PROCESSO ORAMENTRIO FEDERAL: PROBLEMAS CAUSAS E INDICATIVOS DE SOLUES

Osvaldo Maldonado Sanches*

1. Consideraes iniciais; 2. Uma anlise dos problemas e inadequaes; 3. Concluses e recomendaes. Avaliao dos principais problemas e inadequaes do processo oramentrio federal, sobretudo sobre a tica das responsabilidades do Poder Legislativo. Indicao dos passos mais significativos no amadurecimento do processo instaurado com a Constituio de 1988 e das implicaes e prejuzos decorrentes das prticas atuais. Identificao dos fatores que levaram ao quadro atual. Articulao de propostas para o eqacionamento dos problemas e inadequaes.
BRAZILIAN BUDGETARY PROCESS: PROBLEMS, CAUSES AND RECOMMENDATIONS The Brazilian new Constitution introduced a number of changes in the budgetary process, mainly in terms of enlarging Congress roles in such process and in terms of strenghting the linkages between planning and budgeting. After six years under the new order, the assessment of the budgeting process shows a set of problems and inadequacies that requires corrective actions. This article analyses fourteen situations, which were considered as detrimental to the budgetary process, and points out their causes, their main effects and some ways to overcome them. These situations are: 1) the frequency of changes in the federal government structure; 2) the concurrent roles of federal, state and local governments; 3) the flexibility granted to the Executive to change its budgetary proposals; 4) the power of government to impound funds; 5) the improperty of legislating on budget maters through medidas provisrias; 6) the ineffectiveness of the plano plurianual to guide the government programming; 7) the under utilization of the LDO as a policymaking device; 8) the unclear separation between the Fiscal and the Social Security budgets; 9) the imperfections of the public enterprises capital budget; 10) the inadequacies in the budget formulation process and calendar; 11) the improperty of medidas provisrias to authorize supplemental appropriations; 12) the excessive centralization of powers in the Joint Budget Committee-JBC; 13) the lack of a staffing structure of its own in the JBC; 14) the deficiencies of Congress in budget controling and assessment.

Palavras chave: Oramento; planejamento; polticas pblicas; plano plurianual; lei de diretrizes oramentrias; lei oramentria anual; crditos adicionais; execuo oramentria; acompanhamento e avaliao; medidas provisrias; articulao intergovernamental; assessoramento.

1. CONSIDERAES INICIAIS
A Constituio de 1988 trouxe uma srie de inovaes no campo dos oramentos pblicos, especialmente no que se refere abrangncia dos oramentos federais e forma de apreciao das propostas respectivas. Na nova ordem constitucional o oramento das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes e empresas) deixou de constar sob a forma de dotaes globais; a lei oramentria passou a ser composta de trs oramentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da seguridade social; a elaborao da lei oramentria passou a subordinar-se a leis superordenadoras (lei de diretrizes oramentrias LDO e plano plurianual PPA; as matrias oramentrias passaram a ser apreciadas por uma comisso permanente de Senadores e Deputados (CMO) antes do seu exame e deliberao pelo Plenrio do Congresso Nacional, sendo a prerrogativa de emendar tais proposies limitadas apenas por restries fixadas no texto constitucional. Alm disso a nova Carta instituiu, coerentemente com a melhor doutrina, uma forte vinculao entre os oramentos pblicos e o planejamento governamental. Nesse sentido um dos instrumentos mais significativos foi a instituio da lei de diretrizes oramentrias como mecanismo de explicitao das polticas pblicas, de balizamento das modificaes tributrias, de detalhamento das programaes e metas contidas no plano plurianual e de controle da implementao do planejamento.

Expressam essa vinculao, igualmente, as normas (dos arts. 165, 7, 166 3 e 4 e 167, 1 da Constituio) que tornam obrigatria a compatibilizao da lei oramentria anual (LOA) com a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e de ambas com a lei do plano plurianual (PPA). O Congresso Nacional procurou ajustar-se, rapidamente, nova amplitude dos seus papis na programao de gastos do Governo, produzindo, em 1989, um texto bastante articulado de LDO -aprimorado nos anos seguintes -- e articulando processos para atuar de forma substantiva na elaborao dos oramentos anuais. O Poder Executivo, por sua vez, usou de sua experincia na coordenao de processos complexos e de sua capacidade de influenciar para evitar que o Legislativo avanasse muito rapidamente nos campos de formulao de polticas de alocao de recursos, de balizamento da ao governamental e de controle do desempenho dos rgos da Administrao. No se pode criticar nenhum dos atores desses processos -- ainda que alguns excessos tenham sido praticados --, pois suas aes foram consonantes com a tenso dialtica que deve existir entre os Poderes nos regimes democrticos. Nesse processo merecem particular relevncia a edio da Resoluo n 1/91-CN, que instituiu as normas bsicas de funcionamento da Comisso Mista -- aperfeioada no ano seguinte pela Resoluo n 1/92-CN --, as aes estabelecidas pelas estruturas tcnicas do Congresso Nacional, em 1992, com o sentido de possibilitar que o Oramento pudesse ser "fechado" (montado integralmente) no seu mbito e sem o concurso de tcnicos do Poder Executivo, e, nesse mesmo ano, a articulao de um padro de parecer-preliminar -- mantido e aprimorado nos exerccios subsequentes -- orientado para a obteno de transparncia nos procedimentos, para a fixao de regras claras, uniformes e mutuamente excludentes e para a limitao dos poderes dos relatores. Apesar dos avanos acima relatados, os quatro anos de experimentao com os procedimentos desenvolvidos pelo Congresso Nacional para lidar com as matrias oramentrias e as avaliaes disponveis sobre as prticas da Administrao neste campo colocam em evidncia que existem, sobretudo do ponto de vista do interesse pblico e da tica dos agentes do Poder Legislativo, uma srie de inadequaes nos processos, normas e procedimentos relacionados com a programao, execuo e avaliao do gasto pblico. Essas inadequaes tm sido apontadas por vrios relatores -- sobretudo pelos das LDOs --, por rgos de investigao do Congresso Nacional, como as CPIs, e por estudiosos do assunto, como se situando em trs categorias: constitucionais, legais, e administrativas ou regimentais.1 As inadequaes na rbita constitucional se referem mais ao emprego abusivo, pelo Poder Executivo, de certas flexibilidades propiciadas pela Lei Maior -- articuladas para servir a um sistema parlamentarista que acabou no sendo efetivado -- com o propsito de atender contingncias excepcionais, do que a problemas maiores nas normas sobre o planejamento e o oramento. Em termos gerais o captulo Dos Oramentos se acha bem articulado, sistematizando os princpios clssicos ainda em utilizao pelas democracias consolidadas -- anualidade, exclusividade, prvia autorizao, etc. -- ao lado de concepes modernas defendidas pelas reas tcnicas dos Governos e meios acadmicos, como a estreita vinculao entre o planejamento e o oramento, a instrumentalidade do oramento na reduo das desigualdades interregionais e a proibio de se aplicar receitas de capital em despesas de custeio. A maior parte das deficincias constatadas deriva de no ter sido elaborada a lei complementar a que se refere o art. 165, 9, da Constituio,2 como ficar evidenciado nesta abordagem. Se essa lei tivesse sido produzida, j se poderia contar com uma melhor normatizao da forma e contedo do PPA e da LDO, com normas claras sobre a abertura de crditos adicionais, com prazos improrrogveis para a apreciao dos projetos sobre matria oramentria pelo Congresso Nacional, com definies legais sobre a forma de apresentao dos oramentos fiscal, da seguridade e de investimento, e com diretrizes claras e no ambguas sobre os regimes de caixa de tais oramentos. No plano administrativo e regimental as maiores inadequaes tem a haver com a estruturao e operao da Comisso Mista, com a articulao das prerrogativas desta com aquelas das comisses permanentes da Cmara e do Senado, com a estrutura de prazos para a apreciao das matrias oramentrias em dois fruns -- o plenrio da CMO e o plenrio do Congresso Nacional -- e com a precariedade das estruturas de assessoramento colocadas disposio da Comisso Mista e dos relatores dos principais projetos que tramitam por este rgo tcnico.

De um modo geral, os problemas que mais comprometem a qualidade do processo oramentrio brasileiro e a participao do Congresso Nacional na alocao e fiscalizao dos recursos pblicos so os seguintes: 1) a grande mobilidade das estruturas da administrao pblica; 2) a precariedade dos processos de articulao inter-governamental; 3) a excessiva flexibilidade do Poder Executivo para propor modificaes nos projetos oramentrios; 4) a flexibilidade de que dispe o Governo para executar apenas a parte da programao; 5) a impropriedade do emprego de medidas provisrias para legislar sobre matria oramentria; 6) a ineficcia do plano plurianual como elemento superordenador da programao do Governo; 7) a subutilizao da LDO como instrumento de formulao de polticas pblicas; 8) a precria separao entre os oramentos fiscal e da seguridade; 9) as impropriedades do oramento de investimento das estatais; 10) a inadequao nos processos e prazos de apreciao da lei oramentria anual; 11) a imprpria utilizao de medidas provisrias para a autorizao de crditos adicionais; 12) o funcionamento centralizado da Comisso Mista de Oramento (CMO); 13) o distanciamento e a assistematicidade do assessoramento comisso mista; e 14) a precariedade dos processos de acompanhamento e fiscalizao do Congresso Nacional. A finalidade deste artigo oferecer uma apreciao fundamentada sobre os aspectos mais significativos de cada desses problemas, sobretudo sobre aqueles ligados s atividades do Congresso Nacional nas reas de planejamento, oramento e fiscalizao da ao do Governo, focalizando as suas causas, as implicaes mais significativas e apresentando indicativos de soluo para os problemas e inadequaes referenciados ao longo da abordagem.

2. UMA ANLISE DOS PROBLEMAS E INADEQUAES

2.1. A Grande Mobilidade das Estruturas da Administrao Pblica Como tem sido asseverado em vrias ocasies, pelos mais diversos agentes, uma das principais mazelas da administrao pblica brasileira a falta de continuidade administrativa.3 Obras so iniciadas e paralizadas, sem que se documente e se d publicidade sua causa, consultorias so contratadas e pagas sem que se d seqncia aos projetos tcnicos elaborados e equipamentos so adquiridos sem jamais serem instalados, gerando grandes desperdcios de recursos pblicos. Essa falta de continuidade tem sido potencializada pelas freqentes alteraes organizacionais a que tem sido submetida a administrao federal -- maior parte das quais simples maquiagens nas estruturas --, quase sempre por intermdio de medidas provisrias e com o propsito de ajustar o nmero de cargos s demandas polticas, pouco ou nada contribuindo para o melhor desempenho do Governo. Tais mudanas tm no s comprometido o desempenho das funes administrativas bsicas (planejamento, programao e controle),como onerado o Congresso Nacional com discusses estreis -- inclusive porque a generalidade dos elementos justificativos pouco ajudam para apreciaes qualitativas --, ampliado os custos de funcionamento da Administrao (materiais de expediente que ficam perdidos com a troca de denominao e/ou endereo, equipamentos danificados ou abandonados na mudana), comprometido a motivao dos servidores e imposto grandes prejuzos aos usurios dos servios afetados pelas alteraes organizacionais. Como se pode perceber por simples racionalizao objetiva, no h sistema de planejamento, programao ou controle que possa funcionar satisfatoriamente sob um processo interminvel de ciranda organizacional, at mesmo por que grande parte dessas funes administrativas envolve atividades fundadas na comparao dos custos e resultados com os obtidos nos anos anteriores. Para que a estrutura governamental adquira maturidade e eficcia preciso que esta conte com um ncleo estvel -- cuja localizao, prticas e servios oferecidos sejam de domnio pblico -- como ocorre na quase totalidade dos pases desenvolvidos .4 Portanto, imperioso que se coloque um freio inconseqncia dos ltimos anos, em que a estrutura da adm. federal tem sido mudada, sem consistentes fundamentos e de forma extremamente recorrente, h cada dois anos. Nesse sentido a providncia mais urgente proibio do emprego de
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medidas provisrias para a realizao de modificaes na estrutura organizacional, bem como a fixao de norma imperativa exigindo que mudanas na estrutura bsica da administrao sejam propostas por projetos de lei, com obrigatria indicao de elementos objetivos sobre os seus custos e benefcios. 2.2. A Precariedade dos Processos de Articulao Intergovernamental Nos ltimos anos a programao contida nos Oramentos da Unio, sobretudo nos oramentos fiscal e da seguridade, tem assumido a feio tpica de oramento municipal, sistematizando milhares de pequenas iniciativas -- tais como: construo de postos de sade, circuitos de eletrificao rural, pontes, matadouros, creches, escolas urbanas e rurais, pequenos sistemas de abastecimento dgua, de saneamento bsico, coleta de lixo, etc. -- em detrimento de aes estruturadoras da infra-estrutura bsica necessria ao desenvolvimento do Pas, tais como: conservao, complementao e modernizao da malha rodoviria de integrao nacional, infra-estrutura de cincia e tecnologia; preveno e represso criminalidade organizada e fomento conquista de novos mercados. Isso tem ocorrido, sobretudo, pela ao de membros do Congresso Nacional, que tm entendido como procedimento vlido a busca de atendimento aos interesses paroquiais das bases regionais por eles representadas. claro que esse no tem sido um entendimento uniforme, existindo parlamentares que a este se opem, inclusive por ser evidente que, na maior parte dos casos, a populao atendida de forma mais expressiva e duradoura por empreendimentos de maior efeito multiplicador realizados no Estado ou Regio, embora nem sempre to aparentes quanto as pequenas obras. Esse comportamento possui dois aspectos crticos, o primeiro deles que na repartio das rendas tributrias, realizada pela Constituio de 1988, os Estados e Municpios foram bastante beneficiados com recursos adicionais sem equivalente ampliao nos seus encargos, s expensas de uma aprecivel reduo na capacidade financeira da Unio;5 o segundo, que na medida em que os membros do Congresso Nacional se envolvem com as questes de interesse local -- que mobilizam pessoas e instituies a que no podem deixar de atender -- passam a ter pouco tempo disponvel para dedicar s questes de maior abrangncia. Assim, preciso que se atue no sentido de extinguir as transferncias voluntrias da Unio, ressalvadas aquelas vinculadas aos Planos Nacionais, Regionais e Setoriais, previamente aprovados pelo Congresso Nacional e especificamente includos no PPA e na LDO. Na pior das hipteses dever-se- limitar as transferncias voluntrias a um limitado percentual do Oramento, exigindo que o acesso a estas se faa com o compromisso -- assegurado por sanes apropriadas -- do beneficirio informar, ao rgo repassador, as empresas executoras das obras/servios ou fornecedoras dos bens, a fim de facilitar a fiscalizao pelos rgos de controle interno e externo. Sem que se delineie, com clareza, as responsabilidades da Unio, dos Estados e dos Municpios, definindo de forma excludente, os encargos de um e dos outros,6 ser impossvel dar consistncia e sistematicidade programao oramentria da Unio. Enquanto isso no for realizado, a administrao federal ficar impossibilitada -- por aes polticas, burocrticas e legais -- de alocar, com objetividade, os recursos necessrios implementao das aes indispensveis ao processo de desenvolvimento. fora de dvida que a redistribuio de encargos envolver vrios problemas concretos, os maiores dos quais so a exigncia de austeridade por parte das administraes habituadas a lucrar com a poltica do fato consumado e a resistncia dos estratos da burocracia que perdero poder com a instituio de fronteiras claras entre os vrios nveis de governo. No obstante, esta j se tornou inadivel. 2.3. Excessiva Flexibilidade do Executivo para Modificar as Projetos Oramentrios Quando da elaborao da Lei Maior entenderam os Constituintes que seria oportuno facultar ao Poder Executivo o encaminhamento de mensagens modificativas dos projetos de lei sobre matria oramentria que tivesse formalizado perante o Poder Legislativo. Em conseqncia, foi articulada a norma do art. 166, 5 da Constituio, que estabelece: O Presidente da Repblica poder enviar
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mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo [PPA, LDO, LOA e crditos adicionais] enquanto no iniciada a votao, na comisso mista, da parte cuja alterao proposta. Racional quanto aos seus propsitos, esse dispositivo acabou se prestando a abusos por parte do Poder Executivo, que tem remetido, em mdia, duas mensagens modificativas por ano (em 1994 foram seis essas mensagens), comprometendo o funcionamento do Congresso e impondo srios prejuzos s aes de planejamento dos demais nveis de Governo e aos empreendedores do setor privado. A cada mensagem recebida pelo Congresso Nacional, os prazos precisam ser reabertos (sobretudo para a apresentao de novas emendas), as proposies -- j bastante complexas pela sua prpria natureza -- precisam ser integradas umas s outras, com srios prejuzos para a sua transparncia, os controles sobre os processos precisam ser ampliados (sobretudo aps a CPI do Oramento), comprometendo as discusses dos temas mais srios e retardando a aprovao da lei oramentria anual. O mais grave desse procedimento, passvel de ser utilizado para tumultuar a apreciao das matrias oramentrias pelo Congresso, ser ele desnecessrio, visto que a Administrao conta com os crditos adicionais para realizar os ajustes que se tornem necessrios aps a aprovao do oramento. Alm disso, essa prtica tende a levar o Governo a no tratar a montagem de sua proposta oramentria com a devida seriedade, por saber que poder modific-la, a qualquer tempo, entre o incio de setembro e meados de novembro (a votao na comisso mista dificilmente se inicia durante esse perodo). Contudo, ainda que se admitisse a necessidade de algumas correes, naturais pela prpria complexidade do oramento, estas s seriam admissveis com carter pontual se o Poder Executivo se empenhasse em produzir uma programao embasada num processo consolidado de planejamento e programao.

Tendo em vista os inconvenientes do procedimento atual, parece ser oportuno que se

suprima o 5, do art. 166 da Constituio ou que se modifique tal dispositivo de modo a restringir sua utilizao. Nesse caso a redao poderia ser modificada para 5 O Presidente da Repblica poder enviar
mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo, dentro dos trinta dias subsequentes data da assinatura do projeto original, vedada sua proposio em relao a projeto que j tenha sido objeto de proposta de modificao ou cuja votao j tenha se iniciado na comisso mista.

2.4. Flexibilidade do Poder Executivo para Executar Apenas Parte da Programao Outro problema com que tem se defrontado o Poder Legislativo, bem como os atores perifricos do processo de alocao de recursos Governadores, Prefeitos e titulares de rgos da administrao indireta o da excessiva discricionaridade que possui o Poder Executivo para implementar (executar), seletivamente, a programao includa nos oramentos. Essa situao tem sido objetada, sistematicamente, por relatores e parlamentares na apreciao das proposies sobre matria oramentria que tm tramitado pelo Parlamento nos ltimos anos, sobretudo por entenderem que a diviso de competncias instituda pela Constituio incompatvel com o grau de absoluta autonomia que possui a Administrao para implementar ou no os itens da programao aprovada pelo Parlamento e, especialmente, aqueles includos pelos seus rgos. A sistemtica atual possui uma srie de inconvenientes. Em primeiro lugar, a seletividade dos rgos do Executivo na execuo do Oramento neutraliza o esforo dos rgos tcnicos do Congresso Nacional (comisses mistas e permanentes) no eqacionamento da programao governamental, sobretudo no que se refere incluso de novos subprojetos (subttulos). Em segundo, a latitude propiciada ao Governo facilita aes de rataliao contra os parlamentares no alinhados s suas preferncias, pelo contingenciamento (formal ou informal) das dotaes do interesse destes. Finalmente, a faculdade de poder executar apenas parte da programao incentiva a Administrao a formular oramentos superestimados ampliando suas margens de flexibilidade , incluindo itens cuja execuo fica pendente da disciplina (alinhamento com o Governo) dos agentes neles interessados e transferindo o poder decisrio do Parlamento para a tecno-burocracia estatal.

O grau de desconforto do Congresso Nacional com essa situao se acha evidenciado no Relatrio do Deputado JOO ALMEIDA, sobre a LDO para 1995, onde se assinala : A convenincia de estabelecer maior controle sobre a ampla latitude que possui o Poder Executivo para executar apenas os subprojetos e subatividades que julgar do interesse da Administrao, sob a tica da tecnocracia estatal -- freqentemente influenciada por fatores externos ou idiossincrasias -- levounos a reincluir a norma constante da ltima LDO, articulada por esta Comisso Mista em 1992 e 1993, com vistas a execuo mais equilibrada da programao... A convenincia de por termo a essa flexibilidade se acha expressa tambm no Relatrio da CPI do Oramento, que inclui, como recomendao: tornar obrigatria a execuo dos subprojetos prioritrios, identificados como tal na LDO e na Lei Oramentria Anual. Com similar propsito, vedar que subprojetos sejam excludos da programao setorial, antes de sua concluso, exceto com autorizao especifica do Congresso, mediante rito prprio. 7 2.5. Impropriedade do Emprego de Medidas Provisrias em Matria Oramentria Nos ltimos anos, mais especificamente a partir de 1993, o Poder Executivo passou a se utilizar de medidas provisrias para legislar sobre matria oramentria. So marcantes, nesse particular, o emprego desse instrumento para alterar as leis de diretrizes oramentrias aprovadas pelo Poder Legislativo. O Congresso Nacional logo reagiu a essa tendncia, com fundamento em dois pressupostos bsicos: o carter superordenador da LDO e o rito especial definido pela Constituio para sua apreciao, os quais induzem a que quaisquer modificaes no texto aprovado pelo rito especial devem se processar segundo o mesmo rito (quem no pode o maior, no pode o menor). Essa reao baseou-se, igualmente, na defesa da competncia exclusiva do Legislativo para legislar sobre matria oramentria, expressa no art. 68 da Lei Maior, cujo 3, III, vedou, taxativamente, que se delegasse ao Executivo a produo de legislao sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.8 A inconvenincia deste procedimento foi percebida tambm pela CPI do Oramento, cujo Relatrio inclui, como recomendao, a de: Proibir o uso de Medidas Provisrias em matria oramentria. Tambm do ponto de vista terico-doutrinrio existem bices alterao da LDO aps aprovao da proposta oramentria anual. O primeiro destes de natureza lgico-temporal, ou seja, se o oramento anual deve obedecer aos parmetros preestabelecidos pelas clusulas balizadoras da LDO, uma vez concluda a elaborao (pelo Executivo) e a apreciao do oramento (pelo Legislativo) no teria cabimento alterar essa lei superordenadora. O segundo, de adequao do foro e dos ritos para apreciao das matrias oramentrias, posto que, se a Constituio instituiu procedimentos especiais para a apreciao dos projetos respectivos pelo Parlamento, prevendo, inclusive, a sua preliminar apreciao por uma comisso mista permanente de Senadores e Deputados, inadimissvel que se permita a modificao do texto legal resultante por meio de procedimentos simplificados como so as medidas provisrias.9 Esse entendimento, foi expresso tambm pelo Deputado NELSON JOBIM, hoje [em 1995] Ministro da Justia, quando relator do processo de reviso constitucional, ao propor nova redao para o art. 62 da Constituio. Segundo o Parecer n 38, de 1994, no poderiam ser objeto de medidas provisrias, entre outras matrias, as relacionadas a planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos. Afirma ele: Entre as matrias que devero estar vedadas ao domnio normativo da medida
provisria, adotamos sugesto praticamente consensual de todas as propostas revisionais sobre o assunto: matrias relacionadas no 1 do art. 68 como insusceptveis de delegao legislativa. De fato no parece razovel que a Constituio proba a delegao de poderes ao Presidente da Repblica sobre certos assuntos e, de outra parte, admita a competncia deste para dispor sobre os mesmos atravs de medida provisria, cujo procedimento de elaborao muito mais discricionrio que o previsto para a legislao delegada.

Apesar do projeto de lei n 001/94-CN, representar, em certa medida, o reconhecimento, pelo Poder Executivo, da impropriedade da utilizao das medidas provisrias para legislar sobre matria oramentria, convm que se estabeleam providncias mais definitivas para coibir essa prtica. Observese que no obstante a remessa desse projeto de lei, o Governo continuou, por vrios meses, a regular a execuo oramentria de 1994 por intermdio de medidas provisrias (MPs ns 465, 490, 516, 538 e 563,
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de 1994), duas das quais (MPs 576/94 e 682/94), impondo modificaes sobre o texto resultante do prprio PL n 001/94 - CN (Lei n 8.928, de 10/08/94). Sem essa providncia o Congresso Nacional corre o risco de tornar-se refm da vontade do Poder Executivo, que poder se utilizar regularmente desse instrumento, com base nos precedentes j existentes, desorganizando a estrutura de normas super-ordenadoras do processo oramentrio (cuidadosamente articuladas pela Constituinte com o propsito de vincular a LOA s normas da LDO e de ambas ao PPA), tumultuando a atuao do Legislativo (pela frequente modificao nas normas), desmotivando os membros da Comisso Mista (pela neutralizao dos seus esforos no aprimoramento do processo oramentrio) e neutralizando as normas e princpios articulados com vistas a oferecer segurana e estabilidade programao e execuo oramentria. 2.6. A Ineficcia do Plano Plurianual como Elemento Ordenador da Programao O Plano Plurianual, concebido pela Assemblia Nacional Constituinte como o instrumento de planejamento estratgico do Governo delimitador da moldura institucional para a ao da administrao pblica federal e indicativo de rumos para a iniciativa privada , foi rapidamente subvertido em fac-smile do antigo Oramento Plurianual de Investimentos, passando a ter a mesma ineficcia daquele. Com pouco mais de um ano de vigncia o Plano Plurianual (aprovado pela Lei n 8.173, de 30/01/91) foi objeto de reformulao integral (aprovada pela Lei n 8.446, de 21/07/92). Nove meses depois teve proposta nova reformulao (Mensagem n 226/93, de 29/04/93), proposta esta que foi substituda em julho do mesmo ano (Mensagem n 474/93, de 31/07/93), ficando em tramitao no Congresso Nacional at o final da Legislatura. Que planejamento estratgico este que muda a cada poucos meses? Como pretender que um tal planejamento possa ser determinante para a administrao pblica e indicativo para o setor privado, como pretendido pela norma do art. 174 da Constituio? Alm da freqncia com que foi modificado o plano plurianual tem mudado a sua forma e contedo a cada edio. A cada proposta de PPA ou de alterao deste o Governo tem optado por um formato diferente para o Plano Plurianual, com freqentes mudanas na linguagem, nas taxinomias programticas e na abrangncia do documento. O pior que tais mudanas no ocorreram de forma evolutiva, ou por aproximaes sucessivas -- como diria Limbdlon10 --, mas sim de forma errtica e ao sabor das freqentes mudanas de orientao operadas no sistema federal de planejamento como decorrncia das freqentes trocas de ministros.11 Contudo, o carter efmero e a mutabilidade de forma so apenas alguns dos defeitos constatveis nesse instrumento. Mesmo aps os grandes aprimoramentos realizados pelo Congresso Nacional, durante a tramitao das propostas respectivas, os planos plurianuais produzidos at agora tem sido marcados por uma exaustiva enunciao de diretrizes, objetivos e metas setoriais -- maior parte destas em termos genricos e abrangentes --, tornando possvel dar cobertura a qualquer ao que se intente.12 Outra grande deficincia do PPA tem sido a omisso dos diagnsticos -- dimensionamento dos problemas e sua distribuio geogrfica -- em que se fundam as prioridades nele indicadas, tornando impraticvel a avaliao de oportunidade de cada programa. Na forma atual o PPA se acha destitudo de alcance prtico. Essas deficincias tem sido apontadas em vrias ocasies, em especial pelos Relatores dos PPAs e das LDOs. O Senador DARIO PEREIRA, Relator da primeira reviso do PPA, assinala: "A proposta de reviso do Plano Plurianual 1993-95 detalhou as despesas e metas ao nvel dos principais projetos. Este detalhamento desagrega excessivamente a ao do Governo e antecipa , em parte o contedo do oramento anual." De igual modo, o Deputado JOO ALMEIDA, Relator da LDO, salienta essa fragilidade do documento, ao comentar a necessidade de promover a adequao entre a LDO/94 e o PPA vigente, observa: "Devemos reconhecer, entretanto, que a tarefa foi grandemente facilitada pela natureza dos detalhamentos [contidos no Plano Plurianual] ... em especial no que se refere explicitao de diretrizes, objetivos e metas setoriais, cuja generalidade e exaustividade oferece cobertura para a quase totalidade das aes tpicas da administrao pblica federal." Tambm o Senador MANSUETO DE LAVOR, Relator-Geral do Oramento de 1993, sensibilizou-se com os problemas e inadequaes do plano plurianual, observando no item 17 do seu
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Parecer: "Minha opinio quanto ao plano plurianual que deva ser drasticamente simplificado, de forma a explicitar, alm das diretrizes e objetivos, apenas as grandes prioridades do Governo federal financiadas com recursos pblicos. Identificaria, ao mesmo tempo, as aes governamentais concebidas para alcanar as prioridades, com as respectivas metas-fim precisamente quantificadas e o seu custo global para a sociedade. Importa tambm, entendo eu, explicitar na lei que aprovar o PPA qual o volume de receitas pblicas se espera arrecadar para o seu financiamento, como proceder em caso de realizao insuficiente ou a maior, e a parcela comprometida com o desenvolvimento das aes prioritrias. A regionalizao das prioridades no PPA deveria submeter-se a critrios que tenham efetivamente um papel redistributivo, com a finalidade de reduzir as desigualdades interregionais e de forma a garantir que a LDO e os oramentos, compatveis com o plano plurianual, tenham a mesma funo." Uma das causas bsicas das deficincias detectadas no PPA a crise pela qual vem passando o sistema de planejamento federal,13 com repercusses desestruturadoras sobre os subsistemas estaduais. Como conseqncia direta da desvalorizao da funo de planejamento14 instaurou-se a tendncia para conferir um crescente grau de generalidade aos detalhamentos articuladores dos planos e programas, conduzindo busca por formatos que conferissem uma aparncia de densidade tcnica aos documentos de programao, incapazes, ambos, de por si ss, suprir a falta de comprometimento da cpula governamental com os elementos de poltica pblica sistematizados em tais documentos. Portanto, urgente que se revitalize o exerccio da funo de planejamento no mbito da administrao pblica federal, de modo a ensejar aes melhor articuladas no tempo e na base territorial, processos mais geis de execuo e aes efetivas de combate ao desperdcio. Essa necessidade, identificada tambm nos Relatrios da CPI do Oramento, se fundamenta no pressuposto de que, enquanto isso no for feito, se continuar a ter, ao longo do processo oramentrio, uma disputa anrquica por recursos pblicos, baseada nas convenincias e interesses de grupos polticos e empresariais, com brutal desperdcio de recursos cada vez mais escassos. Alm disso, esta providncia essencial para que se aprimorem os diagnsticos, se amplie a participao das instituies da sociedade no planejamento e programao das despesas, e se rompa com o encastelamento dos burocratas. No que se refere ao aprimoramento do PPA, o passo mais relevante seria que se ultimasse a produo da lei complementar a que se refere o art. 165 da Constituio, na qual se poder definir, com clareza e permanncia, a forma, o contedo e a abrangncia do Plano Plurianual. Nesse processo caber dar-lhe carter seletivo (restringindo sua abrangncia a um limitado nmero de programas e projetos prioritrios), conferir-lhe objetividade (pela explicitao dos resultados e efeitos pretendidos com cada uma das aes), revesti-lo de expressividade (pela apropriada quantificao dos resultados pretendidos), torn-lo setorializado (indicando os responsveis pela implementao de cada programa), e dot-lo de estabilidade (vedando as freqentes revises) e compatibilidade (pelo emprego de linguagem e categorias -- programticas, econmicas e institucionais -- compatveis com as das LDOs e LOAs). 2.7. Subutilizao da LDO como Instrumento de Formulao de Polticas Pblicas Como tem sido assinalado por vrios parlamentares, em particular pelos relatores das LDOs de 1993 a 1995, esta lei especial constitui o instrumento mais importante, a inovao mais significativa, o meio de maior amplitude que a Constituio de 1988 colocou disposio do Poder Legislativo para exercer o papel de alocao de recursos que historicamente lhe atribudo nas sociedades modernas. Foi a partir de instrumentos como a LDO e dos papis institudos pela nova Carta que o Parlamento brasileiro passou a participar de forma decisiva no oramento, resgatando prerrogativas que lhe haviam sido seqestradas. No obstante, a forma e as circunstncias em que as LDOs vem sendo utilizadas, tm afetado, em grande medida, o seu alcance e operacionalidade. Mesmo reconhecendo os aprimoramentos realizados no processo oramentrio no decorrer de 1992 a 1994, pelas alteraes introduzidas pelo Poder Legislativo nos textos finais das LDOs de 1993 a 1995, bem como pelas modificaes nas normas regimentais que regem a apreciao de
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matrias oramentrias pelo Congresso Nacional, fora de dvida que a forma, contedo e utilizao da LDO ainda se ressente de vrias falhas e inadequaes. A maior destas no ter assumido o papel de instrumento de interveno do Poder Legislativo no processo de formulao de polticas pblicas, sobretudo das alocativas, dignas de nota, tambm como deficincias, o carter genrico com que as metas tem sido fixadas e a precria demarragem das metas e prioridades aos setores da administrao federal. 15 Quanto ao carter genrico com que tem sido cumprida a determinao contida no Art. 165, 2, da Constituio, cabe observar que tal generalidade tem levado a que as metas sejam fixadas de forma imprpria, mais se parecendo com declaraes de inteno sem compromisso do que a expresso quantificada dos resultados pretendidos. Segundo o texto constitucional (art. 165, 2) "a Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal". Portanto, segundo a conceituao usual de meta, a LDO deveria indicar os "produtos ou resultados a serem atingidos, devidamente quantificados, com relao parcela a ser atingida no exerccio". No entanto, bastar uma rpida observao sobre o anexo de "metas programticas" das LDOs dos ltimos exerccios, para perceber quo distante estas se acham da caracterizao acima. A falta de especificidade na fixao das metas tem estimulado a pulverizao dos recursos em vasto nmero de aes insuficientemente dotadas (janelas oramentrias), as quais acabam sendo paralizadas pouco depois de iniciadas por insuficincia dos recursos ou por falta de contrapartida local. Por outro lado, o fato de no referenciar os setores responsveis pela implementao de cada meta ou prioridade, leva pulverizao das responsabilidade entre todos os rgos da administrao pblica, inviabilizando que sua implementao possa ser "cobrada" de um rgo em particular (onde todos so responsveis ningum o !). Impe-se, portanto, que se avance no sentido de dar uma nova dimenso ao contedo LDO, caracterizando-a como um autntico instrumento de formulao de polticas pblicas, estruturando-a de modo a explicitar as nfases setoriais, quantificando de forma numrica ou percentual os valores mnimos a serem alocados em cada setor (ao nvel de programas e projetos prioritrios), sobretudo no que se refere s despesas de capital (obrigatria pelo art. 165, 2, da Constituio), de modo a expressar a parcela das prioridades, objetivos e metas do PPA que devero ser atingidos no exerccio especialmente no caso de obras/instalaes como: estradas, barragens, linhas de transmisso e sistemas de esgotos --, bem como que desestimule a pulverizao dos recursos em vasto nmero de aes. Sem isso, torna-se impraticvel a estruturao de processos de deciso sobre realizaes com base nos seus mritos e custos e de sistemas efetivos de acompanhamento e avaliao da ao do Governo. 2.8. Precria Separao dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social A Constituio de 1988 estabelece, em seu art. 165, 5, que "A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio ... detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico." Assim, ao que tudo indica, a Assemblia Nacional Constituinte quis, de fato, que a Lei Oramentria Anual fosse composta de trs oramentos, cada um destes perfeitamente caracterizado quanto ao seu contedo e abrangncia. Esse propsito foi de tal ordem que os Constituintes tiveram o cuidado de intercalar, entre a nominao destes (incisos I e III), o oramento de investimento das empresas.

Curiosamente as mesmas Administraes que tm patrocinado a montagem do Oramento de Investimento das Estatais em documento a parte (Volume III), tm resistido a faz-lo com relao aos oramentos fiscal e da seguridade social, apesar das investidas da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao nesse sentido. Em 1992 o Senador MRCIO LACERDA, Relator da LDO para 1993, chegou a articular, no texto de seu substitutivo, normas que obrigavam a separao dos dois oramentos, modificando-as diante da ponderao do Diretor da Secretaria de Oramentos Federais, de que no havia tempo suficiente para faz-lo naquele ano. De qualquer modo, deixou indicada (p.5 do Relatrio) a sua preocupao com o problema, ao referenciar como um dos parmetros bsicos que orientaram a anlise do Projeto (LDO/93), o de "acolher normas e procedimentos que conduzam a
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uma mais efetiva separao entre o Oramento Fiscal e o Oramento da Seguridade Social, quer por ser isto que pretende a Constituio, quer pela convico de sua convenincia para um maior controle sobre ambos oramentos, como esto a demonstrar a sucesso de escndalos dos ltimos meses [CPI]. Em 1993 o Deputado JOO ALMEIDA, Relator da LDO/94, intentou a mesma providncia, recebendo apelo, do novo Diretor da Secretaria de Oramentos Federais (SOF), no sentido de adiar a medida. O Relator acedeu ao pedido, mas deixou consignado em seu Parecer (p.5): "Outro aspecto que merece detida ateno do Congresso Nacional e, em particular desta Comisso, a questo da separao entre os oramentos fiscal e da seguridade social. preciso acabar de vez com as divergncias sobre o entendimento pretendido pela Constituinte sobre a matria. A nossa leitura do dispositivo constitucional indica, sem sombra de dvida, que o intencionado foi a confeco de dois documentos separados, com precisa definio de receitas, despesas e fontes de financiamento de cada oramento, com a clara sarapanto da programao de um e de outro, e com regime diferenciado de caixa por ocasio da execuo, sem o que no se poderia falar em oramento fiscal e oramento da seguridade social, mas sim em programao de uma e outra esfera. No temos dvidas, igualmente, que tal separao propiciaria maior transparncia e verdade oramentria." fcil compreender as razes dos que objetam separao, preferindo um s oramento com distintas programaes para a seguridade social e outras aes de Governo. Existem, de fato, alguns argumentos vlidos para esta soluo, um dos quais o de que ela facilita a administrao do caixa do Tesouro. Convm considerar, porm, que nem sempre o que mais fcil o que atende ao interesse pblico, e que enquanto a Constituio no for modificada, a separao dos oramentos fiscal e da seguridade social, em documentos distintos -- com regimes de execuo e de prestao de contas peculiares -- constitui mando constitucional. Alm disso, a separao dos oramentos h de permitir uma melhor delimitao das fronteiras entre tais esferas, uma visualizao mais clara de onde se opera o dficit do Governo (dificultando expropriaes de recursos da seguridade, como ocorreu no passado), um maior respeito s vinculaes impostas pela Lei Maior e maior especificidade nos processos de controle. Portanto, imperativo que se modifique a forma atual de apresentao dos oramentos fiscal e da seguridade social, estabelecendo uma clara delimitao das fronteiras entre tais esferas -- ou seja, que tipos de empreendimento so cabveis em um e outro desses oramentos (por exemplo, ser que obras de desassoreamento de rios e de infra-estrutura urbana constituem matria da seguridade social ?) -, criando regimes de caixa distintos, conferindo maior transparncia programao e execuo do gasto pblico, evidenciando o respeito s vinculaes legais, e facilitando a avaliao dos resultados apurados pelos instrumentos de controle interno e externo. 2.9. Inadequaes no Oramento de Investimento de Estatais Com relao ao Oramento de Investimento das Empresas, embora duas das deficincias sistematicamente identificadas nos anos anteriores -- limitada abrangncia e duplicidade no detalhamento da programao -- tenham sido equacionadas no ltimo processo oramentrio, existem ainda alguns problemas a resolver. O primeiro destes a precariedade das normas que regulam a execuo oramentria e a prestao de contas de entes pblicos sujeitos tambm aos preceitos da Lei n 6.404. O segundo, a inapropriada caracterizao de vrias empresas estatais, que no plano prtico so verdadeiras autarquias -- incapazes de sobreviver com as receitas derivadas dos bens ou servios que produzem (de que so exemplo: SERPRO, EMBRAPA, HCPA, CPRM, CODEVASF e GEIPOT) -- e outros tm a sua operao deficitria justificada pelo carter social ou estratgico das suas atividades (de que so exemplo: FRANAVE, TRENSURB, CBTU, URANIO, NUCLEP e ENASA). 16 A duplicidade no detalhamento da programao, pela referenciao no Oramento de Investimentos dos programas de trabalho de estatais cujas despesas de capital se achavam tambm detalhadas nos oramentos fiscal e da seguridade social, foi entendido pelos relatores das ltimas LDOs como procedimento que afrontava o pretendido pela Constituinte, inclusive por induzir a erro quanto real magnitude das despesas de capital da administrao federal. Essa percepo levou a que o Congresso
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Nacional adotasse uma nova interpretao da norma constitucional, a partir do Oramento de 1993, ou seja, de que o oramento de investimento de estatais deve incluir to somente as empresas cujas programaes no constem dos demais oramentos da Unio. Essa deliberao, que resultou de amadurecida reflexo do Relator-Geral, do Presidente da Comisso Mista e das Assessorias de Oramento do Congresso Nacional, se acha expressa no Parecer sobre a LDO de 1994 (pp.4) nos seguintes termos: "Com o [...] propsito de evitar questionamentos, formalizamos a dispensa de incluso no
oramento de investimento da programao das empresas cujo programa de trabalho se ache explicitado, integralmente, nos oramentos fiscal ou da seguridade social, por entender a prtica adotada no Oramento de 1993 fundada no mais estrito bom senso. Seria absurdo pretender que o Congresso tivesse que autorizar duas vezes a mesma despesa ou que patrocinasse duplicidades incuas e geradoras de equvocos e perplexidades."

Assim, alm de preservar os avanos obtidos -- incluso de outras despesas de capital e excluso das unidades cujas programaes constem dos oramentos fiscal ou da seguridade --, imperativo que se desenvolva uma estrutura mais abrangente e articulada para o oramento de investimento das estatais criando sistemtica apropriada para a elaborao do oramento e para a fiscalizao dos entes regidos pela Lei 6.404 --17 e que se defina, legalmente, que s podero ser caracterizados como empresas estatais os entes pblicos de natureza empresarial que no recebam recursos do Errio para cobrir seus custos de funcionamento, extinguindo ou transformando em autarquias os que no se ajustem a tal critrio. 2.10. Inadequaes nos Processos de Apreciao da Lei Oramentria Anual (LOA) Alm da questo da precria separao dos oramentos, detalhada no item 2.8, e da excessiva flexibilidade com que conta o Poder Executivo para encaminhar mensagens modificativas, tratada no item 2.3, o processo de apreciao da LOA tem sido tumultuado por vrios outros problemas, dentre os quais cumpre salientar: o estabelecimento de normas -- de questionvel constitucionalidade -permitindo a postergao da aprovao do oramento anual e facultando -- com graves efeitos colaterais - a execuo antecipada da proposta oramentria; o entendimento demasiado elstico do conceito correo de erro ou omisso contido no art. 166, 3 da CF, sobretudo para a reavaliao das receitas pblicas, e a disperso dos recursos pela sua alocao numa mirade de pequenos empreendimentos sem maiores avaliaes quanto a custos, contrapartidas e encargos de manuteno posterior. Quanto s normas que tem facultado a execuo antecipada, tumultuando, posteriormente, o acompanhamento e a avaliao do oramento -- alm de deformar a LOA que seja aprovada pela necessidade de ajust-la aos gastos j realizados -- evidente a sua incompatibilidade com o texto constitucional. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), dispe, em seu art. 35, 2, III : "o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e [ser] devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa". Tal preceito tem carter mandamental tanto por tratar-se de norma constitucional como pelo carter imperativo de sua estrutura. Segundo se pode depreender dessa norma, a nica maneira de legislar diferentemente sobre tais prazos 18 seria a produo da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, da Constituio, por caber a esta, nos termos do art. 35 do ADCT, a fixao de tais prazos. A inconvenincia do procedimento evidenciada tambm pelas prticas dos ltimos anos, pois, a cada ano, por razes diversas, a apreciao do oramento tem sido concluda mais tarde, ou seja, janeiro em 1991, meados de fevereiro em 1992, abril em 1993 e outubro em 1994, prejudicando os cidados, a administrao pblica e, especialmente, ao Parlamento, que acaba recebendo a culpa pelos atrasos. Quanto elstica interpretao que vem sendo dada ao conceito correo de erro ou omisso, o problema maior est na tendncia, que vem ganhando corpo ao longo dos ltimos anos, no mbito do Poder Legislativo, de se utilizar desta abertura para reestimar receitas da Unio com vistas gerao de recursos adicionais para o acolhimento de emendas em favor de empreendimentos de interesse local ou regional. Dado o ambiente em que se realiza o processo, essa reavaliao, por razes bvias,
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tende a se fundar mais nas demandas da racionalidade poltica -- imperiosa necessidade de recursos adicionais para viabilizar o acolhimento de emendas e de pedidos por recursos adicionais dos rgos da administrao -- do que em consideraes tcnicas. Alm de outros aspectos negativos, essa prtica tende a ampliar, quando a arrecadao dessas receitas se frustra, a competio pelos recursos que financiam a programao, levando, com freqncia -- pelo maior interesse poltico que as programaes adicionais tendem a despertar -- a que se comprometam empreendimentos em andamento, em prejuzo do interesse pblico. Existe, portanto, uma efetiva necessidade de que se delimite o que seja aceitvel na alternativa "correo de erro ou omisso", contida no Art. 166, 3, da Constituio, visto que a inexistncia de interpretao delimitativa tem ensejado a prtica de abusos. Os problemas constatados derivam do art. 166, 3 da Constituio -- que define as condies para a aprovao de emendas ao projeto de lei oramentria anual -- apresentar problemas redacionais que diminuem, em muito, a clareza e o alcance do dispositivo. Em conseqncia, surgem dvidas freqentes quanto a propriedade de se utilizar esta opo para a reestimativa de receitas ou de gastos com pessoal, encargos da dvida e transferncias constitucionais. Outra sria inadequao nas prticas oramentrias atuais propiciarem a abertura de um nmero excessivo de itens programticos nos oramentos da Unio, sobretudo como decorrncia do poder de emenda do Congresso Nacional. Nos ltimos anos as emendas dos parlamentares tem resultado no acrscimo de 4.500 a 8.500 novos subprojetos s propostas do Poder Executivo que, deduzidas as subatividades de manuteno dos servios e das reparties pblicas, tm se limitado a algo como 2.600 a 3.700 subprojetos.19 Esse comportamento apresenta trs graves inconvenientes: o primeiro a pulverizao de recursos escassos num nmero de aes que excede a capacidade operacional dos rgos executores; o segundo, que na maioria dos casos os recursos alocados correspondem a uma diminuta parcela do custo das obras ou servios -- insuficientes para possibilitar sua implementao, mas suficientes para comprometer a execuo dos subprojetos de onde foram cancelados -- e no possuem contrapartidas asseguradas nos oramentos dos governos beneficiados; o terceiro, que quase totalidade dos subprojetos derivados de emendas tm pouco a haver com as responsabilidades tpicas da administrao federal. 2.11. Inadequaes na Estrutura e Funcionamento da Comisso Mista

Aps seis anos de sua instituio pela Constituio e de quatro de sua estruturao pela Resoluo n 1, de 1991 - CN, o funcionamento da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) j gerou um acervo de experincias suficientemente amplo para embasar a avaliao dos seus acertos e inadequaes. Entre os primeiros sobressaem: a limitao dos poderes da presidncia -- inclusive pela criao de subcomisses permanentes --, a instituio do parecer preliminar -- fixando parmetros para o acolhimento de emendas e para a imposio de cancelamentos --, a limitao do nmero de emendas aos projetos de LOA -- pondo fim ao absurdo de se ter mais de 70.000 emendas numa programao de 3.000 subprojetos --, e a sistemtica defesa das prerrogativas do Congresso Nacional em matria oramentria -- sobretudo pelo aprimoramento das LDOs e do apropriado encaminhamento s revises do PPA. Entre as inadequaes cabe apontar: o retardo na implantao das subcomisses permanentes, o nmero excessivo de nveis de relatoria (parcial, setorial e geral), o precrio envolvimento das comisses permanentes (Cmara/Senado) na apreciao de matrias oramentrias, o nmero ainda excessivo de emendas individuais e as precrias justificaes destas, e as normas que impem a freqente substituio dos integrantes e dirigentes da CMO.
Dentre as inadequaes a que nos parece mais problemtica justamente essa ltima. As normas que regem o funcionamento da CMO impem a troca anual de pelo menos metade dos seus membros e probem a permanncia na Comisso por mais de dois anos ou a reeleio dos ocupantes dos seus cargos de direo. 20 Esse procedimento bastante negativo por oferecer vantagens burocracia do Executivo que, a cada ano, trata com novos interlocutores que, nessa condio, tm viso limitada dos problemas, se satisfazem com informaes genricas e com promessas de detalhamentos que acabam no sendo oferecidos posteriormente. O fundamento dessa prtica, de evitar a articulao de ncleos de poder
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que pudessem manipular, em benefcio prprio, as leis de natureza oramentria, parte de uma premissa falsa. Na verdade, a capacidade de influenciar nas decises independe do parlamentar ser membro efetivo da Comisso. A avaliao do que tem ocorrido na CMO demonstra que, no poucas vezes, parlamentares que no eram membros da Comisso operaram como Adjuntos dos relatores formalmente designados e se responsabilizam por grande parte das decises, inclusive das relativas organizao dos trabalhos. Portanto, impe-se que se modifiquem as normas que estabelecem esse exagerado rito de renovao e que impedem a consolidao de ncleos de especializao capazes de auxiliar o Congresso na competente apreciao dos projetos de lei sobre matria oramentria ou sobre o planejamento governamental. Quanto ao precrio envolvimento das comisses permanentes da Cmara e do Senado na apreciao das matrias oramentrias, constitui tambm uma questo crtica. A participao substantiva destas comisses na etapa inicial da apreciao dos projetos relativos LOA, LDO e ao PPA da maior importncia, uma vez que sua omisso tem como conseqncia, de um lado, a perda de elementos crticos que poderiam ser por elas propiciados e, de outro, a exacerbao das crticas ao funcionamento da CMO, pelos membros destas, prejudicando a imagem e o desempenho da instituio. Uma maneira operacional de propici-lo seria bloquear, no calendrio de funcionamento das comisses, um perodo de uma a trs semanas, dedicado exclusivamente a tal atividade. Essa etapa inicial seria concluda com a gerao de relatrio contendo indicaes quantificadas dos subprojetos inoportunos ou com excesso de recursos, dos insuficientemente dotados, das omisses que comprometem os setores de interesse da Comisso, os quais constituiriam os parmetros a serem observados pelos relatores das subcomisses da CMO para o acolhimento das emendas propostas e para a realizao das dedues compensatrias. Outra inadequao nos procedimentos atuais decorre da multiplicidade dos nveis de relatoria. Ao articular esta soluo, com o propsito de dar maior transparncia apreciao dos oramentos e de ampliar a participao dos membros da Comisso nesse processo, o Congresso acabou por estabelecer um procedimento irrealista para cumprir a atribuio Constitucional. 21 A prtica logo se encarregou de demonstrar a inviabilidade de cumprir as tarefas respectivas nos prazos fixados, sobretudo pelas singularidades do processo legislativo, onde, a cada nvel de relatoria, os parlamentares possuem prerrogativas de recurso, como a de pedir destaque, para votao em separado, de emenda, dispositivo do projeto original ou de substitutivo do relator. Alm disso, o fato da estrutura de relatorias ser articulada de modo a deixar os nveis superiores dependentes da concluso dos trabalhos no nvel inferior, algo nem sempre possvel em contextos polticos, acabou por gerar problemas de operacionalizao, prejudicando o funcionamento da relatoria-geral e contribuindo para a tardia aprovao dos oramentos pelo Congresso Nacional. A soluo natural para o problema limitar as relatorias a dois nveis, setorial e geral, este ltimo organizado sob a forma de colegiado (composto, por exemplo, pela metade dos relatores setoriais) e conceder 3/5 do prazo para as relatorias setoriais, 1/5, para a relatoria-geral e 1/5, para o plenrio do Congresso. Apesar da limitao estabelecida pela Resoluo n 1/92-CN, que fixou num mximo de cinqenta o nmero de emendas facultado a cada parlamentar, o total de emendas LOA -- cerca de 30.000 (50*594 parlamentares) -- ainda muito elevado. A apreciao de tal volume de emendas consome tempo em demasia e limita a ao dos relatores no que se refere anlise do oramento segundo as suas componentes mais relevantes, ou seja, perfil da receita, estrutura funcional de gastos, coerncia da programao com as prioridades do PPA e da LDO, evoluo setorial de gastos e acatamento s vinculaes legais e constitucionais. Como assinalado anteriormente um despropsito que se possa apresentar tantas emendas a uma programao que, abrangidos os investimento das estatais e os subprojetos de reequipamento das fundaes e rgos autnomos (escolas tcnicas e similares), se compe de aproximadamente 3.000 subprojetos. Impe-se, portanto, que se fixem limites mais estritos para as emendas individuais, que se estabeleam as circunstncias em que estas possam ser propostas, e que se definam os requisitos mnimos de fundamentao. 22
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Os sucessivos adiamentos na implantao e operacionalizao das subcomisses permanentes, sob os mais diversos fundamentos, constitui tambm um fator crtico no funcionamento da Comisso Mista. Suas conseqncias mais imediatas so a centralizao do poder nas mos do presidente da Comisso -- o que sempre problemtico --, a limitao na operacionalidade do rgo pela inexistncia de ncleos especializados para a apreciao das matrias setoriais e a falta de sistematicidade no funcionamento das relatorias setoriais e na apreciao dos trabalhos destas pelos plenrios especializados. Portanto, parece ser providncia desejvel, que se modifique, no mais curto prazo possvel, a Resoluo n 1/91-CN, de modo a definir melhor as prerrogativas e responsabilidades das subcomisses permanentes, a imediata implantao destas, bem como a sua dotao com meios apropriados para poder cumprir, com independncia, as atribuies que lhe forem fixadas. 2.12. Uso de Medidas Provisrias para Autorizar a Abertura de Crditos Extraordinrios O crdito extraordinrio constitui uma das mais antigas modalidades de mecanismos de ajuste oramentrio do Direito Oramentrio brasileiro (sendo as primeiras referncias ao seu uso expressas em atos do Imprio), tendo surgido ao lado dos crditos suplementares, destes se diferenciando pela exigibilidade dos pressupostos de imprevisibilidade e urgncia. Foi pela Lei n 589, de 9 de setembro de 1850 que, pela primeira vez, se definiram normas sobre a abertura de crditos suplementares e extraordinrios em nosso Pas. Com relao aos crditos extraordinrios assim dispunha esta Lei: "Art. 4 Se porem estiver reunido o Corpo Legislativo no poder o Governo abrir os referidos Creditos, nem autorisar a despeza sem que elles sejo previamente votados em Lei. Exceptuo-se os casos extraordinrios, como sejo os de epidemia, ou qualquer outra calamidade publica, sedio, insurreio, rebellio, e outros desta natureza, em que o Governo poder autorisar previamente a despeza, dando imediatamente conta [desse fato] ao Poder Legislativo." Essa interpretao foi mantida no ordenamento jurdico Ptrio, ao longo de todo este sculo, seja no cdigo de contabilidade, seja nas leis sobre formulao oramentria, seja nas normas constitucionais.23 No Cdigo de Contabilidade Pblica, de 1922 (Decreto n 4.536), se acha estabelecido, no art. 80, 1: "Os crditos extraordinrios sero abertos em qualquer ms do exerccio, para ocorrer s despesas em caso de calamidade pblica, epidemias, rebelio, sedio ou guerra externa. Preceder a abertura do crdito parecer do Tribunal de Contas ..." Nas leis sobre formulao oramentria, o Decreto-lei n 2.416, de 17/07/1940, que instituiu normas para a elaborao e execuo dos oramentos dos Estados e Municpios, cercou de normas restritivas a abertura de crditos extraordinrios, exigindo a submisso destes aprovao do Presidente da Repblica ou do Departamento Administrativo; a Lei n 4.320, de 1964, por sua vez, apenas consagrou o entendimento secular, caracterizando este tipo de crdito adicional, em seu art. 41, como os "destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica". No plano constitucional, as Cartas de 1946 (art. 75) e de 1967 (art. 64, 2) mantiveram o princpio da excepcionalidade para esses crditos, restringindo-os aos casos de necessidades urgentes ou imprevistas, como guerra, subverso interna ou calamidade pblica, entendimento reafirmado na atual Constituio, cujo art. 167, 3, estabelece: " abertura de crdito extraordinrio somente ser admitido para atender despesa a imprevisveis e urgentes". Por mais de um sculo os crditos extraordinrios, pela natureza das circunstncias que os justificam e em consonncia com a melhor doutrina, foram abertos por decreto executivo, seguida essa providncia de comunicao ao Poder Legislativo, sem quaisquer problemas em tal procedimento. No existem, portanto, elementos, sejam estes de ordem prtica, legal ou doutrinria, para dar suporte orientao, implementada a partir de 1989, de se passar a autorizar a abertura de crditos extraordinrios por medida provisria. Isso ocorreu, ao que parece, por uma equivocada interpretao do art. 167, 3, da Constituio, dado que pela absoluta funcionalidade do procedimento tradicional, o entendimento mais razovel para a referncia ao art. 62 da Constituio, contida no 3 supra, seria o de haver necessidade de convocao do Congresso Nacional no caso da abertura do crdito extraordinrio ocorrer durante perodo de recesso, valendo, quanto ao mais, a norma do art. 44, da Lei n 4.320, de 1964, que estabelece: "Os crditos extraordinrios sero abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo". Por razes inexplicveis e sem qualquer fundamento de
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ordem prtica, optou a administrao por entender a norma como indicativa de que doravante os crditos extraordinrios deveriam ser autorizados por medida provisria. Essa interpretao conduziu desnecessria produo de um grande nmero de medidas provisrias -- freqentemente reeditadas vrias vezes --, tendo por nico mrito o de atravancar a pauta do Congresso Nacional. Alm do mais, esse procedimento apresenta tantos inconvenientes que surpreendente ter sido mantido por tanto tempo. Em primeiro lugar ele desfuncional, por instituir mais uma etapa legal -- a prvia autorizao -- para o eqacionamento de necessidades imprevisveis e urgentes; em segundo, inconseqente e incuo, visto que sendo da natureza do crdito extraordinrio propiciar o gasto imediato dos recursos, a deliberao do Parlamento sobre a MP que o autoriza no ter conseqncias fticas, limitando-se a legitimar, priori, despesas cujas contas no foram apreciada pelos rgos de controle; e finalmente, de pssima tcnica legislativa, por redundar na produo de leis de durao efmera, visto que a MP se converte em lei ao ser sancionado pelo Presidente.24 Outro aspecto grave da atual sistemtica permitir que o Poder Executivo se valha do poder normativo das Medidas Provisrias para resolver situaes em que o crdito extraordinrio no poderia ser caracterizado, como j tem ocorrido vrias vezes. Esse procedimento se acha caracterizado na Nota Tcnica n 010/93, da Assessoria de Oramento da Cmara dos Deputados, que assinala: as situaes objeto de Medidas Provisrias [autorizando abertura de crditos extraordinrios] tm apresentado, normalmente, duas caractersticas que evidenciam a inadequao do seu eqacionamento atravs de crdito extraordinrio, quais sejam: a) adicionar recursos a categorias programticas j existentes na Lei Oramentria; e b) equacionar necessidades que se repetem todos os anos. No primeiro caso o procedimento apropriado seria a abertura de crdito suplementar -- que existe exatamente para isso --, no segundo, pela regularidade dos eventos, no se pode falar em imprevisibilidade e urgncia. Assim, tendo em vista as objees sistemtica atual, cumpre intervir para que se modifique a equvoca interpretao que vem sendo dada ao art. 167, 3, da Constituio, que gera a desnecessria produo de um grande nmero de medidas provisrias. fora de dvida que a melhor interpretao para a referncia ao art. 62 da Constituio, contida do 3 supra, "in fine, refere-se necessidade de convocao do Congresso Nacional no caso da abertura do crdito extraordinrio darse durante perodo de recesso parlamentar, valendo, quanto ao mais, a norma do art. 44, da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Essa norma suficientemente operacional para os dias atuais, ajustada ao Direito Ptrio, coerente com as necessidades da administrao e de grande praticidade.

2.13. Inadequaes na Estrutura de Assessoramento

O Congresso Nacional se acha razoavelmente aparelhado para o atendimento de suas necessidades atuais de assessoramento em matria oramentria (apoio tramitao de PPAs, LDOs, LOAs e Crditos Adicionais). Somados os quadros de assessores da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, a instituio conta com nmero suficiente de profissionais especializados para as tarefas ora desempenhadas e vem se equipando de forma adequada -- em termos de hardware e de software --, para fazer frente s demandas de seus rgos e membros.25 Os problemas existentes derivam mais da necessidade de ajustes institucionais -- mudana cultural nos rgos do Executivo para aceitar uma participao ativa do Parlamento na formulao de polticas pblicas e alocao de recursos e, nos do Legislativo, para desencadear aes administrativas e processos que conduzam apropriada distribuio dos meios e instrumentos do que precariedade destes. No obstante, a forma de relacionamento da CMO com as Assessorias da Cmara e Senado (assistemtica e informal) precisa ser melhor equacionada, sobretudo na perspectiva de plena operacionalizao da Comisso Mista, com a implantao das subcomisses permanentes.26 Nos ltimos anos as assessorias tem sido colocadas disposio da Presidncia da Comisso Mista e dos relatores por
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simples atos verbais. Esse procedimento possui vrios inconvenientes: 1) ningum se sente responsvel pelo funcionamento dos rgos tcnicos da CMO, limitando-se a cumprir as demandas de momento; 2) os membros da Comisso precisam concorrer com os demais parlamentares (as assessorias foram criadas para servi-los e apenas subsidiariamente CMO) para ter acesso estrutura de assessoramento; 3) no contando com uma estrutura prpria de assessoramento os membros das subcomisses enfrentam dificuldades na estruturao das rotinas de trabalho e na determinao dos assessores de sua confiana (indispensveis para aes como as de acompanhamento e avaliao); e 4) a precariedade dos procedimentos tende a gerar desgastantes disputas entre os integrantes das assessorias das Casas do Congresso, sobretudo quanto s funes de coordenao, prejudicando as aes de carter substantivo. Portanto, parece ser de toda convenincia que se institucionalize uma estrutura prpria de assessoramento no mbito da CMO. Enquanto subsistirem embaraos de ordem administrativa criao desta sob a forma de rgo autnomo -- nos moldes do PRODASEN e CEGRAF, no Brasil, ou do CBO e CRS, nos EUA -- essa assessoria poderia ser composta por um certo nmero de assessores (especializados em oramento e fiscalizao) requisitados junto Cmara dos Deputados e ao Senado Federal e dotada com um certo nmero de cargos de livre provimento e de funes de coordenao (cedidos pelas Casas do Congresso Nacional), para possibilitar a estruturao de ncleos especializados no atendimento s demandas de cada subcomisso e dos relatores dos grandes projetos (PPA, LDO e LOA).

2.14. Deficincias no Acompanhamento da Execuo dos Planos e Oramentos

A convenincia de aes mais decididas do Poder Legislativo no acompanhamento da ao governamental algo que vem sendo percebido h muito tempo. Em 1966, ao avaliar os novos papis que cabem aos parlamentos nas sociedades modernas, o Senador Milton Campos e o Deputado Nelson Carneiro27 reportam-se a Woodrow Wilson, professor em Princeton (depois Presidente dos EUA), que j em 1884 ensinava: O filsofo poltico dessa poca de governo autnomo tem mais do que simples dvida para contestar a utilidade de um rgo representativo soberano que se limita a legislar, abstendo-se de todas as outras funes. To importante quanto legislar fiscalizar atentamente a administrao. Parlamentares dos mais diferentes partidos e tendncias tem expressado sua preocupao com essa importante responsabilidade dos parlamentos, sobretudo com os aspectos menos formais do acompanhamento e da avaliao do desempenho do Governo. O mesmo tem ocorrido com os rgos investigativos do Congresso Nacional, sobretudo a CPI do Oramento, cujo Relatrio aponta uma srie de recomendaes para o aprimoramento dessa funo, dentre as quais: 1) que se dotem os rgos de planejamento e oramento do Congresso Nacional de meios para:
a) implantar e operar uma estrutura permanente de acompanhamento e avaliao da execuo dos programas federais ou realizados com recursos da Unio e da performance dos rgos pblicos (com vistas determinao de irregularidades e deteco de gastos improdutivos de recursos do errio em unidades -- da administrao direta ou indireta -- que no mais atendam ao interesse pblico). b) acompanhar e avaliar sistematicamente a execuo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais e a execuo oramentria (com vistas a dar conhecimento de tais apuraes s comisses permanentes, singulares e mistas, das Casas do Congresso, a otimizar a alocao dos recursos disponveis e a minimizar as interferncias esprias em tal processo);

2) que se ampliem as estruturas dos rgos tcnicos de oramento do Congresso Nacional, garantindo-lhes o acesso irrestrito ao Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI, ao Sistema Integrado de Oramento - SIDOR e ao Sistema Integrado de Administrao de Pessoal - SIAPE, assim como a todas as demais bases de dados da administrao pblica federal.

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O aprimoramento das atividades de acompanhamento e avaliao requer tambm, alm da reinstitucionalizao do planejamento, o aperfeioamento dos sistemas de controle interno e externo, como assinalado no tpico precedente. Alm de sua nfase no formalismo, os procedimentos de controle interno e externo em uso no setor pblico brasileiro tem recebido, ao longo dos ltimos anos, duras e merecidas crticas. Sem dvida, fossem os rgos responsveis um pouco mais efetivos, os eventos -- de superfaturamento, abandono de obras e desvios de recursos -- relatados pelas CPIs do PC e do Oramento jamais teriam ocorrido com a magnitude relatada. Com relao e essa questo, sugere Belmiro Castor (j citado) com a experincia de quem foi, por duas vezes, Secretrio de Planejamento do Paran e membro da Corte de Contas do Estado por vrios anos: Um verdadeiro controle externo deveria em primeiro lugar estabelecer mecanismos permanentes de acompanhamento no nvel de execuo. Ou seja, a fiscalizao no deve ser feita em Braslia ou nas capitais estaduais onde est a sede das instituies controladoras, mas nos lugares em que as obras so feitas e os servios so prestados. Em segundo lugar, indispensvel que participem de tais mecanismos de controle as foras polticas e comunitrias antagnicas aos administradores responsveis pela execuo da obra ou servio, para garantir a iseno e a idoneidade do controle.

3. CONCLUSES E RECOMENDAES
Como assinalado anteriormente, as inadequaes nos processos, normas e procedimentos relacionados com a programao, execuo e avaliao do gasto pblico se acham situadas em trs categorias: constitucionais, legais e administrativas ou regimentais. O enquadramento nessas categorias, entretanto, no rgida e nem mutuamente excludente, existindo problemas cuja natureza os situa como requerendo providncias em vrios destes planos. Por essa razo no teremos a preocupao, nesta parte da abordagem, em relacionar as recomendaes apresentadas com os problemas a que se referem -- at mesmo porque isso j foi feito no tpico precedente --, mas sim em sistematizar, em cada uma dessas rbitas, as providncias que nos parecem mais urgentes para o aprimoramento dos processos de planejamento e oramento da administrao pblica. No temos dvidas, entretanto, quanto urgncia do eqacionamento dos problemas referenciados ao longo desta abordagem. A permanncia destes acarreta srios prejuzos ao Errio, ocasiona desgastes adicionais imagem do Legislativo e da administrao pblica em geral, contribui para a potencializao dos conflitos -- j bastante amplos pela prpria dialtica das relaes entre poderes --, frustra as equipes tcnicas, compromete a efetividade das estruturas de controle e prejudica o atendimento dos interesses maiores da populao e das instituies. 3.1. Ajustes Constitucionais Modificaes constitucionais so providncias que se justificam sempre que o acordo social pelo qual o poder da sociedade estruturado e seu exerccio fracionado (a fim de evitar o totalitarismo) passa a apresentar disfunes capazes de comprometer a estabilidade das instituies essenciais ao funcionamento harmnico da sociedade.28 Uma das evidncias mais fortes de disfuno no exerccio do poder, em sistemas democrticos, a prtica de abusos por um dos poderes do Estado (ainda que atravs de instrumentos legalmente constitudos ou de prticas tradicionais), que tumultuem a atuao ou levem outro poder imobilidade ou a uma reduzida operacionalidade. No cenrio que delineamos ao longo desta abordagem fica evidente que o Poder Executivo tem abusado no uso de instrumentos previstos na Constituio, para uso excepcional, inclusive ampliando o mbito de sua utilizao e, com isso, tumultuado o funcionamento do Poder Legislativo. Isso tem ocorrido, sobretudo, pela contnua ciranda organizacional, pelo sistemtico envio de mensagens modificativas dos projetos oramentrios, pela modificao das LDOs atravs de medidas provisrias, pela excessiva discricionaridade para executar seletivamente a programao aprovada pelo Congresso Nacional e pelo desnecessrio uso de medidas provisrias para autorizar a abertura de crditos extraordinrios. Impe-se, portanto, que se promovam ajustes no texto constitucional, no sentido de
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restabelecer a equilbrio que deve existir no fracionamento do poder da sociedade entre os poderes constitudos do Estado, abrangidos, sobretudos os seguintes aspectos:
a) proibir modificaes na macro-estrutura organizacional da administrao federal (Ministrios e Secretarias) atravs de medidas provisrias, exigindo a sua proposio por intermdio de projetos de lei devidamente instrudos com elementos objetivos sobre os seus custos e benefcios; b) proibir o emprego de medidas provisrias em matria oramentria e nos demais casos em que o art. 68 da Constituio veda a delegao legislativa; c) suprimir o 5, do art. 166 da Constituio ou restringir sua utilizao a uma modificao por projeto, aceitvel esta apenas dentro dos trinta dias da remessa do projeto original e se a votao da proposio ainda no tiver se iniciado na comisso mista; d) tornar obrigatria a execuo dos subprojetos prioritrios includos nos Oramentos e vedar a excluso de subprojetos antes de sua concluso, exceto com autorizao especifica do Legislativo, mediante rito prprio.

Alm disso, a era de oramentao decremental em que passamos a viver -- onde, a cada ano, os recursos dos Governo se tornam menores e cortes adicionais precisam ser aplicados aos programas tradicionais -- impe que se reveja, criticamente, a diviso de responsabilidades fixada na Constituio (hoje confusa em face do amplo elenco de competncias comuns e concorrentes) --, de modo a definir, de forma mutuamente excludente, as competncias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Adicionalmente, redefinir, na Lei Maior, o conceito de empresa estatal, permitindo que se caracterizem como tal apenas os entes empresariais que no recebam recursos do Errio para cobrir os custos de funcionamento, transformando em autarquias as entidades da administrao indireta hoje caracterizadas como empresas que no se ajustem a tal critrio. 3.2. Providncias Necessrias na rbita Legal Uma concluso aprioristica, diante do quadro delineado, de que existe uma grande urgncia na produo da legislao complementar -- prevista no art. 165 da Constituio -- fixando normas e procedimentos para a elaborao do PPA, LDO e LOA. preciso definir, atravs de normas de carter permanente, a forma e contedo dos documentos respectivos, as categorias de integrao entre esses instrumentos de programao, a estrutura de prazos para a elaborao e aprovao dessas leis, os limites de flexibilidade aceitveis na execuo da programao aprovada pelo Congresso Nacional e os procedimentos aceitveis para o ajuste das leis oramentrias, para a fiscalizao da ao governamental e para a avaliao do desempenho dos rgos pblicos. Nesse sentido ser importante que a citada legislao abranja, alm dos contedos tradicionais presentes na Lei n 4.320/64 -- que encaminhou grandes avanos na oramentao pblica brasileira --, tambm os seguintes aspectos:
a) clara definio da forma, contedo e abrangncia do Plano Plurianual, revestindo-o, como documento programtico, dos atributos peculiares a estes, ou seja: seletividade, objetividade, estabilidade, expressividade, setorializao e compatibilidade programtica; b) articulao de normas que conduzam revitalizao do planejamento como processo, no mbito da administrao pblica federal, e de procedimentos que ensejem aes melhor articuladas no tempo e na base territorial, processos mais geis e efetivo combate ao desperdcio; c) caracterizao da LDO como autntico instrumento de formulao de polticas pblicas, tornando obrigatrio que esta explicite, para cada setor de governo, as trs programaes que recebero nfase no exerccio e o volume mnimo de recursos a ser alocado em cada rgo; d) precisa explicitao das metas fsicas das programaes do Governo -- quantificadas e situadas no tempo e no espao -- e exigncia de que novas programaes sejam acompanhadas de informaes sobre as carncias que iro atender, os resultados a obter e principais elementos de custos e benefcios;

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e) completa separao entre os oramentos fiscal e da seguridade social, inclusive mediante a montagem de documentos distintos, com precisa definio das receitas e despesas de cada oramento, clara separao da programao de um e de outro e regime diferenciado de caixa; f) estruturao de normas apropriadas para a elaborao, execuo e prestao de contas dos entes pblicos regidos pela Lei n 6.404 (empresas estatais) e conferindo ao oramento de investimento das estatais abrangncia compatvel com os propsitos de controlar suas imobilizaes; g) fixao de prazos improrrogveis para que os Poderes Executivo e Legislativo cumpram as suas atribuies na apreciao dos planos e leis oramentrias e proibio de disposies que autorizem a postergao da apreciao dos projetos dessa natureza ou a execuo antecipada do oramento; h) instituio de normas que impeam a ampliao de receitas por intermdio de artifcios.

Com carter complementar, independentemente da reviso de encargos entre os nveis de Governo -- Unio, Estados, Municpios -- proposta nesta abordagem, limitar as transferncias voluntrias da Unio um pequeno percentual do oramento, exceto no caso de programaes vinculadas a Planos Regionais ou Setoriais aprovados pelo Congresso Nacional e includas no PPA ou na LDO. 3.3. Aes Administrativas e Regimentais

Alm dos ajustes no texto da Constituio e das providncias na rbita legal existem algumas questes, igualmente relevantes, que podem ser resolvidas pela via administrativa ou regimental, desde que seja mobilizada vontade poltica com magnitude suficiente para a sua viabilizao. Apontamse como tais as seguintes providncias:
a) definir com clareza as prerrogativas e responsabilidades das subcomisses permanentes, implant-las e dotlas de meios apropriados para cumprir suas atribuies; b) suprimir as normas que impem um exagerado rito de renovao na Comisso Mista de Oramento, como forma de ampliar o nvel de especializao das subcomisses, cuidando para que o poder seja descentralizado e para que se assegure transparncia e publicidade nos processos; c) limitar as relatorias da comisso mista a dois nveis, setorial e geral, sendo as primeiras em nmero no superior a dez e a ltima -- com a funo de sistematizar os pareceres das subcomisses (vedada a aprovao de emendas, exceto no caso de destaques) -- organizada sob a forma de colegiado e composta por parte dos relatores setoriais e sob a coordenao de parlamentar escolhido por estes; d) fixar prazos improrrogveis para que os rgos do Congresso Nacional apreciem os projetos sobre matria oramentria, transferindo ao nvel imediato -- relatoria ou rgo -- competncia para deliberar sobre a proposio e suas emendas sempre que vencidos os prazos; e) ampliar o envolvimento das comisses permanentes na apreciao dos projetos de PPA, LDO e LOA, bloqueando perodos de uma a trs semanas, em seu calendrio, para essa atividade e tornando exigvel a produo de relatrios com as apreciaes crticas sobre as partes dos projetos relativas aos setores de competncia ou interesse de cada comisso; f) definir os relatrios das comisses permanentes como as principais indicaes para a estruturao dos parmetros a serem observados no acolhimento de emendas e na realizao de cancelamentos; g) limitar as emendas individuais a 15 ou 20 por parlamentar, restringindo o mbito das circunstancias (matrias) em que estas podem ser propostas, exigindo que estas preencham um conjunto de requisitos na sua fundamentao e obrigando a alocao de recursos em montantes compatveis com as metas; i) instituir estrutura prpria de assessoramento na Comisso Mista e suas subcomisses, integrada por nmero determinado de assessores especializados requisitados junto s assessorias tcnicas da Cmara e do Senado e por um limitado nmero de cargos de livre provimento e de funes de coordenao.

Alm disso impe-se que se formalize, de preferncia atravs de Decreto Legislativo, a interpretao de que os crditos extraordinrios, atendidos os pressupostos de imprevisibilidade e urgncia, devem passar a ser abertos por decreto executivo, na forma tradicional, sem a necessidade de edio de
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medidas provisrias. Tal ato dever estabelecer tambm, na forma consagrada pelo Direito Oramentrio Ptrio, que o Congresso Nacional dever ser imediatamente convocado se a abertura do crdito extraordinrio ocorrer durante perodo de recesso parlamentar. No podemos deixar de observar, nesta concluso, que muitas das mazelas e inadequaes do processo oramentrio federal tm sido injustamente atribudas ao Congresso Nacional. Na verdade as propostas remetidas pelo Poder Executivo tm deixado bastante a desejar, trazendo em seu bojo a maior parte dos problemas posteriormente apontados. Fossem as propostas oramentrias melhor elaboradas, com apropriada especificao dos empreendimentos -- abrangendo metas fsicas, reas beneficiadas e custos globais dos subprojetos --, com custos realistas e setorializao de responsabilidades, os oramentos no apresentariam as falhas usualmente apontadas. Alm disso, cumpre registrar que a ao do Parlamento, nos ltimos Oramentos, tem propiciado a correo de vrias inadequaes contidas nas propostas originais, seja na regionalizao dos gastos, seja na alocao setorial, seja na definio das contrapartidas a emprstimos externos, seja no cumprimento de vinculaes legais e constitucionais.
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A propsito das inadequaes aqui referidas vale a pena examinar os pareceres do Senador MRCIO LACERDA e do Deputado JOO ALMEIDA, sobre as LDOs para os Oramentos de 1993, 1994 e 1995, do Senador MANSUETO DE LAVOR, sobre o Oramento de 1993, do Senador GILBERTO MIRANDA, sobre o Oramento de 1995, os Relatrios Finais das CPMIs do PC (1993) e do Oramento (1994), as publicaes de JOS AFONSO DA SILVA, IVES GANDRA MARTINS e JOS SERRA e as notas tcnicas da Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.
2

Segundo SERRA, Jos. Oramento no Brasil: As Razes da Crise. Atual Editora. So Paulo. 1994. (p. 54), A ausncia da lei complementar [prevista no art. 165, 9, da Constituio] tem seis efeitos: a) a inexistncia de uma padronizao e hierarquizao rgida dos diversos instrumentos que autorizam o gasto pblico; b) a indefinio dos objetivos, diretrizes, metas e prioridades no PPA e nas LDOs, faltando tambm definir o significado de cada conceito; c) a no atualizao das classificaes das despesas, em especial a funcional-programtica; d) a inexistncia de prazos adequados para o processo oramentrio; e) a ausncia de uniformidade dos oramentos e balanos dos trs nveis de governo; e f) a indefinio das condies para a instituio e funcionamento dos fundos.
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Outras mazelas relevantes so apontadas por CASTOR, Belmiro V. J. Fundamentos para um Novo Modelo do Setor Pblico no Brasil. In Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro. V. 28 n 3, Jul./Set. 1994. (pp.156), que, ao referenciar os fatores associados falncia do setor pblico brasileiro, observa: inflao crescente e desequilbrio oramentrio crnico erodiram paulatinamente a capacidade do Estado prestar servios ... Somem-se a esses dois fatores, as seqelas do clientelismo, do corporativismo, do populismo e da corrupo. O clientelismo inchou de maneira desordenada os quadros humanos do Estado; o corporativismo criou privilgios injustificveis para alguns estratos de funcionrios das estatais custa do contribuinte, como os generosos fundos de penso e de seguridade; o populismo aposentou precocemente milhes de pessoas graas a leis de favorecimento ou simples ausncia de controles previdencirios; e a corrupo disseminada em todos os nveis gerou uma relao espria entre o Estado contratador e comprador, de um lado, e seus fornecedores e empreiteiros de obras, de outro. A soma dessas patologias encareceu brutalmente o custeio estatal sem contribuir para a ampliao dos servios essenciais.
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Em pases como os Estados Unidos, Frana, Alemanha, Inglaterra e Canad a estrutura de rgos de nvel ministerial tem se mantido praticamente inalterada ao longo dos ltimos vinte anos. Saliente-se que os ganhos dos Estados e Municpios se tornaram ainda maiores com a elevao da carga tributria, no perodo 1988 a 1992, como salientado por SERRA, Jos. Idem, Ibidem (p.64), ou seja: quem ganhou com o aumento da carga [pelas alteraes tributrias realizadas no perodo 1988 a 1992] no foi a Unio (cuja receita subiu apenas 4% reais no perodo), mas os Estados e municpios, cujas receitas se expandiram 28 e 97% reais, respectivamente.
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Segundo CASTOR, Belmiro V.J. Idem. Ibidem (pp.158), Um novo modelo de atuao estatal no Brasil deve levar em conta... a redefinio dos encargos federativos... que tem de ocorrer para compatibilizar a prestao de servios por determinado nvel de poder poltico-administrativo s caractersticas geogrficas do servio prestado: servios eminentemente locais (educao bsica, habitao popular, ateno primria sade etc.) tm de ser da responsabilidade das organizaes pblicas e privadas locais, reservando-se as tarefas que envolvam territrio e competncias intermunicipais aos governos estaduais e limitando-se a interveno direta e operativa do governo federal s questes e projetos de natureza interestadual.
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Em certas situaes a experincia de outros pases pode ser bastante inspiradora. No que se refere discricionaridade do Executivo exemplar a ao empreendida pelo Congresso dos EUA, em 1974, com vistas a fazer frente aos abusos praticados pelo Presidente Nixon -- que congelava dotaes e programa aprovados pelo Parlamento --, atravs do Congressional Budget and Impoundment Control Act. Por meio desse ato o Congresso Norte-Americano -- que j no permite o veto a itens do oramento (Line item veto) -- imps ao Presidente a obrigatoriedade de executar a programao aprovada pelo Legislativo, podendo este, to somente, se entender que certos itens do programa de trabalho contrariam o interesse pblico, solicitar ao Congresso autorizao para cancel-los (Rescisions) ou comunicar seu adiamento no mesmo exerccio (DEFERRALS).

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A pr ops ito des ta r ea o af ir ma o Deputado JO O A LMEIDA , Relator dos PLs n s 001/93( LDO/94) e 001/94 ( alter a o da LDO/94) , em s eu Par ec er : Aps a s ua r egul ar tr ami ta o ... o Pr oj eto de Lei n 001, de 1993- CN ( Mens agem n 22/93) , foi c onver ti do na Lei n 8.694, de 12 de agos to de 1993, que di s pe s ob r e as di r etr i z es par a a el ab or a o e ex ec u o da l ei or amentr i a anual de 1994.... Em 29.12.93 ... o Poder Ex ec uti vo houve por b em b ai x ar a Medi da Pr ovi s r i a n 396... Es s a MP, no entanto, no teve c onc l uda a s ua tr ami ta o, s ej a pel as r es tr i es aos di s pos i ti vos que i nvadi am pr er r ogati vas do Poder Legi s l ati vo, s ej a em r az o das ob j e es que mui tos dos memb r os do Congr es s o Nac i onal apr es entar am quanto c ons ti tuc i onal i dade de s e uti l i z ar tal i ns tr umento par a modi fi c ar a LDO . Em r az o di s s o, es ta ac ab ou s endo r eedi tada, em 28.01.94 ..., que emb or a s anas s e par te das r es tr i es c onti nuava a padec er da ob j e o b s i c a antes as s i nal ada. Por es s e moti vo es ta MP no teve, i gual mente, ul ti mada a s ua apr ec i a o, s endo novamente r eedi tada, em 28.02.94, s ob a for ma da Medi da Pr ovi s r i a n 441/94 ( Mens agem n 52, de 1994- CN) , i medi atamente s ec undada pel a r emes s a do Pr oj eto de Lei n 001, de 1994- CN ( PL n 001/94- CN) , c om o mes mo teor de tal medi da pr ovi s r i a. A f ir ma tambm, um pouc o mais adiante: Entendemos s er i nac ei tvel a hi ptes e de del ega o l egi s l ati va i mpl c i ta no di s pos i ti vo l egal [MP], i nc l us i ve pel o fato des ta vi ol ar a nor ma do ar t. 68, 1, da Cons ti tui o, que veda ex pr es s amente a del ega o em matr i a de or amentos .
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Segundo SILVA, Jos A. da. Curso de Direito Constitucional. 9 Edio. Malheiros Editores. So Paulo. 1993, defesa a utilizao de medidas provisrias em matria oramentria, uma vez que segundo a interpretao lgico-sistemtica... o Presidente da Repblica no poder disciplinar por medidas provisrias situaes ou matrias que no podem ser objeto de delegao. Seria um despautrio que medidas provisrias pudessem regular situaes que sejam vedadas s leis delegadas. Tambm o Deputado JOS SERRA ( Idem, Ibidem, pp. 78 e 80) tem defendido essa tese, afirmando, por exemplo: Um dos mandamentos mais inequvocos da nova Constituio refere-se proibio de que o governo altere o oramento sem prvia autorizao legislativa. Ora, a medida provisria tem efeito a partir de sua edio, de modo que, se o oramento for assim alterado, se estar violando o mencionado mandamento, pois a alterao ocorrer antes de sua virtual aprovao (ou modificao) pelo Congresso.... A aplicao de medidas provisrias a matrias oramentrias, em geral, inconstitucional. 10 LINDBLON, Charles. The Science of Muddling Through. In Public Administration Review. V. 19 (1959), pp.79-88. 11 No perodo 1988 a 1995 foram titulares do rgo central do sistema de planejamento federal: Anibal Teixeira, Joo Batista de Abreu, Zlia Cardoso de Mello, Marclio Marques Moreira, Paulo Roberto Haddad, Yeda Crucius, Alexis Stepanenko, Beni Veras e Jos Serra. Cada titular ocupou a pasta do Planejamento, em mdia, por menos de um ano. 12 Segundo SERRA,Jos. Idem. Ibidem (p.2), Na prtica ... o Plano Plurianual de Investimentos tem sido genrico demais.
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No item 1.2. do Parecer n 18/94, da CMO, se acha assinalado: Uma das principais determinantes da limitada consistncia desse instrumento [LDO] o esfacelamento por que passou o sistema de planejamento do governo federal, quer no que tange s aes de diagnstico e programao quer no que se refere ao acompanhamento e avaliao dos empreendimentos.
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MACIEL, Everardo. A Crise do Planejamento Brasileiro. In Revista do Servio Pblico. Braslia, 117 (1), pp.37 - 48, Jun./Set. 1989, comenta que a crise do planejamento brasileiro guarda vnculos estreitos com as dificuldades vividas pelo Estado. Um pouco mais adiante, assinala ele que essa crise foi alimentada pelas reaes contrrias ao intervencionismo estatal -frequentemente associado ao planejamento --, pelo surgimento de uma intensa atividade poltica que passou a criticar o estamento tecnoburocrtico como uma das fachadas visveis do regime autoritrio, e pela acelerao da crise econmica. Afirma: Essa crise, vista em sua globalidade, , em verdade, mltipla, porque enfeixa uma crise de credibilidade, uma crise de ansiedade, um crise tcnica e uma crise conceptual. Quanto crise tcnica, observa: Os planos revelam uma frequente incoerncia entre os objetivos estabelecidos e a insuficincia dos meios mobilizados [inclusive para resolver problemas em setores onde sua ao no mximo indicativa]... inexiste avaliao sistemtica dos programas [levando os planos a se tornarem logo obsoletos]... os oramentos revelam uma flagrante dissintonia com os planos [por possuir a elaborao um curso autnomo em relao aos ltimos]. 15 Segundo SERRA, Jos. Idem. Ibidem (p. 2), As Leis de Diretrizes Oramentrias no tm definido com preciso as prioridades e metas fsicas e, pouco depois de aprovadas, so desrespeitadas ou sofrem alteraes frequentes e irregulares.
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A propsito desta questo salienta o Relator da ltima LDO (1995), em seu Parecer: Redefinimos a abrangncia do oramento de investimento de estatais, de modo a dar-lhe a amplitude pretendida pela Assemblia Nacional Constituinte, concordante com a sistemtica vigente na Constituio de 1967, pela qual todas as despesas de capital das empresas constavam do oramento plurianual de investimentos. Segundo o pargrafo nico do art. 60 da Constituio vigente at 1988, As despesas de capital(grifo nosso) obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimentos, na forma prevista em lei complementar. Nesse mesmo texto constitucional, encontramos, no art. 62, 3, a norma: "Nenhum investimento(grifo nosso), cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento..." Portanto, na tradio da linguagem constitucional ptria, o termo INVESTIMENTO designativo das DESPESAS DE CAPITAL e no do elemento ou grupo de despesa de idntico nome, como tem sido interpretado, restritivamente, nos ltimos anos. No h, portanto, razo para que se continue a elaborar o oramento de investimentos das estatais com a limitada abrangncia decorrente do entendimento equvoco de que este deva incluir apenas os gastos classificveis no grupo despesa (GND) intitulado "investimentos". Alm disso, tal interpretao contrria ao interesse pblico por permitir que importantes aportes de recursos do Errio nas suas empresas deixem de se traduzir em ativos no oramento, frustrando o propsito constitucional que instituiu esse instrumento de programao e de controle e mascarando a estrutura de receitas desses entes. Por exemplo, grande parte das inverses do Tesouro na ELETROBRAS no se convertem em programaes no oramento de investimentos e, quando isto ocorre nas suas subsidirias, so l classificados como Recursos de Outras Origens e no como Recursos do Tesouro.

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Segundo CASTOR, Belmiro. Idem. Ibidem pp. 160, fator indispensvel a um novo modelo de administrao pblica no Brasil a modernizao de seus mecanismos de controle externo, os quais se revelaram at hoje incapazes de conviver com arranjos organizacionais... como as empresas mistas, empresas pblicas e fundaes... o caminho para o controle de tais entidades passa pelo reforo dos conselhos de administrao, conselhos fiscais e conselhos curadores das fundaes (onde o Legislativo e a comunidade organizada deveriam ter assento obrigatrio) e no pela criao de rotinas e procedimentos burocrticos tpicos da administrao pblica tradicional, cujo resultado nico eliminar a liberdade operacional de que empresas, autarquias e fundaes foram dotadas, sem ampliar o controle substantivo.
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Esse entendimento se acha expresso no Parecer n 18, da CMO, sobre a LDO para 1995, ou seja: neste exerccio, mais do que em qualquer outro, imperioso que o Congresso Nacional ultime a apreciao do oramento at o final da sesso legislativa... Deve faz-lo... por ser dever constitucional do Congresso Nacional concluir a apreciao do projeto de lei at o final da sesso legislativa, em razo do carter mandatrio do art. 35, 2, III, do ADCT... Tal dispositivo tem carter mandatrio tanto para o Executivo -- que no pode, em hiptese alguma, furtar-se de remeter o projeto de lei at o dia 30 de agosto --, quanto para o Legislativo -- que no pode, em hiptese alguma, encerrar a sesso legislativa sem remeter o projeto de lei sano. Onde a Constituio mandatria no pode a lei ordinria -- ainda que de natureza especial como a LDO -excepcionar.
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Segundo dados constantes dos bancos de dados do PRODASEN, em 1991 o PL 26/91-CN (proposta de oramento do Executivo para 1992) discriminava 2.612 subprojetos, em 1992, o PL 44/92-CN, 3.690 subprojetos; em 1993, o PL 112/93-CN, 2.872 subprojetos; e, em 1994, o PL 3/94-CN, 2.710 subprojetos. O Poder Legislativo adicionou 8.131 subprojetos ao primeiro, 8.546, ao segundo, nenhum ao terceiro -- por ter sido o projeto do Governo aprovado sem emendas no Plenrio do Congresso Nacional -- e 4.400 ao quarto. As subatividades no esto sendo aqui consideradas por duas razes: se relacionarem manuteno de unidades ou servios e ensejarem um mnimo de emendas por parte dos parlamentares.
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Em pases como os EUA o fato do parlamentar permanecer vinculado por vrios anos mesma Comisso tido como desejvel, por ensejar que este se especialize no assunto, capacitando-o a discutir com os rgos do Executivo com suficiente conhecimento e, como tal, a melhor defender o interesse pblico. Porm, no Congresso Norte-Americano o processo decisrio marcado por grande fragmentao, cuja lentido tende a ser compensada pelo debate amplo, pela estabilidade dos resultados propiciados e pela certeza de que o dinheiro do contribuinte ser bem aplicado. Em matria oramentria, por exemplo, para que se aloque recursos a um determinado empreendimento este precisa, primeiramente, ser aprovado nas Comisses com jurisdio sobre a matria na Cmara e no Senado -- nesse processo a matria submetida apreciao do Congressional Budget Office (brao tcnico do Congresso em matria de gasto pblico), que estima seu custo no primeiro ano de implantao e nos cinco subsequentes --, depois ter de receber prioridade para alocao de recursos nas Comisses de Oramento da Cmara e do Senado e, finalmente, ter os recursos alocados pelos Appropriation Committees, tudo sob a atenta vigilncia da imprensa e dos lbies organizados (especialmente das ONGs).
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Ao normatizar o processo, atravs da Resoluo n 1/91, o Congresso Nacional definiu que o projeto de lei oramentria anual seria apreciado, inicialmente por relatores parciais, cujos relatrios seriam sistematizados por relatores setoriais e decididos pelos plenrios das subcomisses, sendo os pareceres destas sistematizados por um relator-geral e submetido Comisso Mista e, em seguida, ao Plenrio do Congresso Nacional. Tudo isto no prazo de 75 (setenta e cinco) dias.
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Essa proposta consta do Relatrio da CPI do Oramento, que recomenda: As emendas devem ter suas quantidades fixadas atravs de regras de proporcionalidade, devem se ater a um conjunto de circunstancias e devem preencher exigncias minimas em termos de fundamentao (coisas como manifestao de um conjunto de instituies da localidade beneficiada, certidao do Tribunal de Contas de que as prestaes de contas ... no apresentam irregularidades, planilha com os custos j ocorridos na execuo do empreendimento e parecer de rgo tcnico do Legislativo quanto razoabilidade dos custos do empreendimento.
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Segundo VIANA, Arizio de. Oramento Brasileiro. Rio. 1950 (p.146): "O crdito extraordinrio deve ser aberto pelo Executivo. da essncia do governo, do poder que administra, em determinada emergncia, calamidade, ou necessidade de ordem pblica, dispor de recursos para agir imediatamente em salvao da coletividade. Esteja ou no em funcionamento o Legislativo, no precisa o Executivo de pedir-lhe autorizao para assim proceder. Mas, da essncia do regime democrtico dar o Executivo contas ao Legislativo. Aps a abertura do crdito extraordinrio, o Executivo far as devidas comunicaes ao Legislativo, a fim de justificar e de comprovar as despesas que, em carater extraordinrio, houver realizado."
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Observa o Deputado JOO ALMEIDA, em seu Relatrio, sobre o Projeto da LDO/95: Constitui um exagero que se designe uma Comisso Mista de Deputados e Senadores para a apreciar, sem qualquer conseqncia ftica, uma matria cuja substncia j se acha exaurida ... Ademais, mesmo na hiptese do crdito extraordinrio ser aberto irregularmente, a possibilidade de caracterizao de crime de responsabilidade no maior ou mais legtima pelo emprego da medida provisria do que pelo uso do decreto, como ocorreu, por mais de um sculo, na prtica administrativa brasileira, sem quaisquer problemas no plano do direito, da doutrina ou das convenincias da administrao. Similar foi o entendimento da CPI do Oramento, cujo Relatrio recomendou o restabelecimento do processo tradicional de abertura de crditos extraordinrios, considerando uma impropriedade que o Congresso despenda tempo com a apreciao de atos praticamente irreversveis.
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A partir de 1992 (Oramento para 1993) a alocao dos assessores passou a ser realizada em funo da rea de especializao destes. Por exemplo, para assessorar o relatores do Oramento da Educao tem sido designados assessores que trabalham com a rea de educao o ano todo, que conhecem a legislao peculiar (do salrio-educao, por exemplo), os programas contidos no Plano Plurianual e o perfil da execuo oramentria nos ltimos anos.

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SANTOS, Ruy. O Poder Legislativo - Suas Virtudes e seus Defeitos. CEGRAF. Braslia. 1972, pp.139, ao tratar das deficincias de assessoria especializada de que se ressentem as comisses do Congresso, reporta-se ao Senador norteamericano LA FOLLETE, para quem uma assessoria tcnica competente de vital importncia para o Congresso. Um dos principais fatores que contribuiu para a transferncia do poder e influncia, do Legislativo para o Executivo, nos anos recentes, decorre do Parlamento ter sido generoso em proporcionar ao Executivo meios de admitir pessoal tcnico para os seus servios, ao mesmo tempo em que negligente na colocao, a seu servio, dessa categoria de funcionrio. 27 CAMPOS, Milton e CARNEIRO, Nelson. Estudo Sobre o Funcionamento dos Parlamentos. CEGRAF. Braslia. 1966.
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Segundo BAAKLINE, Abdo. Professor da SUNYA (Seminrio do MPA, 1988), As Constituies so estruturas normativas que dividem e sistematizam o exerccio do poder. Quem no aprender isto jamais compreender a verdadeira natureza das Leis Maiores.

--------------------------------------------------------* Osvaldo Maldonado Sanches Mestre em Administrao Pblica pela EBAP/FGV e pela State University of Ney York at Albany (SUNYA). Consultor de Oramento da Cmara dos Deputados (desde 1991). Coordenador Tcnico de Assessoramentos Comisso Mista no perodo 1992 a 1994. Ex-diretor de Oramento do Estado do Paran. Autor do Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins.
Artigo publicado, originalmente, na REVISTA DE ADMINISTRAO PBLICA (RAP), da FGV/RJ, em 1995 e na REVISTA DE INFORMAO LEGISLATIVA n 126, do Senado Federal, em 1995 (arb./jun.).

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