuao prtica, o fato que so princpios distintos (...).16

Helenilson Pontes, tambm distingue a proporcionalidade da razoabilidade, e afirma que h pelo menos quatro diferenas entre os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. Entre as quatro diferenas apontadas por ele, menciona que o princpio da proporcionalidade exige maior motivao racional nas decises do que o princpio da razoabilidade e que o princpio da razoabilidade, ao contrrio do princpio da proporcionalidade, prescinde de considerao da relao meio-fim.17 Lus Virglio Afonso da Silva, aps mencionar a origem do princpio da proporcionalidade e o da razoabilidade, afirma que a regra da proporcionalidade, portanto, no s no tem a mesma origem que o chamado princpio da razoabilidade, como freqntemente se afirma, mas tambm deste se diferencia em sua estrutura e em sua forma de aplicao(...).18 Humberto vila tambm faz a diferenciao entre um e outro princpio. Afirma que o postulado da proporcionalidade no se identifica com a da razoabilidade: esse exige, por exemplo, a considerao das particularidades individuais dos sujeitos atingidos pelo ato de aplicao concreta do Direito, sem qualquer meno a uma proporo entre meios e fins.19 Conclui-se, assim, que os princpios da proporcionalidade e o da razoabilidade no podem ser confundidos e tratados como sinnimos. A proporcionalidade, com seus elementos (adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) tem nuances prprias, diversas das utilizadas para a aferio da razoabilidade. c. Proporcionalidade: Princpio ou critrio? Com a insero da proporcionalidade na seara constitucional, vrias discusses surgiram sobre seu aspecto estrutural. Alguns conferem proporcionalidade o carter de regra, como ocorre com
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Lus Virglio Afonso da Silva que, como aluno de Alexy, entende que o chamado princpio da proporcionalidade no pode ser considerado um princpio, pelo menos com base na classificao de Alexy, pois no tem como produzir efeitos em variadas medidas, j que aplicado de forma constante sem variaes.20 Francisco Fernandes de Arajo, contrapondo-se a Lus Virglio Afonso da Silva, afirma que a proporcionalidade no pode ser considerada como regra, porquanto
as regras no permitem o manejo da flexibilidade existente no princpio da proporcionalidade, mormente quando se examina a proporcionalidade em sentido estrito, que enseja um jogo de ponderaes ou de sopesamentos, conforme admite o prprio articulista, para se concluir pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma questionada.21

Helenilson Pontes, na obra j mencionada, tambm discorda da posio que equipara a proporcionalidade s regras ou mtodos, e assevera que
reduzir o princpio jurdico da proporcionalidade a mero mtodo (ou critrio) de interpretao e aplicao do Direito menoscabar todo o contedo normativo deste princpio. Mtodo resultado de escolha do intrprete-aplicador do Direito: a proporcionalidade, por outro lado, princpio jurdico vinculante ao intrprete-aplicador do Direito. O intrprete do Direito no pode optar se atende ou no ao princpio da proporcionalidade; pelo contrrio, seu dever concretizar tal princpio, sob pena de inconstitucionalidade da deciso jurdica tomada.22

De fato, o seu carter vinculante, de aplicao obrigatria, conduz idia de que a proporcionalidade postulado maior, de natureza principiolgica, que serve de garantia ao cumprimento dos direitos fundamentais. Mais importante, porm, do que enquadrar a proporcionalidade como regra ou princpio, implementar seu uso efetivo, tantos nos tribunais ptrios quanto na Administrao Pblica. O administrador, embora adstrito legalidade, no pode se furtar em dar eficcia aos direitos fundamentais, principalmente nos atos administrativos cercados pela discricionariedade. Deve-se utilizar, para tanto, da proporcionalidade. Ingo Sarlet, mencionando Gomes Canotinho, expressa que,
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no que tange medida da vinculao aos direitos fundamentais, poder afirmar-se que, quanto menor for a sujeio da administrao s leis (de modo especial na esfera dos atos discricionrios e no mbito dos atos de governo), tanto maior vir a ser a necessidade de os rgos administrativos observarem- no mbito da discricionariedade de que dispem o contedo dos direitos fundamentais, que, consoante j assinalado, contm parmetros e diretrizes para a aplicao e interpretao dos conceitos legais indeterminados.23

A proporcionalidade, desse modo, assegurar a efetivao e otimizao dos direitos fundamentais, principalmente quando entrarem em conflito. Na rbita administrativa, com a utilizao do poder de polcia, esse confronto freqente, uma vez que os rgos estatais, sob o fundamento de proteger direitos coletivos, muitas vezes afrontam direitos individuais. Somente o uso da proporcionalidade pode conferir ao administrador a segurana de que seu ato, em princpio voltado aos interesses da comunidade, no macula direitos fundamentais, de carter subjetivo. Conforme leciona Suzana de Toledo Barros, o princpio da proporcionalidade tem como principal campo de atuao o dos direitos e garantias fundamentais, e, por isso, qualquer manifestao do poder pblico deve render-lhe obedincia.24 A anlise da proporo entre meios e fins , sem dvida alguma, instrumento de realizao das funes administrativas que no se pode descuidar dos direitos inquinados de fundamentais pela Carta Constitucional de 1988. A observncia do princpio da proporcionalidade na Administrao assume especial relevncia quando se trata das sanes administrativas no mbito do direito ambiental, pois vo se confrontar, nesse plano, direitos individuais e coletivos. Passa-se, assim, no captulo seguinte a discorrer sobre a utilizao do princpio na seara ambiental.

5. O Princpio da proporcionalidade e as sanes

administrativas ambientais
de singular importncia o princpio da proporcionalidade no direito ambiental, porque, como j foi dito, haver, na maioria das vezes, uma tenso entre direitos individuais e coletivos.
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Conforme preceitua Willis Santiago Guerra Filho,

uma rea em que o princpio da proporcionalidade tem ampla penetrao aquela representada por ramos modernos tais como o Direito Ambiental ou o Direito Nuclear (...). Uma explicao para isso poderia se ver na circunstncia de que esses novos campos tm surgido com a conscincia do fenmeno dos chamados interesses coletivos ou supra-individuais, com o qual se liga estreitamente o princpio da proporcionalidade, enquanto favorece a proteo e a satisfao eqitativa de interesses contrapostos, sejam individuais, de toda uma sociedade poltica ou, no caso, de apenas uma parte dela, uma coletividade.25

No Direito Ambiental, alm das sanes civis e penais, existem tambm as de carter administrativo. Consoante lvaro Lazzarini, a sano administrativa ambiental, portanto, uma pena administrativa prevista expressamente em lei para ser imposta pela autoridade competente quando violada a norma de regncia da situao ambiental policiada26 . Alm de estar prevista expressamente em lei, devem objetivar a correo do infrator ou ter funo preventiva. Nesses termos opina o autor j mencionado:
A sano administrativa ambiental tem duplo objetivo, ou seja, ela tem por fim a correo do infrator, no que representa um verdadeiro castigo para que melhore a sua conduta de respeito s normas legais ambiental, como tambm um fim de preveno, no sentido de servir de verdadeiro alerta a todos os outros, e ao prprio infrator, das conseqncias da infrao ambiental.27

Incursionando mais sobre o tema, diz o autor que as sanes administrativas ambientais podem se apresentar sob a forma de sano pecuniria ou como sano objetiva, envolvendo apreenses, cancelamento de registro, embargos de iniciativas particulares.28 Alerta, ainda, que a sano administrativa ambiental quando denotar punio deve estar cercada pelo devido processo administrativo, com a presena do contraditrio e da ampla defesa, aps lavrado o competente auto de infrao ambiental. Ressalta, ainda, que se aplicada a sano administrativa ambiental, ela, necessariamente, deve vir motivada.29 A motivao deve denunciar a utilizao do princpio da proporcionalidade, quando houver possibilidade de escolha entre as penas.
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Passando-se anlise dos elementos que compem o princpio da proporcionalidade, deve-se destacar que a sano aplicada deve, em primeiro momento, ser observada sob o critrio de adequao. Sabe-se que a anlise da adequao precede a da necessidade, que, por sua vez, precede a da proporcionalidade em sentido estrito, conforme leciona Lus Virglio Afonso da Silva30. Assim, a medida administrativa deve, para tornar-se aplicvel, ser adequada ao caso, ou seja, seu emprego far com que o objetivo legtimo nela prevista seja alcanado, ou pelo menos fomentado.31 Uma medida inadequada quando no contribuir em nada para fomentar a realizao do objetivo pretendido32 O objetivo, a ser fomentado, deve ser justamente a efetiva proteo ao meio ambiente. Alm de adequada, a medida deve ser necessria, ou seja, seus objetivos no podem ser promovidos por outro modo. Conforme explica Lus Virglio Afonso da Silva, um ato estatal que limita um direito fundamental somente necessrio caso a realizao do objetivo perseguido no possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido.33 O autor, distinguindo adequao de necessidade, ainda afirma que a diferena entre o exame da necessidade e o da adequao clara: o exame da necessidade u exame imprescindivelmente comparativo, enquanto o da adequao um exame absoluto.34 Se o Administrador defronta-se com um fato que pode ser punvel por outro meio, menos oneroso ao particular, dever necessariamente escolh-lo. Por ltimo, a proporcionalidade em sentido estrito o critrio que permite verificar se o meio utilizado est em razovel proporo com o fim perseguido.35 Preceitua Lus Virglio que a proporcionalidade em sentido estrito consiste em sopesamento entre a intensidade da restrio ao direito fundamental atingido e a importncia da realizao do direito fundamental que com ele colide e que fundamenta a adoo da medida restritiva. 36 Assim, nos casos de sano ambiental, deve-se perquirir se o direito individual, relativo propriedade, liberdade, exerccio da
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profisso, merece ser restringido total ou parcialmente, naquela situao em concreto, em nome do direito fundamental e coletivo de ter um meio ambiente saudvel. Em situao, por exemplo, em que o administrador encarregado da proteo ao meio ambiente, dispondo de vrias espcies de penas, arbitra a pena de suspenso total de atividade, poder-se- ter dois direitos fundamentais em conflito - o do meio ambiente e o do livre exerccio da profisso que requerem sua conjugao. Em tal caso, a primeira pergunta dever ser: a suspenso total da atividade necessria preveno do dano? (adequao). A segunda questo a ser feita quanto opo pelo meio (medida administrativa) escolhida, ou seja, a suspenso total no poderia ser substituda, nessa situao, por outra, como, por exemplo, a multa, a advertncia, ou mesmo a suspenso parcial, que teriam o mesmo resultado? (necessidade). Por ltimo, os motivos que ensejaram a aplicao da medida de suspenso total so suficientes para sustentar sua aplicao e restringir o direito individual do livre exerccio da profisso? Todo esse questionamento deve ser realizado luz do dano ambiental, ou seja, da sua extenso e intensidade, para que se verifique se a situao no poderia ser resolvida de outro modo, com a imposio de outra penalidade. Conforme j foi dito anteriormente, a sano administrativa ambiental poder ter funo reparadora e preventiva, prestando-se esta ltima aos casos em que ainda no se verificou o dano ambiental e se quer evit-lo. A imposio de sano administrativa, mormente nos casos em que o dano no ocorreu, deve ser instrutiva e, por isso, no pode penalizar mais do que o necessrio o indivduo que no est obedecendo as regras relativas ao meio ambiente. O poder de polcia somente eficaz, profcuo, se ajusta o seu modo de agir aos ditames constitucionais. Hely Lopes Meirelles afirma que a proporcionalidade entre a restrio imposta pela Administrao e o benefcio social que se tem vista, sim, constitui requisito especfico para validade do ato de polcia, como tambm a correspondncia entre a infrao cometida e a sano aplicada, quando se tratar de medida preventiva.37
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O administrador no pode, desse modo, aplicar as sanes administrativas ambientais (como as descritas no art. 72 da Lei 9.605/98) a seu bel prazer e utilizando de forma arbitrria a discricionariedade que a lei lhe atribuiu. Deve observar a situao ftica de forma a no malferir direitos individuais. Conclui-se, assim, que a proporcionalidade essencial ao administrador que pretende, com a sano administrativa, ensejar a preveno dos danos ambientais. A correo na aplicao das penas, que sero adequadas, necessrias e proporcionais, instrumento sine qua non para que a comunidade envolvida respalde as aes administrativas.

6.

Consideraes Finais

As sanes jurdicas, surgidas como instrumento para coibir a autotutela, so externas e institucionalizadas. A par de se dirigirem s condutas ilcitas, so utilizadas para enfrentar toda e qualquer situao indesejvel. No Estado Contemporneo, podem assumir um carter de encorajamento (sano-prmio). Por sua vez, as sanes administrativas, espcies de sanes jurdicas, resultam do exerccio da pretenso punitiva do Estado e tm a finalidade de garantir a manuteno de certos valores sociais e restaurar a ordem. Decorrem do poder de polcia que se presta a fiscalizar as atividades dos particulares e, por isso, so, na sua maioria, auto-executveis. Alm de previstas em lei, as sanes administrativas devem ser proporcionais. O princpio da proporcionalidade, que no se confunde com o princpio da razoabilidade, deve, assim, servir de critrio de aplicao das penas, a fim de que sejam adequadas, necessrias e proporcionais em sentido estrito. Nas sanes administrativas ambientais, o princpio da proporcionalidade tem especial relevo, j que, na maior parte das vezes, perceber-se- uma clara tenso entre direito coletivo e individual. A anlise de seus elementos (adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) ser acompanhado do estudo do dano ambiental ocorrido ou iminente na situao em concreto. A par da funo reparadora, a sano administrativa ambiental tem funo preventiva, o que torna indispensvel a correo da deciso,
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que no pode confrontar direito fundamental. A respeitabilidade da deciso administrativa decorre justamente da motivao correta e da observncia do princpio da propocionalidade, ora enfocado.
Conforme Edis Milar, educar mais nobre do que punir, sem dvida. Mas h casos em que a punio integra o processo pedaggico. Seja como for, quem exerce o poder de polcia administrativa ambiental deve estar preparado para ambas as medidas, amparado pela lei e armado de profunda conscincia social.38

Essa conscientizao de que fala o autor envolve justamente a apreenso do todo, ou seja, da situao ftica que se apresenta como irregular e nociva ao meio ambiente e os direitos individuais que ela possa compreender.

Notas
1 2 3 4 5 6 7 8 BOBBIO, N. Teoria da Norma Jurdica. So Paulo: Edipro, 2001. p. 156. Ibidem, p. 157. Ibidem, p. 158. PACHECO, . M. M. Sanes Tributrias e Sanes Penais Tributrias. So Paulo : Max Limonad, 1997. p. 61. KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. Traduo de Joo Baptista Machado. So Paulo : Martins Fontes, 2000. pp 45-46. FERRAZ JNIOR, T. S. Introduo ao Estudo do Direito: Tcnica, deciso, cominao. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2003. p. 121. VERNENGO, R. J. Curso de Teora General del Derecho. 4 reimpresin de la 2 edicin. Buenos Aires : Depalma, 1995. p. 186, traduo nossa. PASQUALINI. A. et al. Observaes a respeito do Princpio da Culpabilidade no : Direito Administrativo Sancionador In: O Direito Pblico em Tempos de Crise: estudos em homenagem a Ruy Ruben Ruschel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 81. MUKAI, T. Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 89.

10 MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 195. 11 RODRIGUES, M. A. Instituies de Direito Ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 180
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12 Ibidem, 191. 13 Cfe.PONTES, H. C. O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio. So Paulo : Dialtica, 2000, p. 45. 14 Ibidem, p. 46. 15 Ibidem, p. 46/47 16 ARAJO, F. F. Princpio da Proporcionalidade: significado e aplicao prtica. Campinas: Copola, 2002, p. 50. 17 PONTES. Helenilson Cunha. O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 2000, p. 90. 18 Cfe. SILVA, L. V. O Proporcional e o Razovel. So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 91, abril/2002, p. 31. 19 VILA, H. Teoria dos Princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 108. 20 SILVA, L. V. Ob. cit, p. 25. 21 ARAJO, F. F. Princpio da Proporcionalidade: significado e aplicao prtica. Campinas : Copola, 2002, p. 32. 22 PONTES, H. C. Ob. cit, p. 54. 23 SARLET, I. W. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 350. 24 BARROS, S. T. O Princpio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. 3. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2003, p., 30 25 GUERRA Filho, W. S. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais. 3. ed. So Paulo: Celso Bastos, 2003, p. 80. 26 LAZZARINI, . T emas de Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 41. 27 Ibidem, p. 42. 28 Ibidem, ibidem. 29 Ibidem, p. 42. 30 SILVA, L. V. A. Op. cit., p. 34 31 Ibidem, p. 36. 32 BARROS, S. T. O princpio da proporcionalidade, p. 78; 33 SILVA, L. V. A. Op. cit., 38. 34 Ibidem, ibidem. 35 BARROS, S. T. Op. cit, p. 85 36 SILVA, L. V. Af. Op. cit, 40.

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37 MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 14 ed. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1989, p. 119. 38 MILAR, . Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

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Recebido em: 02/03/04 Avaliado em: 25/04/04 Aprovado em: 10/05/04

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