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Programas de rehabilitacin y reinsercin de los sistemas de crceles concesionadas y estatales

KATHERINE GEORGINA OLIVERI ASTORGA

SANTIAGO DE CHILE Noviembre, 2011

RESEA DEL AUTOR Trabajadora Social, Magster en Gestin y Polticas Pblicas & Posttulo en Estudios de la Familia, orientada hacia el rea comunitaria y familiar, principalmente en seguridad ciudadana y delincuencia. Se ha desempeado profesionalmente en Centros de Reinsercin Social (CRS) y unidades penales de Gendarmera de Chile. Conjuntamente ha trabajado en unidades acadmicas como docente de cursos de evaluacin de proyectos sociales y talleres de prctica. Al mismo tiempo, cuenta con conocimientos en investigaciones con tcnicas cualitativas, sistematizacin e intervenciones en materia de infancia y reinsercin social de poblacin condenada. RESUMEN Este es un trabajo comparativo que analiz dos experiencias de sistemas de crceles estatales y concesionadas, Centro Penitenciario Valparaso y Rancagua, respectivamente; respecto a la oferta programtica en rehabilitacin y reinsercin social. En este contexto, surgi como interrogante la conveniencia de dejar en manos de privados la rehabilitacin de los encarcelados, cuando esta es una responsabilidad del sector pblico? Tambin se seal que la implementacin de programas de rehabilitacin al interior de crceles concesionadas, mejoran la calidad de vida de los internos a travs de cursos de capacitacin y escuela para que puedan finalizar su educacin. Sin embargo, se desconocen evaluaciones que sealen si ha mejorado la calidad de los servicios entregados por el concesionario o si realmente aumentan las posibilidades de rehabilitacin y reinsercin de las personas privadas de libertad. Este trabajo contribuy a aclarar estos aspectos. De esta manera, los distintos actores involucrados en la oferta programtica de reinsercin social, coinciden que es difcil realizar un juicio si respecto a si posible dejar en privados la labor de asistencia de Gendarmera. Sin embargo, la mayora coinciden en la posibilidad de concesionar las labores de atencin, donde se ha demostrado que la empresa privada es ms eficiente en la entrega de los servicios que Gendarmera, permitiendo cumplir con estndares que aseguran las condiciones mnimas de habitabilidad de una persona condenada. Respecto a la oferta programtica en reinsercin social, se indic que la alta rotacin de los profesionales en las unidades concesionadas, dificulta la consolidacin de los equipos tcnicos y las intervenciones psico -sociales con la poblacin penal, situacin que se ha atenuado este ltimo ao, al menos en el Complejo Penitenciario de Rancagua. Como se indic, a pesar de no existir evaluaciones de resultado e impacto de la oferta en reinsercin social, se reconoce la necesidad de profesionales altamente especializados y el aument de stos. Pero como es de conocimiento pblico, hoy el presupuesto en materia de reinsercin social es exiguo, por lo tanto, se sugiere inyectar mayores recursos econmicos al servicio pblico, a fin de acrecentar la dotacin de profesionales, mejorar sus competencias y potenciar la expertiz adquirida durante los aos trabajados en el servicio. No obstante, de manera paralela se requiere de una institucin que supervise y monitore el cumplimiento de la provisin de servicios penitenciarios y reinsercin social entregados por las unidades tradicionales a la poblacin penal.
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INTRODUCCIN

Cuando una persona comete un delito, y es procesada y condenada por los Tribunales de Justicia, pierde su derecho a permanecer en libertad, cumpliendo un determinado perodo de reclusin en algn establecimiento penitenciario del pas. Sobre el universo de personas privadas de libertad en Chile, independiente de su calidad procesal, se ha encomendado a Gendarmera de Chile la labor de vigilar, asistir y atender a los reclusos, asumiendo que, hoy, la tarea fundamental es la rehabilitacin y reinsercin de stos. Actualmente, la poblacin penal imputada o condenada, puede residir en unidades tradicionales o concesionadas, por tanto, tener distintas condiciones de habitabilidad y acceso diferente a la oferta en reinsercin social, no obstante, no existen evaluaciones que muestren diferencias en ambas modalidades. De esta manera, el objetivo general de este estudio, consisti en Comparar la oferta programtica en rehabilitacin y reinsercin social entre el sistema de crceles tradicional y concesionada, en los Complejos Penitenciarios Valparaso y Rancagua. El enfoque metodolgico constituy la realizacin de un Estudio de Caso, se utilizaron fuentes de informacin primarias, con entrevistas semi-estructuradas, complementndose con el anlisis y elaboracin de estadsticas de la poblacin interna, segn establecimiento penitenciario. El anlisis de la informacin obtenida se realiz, a travs de un anlisis de contenido, que pretendi conducir a una descripcin e interpretacin fundada del contenido manifiesto, expresado por los entrevistados. Por ltimo, la estructura de la investigacin consta de tres captulos. El primero da cuenta del panorama general de la seguridad ciudadana en Chile, luego de ello se realiz un anlisis histrico en la evolucin de las polticas pblicas en la materia. El tercer captulo busco analizar la oferta programtica en materia de rehabilitacin y reinsercin en ambos sistemas; por ltimo, se presentan las conclusiones del estudio.

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II

SEGURIDAD CIUDADANA EN CHILE

La seguridad ciudadana se ha transformado en unos de los temas pblicos que ms preocupa a los ciudadanos y autoridades del pas. En la Encuesta de Opinin Pblica del Centro de Estudios Pblicos (CEP) para los meses de noviembre y diciembre 2010, se establece que los problemas relacionados con la delincuencia son los que ms preocupan a la poblacin, representando 54 por ciento de todos los problemas pblicos, por sobre salud y educacin, que representan 43% y 38%, respectivamente. Al mismo tiempo, se observa que para los meses de junio julio 2011, la delincuencia an se ubica en primer lugar representando 47 por ciento, por sobre educacin y salud, con 44% y 41%, respectivamente. Ajenjo & Salazar (2006) sealan que desde 1990 los temas delictuales se han situado en los primeros lugares en esta encuesta.
Grfico 1: Principales preocupaciones de la poblacin segn encuesta CEP

41%
Salud

43%

44%
Educacin

38%

47%
Delincuencia, asaltos, robos

54%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Nov - Dic 2010

Jun-Jul 2011

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Encuesta de Opinin Pblica. Centro de Estudios Pblicos 2010 -2011

Conjuntamente, segn la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC), las principales preocupaciones de la poblacin son la pobreza con 29,5%, luego el trfico de drogas con un 14,2%, desplazando a la delincuencia (12,1%) del segundo al tercer lugar.

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Grfico 2: Principales preocupaciones de la poblacin segn ENUSC

29,5% Pobreza 26,1%

14,2% Trfico de drogas 12,0%

12,1% Delincuencia 15,3%

0%

5%

10% 2009

15% 2010

20%

25%

30%

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana 2010

Efectivamente, la delincuencia es un tema que hoy en da nos afecta a todos, pues trasciende la conducta de un individuo, ms bien se ve a la sociedad en s misma comprometida, ya sea por el temor que sta causa y la inseguridad social que existe debido a esto. De esta manera, en este acpite se analizar este fenmeno, a travs de cuatro tpicos: victimizacin, evolucin de la denuncia, inseguridad y calidad de vida, por ltimo, poblacin penal. II.I VICTIMIZACIN E INSEGURIDAD

Actualmente, el indicador utilizado internacionalmente para medir la actividad delictiva son las encuestas de victimizacin. Chile posee dos fuentes de informacin: ndice de Paz Ciudadana Adimark Gfk1 y la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana2, ambas permiten complementar la informacin para observar la evolucin de la victimizacin. Segn datos de la primera, se observa una disminucin significativa de la victimizacin por los delitos de robos e intentos de robo, entre los aos 2009 2010 desde 37,5% a 34,2%. Segn Paz Ciudadana, en su informe Balance de la delincuencia 2010, esta medicin revela una reduccin de 9,8% entre los aos 2005 y 2010.

1 Esta encuesta se aplica desde 1998 a nivel de comunas y regiones. Los delitos consultados son: robo o intento de robo, dentro o fuera del hogar y con o sin violencia. 2 Esta encuesta es fruto del convenio suscrito entre la Divisin de Seguridad Pblica del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), se aplica desde el ao 2003. Los delitos consultados en la ENUSC son: robos o hurtos de vehculos. Robos o hurtos desde vehculo, robo con fuerza en la vivienda, robo con sorpresa en las personas, robo con violencia e intimidacin en las personas

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Grfico 3: Porcentaje de hogares vctimas 2005-2010

38,3% 37,9% 37,7%

38,1% 37,5%

34,2%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de ndice Paz Ciudadana-Adimark. Agosto 2010

Al mismo tiempo, al analizar la ENUSC durante el ao 2010 present cifras en que 28,2% de hogares fueron vctimas de algn delito, presentando una disminucin de 15,9%, equivalente a 222.363 hogares, respecto al ao 2009 (33,6%). Esta baja en los niveles de victimizacin se ha observado desde el ao 2005.
Grfico 4: Porcentaje de Hogares Victimizados 2005 -2010

38,3%

38,4% 34,8% 35,3% 33,6% 28,2%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de ENUSC 2010, INE

Como se observa en el grfico 4, entre 2005 y 2010, la proporcin de hogares victimizados muestra una disminucin de 10,1 puntos porcentuales. No obstante, hoy en da, 59,6% de los entrevistados perciben que la delincuencia aument, si bien esta cifra sigue siendo alta, desde el ao 2005 ha presentando una disminucin 19,7 puntos porcentuales.
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Al mismo tiempo, la percepcin de inseguridad de los ciudadanos no se condice con las menores tasas de victimizacin. Segn Ajeno & Salazar (2006) sealan que hay ciertos factores que incidiran en los niveles de inseguridad, identificndose factores sociodemogrficos (edad, gnero, pobreza, entre otros) y situaciones (lugar donde vive, caractersticas y tamao de la familia, elementos del entorno, los vnculos existentes entre los vecinos, etc.). Segn datos de la ENUSC del ao 2010, el 35% de la poblacin urbana crea en esa fecha, que sera vctima de un delito dentro de un ao, respecto al ao 2009 se observa una disminucin estadsticamente significativa de 3,9 puntos porcentuales. Cabe mencionar, que al consultarle si l o alguien de su hogar fue vctima de algn delito, slo un 28, 2% de los encuestados declar haberlo sido. Al mismo tiempo, en el Balance de la delincuencia 2010, se observa que en el ao 2000 el 20,1% de vctimas sienten alto temor, porcentaje que aumenta a 27,7% en el 2009, no obstante disminuye a 21% en el 2010, representando un crecimiento de slo 4,5% entre ambos extremos de la dcada (Paz Ciudadana, 2011).
Tabla 1: Evolucin de la relacin temor y victimizacin.
Niveles de Temor en hogares vctima de delito Bajo Medio Alto 2000 9,9% 69,9% 20,1% 2009 6,0% 66,3% 27,7% 2010 8,7% 70,4% 21,0% % Var 00'-10' -12,1% 0,7% 4,5% % Var 09'-10' 45,0% 6,2% -24,2%
Fuente: Balance de la delincuencia 2010. Fundacin Paz Ciudadana, Mayo 2011

Respecto a lo anterior, un elemento importante el rol de los medios de comunicacin, a travs de ellos las personas se informan de los acontecimientos delictivos, principalmente los de mayor connotacin social, situacin que transmite inseguridad a la poblacin que no ha sido vctima de delitos. En Chile, se destaca que la informacin de los temas de seguridad ciudadana es predominante en los medios de comunicacin, pero que no lo es tanto la necesaria discusin en estos temas (Dastres et al, 2005, en Ajeno & Salazar, 2006). Por otra parte, la ENUSC muestra como se distribuye la victimizacin segn nivel socioeconmico, si bien los hogares de mayores ingresos representan el porcentaje ms alto, el 89% de los delitos se cometen contra los hogares con niveles de ingreso ms bajos (C3, D y E), por tanto, la delincuencia afecta los sectores de menores ingresos (Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, 2010). Finalmente, es relevante considerar la revictimizacin, es decir, la cantidad de casos en que algunos hogares son victimizados ms de una vez en un mismo perodo de anlisis. Segn la ENUSC entre 2009 y 2010, la proporcin de hogares victimizados en ms de una oportunidad disminuye en 2,5 puntos porcentuales, considerndose estadsticamente significativas las diferencias en las proporciones.
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Grfico 5: Porcentaje de hogares revictimizados 2009 2010

36,2%

33,7%

63,8%

66,3%

2009 Una vez Ms de una vez

2010

Fuente: Encuesta nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) 2010

II.II

EVOLUCIN DE LA DENUNCIA

Desde 1997, el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica tiene un sistema unificado de registro de denuncias por Delitos de Mayor Connotacin Social y Violencia Intrafamiliar. Sin embargo, no describen completamente la criminalidad, pues presentan limitaciones y sesgos, principalmente porque no todas las vctimas informan a las autoridades los hechos sucedidos. Asimismo, la clasificacin realizada por la polica y la fiscala puede diferir en su tipificacin. Es necesario integrar distintas fuentes e instituciones, y reunir datos de denuncia, estimaciones de cifra negra y estadsticas de victimizacin (encuestas) a nivel comunal y barrial, para conocer efectivamente, la envergadura de la criminalidad y focalizar las intervenciones (Paz Ciudadana, 2011: 14). Segn la ENUSC, como se observa en el grfico 6, la proporcin de hogares que denunciaron al menos un delito en el 2010, disminuy en 1,9 puntos porcentuales, en relacin al ao 2009. Sin embargo, al analizar el ndice Paz Ciudadana Adimark GFk, se observa un aumento en el porcentaje de denuncias de delitos de robo o intento de robo, de 46,6% (2009) a 52,6% en el ao 2010.

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Grfico 6: Porcentaje de hogares victimizados que denunciaron al menos un delito

45,5% 43,7%

2009

2010

Fuente: Encuesta nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) 2010

Por otra parte, segn el Balance de la delincuencia 2010 de Paz Ciudadana, en Chile la tasa de denuncias por Delitos de Mayor Connotacin Social3 (DMSC), entre los aos 2005 y 2011 aumentan 11,1%, mientras que en los aos 2009 y 2010 baja -3,8%.
Tabla 2: Tasa de denuncias por Delitos de Mayor Connotacin Social, 2005 -2010
Ao Denuncias cada 100 mil habitantes 2005 2.502,0 2006 2.489,5 2007 2.667,7 2008 2.714,7 2009 2.889,7 2010 2.780,3 % Var. 05' - %Var. 09'10' 10' 11,1% -3,8%

Fuente: Balance de la delincuencia 2010. Fundacin Paz Ciudadana, Mayo 2011

Al mismo tiempo, el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica utiliza un indicador denominado internacionalmente crimes known to the police (delitos conocidos por la polica). ste da cuenta de todos los hechos delictivos que registran las policas, por lo tanto se compone de las denuncias formales realizadas por la ciudadana ante una unidad policial, ms aquellos delitos de los cuales la polica toma conocimiento mientras sucede el ilcito. Se observa, tanto en esta medicin como en la anterior, una disminucin de denuncias, de detenidos y de casos policiales por DMCS entre los aos 2009 y 2010.
Tabla 3: Tasa de casos policiales por DMCS
2005 3.077,2 2006 3.075,1 2007 3.324,9 2008 3.398,7 2009 3.641,0 2010 3.498,2 %Var. 09'10' -3,9

Fuente: Elaboracin propia a partir de Casos Policiales y Personas Aprehendidas por Delitos de Mayor Connotacin Social series de datos 2001 - 2011 Series de datos 2001 - 2011. Ministerio del Interior y Seguridad Pblica.

3 Los DMSC son: Robo con Violencia; Robo por Sorpresa; Robo con Fuerza se entienden como sub-categoras de ste robo a vehculos motorizados, robo accesorios u objetos de o desde vehculos, robo en lugar habitado o destinado a la habitacin, robo lugar no habitado, otros robos con fuerza; Hurtos; Lesiones como sub-categora de ste: lesiones leves y lesiones graves. Por ltimo, estn el Homicidio y Violacin.

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Segn el Balance de la Delincuencia 2010 de Paz Ciudadana, no se observa un comportamiento consistente al comparar las cifras de casos policiales y de denuncias con los registros de victimizacin y cifra negra entregada por la ENUSC en los tres ltimos aos. Esto se observa en el siguiente grfico:
Grfico 7: Comparacin Casos Policiales (DMSC) v/s porcentaje de victimizacin y porcentaje de no denuncia (2008 - 2010)

3.700,0 3.600,0 3.500,0 3.400,0 35,3% 3.300,0 3.200,0 2008 2009 2010 3.398,7 33,6% 3.641,0 28,2% 3.498,2 43,0% 45,5% 43,7%

80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0%

Casos policiales (denuncias + aprehendidos por flagrancia) Tasa de victimizacin por hogar Porcentaje de hogares que no denuncian ("cifra negra")
Fuente: Balance de la delincuencia 2010. Fundacin Paz Ciudadana, Mayo 2011

Segn la ENUSC disminuye la victimizacin, no obstante la tasa de denuncias vara pero no se observa una clara correlacin con ella. Conjuntamente, mientras la victimizacin disminuye la cifra negra se mantiene en torno al 43% (Paz Ciudadana, 2011). Por ltimo, las Estadsticas Policiales de Delitos de Mayor Connotacin Social (DMCS) y Violencia Intrafamiliar del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica para el segundo trimestre 2011, indican que la mayor cantidad de casos policiales correspondi a robos con fuerza (34,9%), hurtos (31,9%) y lesiones (18,6%).

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Grfico 8: Distribucin de los Casos Policiales por DMSC

Violacin 0,4% Homicidios 0,1%

Robo con violencia o intimidacin 9,3%

Robo con sorpresa 4,8%

Robo con fuerza 34,9% Hurtos 31,9% Lesiones 18,6%

Fuente: Unidad de Estudios, Informacin y Anlisis Divisin de Seguridad Pblica. Ministerio del Interior y Seguridad Pblica Julio 2011

II.III

DIAGNSTICO POBLACIN PENAL

Chile es el pas con mayor cantidad de reclusos por cada 100.000 habitantes del Cono Sur4 (Dammert, L., Gonzlez, P., Montt, C., Salazar, F., 2010). As, el sistema penal, se ha caracterizado, en primer lugar, por un incremento constante de la poblacin penal, principalmente por la orientacin represiva-policiva de las acciones pblicas y por lo tanto, la utilizacin de la pena privativa de libertad como medio para la resolucin de conflictos judiciales. En segundo lugar, dado los niveles de hacinamiento en crceles las acciones en materias de rehabilitacin y reinsercin de los internos se ven restringidas. Actualmente el sistema penitenciario chileno esta compuesto por tres regmenes: subsistema cerrado, semiabierto y abierto. En el primero se encuentran los detenidos, procesados, imputados y condenados. stos residen las veinticuatro horas del da en un centro de detencin preventiva o centro de cumplimiento, dependiendo de su situacin penal. Segn datos de Gendarmera, al 31 de diciembre del 2010, la poblacin penal en este subsistema es de 52.610, de este total el 91,4% corresponde a hombres y el 8,6% a mujeres. Del total de individuos en el subsistema cerrado 40.850 se encuentran cumpliendo una condena, 11.507 estn en calidad de imputados, 97 estn siendo procesados y 156 corresponden a detenidos. Por ltimo, los 52.610 individuos privados de libertad representan un 48,7% del total de la poblacin penal (Gendarmera de Chile, 2010). Tanto al subsistema semiabierto como abierto slo acceden los individuos condenados. Respecto al primero, los internos residen en Centros de Educacin y Trabajo (CET), donde acceden a capacitaciones y trabajos remunerados, con el objetivo de prepararlos para enfrentar
Segn los datos analizados, Chile present un aumento al 2008 (310,7) del 38% en las tasas de poblacin penitenciaria cada 100.000 mil habitantes, respecto al ao 2000 (225).
4

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su reinsercin socio laboral cuando egresan del sistema. A diciembre del 2010, slo el 0,51% (551) de los individuos condenados acceden a este tipo de rgimen (Gendarmera de Chile, 2010). Por ltimo, en Chile, el cumplimiento de penas tambin puede ser a travs de Medidas Alternativas a la Reclusin (Remisin Condicional de la pena, Reclusin Nocturna o Libertad Vigilada). Se entiende por stas, aquellas que sustituyen la pena privativa de libertad en un recinto penitenciario por una sancin que permite continuar desarrollando la vida laboral, familiar y social del condenado, quedando sometido a controles y programas de intervencin dependiendo de las necesidades del sujeto. Las estadsticas de Gendarmera arrojan que un 50,79% de personas, a diciembre del 2010, cumplan su condena a travs de una de estas medidas (Gendarmera de Chile, 2010). Segn la cifras, en los tres subsistemas se observa un aumento sostenido de la poblacin recluida en los ltimos aos, situacin que se visualiza en el siguiente grfico:
Grfico 9: Evolucin de la Poblacin Penitenciaria segn Subsistemas 2000-2010
60.000 54.507 50.372 50.000 45.535 46.974 40.000 34.208 33.207 30.000 32.051 32.464 31.662 34.543 33.261 33.869 31.520 30.182 28.283 34.592 35.501 38.007 42.033 50.923 52.610 54.872

20.000

10.000

325 0 2000

408 2001

463 2002

458 2003

488 2004

468 2005

440 2006

433 2007

475 2008

494 2009

551 2010

Subsistema Cerrado

Subsistema Abierto

Subsistema Semi- Abierto

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Compendios de Gendarmera de Chile

Para efectos de este estudio, se profundiz en la situacin penitenciaria del subsistema cerrado. Al respecto, entre los aos 2000 2010 aumentaron los condenados privados de libertad en un 55%. Adems, disminuyen las personas privadas de libertad sin condena (detenidos, procesados e imputados) de 16.033 casos a 11.604 en diciembre del 2010. De manera desagregada, especficamente los detenidos disminuyen 93,5% y los procesados e imputados en un -15%.

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Grfico 10: Evolucin Subsistema Cerrado por tipo de poblacin 2000 - 2010
45.000 40.850 40.000 35.529 35.000 31.283 30.000 26.205 25.000 20.588 20.000 16.018 15.000 13.642 10.000 14.178 12.891 13.373 12.965 11.739 11.546 10.484 11.234 12.114 11.604 18.566 17.458 17.794 22.672 38.629

5.000

2.391

2.115

2.094

1.799

1.039

1.090

256

266

211

180

156

2000

2001

2002

2003 Condenados

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Imputados/Procesados

Detenidos

Fuente: Elaboracin propia a partir de Compendios Estadsticos de Gendarmera de Chile

Conjuntamente, a diciembre del 2010, como se observa en la tabla 4, hay un incremento en la poblacin penal femenina condenada e imputada/procesada, en 192,6 y 58,4 por ciento, respectivamente, en relacin al 2003. No obstante, la poblacin en calidad de detenidos/as, present disminuciones significativas tanto en hombres como mujeres. Respecto a la poblacin masculina condenada se observ un aumento en 115,6%, por el contrario, los imputados/procesados disminuyeron significativamente en 23,4%, en relacin al ao 2003. Por ltimo, en la tabla se observa que la poblacin penal en el subsistema cerrado, ha presentado un incremento porcentual de 64,1, respecto al 2000.

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Tabla 4: Evolucin por tipo de poblacin penal segn gnero 2000 2010
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variacin % '00-'10 Condenados Mujeres 1.021 1.075 1.048 1.058 1.171 1.273 1.510 1.858 2.311 2.647 3.096 203,2% Imputados/Procesados Hombres Mujeres Total 12.642 1.000 13.642 11.982 909 12.891 12.448 925 13.373 13.276 902 14.178 12.062 903 12.965 10.873 866 11.739 10.683 863 11.546 9.502 982 10.484 10.016 1.218 11.234 10.632 1.482 12.114 10.175 1.429 11.604 -19,5% 42,9% -14,9% Detenidos Mujeres 148 162 146 170 62 46 17 20 21 28 18 -87,8% Subsistema Cerrado 32.051 32.464 33.261 34.543 34.592 35.501 38.007 42.033 46.974 50.923 52.610 64,1%

Hombres 14.997 16.383 16.746 17.508 19.417 21.399 24.695 29.425 33.218 35.982 37.754 151,7%

Total 16.018 17.458 17.794 18.566 20.588 22.672 26.205 31.283 35.529 38.629 40.850 155,0%

Hombres 2243 1953 1948 1629 977 1044 239 246 190 152 138 -93,8%

Total 2.391 2.115 2.094 1.799 1.039 1.090 256 266 211 180 156 -93,5%

Fuente: Elaboracin propia a partir de Compendios Estadsticos de Gendarmera de Chile

Respecto al aumento sostenido de la poblacin penal en el subsistema cerrado, el Consejo para la Reforma Penitenciaria (2010: 23) seala que podra ser explicado en parte por la instalacin de la Reforma Procesal Penal5 en todo el pas a partir de 2005 y por la promulgacin de una serie de leyes tendientes a incentivar los mecanismos de autoincriminacin, acelerando los procesos, obteniendo condenas rpidamente, modificando el rgimen de medidas cautelares, facilitando la aplicacin de la prisin preventiva y endureciendo las penas respecto de ciertos delitos. Un aspecto relevante que se debe observar, es la evolucin de la poblacin recluida desde el 2006, ao en el que comienzan a funcionar las primeras crceles concesionadas. A nivel general, se presenta un aumento de 38,4 por ciento en la poblacin penal a diciembre del 2010, respecto al 2006. Al ver la tabla 5 se observa que se mantiene dicha tendencia en el sistema estatal y concesionado.

5 Esta refiere al nuevo sistema de administracin de justicia penal en Chile, la cual fortaleci el Estado de Derecho sentando las bases de la justicia y el debido proceso en el pas. Los pilares de la reforma son la separacin de las funciones de investigar y condenar que el juez del sistema antiguo tena, los juicios orales y pblicos y el establecimiento de un servicio pblico de defensora para los acusados que no pueden costear un abogado, conformado por profesionales que en esta materia reemplazan a los de la Corporacin de Asistencia Judicial. La separacin de funciones del juez tiene que ver con el tema de la imparcialidad. En el sistema inquisitivo se es juez y parte en una causa, investiga, acusa y sentencia. Ahora las tareas de investigacin recaen sobre el Ministerio Pblico, entidad autnoma creada para este efecto. En el nuevo sistema la investigacin de un delito y posterior acusacin al infractor son responsabilidad de los fiscales de dicho ministerio. Es el fiscal quien tiene que reunir las evidencias de un delito, con la ayuda de la polica, para presentarlas ante el juez, que debe slo preocuparse de conocer la causa, escuchar a las partes y dictar sentencia. El juicio oral y pblico permite que el proceso judicial sea, en primera instancia, ms transparente: los juicios que se llevaban a puerta cerrada ahora pueden ser presenciados por cualquier ciudadano para que sea testigo de la administracin de justicia. Se establece tambin que el juicio debe ser nico: en una sola audiencia deben exhibirse las pruebas, presentarse loss argumentos y darse el fallo. Adems el juicio oral hace que la relacin entre el imputado, la vctima y el juez sea directa, sin necesidad de actuarios, diligencias por escrito ni intermediarios de ninguna clase. La celeridad tambin se expresa en que, como alternativas a un fallo condenatorio, existe la posibilidad de que las partes lleguen a un acuerdo reparatorio o que el juez dicte la suspensin del procedimiento bajo condiciones impuestas al acusado. Tambin existen procedimientos simplificados para delitos leves.

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Tabla 5: Evolucin poblacin penitenciaria 2000 2010 segn tipo de sistema

Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sistema Estatal 32.051 32.464 33.261 34.543 34.592 35.501 33.640 34.323 36.745 40.073 41.183 Sistema Concesionado 4.367 7.710 10.229 10.850 11.427 Total 32.051 32.464 33.261 34.543 34.592 35.501 38.007 42.033 46.974 50.923 52.610

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile.

Grfico 11: Evolucin poblacin penitenciaria 2000 2010 segn sistema

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0 2000 2001 2002 2003 2004 Sistema Estatal 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sistema Concesionado

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile

A diciembre del 2010, 11.427 reclusos residen en los penales concesionados contemplados en el Programa de Infraestructura Penitenciaria. Esta poblacin penal se distribuye entre el Grupo 1 y Grupo 3, el primero compuesto por los Centros de Cumplimiento (C.P) Alto Hospicio, La Serena y Rancagua, que iniciaron su funcionamiento en el ao 2006. El segundo grupo se compone por los C.P Valdivia y Puerto Montt, y el Centro de Detencin Preventiva Santiago I, operativos desde marzo del 2007. Como se observa en el grfico 12, entre los aos 2006 2010, hay un aumento sostenido en el ingreso de penados a este nuevo sistema. Los Centros Penitenciarios Alto Hospicio, La Serena y Rancagua, desde sus inicios presentan una evolucin constante en su poblacin penal. Respecto
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a las unidades concesionadas del Grupo 3, el C.P Valdivia inicia su funcionamiento slo con 439 internos, aumentando a ms del doble (1.004) en su segundo ao, nmero de poblacin que se ha mantenido relativamente constante a la fecha. Por otra parte, la unidad penal de Puerto Montt en el ao 2008 quintuplico la poblacin respecto al 2007 (184), sin embargo, desde el 2009 a diciembre del 2010 los ingresos se mantuvieron estables. En relacin, al Centro de Detencin Preventiva Santiago I, este fue construido para albergar un mximo de 3.081 internos. Desde el ao 2007 ha presentado un aumento sostenido en los ingresos, provocando sobrepoblacin en el ltimo semestre del 2008. Esta situacin llevo al Ministerio de Justicia a pagar una multa de 353 millones de pesos al concesionario, pues el contrato de concesiones permite una sobrepoblacin de 20%, y por cada da que se sobrepase el lmite, el Estado debe pagar 100 UTM (Espinoza, O. & Martnez, F., 2009).
Grfico 12: Evolucin de la poblacin penitenciaria en penales concesionados, 2006 - 2010

12.000 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000

2.155 1.037 973 1.069 184 439 1.785 1.636 1.004 1.142 1.193 3.132 3.015 3.488

6.000 5.000 4.000 3.000

1.375

2.014 1.903

1.981

1.562

1.705

1.765

2.000 1.000 0

1.186

1.545

1.772

1.772

1.893

1.858

2006

2007

2008

2009

2010

C.P Alto Hospicio C.P Valdivia

C.P La Serena C.P Puerto Montt

C.P Rancagua C.D.P Santiago I

Fuente: Elaboracin propia en base a Compendios de Gendarmera de Chile

Por ltimo, a pesar de la implementacin de las crceles concesionadas, existe una sobrepoblacin penal promedio de 48,8 por ciento en el sistema. Cabe mencionar que hoy en da slo seis de los 10 recintos programados se encuentran en operaciones, por lo tanto slo 21,7% de la poblacin penal esta recluida en unidades penales concesionadas. El 78,3% restante se encuentra en el sistema tradicional, el cual en algunas regiones del pas presenta situaciones crticas de hacinamiento, tales como: Arica y Parinacota, Atacama y Valparaso, que tienen una
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cantidad de reclusos que supera las plazas carcelarias en 102,9; 129 y 104,1 por ciento, respectivamente. A esta situacin se aade las consecuencias del terremoto de febrero de 2010, situacin que aumento el problema mencionado, principalmente por la inutilizacin de algunos recintos provocando el traslado de internos a otras crceles (Maldonado, M., 2010).
Cuadro 1: Relacin entre la capacidad segn diseo y la poblacin penal a diciembre 20106
Diferencia entre poblacin y capacidad 1.132 349 1.013 676 107 2.847 427 866 1.043 679 -240 88 -77 -69 8.411 17.252

Regin DE ARICA Y PARINACOTA DE TARAPACA DE ANTOFAGASTA DE ATACAMA DE COQUIMBO DE VALPARAISO DE O'HIGGINS DEL MAULE DEL BIO BIO DE LA ARAUCANIA DE LOS RIOS DE LOS LAGOS DE AYSEN DE MAGALLANES Y ANTARTICA METROPOLITANA TOTAL

Capacidad segn diseo 1.100 2.319 1.354 524 2.022 2.736 2.332 1.327 3.149 1.771 1.473 1.871 294 420 12.666 35.358

Poblacin penal 2.232 2.668 2.367 1.200 2.129 5.583 2.759 2.193 4.192 2.450 1.233 1.959 217 351 21.077 52.610

Nivel de uso de la capacidad 202,9% 115,0% 174,8% 229,0% 105,3% 204,1% 118,3% 165,3% 133,1% 138,3% 83,7% 104,7% 73,8% 83,6% 166,4% 148,8%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile

As, segn las estadsticas de Gendarmera a diciembre del 2010, permiten constatar que la sobrepoblacin de personas en el subsistema cerrado de crceles es de 17.252. III EVOLUCIN DE LAS POLTICAS PBLICAS EN SEGURIDAD CIUDADANA

Existen mltiples definiciones que aportan distintos elementos para entender las polticas pblicas. As, Manuel Tamayo (1997:2) plantea que las polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Segn Meny & Thoenig (1992) la poltica pblica es un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico () no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente, pues existe un marco ms general en el que se integran ese acto, stos son la expresin de finalidades y de preferencias que el decidor, conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir () se movilizan recursos para generar resultados o productos () La actividad pblica procede de la naturaleza
6 Superior a 0 menor a 100%: Disponibilidad: Cuando el nivel de uso de la capacidad del recinto es inferior a su plenitud. Igual a 100%: Completo: Cuando el nivel de uso de la capacidad del recinto alcanza la plenitud, se describe como completo. Superior a 100 menor a 200%: Sobrepoblacin Superior o igual a 200%: Hacinamiento

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autoritaria de que se halla investido el actor gubernamental, ste posee una legitimidad que es la autoridad legal. Por ltimo, el autor seala que una poltica pblica se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situacin, los intereses y los comportamientos de los administrados. En el desarrollo de una poltica pblica intervienen una variedad de actores gubernamentales y no gubernamentales, a travs del diseo, implementacin y evaluacin de diversas acciones que conforman una poltica pblica, no siendo la excepcin en seguridad ciudadana. Segn la Encuesta del Centro de Estudios Pblicos (CEP), desde la dcada de los 90, los temas relacionados en esa materia, se han situado entre los principales problemas identificados por la ciudadana, por lo cual los gobiernos deberan dedicar un mayor esfuerzo al tema. Al respecto, durante los primeros aos de democracia, el debate se identificaba ms por el contenido ideolgico, con discursos emocionales y efectista frente a la delincuencia ms que por sustento tcnico, no contribuyendo en el diseo de una poltica eficaz y eficiente en la prevencin y control de la criminalidad (Divisin de Seguridad Ciudadana; 2004:15). Sin embargo, a medida que pasaba el tiempo, se visibilizaron las primeras transformaciones discursivas y prcticas en las polticas de seguridad, caracterizadas por la incorporacin de nuevos actores en la definicin de las estrategias as como por la redefinicin de la problemtica centrada ahora en la criminalidad comn y ya no poltica. Para ilustrar mejor las acciones pblicas en esta materia, este captulo explicitar y analizar las decisiones y acuerdos programticos del amplio espectro de actores que han participado en acciones de poltica pblica en materia de seguridad, desde el perodo de redemocratizacin7 de Chile hasta la actualidad.

Este proceso de transicin se inicia con el plebiscito de 1988 y se inaugura en marzo de 1990 con el primer gobierno elegido democrticamente, despus de diecisis aos de dictadura militar.

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Figura 1: Evolucin de las Polticas Pblicas en materia de Seguridad Ciudadana 1990 2011
Patricio Aylwin 1990 - 1994
Periodo de consolidacin reformas constitucionales democrtica

Eduardo Frei 1995-1999

Ricardo Lagos 2000 - 2006

Michelle Bachelet 2006 - 2010

Sebastin Piera 2010 a la fecha

y Modernizacin rea Justicia e incorporacin Seguridad Ciudadana como enfoque central Fortalecimiento de enfoque de Seguridad Participacin ciudadana, como eje para de la comunidad en materia delictiva para enfrentar la delincuencia Ciudadana para combatir la delincuencia articular la defensa ciudadana frente a la amenaza y el riesgo de la delincuencia.

HITOS

* Ratificacin de los tratados sobre derechos humanos. * Modificaciones normativas-legales instauradas en dictadura. * Modernizacin de la gestin policial. * Creacin por Decreto Supremo del Consejo Coordinador de Seguridad Pblica, dependiente del Ministerio del Interior. * Creacin Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes.

* Primera medida: Seguridad Compartida * Orientacin hacia tres grandes tareas: * Propuesta creacin Ministerio de Seguridad * Diseo e implementacin Plan Chile Seguro. * Cambio de estrategia: Plan Cuadrante, participacin comunitaria, prioridades Pblica. * Implementacin de Tribunales de Justicia constituido por el Plan de Seguridad Vecinal legislativas y gestin policial. * Implementacin Estrategia Nacional de Vecinal. Integral, Plan Estratgico de Control * Consolidacin de reformas judiciales. Seguridad Pblica. * Nueva institucionalidad de Ministerio del Delincuencial Selectivo, entre otros. * Implementacin: Plan Comuna Segura. * Impulsa modificaciones a ley de Medidas Interior y Seguridad Pblica. * Nuevo Plan Antidelincuencia (1998). * Creacin de la Divisin de Seguridad Alternativas a la Reclusin (18.216). * Creacin de la Subsecretara de Prevencin * Creacin del Consejo Metropolitano de Ciudadana en el Ministerio del Interior. * Continuidad y aumento de cobertura: "Plan del delito. Seguridad. * Creacin de la Poltica Nacional de Seguridad Cuadrante". * Continuidad en reforma a la ley de Medidas * Continuidad de la modernizacin Ciudadana. * Continuidad Plan Comuna Segura con el Alternativas a la Reclusin (18.216). institucional de Carabineros e Investigaciones. * Reformas a la ley de drogas (continuidad nombre de Programa de Seguridad Pblica y * Implementacin Programa Vida Sana. * Modificaciones legales en penalizacin de gobierno anterior). Consejos de Seguridad Comunales. * Implementacin Programa Vida Nueva. delitos. * Continuidad y perfeccionamiento: Plan * Consejo para la Reforma Penitenciaria. * Ampliacin Plan Cuadrante. Cuadrante. * Implementacin del Centro Estratgico de * En el 2003 se comienza a elaborar la Anlisis del Delito. Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin * Implementacin Barrio en Paz residencial y comercial

POLICIAL

* Aumento del presupuesto a Carabineros e * Incremento dotacin carabineros. Investigaciones * Creacin de la Direccin de Seguridad Pblica e Informaciones. * Plan de Readaptacin y reintegracin social * Construccin de 120 mil m2 de recintos de los reclusos penitenciarios. * Reparaciones y nuevas construcciones de * Aumento del personal tcnico profesional. * Nuevo Reglamento Penitenciario. recintos carcelarios. * Ejecucin Programa Conozca a su hijo. * Aumento planta de Gendarmera.

* Incremento presupuesto a Carabineros e * Fortalecimiento policias, carabineros e *Aumento de la dotacin de carabineros y Investigaciones investigaciones, entregando mayores recursos. detectives, fortaleciendo su accionar.

PENITENCIARIO

* Acentuar segregacin entre primerizos y * Continuacin en la construccin de crceles * Plan para mejorar las condiciones indignas en las crceles. aquellos ms peligrosos. concesionadas. * Propuesta de incoporacin de nuevas * Aumento en la dotacin de efectivos de * Programa concesiones carcelarias. Gendarmera. * Implementacin Programa Hoy es mi tecnologas (brazalete electrnico). * Aprobacin del manual de porcedimiento de Tiempo. toma de muestra biolgica de ADN, en * Programa de rehabilitacin y reinsercin establecimiento penitenciario. social. * Recuperacin de baos y luminarias a nivel nacional. * Mejorar sistema de visitas a nivel nacional. * Mantencin grupos generadores a nivel nacional. * Obras de habilitacin en unidades penales afectadas por el terremoto.

JUDICIAL

* Creacin de 22 Juzgados de letras. * Inicio Reforma Procesal Penal. * Finalizacin de la implementacin de * Proyecto ley para crear 20 juzgados y 4 salas * Modernizacin de Corporaciones de Reforma Procesal Penal. de Corte de Apelaciones. Asistencia Judicial. * Promulgacin de Ley de Responsabilidad * Instalacin de ms de 50 tribunales, creacin Penal Juvenil. de 7 juzgados y una sala de Corte de * Entran en funcionamiento los nuevos Apelaciones. Tribunales de Familia.

* Entra en vigencia la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil. * Creacin del Instituto Nacional de Derechos Humanos.

* Aprobacin para legislar sobre reforma constitucional que establece la obligacin de otorgar defensa penal y asesora jurdica a las vctimas de delitos.

Establecimiento de Bases burocrtico Acciones principalmente de carcter Consolidacin e implementacin de reformas Establecimiento de bases ms democrticas e Acciones con nfasis en el control y punicin estructurales para guiar un plan integral de administrativo legal, con objeto de crear tcnicas administrativas en materia inclusivas para la ciudadana, enfatizando el en materia delictual. Sistema de Proteccin Social. Seguridad Ciudadana. organismos eficientes y responsables para su seguridad ciudadana. aplicacin.

Fuente: Elaboracin propia a partir de programas de Gobierno, discursos de los Ex presidentes y artculo de Torres & De la Puente, 2001.

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Segn la figura anterior, se observan avances significativos durante los gobiernos de la Concertacin, contribuyendo en la elaboracin de estadsticas criminales; inicio de reformas legales - judiciales, tales como: Tribunales de Familia, Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, Reforma Procesal Penal, entre otras. Al mismo tiempo, se cre la Divisin de Seguridad Ciudadana, se formul la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana y se dio inicio a programas en materia de prevencin. Por otra parte, un hito que caracteriz a todos los gobiernos fue el constante incremento de presupuesto y dotacin policial, permitiendo modernizar y fortalecer las instituciones de Carabineros de Chile y Polica de Investigaciones. Cabe mencionar, que el primer gobierno de la Concertacin, dirigido por el ex-presidente Aylwin, se caracterizo por la invitacin a los distintos sectores a trabajar el tema de seguridad ciudadana, pero sin sobrepasar los derechos y libertades recin conquistados (Torres & De la Puente, 2001). De esta manera, se busc fortalecer bases institucionales democrticas que permitieran guiar un plan integral de seguridad ciudadana, para as ser tratada como Poltica Pblica de Estado. Para lo anterior, se torn necesaria una modernizacin de la gestin de Carabineros e Investigacin, con el objetivo de responder a las demandas ciudadanas en un contexto democrtico, siendo rol del Estado resguardar los derechos y libertades bsicas de los chilenos, quienes se enfrentaban a un fenmeno de criminalidad distinto al vivido durante el Rgimen Militar. En trminos penitenciarios se desarrollaron diversas acciones tales como el aumento de la dotacin de gendarmes, el desarrollo de un plan de re-adaptacin y reintegracin, a travs de proyectos de capacitacin y laborales; al mismo tiempo se construy la crcel de Colina y la Unidad especial para reos de alta peligrosidad. Estas medidas tuvieron el objetivo de modernizar y mejorar las condiciones de los establecimientos penitenciarios (Torres & De la Puente, 2001). Por otra parte, el gobierno de Eduardo Frei se caracteriz por la modernizacin de la justicia penal, a travs, del inicio de la Reforma Procesal Penal (RPP), implementndose en todo el pas en el ao 2005. Una de las principales consecuencias de esta reforma fue el aumento exponencial de la poblacin sujeta a control penal, referida en mayor medida a la poblacin condenada y no aquella sujeta a medidas cautelares (prisin preventiva), pues sta ha tendido a disminuir desde su implementacin. Segn el Consejo para la Reforma Penitenciaria (2010), estos hechos no son slo producto de la implementacin de la RPP, tambin responden a legislaciones que no slo endurecan las condenas de algunos delitos sino adems facilitaban la ejecucin de prisin preventiva. Simultneamente, el ex mandatario impuls programas de prevencin comunitarios en sectores populares, para recuperar los espacios pblicos que estaban siendo vedados por el narcotrfico y la delincuencia. Como indican Torres & De la Puente (2001), una de las ltimas medidas de Frei, fue la creacin del Consejo Metropolitano de Seguridad, no slo para analizar los datos geo-referenciados, provenientes del Sistema de Informacin para la Gestin (SIG), respecto al comportamiento delictual, adems se busc focalizar los recursos en los sectores ms complejos y as generar estrategias de accin coherentes con su realidad.
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Respecto a las acciones pblicas desarrolladas por la administracin de Ricardo Lagos, destaca la creacin de la Divisin de Seguridad Pblica bajo el alero de la Subsecretara del Interior; la implementacin de la Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin, que permite entregar informacin sobre el temor y la inseguridad. Simultneamente, se impulsaron reformas legales respecto al uso y porte de armas, control de drogas, violencia intrafamiliar y la ley de Responsabilidad Penal Juvenil, entre 14 y 18 aos. Conjuntamente, en materia penitenciaria, el diagnstico de escasa infraestructura penitenciaria y su nula influencia en la capacidad de rehabilitar a los internos, llev al gobierno a impulsar el Programa de Inversin en Infraestructura Penitenciaria8, el cual present los siguientes objetivos: 1. 2. 3. 4. Otorgar condiciones humanas de reclusin. Superar el dficit de plazas de reclusin. Mejorar la calidad de la infraestructura penitenciaria tradicional. Avanzar hacia un sistema ms eficiente, capaz de otorgar garantas de seguridad a la ciudadana. 5. Desarrollar un programa de rehabilitacin para un importante porcentaje de la poblacin penal. 6. Garantizar conservacin de la Infraestructura en el tiempo.

La implementacin del modelo pblico privado durante este gobierno (2002) implic un sistema mixto de administracin penitenciaria, mantenindose la normativa que establece que en el Estado radica la facultad indelegable de restringir los derechos de las personas, realizada por los organismos pblicos competentes. Sin embargo, la legislacin permite la participacin de privados en el diseo, construccin, equipamiento y operacin de diversos servicios al interior de estos nuevos penales (Dammert y Daz; 2005: 4). Este es un programa pionero, pues Chile es el quinto pas en el mundo y el primero en Amrica Latina en implementar el sistema de concesiones para recintos penitenciarios (Castillo & Lara; 2007: 20). De acuerdo al diseo del Programa intervienen tres actores: Gendarmera de Chile (a travs de la Unidad de Concesiones), Ministerio de Obras Pblicas (a travs de la Inspeccin Fiscal de la infraestructura en Explotacin) y la sociedad concesionaria9.

8 9

Para efectos de este estudio, resulta pertinente realizar un anlisis detallado de esta medida. BAS S.A y Compass Group son los conglomerados de empresas que se encargan de la explotacin de los recintos concesionados. BAS S.A., consorcio a cargo de la mayor parte de los penales concesionados actualmente en actividades, ha encomendado la labor de operador en estos recintos a la empresa Siges Chile S.A., especialista mundial en administracin de servicios carcelarios, pertenecientes al grupo Sodexho.

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Cuadro 2: Aspectos y actores responsables

Modelo Pblico Gendarmera de Chile Gendarmera de Chile Modelo Pblico-Privado Gendarmera de Chile Gendarmera de Chile proporciona la vigilancia y el concesionario la tecnologa y sistemas de seguridad. Pblica - Privada Concesionario, con pago de subsidios por parte del Estado. Concesionario Concesionario Concesionario Concesiornario

Administracin Vigilancia y seguridad Gestin Financiamiento Reinsercin social Mantenimiento Infraestructura Equipamiento estndar y de seguridad Servicios bsicos

Pblica Pblica Pblica Gendarmera de Chile Gendarmera de Chile Gendarmera de Chile

Fuente: Gendarmera de Chile. Ministerio de Justicia, Gobierno de Chile, 2005.

Este Programa contempl la construccin de diez nuevos recintos penitenciarios, en distintas regiones del pas, la creacin de diecisis mil plazas y trescientos cincuenta mil metros cuadrados de construccin, los que deben levantarse en cuatro etapas. El primer grupo adjudicado al consorcio BAS S.A., formado por las empresas Besalco S.A., Astaldi S.p.A y Sodexho Chile S.A., consider la construccin de los establecimientos de Alto Hospicio, la Serena y Rancagua, con fecha de entrega a mediados del 2005. La segunda etapa, consisti en la construccin de los establecimientos de Concepcin y Antofagasta, adjudicada al consorcio antes mencionado. La construccin de estos recintos se estuvo paralizada durante un tiempo, por problemas entre el concesionario y el Ministerio de Obras Pblicas, si bien actualmente termino su construccin an se encuentran en fase de habilitacin. En la tercera etapa, se contempl la construccin de los establecimientos Santiago I (operativa desde marzo 2007), Valdivia y Puerto Montt. stas fueron adjudicadas a la Sociedad Concesionaria Infraestructura Penitenciaria. El ltimo grupo consider los establecimientos de Talca y Santiago 2. Su adjudicacin se encuentra pendiente (Castillo, D., & Lara, M., 2007: 24). Ventajas y desventajas del Modelo Mixto Pblico Privado Segn OEA (2008:4) este modelo ha presentado tanto ventajas como desventajas en su diseo e implementacin. Respecto a las primeras, se observan supuestos positivos, pues no existen estudios ni evaluaciones en el pas que permitan identificar las ventajas del sistema concesionado:
a) Producto de la falta de recursos por parte del Estado el sistema de concesiones se vio

como una forma para responder de manera inmediata al problema del hacinamiento.
b) Transcurridos lo 20 aos, tiempo que dura la concesin, el Estado contar con

establecimientos penitenciarios mejores construidos y mantenidos.

c) Permitir descongestionar los antiguos establecimientos penitenciarios que estn en

condiciones deplorables.
d) Optimizaran la seguridad de los recintos y mejoraran los programas de intervencin,

principalmente aquellos dirigidos a la reinsercin social.

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e) Las concesiones han permitido mejorar el sistema de tele- vigilancia, reduciendo el

contacto y aumentando la seguridad del personal (OEA, 2008: 4).

f)

Segn Gendarmera (2011), el sistema mixto ha resultado ms econmico que el pblico.

Cuadro 3: Costo por interno segn sistema carcelario
Gasto mensual por interno $ 284.461 209.232

Total Programa 01 $ Unidades Subsistema Cerrado Tradicional Unidades Subsistema Cerrado Concesionado 146.786.127.220 29.506.740.328

Total Programa 02 $ 2.822.104.484 0

Total $ 149.608.231.705 29.506.740.328

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile 2010

Respecto a las desventajas visualizadas, un estudio del CESC (2009:9) seala:

a) Incumplimientos por parte de las concesionarias, respecto de los plazos y de la calidad

de construccin de los recintos, conllevando millonarias prdidas para el Estado, a causa de contratos que no cautelaban correctamente el inters fiscal.
b) Si bien uno de los objetivos del sistema era disminuir el hacinamiento, se produce una

paradoja cuando en el ao 2009 el Estado debi cancelar una multa al concesionario del Centro de Detencin Preventiva Santiago I, producto de la sobrepoblacin que se produjo a fines del 2008.
c) Se desconocen evaluaciones que sealen si ha mejorado la calidad de los servicios

entregados por el concesionario o si realmente aumentan las posibilidades de rehabilitacin y reintegracin de las personas privadas de libertad.
d) Por ltimo, indican que la implementacin del sistema concesionado no consider las

pautas de interaccin informales, las que actuaban como soporte emocional a la privacin de libertad de los internos, observndose un aumento en la tasa de suicidios, ocurriendo 19 casos en el ao 2006, cifra que aument a 25 en el siguiente ao, ambas cifras coinciden con la entrada en funcionamiento de los recintos penitenciarios Santiago I y Rancagua (Escobar, 2008, citado en Debates Penitenciarios, 2009). No obstante, es relevante manifestar que el aumento en los suicidios no puede ser slo atribuible al inicio de las unidades penales concesionadas, ya que al analizar la evolucin de estos cada 10.000 internos en conjunto con el incremento sostenido de la poblacin penal entre 2000 2010, se visualiza una tasa de suicidios constante durante estos 10 aos, esto se observa en el cuadro 4 y grfico 13.

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Cuadro 4: Evolucin de Tasa de suicidios al interior de establecimientos penitenciarios 2000 - 2010

Poblacin Penal 32.051 32.464 33.261 34.543 34.592 35.501 38.007 42.003 46.974 50.923 52.610 Tasa de suicidios consumados c/10000 internos (aprox.) 4 6 4 3 4 4 5 6 3 3 4

Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Suicidios 12 19 12 11 14 14 19 25 14 13 23

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile 2010.

Grfico 13: Evolucin de Tasa de suicidios al interior de establecimientos penitenciarios 2000 - 2010

6
6 6

5
5

4
4 4 3

4 4 4

3 3

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tasa de suicidios consumados c/10000 internos (aprox.)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile 2010.

Luego del anlisis presentado, resulta pertinente sealar que durante estos tres gobiernos se ha avanzado, a travs de iniciativas y reformas, en prevencin y control de la delincuencia, en el enjuiciamiento criminal, en materia penitenciaria, en el diseo y aplicacin de polticas y programas anti-delictivos. Estas acciones han conllevado numerosas inversiones e importantes cambios institucionales. Pese a lo anterior, la mayor parte de las medidas gubernamentales observadas en estos tres gobiernos, refieren a iniciativas descoordinadas que han respondido ms bien a situaciones especficas, observndose una falta de coordinacin entre los distintos organismos y actores que participan de las acciones emprendidas en materia de seguridad ciudadana.
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As en los aos 2003-2004, gobierno de Ricardo Lagos, el Ministerio del Interior convoc a un foro de expertos, con el objetivo de identificar y dimensionar los principales problemas del pas en materia de seguridad, siendo la lnea base para el debate sobre las estrategias para la disminucin de la delincuencia. Al mismo tiempo, se busc unificar criterios y generar acuerdos programticos, entre el amplio espectro de actores y las distintas instituciones involucradas en temticas de seguridad. De esta manera, nace la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) la que se construy con una amplia participacin de las instituciones pblicas vinculadas al rea, as como de la sociedad civil dedicada al tema, crendose una mesa de trabajo intersectorial compuesta por representantes de instituciones sectoriales del Estado, parlamentarios miembros de la Comisin de Seguridad Ciudadana, Polica de Investigaciones, Carabineros de Chile, centros de estudios, expertos individuales y organizaciones no gubernamentales (Ministerio del Interior, 2004). Durante el gobierno de Michelle Bachelet, la PNSC pas a llamarse Estrategia Nacional de Seguridad Pblica, oficialmente puesta en marcha en noviembre de 2006. Esta tuvo el propsito de articular al Gobierno y a los distintos actores del Estado en torno a la perspectiva de hacer transversales las polticas de seguridad y abordar los fenmenos de la criminalidad y el temor en todas sus dimensiones. El documento final estableci los lineamientos centrales y la programacin de la poltica pblica en seguridad durante el perodo 2006-2010, organizado en los siguientes ejes de accin: Institucionalizacin; Informacin; Prevencin; Control y Sancin; Rehabilitacin y Reinsercin Social y, Asistencia a Vctimas10. Los dos ltimos ejes son agregados a la Estrategia Nacional, pues no estaban contemplados en la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana. En el ao 2008 la Cuenta Pblica de la ENSP, desde una visin cuantitativa, refiere que del total de metas comprometidas para cada eje se cumplieron en 89,69 por ciento al 31 de diciembre de ese ao y hubo un atraso en la ejecucin de 6,35 por ciento. Segn estos datos, se puede afirmar un avance significativo en el logro de las metas propuestas por la Estrategia.
Cuadro 5: Cumplimiento de Metas por eje al 31 de diciembre del 2008
Eje de Accin INSTITUCIONALIDAD INFORMACIN PREVENCIN CONTROL Y SANCIN REHABILITACIN Y REINSERCIN SOCIAL ASISTENCIA A VCTIMAS TOTALES PORCENTAJES Cantidad Metas Metas Cumplidas En Ejecucin: Dentro del En Ejecucin: Atrasado Plazo 12 9 0 2 15 15 0 0 44 38 3 2 31 28 0 3 15 14 1 0 10 126 100,00% 8 113 89,69% 1 5 3,96% 1 8 6,35%

Fuente: Ministerio del Interior, Cuenta Pblica ENSP 2008.

10 Para un mayor detalle ver: Estrategia Nacional de Seguridad Pblica 2006-2010. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. En sitio web: http://www.interior.gob.cl/filesapp/publica2.pdf

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En el ao 2010, el gobierno de Sebastin Piera, present el Plan Chile Seguro que tiene dos metas principales: 1. Reducir el porcentaje de hogares vctimas de delitos, y a fines del ao 2013 la tasa de victimizacin sea inferior al 29% 2. Reducir la cantidad de delitos en el espacio pblico, por tanto se espera que en el ao 2013 el nmero total de estos delitos se haya reducido en un 25% respecto del ao 2009, es decir, se cometan 320 mil delitos menos en el espacio pblico. Para el logro de ambas metas, el plan contempla un conjunto de acciones a desarrollar en el perodo 2010-2014, las que ha sido agrupadas en cinco ejes de accin: Prevenir, Proteger, Sancionar, Apoyar y Rehabilitar. Adems se plantean dos ejes transversales relacionados con la ejecucin a nivel territorial y la gestin de la informacin11. En estos ejes se insertan la implementacin del programa Barrio en Paz y la creacin del Centro Estratgico del Anlisis del Delito. (Ministerio del Interior y Seguridad Pblica; 2011 [En lnea]). La ejecucin del Plan contemplar, para cada programa o accin, el diseo de mecanismos de evaluacin y la definicin de indicadores mediante los cuales se medir su impacto. A modo de conclusin, desde los aos 90 se ha avanzado en una poltica pblica en seguridad integral, intentando armonizar el enfoque convencional represivo y policial con nuevas orientaciones basadas en la prevencin y rehabilitacin del delito. Si bien, el nuevo enjuiciamiento criminal ha buscado racionalizar el uso de las crceles, agilizando los procesos judiciales y la utilizacin de nuevas estrategias como los acuerdos reparatorios y la suspensin condicional del procedimiento, se observa un aumento en la poblacin penitenciaria, tendencia que ha sido sostenida durante los ltimos 10 aos. Lo anterior se condice con que uno de los grandes problemas en seguridad ha sido el aumento de la sensacin de inseguridad en la poblacin, implicando un deterioro de las redes de articulacin social, de los vnculos de confianza y cooperacin entre la poblacin y las instituciones sociales, concitando al Estado a tomar decisiones que den respuesta a la problemtica, articulando una poltica en materia de seguridad, orientada hacia la estrategia represiva y policiva, coincidiendo y fortaleciendo la posicin de la demanda ciudadana por mayor seguridad. En consecuencia, las decisiones han tendido a plegarse a la estrategia legitimada y demandada por la ciudadana.

11 Para un mayor detalle ver: Plan Chile Seguro 2010-2014. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. En sitio web: http://www.gob.cl/especiales/chile-seguro-plan-de-seguridad-publica-2010-2014/

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IV

ANLISIS DE LAS POLTICAS DE REHABILITACIN Y REINSERCIN SOCIAL

Actualmente Chile no cuenta con una poltica de rehabilitacin y reinsercin en el sistema penitenciario, a ello se suman otros problemas que atentan negativamente estos procesos. Con el objetivo de describir y analizar esta situacin, este captulo da cuenta de los mbitos crticos del sistema penitenciario que dificultan las acciones pblicas en materia de rehabilitacin y reinsercin. En el segundo acpite, se da a conocer el actual Modelo de Tratamiento Penitenciario y Circuito Penitenciario, refiriendo a la oferta programtica en crceles tradicionales y concesionadas en Chile. IV.I MBITOS CRTICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO

A continuacin se presentan, de manera general, tres mbitos crticos del actual sistema penitenciario que deben superarse para lograr de manera efectiva los objetivos de los programas de rehabilitacin y reinsercin social. En primer lugar, las carencias en cuanto a infraestructura y recursos, han transformando a la crcel en un espacio con graves deficiencias: dificultando la segmentacin de los internos segn nivel crimingeno, ausencia de una adecuada asistencia jurdica y de condiciones mnimas para la satisfaccin de necesidades bsicas, tales como: salud, alimentacin, entre otras. Conjuntamente, la infraestructura impacta en las condiciones de vida, las que son catalogadas por la CIDH como infrahumanas, principalmente por el alto nivel de hacinamiento, el que se ve agravado por el deterioro de algunas unidades penales, constituyndose una amenaza para la seguridad de la poblacin penal y del personal penitenciario (INDH; 2010: 133); y las condiciones de insalubridad extrema que incluyen servicios bsicos precarios. Los dormitorios son colectivos cuya capacidad no tiene lmites establecidos, si bien se definen celdas de 2,31 m2 por interno, en ellas habitan aproximadamente 15 reclusos, en la medida en que duermen en literas apilables, basta con agregar una tercera o una cuarta para aumentar esa capacidad. Al mismo tiempo los internos deben permanecer encerrados en sus celdas aproximadamente quince horas diarias, en celdas abarrotadas, que por lo general carecen de servicios higinicos, adecuada ventilacin y luz (Centro de Derechos Humanos, UDP. 2010; 111). Si bien se han realizado mejoras, a travs del sistema de crceles concesionadas, se siguen cometiendo tratos indignos a los reclusos, transgrediendo sus derechos. De esta manera, la crcel se caracteriza por ser un lugar inseguro y con escasas posibilidades de ofrecer a los reclusos un espacio para desarrollar cualquier actividad orientada a la rehabilitacin y reinsercin social (Centro de Derechos Humanos, UDP, 2002: 61). En segundo lugar, los reclusos cotidianamente son objeto de malos tratos (los que muchas veces pueden catalogarse de tortura) siendo comn las conductas abusivas por parte de los funcionarios (los que generalmente quedan en la impunidad), y sometidos a cuestionables procedimientos de disciplina interna que no les permite efectuar reclamos u otras acciones para defenderse (Centro de Derechos Humanos, UDP, 2002:61).

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Respecto a lo anterior, Mario Garrido, ex - Presidente de la Corte Suprema, seal que para el condenado o el procesado a veces, la sancin de vivir en psimas condiciones, adems de la privacin de libertad, aparece como un castigo extra que se les impone y no es ese el objetivo. En el caso de los condenados, se trata de que cumplan la pena, pero no que vivan en una situacin denigrante como ocurre hoy (El Semanal, La Nacin, 26 de mayo 2002, citado en Centro de Derechos Humanos, UDP, 2002). Por su parte, el Comit Contra la Tortura, durante el ao 2009 seal observar los esfuerzos realizados por el Estado para mejorar las condiciones carcelarias, sin embargo, les preocupa la persistencia de una serie de deficiencias, entre ellas las sanciones y abusos injustificados en la aplicacin del rgimen disciplinarios (INDH; 2010: 133). Respecto a las condiciones de castigo en celdas solitarias a las que se ven sometidos los internos/as, responden a situaciones que los hacen ms susceptibles de ser vctimas de abusos y negligencia: Sigue constituyendo un trato cruel e indigno someter a una persona a encierro hasta por 10 das en celdas vacas de cualquier mueble, sin catre, colchn, frazadas, las que se les entregan en la noche; celdas que habitualmente no cuentan con luz natural ni elctrica, la que entra por pequeas celosas, muchas veces sin servicios higinicos y sometidos a la buena voluntad de los Gendarmes para que sean sacados a hacer sus necesidades biolgicas, o directamente provistos de tiestos plsticos para este fin; y sin acceso a lectura (INDH; 2010: 140). El tercer mbito crtico, refiere a la incapacidad del sistema penitenciario para rehabilitar a quienes ingresan a ellos. Hay por lo tanto una responsabilidad social y una necesidad de revertir el proceso impulsando polticas sociales de reinsercin que favorezcan la integracin social de estas personas. Actualmente, la oferta programtica de rehabilitacin y reinsercin en el sistema cerrado es dbil, desde una perspectiva cualitativa como tambin a nivel de cobertura, en el acceso a los programas psico - sociales, educativos y laborales, pues slo abarca a un nmero reducido de la poblacin usuaria, generando perodos de ocio en los internos no beneficiados. Situacin que se ve agravada, pues la cobertura no ha aumentado en virtud del sostenido crecimiento de la poblacin penitenciaria (Consejo para la Reforma Penitenciara, 2010:33). Al mismo tiempo, para cumplir con el objetivo de una reinsercin social efectiva, no se visualiza una oferta programtica que integre a los subsistemas ms cercanos de los individuos, por tanto, egresan sin las herramientas necesarias para enfrentar los nuevos desafos de la vida en libertad. El problema sealado anteriormente, se deriva principalmente de la falta de recursos, el presupuesto de Gendarmera del Programa 02: Rehabilitacin y Reinsercin Social, equivale a $7.479.643, representando el 3,1% del total, $244.306.921, asignado a Gendarmera (Dipres: 2011). No obstante, esta es una cifra negra pues no considera todo el gasto en personal asociado a la reinsercin, segn lo expuesto por la ex Sub Directora Tcnica, Paula Espinoza, el porcentaje asciende a 10% al considerar todos los profesionales.
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No obstante, los recursos asignados, es exigua, por tanto la dotacin dedicada a la materia es precaria, adems los profesionales no poseen suficiente capacitacin y especializacin en programas de reinsercin y rehabilitacin de reclusos (Consejo para la Reforma Penitenciaria, 2010). Segn datos del Ministerio de Justicia: el 21% del personal de Gendarmera est dedicado a labores vinculadas a rehabilitacin. En efecto, al 31 de diciembre de 2009, la dotacin efectiva era de 14.186 funcionarios. De stos, 714 son Oficiales y 10.335 son gendarmes, mientras que el personal civil asciende a 3.137, de los cuales 874 estn en calidad de planta, 1.923 en contrata y 340 a honorarios. Al respecto es necesario tener presente que del personal civil sealado, no todos realizan labores de trato directo con la poblacin condenada, pues parte de ellos estn destinados atareas de apoyo de la Direccin Nacional y Direcciones Regionales (Consejo para la Reforma Penitenciara, 2010:32). Junto a lo anterior, la Fiscal Maldonado (2009: 8) seala que el rgimen de desencierro de la poblacin penal de 8 a 9 horas diarias no permite el desarrollo eficaz de las actividades de reinsercin, las que son exigidas por la Ley Orgnica de Gendarmera y el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, por tanto, se trastoca la norma que ratifica 8 horas diarias para los internos. En este contexto, el 15 de octubre del 2010 el Ministerio de Justicia present 11 medidas para mejorar las condiciones de habitabilidad, higiene, alimentacin y seguridad en las crceles. Esto se traduce en que cada interno que reside en un establecimiento penitenciario tenga literas, un colchn, una frazada; reciban su racin y comida caliente; mejorar condiciones de iluminacin e higiene; aumentar las horas de desencierro; mejorar el sistema de registro de internos y las condiciones de recepcin de las visitas; asegurar atencin mdica en emergencias; potenciar la asistencia espiritual de la iglesia evanglica y catlica; condiciones ptimas el da de egreso; reforzar la rehabilitacin a travs de la ocupacin plena de los Centros de Educacin y Trabajo, y seguridad al interior de los penales (Bulnes, F; 2010)12. Como se indica en el Informe Anual de Derechos Humanos (2010), el Gobierno al proponer stas medidas muestran la voluntad para mejorar las condiciones carcelarias, entendiendo que los/as internos/as son sujetos de derecho. No obstante, no se seala cuales son las condiciones particulares que enfrentan hoy las mujeres privadas de libertad. IV.II MODELO GENERAL DE TRATAMIENTO PENITENCIARIO

La imposicin de una sancin penal a quien comete delito es una necesidad irrenunciable de toda sociedad, establecindose una relacin de dependencia, subordinacin y custodia respecto del Estado. Sin embargo, esta situacin a los reclusos no les priva de su condicin de personas ni de todos aquellos derechos que no pueden ser afectados por las decisiones condenatorias o cautelares de los tribunales de justicia (INDH; 2010: 131). Toda persona privada de libertad ser igual ante la ley, y tendr derecho a igual proteccin de la ley y de los tribunales de justicia () a conservar sus garantas fundamentales y ejercer sus
12 Para un mayor detalle de las 11 http://html.gendarmeria.gob.cl/doc/11medidas.pdf medidas ver discurso Ex Ministro Felipe Bulnes. En sitio web:

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derechos, a excepcin de aquellos cuyo ejercicio est limitado o restringido temporalmente, por disposicin de la ley, y por razones inherentes a su condicin de personas privadas de libertad (CIDH; Resolucin 1/08: Principio II). De esta manera, se debe impulsar una cultura penitenciaria que conjugue el respeto de los derechos humanos de los internos, a travs de programas e inversiones en su recuperacin social, involucrando a toda la comunidad nacional, as gana la persona humana y se refuerza la seguridad colectiva, requisito esencial para el crecimiento y equidad social (Espinoza, P, 2011:6, en Orientaciones Tcnicas 2011). Actualmente, Gendarmera a travs del Departamento de Readaptacin operacionaliza su accin de asistencia y tratamientos a los internos en reclusin, siendo el objetivo central de dicho departamento: Propender a la recuperacin de las personas condenadas a travs de la educacin, el trabajo, la capacitacin y el desarrollo de habilidades de competencia social. Junto a ello, se pretende otorgar una mejor calidad de vida durante la permanencia de los internos en las unidades penales que signifique humanizar la rutina en los recintos de reclusin (Gendarmera, 2011 [En lnea]). Respecto a la poblacin objetivo del modelo, este seala que en los detenidos, procesados e imputados, se observa que desarrollar programas de reinsercin estables se hace ms difcil, ya que son grupos de personas que tiene mayor movilidad en el sistema penal, pues se encuentran involucradas en una causa pendiente respecto de la cual no existe sentencia. An as, se hacen esfuerzos por trabajar con estos grupos, proporcionndoles asistencia y actividades para el tiempo libre. La poltica institucional postula que los esfuerzos en reinsercin social deben focalizarse en poblaciones de condenados a quienes les reste poco tiempo para postular a beneficios de salida al medio libre, o bien para cumplir su condena, a objeto de entregarles herramientas en materia de competencia social y capacitacin laboral que faciliten su insercin social y eviten futuras reincidencias. Actualmente, se busca dar un giro en la poblacin objetivo en materia de reinsercin, orientndose a internos condenados con un alto o moderado nivel de compromiso delictual, basando su intervencin en el Modelo de Riesgo, Necesidad y Responsividad de Andrews y Bonta13. El principio de riesgo refiere que aquellos individuos con mayor peligro en factores estticos histricos y personales, necesitan de intervenciones ms intensas. El segundo principio asociado a factores dinmicos relacionados directamente con la actividad delictiva, deben ser el foco central de las intervenciones. Por ltimo, la responsividad declara la necesidad adaptar las intervenciones a las caractersticas personales y situacionales de los sujetos (Pantoja, 2010 en Debates Penitenciarios). Cabe sealar, que independiente de la calidad procesal de los internos, se pretende otorgar una mejor calidad de vida durante la permanencia en las unidades penales que signifique humanizar
13

Este Modelo es utilizado en el Programas de Reinsercin Social de personas condenadas implementado por el Ministerio del Interior en las unidades penales Colina I, Colina II y Valparaso.

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la rutina en los recintos de reclusin, resguardando la integridad fsica, a travs de la clasificacin y segmentacin de acuerdo al nivel de compromiso delictual14. De esta manera, la poltica institucional, postula que una vez que el interno es condenado, las reas tcnicas de las unidades penales efectan un diagnstico inicial el cual incorpora anlisis de variables laborales, educacionales, sociales y psicolgicas. De acuerdo a los resultados del diagnstico los condenados son derivados a programas de intervencin en las siguientes reas: educacional, laboral, psico -social y deportivo recreativo cultural15. Este Modelo General de Tratamiento Penitenciario, postula que las intervenciones referidas a materias de rehabilitacin se orientan y sustentan en acciones sistemticas y progresivas dirigidas a producir cambios en la conducta, actitudes y hbitos del interno, las que forman parte del proceso de rehabilitacin. Este ltimo consiste en el esfuerzo programado que busca cambiar las actitudes y conductas de los reclusos, enfocndose en eliminar futuras conductas criminales (Pollock, 1997, citado en Williamson et al., 2003). En este sentido, Mndez seala que la orientacin general de los programas de tratamiento del recluso debe propender al mejoramiento integral de la competencia social, esto es, su desempeo laboral, familiar y psico - social, con el objeto de elevar al mximo posible su nivel de autovalencia y el de su familia, en el medio libre. As, la oferta programtica tiene el propsito que los sujetos puedan enfrentar en mejores condiciones su reinsercin social, entendiendo sta, como un proceso que resulta en la decisin del condenado de no volver a delinquir, el potenciamiento de sus capacidades personales y, el otorgamiento de oportunidades de subsistencia por parte de la sociedad, luego del cumplimiento de su condena (UNICRIM, 2004: 1). De esta manera, el proceso de reinsercin social consiste en que el sujeto privado de libertad recupere de manera progresiva los vnculos con su familia, comunidad, trabajo, entro otros, mediante diversas estrategias que le permitan retornar paulatinamente a la vida en libertad. Hasta el ao 2009, Gendarmera tena organizada sus actividades de reinsercin social en una canasta de prestaciones bsicas. Durante ese ao se elaboraron normas tcnicas en los principales ejes de intervencin: psico-social, laboral y educacin y cultura de la poblacin penal, representando el primer acercamiento a un sustento terico conceptual respecto a las intervenciones realizadas por este servicio, con el objetivo de propender a la reinsercin social del sujeto. Para ello, Gendarmera se planteo como modelo ideal un Circuito de Reinsercin Social (Ver Anexo 1) que consiste en la paulatina evolucin del interno asociado a cuatros fases: 1. 2. 3. 4. Fase 1: Ingreso y diagnstico inicial. Fase 2: Diagnstico Integral. Fase 3: Ingreso Centro de Educacin y Trabajo (CET). Fase 4: Egreso.

14 La SubDireccin Operativa de Gendarmera realizo un anlisis que permiti obtener un perfil socio-criminolgico, configurando tres grupos o niveles de internos: Altas caractersticas criminolgicas: son internos que las diferentes esferas de su vida (trabajo, familia, proyectos de vida, tiempo libre, etc.) giran en torno al delitos; Regulares caractersticas criminolgicas: son aquellos que si bien tienen un involucramiento significativo en el delito, no tiene caractersticas muy arraigadas; Bajas caractersticas criminolgicas, son quienes se estn recin involucrndose en el delito, sin mayores arraigos en la actividad. 15 Para un mayor detalle de las condiciones de tratamiento penitenciario. En sitio web: http://www.gendarmeria.gob.cl/

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Cabe mencionar, que lo manifestado en los propsitos del Modelo General de Tratamiento Penitenciario, se sustenta en normativas legales internacionales y nacionales. As, el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, establece en su artculo 60 que: la Administracin Penitenciaria promover el desarrollo de actividades o cursos de capacitacin destinados a facilitar la insercin laboral de los internos. Los oficios para los cuales se capaciten debern ser concordantes con el inters de los internos y el mercado laboral regional (Prrafo 9, Decreto Justicia 518/98). De la misma forma, es coherente con los lineamientos estipulados en las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos16, en el punto 60.1 de sta se indica respecto del tratamiento penitenciario: El rgimen del establecimiento debe tratar de reducir las diferencias que puedan existir entre la vida en prisin y la vida libre en cuanto stas contribuyan a debilitar el sentido de responsabilidad del recluso o el respeto a la dignidad de su persona (Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos. [En lnea]). De la misma forma, el punto 61 de las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos afirma que en el tratamiento efectuado por cada unidad penal: No se deber recalcar el hecho de la exclusin de los reclusos de la sociedad, sino, por el contrario, el hecho de que continan formando parte de ella. Con ese fin debe recurrirse, en lo posible, a la cooperacin de organismos de la comunidad que ayuden al personal del establecimiento en su tarea de rehabilitacin social de los reclusos. Cada establecimiento penitenciario deber contar con la colaboracin de trabajadores sociales encargados de mantener y mejorar las relaciones del recluso con su familia y con los organismos sociales que puedan serle tiles. Debern hacerse, asimismo, gestiones a fin de proteger, en cuanto ello sea compatible con la ley y la pena que se imponga, los derechos relativos a los intereses civiles, los beneficios de los derechos de la seguridad social y otras ventajas sociales de los reclusos (Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos [En lnea]).

16 Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos. Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Econmico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977.

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IV.III

OFERTA PROGRAMTICA: SISTEMA DE CRCELES TRADICIONALES

Actualmente, cada establecimiento penitenciario determinar el nmero y tipo de talleres que podr desarrollar durante el ao 2011, sin perjuicio de que la canasta de prestaciones vigentes es la siguiente:
Cuadro 6: Oferta Programtica sistema crceles estatales
Ejes Descripcin
Constituyen un rea relevante para la, formacin y desarrollo de los internos e internas como va para elevar su nivel de escolaridad, su desarrollo personal y su formacin valrica. Dentro de las acciones para lograr este eje se encuentran el copamiento efectivo y permanente de las plazas de los CET Semiabiertos, incorporacin de un plan de negocios y comercializacin para los CET Semiabiertos y Cerrados, descentralizacin de los proyectos laborales del Subsistema Cerrado, asegurar el trabajo sistemtico y capacitacin certificada de los internos/as.

Oferta
Arte Educador Actividad fsica y deporte Educacin de adultos Trabajo sistemtico en sus diferentes modalidades

Eduacin y Cultura

Laboral y de Capacitacin

Capacitacin Tcnica

Formacin Socio Laboral

Intervencin Psico-social

Intervencin en adicciones en personas con consumo problemtico de drogas Contribuir a la integracin social de los Mdulo Socio Ocupacional, intervencin psicointernos/as, promoviendo condiciones que social especializado en Factores de riesgo permitan a las personas manifestar y desarrollar dinmicos y Mdulo especializado en integracin capacidades y habilidades que social aumenten su competencia social, distinguiendo Programa de Prevencin Selectiva de drogas en propsitos especficos de esta intervencin de poblacin penal recluida acuerdo a la calidad penal. Intervenciones sociales y psicolgicas en sus distintas modalidades y vinculacin con Programas Sociales.

Fuente: Elaboracin propia en base a Orientaciones Tcnicas 2011. Gendarmera de Chile.

El rea Tcnica de cada unidad penal, debe explicitar con claridad y pblicamente, los criterios de acceso a cada programa. Tambin deber a propender a otorgar intervenciones a los internos de forma coordinada con las reas estadsticas y administrativas de los establecimientos, asumiendo un compromiso de gestin respecto a la poblacin penal intervenida anualmente, de acuerdo a la proyeccin de la planificacin realizada y su realidad local (Gendarmera, 2011, en Orientaciones Tcnicas). El trabajo de coordinacin no slo debe ser al interior de la unidad sino tambin con los otros subsistemas, con el objetivo de contribuir a la reinsercin social de los internos, y ste no vea interrumpido su proceso por falta de coordinacin y gestin interna. Es relevante que la oferta programtica debe estar establecida en el Plan de Intervencin Individual (PII) de cada interno, siendo actualizado por el equipo tcnico de cada unidad el que
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ser supervisado por el nivel regional y/o central (Gendarmera, 2011, en Orientaciones Tcnicas). IV.III.I Complejo Penitenciario Valparaso El Complejo Penitenciario Valparaso, es un establecimiento penal tradicional. ste se encuentra ubicado en Camino La Plvora N 665, Cerro La Florida. Fue diseado para albergar a 1.178 internos, sin embargo, a la fecha la poblacin penal asciende a 3.539, donde 464 se encuentran en calidad de imputados, de stos 85,3% son hombres y 14,7% mujeres. Respecto a la poblacin condenada, 93,2% son hombres y slo un 6,8% mujeres.
Cuadro 7: Composicin de la Poblacin Penal Julio 2010 Junio 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile.

Respecto a la oferta programtica ejecutada en esta unidad penal slo se obtuvo informacin del rea educacional y laboral, implementada a agosto del 2011. Respecto a la primera se observa que existen tres establecimientos educacionales al interior de la unidad penal: Escuela Juan Lus Vives, Coresol y Escuela E-508, los tres ofrecen enseanza bsica y media a los internos del penal. Respecto a la Escuela Juan Lus Vives, es un establecimiento que brinda nivelacin de educacin a adultos en la comuna de Valparaso, a la vez se inserta al interior de la unidad penal. A agosto del 2011 presenta una matricula final entre enseanza bsica y media de 716 internos/as, de los cuales 223 corresponden a enseanza bsica y 437 a educacin media. En cuanto a Coresol, esta es una corporacin que administra establecimientos educacionales en siete recintos penales del pas entre Arica y Puerto Montt, con el objetivo de contribuir al proceso de reinsercin social de los internos. En este Complejo estn presente con el Colegio Tcnico Profesional Cardenal Oviedo, donde se imparten especialidades tcnicas: Electricidad Industrial y Domiciliaria, Estructuras Metlicas, Vestuario y Confeccin Textil, Productos de la Madera e Instalaciones Sanitarias. Quienes hayan cursado dichos cursos reciben certificacin de
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sus competencias laborales de universidades acreditadas, una de ellas, la Universidad Federico Santa Mara. La poblacin atendida por este establecimiento asciende a 354, que corresponde slo a varones, de los cuales 130 cursan ensean bsica y 224 educacin media. En relacin a la Escuela E-508, al igual que Coresol slo ha atendido poblacin masculina, con 389 matriculados a agosto del presente ao, de los cuales 174 cursan ensean bsica y 215 educacin media. Finalmente, en el Complejo existe una matrcula final de 1.459 alumnos, compuesta por 8,2 y 91, 8 por ciento, de mujeres y hombres, respectivamente. Al analizarlo, con el total nacional se observa que representa un 10,6% por ciento del universo de la poblacin penal que accede a nivelacin de estudios.
Tabla 6: Matriculados a Agosto del 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas Departamento de Readaptacin, Gendarmera de Chile, 2011.

En relacin a la actividad laboral de los internos/as al interior del establecimiento, se observa en la tabla 7, que a agosto del 2011, 870 internos/as realizaban algn tipo de labor, siendo la principal actividad los trabajos independientes, especficamente los artesanos estables representando el 76,1 por ciento del total de internos/as trabajadores. Al mismo tiempo, esta unidad representa 46,5% del total de condenados/as que desempean una actividad laboral en la regin.
Tabla 7: Actividad Laboral de los internos a Agosto del 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas Departamento de Readaptacin, Gendarmera de Chile, 2011.

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IV.IV OFERTA PROGRAMTICA: SISTEMA CRCELES CONCESIONADAS Las Bases de Administrativas de Licitacin del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria establecen la obligacin de los operadores privados la prestacin servicios penitenciarios, stos se visualizan en siete programas17:
Cuadro 8: Oferta programtica en asistencia en sistema de Crceles Concesionadas

Fuente: Elaboracin propia sustentada en Bases de Administracin de Licitacin del Programa de concesiones de Infraestructura penitenciaria, Ministerio de Justicia, MOP y Coordinacin general de concesiones, 2001

La oferta de Reinsercin Social, tiene como objetivo general disear, implementar y monitorear programas de reinsercin social orientados a lograr una efectiva rehabilitacin de la poblacin penal (Ministerio de Justicia, MOP y Coordinacin general de concesiones, 2001:61). Respecto a este servicio, en la Revista Electrnica N 9 del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (2009: 9), los operadores sealan que se cuenta con un Jefe de Servicio y tres jefaturas de rea (Psico-social, Capacitacin y Laboral, y Educacional). El equipo de profesionales se constituye principalmente por trabajadores sociales, psiclogos y profesores, pero tambin hay terapeutas ocupacionales, monitores en deportes y recreacin, entre otros. Este servicio esta dividido en ocho proyectos:

17 Para informacin ms detallada dirigirse a: Bases de Licitacin del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria, Grupo 1. Gobierno de Chile, Ministerio de Justicia, Ministerio de Obras Pblicas y Coordinacin General de Concesiones. Abril 2001.

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Cuadro 9: Oferta programtica en Reinsercin social

Programa Sub-programas Atencin a lactantes hijos de internas Descripcin Se ejecuta en los recintos que cuentan con poblacin femenina, con hijos en edad de ser usuarios del mismo.
Proporcionar al interno apoyo social a travs de instrumentos que faciliten su egreso, as como su reinsercin social y comunitaria. Para ello se efectan diagnsticos sociales a la poblacin penal condenada. En el caso de los imputados, la atencin es de menor entidad y consiste en un diagnstico bsico, centrado en una evaluacin psicolgica y social general.

Atencin de internos en el rea social

Atencin psicolgica para internos

Elaboracin de diagnsticos psico-criminolgicos, informes psicolgicos para el proceso de libertad condicional, talleres de intervencin psicolgica con la poblacin ya diagnosticada, conforme al Modelo de Competencias Pro-sociales. Funciona en base al Modelo de Intervencin elaborado por CONACE para establecimientos penitenciarios.
Agrupa actividades en la realizacin de eventos deportivos, recreativos, artsticos y culturales.

Programa de Reinsercin Social

Atencina internos que presentan adiccin al consumo de alcohol y drogas Deporte, recreacin, arte y cultura

Educacin

Cursos impartidos se orientan y fundamentan en la reforma sobre educacin de adultos, implementada por el Ministerio de Educacin durante 2007. Se orienta a desarrollar en los internos conocimientos y destrezas tcnicas en oficios, capacidades de gestin, conductas y hbitos laborales que potencien o favorezcan su insercin laboral como trabajador dependiente o independiente
Esta rea busca que los internos beneficiarios trabajen regularmente al interior del establecimiento, en puestos de trabajo ofrecidos por el concesionario o por terceras empresas, o como microempresarios, trabajadores independientes o artesanos.

Capacitacin laboral

Laboral

Fuente: Elaboracin propia en base a Revista Debates Penitenciarios (2009), CESC.

Respecto al ltimo subprograma, la concesionaria ha privilegiado la modalidad de trabajadores dependientes, especialmente bajo su dependencia, con la creacin de puestos de trabajo en diferentes cargos. As, para la Concesionaria existe en esta alternativa una fuente de mano de obra, respecto de la cual se consigna el cumplimiento de una serie de obligaciones laborales, entre ellas la existencia de contrato laboral18 (CESC, 2009: 9).

Supuestamente contrato de trabajo escriturado, en los trminos que lo define el Cdigo del Trabajo), sus fondos previsionales se depositan en una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), se les descuenta la suma correspondiente a seguro de salud en el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y, adems, se les abre una libreta de ahorro en la cual se deposita mensualmente el 15% de su sueldo para la generacin de un fondo para su egreso.

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IV.IV.I Complejo Penitenciario Rancagua Esta unidad form parte del Grupo 1 del Programa de Concesiones en Infraestructura Penitenciaria, siendo adjudicado el contrato de concesin al Consorcio BAS S.A. Este Complejo de Alta Seguridad se encuentra ubicado en el sector la Gonzalina, regin del Libertador Bernando OHiggins, diseado con una capacidad de 1.689 internos, con 48.886 mt2 construidos requiriendo una inversin de 30.000.000 US$. Cabe mencionar, que comenz a funcionar a fines del ao 2005, siendo la primera crcel concesionada operativa en nuestro pas. Esta unidad penal alberga poblacin penal masculina y femenina, en calidad de imputados y condenados. El cuadro 11 presenta de manera detallada su composicin y la variacin porcentual de la poblacin penal entre julio del 2010 y junio del 2011.
Cuadro 10: Composicin de la Poblacin Penal Julio 2010 Junio 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile.

En relacin a julio del 2010 se observa, a la fecha, una disminucin de 100, 14 y 11 por ciento, en personas en calidad de procesados, imputados y condenados privados de libertad, respectivamente. Al mismo tiempo, se visualiza un aumento de 15 por ciento en la categora falta y 27 por ciento en arresto nocturno. Si bien, en el Complejo Penitenciario, hay una reduccin de 11 por ciento de la poblacin penal total, respecto al ao pasado, an presenta una sobrepoblacin de 17 por ciento en relacin a su capacidad, segn el diseo inicial. Respecto a la oferta programtica de esta unidad penal slo se obtuvo informacin del rea educacional y laboral, ejecutada a agosto del 2011. Con relacin a la primera, en este Complejo esta instalada la Escuela Juan Lus Vives, a cargo de brindar nivelacin de educacin a la poblacin penal. A agosto del 2011 presenta una matrcula final entre enseanza bsica y media de 477 internos/as, de los cuales 243 corresponden a enseanza bsica y 234 a educacin media. De total de alumnos/as, 7,5% son mujeres y el 92,5 por ciento restante corresponde a poblacin penal masculina. Finalmente, la matrcula representa slo un 3,5% del total nacional de la poblacin penal que accede a nivelacin de estudios.
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Tabla 8: Matriculado a Agosto del 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas Departamento de Readaptacin, Gendarmera de Chile, 2011.

En relacin a la actividad laboral de los internos/as al interior de este Complejo, a agosto del 2011, slo 379 internos/as realizaban algn tipo de labor. Al igual que la unidad penal de Valparaso, la principal actividad son los trabajos independientes, especficamente los artesanos estables representando el 59 por ciento del total de internos/as trabajadores. Al mismo tiempo, esta unidad representa 64,5% del total de condenados/as que desempean una actividad laboral en la regin.
Tabla 9: Actividad Laboral de los internos a Agosto del 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas Departamento de Readaptacin, Gendarmera de Chile, 2011.

IV.V

RESUMEN SITUACIN NACIONAL: OFERTA PROGRAMTICA EN AMBAS MODALIDADES

Segn lo sealado en las Memorias de Gendarmera (2010), el sistema penitenciario no tiene atribucin alguna respecto de la provisin del servicio educacional, no obstante, realiza esfuerzos a fin de garantizar acceso educacional a las personas privadas de libertad. As, la educacin entregada en las unidades penales, corresponde a los Planes y Programas de Educacin de Adultos de modalidad Cientfico- Humanista, con algunas iniciativas en educacin tcnica, aprobados por el Ministerio de Educacin. A diciembre del 2010 existan 97 centros educativos al interior de los establecimientos penitenciarios del pas. Al mismo tiempo, en algunas unidades, como alternativa educacional se brinda la nivelacin de estudios a travs del Programa Chile Califica o instituciones externas, esto se traduce en una en que 79 establecimientos tengan una oferta educacional en enseanza bsica y 57 recintos con educacin media, y 9 unidades con la modalidad de nivelacin de estudios. Durante el ao 2010, 12.086 hombres y 1.407 mujeres accedieron a mejorar su nivel educativo, de los cuales el 48,6 por ciento se matricul en educacin bsica y un 51,4% en enseanza media. Sin embargo, del total de matriculados (12.493), 1.762 desertaron del proceso educativo, representando 13,1 por ciento.
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En relacin al nivel educacional, de los 11. 731 (86,9%) que finalizaron sus estudios, un 52,5 por cien curso enseanza bsica y el 47,5 por ciento restantes educacin media. Segn, las estadsticas de Gendarmera la cifra mayor es en educacin bsica, tanto en mujeres como hombres, con 698 y 5.455 alumnos/as, respectivamente. La poblacin que accedi ha enseanza media esta compuesta por 487 mujeres y 5.455 hombres. Respecto a la oferta en deporte y recreacin, se registro la participacin de 9.410 internos, las acciones realizadas en esta materia responder a actividades sistemticas y permanentes, no as las espordicas. En cuanto a las actividades culturales (atenciones artsticas culturales, talleres y eventos culturales) en las unidades penales, involucr al cierre del ao 2010 la participacin de 3.687 internos. Conjuntamente, se implement el programa Arte Educador, que no slo busca la ocupacin del tiempo libre sino adems tiene un rol educativo formativo. Durante el ao 2010, se desarrollaron 87 talleres en reas como: folclor, literatura, pintura, teatro, entre otras, accediendo a estos 1.215 internos pertenecientes a 42 establecimientos penales. Por otra parte, en cuanto a las intervenciones psico sociales. El programa nacional de residencias transitorias para nios y nias entre 0 a 1 ao de edad, con sus madres privadas de libertad, busca entregar condiciones de proteccin residencial transitoria con el objetivo de proporcionarles un ambiente fsico y humano que asegure su bienestar integral, fortaleciendo el vnculo con sus madres, a travs de intervencin especializada, bajo estndares mnimos de calidad, contribuyendo al restablecimiento de los derechos vulnerados, en especial el de vivir en familia. A diciembre del 2010 este programa atendi 155 nios y 63 internas embarazas. En cuanto al Programa de prevencin selectiva de drogas, tuvo un fuerte componente de capacitacin a los profesionales con el objetivo de transferir las competencias necesarias para una apropiada ejecucin de los talleres. Conjuntamente, se implementaron 51 talleres de prevencin selectivas de 14 internos/as, en 38 unidades penales de 14 regiones, teniendo una participacin de 681 personas privadas de libertad, de las cuales 92,5 por cierto eran hombres y 7,5 por ciento mujeres. Respecto a la oferta en materia laboral y capacitacin se registro un promedio anual de 16.010 internos trabajadores en las distintas unidades penales del pas, equivalente al 30,4 por ciento de la poblacin penal. Del total de personas que realizan alguna actividad laboral, 14.475 son hombres y 1.535 mujeres. Se identific que el 59 por ciento de la poblacin desarrolla una actividad relacionada con el trabajo artesanal: talabartera, madera, pintura y cermica, etc. Este trabajo se desarrolla en espacios pequeos y comunes, e incluso en sus celdas, en el caso de las unidades tradicionales. No obstante, unidades penales de ambas modalidades existen espacios habilitados para realizar actividad laboral. El resto de la poblacin que desempea una actividad laboral corresponde a: Patronato Nacional de Reos, empresas a trato e instaladas, microempresarios, jornales, mozos y otros oficios. Finalmente, se desarrollaron 164 cursos de capacitacin en: gasfitera, electricidad, corte y confeccin, etc., participando 2.669 internos/as los cuales contaron con participacin certificada
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por instituciones acreditas por el SENCE, del total de internos/as beneficiados 82% eran hombres y el resto mujeres. IV.VI MAPA DE ACTORES EN OFERTA PROGRAMTICA PBLICO PRIVADA El proceso de poltica pblica esta constituido por diferentes actores, no siendo la excepcin en la administracin del sistema penitenciario. En este apartado se da cuenta de los actores responsables de las acciones en materia de rehabilitacin y reinsercin social, si bien no existe una poltica pblica en dicho mbito, se observa como acciones emanadas del Ministerio de Justicia en materia penitenciaria y como eje de accin de la Poltica Pblica en Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. En la parte superior del mapa se visualizan aquellos organismos vinculados a la formulacin de soluciones y toma de decisiones, poseyendo autoridad propia que actan por medio de un aparato organizado y coordinado con otros. En estas fases se elaboran y negocian las respuestas al problema de rehabilitacin y reinsercin, a fin de establecer procesos de acciones especficos por las autoridades pblicas que converjan a una poltica legtima en la materia. Estas acciones pblicas cuentan con un sustento terico normativo nacional e internacional que no slo actan como soporte a la oferta programtica sino que adems formar parte de la fijacin de agenda, pues contribuyen a que los problemas asociados al sistema penitenciario sean considerados en la agenda pblica dado sus intereses para que se cumpla, o al menos se favorezcan, los estndares mnimos en habitabilidad y reinsercin social para aquellas personas que estn cumpliendo condena. Es importante sealar que el actual modelo de infraestructura penitenciaria, permite la incorporacin de privados en los procesos de implementacin. En esta fase, se observan que las labores de seguridad y vigilancia son de exclusiva responsabilidad de Gendarmera de Chile, tanto en las unidades tradicionales como concesionadas, brindando no slo proteccin a la poblacin penal adems a los profesionales que realizan intervencin al interior de las unidades. Respecto a las labores de asistencia y atencin, se observa la coalicin poltico-administrativa entre Gendarmera y empresas concesionarias, requiriendo estructuras que permitan una colaboracin estrecha entre los actores privados y las acciones en materia de reinsercin social. En este sistema concesionado se han definido estndares en la labor de atencin, asociada a la alimentacin, lavandera, aseo, salud y control de plagas, los que a travs de la Inspeccin Fiscal del MOP, a las unidades penales, permite evaluar el cumplimento de la entrega de servicios, por medio de indicadores e informes semestrales de gestin. El incumplimiento de los estndares establecidos por parte de la sociedad concesionaria conlleva una multa para la empresa. En el sistema tradicional dichas labores dependen de Gendarmera, no obstante no existe monitoreo ni estndares mnimos en la prestacin, observndose diferencias importantes en la entrega de dichos servicios segn la realidad de cada unidad penal. La Evaluacin Comprehensiva del gasto de Gendarmera de Chile (2010:27) seala que uno de los fundamentos que permite concluir si conviene o no privatizar un servicio, es la eficiencia que puede entregar el actor privado, existiendo empresas que cuentan con la experiencia y capacidad para obtener economas de escala dado sus grandes operaciones.
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Respecto a la labor de atencin, asociada a la oferta programtica en rehabilitacin y reinsercin, actualmente existen tres formatos. El primero es aquel que se ejecuta en las crceles tradicionales, basado en las orientaciones tcnicas diseadas por Gendarmera; un segundo programa es aquel diseado y ejecutado por el Ministerio del Interior, con poblacin de alto o mediano compromiso delictual en tres unidades penales del pas. Y el tercero, es aquel diseado y ejecutado por la empresa concesionaria, siendo aprobado y supervisado por profesionales de Gendarmera. Dado que no existen indicadores de gestin de calidad, y menos an un indicador de reinsercin social, que permitan medir la calidad de las intervenciones y su aporte al proceso de reintegracin de los internos, no es posible afirmar que unas de las ventajas de la incorporacin de privados a la gestin penitenciaria son las mejoras en reinsercin social. Surgiendo la interrogante es conveniente dejar en manos de privados la rehabilitacin de los encarcelados, cuando esta es una responsabilidad del sector pblico? Segn el documento elaborado por el departamento de Readaptacin (2009) en materia de reinsercin social, seala explcitamente que es deber y obligacin de Gendarmera, velar por el respeto de las garantas de los internos, establecidas en la normativa nacional e internacional ratificada por Chile. Esa es la primera obligacin que tenemos como institucin y ninguna excusa es vlida para quebrantarla (Gendarmera, 2009: 8).
Figura 2: Mapa de Actores

Fuente: Elaboracin propia, en base a modelo de Mapa de Actores de Modificacin N 100 PRMS 100, Isabel Serra.

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CONCLUSIONES

Desde el inicio del proceso de democratizaron de la dcada de 1990, se ha observado un avance en Poltica Pblica en seguridad ciudadana, observando cambios en el discurso centrndose ms bien en la violencia comn y no poltica. Durante el primer gobierno de la concertacin se busc establecer las bases burocrtico estructurales para guiar un plan integral en la materia, para as redefinir la problemtica y las estrategias que guiaran el accionar pblico. En tanto que las acciones de los gobiernos de Eduardo Frei y Ricardo Lagos, se caracterizaron principalmente por tener un carcter administrativo legal, cuyo propsito consisti en crear organismos eficientes y competentes para la aplicacin de las reformas impulsadas durante la poca. Se destaca en el mbito judicial la implementacin de la Reforma Procesal Penal en todo el pas y en materia penitenciaria, el Programa de Infraestructura Penitenciaria. Al mismo tiempo, se convoc el Primer Foro de Expertos a partir del cual nace la primera poltica pblica de seguridad ciudadana, concretndose durante el gobierno de Michelle Bachelet, a travs de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENPS), en la que se articularon distintos actores del Estado, a fin de abordar los fenmenos de la delincuencia y temor en toda sus dimensiones. Actualmente, el gobierno de Sebastin Piera, dio continuidad a la ENPS a travs del Plan Chile Seguro, el cual se plantea como objetivos ganar la batalla contra la delincuencia y garantizar la seguridad pblica. En este se observa la presencia de los principales ejes definidos en la estrategia, pero al mismo tiempo se incorpora la implementacin del programa Barrio en Paz y la creacin del Centro Estratgico del Anlisis del Delito. De esta manera, en el recorrido histrico, se observa que desde la recuperacin de la democracia hasta la actualidad, las decisiones tomadas por los distintos gobiernos, han estado orientada al enfoque represivo policial, plegndose a la estrategia legitimada y demandada por la ciudadana. No obstante, desde la creacin de la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, se observan orientaciones ms claras en materia de prevencin del delito y reinsercin social de las personas privadas de libertad. stas han sido coordinadas principalmente por el Ministerio de Justicia e Interior, siendo Gendarmera el principal implementador del mandato en reinsercin. Desde el 2006 en Gendarmera, con la puesta en marcha de unidades concesionadas, han coexistido dos ofertas programticas en reinsercin social, siendo ste el eje de anlisis del estudio. De esta manera, se analiz la oferta programtica del sistema concesionado y tradicional, de atencin y asistencia. En relacin a la primera, que busca brindar condiciones de vida dignas a la poblacin penal (alimentacin, lavandera, control de plagas, etc.) que faciliten el ejercicio de los derechos no restringidos por la reclusin, en el caso del Complejo Penitenciario Rancagua, la existencia de estndares y la presencia de la Inspeccin Fiscal del MOP, permite supervisar y evaluar el cumplimiento de los productos y servicios, a travs de los indicadores de gestin definidos en las bases de licitacin. Si los fiscalizadores observan negligencia en los servicios de atencin, la empresa concesionaria recibe una multa.
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Respecto, al Complejo Penitenciario Valparaso, al igual que el resto de las unidades tradicionales del pas, no tienen estndares mnimos respecto a los servicios entregados por Gendarmera, tampoco existe una unidad del servicio o institucin, que supervise y monitoree los indicadores de gestin asociados a los servicios bsicos. En relacin a la labor de asistencia, el diseo e implementacin de unidades concesionadas, oblig al sistema tradicional a re-formular la canasta de prestaciones bsicas, concretndose en el documento: Modelos de Intervencin para la reinsercin social de los internos en recintos de Gendarmera de Chile, definindose las orientaciones bsicas en materia de intervencin, con un sustento terico legal para el operador penitenciario. De esta manera, cada interno condenado en algn recinto penal, debiese acceder a programas de capacitacin laboral, desarrollo personal, atencin psico-social y de salud, entre otros, con el fin de atenuar el efecto crcel o la contaminacin crimingena que sufre el sujeto una vez ingresado al recinto penal, que produce tarde o temprano un deterioro psico-social no slo del interno sino que tambin de sus familias o cercanos. Al analizar la oferta programtica en reinsercin social en ambas modalidades, no se constat diferencias en su diseo, tanto en las unidades tradicionales y concesionadas existen programas que responden a los ejes: educacin y cultura; capacitacin y laboral e intervencin psico-social. No obstante, la falta de anlisis exhaustivo de estas acciones pblicas no ha permitido conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por la autoridad pblica no engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir las desviaciones. Respecto a los casos analizados, en materia de educacin se observ en el Complejo Penitenciario Valparaso, una mayor oferta a la poblacin penal, pues al interior de la unidad se encuentran instalados tres establecimientos educacionales, los cuales no slo permiten a los internos nivelar sus estudios de enseanza bsica y media, tambin cursar especialidades tcnicas con certificacin acreditada. Actualmente, del universo de la poblacin penal (3.539) 41% de los internos accede a nivelacin educativa. En relacin al Complejo Penitenciario Rancagua, ste cuenta con un establecimiento educacional al interior, que slo brinda nivelacin en enseanza bsica y media, no existiendo oferta en especialidades tcnicas como en la unidad de Valparaso. La poblacin penal que accede a nivelacin es de 477 alumnos, representando un 24,1 por ciento del total de internos/as. Por otra parte, se observ que la actividad laboral predominante en ambos penales, son las labores independientes, principalmente referida a los trabajos artesanales. No obstante, aquellos internos que desarrollan esta actividad en la unidad de Valparaso representan el 76,1 por ciento de los 870 trabajadores, y en el Complejo de Rancagua slo el 59 por ciento de 379 internos que desarrollan una actividad laboral. En este mismo eje, la principal diferencia observada refiere a la cantidad de internos que accede a ofertas laborales de privados, slo 5 internos trabajan bajo esa modalidad en la crcel de Valparaso, en cambio en el establecimiento de Rancagua son 156 personas (mujeres y hombres) que se desempean con un privado. Esto se debe principalmente a que en el marco del Programa de Reinsercin Social de las unidades concesionadas se contratan internos para
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desarrollar labores de mantenimiento, capacitndolos en los oficios que se requieran. Un ejemplo de ello, es el servicio de alimentacin a cargo del operador SIGES, quien contrata a internos para las labores de manipulacin de alimento, siendo capacitados no slo en el proceso productivo tambin en formacin general para el trabajo, entro otros. Respecto a las intervenciones psico-sociales, slo se obtuvo informacin del Programa Nacional de residencias transitorias para nios y nias con sus madres privadas de libertad, los dos casos analizados no presentan diferencias en el acceso y las intervenciones realizadas, principalmente por el sistema de subvenciones para las instituciones colaboradoras de SENAME. Una diferencia observada en la oferta programtica de este eje, refiere que el Complejo Penitenciario de Valparaso, actualmente cuenta con el Programa de reinsercin social de personas condenadas por infraccin a la ley penal, del Ministerio del Interior, realizando las intervenciones con una poblacin con mediano y alto compromiso delictual. El trabajo realizado esta basado en el Modelo de Bonta, el cual resalta las intervenciones en los factores dinmicos asociados a la comisin del delito.
Pese al anlisis de la unidad penal tradicional y concesionada, la actual oferta programtica, no slo es escasa para satisfacer al universo de la poblacin penal del subsistema cerrado, sino que carece de intervenciones slidas, pues la falta de recursos no slo afecta la calidad de las intervenciones realizadas, sino que dificulta que los programas efectuados logren la integralidad, es decir, que se aborden distintos mbitos de intervencin de forma paralela, lo que es necesario para un adecuado proceso de reinsercin social. Conjuntamente, el quehacer profesional se ve limitado, principalmente por la entrega de informes sociales para los procesos de libertad condicional, beneficios intrapenitenciarios y visitas especiales.

Adems, no se visualiza articulacin entre los distintos actores involucrados en la gestin penitenciaria y actividades desarrolladas, a esto se suma la nula articulacin entre los distintos subsistemas del modelo ideal de Circuito de Reinsercin Social, que debiese permitir una continuidad en el tratamiento penitenciario del condenado, propendiendo a la reintegracin exitosa una vez egresado/a del sistema. Actualmente, se desconocen resultados e impactos que indiquen si la incorporacin de privados contribuye en las mejoras en rehabilitacin y reinsercin social de internos que cumplen sus condenas en unidades penales concesionadas. No hay claridad si la oferta programtica de dichas unidades realmente aumentan las probabilidades de reintegracin, si bien, en las Base de Licitacin del Grupo 1, estn definidos los estndares de las actividades realizadas, los indicadores asociados a ellas, siguen una lgica cuantitativa de evaluacin no observndose instrumentos de medicin en la dimensin de calidad, que permitan evaluar la capacidad del concesionario para responder de manera rpida y directa a las necesidades de los internos, y a la reinsercin social de ellos. Al mismo tiempo, los distintos actores involucrados en la oferta programtica de reinsercin social, coinciden que es difcil realizar un juicio si es conveniente dejar en manos de privados la rehabilitacin de los encarcelados, cuando esta es una responsabilidad del sector pblico? producto de la ausencia de evaluaciones del sistema concesionado. Sin embargo, la mayora coinciden en la posibilidad de concesionar las labores de atencin, donde se ha demostrado que
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la empresa privada es ms eficiente en la entrega de los servicios que Gendarmera, permitiendo cumplir con estndares que aseguran las condiciones mnimas de habitabilidad de una persona condenada. Respecto a la oferta programtica en reinsercin social, se indic que la alta rotacin de profesionales en las unidades concesionadas, dificulta la consolidacin de los equipos tcnicos y las intervenciones psico -sociales con la poblacin penal, situacin que se ha atenuado este ltimo ao, al menos en el Complejo Penitenciario de Rancagua. Como se indico anteriormente, a pesar de no existir evaluaciones de resultado e impacto de la oferta en reinsercin social, se reconoce la necesidad de profesionales altamente especializados y el aument de stos. Pero como es de conocimiento pblico, hoy el presupuesto en materia de reinsercin social es exiguo, por lo tanto, se sugiere inyectar mayores recursos econmicos al servicio pblico, a fin de acrecentar la dotacin de profesionales, mejorar sus competencias y potenciar la expertiz adquirida durante los aos trabajados en el servicio. No obstante, de manera paralela se requiere de una institucin que supervise y monitore el cumplimiento de la provisin de servicios penitenciarios y reinsercin social entregados a la poblacin penal. Por otra parte, el tema de los costos asociados en ambas modalidades, ha sido motivo de mltiple discusiones entre los diversos actores de la sociedad. La estimacin realizada por Gendarmera a diciembre del 2010, permite concluir que el costo de un interno en una unidad penal concesionada es menor que una tradicional, disminuyendo as los costos para el Estado y mejorando las condiciones de habitabilidad, alimentacin, salubridad y niveles de sobrepoblacin y hacinamiento de los internos. Respecto a este ltimo, las unidades concesionadas no registran una sobreutilizacin de la capacidad del penal, principalmente porque en los contratos se estableci que por cada da que sobrepase el lmite, se le cancelar 100 UTM a la empresa concesionaria, aceptndose slo un 20% de sobrepoblacin. Sin embargo, las unidades tradicionales mantienen altos niveles de sobrepoblacin y hacinamiento, por lo tanto, el Programa de Inversin en Infraestructura Penitenciaria, no permiti superar el dficit de plazas de reclusin, observndose, a diciembre del 2010, una sobrepoblacin de 17.252 internos en el subsistema cerrado. Finalmente, en primer lugar, se recomienda la creacin de un indicador de reinsercin social, y no basar este proceso slo en indicadores de reincidencia, ya que pueden producir conclusiones y proyecciones errneas respecto al proceso de reintegracin de los penados. Asimismo, se considera primordial incorporar indicadores de gestin en los mbitos de control de resultados e impacto y en la dimensin de calidad, tanto en los establecimiento penitenciarios tradicionales como concesionados. En segundo lugar, dado el aumento sostenido de la poblacin penal y las deficiencias de infraestructuras, el problema no puede solucionarse nicamente con la construccin de ms crceles. Ms an cuando las caractersticas de la poblacin penal no requieren de establecimientos de alta seguridad, por lo mismo, el Programa de Infraestructura Penitenciaria, debiese haber sido diseado y licitado en modalidad de Centro de Estudios y Trabajo (CET), con el objetivo de propender manera efectiva a la reinsercin social.

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VI VI.I

ANEXOS ANEXO 6: CIRCUITO DE REINSERCIN SOCIAL

SUBSISTEMA CERRADO

Fase 1: Ingreso y Diagnstico inicial

Ingreso: Clasificacin y segmentacin

Evaluacin social, psicolgica y socio -ocupacional

Diagnstico Inicial

Inicio cumplimiento condena

Fase 2: Diagnstico integral

Elaboracin del Plan de Intervencin Individual (PII).

Derivacin a oferta programtica segn rea: psico- social, educacin y laboral.

Proceso de intervencin e incorporacin al rea determinada en diagnstico integral.

SUBSISTEMA SEMIABIERTO

Fase 3: Ingreso CET

Intervenciones diferenciadas: desarrollo de competencias.

Postulacin progresiva a beneficios intrapenitenciarios.

Permisos de salidas y acompaamiento de equipo tcnico.

MEDIO LIBRE

Fase 4: Egreso

Derivacin a Unidad Tcnica del Patronato Nacional de Reos (PANAR).

Acompaamiento: post penitenciaria

oferta

Acogerse a decreto 409, eliminacin de antecedentes.

Fuente: Elaboracin propia en base a documento: Modelo de Intervencin para la Reinsercin Social de los internos en recintos de Gendarmera de Chile. Gendarmera de Chile, 2009.

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VI.II

NDICE DE CUADROS

Cuadro 1: Relacin entre la capacidad segn diseo y la poblacin penal a diciembre 2010................... 17 Cuadro 2: Aspectos y actores responsables............................................................................................ 22 Cuadro 3: Costo por interno segn sistema carcelario............................................................................ 23 Cuadro 4: Evolucin de Tasa de suicidios al interior de establecimientos penitenciarios 2000 - 2010 ..... 24 Cuadro 5: Cumplimiento de Metas por eje al 31 de diciembre del 2008 ................................................. 25 Cuadro 6: Oferta Programtica sistema crceles estatales ..................................................................... 33 Cuadro 7: Composicin de la Poblacin Penal Julio 2010 Junio 2011 ................................................... 34 Cuadro 8: Oferta programtica en asistencia en sistema de Crceles Concesionadas ............................. 36 Cuadro 9: Oferta programtica en Reinsercin social ............................................................................. 37 Cuadro 10: Composicin de la Poblacin Penal Julio 2010 Junio 2011 ................................................. 38

VI.III

NDICE DE FIGURAS

Figura 1: Evolucin de las Polticas Pblicas en materia de Seguridad Ciudadana 1990 2011 ............... 19 Figura 2: Mapa de Actores ..................................................................................................................... 42

VI.IV

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1: Principales preocupaciones de la poblacin segn encuesta CEP.............................................. 4 Grfico 2: Principales preocupaciones de la poblacin segn ENUSC........................................................ 5 Grfico 3: Porcentaje de hogares vctimas 2005-2010 .............................................................................. 6 Grfico 4: Porcentaje de Hogares Victimizados 2005 -2010 ...................................................................... 6 Grfico 5: Porcentaje de hogares revictimizados 2009 2010 .................................................................. 8
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Grfico 6: Porcentaje de hogares victimizados que denunciaron al menos un delito ................................ 9 Grfico 7: Comparacin Casos Policiales (DMSC) v/s porcentaje de victimizacin y porcentaje de no denuncia (2008 - 2010).................................................................................................... 10 Grfico 8: Distribucin de los Casos Policiales por DMSC ........................................................................ 11 Grfico 9: Evolucin de la Poblacin Penitenciaria segn Subsistemas 2000-2010.................................. 12 Grfico 10: Evolucin Subsistema Cerrado por tipo de poblacin 2000 - 2010........................................ 13 Grfico 11: Evolucin poblacin penitenciaria 2000 2010 segn sistema ............................................. 15 Grfico 12: Evolucin de la poblacin penitenciaria en penales concesionados, 2006 - 2010.................. 16 Grfico 13: Evolucin de Tasa de suicidios al interior de establecimientos penitenciarios 2000 - 2010 ... 24

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