A PRIVATIZAO DO SANEAMENTO

A PRIVATIZAO DO SANEAMENTO

OSCAR ADOLFO SANCHEZ Doutorando do Departamento de Cincia Poltica da USP

Resumo: O texto analisa as tentativas de privatizao de sistemas municipais de saneamento bsico no Estado de So Paulo entre 1995 e 1998, salientando a atuao, estratgias e constrangimentos enfrentados pelos principais atores envolvidos, isto , as empresas multinacionais interessadas em expandir seus mercados ante a resistncia dos setores que defendem o status quo. Palavras-chave: saneamento bsico; privatizaes; municpios.

objetivo do artigo analisar as tentativas de privatizao de sistemas de saneamento bsico em municpios do Estado de So Paulo, desde a promulgao da Lei de Concesses de Servios Pblicos (no 8.987), em 1995, at o ano de 1998, evidenciando principalmente a atuao, as estratgias e os constrangimentos institucionais enfrentados pelos atores envolvidos. O setor de saneamento, estatal desde o primeiro governo Vargas, com a promulgao da referida lei que estabeleceu diretrizes para a concesso de servios pblicos e solucionou em grande parte o marco legal requerido para a privatizao de sistemas municipais de saneamento passou a ser o alvo de empresas nacionais e multinacionais, que se empenharam em abrir o novo e expressivo mercado paulista, formado por uma grande empresa estadual, a Saneamento Bsico de So Paulo (Sabesp), e quase trs centenas de servios municipais autnomos. A opo privada na gesto de sistemas de saneamento parecia um caminho inevitvel. Ela fazia parte de um processo amplo de reforma do Estado em que temas como a desestatizao, a modernizao do setor pblico e a desregulamentao passaram a fazer parte da ordem do dia. Nesse contexto, no existiam muitos motivos para se acreditar que especificamente esse setor seguiria um caminho diferente ao de outros setores da infra-estrutura geridos pelo Estado, que passaram para a iniciativa privada em poucos anos. Da mesma forma, observando algumas ex-

perincias internacionais, pases que adotaram polticas econmicas similares adotada no Brasil, como Argentina, Chile, Mxico, Peru e outros pases latino-americanos e do leste europeu, privatizaram grande parte dos seus servios de saneamento. No Brasil, no entanto, e at o final de 1998, no havia um marco regulatrio que permitisse privatizar as companhias estaduais concessionrias de servios de saneamento (as Cesbs). Apesar de alguns governos de Estado terem interesse em seguir esse caminho, como os do Rio de Janeiro, Esprito Santo, Tocantins e Bahia, entre outros, disputas entre governadores e prefeitos envolvendo controvrsias legais sobre quem era de fato o verdadeiro detentor da titularidade do poder concedente, principalmente nas regies metropolitanas, provocaram, por longo tempo, um impasse nas privatizaes. Pode-se, ainda, observar que os esforos do Governo Federal nesse perodo se dirigiram para criar os marcos regulatrios apropriados que tornassem vivel a privatizao de empresas estatais de outros setores da infra-estrutura, menos conflituosos, deixando o de saneamento bsico para ltimo termo. De qualquer forma, esse impasse no afetou os mais de mil municpios do pas no-operados pelas Cesbs, para os quais, depois da promulgao da Lei de Concesses, no havia mais impedimentos legais para privatizar seus servios de saneamento. Bastava que o prefeito aprovasse um Projeto de Lei (PL) na Cmara Municipal para esse fim.

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Dentro desse universo de municpios, o Estado de So Paulo apresentava o conjunto potencialmente mais promissor de servios municipais candidatos a serem privatizados, no apenas pelo grande nmero de populao atendida (mais de 14 milhes de habitantes), mas tambm pela qualidade do desenvolvimento econmico dos municpios onde estavam instalados. Foi assim que em abril de 1995 a empresa multinacional francesa Suez-Lyonaise des Eaux, em consrcio com a brasileira CBPO, obteve a concesso para operar os servios de saneamento da cidade de Limeira, prspero municpio da regio de Campinas que parecia ser o primeiro de uma nova era de saneamento privado no Estado. Ao analisar, porm, os resultados desse processo, passados quatro anos da promulgao da referida lei, observase que as privatizaes completas de servios no avanaram, mesmo com o empenho de muitos atores interessados, principalmente diversos prefeitos. Esse fato intrigante, porque vrios estudos demonstram os fortes recursos de poder dos Executivos, dentro do sistema poltico-partidrio vigente (Limongi e Figueiredo, 1995). Eles possuem mecanismos institucionais e de barganha que lhes permitem, em geral, controlar as decises dos legislativos e de quase todas as instncias que poderiam ter algum tipo de poder de veto dentro do municpio. Mesmo assim, os prefeitos que tentaram uma privatizao completa de suas redes de saneamento no conseguiram ultrapassar as instncias que se interpuseram na consecuo dos seus objetivos. A privatizao em Limeira passou a ser, em So Paulo, uma exceo e no a regra. O presente artigo evidenciar essa questo e tentar analisar quais as foras que se interpuseram ao poder dos prefeitos e como se organizaram para defender a gesto estatal do saneamento. A primeira parte explica a composio do setor de saneamento dentro do marco poltico-institucional brasileiro, observando a predominncia dos atores integrados ou ligados ao aparelho do Estado. Na segunda, as condies que propiciaram a entrada de um novo ator em busca de mercados: as empresas multinacionais. Na terceira parte, o campo da disputa, isto , os municpios paulistas que tentaram privatizar seus servios de saneamento e os argumentos utilizados para esse fim. Na quarta e ltima parte, o jogo entre os atores nas arenas institucionais, de influncia e coercitivas em processos de privatizao nos municpios de Limeira, Guarulhos e Jacare, no Estado de So Paulo. Por ser um estudo de caso, no ser possvel generalizar os resultados obtidos mas o trabalho pode contribuir

para o entendimento, dentro de um estudo mais abrangente, das diversas modalidades de relacionamentos e conflitos entre o setor estatal da economia e o setor privado nos processos de privatizaes. OS SETORES E O SETOR SANEAMENTO Quem se ope privatizao de um servio pblico? Quais so seus interesses? Como se mobiliza? Trabalhando com categorias olsonianas, Licnio Velasco Jr. (1997: 4041) nos oferece uma resposta bastante convincente a essas questes: Os grupos de interesse, defensores do status quo administradores e associaes dos funcionrios das empresas, sindicatos de classe, ou companhias consumidoras ou fornecedoras , se enquadram como as coalizes distributivas descritas por Olson (1982, cap. 1 a 3). Os beneficirios das empresas estatais so poucos e os benefcios percebidos so concentrados e significativos. J os beneficirios mais imediatos da privatizao so difceis at de ser identificados. A sociedade aparece como a beneficiria, mas de forma difusa. Nesse sentido, a mobilizao contra as privatizaes, por parte dos grupos interessados na manuteno do status quo, tende a ser automtica e com alto grau de coeso, o que se contrape mobilizao dos que apiam ou que se beneficiam desta poltica. A primeira impresso que fica do texto acima a imediata fora de mobilizao dos atores contrrios privatizao contra um adversrio difuso. No entanto, os programas de privatizao dos governos federal e estaduais foram levados muito adiante na dcada de 90, o que significa que os beneficirios difusos tinham recursos de poder superiores, ou pelo menos souberam jogar com mais eficincia. Assim, o caso que veremos a seguir talvez seja uma exceo, ou talvez temporalmente no se sustente se houver mudanas nas correlaes de foras, mas pode nos dar melhor compreenso de como se desenvolve esse jogo e como cada lado utiliza os recursos a seu alcance. Por outro lado, tambm levanta a questo das especificidades de cada setor, que no podem ser ignoradas nem desligadas do seu desenvolvimento histrico. Comearemos ento definindo os atores ligados ao aparelho do Estado e a estruturao do setor de saneamento dentro do marco poltico-institucional brasileiro. Segundo Pierre Muller, a interveno pblica se organiza sob duas lgicas: a territorial e a setorial, cada uma com racionalidade prpria. No primeiro caso o sistema social a ser regulado compreende um entorno geogrfico.

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No segundo, a interveno pblica procura regular a reproduo de uma entidade mais abstrata, constituda por um domnio de atividade construda verticalmente: os setores (Muller,1986:72), que podem ser entendidos como um conjunto de papis sociais estruturados em uma lgica vertical e autnoma de atuao dentro da sociedade. assim que vo se formar progressivamente novos espaos de reproduo (como os setores industriais, agrcolas, de sade, de transportes e outros) de carter a-territorial, conferindo aos indivduos identidades profissionais. Nessa perspectiva, os setores aparecem como totalidades sociais que se organizam em objetivos especficos do ramo e tendem a transformar seus objetivos setoriais em fins ltimos, ou seja, em interesse geral da sociedade. Por exemplo, a lgica do setor da sade vai no sentido de acrescentar indefinidamente as despesas com a sade, porque a vida humana no tem preo; ou a lgica das instituies militares vai no sentido de acrescentar sem limites as despesas com armamento, porque a segurana no tem preo (Muller, 1986:73). Em sntese, os setores representam a cristalizao de uma identidade profissional, e no territorial, de grupos sociais. Embora a setorializao das sociedades como modo de organizao dominante seja um fenmeno tpico do Estado moderno, ela se organiza dentro de marcos concretos de relaes, que respondem aos particulares processos poltico-institucionais de formao e evoluo dos Estados. Portanto, importante entender brevemente como se insere o setor de saneamento dentro da sociedade brasileira. A inteno mostrar o predomnio histrico dos atores que operam dentro do aparelho do Estado. Segundo Eli Diniz (1995:34), o governo Vargas (193045), durante a construo do Estado moderno brasileiro, conferiu alta capacidade s elites estatais para controlar os recursos pblicos. Concedeu burocracia estatal no s um alto grau de autonomia na definio dos rumos do desenvolvimento, mas na delimitao dos prprios objetivos dos setores. Da mesma forma, Campelo de Souza (1976:86) mostra que essa autonomia burocrtica no se deu por uma eficincia racional/formal segundo o paradigma weberiano das organizaes burocrticas. A centralizao burocrtica varguista deveu-se a uma ttica de absoro e cooptao dos agrupamentos de interesses, regionais e setoriais. Esse mecanismo permitiu a participao subordinada das elites empresariais na estrutura de poder, institucionalizando uma forma de negociao bipartite, que Diniz denomina corporativismo setorial

(1995:36), envolvendo empresrios e burocratas (com excluso dos trabalhadores) em polticas setoriais. O saneamento no existiu como um verdadeiro setor at o final da dcada de 50 porque no possua estrutura nem burocracia capacitada para desenvolver as funes de mediador setorial1 que possibilitasse absorver seu correspondente meio empresarial dentro do aparelho do Estado. Estruturou-se como tal no comeo da dcada de 60, quando, decorrido algum tempo do processo de industrializao e urbanizao, foi gerada a escala adequada para a realizao de grandes investimentos e planejamento no abastecimento de gua, que originou as grandes empresas estaduais de saneamento (as Cesbs), dentro das quais se integrou o componente privado. Para a estruturao do setor, foi importante o advento do governo militar. Para a tecnocracia do regime, a falta de saneamento comprometia o objetivo de desenvolvimento econmico. Na ausncia de capitais privados dispostos a investir na rea, os investimentos pblicos, com a criao de empresas estatais, foram considerados um requisito para promover a eficincia econmica e oferecer condies de infra-estrutura para o setor industrial. Buscou-se, no entanto, uma coerncia global com os pressupostos tecnocrticos e centralizadores do regime, ou seja, foi elaborado um projeto para o saneamento, no qual se tentou alcanar uma racionalidade tcnica na aplicao das verbas, baseado em um planejamento prvio e centralizado que se pretendia nico e homogneo para o territrio nacional. Implementado de forma gradual, o projeto criou, em 1969, o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), comandado pelo BNH e operado regionalmente pelas Cesbs, quase todas criadas com o plano. Embora de propriedade dos governos estaduais, as Cesbs eram subordinadas s diretrizes federais e deveriam obter a concesso dos servios de saneamento dos municpios do seu Estado e operar em forma de monoplio. Esse fato gerou resistncias de administraes municipais das cidades de mdio e grande portes, principalmente nos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo, muitas das quais no aderiram ao Plano Federal e continuaram operando seus sistemas de saneamento de forma autnoma, mesmo abrindo mo dos recursos federais. Com o modelo em referncia, o saneamento se colocou entre os denominados sistemas fechados, cuja principal caracterstica era uma combinao de dominncia do planejamento setorial da Unio e um arranjo tarifriofinanceiro com funes redistributivas inter-regionais, e

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comeou a se formar uma burocracia de elite dentro das empresas e a se consolidar uma capacitao nacional em engenharia e projetos. Tambm abriu um nicho para que as empreiteiras nacionais assumissem um papel de destaque nos grandes empreendimentos do setor. Durante esse perodo, e para representar o conjunto dos interesses do setor, foi criada a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes), integrada por funcionrios tcnicos das agncias federais e das Cesbs, por fabricantes de materiais e equipamentos, por empresas de consultoria e empreiteiras de obras pblicas. A Abes exerceu o monoplio de representao do setor at metade da dcada de 80 (Jorge, 1987:138).2 Enquanto existiu o regime militar, a simbiose Abes/ Cesbs em anis burocrticos foi quase completa. Porm, nos ltimos anos do regime, mudanas na ordem polticoeconmica conduziram ao aparecimento de diversas formas de participao margem dessa estrutura corporativa setorial, esvaziando-a em sua capacidade de exercer o monoplio da representao de interesses (Diniz, 1995:38). Nessa linha, surgiram na dcada de 80 dois novos componentes organizados no setor: a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) formada principalmente pela alta burocracia dos servios de saneamento dos municpios que no havia aderido s Cesbs e sindicatos, em especial a Federao dos Trabalhadores Urbanitrios (FNU).3 Embora os novos atores representassem interesses diferentes aos da Abes/Cesbs, divergindo em muitos aspectos, o consenso bsico era que a prestao dos servios de saneamento deveria ser operada diretamente por rgos do Estado, inclusive dos fabricantes nacionais de equipamentos, materiais e empresas de engenharia que com o tempo aprenderam a lidar com os agentes pblicos responsveis pelos servios. As principais divergncias eram quanto ao nvel apropriado de gesto, estadual ou municipal, e quanto distribuio dos recursos federais. Assim, o setor de saneamento entrou na dcada de 90 estruturado em uma conformao hbrida, ou seja, a coexistncia da organizao setorial tradicional da Abes/Cesbs (em So Paulo Abes/Sabesp) e os grupos mais vinculados aos municpios, principalmente a Assemae e a FNU. A partir de 1995, porm, com a ascenso de Fernando Henrique Cardoso presidncia e a promulgao da Lei de Concesses, um novo ator entra em cena para disputar o mercado de gua com os atores ligados ao aparelho do Estado: as operadoras privadas, isto , grandes empreiteiras e principalmente empresas multinacionais.

A ENTRADA DE UM NOVO ATOR O desenvolvimento e a propriedade dos servios de saneamento em quase todos os pases do mundo estiveram historicamente nas mos dos Estados, inclusive nos Estados Unidos, onde dos mais de 50 mil operadores existentes em 1995, apenas 15% eram privados. No fim da dcada de 80, principalmente desde a privatizao dos servios de saneamento na Inglaterra, esse mercado comeou a sofrer mudanas com a entrada de capitais privados na operao dos servios. A abertura das barreiras nacionais no negcio da gua colocou as empresas francesas Suez Lyonnaise des Eaux e Vivendi (ex-Gnrale des Eaux) como lderes mundiais. Elas dominaram o mercado porque aprenderam a lidar com suas caractersticas particulares: um mercado extremamente fragmentado e dirigido pelo poder pblico. Embora a Frana seja um pas com ampla tradio em servios estatais, o abastecimento de gua uma das poucas excees. Desde o comeo, no sculo XIX, essa atividade esteve nas mos da iniciativa privada. A Vivendi, por exemplo, obteve seu primeiro contrato municipal no comeo do governo de Napolen III, em 1853. A Lyonnaise, nessa poca, tambm j existia. No modelo desenvolvido na Frana, os governos locais conservavam a propriedade da infra-estrutura enquanto as empresas privadas concorriam pelos contratos de gesto para oferecer o servio. Esse modelo permitiu o aparecimento de empresas fortes e especializadas para lidar com um mercado fragmentado e pblico. Com o passar do tempo essas empresas aprenderam que uma das principais ferramentas para obter sucessos comerciais era cultivar relaes estreitas com funcionrios eleitos, e com eles criaram um forte lobby que ajudou a aventar as constantes ameaas de estatizao dos servios de gua. Com essa grande experincia, as empresas francesas estavam em excelentes condies para oferecer seus servios quando o mercado mundial se abriu no final dcada de 80 (Owen, Iskandar e Taylor, 1999). Pouco depois, comearam a atuar na Amrica Latina, obtendo concesses para operar em grandes cidades, como Buenos Aires, Santa F, Crdoba e Tucumn (Argentina), Valdivia (Chile), Bogot (Colmbia) e na cidade do Mxico, entre outras. Mas as francesas no foram as nicas. Entre as empresas multinacionais interessadas no mercado latino-americano estavam tambm as inglesas, North West Water e Thames Water, e a espanhola, guas de Barcelona. A partir de 1995 essas empresas comeam

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a operar no mercado brasileiro e em quase todas as tentativas de privatizao de servios de saneamento aparecem como as principais interessadas.4 Essas empresas, no entanto, no se limitam operao de servios de saneamento bsico, mas atuam em vrios ramos de servios ambientais, incluindo as reas de limpeza de ruas e disposio de resduos industriais, entre outras.5 Tambm controlam, por meio de subsidirias, fbricas de materiais e equipamentos. O interesse no se limita em obter concesses para operar servios, mas visa criar um mercado cativo para suas prprias fbricas, verticalizando assim todo o ciclo produtivo. Isso explica a resistncia dos empresrios nacionais privatizao dos servios. A chegada das operadoras multinacionais teve o incentivo de setores do governo federal. Os operadores financeiros (BNDES e CEF) eram favorveis a programas de reestruturao que implicassem a privatizao tanto das Cesbs como de autarquias municipais. O BNDES, principalmente, atuou como um catalizador entre os agentes pblicos dispostos a privatizar e os agentes privados dispostos a investir no saneamento mas, erroneamente, no associou esse processo com a adoo do marco regulatrio, o que resultou, pelo menos at o ano 2000, um entrave para a privatizao de empresas estaduais6 (Arretche, 1999:34), mas no dificultou a privatizao pelas autarquias municipais, para as quais a Lei de Concesses era suficiente. Na realidade, a primeira experincia de gesto privada de servios de saneamento no novo contexto foi em Limeira, nos primeiros meses de 1995, logo acompanhada por vrias outras tentativas. A seguir, vejamos o que aconteceu em So Paulo. O CAMPO DA DISPUTA Embora existissem em 1995, no Estado de So Paulo, 625 municpios, a privatizao dos servios de saneamento estava limitada por dois condicionantes. O primeiro devese existncia, no Estado, da Sabesp. O prefeito de um municpio concedente dessa empresa, para poder privatizar, deve primeiro rescindir o contrato de concesso, o que legalmente muito complexo (Sanchez, 2000:35). Esse fato limitou os provveis candidatos a 295 municpios, dos 625 existentes no Estado, pois a Sabesp operava em 330. O segundo condicionante o fator escala econmica. Realmente, os servios de saneamento bsico so monoplios naturais, servios de utilidade pblica em que a existncia de mais de um produtor mostra-se anti-econmica. A lgica a reduo dos custos pelo aumento da

escala de produo permitindo a prestao do servio com tarifas mais baixas que em regime de concorrncia. O problema, quando o monoplio privado, atingir uma produo em escala necessria para equilibrar as tarifas acessveis, o retorno dos investimentos e a gerao de lucros, sem considerar os subsdios estatais. E essa condio no tornaria vivel a privatizao completa de servios de saneamento em municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes.7 Mesmo assim, de 295 municpios em condies legais de privatizar seus servios de saneamento, ainda teramos 54 com a escala econmica apropriada. E nesses que nos deteremos. O processo de privatizao normalmente comea com a chegada ao municpio de representantes das operadoras privadas, que a partir de 1995 adotaram uma agressiva poltica de assdio s autoridades locais tentando mostrar as vantagens de privatizar o saneamento das suas cidades. Essas empresas, a pedido ou no do prefeito, procuram informaes tcnicas nos DAAEs ou SAAEs, 8 elaboram um estudo de viabilidade para a concesso (total ou parcial) dos servios e o apresentam ao prefeito, formal ou informalmente, que avalia se conveniente a concesso. Em caso positivo, contrata uma empresa de consultoria para elaborar o edital e a seguir envia um PL Cmara Municipal. Se aprovado o PL (o que nem sempre acontece), o prefeito publica o edital e mais tarde feita a licitao pblica. Mesmo depois de realizada a licitao, a qual normalmente enfrenta contestaes judiciais de sindicatos, associaes ou de empresas que se sentiram prejudicadas, esta pode ser cancelada (mais adiante veremos por qu). Esse processo se repetiu, em suas diferentes formas, em todos os municpios onde se tentou privatizar. Ao serem examinadas as tentativas de privatizao, isto , a vontade poltica de um prefeito em privatizar o saneamento de sua cidade considera-se vontade efetiva apenas quando enviado um PL Cmara Municipal pedindo autorizao , devem-se observar quais foram os municpios que tentaram privatizar, o resultado da votao do PL e se a concesso foi efetivada. Nove prefeitos enviaram PLs s Cmaras Municipais para privatizar seus servios de saneamento mas apenas quatro foram aprovados e os cinco restantes, rejeitados (ou retirados pelo prefeito antes da votao).9 Mesmo assim, apenas um processo foi concretizado, o de Limeira. Um dos principais argumentos de defesa da entrada da iniciativa privada na operao de servios municipais de saneamento era que a empresa faria os investimentos ne-

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(1) 2001 TABELA 1 Municpios que Tentaram a Privatizao Completa de seus Sistemas de Saneamento Estado de So Paulo 1995/98 Partido do Prefeito PMDB PMDB PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PT PPB Projeto de Lei na Cmara Municipal Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Rejeitado Rejeitado Rejeitado Rejeitado Rejeitado Privatizao Efetivada Sim No No No No No No No No

Municpios

Limeira Jacare Guarulhos Leme Catanduva Indaiatuba Valinhos Mato Rio Claro

Fonte: Jornal da Assemae; TRE.

cessrios para permitir o aumento dos ndices de coberturas das redes de gua e esgotos existentes, porque havia falta de recursos dos rgos pblicos gestores dos sistemas (Moreira, 1996 e 1998; BNDES, 1998). Esse argumento, porm, no generalizvel. Dos 54 municpios do Estado com sistemas municipais e mais de 50 mil habitantes, 47 apresentavam um ndice de cobertura de abastecimento de gua superior a 90%, e em 43 a cobertura de esgotos canalizados era superior a 75% j em 1991. Os ndices de cobertura de 90% e 75% para gua e esgoto so respectivamente os mnimos recomendados pela ONU para atender s populaes urbanas.10 Dos sete sistemas municipais com cobertura deficientes, cinco deles Campo Limpo Paulista, Vrzea Paulista, Itarar, Hortolndia e Mogi das Cruzes outorgaram a concesso dos seus servios Sabesp nos anos de 1997/98, o de Mogi das Cruzes de forma parcial. Ou seja, com exceo de Guarulhos e Atibaia, os sistemas municipais autnomos restantes de So Paulo possuem bons (ou muito bons) ndices de cobertura de redes de gua e esgoto. Esse no foi, portanto, um motivo relevante que justificasse as tentativas de privatizao. Por exemplo, no edital de privatizao no municpio de Jacare se estipulava que as coberturas deveriam chegar, nos primeiros cinco anos de concesso, a 98% as de gua, e a 91% as de esgoto, mas j existiam coberturas de 95% e 90%. Em Limeira, Catanduva e Leme os editais previam a universalizao em cinco anos, e as coberturas j eram de 98% e 93% em Limeira; 99% e 96% em Catanduva, e 99% e 95% em Leme, segundo dados do

IBGE de 1991. Na verdade, e dentro dessa lgica, esse seria um argumento vlido para privatizar apenas no municpio de Guarulhos, onde as coberturas eram de 86% e 52%, porm nesse municpio o edital de privatizao no previa coberturas a alcanar. Por outro lado, salvo excees, como o municpio de Mato, as autarquias de So Paulo so superavitrias ou se auto-sustentam sem recorrer a recursos oramentrios, mesmo considerando em alguns casos o excesso de funcionrios11 e as tarifas subsidiadas para moradores na faixa de consumo de at 10 metros cbicos, praticadas por quase todos os sistemas municipais. Isso significa que os servios de gua, como regra, so rentveis. Pode-se supor que o principal interesse dos prefeitos em privatizar os servios seria a remunerao que as empresas privadas pagariam ao municpio pela concesso. necessrio, porm, observar que a concesso em saneamento do tipo no-onerosa, ou seja, a empresa ganhadora no paga ao municpio pela concesso, apenas se compromete a investir na melhoria dos servios. No h, praticamente no mundo inteiro, concesses onerosas porque o objetivo bsico de uma mudana de gesto nesse setor a universalizao dos servios no apenas para o conforto da populao, mas, e principalmente, como instrumento preventivo de sade pblica.12 Por fim, no existiam servios altamente endividados, porque as autarquias municipais no tm grande capacidade de endividamento. Os recursos para investimentos e/ou capacitao tcnica so da prpria autarquia ou oramentrios do municpio. Eventualmente obtm recursos na CEF ou de programas estaduais, como o Sanebase e o Fehidro.13 Nessas condies, torna-se evidente o legtimo interesse das empresas privadas: altas coberturas j instaladas, servios rentveis, concesses no-onerosas, recursos para investimentos do BNDES. Mas, vistos de outro ngulo, quais foram os argumentos utilizados pelos prefeitos? Se um prefeito realmente quiser privatizar, uma boa empresa de consultoria pode elaborar argumentos que justifiquem tal alternativa, como por exemplo em Jacare, onde se argumentou que existiria uma forte demanda de gua para consumo industrial. Ademais, como nenhum servio possui um funcionamento perfeito, determinados aspectos tcnicos, operacionais e a previso de objetivos empresariais a serem alcanados podem ser elementos importantes para uma razovel justificativa. Dessa forma, o prefeito tendo decidido privatizar os servios, comea o jogo na arena institucional, na qual vai tentar se valer dos recursos de poder que seu papel lhe confere.

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O JOGO Quando um prefeito tenta dar a concesso de seus servios de saneamento, so duas as alternativas: ou opta por empresas privadas ou pela Sabesp. Como a empresa estadual no participa de concorrncias pblicas,14 a opo do prefeito deve ser feita antes de enviar o PL Cmara Municipal. No h disputa direta nas concorrncias entre a Sabesp e as empresas privadas. A opo entre uma e outra deve ser do prefeito. Qualquer que seja a opo, a resistncia concesso comea na Cmara Municipal embora em menor medida quando a escolhida a Sabesp no momento do envio do PL pelo prefeito, que precisa ser aprovado por maioria qualificada. Para a aprovao do projeto, o prefeito conta sempre com o apoio fechado de seu grupo, que no necessariamente se confunde com sua base de sustentao na Cmara Municipal, da qual apenas uma parte. Como necessrio um amplo nmero de votos para aprovar o PL, a capacidade e os meios disponveis de ambas as partes (por um lado, o grupo do prefeito, e por outro, a oposio) para convencer os vereadores do grupo intermedirio que normalmente votam com o prefeito mas que no so de seu grupo decidiro o resultado. Se o prefeito no consegue convencer um nmero suficiente de vereadores, retira o projeto. A principal resistncia ao PL surge dos vereadores que fazem oposio sistemtica ao prefeito, mas essa resistncia no pode ser interpretada em funo da condio ideolgico-partidria dos vereadores sobre o papel do Estado na proviso de bens e servios. Em Indaiatuba, por exemplo, a oposio ao projeto de privatizao do prefeito do PMDB, Flavio Tonin, foi liderada pelo vereador eleito pelo PFL, Tadao Toyama. Em Mato, a principal oposio ao projeto do prefeito do PT, Adauto Scardoelli, foi do vereador do PMDB, Edson Correia. Em Limeira, a oposio ao projeto do prefeito do PMDB, Jurandir Paixo, foi de Luiz Carlos Pierre, do PT, junto com Davi Poleti, do PFL. No entanto, a disputa na Cmara Municipal pela aprovao do PL no fica circunscrita a esse espao. Existem fontes de presso externa sobre os vereadores do grupo intermedirio para votar contra: a primeira se d pelos sindicatos dos trabalhadores do DAAE/SAAE em questo; a segunda, promovida pela ao da Assemae e, em algumas situaes, tambm da Sabesp. Nesse momento no h divergncias entre os atores do setor. Pelos fortes recursos de poder do prefeito, o interesse comum dominar principalmente a arena de influncia, isto , o

espao em que os grupos e indivduos disputam o domnio sobre a opinio pblica e no qual cada um busca moldar as concepes sociais sobre os assuntos em pauta. O grupo de vereadores de oposio normalmente no tem os conhecimentos tcnicos necessrios para questionar as necessidades que o prefeito, amparado por uma consultoria prvia, justifica para privatizar os servios. Nesse sentido, a ao desses vereadores poderia parecer uma pura oposio destrutiva ao projeto do prefeito. Tampouco o conhecimento vem dos sindicatos, que possuem alguma capacidade (de acordo com o municpio) para mobilizar determinados grupos sociais, principalmente os ligados igreja catlica e outros sindicatos, a pressionar os vereadores. Em geral no possuem propostas concretas, a no ser as de cunho ideolgico (o saneamento deve ser uma funo do Estado), mas que pode ser confundida apenas com interesse corporativo. A ao tcnica e o conhecimento que vo fundamentar a oposio e refinar a posio dos atores locais dando-lhes as bases para consolidar um movimento coerente de opinio pblica, contrrio privatizao, so da Assemae. Nas audincias pblicas que precedem a votao do projeto (em geral presentes os formadores de opinio da cidade: jornalistas, engenheiros, padres, professores, e outros lembrando que no se est lidando com megacidades, como Rio de Janeiro ou So Paulo e a ao dessas pessoas extremamente capilar), a Assemae manda sua tropa de choque, formada por um pequeno grupo de assessores tcnicos e jurdicos capacitados para enfrentar o prefeito e as empresas de consultoria em que ele se apia no campo do conhecimento. Depois de expor um diagnstico da situao do SAAE/ DAAE em questo, a Assemae invariavelmente apresenta projetos concretos para solucionar os eventuais problemas, tanto de questes tcnicas como administrativas e/ ou financeiras. A capacidade de seus representantes para tornar compreensvel uma questo de natureza complexa, inclusive discutir os aspectos obscuros (para os leigos) dos editais de concesso, dificulta a defesa dos argumentos em favor das privatizaes. Por outro lado, expe, por exemplos internacionais e principalmente com o caso Limeira, que uma privatizao seguida de um aumento de tarifas. E esse um elemento de influncia muito importante, porque quando os servios de saneamento so deficientes, principalmente quando falta gua nos domiclios, qualquer soluo proposta para o problema, inclusive um aumento de tarifas ou at a privatizao dos servios, pode ser aceitvel para a populao. No entanto,

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como os problemas de abastecimento de gua e coleta de esgotos no Estado de So Paulo no so graves, ao contrrio, os sistemas municipais possuem em geral boas coberturas, a ameaa de aumento tarifrio (real ou imaginrio) torna-se um elemento de presso muito forte, depois de eficientemente divulgado. A seguir, e convencidos desses argumentos, jornais, emissoras de rdio do municpio, movimentos populares e, em alguns lugares, a igreja catlica,15 entram na campanha de presso sobre os vereadores j em posse de elementos concretos para sustentar uma discusso fundamentada. Ou seja, o papel da Assemae no apenas um trabalho de reflexo tcnica e de elaborao de propostas de novas medidas de interveno. Seu principal papel no municpio transformar uma realidade relativamente obscura em um programa de ao poltica coerente, fornecendo as ferramentas necessrias para superar a assimetria de informao. Essa presso sobre os vereadores, facilitada pela necessidade de se obter maioria qualificada para aprovar o projeto de lei, fez os prefeitos desistirem da privatizao em cinco dos nove municpios em questo, embora em alguns, como Rio Claro, nem foi necessria a ao institucional da Assemae, mas apenas dos membros dessa organizao atuantes no prprio municpio. Em sntese, dominar a arena de influncia como fator de presso sobre os vereadores tornou-se a primeira e grande instncia de veto s privatizaes. Em quatro municpios, no entanto, os recursos de poder dos prefeitos mostraram-se superiores s presses externas e conseguiram aprovar o PL: Limeira, Jacare, Guarulhos e Leme. Assim, a luta do setor continua fora da Cmara Municipal, na arena institucional, principalmente com aes na justia. Aqui a oposio foi em certa medida facilitada por suspeitas de concorrncias dirigidas com a manipulao dos editais. A experincia adquirida pela privatizao em Limeira possibilitou Assemae munir os sindicatos e outras organizaes com os meios necessrios para a batalha judicial. Por outro lado, houve a interveno da Sabesp atuando tambm na arena coercitiva, que pelo seu impacto foi capaz, na sua rea de influncia, de constranger os agentes da privatizao. Vejamos o que aconteceu nos municpios de Limeira, Guarulhos e Jacare. Limeira Em 1994, o prefeito de Limeira, Jurandir Paixo (PMDB), contratou a empresa de consultoria Socienco,

sob o critrio de notria especializao, para fazer um estudo de viabilidade a fim de outorgar a concesso do sistema de saneamento da cidade ao setor privado. O processo de concesso comeou na quarta-feira, 27 de abril de 1994, quando o prefeito enviou um PL Cmara Municipal em regime de urgncia especial. Como a Cmara se reunia apenas s segundas-feiras, foi convocada uma reunio extraordinria para sexta-feira, dia 29. O projeto, sem passar por nenhuma comisso temtica, foi direto para o relator que, em poucas horas, deu parecer favorvel. Convocada uma nova reunio extraordinria para o domingo, foram apresentadas 30 emendas, mas a bancada ligada ao prefeito rejeitou todas e aprovou o projeto original por 15 votos a 6. Poucos dias depois (em maio desse ano) foi lanado o edital. Uma das exigncias era as empresas concorrentes j terem operado sistemas de saneamento em cidades com pelo menos 10 mil domiclios (aproximadamente 40 mil habitantes). Como no existiam no Brasil empresas privadas que cumprissem tal requisito, a vencedora deveria estar assim obrigatoriamente coligada a uma operadora estrangeira. Porm, uma empresa nacional interessada, a Buzolin, entrou na justia e conseguiu suspender a concesso questionando as exigncias do edital. No ano seguinte, em 1995, j na vigncia da Lei de Concesses, foi feito um novo edital e a licitao realizada no ms de abril, quando a classificao final das empresas participantes e suas propostas no foram apresentadas, apenas foi declarado vencedor, como j se esperava na cidade, o consrcio formado pelas empresas CBPO (do Grupo Odebrecht) e a francesa Suez Lyonnaise des Eaux, que assumiu a operao dos servios dois meses depois com o nome de guas de Limeira. A concesso foi noonerosa, pelo prazo de 30 anos, e a nova empresa se comprometeu a investir R$ 98 milhes, dos quais 40% nos cinco primeiros anos. Nos primeiros meses de concesso, as tarifas aumentaram em parte pelo repasse do ISS que no era cobrado anteriormente. Tambm a cota mnima de consumo subsidiado baixou de 10 para 5 metros cbicos. Seguiram-se inmeras denncias sobre a queda da qualidade do servio, noticiadas quase diariamente na imprensa local e regional. A Cmara Municipal instaurou pouco depois uma CPI para investigar a privatizao. As suspeitas eram de irregularidades no edital, indcios de enriquecimento ilcito do prefeito e o fato de a empresa de consultoria contratada antes da privatizao ter vnculos empresariais com o Grupo Odebrecht, uma das ganhadoras da concesso.

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Depois de trs meses de investigaes, a CPI apresentou como resultado dois relatrios, um do grupo de oposio ao prefeito e outro do grupo que o apoiava. Este ltimo foi considerado oficial e no apontou irregularidades. No ano seguinte, o Ministrio Pblico (MP) impetrou uma ao civil solicitando a anulao da concesso. A ao foi deferida na 4a Vara de Justia da cidade. Tambm o MP solicitou uma ao cautelar requerendo o seqestro dos bens do prefeito, acusado de fraude e enriquecimento ilcito, porm indeferida porque o juiz considerou as provas inconsistentes. Nesse mesmo ano, o Tribunal de Contas do Estado (TCE) apontou graves irregularidades no processo.16 Essa foi, at dezembro de 1998, a nica concesso total efetivada em municpios com populao superior a 50 mil habitantes no Estado de So Paulo.17 Em Limeira houve mobilizao poltica, principalmente de partidos opositores ao prefeito, mas Jurandir Paixo conseguiu ultrapassar todas as instncias adversas e levou adiante a privatizao. Deve-se observar, no entanto, que ela comeou formalmente em 1994 e concretizou-se nos primeiros meses de 1995. Tanto a Sabesp, que estava se reestruturando e definindo sua poltica nesse perodo, como a Assemae ainda no estavam preparadas para agir contra adversrios desse porte. O processo vitorioso em Limeira foi um forte impulso para as empresas privadas, principalmente as francesas, tentarem entrar no Estado de So Paulo. Mas por outro lado proporcionou ao setor saneamento um aprendizado que utilizaria com muita competncia nas posteriores tentativas de concesso, principalmente em sua funo estratgica para influir nos municpios, alm de capacidade para enfrentar suspeitas de manipulao de licitaes. Limeira foi na realidade uma vitria de Pirro para a Lyonnaise des Eaux em So Paulo. Ficou com m-fama no Estado. Guarulhos Observando a forma de atuao da Lyonnaise em Limeira, assim como nos processos de concesso nos quais a empresa esteve envolvida nas cidades de Mendoza e Crdoba, na Argentina, ela parece seguir, pelo menos na AmricaLatina, um determinado padro. Dificilmente a empresa entra em uma concorrncia sem ter algum tipo de acordo prvio com as autoridades que comandam o processo.18 Vejamos o que aconteceu no municpio de Guarulhos. Depois de obter a concesso em Limeira, a empresa francesa apostou na concesso do maior municpio do

Estado de So Paulo (com exceo da capital). Em Guarulhos, localizado na Regio Metropolitana, o prefeito Vicentino Papotto (PMDB) enviou, em maio de 1996, um PL Cmara Municipal pedindo autorizao para conceder iniciativa privada a gesto completa dos servios de gua e esgotos. Um parecer feito por uma empresa de consultoria contratada pelo prefeito apontava a concesso como uma resposta falta de gua em alguns bairros, uma vez que o municpio comprava gua por atacado da Sabesp e no era suficientemente abastecido por ela. A provvel concessionria, ademais, deveria buscar fontes alternativas de captao para diminuir essa dependncia. Outra soluo apontada era a resoluo de deficincia de cobertura das redes de esgoto, que nesse ano alcanava pouco mais de 50% dos domiclios, a pior da RMSP. O PL foi aprovado na Cmara Municipal em 13 de junho de 1996 por 18 votos a 3. No entanto, a votao foi anulada pela justia porque no foi permitida a apresentao de emendas ao projeto, contrariando o regimento interno da casa. A segunda votao aconteceu no dia 16 de agosto e o projeto voltou a ser aprovado pelo mesmo placar (18 a 3). Assim como em Limeira, todas as emendas apresentadas foram indeferidas. No dia 3 de setembro, o SAAE publicou um aviso para que as empresas interessadas retirassem o edital e marcou-se para o dia 23 de outubro a data de abertura dos envelopes. Os principais concorrentes concesso eram as francesas Lyonnaise des Eaux e Vivendi. Tambm como em Limeira, a imprensa local noticiava antecipadamente que a Lyonnaise seria a vencedora da concorrncia. Durante o perodo de tramitao do projeto de lei aconteceram audincias pblicas na Cmara Municipal e em uma universidade da regio, e foram chamadas a participar a Sabesp e a Assemae. As complexidades da operao do SAAE e das regras tcnicas do edital demandaram a presena de pessoas do setor.19 Os representantes da Assemae, fazendo um diagnstico sobre a situao do SAAE, mostraram que o principal problema era operacional. Existiam deficincias na cobertura de esgotos, mas os investimentos necessrios reduziam-se a redes coletoras domiciliares. Segundo a Assemae, o municpio no precisava investir no tratamento nem na disposio final porque Guarulhos era um sistema complementar ao operado pela Sabesp em toda a RMSP. Quanto falta de gua, o SAAE tinha perdas (fsicas e principalmente de fraudes na leitura de hidrmetros) de mais de 40%. O fato de maior impacto sobre a populao e a mdia local, no entanto, foi

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mostrar os aumentos de tarifas e a suposta queda de qualidade dos servios que ocorreu no municpio de Limeira depois de a Lyonnaise ter assumido os servios. Por outro lado, a Sabesp, interessada em operar no municpio, se props a assumir a concesso, comprometendo-se a alcanar, em cinco anos, 100% de cobertura das redes de gua e 85% das de esgotos, que nesse momento eram de 86% e apenas 52%, respectivamente. Para chegar a esse resultado, a empresa calculava investir R$180 milhes, mas o prefeito alegou que pelo estudo da empresa de consultoria por ele contratada seriam necessrios investimentos da ordem de R$780 milhes e que outras empresas estavam dispostas a investir esse valor. Considerando a licitao de cartas marcadas, o vice-presidente da Sabesp, Antnio Marsiglia Neto, declarou em audincia pblica que a gua fornecida pela Sabesp ao municpio era subsidiada e ameaou cortar o subsdio caso o SAAE fosse transferido a uma operadora privada, o que causaria um brusco aumento de tarifas. Alm disso, a empresa no se comprometeria em abastecer de gua suficiente esse municpio, porque daria prioridade a outros municpios da regio, de gesto pblica (Jornal da Assemae, jun. 1996:11). Com o material debatido nessas audincias e principalmente com as ameaas da Sabesp os jornais e as emissoras de rdio do municpio comearam a fazer uma campanha contrria privatizao, enfatizando principalmente um inevitvel aumento de tarifas numa gesto privada e as suspeitas de que a concorrncia era manipulada. Em pleno perodo eleitoral, o prefeito Vicentino Papotto percebeu que esse movimento estava prejudicando seu candidato, Pascoal Thomeu. Para no sofrer prejuzos eleitorais, acabou enviando um novo PL Cmara no dia 23 de outubro, cancelando a concesso. No entanto, pouco antes de o prefeito cancelar a concesso, dirigentes da Lyonnaise procuraram a Sabesp para negociar regras claras para uma futura compra de gua por atacado. No possvel provar a resposta dos dirigentes da Sabesp mas possvel inferir que, por ter tambm interesse na concesso, sua resposta fosse negativa. Alguns dias depois, ao cancelar a concesso, o prefeito justificou sua atitude alegando que o processo de privatizao est sendo explorado politicamente e poder trazer prejuzos irreversveis ao municpio na medida em que afasta licitantes em potencial (grifos meus) (Jornal da Assemae, out. 1996:10). As empresas se retiraram da disputa pela falta de garantias da Sabesp no fornecimento de gua.

Concluindo, na tentativa de privatizao em Guarulhos, embora o papel da Assemae na assessoria aos vereadores e aos sindicatos tenha sido importante para dar bases concretas mobilizao contrria privatizao, o poder de coero da Sabesp teve tambm um papel relevante. No clculo da empresa, o importante era no deixar as francesas ganharem. Mantendo a gesto com a prefeitura, poderia obter a concesso com os prximos prefeitos. Jacare A participao do setor tambm pode ser constatada na tentativa de privatizao no municpio de Jacare. Nesse municpio, em janeiro de 1996, o prefeito Thelmo Cruz (PMDB) enviou um PL Cmara Municipal pedindo autorizao para outorgar a concesso total dos servios de saneamento do municpio prestado pelo SAAE. O prefeito justificou o pedido alegando falta de condies financeiras para ampliar o consumo industrial e construir estaes de tratamento de esgotos. O municpio possui 173 mil habitantes e est situado na regio de So Jos dos Campos. O SAAE nesse ano abastecia de gua 95% dos domiclios e 90% possuam rede de esgotos, mas no existia tratamento. A consultoria prvia e a preparao do edital foram realizadas por pessoas ligadas Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo.20 Os prprios representantes dessa Fundao foram os encarregados de defender a privatizao nas audincias pblicas. Nos primeiros dias de maro desse ano, o PL foi aprovado na Cmara Municipal, mas (novamente) por problemas regimentais houve uma segunda votao, quando o prefeito obteve outra vitria. Entretanto, apenas em outubro o edital foi lanado, marcando para o dia 5 de dezembro a abertura dos envelopes, menos de um ms antes da mudana de prefeito. O movimento de oposio no municpio apresentou caractersticas similares s de Guarulhos. Comeou com a mobilizao de alguns vereadores de oposio e o sindicato dos trabalhadores do SAAE/Jacare, recebendo ajuda da Assemae e da Sabesp para a luta travada na arena de influncia. Alm de participar das audincias pblicas, nas quais municiou a imprensa local com elementos concretos sobre os problemas de privatizar os servios, a Assemae prestou assessoria jurdica ao sindicato para que ele entrasse com uma ao popular na justia contra a privatizao. J a Sabesp que nesse municpio no tinha poder coercitivo como em Guarulhos novamente se apresen-

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tou como alternativa, recusada pelo prefeito com a alegao de que a Lei de Concesses exigia uma licitao pblica. A empresa entrou ento com um mandado de segurana na justia alegando que o edital feria a Lei de Licitaes. Ao mesmo tempo, a empresa Estacon Engenharia entrou com um pedido de impugnao do edital no Tribunal de Contas do Estado.21 Nos primeiros dias de dezembro, o juiz da primeira vara do Frum de Jacare, concedeu liminar suspendendo a concesso com base na ao popular promovida pelo Sindicato dos Trabalhadores do SAAE (e elaborada pela Assemae). O juiz acatou a tese de que o edital de concesso feria a Lei de Licitaes ao restringir a participao de empresas. Em janeiro do ano seguinte o novo prefeito, Benedicto Lencini (PSDB), enviou um PL Cmara Municipal cancelando a privatizao. A partir de 1997, com a ascenso dos novos prefeitos, as tentativas de privatizao praticamente cessaram, com exceo de Mato, que foi abortada pela atuao conjunta da Assemae e dos sindicatos. Nesse municpio, a proposta da Assemae de tornar viveis os servios de saneamento (que eram deficitrios) acabou sendo adotada e implementada pelo prefeito. CONCLUSO A opo por privatizar servios de saneamento municipais no Estado de So Paulo foi limitada por alguns fatores condicionantes. No primeiro, de ordem legal, os municpios concedentes da Sabesp eram ligados empresa por contratos assinados nas dcadas de 70 e 80, pelo perodo de 30 anos, com clusulas que dificultavam a resciso e privilegiavam a prpria Sabesp na hora da sua renovao. No segundo, de ordem estrutural, a operao privada era potencialmente vivel em municpios que apresentavam escala econmica de produo. Isso limitou a 54 os que cumpriam esses requisitos. Observa-se, no entanto, dentro desse universo, que quando se tentou uma privatizao total dos servios existiu um terceiro condicionante, um fator poltico, isto , uma forte e organizada resistncia de diversos atores sociais agrupados no chamado setor saneamento. Formado no Estado basicamente pela Sabesp, pela Assemae e por sindicatos, esse setor, embora representasse interesses muitas vezes divergentes, reuniu o que cada um tinha de mais forte para defender seu mercado. O nmero de 54 municpios expressivo em um pas onde predominam as Cesbs. Esse fato em grande parte foi

produto das polticas prvias ao Planasa em So Paulo, que criaram as condies para que eles resistissem em se incorporar Sabesp durante o perodo autoritrio (Sanchez, 2000:25-28). Como resultado, formou-se uma burocracia municipal que aprendeu com o tempo a lidar com carncias administrativas e de recursos. No perodo da re-democratizao criou-se a Assemae, que tem em So Paulo sua principal base. Durante as tentativas de privatizao, a Assemae aportou o conhecimento tcnico que ajudou a combater a assimetria de informao, possibilitando ao setor poltico das cidades, mdia, aos movimentos sociais e, principalmente, aos sindicatos, meios para organizar movimentos de resistncia coerentes na luta para dominar, sobretudo, a arena de influncia. J os sindicatos mostraram um poder de mobilizao expressivo quando municiados de meios efetivos para agir. A existncia no Estado de uma Cesb, como a Sabesp, no um impedimento per se entrada do setor privado. O fato significativo que a Sabesp implementou durante o perodo em questo uma poltica empresarial com o objetivo de tornar a empresa mais eficiente e expandir sua rea de atuao dentro do Estado. Assim, atuou, por um lado, como fora intimidatria. Se houve apenas nove prefeitos que tentaram formalmente uma privatizao completa de seus servios de saneamento, em grande parte foi resultado da poltica expansiva da empresa no Estado. Ou seja, qualquer prefeito que tenta uma concesso dos servios deve antes construir fortes argumentos para responder pergunta: por que outorgar a empresas privadas e no Sabesp? Por outro lado, obstruda de participar de concorrncias, criou regras informais no jogo ao ameaar cortar subsdios em Guarulhos. Dentro de sua principal rea de influncia, a RMSP, a Sabesp, um ator interessado em condies privilegiadas, tornou as regras formais menos decisivas, em virtude de seu alto poder coercitivo. A resistncia foi facilitada por aspectos institucionais/ legais como, por exemplo, a necessidade de maioria qualificada nas Cmaras Municipais para aprovar os projetos de privatizao. No entanto, a experincia de Limeira mostrou que os impedimentos poderiam ser ultrapassados com os fortes recursos de poder dos prefeitos se no encontrassem pela frente uma resistncia coesa. Por outro lado, as aes das agncias federais no perodo, principalmente do BNDES indutor da privatizao dos servios pecaram por no considerar as especificidades qualitativas e institucionais de cada Estado. Ou melhor, o que pode ser bom para um Estado no ser necessaria-

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mente para todos os outros. Em So Paulo, o cruzamento dessas condies e a induo privatizao de um servio pblico razoavelmente eficiente tornaram necessrio criar incentivos que extrapolaram uma legtima e honesta busca por mercados.

8. Os servios municipais de saneamento so oferecidos por algum rgo da administrao direta ou por uma autarquia municipal, que responde pelo nome genrico de Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAEs) ou Departamentos Autnomos de gua e Esgotos (DAAEs). Quando se menciona algum desses servios municipais, faz-se com o nome de DAAE/SAAE, embora alguns no sejam autarquias. 9. Vrios outros prefeitos tambm tentaram privatizar os servios de saneamento de suas cidades, como o de Campinas, por exemplo, mas no chegaram a enviar o PL Cmara Municipal porque, em consultas prvias, perceberam que havia poucas possibilidades do projeto ser aprovado. 10. Estes dados so do censo realizado pela Fundao IBGE em 1991. Desse ano em diante as coberturas melhoram em muitos municpios. Porm, ante a falta de informaes completas e confiveis, optou-se por utilizar as do IBGE. 11. Por exemplo, dois anos aps obter a concesso, a guas de Limeira havia diminudo o nmero de funcionrios de 440 para 220. 12. O BNDES apenas se convenceu de que esse modelo o adequado para o setor de saneamento somente no ano 2000. (O Estado de S.Paulo, 10/10/2000). 13. O Programa Estadual de Financiamentos para obras de Saneamento (Sanebase) foi criado em 1991. um programa de crdito para os sistemas municipais, financiado com recursos do oramento do Estado e intermediado pela Sabesp. O Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro) foi institudo pela Lei Estadual no 7.663/91 para financiar, tambm com recursos oramentrios, programas estaduais e municipais de conservao de recursos hdricos. 14. O problema das Cesbs em participar de concorrncia pblica que elas no se sujeitam s normas das empresas privadas, quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, exigidas na Lei de Concesses. 15. No municpio de Leme, por exemplo, alguns padres faziam campanha contra a privatizao nas missas. 16. O parecer no 00925/010/96 do conselheiro Flvio Biazzi apontou quatro irregularidades: 1) que o contrato de concesso tinha sido homologado no mesmo dia em que se adjudicou a sentena; 2) que o edital de concorrncia no indicou os bens reversveis; 3) que a classificao final das empresas participantes da licitao e suas propostas no foram tornadas pblicas; e 4) que o contrato de concesso no tinha referncias sobre o valor total da concesso. 17. Em dezembro de 1999, depois de quatro anos de processo, a Justia cancelou o contrato de concesso apontando inmeras irregularidades. A empresa guas de Limeira apelou da deciso. 18. Nessas duas cidades argentinas, os processos de privatizao dos servios de gua foram cancelados na justia por denncias de acordo prvio e manipulao do edital entre essa empresa e as autoridades que comandavam o processo (Assemae, 1996:13). 19. Um ex-deputado estadual que participou do movimento, em depoimento ao autor desse trabalho, disse: Ns fizemos uma audincia pblica e outros debates na Cmara Municipal, em que convidamos pessoas do setor. Nesse sentido foi extremamente importante a ajuda de Rodolfo Costa e Silva, Joo Batista Peixoto e a assessora jurdica Tnia Nahum [todos da Assemae]. Eles nos passaram muitas informaes, imprescindveis para enfrentar com sucesso a privatizao, porque tnhamos dificuldades para enfrentar os aspectos tcnicos do processo. 20. Tratava-se de pessoas que ocuparam cargos de direo na Sabesp durante o governo Fleury. No municpio de Catanduva a consultoria prvia tambm foi realizada por pessoas da Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo. 21. Entre a Lei Municipal no 3.763/96, que autorizou a concesso, e o edital existiam critrios de julgamentos diferentes para decidir qual seria a empresa vencedora.

NOTAS
E-mail do autor: oscar9san@hotmail.com Agradeo a colaborao e comentrios da professora Maria Herminia Tavares de Almeida e a ajuda da Fapesp. 1. Os mediadores setoriais so os agentes do setor com capacidade e viso de conjunto para elaborar polticas pblicas (Pierre Muller, 1986). 2. Antes da criao da Abes, os engenheiros sanitrios se reuniam na Associao Interamericana de Engenharia Sanitria (Aidis), criada em 1946. A seo brasileira da Aidis foi fundada no Rio de Janeiro em 1948 e a de So Paulo, em 1949. Durante esse perodo, alm dos prestadores de servios municipais e estaduais, existiam 13 agncias federais que lidavam com saneamento bsico, embora de forma no-exclusiva, como a Sudene, o DNOS e o DNOCS, e tinham modelos de gesto e interesses diferentes. A partir do Planasa, as Cesbs praticamente monopolizaram a prestao dos servios. 3. A Assemae congrega advogados, administradores de empresa e principalmente engenheiros sanitrios. Foi fundada em 1984 por iniciativa de sanitaristas da Fundao Nacional de Sade (Funasa), autarquia do Governo Federal, para defender os interesses dos municpios no-concedentes das Cesbs. Embora conte com associados em todo o pas, a principal base da Assemae est no Estado de So Paulo. J a FNU tem base nacional, congrega 62 sindicatos, rene trabalhadores dos setores de energia eltrica, gs e saneamento e nesses setores atua por meio de sua Secretaria de Saneamento. 4. Por exemplo, a Vivendi controla, desde 1997, 38% da Cesb do Paran, a Sanepar. Ademais, na tentativa de privatizao (no-concretizada) da Cesb do Rio de Janeiro, a Cedae, o provvel consrcio vencedor seria formado pela Vivendi, com 40%, Lyonnaise des Eaux, tambm com 40%, e Thames Water, com 20%. A primeira capital de Estado a privatizar os servios de gua foi Manaus, em maro do ano 2000. A empresa vencedora foi a Lyonnaise. 5. A empresa Vega Engenharia, por exemplo, que presta servios de recolhimento de lixo e limpeza de rua para a Prefeitura de So Paulo, pertence Lyonnaise des Eaux. No ano de 1998, a empresa convidou o prefeito Celso Pitta para visitar sua sede na Frana, pagando todas as despesas (segundo denncia da jornalista Rosely Forganes, da Rdio Eldorado). Pouco depois de sua volta da Frana, o prefeito denunciou a falta de contrato de concesso do Municpio com a Sabesp e se props a entrar na justia para recuperar a concesso dos servios para posteriormente privatiz-los. Quem comandaria o processo seria o ex-senador pelo Amazonas Gilberto Miranda, que tem ligaes comerciais com a Lyonnaise, mas a iniciativa no avanou. De qualquer forma, o Ministrio da Fazenda aceitou os recursos de uma futura privatizao dos servios para completar a conta grfica (os 20% que so pagos vista) da renegociao da dvida da prefeitura, no valor de R$1,9 bilho. Por outro lado, pouco mais tarde, os servios de saneamento da cidade de Manaus base dos negcios de Miranda foram concedidos Lyonnaise. 6. O principal entrave para a privatizao das Cesbs que essas empresas so concessionrias dos municpios e para privatizar deveriam receber autorizao de todas as Cmaras Municipais dos municpios concedentes. Por esse motivo, os governadores dos Estados do Rio de Janeiro e Esprito Santo, entre outros, no conseguiram privatizar suas empresas. Uma alternativa tentada foi dividir a empresa e privatizar apenas nos municpios onde as Cmaras Municipais autorizaram, mas este caminho s deu certo no Amazonas. De fato, existem situaes muito diferentes. No Municpio de So Paulo, por exemplo, o governo do Estado responsvel pelos servios desde 1893 e a Sabesp (de propriedade do governo) a obtm mais de 70% do seu faturamento e no tem contrato formal com a empresa. Rescindir um contrato informal de mais de 100 anos demandar, no futuro, um longo processo judicial. 7. Este nmero, 50 mil habitantes, bastante arbitrrio porque o interesse privado tambm depende da qualidade dos sistemas de saneamento existentes; mas serve para nossos propsitos pois alguma variao de populao, para mais ou para menos, no mudaria a lgica da anlise.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A PRIVATIZAO DO SANEAMENTO
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