Dr.

Onur Karahanoullar Ankara niversitesi Siyasal Bilgiler Fakltesi dare Hukuku retim Grevlisi

TRKYEDE DAR YARGI TARH

(Doentlik almas)

nternet Paylam Ankara, 2005

NTERNET PAYLAIMI, 2005 Bu alma, idare hukuku alannda doentlik tezi olarak hazrlanmtr. nternet paylam, tezin yazarn elindeki orijinalidir. alma Turhan Kitabevi tarafndan kitap olarak baslmtr (Birinci Bask, Mays 2005). nternet Paylamndan kaynak gsterilmeden yararlanlmas ve eserin herhangi bir yolla oaltlarak dolama sokulmas durumunda yasal yollara bavurulacaktr. Yazar, saptamalar, kurgusu ve tezleri konusunda grlerini paylamak isteyenlerden e-mail beklemektedir. karahan@politics.ankara.edu.tr

II

TRKYEDE DAR YARGI TARH GR ...........................................................................................................................................1 BRNC BLM: DARENN YARGISAL DENETM VE DAR YARGI KAVRAMLAR I9 I. II. A. B. C. darenin Yargsal Denetiminde Modern Alg.................................................................11 Fransz dari Yarg Sisteminin Douu ......................................................................16 Vilayet Meclisleri (conseils de prefecture) .....................................................................17 Fransz Devlet uras: Conseil dtat ............................................................................22 ptal Davasnn (recours pour excs de pouvoir) Douu ..............................................37

KNC BLM: TRK DAR YARGISININ EVRM BALANGICI: TEMSL TARA MECLSLER 49 II. III. A. B. Modern darenin Olumas ..........................................................................................61 Trk dari Yargsnn Evrim Balangc: Temsili Tara Meclisleri ........................70 Temsili Tara Meclisleri: Muhassllk Meclislerinden Eyalet Meclislerine ...................74 Adli ler dari ler Ayrm: Eyalet Meclislerinden dare Meclislerine .....................93 NC BLM: ERKEZDEK DANIMA VE DENETM, DVANI HMYUNDAN MECLSLERE, MECLS- VL-YI AHKM-I ADLYEDEN RA-YI DEVLETE .107 A. B. 1. 2. V. A. Divan- Hmayndan Meclislere.................................................................................110 Kurumsal Denetim: Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye (1838), Tanzimt- Hayriyenin Adli ler dari ler Ayrm: Meclis-i li-i Tanzimat (1854)................................126 Adli ler dari ler Birlii: Meclis-i Ahkm- Adliye (1861)................................129 Tefrik-i Mesalih Usl (Meclis-i Ahkm- Adliyenin Blnmesi) ...............................135 III

Hm-i Hkikisi.....................................................................................................................113

ra-y Devlet (1868) ......................................................................................................134

B. C. 1. 2. 3. 4. 5.

ra-y Devletin Kurulmas .........................................................................................143 ra-y Devletin rgtlenmesi ve Grevleri dari Yarg Tarihinde Ne Anlatyor? ....150 zgn Dzenlemeler ................................................................................................154 Hkmet le Ehas Beyninde Olan Deaviyi Ryet Etmek... .................................158 ok Sayda Deiiklik, Denetimde Sreklilik ..........................................................166 Devair-i darece Kavanin ve Nizamat Ahkmna Muhalif Vukuuna Muttal Olaca Ol babda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir ............................................183 DRDNC BLM: CUMHURYET DNEMNDE DAR YARGININ KURULMASI 188

craat ve Muamelt .........................................................................................................172

VI. A. B. VII. A. B. C. D.

Kurumsal ve Kuramsal Miras ...................................................................................189 Osmanl dare Hukukularnn dari Yarg ve ra-y Devlet Algs ...........................189 Cumhuriyet dare Hukukularnn ra-y Devlet Deerlendirmeleri: Tarihsel Miras Cumhuriyetin Vazgeemedii Kurumlar: dare Meclisleri ve ray Devlet .......202 dare Meclislerinin Sreklilii ......................................................................................203 ray Devletin levsellii: Meclis Hkmetinin ray Devlet Kurma Israr ve Meruti ve Cumhuri Her Devlette Cari Usllerden Biri Olarak ray Devletin 1924 ray Devletin adeten Tekili ...............................................................................234

Tezi v. Kopu Tezi .................................................................................................................194

TBMMnin Kar k.........................................................................................................207 Anayasasnda Yer almas......................................................................................................228 SONU ....................................................................................................................................251 KAYNAKA ...........................................................................................................................255

IV

GR Trkiyede idari yargnn tarihi yazlmay beklemektedir. Bu alma ile Trkiyede idari yarg tarihine, genel ereve, bunun da tesinde genel bir evrim izgisi belirlenmeye allmtr. almann amac, idari yarg tarihinin iskeletini ortaya koyabilmektir. Bunun iin, tarihsel olgulara dayanan ve eriilebilecek tarihsel olgularn oturtulabilecei bir evrim kurgusu nerilmitir. Akademide ura alan olarak idare hukukunu seen birinin tarih almasna girimesi belki yadrganabilir. Akademisyenlik, btnyle imdiki zamanda, hi durmakszn evrim geiren imdiki zamanda gerekleen bir faaliyettir. Hibir akademisyen imdiki zamann acil gereksinimlerinden kaamaz. Ama imdiki zaman ayn zamanda en abuk gzden kaybolan gerekliktir, nk bir anda olup bitmitir. Bu yzden de akademisyenlik tamamen gemile ilgilidir. 1 Trkiyede, uzmanlk alanlar tarih olanlarn dnda hukuk disipliniyle uraanlarn ilgi alanlar neredeyse tamamen gncel sorunlarn zm iin yaplacak almalarla belirlenmi durumdadr. kan yasalarn takibi, yeni kurumlarn ve bunlarn sorunlarnn deerlendirilmesi alma alanlarmzda ok nemli bir yer igal etmeye balamtr. Ultra-yakn gemie ait bu tip hukuksal-toplumsal olgularn allmas, hukukularda tarihsellik duygusunun yitimine yol amaktadr. nceledikleri olgularn, bir an sonra, kendisini nceleyen olgular srekliliinden baka birey olmayp gemie ait olacan hi dnmeden ve inceledikleri olgularn bir tarihin iine doduklarn ve bununla belirlenmi olduklarn hi grmeden alan hukukular olmak meslek erbab iin kolaylktr. Ancak hukuksal olgularn ve hukukunun almalarnn olumsallk nitelii tad dnlemez. Ayrca, her toplumsal durumun tekil olduuna ve akademisyenlerin yapabilecei tek eyin bu durumu duyguda ya da hermentik (iekapal) olarak yeniden kurmak olduuna inanlan 2 idiyografik bir bir epistomolojiyi benimseyerek hukuk almak, olaya-akn bir kalp, sreklilik, dzenlilik bulunmadn kabul etmek anlamna gelecektir. Aratrmac iin her trl toplumsal sorumluluktan, siyasal ilgiden ve taraf olma sorunundan kurtuluu salayan bu yntemden uzak durmak gereine inanyorum. Tekil ve tek bana duran milyonlarca tarihsel olgu ile bu olgulara gnmzden ulaarak gelitirdiimiz tarih bilgisi arasnda bir ayrm vardr. Olgular sabit kalsa da gemiin bilgisi srekli dnr ve mkemmelle-

Immanuel Wallerstein, Yeni Bir Sosyal Bilim in, Aram Yaynclk, stanbul, 2003, s.119 Ibid.

ir. 3 Tarih yazmak, tekil tarihsel olgulara akn biimde, gemii yeniden kurmaktadr. Wallersteinin saptamasyla tm sosyal bilim zamanmekann geni lekli bir yorumunu ve dolaysyla ilenmesini iermektedir. 4 Trkiyede idari yargnn tarihi yazldnda mekan, zaman ve konu snrlar belirleme, Trkiye Cumhuriyeti tarihine ilikin baz g ve byk sorulara verilecek yantlarla balantldr. Trkiye Cumhuriyeti, kendisini nceleyen mparatorluun Anadolu corafyas zerine kurulmutur. Ksmi de olsa, corafi sreklilik gstermektedir. Osmanl siyasal sisteminde yaanan dnmlerin Cumhuriyetin ncl olmadn dnmek mmkn deildir. Siyasal ve brokratik kadrolarda da belli oranda bir sreklilikten sz edilebilir. Bunun dnda, Cumhuriyet, Osmanl modernlemesinin yerletirmeye alt kurumlardan birksmn benimsemi ve srdrmtr. Tara rgtlenme modeli (bu modeldeki idare meclisleri, idari yarg tarihinde belirleyicidir) ve ray Devlet 5 bu srdrlen kurumlardandr. Elbette bu kurumlara Cumhuriyet damgasn vurmutur. Osmanl-Cumhuriyet sreklilii ve miras tartmalar iinde, hangi teze yakn durduumuz bir yana, devletin tara rgtlenmesinde benzer ilevlerle meclislerin korunmas ve merkezde de ray devletin kurulmas tarihsel bir olgudur. Bu nedenle, idari yarg tarihi, zorunlu olarak Osmanl Devleti dnemini de ierecek biimde incelenmelidir. dari yarg, siyasal rejim deiikliklerine tanklk ettii gibi, bu corafyada bir devlet deiikliine de tanklk etmitir. Monari, meruti monari, mutlakyet ve tekrar meruti monari Osmanl Devletindeki siyasal dnmlerdir. Cumhuriyet Devletinde ise, tek partili siyasal sisteme, ok partili siyasal sisteme geie ve askeri darbelere tanklk etmitir.

Le pass est, par dfinition, un donn que rien ne modifiera plus. Mais la connaissance du pass est une chose en progrs, qui sans cesse se transforme et se perfectionne. Marc Bloch, Apologie pour lhistoire ou mtier dhistorien, Armand Colin, Paris, 1993, s.105 Trkesi iin bkz. Marc Bloch, Tarihin Savunusu ya da Tarihilik Meslei, ev. Mehmet Ali Klbay, Birey Toplum Yaynlar, Ankara, 1985, s.37 ... all of social science has involved one vast interpretation, and therefore manipulatio, Immanuel Wallerstein, "The Time of Space and the Space of Time: The Future of Social Science", http://fbc.binghamton.edu/ iwtynesi.htm Farkl eviri iin bkz. Wallerstein, Yeni Bir Sosyal Bilim in, s.12 ra-y Devlet, ray Devlet bu iki yazmdan ilkine, Osmanl Devleti, dnemine ilikin kaynaklarda rastlanmaktadr. kincisi ise, Cumhuriyet dnemi kuruluunda grlmektedir. Yazmda uyum salamak iin birinin tercih edilmesi gerektii dnlebilirse de birincisini kurumun Osmanl Devleti dnemini, ikincisini ise Cumhuriyet dnemi kuruluunu yazarken kullandm.

Bu almada iki kuruluu esas aldm. Osmanl Devletinde idari yargnn kuruluu ve Cumhuriyette iadeten kuruluu. Gerekte ilki, Anlk bir duruma iaret ettii oranda bir kurulu deildir. Osmanl tarihinde, gnmz idari yarg sisteminin tarihini oluturan evrimi balatacak yenilikler szkonusudur. Tarada temsili meclisler kurulmas ve modelin merkezde de tekrarlanmas, idari yargnn geliimi iin bir evrim balatmtr. Bunlardan idari yargnn kurulmas olarak sz edebilmek mmkn deildir. Bu balang, toplumsal hayatiyet kazanm ve Osmanl Devleti sonlanana kadar nemli bir gelimilie ulamtr. Cumhuriyet bu birikime uzak durmam, bu birikimi Cumhuriyet kurumlar arasna almtr. Bu dnem iin idari yargnn kurulmasdan sz edilebilir. dari dava, iptal yetkisi, ray Devlet ve idare meclisleri iin ak anayasal ve yasal dzenlemeler yaplmtr. Ancak te yandan, bu iradi mdahaleyi bir kurulu olarak deil de idarenin yargsal denetimi evriminde yargsallamaya doru srayn balangc olarak da kabul edebiliriz. almada bu iki kurulu veya balang dnemi incelenmitir. Osmanl dnemi daha uzun bir zaman kesitinde incelenmi, Cumhuriyet ise sadece 1920-1924 aras ile snrl olarak ele alnmtr. Genel olarak Osmanl Devleti ile Cumhuriyet arasndaki ilikinin yaratt sorunlarn yansra, idarenin yargsal denetimi kavramn, tarihi aratrmaya uygun ierikte anlamlandrmak da glkler tamaktadr. Denetim, idarenin denetimi, idarenin yargsal denetimi ve idarenin idari yarg denetimi kavramlar genelden zele doru sralanabilir. dari yarg tarihi aratrmasnn anahtar kavram olarak idari yarg denetiminin kullanlaca dnlebilir. dari yarg denetimi, gnmze ait, modern bir kurumdur. Bu safl veya tipiklii ile tarihte grlmez. Bir kurumun tm kurucu unsurlarn kurumun tarihi boyu takip edebilmek imkanszdr. Aksi takdirde, tarihsellik zellii dlanm olur. dari yargnn gnmzde kurucu olarak kabul ettiimiz unsurlarnn tarihsel geliimi iinde oluum duraklarn saptayabilmek iin, yakn tm kavramlar kullanmamz gerekebilir. Osmanl Devletinin tara rgtlenmesinde kurduu meclislere idare aleyhinde yaplan bavurularn zlmesinin, gnmzdeki anlam ve kurucu unsurlar ile dndmzde idari yarg ile bir benzerlii bulunmamaktadr. Ama bu bir denetimdir. darenin kendi kendisini denetlemesi olarak dnlebilecei gibi, meclislerin, temsili nitelii ve hizmetleri yerine getiren (gnlk) idarenin belli oranda dnda olmas ilev farkllamasn oluturmaktadr. Bu veri ise, idarenin kendini denetlemesi ile idarenin dardan denetlenmesi kartl kullanlrsa anlaml olabilir. Bylelikle tara meclislerinin yapt denetim gnmz idari yargsnn oluum evriminin iine yerletirilebilir. Bu noktada ortaya kan sorun ise, ne yaknlktaki kavramlarn kullanlacadr. lmz, ele aldmz kurumun temel unsurlarn anlatan kavramlar ve bunlarn akrabalar olabilir. darenin iradesini (ilemini) ortadan kaldrlmasn salayan iptal davasn, idari yargnn tarihsel evriminde ancak Cumhuri-

yet dneminde bulabiliriz. Bununla birlikte, idareye ilikin, idarenin karlat bir glk veya idare aleyhindeki bir ikayet eklinde ortaya kabilecek mesalihin halli, iptal davasna giden tarihsel evrime yerletirilebilecek bir denetim biimidir. almada karlalan glklerden biri de Trkiyede idari yargnn tarihini nereden balatmak gerektii sorusuna yant verebilmektir. dari yarg ve idarenin yargsal denetimi modern kavramlardr, ancak ynetenlerin denetlenmesi ilevini tarihini her trl rgtl toplumda bulmak da mmkndr. Bu ilevin izini, Trk tarihi boyunca srmeye almak, bir yandan slam tarihine te yandan da Ortaasya Trk tarihine yol almak mmkn, ancak konumuz iin gerekli deildir. nceleyeceimiz gemi, Wallersteinin saptamasyla ayrntlar itibariyle sonsuz olduundan, gemii tmyle deerlendirmeye almak herhangi bir kimsenin potansiyel kabiliyetlerinin tesindedir. [Bu nedenle] seimler yaparz. ... Yapmamz gereken ilk seim, seimlerimizi yaparken kullanacamz analiz birimdir. 6 Wallerstein, analiz birimini tarihsel sistem olarak belirlemitir. Tarihsel sistem kavramn, Trkiyede idari yargnn tarihini aratrrken kullanabileceimizi dnyorum. Wallersteinin tanmyla tarihsel sistem, belirli bir sistematik nitelie sahip yani kayda deer ve srekli bir iblm iermelerinden dolay bir arada duran ve analiz edebileceimiz belirli bir sreler dizisi tarafndan ynlendirilen bir hayata sahip geni lekli, uzun dnemli gereklik ve sosyal deiim erevesidir. 7 Elbette, devlet rgtnde ve hukukta gerekleen deiimler Wallersteinin kavrama ykledii genilik ve sreklilie sahip deildir. Zira, Wallerstein, kapitalist dnya ekonomisinin belirledii ve 500 yl nce ortaya km bir dnyasisteminden sz etmektedir. Hukuk tarihi yazmna veya konumuz iin idari yarg tarihi yazmna tarihsel sistem kavramn ancak belli bir anlam ve ilev kaymasn gze alarak aktarabiliriz. Bylece, idari yarg tarihi iin, gemiin hangi zaman dilimi (analiz birimi) iinde seimler yapacamz belirleyebiliriz. Osmanl Devleti ve toplumunda, 1800lerin ilk eyreinden itibaren rgtsel ve hukuksal bir atallanma 8 yaandn ve bunun sonucunda da gnmzde de iinde bulunduumuz, yeni bir hukuk-tarihsel sisteme geildiini syleyebiliriz. Sistematik nitelii (rnein, yeni bir tara rgtlenmesi oluturulmu) ve gelitirdii yeni iblm ile (rnein, devlet, hizmetlerini bakanlklar biiminde rgtlemeye balam, merkezdeki danma meclisleri ile tara ynetimi arasnda balant kurulmu) bir arada duran ve ayrca analiz edebilecei6 7 8

Ibid., s.20 Ibid., s.120 atallanma, yaplarn kt ve deiimin balad anlar anlatmaktadr: Yaplar i elikileri ve evrim ynleri bir atallanmay zorlayana kadar varlklarn korurlar, bundan sonra patlar ya da kerler ve gerek deiim meydana gelir. Immanuel Wallerstein, "The Time of Space and the Space of Time... ; Farkl eviri iin bkz. Ibid. s.32

miz belirli bir sreler dizisi (devlet rgtlenmesi ve hukukta nce reformlar sonra devrimler dizisi) tarafndan ynlendirilen bir hayata sahip geni lekli, uzun dnemli (1800den gnmze) sosyal deiim erevesi bulunmaktadr. dari yarg tarihine ilikin seeceimiz tarihsel veriler, Osmanl klasik dneminden kopan bu yeni hukuk-tarihsel sistem iinden olacaktr. dari yarg tarihi almay gletiren zelliklerden biri de, idari yarg tarihi veya daha genel olarak idarenin yargsal denetiminin tarihinin, devleti hukuk ile kavrama urann da tarihi olmasdr. Devletin, hukukla kavranmas, yakn zamanlarda gereklemi bir durumdur. ncelikle kiiler aras mbadele ilikileri, hukuksal biimler araclyla yeniden hukuk dzeyinde kurulmutur. zel hukukun, kamu hukukuna gre ok daha eski ve gelikin bir tarihe sahip olmas da bunu gsterir. Hukuk znesi, malvarl ve hukuksal iliki gibi hukukun temel kavramlar, eit olduu kabul edilen insan veya insan topluluklarna atfedilen hukuki zelliklerdir. Tm toplum zerinde iktidar kullanma gcne sahip bir rgtlenme ve hatta hukukun, yaratcs olmasa bile enazndan koyucusu olan devletin, hukukla kavranmas g olmutur. 9 Kii kalb, devleti hukuk znesi olarak kurmak iin sorunludur. Devlet tzelkiilii tartmalar, yirminci yzyl bandaki en nemli hukuksal tartmalardan biridir. Szleme kalb da, devletin iktidarn ieren irade aklamalaryla kurulan toplumsal ilikilerin hukuksal kalb olmaya uygun deildir. dari ilem kavramyla bu sorun almaya allmtr. Bununla birlikte idari ilem, szleme kurumu ile karlatrldnda kuramsal ilenmilik bakmndan hl zayf bir nitelik gstermektedir. Hukuksal elime, uyumazlk ve dava kavramlar iin de ayn sorun szkonusudur. Devletin giritii toplumsal ilikilerdeki uyumazlklarda tarafn kurulmas, devletin uyumazl zecek nc bir tarafn nne getirilmesi, verdii zararlardan devletin sorumlu tutulabilmesi, devlete zmn dayatlabilmesi vb. hep ayn zaaftan muzdariptir: Hukukun bireyler aras ilikiler zerine kurduu temel kavramlar ile yneten ynetilen ilikisinin hukuksal kavrann gerekletirmenin gl. Bu glk, idari yarg tarihi alanlara da yansmakta; yargsal denetimin, hukuk tarihinin en eski dnemlerinden itibaren beliren uyumazlk, dava, uyumazl zecek nc kii, hkm vb. temel kavramlarn yneten-ynetilen ilikisi szkonusu olduunda grememek veya ok zayf olarak grmek biimin9

Devleti hukukla kavramann gl, Pasukanisin, kamu hukukunun neden hukuk olmakta zorlandn tartmasnn temelinde yer almaktadr. Pasukanise gre bu, hukukunun, karsnda kii, malvarl, irade serbestisi, szleme ilikisi gibi hukukun temel kavramlarn bulamamas nedeniyle yaad bir zorlanmadr. Devleti mbadelenin (szleme ilikisinin) taraf gibi kurgulamann gl, kamu hukukunun zayfldr. Bkz. Evgeny B. Paukanis, Genel Hukuk Teorisi ve Marksizm, 1.B., Birikim Yaynlar, 2002, IV.Blm.

de ortaya kmaktadr. Trkiyede idari yarg tarihi incelemelerinde bunun iki sonucu grlmektedir. Bir ksm yazarlar, Osmanlda idarenin yargsal denetimine ilikin hibir iz grememiler ve idari yargnn tarihini Cumhuriyet dnemi ile balatmlardr. Dier birksm ise, en kk bir benzerlii bile deerlendirerek gnmzn tm yargsal denetim kurumlarn Cumhuriyet ncesi tarihte de bulmulardr. Trkiyede idarenin hukukla kavranmas ge ve zayf olduu oranda, idare yarg tarihi de ireti bir nitelik tamtr. Trkiyede idari yargnn tarihi yazlmay beklemektedir diyerek baladk. Bu saptamamz konunun el dememi bir alanda yer ald anlamna gelmemektedir. Elbette Trkiyede idari yargnn tarihine ilikin almalar bulunmaktadr. Bu almalar, biri dnda (Sddk Saminin [Onar] 1935 ylna ait Trkiyede darenin Kazai Murakabesi adl almas) idare hukukularna ait deildir. Devlet uras adl almas ile alanda belirleyici olan smail Hakk Greli ise, eski Dantay Bakandr. dari yarg alann konu alan almalarn esas olarak hukuk tarihilerine ait olduunu gryoruz. Bu almalar ise, bir blmnn balnda idari yarg terimi gemekle birlikte, genel bir idari yarg tarihi olmaktan ziyade uray Devlet tarihi zerine younlamlardr. dare hukukularnn ve hukuk tarihilerinin almalar, bir toplumsal ihtiyacn veya bir ilevin karlanmasnn tarihi olmaktan ok kurumlarn ve zel olarak da ra-y Devletin tarihi zerinedir. Ayrca, bu kurumlarn tarihi de bir hukuki metinler tarihi olarak incelenmitir. Cumhuriyette yeniden kurulduu tarihten itibaren ray Devlette grev yapm olan smail Hakk Greli, Devlet uras kitabnda, hibir biimde hukuksal metinlerin aktarlmas dna kmamtr. Osmanl idare tarihi ve zellikle Tanzimat dnemini alan tarihilerin yazlarnda, idari yarg tarihi ile ilgili dank da olsa nemli veriler bulunmaktadr. almamzn ana kaynaklarndan biri olan bu tip kitap, tez ve makalelerin hibiri dorudan idari yarg tarihi ile ilgili olarak yazlmamtr. Bununla birlikte, birksmnda, konumuzla ilgili ksa deerlendirmeler de yer almaktadr. Deerlendirmelerin hemen hepsi, idari yarg konusunda hukuksal bilgi eksiklii nedeniyle sorunlu niteliktedir. rnein, binsekizyzlerin ortasnda Osmanlda idare mahkemeleri ve blge idare mahkemeleri bulanlar grlmektedir. Bununla birlikte, idare tarihilerinin almalar, hukukularn ve hukuk tarihilerinin almalarndaki kurulukla kyaslanamayacak oranda zengin veriler sunmaktadr. Bu zenginlikten yararlanmaya aba gsterdik. Bu sayede, ariv belgelerine ulamadaki glmz ve eksikliimizi kapatmaya altk. Hukukularn, idari yargyla ilgili deerlendirmelerinde, tarihilerin almalarndan habersiz olduklarn syleyebiliriz. ki bilgi alannn verilerinden yararlanmay hedefleyen bu almann iki disiplini birbirinden haberdar etmeye katk salayacan dnyoruz.

Bu almada, kurum tarihi yazlmamtr. Dantay tarihi veya tara meclisleri tarihi, idarenin yargsal denetiminin tarihsel evriminde igal ettikleri yerle ilgili olduklar oranda almamzda yer almtr. Bu anlamda rnein, ra-y Devletin kurulu srecinin ayrntlar, tekilat yapsnn ayrntlar, srekli ayrlp birletirilen ve grevleri deitirilen dairelerinin durumu, personeli, yardmc birimleri, ileyi sreci vb. konular ele alnmamtr. Buna karlk, yerine getirdii ilevin, idarenin yargsal denetimi evrimiyle balantl olup olmad aratrlmaya allmtr. Trkiyede idari yarg tarihini, drt blmde inceledik. lk blm, idarenin yargsal denetimi kavramnn gnmzdeki anlamn, tarihsel aratrmaya yn vermek iin ortaya koyduktan sonra, idarenin yargsal denetiminde zgn bir sistem olan idari yargnn Fransada nasl doduunu aktaryor. kinci blm ise, Osmanl Tanzimat ncesi sisteminde idarenin denetlenmesi mekanizmasn ksaca ele aldktan sonra, Trkiyede idari yarg iin bir evrim balangc olarak tespit edilen tara meclislerini inceliyor. nc blm, Tanzimat sonras kurulan denetim ve danma yapsnn merkezdeki kurumsallamasn, idari yargnn tarihsel evrimiyle balantl olarak inceliyor. Bu blmn ilk bal, Osmanl tara rgtlenmesindeki deiiklikle hemen hemen e zamanl kurulan, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin idarenin denetlenmesindeki ilevleriyle incelenmesine ayrlmtr. Ayrca bu balkta, ra-y Devleti nceleyen dnmler de aktarlmtr. Bylelikle, ikinci balkta ele aldmz, ra-y Devlet, bir evrimin rn olarak tarihsel balam iine yerletirilmeye allmtr. nc blmn ikinci bal, ra-y Devleti bir kurum tarihi olarak anlatmamaktadr. Bu balkta tara meclislerinde yerleen idarenin denetimi mekanizmas ile balant kurulmu, denetim mekanizmasnn geldii nokta belirlenmeye allm, kararlarnn yaps incelenmi ve hepsinden nemlisi idari yargnn tarihsel evriminde ray Devletin hangi ilevlerinin etkili olduu tartlmtr. Son blmn ilk bal, kurumsal ve kuramsal miras deerlendirilmesine ayrlmtr. kinci balkta, Cumhuriyetin, idari yargnn tarihsel evriminde belirleyici olan kurumu, taradaki idare meclislerini ve merkezde ra-y Devleti nasl ve neden benimsedii incelenmitir. Bu kurumlardan ilki, basite varln srdrm ikincisi ise adm adm yeniden kurulmutur. alma, Cumhuriyet ra-y Devletinin kurulu kanununun kabul edilmesi ile bitirilmektedir.

BRNC BLM

DARENN YARGISAL DENETM VE DAR YARGI KAVRAMLARI

Hukukun ulam olduu geliim aamasnda idarenin yargsal denetiminin ne olduunu belirlemek, gemi formlarn ortaya karlmasnda klavuz ilevi salayacaktr. Bu klavuzluk bir idenin tarihin tm aamalarnda kendini var edi biiminin takibi olarak alglanmamaldr. darenin yargsal denetimi idesi z ayn kalmak zere tarihin her dneminde varln deiik biimlerde srdrm Hegelci bir tz deildir. Ekonomi-politiin yntemini tartan Marx, soyut-somut ilikisini tarihsel geliim ve mantksal kategoriler balamnda deerlendirmiti. 10 Somuttan gittike daha ince ve ayrntl bir hal alan soyutlamalara getiimizi ve sonunda da en basit belirlemelere vardmz saptadktan sonra, bunun ekonomi-politik disiplini iin tarihsel olarak kat edilmi bir yol olduunu belirtiyordu. Bir disiplin, kuruluu aamasnda soyutlamalarn bu ekilde oluturur. Artk bu soyutlamalar, ok sayda belirlemenin sentezi olduu iin, gerekliin ok ynl bilgisini ierdii iin somuttur. Somut zihinsel kategoridir. Bu soyutlama sreci ile oluan somut zihinsel kategoriler, konusunun tm eitliliini kavrad gibi tarihini, tarihsel geliimini de ierir. Buradan yola karak Marx, retimin en gelimi ve en farkllam tarihsel rgtlenmesi olan burjuva toplumunun bileenleri ve onun varolu koullarn ifade eden kategorilerin bu toplumu nceleyen eski toplum biimlerini de anlamamza olanak salayacan ortaya koymutur. nk szkonusu toplumsal yap da kendisinden nceki yaplarn, birksmn henz aamam olduu kalntlaryla ve eleriyle kurulmutur. Marxa gre rnein, toprak rantn bildiimiz zaman, harac ve r anlamak mmkndr. Marxn saptamasyla, tarihsel gelime denen ey, son toplumsal biimin, gemi biimleri, kendine doru gelien aamalar olarak deerlendirmesine dayanr. darenin yargsal denetimi, gnmz toplumuna ait bir kategoridir. Gnmzde en gelikin biimiyle sahip olduu anlam, en soyut haliyle ortaya koyabilirsek, tarihine ilikin almamzda, kendine doru gelien aamalarn saptamamz mmkn olabilir. Bu aba, gemiebakl
10

Karl Marx, Ekonomi Politiin Yntemi, in Ekonomi Politiin Eletirisine Katk (1857), Sol Yaynlar, Ankara, 1993, s.237-246. Bu paragrafta, metnin Franszca evirisinden de yararlanlmtr. Karl Marx, Introduction Gnral la critique de lconomie Politique, in Philosophie, Gallimard, Paris, 1994, s.445-492

(retrospectif) tarih anlaynn benimsenecei yani, gnmzn kurumlarnn, gnmz zellikleriyle gemite aranaca anlamna gelmez. Zira, tm tarihsel dnemleri kavramaya alan en soyut kategoriler bile, tarihsel koullarn rndrler ve ancak bu koullar iin ve onlarn erevesi iinde tam anlamyla geerlidirler. 11 Son toplumsal biime ait unsurlarn ve soyut kategorilerin, ayn biimiyle ve ayn derecede kendisini nceleyen gemi toplumsal biimlerde geerli olduunu dnmek yanl olur. Bu nedenle, idarenin yargsal denetimi kategorisi gnmz toplumsal biimi zerinden kurulduunda, bunun ayn biimde ve ayn ierikte, gemie tanmas, hatal sonular retecektir. almamzda, bu hatadan uzak durmaya altk. Bu tip bir yntemin rettii hatal sonulara yeri geldike deindik. Gnmz toplumsal biiminin bir unsuru olarak idarenin yargsal denetimi kategorisini en soyut hali ile ortaya koyarak tarih almasna balamak bize, tarih almamzda milad/balang noktasn belirlemekte yardmc olacaktr. Szkonusu soyutlamann kurucu unsurlarnn grld tarihsel durak, idari yarg tarihini incelemeye balamak iin milat olarak alnabilir. Bunun yansra, ok sayda ve eitlilikteki tarihsel olgular arasnda, hangilerinin hangi lde deerlendirmeye alnacan belirlemek iin de bylesi bir soyutlamadan balamak yardmc olacaktr. darenin yargsal denetimin tarihsel geliimini belirleyen evrim ancak temel unsurlarn izini tarihte srmekle kurulabilir. Blochun ortaya koyduu gibi, dnemler arasndaki anlalabilme balar ift ynldr. imdinin anlalamamas kanlmaz biimde gemii bilmemekten doar. Gnmz hakknda hibir ey bilinmiyorsa da gemii anlamak iin aba sarfetmek ayn derece bo bir abadr. 12 Bu nedenle, idari yargnn tarihsel evrimini ortaya koyabilmek iin gnmzde kazand biim hakknda bilgi sahibi olmak gerekmektedir. Gnmz yargsal denetim kavramn ortaya koymak, tarihsel kklerini aratrmamzda bir zorunluluktur. Bylelikle, tarihsel kkleri aratrrken doru iz zerinde, doru evrim kanal zerinde aratrma yapma ihtimalimiz yksek olabilecektir.

11 12

Ibid, s.243; Ibid., s.476 Aussi bien cette solidarit des ges a-t-elle tand de force quentre eux les liens dintelligibilit sont vritablement double sens. Lincomprhension du prsent nat fatalement de lignorance du pass. Mais il nest peut-tre moins vain de spuiser comprendre le pass, si lon ne sait rien du prsent. Marc Bloch, Apologie pour lhistoire ou mtier dhistorien, Armand Colin, Paris, 1993, s.95 Trkesi iin bkz. Marc Bloch, Tarihin Savunusu ya da Tarihilik Meslei, ev. Mehmet Ali Klbay, Birey Toplum Yaynlar, Ankara, 1985, s.28

10

I. darenin Yargsal Denetiminde Modern Alg

dari yarg tarihi aratrmasnda, gnmzde idari yarg kavramna yklenen anlamn bilinmesi bir ldr. darenin yargsal denetiminin tarihsel evrimini aratran, modern yargsal denetim kavramnn bilgisine sahip olmaldr. Her trl hukuki iliki uyumazlk dourabilir. Yneten - ynetilen ilikisinin de uyumazlklar dourmas olaandr. Bu uyumazlklarn zlmesi iin, eitli tarihsel dnemlerde ve eitli lkelerde farkl mekanizmalar kurulmutur. Zira, anormal bir vka saylan ihtilafl vaziyetlerin, muvakkat olmas ve mmkn mertebe abuk izale edilmesi, kaldrlmas iyi bir idarenin menfaati icabdr. 13 Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan uyumazlklarn zm iin iki temel mekanizma soyutlanabilir. 14 Birincisi, uyumazln yine ynetilen tarafndan giderildii idari denetim yoludur. Bu yolda, uyumazl douran sorunu, bizzat soruna yola aan idareci veya st makam giderir. Bu bir yarglama deildir. Tarihsel kkeninde, inayettir (ihsandr). Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan uyumazlklarn zm iin ortaya kan ikinci mekanizma ise yarg yoludur. Yneten ynetilen ilikisinin dnda yer alan, devletin nc ilevini oluturan yargnn hkm ile uyumazlk zlr. Yarg yolu mekanizmasnda, yarg yolunun kazanabilecei zgllkler, gnmzdeki temel yargsal denetim sistemlerini oluturmaktadr. Yarg yolunun temel zellikleri olarak unlar saylmaktadr: 15 Yarg mercileri (mahkemeler) szkonusudur. Mahkemeler bamsz ve tarafszdr. Yargsal yntem kullanlr. Yarg yoluna bavurmak belli koullara, belli biim ve ynteme tabidir. Mahkemeler sorunu, duruma uygunluklarna gre deil de hukuki dnceleri temel alarak zerler. Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan, bu iliki nedeniyle zgllk tayan uyumazlklar iki noktada ortaya kar. lk olarak, ynetenin yapt hukuki ilem veya eylemler, ynetilenin malvarlnda veya ahs varlnda bir zarar dourmu olabilir. kinci olarak, ynetilen, ynetenin ilemlerinin yani hukuki sonu douran irade aklamalarnn, hukuk dzenine aykr olduunu iddia edebilir. Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan ve bu iliki nedeniyle zgllk tayan uyumazlklar, zararlarn giderimi ve hukuka aykr ilemlerin ortadan kaldrlmas eklinde soyutlanabilir.

13 14 15

Roger Bonnard, dar Kaza, ev. Ziya Yrk, Ankara, 1944, s.5 Ibid. s.5-13 Ragp Sarca, dar Kaza, stanbul niversitesi Hukuk Fakltesi Talebe Cemiyeti Yaynlar 2, stanbul, 1942, s.8

11

Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklan uyumazlklarn (hukuka aykrlklarn), ortak mahkemelerde grld sistemin yannda bunlarn genel mahkemelerin dnda ayr bir yarg dzeni oluturan idari yarg dzeninde grld sistem mevcuttur. dari yarg sisteminde de iki temel idari yarg tipinden sz edilebilir: 16 Temel yargsal grevinin yansra, idari grevleri bulunan ve yeleri mutlaka yarg olmas gerekmeyen dantay tipi ve idari grevlerinden arndrlarak tam bir mahkeme gibi rgtlenen mahkeme tipi idari yarg. Ayrca, adliye mahkemelerinde idare aleyhinde iptal davas alabilmesini ngren yaplar bulunmaktadr. dari yarg, idarenin yargsal denetimindeki sistemlerden biridir. dareyi, idari nitelikte tasarruflar, idare hukukunu, ortak mahkemeler dndaki mahkemeleri gerektirir. Gnmz idari yarg sisteminin zelliklerini ierdiini dndmz bir idari dava tanm aktaralm: dari davalar devletin idari fonksiyonlarnn ifas srasndaki tasarruflarndan ve giriimlerinden dolay, menfaatleri ve haklar ihlal edilenlerin, idare ile aralarnda kan uyumazl, zlmesi ve kendilerine hukuki himaye salanmas iin idare mahkemesi nne getirmeleridir. 17 Uyumazlk, usl hukukularnn temel kavramdr. darenin yargsal denetimini, uyumazlk zerinden kuran bir yaklam olduu gibi, bunu idarenin uymak zorunda olduu hukuk kurallarna aykr davrannn yaptrm olarak kabul eden bir yaklam da bulunmaktadr. 18 ekime
16

17

18

dari yarg tipleri iin bkz. Yahya K. Zabunolu, dari Yarg Hukuku Dersleri, (oaltma), Ankara, 1982, s. 27-29; Mahkeme tipi idari yarg sistemini, Balta, idare d yarg kuruluu olarak adlandrmaktadr. Bkz. Tahsin Bekir Balta, dari Yarg, (oaltma), Ankara, 1962, s.37; dari yarg sistemi iinde deerlendirilebilecek 45 lkenin, idari yarg ile grevli yksek mahkemelerini tantan bir kaynak iin bkz. Dantay Bakanl, Dnyada dari Yargnn Bugn, Dantay Yayn Brosu Yaynlar, Ankara, 2002 Uzdem Akyz, Temyiz Davalar ve Dier dari Davalardan Farkllklar ile Sonular, dare Hukuku ve dar Yarg ile lgili ncelemeler III, Dantay Tasnif ve Yayn Brosu Yaynlar, Ankara, 1986, s.17; alma, dava, uyumazlk ve idari dava terimlerine ilikin Trke yazn taramas da iermektedir. kinci yaklam iin bkz. Sarca, dar Kaza, s.6; Uyumazl esas alarak bir tanm vermesine karn Kunter, uyumazl hukuk zneleri aras bir kartlk olarak tanmlamaktan ok, hukuk dzeni ile bir kartlk olarak tanmlamaktadr. Bu ierikte bir uyumazlk tanmnn idari yargya daha uygun olduu aktr: Yarglamann esas udur: Fert de Devlet de faaliyette bulunur. Fertler mesel alveri yaparlar, Devlet mesel tapu ktn tutar. Faaliyette bulunan her sje meyyide ile karlamak istemiyorsa, faaliyetlerini hukuk normlarna, daha dorusu bu normlarn kural ad verilen ksmlarna uyduracaktr. Buna normlarn uygulanmas da denilir. Ancak bu uygulamann hatal

12

kavramna yer vermeden mahkemeyi esas alarak tanmlama yapan Fransz yazarlara gre, idarenin yargsal denetimi, idarenin faaliyetlerinin hukuka uygun olup olmadnn, alan davalar zerine incelenmesidir. 19 Yargsal denetimde yurttalar, idareyi, hukuka bal kalmaya veya bireysel haklarn tanmaya zorlamak iin mahkeme nnde takip etmek hakkna sahiptir. Bu denetim, idarenin uymas gereken ve yargcn idarenin ilemlerini onlara gre snayaca hukuk kurallarnn varln varsayar. Yani bir uyumazln giderilmesinden ziyade, idarenin hukuka aykr faaliyetlerinin hukuk dzeninde ve bireylerin haklar zerinde yaratt olumsuz etkininin giderilmesi szkonusudur. Trk hukukunda bu ikinci yaklam belirleyici olmutur. zellikle retide iptal davasnn objektif nitelii genel kabul gren bir saptamadr. 20 Bununla birlikte, idari yarg kararlarnda, idare ile bireyler arasndaki ilikinin, bir ekime ve uyumazlk olarak alglandn syleyebiliriz. G olan, idareyi bir uyumazln taraf olarak hukuken kurabilmektir. Sorun idarenin yargsal yolla denetlenmesinde kar taraf kuramama sorunundan kaynaklanr. Hatta idari yargnn tarihsel olarak idarenin iinden kt da dnlrse bu durum, tarihsel zorluklar da tamaktadr. Hukukun bir dal olarak idari yarglama hukuku idari uyumazlklarn yargsal yolla zmn dzenleyen hukuk kurallar toplam olarak tanmlanabilir. 21 Bu tanmn kilit kavram idari uyumazlk ve yargsal yntemdir. 22
olmas yani yaplan faaliyetin hukuk normlarna aykr olmas da mmkndr. Bir taraf uygun olduunu, dieri olmadn sylerse iki taraf arasnda bir uyumazlk km demektir. Bu uyumazl zmek, yani norm denilen lleri, bir dier syleyile kalplar alp olaya uygulamak, hangisinin uyduunu aklamak ve gerekiyorsa meyyideyi belirtmek de ayr bir itir. te yarglama budur. Nurullah Kunter, Muhakeme Hukuku Dal Olarak Ceza Muhakemesi Hukuku, Beta Yaynevi, stanbul, 1989, s. 126 Charles Debbasch, Jean-Claude Ricci, Contentieux administratif, 7. B., Dalloz, Paris, 1999, s.1-2 Bu konuda Azrakn makalesi belirleyici olmutur. A.lk Azrak, ptal Davalarnn Objektif Nitelii zerine Dnceler, Onar Armaan, stanbul 1977, s.149 J.-M. Auby, R. Drago, Trait de contentieux administratif, Tome Premier, LGDJ, Paris, 1962, s.2 Medeni yarglama, ceza yarglamas, anayasa yarglamas, idari yarglama, vb. gibi her trl yarglama eidine uygulanabilir bir tanm veren Kuntere gre, Yarglama (=kaza, juridiction, giurisdizione); Devletin belli makamlarnn, taraflara da mtalalarn bildirme imknn salyarak ve Devletin egemenliine dayanarak, hukuk normlarna uygun bir ekilde, kesin, yerinegetirilebilir ve gznnde tutulabilir bir yarg ile mahhas olayda uygulanacak hukuk normunu belirterek zmesi suretiyle bir olayn hukuk normlar karsndaki durumu konusunda kan bir uyumazla son vermesi

19

20

21

22

13

Klasik yaklama gre, yargcn nne gelen uyumazlk, karlkl hak iddialar konusunda uzlaamayan ve yargtan sorunu zmesini isteyen iki tarafn kartlndan doar. Yani uyumazlk, hukuk zneleri arasndaki atma olarak tanmlanabilir. 23 Dava ise, bir kimsenin Devlet makamlar vastasile dier birine hakkn tantabilmesi, onu hukuk kaidesine riayete zorlayabilmesidir. 24 Uyumazlkla dorudan balant kuran tanma gre ise dava, bir kimsenin hakl olsun haksz olsun, bir ihtilaf ve nizaa son vermesini mahkemeden isteyebilmek iktidar ve salhiyetidir. 25 Duguit, iptal davalarnda, bylesi bir atmann, uyumazlk szkonusu olmad iin yeterli bir lt olmad itiraznda bulunmutur. 26 Bonnard ise, bir idari ileme kar yargya bavurulmu olmasnn zaten minimum bir itiraz/atmay ierdiini savunmutur. Buna gre, bir ileme kar yargya bavurulmas, ilem sahibinin yapmak istediklerine kar bir itiraz anlamna gelmektedir. Bonnarda gre uyumazlk, dava ve yargy birlikte dnmektedir. her ne vakit bir daval vaziyet, bir dava mevcut olursa, kaza vazifeye sebep vardr denilir ve her ne vakit bir hukuk meselesi hakknda niza km bulunursa, tabirin teknik manas ile dava tekevvn etmi demektir. 27 Uyumazlk, hukukun tekili veya icras fiiline mteallik bir uyumazlk yarglamann temel unsurudur. Bunun dnda, ilginin bu uyumazln zlmesi iin bavurusu ve yarglama ilemi (hkm) yarglamann dier unsurlardr. 28 dari yargda uyumazl bulabilmek iin Bonnard, uyumazln iki grnm olduunu savunmutur: Kaza niza iki ekilde, daha dorusu birbiri ardnca iki derecede vukua gelir. Birincisi, ortaya konulan iddiaya itirazdr veya mukavemettir; ikincisi, muarzn nizada taraf sfat ile hkim huzuruna kp vaki olan itirazdr. Fakat, niza, birinci kademede durabilir. ... Ortaya konulan iddiaya sadece mukavemet ve itiraz ... niza

23 24

25 26 27

28

faaliyetidir. Kunter yarglamann daima uyumazlkl (=ihtilafl, contentieux) olduunu savunmaktadr. Uyumazlksz yarglama, yahut baka bir deyimle nizasz kaza ad verilen hallerde kanaatmzca uyumazlk ya vardr ya yoktur. Varsa, uyumazlk ya zmndir veya mefruzdur, yani varl kanun tarafndan farz ve kabul olunmutur. Kunter, Ceza Muhakemesi Hukuku, s.123 Auby, Drago, Trait de contentieux administratif, s.3 Mustafa Reit Belgesay, Dava Teorisi, stanbul niversitesi Yaynlar, stanbul, 1943, s.5 Ibid. s.6 Auby, Drago, Trait de contentieux administratif, s.3 Yarg, uyumazlk ve idareninin yargsal denetimi konusuda Trkedeki en geni kapsaml alma. Roger Bonnard, darenin Kaza Murakabesi, (eviren Ahmed Reid Turnagil), stanbul niversitesi Ana lim Kitaplar Tercme Serisi Hukuk 2, stanbul, 1939, s.5s Bonnard, darenin Kaza Murakabesi, s.20

14

vcuda getirmek iin kifayet eder. 29 darenin yargsal denetiminde byle bir durum szkonusu olmaktadr. Bonnarda gre, idari ilemlere kar alan davalarda bir atma bulunduunun kabul ve idarenin atan hukuk znelerinden biri olarak kabul edilmesi, yarglama srecine mdahale etme gc olan idareyi bu srecin dnda tutmay salayacaktr. Taraf yarglama iinin dnda olmaldr. Yani yarglama atmaya/uyumazla yabanc olan bir makam/kii tarafndan yaplmaldr. dari yargnn tarihsel kkeninde bu zellik ok zayf olarak bulunmaktadr. Bu zellii yaratan yenilikler tarihsel geliimde gerek evrim balangc olarak deerlendirilmelidir. darenin, hkmdarn varoluu dnda bir varlk kazanabilmesi tarihsel olarak ge ortaya kan bir zelliktir. Ayrca, yarglayan makamn nc kiiye dnmesi de ge gereklemitir. darenin yargsal denetimi, devlet faaliyetinin hukukla kavranmasnn bir rn ve temel aracdr. rgtl gc, iktidar kullanan bir yapy, bir paras da kendi iradesinden kaynaklanan hukukla kavramaya almak uranda, hukuka aykrlk kavram ve yargsal denetim ok nemlidir. darenin, (idari veya adli) yargcn denetimine tabi tutulmas keyfi idarenin panzehiri olarak kabul edilebilir: Ferdi haklarn teminat bahsinde en byk terakki devletin hukuku ve hrriyetleri hatta msavat ihll etmesi halinde kendi iradesile fertler arasnda tahadds edecek ihtilaflar halledecek ve ledeliktiza kendisini zarar telafiye mahkum edecek bir hkimi kabul etmesidir." 30 Hukuk devleti kavramnn, hukuksal ilevinin bulunabilmesi, yani hukuk edebiyatnn tesinde bir anlamnn olabilmesi iin teknik mekanizmalara sahip olmas gerekir. darenin yargsal denetimi, devletin koymu olduu kurallara ve kurmu olduu hukuk dzenine uygun davranmasn salayacak yani hukuk devletini gerekletirecek temel mekanizmalardan biridir. Hukuk devleti ile idarenin yargsal denetimi arasndaki balant hukukular tarafndan mutlaka vurgulanmaktadr. Kalplam saptamalar aktaralm: Demokratik bir toplumda, idarenin kendini hukuk kaidelerine bal saymas, bu kaidenin dna kt zaman kendini bir meyyide karsnda bulmas, hukuk devleti fikrinin zaruri bir unsuru ve ayn zamanda tabii bir sonucudur. 31 Anayasa hukukular iin, yasalarn anayasaya uygun-

29 30

31

Ibid., s.24 Abdlhak Kemal, Cumhuriyet Devrinin dare Sahasndaki Feyizli Bir hdas: dar Kaza, stanbul Baro Mecmuas, Cumhuriyetin onuncu yldnm mnasebetiyle neredilen fevkalde say, 1933, s. 4196 eref Gzbyk, Amerika ve Trkiyede darenin Kazai Denetlenmesi, A.. Siyasal Bilgiler Fakltesi Yaynlar, Ankara, 1961, s.20; Gzbykn

15

luunun denetlenmesi ve idarenin yargsal denetimi hukuk devletinin gereklemesi iin iki temel mekanizmadr: Hukuk devletinin gereklemesi bakmndan yasalarn anayasaya uygunluunun salanmas tek bana yeterli saylamaz. Yasalar uygulayacak olan ynetimin hukuka bal kalmasnn salanmas, hukuk devleti denince akla gelmesi gereken belki de ilk nokta olmaktadr. ... Yrtme organnn ilem ve eylemlerinin hukuk kurallarna ballnn salanabilmesi ise, her eyden nce iyi ileyen bir yarg denetiminin varlna baldr. 32 dare hukukular da, kendi alanlarna ait bir konu olmasnn getirdii gururun etkisiyle olsa gerek vc ifadelerle, yargsal denetimi hukuk devletinin gereklerinden biri olarak kabul etmektedirler. Hukuk devleti ve idarenin yargsal denetimi balantsna ilikin saptamalar neredeyse anonimlemi niteliktedir: Hukuk devleti ilkesinin bir baka gerei, darenin faaliyetlerinin hukuk kurallarna uygunluunun yarg denetimine tabi tutulmasdr. Yarg denetimi sayesinde darenin hukuka ball etkili biimde salanm ve idare edilenler darenin kanunsuz ve keyfi davranlarna kar korunmu olurlar.... dare zerinde yaplan denetimlerin en etkili olan ve idare edilenlere en fazla gvence salayan, bamsz ve tarafsz yarg organlarnca yaplan yarg denetimidir. 33 dari yarg sistemi, idarenin yargsal denetiminde kullanlan yaygn sistemdir. dari yarg denilence, zgl bir yarglama sistemi olarak idari yargnn ilk gelitii 34 ve idari yargnn model olarak kurgulanabilecei lke olan Fransay ele alacaz. Daha dorusu, idari yargnn Fransadaki tarihsel evrimini ksaca aktaracaz.

II. Fransz dari Yarg Sisteminin Douu

Fransz sisteminden sadece, idarenin denetlenmesinde idari yarg sistemini kuran lke olmas nedeniyle sz etmiyoruz. Ayn zamanda, kapitalist retim biimine uygun siyasal yapy oluturmak iin devlet iktidarnn yeniden kurulmas ve kullanlmasnn, Osmanl modernlemesi ve Cumhuriyet Devrimine benzerlii de Trkiyede idari yargnn tarihini anlamamz iin yardmc olabilir.
almas, idarenin yargsal denetiminin, idari yarg ve common-law sistemlerinde nasl rgtlendiini karlatrarak ele almaktadr. Yavuz Sabuncu, Anayasaya Giri, 11.B., maj Yaynevi, Ankara, 2005, s.89 Metin Gnday, dare Hukuku, 5.B., maj Yaynevi, Ankara, 2002, s.45 dari yarg, Fransz yaratsdr. Bu saptama, Gambettann (Bkz. Dipnot 93) 19 ubat 1872 tarihinde Ulusal Mecliste, monarinin kurumu olmakla eletirilen Conseil dtaty savunmak iin yapt nl konumada yer almtr: dnyann hibir lkesinde grmediimiz Conseil dtat bir Fransz yaratsdr. Fransz monarinin en iyi yaratlarndan biridir. Bkz. Le Conseil dtat, La documentation Franaise, Paris, 1999, s.s.20

32 33 34

16

Fransz idari yarg sisteminin tarihi, esas olarak Fransz Conseil dtatsnn (ray Devletinin) tarihi ile ayrlmaz biimde karmtr. Fransz idari yarg sisteminin tarihi, Fransz Devlet uras zerinden anlatlmaktadr. 1790 Kurucu Meclisinin kabul ettii kuvvetler ayrl ilkesinin ve ona yklenen anlamn, idarenin yargya tabi olmamas sonucunu dourduu kabul edilir. Devrim, Eski Rejim dneminde de geerli olan idarenin olaan mahkemeler tarafndan deil de zel bir yarg dzeninde denetlenmesi gerektii grn devralmtr. nk bu anlaya gre, idareyi yarglamak da idare etmek anlamna gelir (juger ladministration, cest aussi et encore administrer). Bu zel yarg ihtiyacn karlamak zere 22 Frimaire Yl VIIIde (13 Aralk 1799) Anayasann 52. maddesi ile Conseil dtat kurulmutur. Yargnn idareye karmasn yasaklayan bir sistemin, Conseil dtat zerinden nasl idarenin yargsal denetimine evrildii aada ikinci balk altnda ele alnacaktr. Conseil dtatnn idarenin yargsal denetimi sisteminin yaratlmas ve kurumsallatrlmasnda oynad tarihsel rol, Fransz idari yarg tarihi yazmna da damgasn vurmutur. Bu sk balantnn ve bunun sonucu olan Conseil dtat odakl tarih yazmnn nedenlerini bu almada ele almayacaz. Buna karlk, Fransz Devlet uras kadar baat olmasa da, temsili tara meclislerinin Fransz idari yarg tarihindeki yerine ilikin bilgi vermenin de yararl olacan dnyoruz. Fransada modern kurumlar, ngilterede olduu gibi eitli feodal iktidar organlarnn yercil evrimi sonucunda olumamtr. Fransa, 1789 tarihinde kesin biimde feodal geleneklerden kopmutur. Devrim eskiye ait hereyi, tanr da dahil, ilga etmitir. lke, tekbiimli vilayetlere blnm, yeni bir adli sistem kurulmu, tm ayrcalklar kaldrlmtr. 35 Vilayet meclisleri bu devrimci yeniliklerin rndr. Buna karlk Conseil dtat, devrimleri aan bir sreklilii temsil etmektedir. A. Vilayet Meclisleri (conseils de prefecture) Fransz idari yarg sisteminin douu, Conseil dtatnn tarihi zerinden kurulur. Ancak, idari yarg tarihi alanlarn, Conseil dtatya kyasla daha az deindikleri vilayet meclisleri (conseils de prefecture) de idari yargnn evriminde nemli rol oynamlardr. Vilayet meclisleri, Devrim Takvimi VIII. ylda yarg yetkisi kazanmlarken Conseil dtat, bu yetkiye sahip olabilmek iin 1872 yln bekleyecektir. 36
35

36

M. Letourneur, J. Mric, Conseil dtat et Juridictions administratives, Librairie Armand Colin, Paris, 1955, s.7 Ibid., s.39

17

Vilayet meclislerinin kuruluunda, 1789 Anayasa Meclisinin, Eski Rejimin yarg tekilatna kar duyduu dmanln etkisi gzden uzak tutulmamaldr. 37 Bu erevede iki temel karar idari yargnn evriminde etkili olmutur. Kurucular, Eski Rejime ait tm yargsal kurumlar kaldrmlardr. Vilayetlerdeki hkmet temsilcileri (les intendants), hesap divanlar (les Chambres des Comptes), maliye brolar (les bureaux des finances), vergi mahkemeleri (les Cours des Aides) ve tuz ambarlar (les Greniers sel) 1789 ila 1791 arasnda kaldrlmtr. Bunun yansra, adli makamlarn idarenin ileyiine karmasn yasaklayan bugn de yrrlkte olan mehur yasa karlmtr (16-24 Austos 1790 tarihli Yasann 13. maddesi: Yarg fonksiyonu, idari fonksiyondan ayrdr ve hep ayr kalacaktr; yarglar, herhangi bir ekilde idarenin ileyiini bozamaz, aksi davran sutur.) Bu tarihten sonraki on yllk dnemde, idare ile uyumazl olanlarn bavurabilecei tek yol olarak emakama veya stmakama idari bavuru yapmak kalmtr (Lger: 440). Vilayetlerde eski yapnn kaldrlarak vali atanmas ve meclisler kurulmas da bu ortam iinde deerlendirilmelidir. Yargnn idareye karmasn yasaklayan yasadan yaklak on yl sonra, 18 ubat 1800 (Devrim takvimiyle, 28 pluvise yl VIII) tarihli yasa ile, seimle gelen kurul halinde alan (kolejyal) ynetimler olan blge ve vilayet direktuvarlar kaldrlm ve yerine ynetimden sorumlu vali (le prfet) ile yargdan sorumlu vilayet meclisi (le Conseil de prfecture) getirilmitir. darenin tek bir kiiye, yargnnn ise bir meclise verilmesi, idare etmek tek bir kiinin, yarglamak ise birden fazla kiinin iidir anlayyla aklanmtr (Lger: 440). Bu yasa ile, idari yarg sistemi kurulmu oluyordu. Yasayla snrl biimde belirlenmi ve istisnai nitelikteki yetkilere sahip olan bu vilayet meclisleri, Conseil dtat yargsal (denetsel) bir ilev kazanmadan nce ortaya kan yargsal kurululardr. Kararlar, ne kendilerince geri alnabilir, ne bakanlar ne de vali tarafndan dzeltilebilirdi. Kararlar sadece, Conseil dtatnn gryle aydnlatlm olan bakan-yargca sunulabilirdi. Bu meclislerin yargsal nitelii, olumsuz grev uyumazlna ilikin 5 Mart 1814 tarihli bir kararla da kabul edilmitir. Buna gre kararda, ... kararlar, olaan mahkemelerin kararlaryla ayn etkiye ve ayn infaz edilebilme zelliine sahip olan vilayet meclislerinin gerek manada yarg organlar olduu ... belirtilmitir (Lger: 441). Osmanlda temsili tara meclisleri ile merkezdeki meclis (Meclis-i Vly Ahkm- Adliye) hemen hemen e zamanl oluturulmutur (183837

Vilayet meclislerinin Fransz idari yargsnn evrimindeki roln deerlendirmek zere, (Jacques Lger, Lhistoire des conseils de prfecture, in Deuxime Centenaire du Conseil dtat, La revue Administratif, volume I, PUF, Paris, 2001, s.440-448) adl almadan yararlandk. Bu kaynaa atflar metin iine ektik.

18

1840). ra-y Devlet 1868de kurulduunda ise lkede yaklak otuz senelik bir tara meclisi pratii mevcuttur. Temsili tara meclislerinin, tam olarak vilayet meclisi adn almas kuruluundan ok sonra gereklemitir. Bu meclisler, idarenin denetlenmesinde aka yargsal yetkileri bulunmasa bile, idare aleyhindeki ikayetleri inceleme ve memurlar yarglama yetkileri ile idarenin yargsal denetimi iin bir balang oluturmulardr. Uygulamada vilayet meclislerinin (le Conseil de prfecture), vilayet idaresi tarafndan kolaylkla benimsendiini sylemek mmkn deildir. rnein, Bas-Rhin Vilayet Meclisinin 28 brumaire yl VIIIde ald karar valinin houna gitmemi ve vali, meclise bir yaz gndererek, kararn tebliinin askya alnmasn, bundan byle hibir iin kendi onay olmadan mecliste grlemeyeceini ve alnan kararlarn onay olmadan tebli edilemeyeceini bildirmitir. Valinin bu yazsyla sinmeyen meclis, kararn derhal tebli etmi ve iileri bakanlna be yenin imzasyla uzun bir dileke gndermitir. Bu dileke meclisin yargsal grevlerini kavrama ve korumadaki srarn gstermektedir: Sayn Vali gerekli grrse bizimle birlikte mzakerelere katlabilir, ancak bizi kendi emirleri dorultusunda karar vermeye zorlayamaz. Ortaya koyduu gerekelerin gcyle kendi grlerini bize kabul ettirebilir, ama makamnn gcyle deil. Aksi takdirde, vilayet meclisleri ilevsiz olur (Lger: 441). Bu meclislerin yargsal yetkileri aka yasa kaynaklyd. Yani, itihatla edinilmi yetkiler deildi. 18 ubat 1800 tarihli kurulu yasasna gre, vilayet meclislerinin grevleri: dorudan vergilerle ilgili uyumazlklar, bayndrlk ilerinden kaynaklanan uyumazlklar (szlemenin yorumlanmas ve uygulanmas konularnda idare ile yklenici arasnda kan anlamazlklar, yklenicinin nc kiilere verdii zararlarla ilgili uyumazlklar ve bayndrlk ii iin tanmazlara el konulmasndan kaynaklanan uyumazlklar) ve ulusal emlak ve anayollarla ilgili uyumazlklar zmekle grevliydi. Daha sonra kan yasalar da esasna dokunmadan, bu yetkileri geniletmitir. Yl XIde tamacla ak olmayan su yollarnn temizlenmesi; Yl XIIde, ky yollarnn yapm; 1807de bataklklarn kurutulmas yetkileri arasna katlmtr. 1831de belediye seimleri konusunda yetkili klnmtr. 1884 ylnda, kk belediyeler iin mali yarg yetkisi kazanmtr. Ancak etken kullanlmayan bu yetki 1935 ylnda geri alnmtr (Lger:441). Vilayet meclislerinin, idarenin denetlenmesinde yargsal yetkiler kazanmas yava, fakat srekli bir evrim iinde gereklemitir. Bunda zellikle, Conseil dtatnn, vilayet meclislerinin yetkileri arasnda bulunan, bayndrlk ii ve bayndrlk iinden kaynaklanan zarar kavramlarn geni yorumlamas da etkili olmutur. Ancak bu yetki genilemesi esas olarak tam yarg davalar (yani tazmin yetkisi) iin geerli olmu, vilayet

19

meclisleri, kamu gcne dayanan ilemlerinin denetiminden uzak tutulmaya allmtr (Lger: 442). 5 Mays 1934 tarihli kanun hkmnde kararname ile verilen yetkiler, vilayet meclislerinin yaayaca dnmn habercisidir. Belediyelere, vilayetlere ve yerel kamu kurumlarna ilikin uyumazlklarn zm Conseil dtatdan, vilayet idare meclislerine aktarlmtr. Ayrca, bu birimlerin ilemlerinin denetlenmesinin kendisine braklmasyla vilayet meclisi, yetki am (iptal) davalarn grme yetkisine sahip olmutur. Vilayet meclislerinin i ykne ilikin saysal veriler de bulunmaktadr. 1926 ylna kadar kaytlarn incelenmesi, ylda ortalama 350 000 ila 400 000 iin vilayet meclislerince ele alndn gstermektedir. Fakat bu ilerin yaklak % 95i, vergi ve benzeri mali ykmllklere ilikin olduu ve bunlarn da gerek bir yarglamay gerektirmedii, vergi direktrnn nerisinin meclise resmen onaylanmasndan ibaret olduu; gerek bir yarglamay gerektiren ilerin yllk 10 000 dolaynda olduu sonucuna varlabilecei belirtilmektedir (Lger: 442). Vilayet meclislerinin yarglama yetkisi sk biimde idareye bamlyd. Meclisler, vilayetin byklne gre ila be yeden oluuyordu ve vali, hukuken meclisin bakanyd. Eitlik durumunda valinin oyu belirleyiciydi ve bu sayede yeli bir mecliste valinin tek bir yenin desteini kazanmas belirleyici olabilmesi iin yeterliydi. Vali, zaman iinde, meclislere daha nadiren bakanlk eder oldu ve yerine bir yeyi bakan olarak atad. Ayrca, meclislerin bir kalemi yoktu. Bu nedenle, meclisin ikayet dilekeleri valilik kalemine veriliyor ve konunun aratrlmas bu kalemce yaplyordu. Meclis, ancak valilik kaleminden geerek kendisine gelebilen bavurular inceleyebiliyordu. Vilayet meclislerinin alma mekanlar da valilik konaklarnda yer alyordu ve genel olarak snrl olanaklara sahipti. Bunlarn da tesinde meclis yelerinin statleri, idareye bamllk olgusunu daha da arlatryordu. Greve getirilmeleri ve grevden uzaklatrlmalar tamamen takdiri idi. Vali, bakanla her yl, yelerin siyasi grleri, malvarlklar ve davranlar hakknda rapor verirdi. Meclis yeleri, valilerin onda biri kadar maa alyorlard (Lger: 443). II. Cumhuriyet (1848) dneminde, vilayet meclisleri yerine idare mahkemeleri ve bir yksek idare mahkemesi kurulmas nerilmi; neri, 23 Austos 1848de reddedilmitir. kinci mparatorluun (1852) liberal dneminde, 30 Aralk 1862 kararname ve bunun yasall tartmal hale gelince de 21 Haziran 1865 tarihli yasa ile vilayet meclislerinde reform gerekletirilmitir (Lger: 444). Meclislerde valinin bakanl yerine bakan yardmcl mevkii oluturulmu; kalem tekilat kurulmu; oturumlarn akl kabul edilmi; yeler iin hukuk diplomas veya on yllk idari veya adli grev koulu getirilmi ve yelik ile dier kamu grevlerinin badamazl kural benimsenmitir. Ayrca, 22 Temmuz 1889 tarihinde, yarglama usulne ilikin yasa karlmtr. Charles

20

Mjanou tarafndan XIX. yzyl usl yasalarnn en gzel antlarndan biri olarak nitelenen bu yasa, gnmzdeki idare mahkemeleri yasasnn temelini oluturmaktadr (Lger: 445). 38 Vilayet meclislerine ynelik nc reform, 10 Eyll 1926 tarihli kanun hkmnde kararname ile gerekletirilmitir. Saylar 86dan 22ye indirilmi, isimleri de vilayetleraras meclis olarak deitirilmitir. Tasarrufa ynelik bu deiiklikten te, yarglama ilevine ynelik yenilikler de getirilmitir. Vali ve genel sekreter artk yarglama faaliyetinde bulunmayacaktr. Meclis yeleri arasndan bir bakan, bir de hkmet komiseri seilecektir. Ayrca, meclislerin idari grevleri azaltlmtr. zellikle, vergi uyumazlklar iin ncelikle idareye bavuru zorunluluu getirilmesi, meclisin nne gelen ilerin saysn yzbinlerden onbinlere drmtr. Bu sayede yarglama ilevi gelime olana bulmutur. Artk vergi ilerinde idarenin aka verdii bir karar yarglayacak, bu yarglamada idare, taraf mevkiinde bulunacaktr. Bylelikle, 1953 ylnda gerekleecek byk reformun temelleri atlmtr. Ayrca, iki nemli gelime olarak, Conseil dtat iinde idari yarg tefti kurulu oluturulmu ve ayrca vilayet meclisi yelerinin, kendilerinin yapacaklar zel snavlarla deil, Ulusal dare Okulu rencilerinden seilmesi ilkesi getirilmitir (Lger: 445-6). darenin denetlemesinde vilayet meclislerinin tarih iinde stlendikleri rol, genellikle yetersiz bulunmakta ve bu kurumlarn idarenin glgesinde ve silik kald kabul edilmektedir. Bu eletiri kurumun tarihi boyunca srm, ancak kaldrlmalarna ynelik tasarlar hayata geirilmemi, eletirilere dayanan vilayet meclislerinin evrimi yava ama kesintisiz biimde srmtr. Fransada Conseil dtat, yargsal denetimin temel hukuksal aralarn gelitiren kurum olarak idari yargnn tek tarihsel ahsiyeti olarak deerlendirilebilir, ancak vilayet meclislerinin varl, yani tarada idarenin denetiminin adli mahkemelere devredilmemi olmas merkezdeki Conseil dtatnn yargsal varln da mmkn klmtr.

38

Osmanlda da byle bir kurumsallama yaanm, 1849 ylnda bir Eyalet Meclisleri Talimtnamesi karlmtr. Ayrca, merkezdeki meclisler iin mzakere usulleri belirleyen, zellikle yelerin, statlerine baklmakszn serbeste dncelerini aklamalarn salayamaya ynelik kurallar konulmutur. Stanford J. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century Ottoman Reform Movement before 1876, International Journal of Middle East Studies, Volume.1, Issue 1, (Jan., 1970), s.59-60

21

B. Fransz Devlet uras: Conseil dtat Conseil dtatnn kurulu tarihi olarak, Luxembourg Saraynda ilk toplantsn yapt 25 Aralk 1799 tarihi kabul edilmektedir. Bu simgesel tarihin tesinde kurumun tarihi ok daha eskilere gitmektedir. Devlet uras (konseyi) gibi devlet ynetiminde akl (istiare) reten kurumlarn varl elbette Fransaya zg deildir. Ayrca, Fransz tarihinde de bu ilev Conseil dtat ile var olmamtr. 39 Mezapotamyada, Eski Yunanda, Roma Cumhuriyetinde, Roma mparatorluunda, Bizansta ve Romann yklmasndan sonra ortaya kan krallklarda da iktidar elinde tutan kiiye akl (danma) reten gl ve bilge kiilerin, kararlarn alnmasna ve uygulanmasna katldklar grlmektedir. Tarihiler, sadece bu ilevin varlna bakarak bu tip konseyin kuruluunu ilk Roma mparatoru Augustee (M. 63 MS 14) atfetmektedirler. Bylesi bir deerlendirme abartl bulunabilirse de Augusten Konseyi, gnmzdeki devlet konseyine benzer ekilde, idari ayrcalklarla (consilium veya consistorium) yargsal ilevlerin (auditorium) birletii tipteki ilk konsey rgtlenmesidir. 40 Ayrca Ortaadaki kral konseyi (curia regis) de ayn ihtiyatan domutur. Feodal hiyerarinin en stnde bulunan bu konsey XIII ila XVI. yzyllarda oluan parlamento, hesap divan, byk konsey gibi iktidar merkeziletiren kurumlarn ncsdr. Curia regis, X. ve XIII. yzyllarda laik ve dinsel feodallerden oluan bir kuruldur. Siyasal konular grlr, fermanlar hazrlanr; ayrca, feodaller adalet datmaktan kand zaman curia regise bavurulabilirdi. Laik ve dinsel vassallara, kentlerden gelen temsilcilerin eklenmesi, curia regisi parlmanlarn ncl yapmtr. XIII.yydan sonra, feodal beylerin yarglamalarda verdii kararlara kar curia regise bavuru gelimitir. Ayrca, curia regis iinde, zellikle yargsal konularda hazrlk yapan bir teknisyenler grubu olumaya balamtr. Karar verilebilmesi iin hazrlklar yapan bu uzmanlar bir sre sonra, kraln da rtl rzas ile kendileri karar vermeye balamtr. Bu yeni yap, Cour de Parlement (parlamento divan) olarak, uzmanlar da nce matres ve daha sonra da conseillers olarak adlandrlmtr. 41 Konumuz bakmndan curia regisin tarih iinde geirdii dnm aktarmamz mmkn deildir. Devlet ynetiminde danma ihtiyacn karlayan kurumlarn bulunduu her tarihsel durakta bir Conseil dtat grmek, Conseil dtat kurumunun
39 40

41

Le Conseil dEtat, Rpublique Franaise, (tarihsiz), s.2 Franois Monnier, Lancien rgime, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jors, (ed.Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999, s.12 Letourneur, Mric, Conseil dtat et Juridictions administratives, s.10-111

22

gerek kkenini bulmamza yardm etmez. Benzerliklerine karlk Antika kurumlar, gnmzn kurumlar deildir. Hatta, tarihsel yaknlna karn Ortaan, her trl merkeziyeti fikre dman olan feodal kral konseyi de gnmz konseyine ok yakn saylamaz. 42 Nitekim aada ele alacamz gibi, Osmanl hukuk tarihini alan yazarlarn bu hataya dtn grmekteyiz. Peygamber dnemindeki mevereti, ra-y Devletin ve gnmz Dantaynn kkeni olarak grmek bylesi bir yaklamn sonucudur. Neden u tarih deil de bu tarih sorusunun yantn, tarihini aratrdmz modern kurumun yerine getirdii ilevin hangi tarihsel noktadan itibaren farkllaarak belirginletiini ortaya koyarak verebiliriz. Kkenleri ok telere gtrlemeyecei gibi Conseil dtat, bir kavramn hayata geirilmesi olarak da aklanamaz. Conseil dtat, mantksal bir sonu deil, tarihin rndr. Devlet Konseyi, rgtl monari (monarchie organise) ile birlikte domutur. 43 Ortaadan kta oluan gl krallklarda feodal konsey, krala ynetim ilerinde ve kraln datt adalette (justice retenue) 44 yardmc olan bir hkmet organna dnmtr. Ayrca, bu konsey zaman iinde, krallk mahkemeleri zelliine sahip olan parlmanlarn ve hesap divanlarnn kararlarna kar bir bavuru yeri nitelii de kazanmtr. 45 Gnmz devlet konseyinin tarihsel ncl, Ortaadan iktidar merkeziletirerek kan krallkta bulunmaktadr. Feodal hiyerarinin tepesindeki prensin yannda yer alan bu konsey iinden, kral hakimiyetini glendirdike, yeni kurumlar domutur. XIII. yzyldan XVI. yzyla kadar parlman, hesap divan, byk konsey, Kral konseyinden ayrlmtr. Bu evrim, XIII. yzyln sonunda, Gzel Philippein hkmdarlnda balamtr: Parlman, kraln evresinden bamszln elde etmi ve zel (krala ait olmayan anlamnda) yarg ilevinde uzmanlamtr. Olu V. Philippe ise, 1319 ylnda, krallk mallarnn ve vergilerin ynetimi ve devlet paras harcayan grevlilerin denetimi iin hesap divan kurmutur. Bu gelimeler sonucunda, Feodal Konsey, Hkmet Konseyine dnmtr. Bu konsey, kralln ynetiminde ve adaletin datmnda ona yardm etmektedir. Ayrca Konsey, kraliyet

42 43 44

45

Monnier, Lancien rgime, s.12 Le Conseil dEtat, s.2 Bu terim nemli, demek ki krala ait, kraln elinde tuttuu ve datt adalet anlamna geliyor. Bu terimle, daha sonra, Conseil dtatnn idari yarg evriminde bir aamann ad olarak karlaacaz. Erik Arnaoult, Franois Monnier, Le Conseil dtat, Juger, Conseiller, Servir, Gallimard, Paris, 1999, s.12

23

mahkemelerinde, parlmanlarda ve hesap divanlarnda verilen kararlara kar bavuru merciidir. 46 Oluan dzenli idari yapsyla krallk dier feodallerin zerinde tam bir hakimiyet kurmutur. ktidar younlamasn salayan etkenlerden biri de, XIII. yzyln fikri gelimeleridir. Byk lde monarik zellikli olan Roma hukukunun kefedilmesi ve pandectelerin 47 incelenmesi etkili bir merkezi yasamann faydalarn ortaya koymutur. Edebiyat ve arklarda bile, anariden uzak merkezi iktidarn ve tektip yasalarn var olduu gzel gnlerin zlemi dile getirilmitir. 48 XIII. yzylda merkezileme yolunda gerekletirilenler, XVI. yzyla kadar yerletirilmi ve ayrntlandrlmtr. zellikle, kral konseyinin yarg yetkisi belirginletirilmi, rgtlenmesi gelitirilmi ve yarglama usul dzenlenmitir. Konsey zaman iinde, bata konseyin altbirimleri niteliini tayan kraliyet mahkemeleri olmak zere tm yarg birimleri zerinde, otoritesini yerletirmitir. 49 Kral ve onun konseyinde iktidar younlamas, feodalizmin zlmesi ve mutlak monarilerin kurulmas ile balantldr. Bu dnem, feodal anarinin sonunu ve kamusal ruhun (anlayn) douunu hazrlayan Philippe Auguste ve Saint Louisnin zaferlerine denk der. 50 Kraln Konseyinin glenmesi, feodalizmin gerilemesiyle balantldr. Osmanlya ilikin bir parantez aarak unu syleyebiliriz: Osmanlda, temsili tara meclislerinin ve merkezdeki meclislerin oluturulmas da merkezi iktidar glendirmek abas iinde deerlendirilebilir. Ancak, bunun gerisinde, feodal iktidarlar geriletmek abasnn bulunup bulunmad sorusunun yant, Osmanl toplumsal yapsnn niteliine ilikin yrtlen byk tartmalarla balantldr. Osmanlda feodal yapnn bulunup bulunmad tartlmaktadr. Ayrca, rnein Sened-i ttifak, yanlarn iktidarnn tescili olarak deerlendirenler bulunduu gibi, merkezi iktidarn yanlara kabul ettirilmesinin arac olduunu savunanlar da vardr. Osmanl toplumsal dzenini deerlendirirken unutulmamas gereken nokta, Osmanlya kapitalizmin girmi olduu ve bunun da kanlmaz olarak, birbirinden farkl toplumsal formasyonlar ayn anda yaatan eitsiz gelimeye yol atdr. Osmanl toplumsal yaps nasl deerlendirilirse deerlendirilsin, Tanzimat hareketi, merkezi iktidar glendirmek, daha dorusu iktidar tm lke corafyasna yayarak lkeyi kontrol edebilmek aray olduu kabul edilebilir.
46 47

48 49 50

Monnier, Lancien rgime, s.12 Roma Medeni Hukuk Derlemesi. .S. 6.yyda mparator Jstinyen dneminde derlenmitir. Corpus Juris Civilisin parasdr. Monnier, Lancien rgime, s.13 Ibid. Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.13

24

Fransz tarihine devam edelim. Kral Konseyinin iktidar younlamasndaki rol XVI. yzyla kadar giderek artm; Konsey, tm iktidar noktalarnda ve kraln yapt yarglamalar dahil yarglamalarda egemenliini kurmutur. 51 Kral Konseyi, iktidarn merkezilemesinin aralarndan biri olmutur. Konseyin dansal ve yargsal ilevi bulunduunu belirtmitik. Ancak unutulmamas gereken nokta, bu dnem Kral Konseyinin, iktidarn fethinde bir sava aygt olduudur. Esas olarak silahrlerden oluan bu Konsey, feodal meclislerin etkisizletirilmesini, soylularn kraln iktidarn tanmasn salamtr. 52 Louis XI (142383), Konseyinin yardmyla, feodalitenin neredeyse tamamen ykm olduu idari yaplanmay yeniden kurmu, yenilemi, vergi toplam ve hzl bir ekilde refah temin etmitir. Merkezilemi bu idari yap, daha o dnemden modern olarak deerlendirilebilir. 53 Bununla birlikte, Gzel Philippein lmnden sonra, feodalite canlanm, Din Savalar 54 ve Bakaldr (Fronde 55 ) srasnda birlikler oluturulmutur. Richelieu, Mazarin ve daha sonra Colbert gibi nemli devlet adamlarn da kendi izlerinden srklemilerdir. 56 Kraln danma konseyi, kraln otoritesi tm krallk zerinde yerletike yetkilerini geniletmi ve nemini artrmtr. Feodaliteden k ve merkezileme srecinde, Konsey ile (temsili deil de birer yarg meclisi olan) parlmanlar arasnda etin bir mcadele yaanmtr. 57 Krala hizmet etmek zere oluturulan bu yap, Rnesans ile birlikte, soyut ve gayriahsi bir varln, yani devletin hizmetkarna dnmtr. 58 Reform ile btnlenen Rnesans ve modern devletin douu, dinsel devletin yerini ulus-devletlere brakmas Konseyin temsil ettii ilevde de dnme yol amtr. O ana kadar, kraln iktidarn yerletirmede bir ara olan Konsey, Devlet Konseyine dnmtr. 59
51 52 53 54

55

56 57 58 59

Ibid. Monnier, Lancien rgime, s.14 Ibid. Din Savalar: Reform hareketlerinin Hristiyan birliini bozduu XVI yy. Avrupasnda gelien savalar ve zel olarak da 1562-1568 arasnda Fransada patlak veren ve Katoliklerle Kalvencileri birbirine dren atmalar. Din savalarna ortam hazrlayan nedenlerin banda, Kral Franois Iin monariyi, Protestanl ezme yoluna itmesi gelir. Byk Larousse Ansiklopedisi. Fronde: Fransada 164853 arasnda, Anne dAuthrichein naiplii ve Kardinal Mazerinin babakanl srasnda patlak veren karklklar. Bu nemli atmann hedefi bir yandan Parlamentonun, bir yandan da byk soylularn zayf drmek ve el koymak istedikleri monari otoritesiydi. Byk Larousse Ansiklopedisi. Monnier, Lancien rgime, s.14 Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.14 Ibid., s.11 Monnier, Lancien rgime, s.15

25

Modern devletin douu, Kral Konseyinin Devlet Konseyine dnmn de salamtr. Ortaan iktidar anlayndan kopuun ve devlette kadir-i mutlak iktidar (egemenlik) anlayna geisin sembol olarak, Jean Bodinin, Saint-Barthlemyden alt yl sonra yazd Six Livres de la Rpublique (1576) kitab kabul edilebilir. Din savan yaayan bir toplumda, Kilisenin etkisini krmak ve Hristiyan Cumhuriyetinden kurtarmak ihtiyac, egemenlik (souverainet) kavramna dayanlarak karlanmtr. Egemenlik blnemez ve paylalamaz. Bylelikle krallk, kilise ve feodal aristokrasi de dahil tm toplumu kendi hkmranl altnda birletirmitir. 60 (Fransann ilk Bourbon Kral olan IV. Henri, artk bir devlet bakan haline gelmiken, Valois soyundan I. Franois ise sadece kralln birinci baronu idi. 61 ) Osmanlnn zmek zorunda olduu sorun daha etindi. Osmanl, feodal danklktan ziyade, topraklarn tehdit eden modern ulusulukla mcadele etti. a itibariyle kaybedilmesi kanlmaz grnen bir mcadeleydi bu. Osmanl tanzimatnda ama merkezilemek ve padiaha ait olmayan bir devlet iktidar yaratmaktr. Ancak Osmanl, tm corafyas ile merkezileememi hatta dalmtr. Kurulmaya allan idari/yargsal aygt, mparatorluu ayakta tutmaya yetememitir. Bunun iin ok ge kalnm olduu dnlebilir. ra-y Devlet, bu baarsz tarihsel mdahalenin (projenin) aralarndan biridir, Cumhuriyetin, ra-y Devlete balarda Osmanl modernlemesindeki ilgiyi gstermemesinin nedenlerinden biri de bu olabilir. Ancak tm bu srete mparatorluk dalrken oluacak yeni devletin modern kurumlar da yaratlmtr. Fransada Kralln douunun fikri ve fiili temeli olan egemenlik, sadece bir iktidar ilikisi deildir. Ayrca, XIII. yzyldan itibaren egemenlik, adaleti datma yetkisinin kimde olduuyla da belirlenmektedir. Kral ile baronlar arasnda yarg yetkisinin dalmnda kimin son sz syledii ve uyumazlklar zme konusunda kimin son yetkili makam olduu sorusu egemenliin oluumunda belirleyici olmutur. Yarg tekeline dayanan egemenlik anlay modern devlette de varln srdrmtr. Ayrca, XVI. yzyldan itibaren modern egemenlik anlaynda kraln yarglayan/adalet datan ilevine bir de kural koyan ilevi eklenmitir. Konsey krala, hem yarglama iktidarn hem de kural koyma iktidarn kullanrken yardmcdr. Feodal ve post-feodal Kral Konseyi ile Devlet Konseyi arasndaki temel fark da yeni kazanlan bu zelliktedir. 62 Devlet Konseyi kural konulan yer zelliini kazanmtr. Modern devlet, kural koyma ileviyle de tanmlanabilir. Tanr, kilise, gelenek, tarih vb. deil de devletin koyduu kural hukukun temel kayna haline gelmektedir.
60 61 62

Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.14-5 Monnier, Lancien rgime, s.15 Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.16

26

Devlet Konseyinin, kendisinden nceki kral konseylerinden ayran temel zellik olarak yarg yetkisinin kullanmnda oynad roln yansra, modern devletin kural koyma ilevinde de yer almas, Osmanlda, Divan- Hmayundan meclislere geii anmsatmaktadr. Osmanlda eri hukukun yannda, (ilke olarak eriata uygunluk snrna tabi de olsa) hkmdarn koyduu bir rfi hukuk hep var olmutur. Padiah iradesine dayanan bu kurallara karlk Tanzimat ile birlikte hukuk, devletin koyduu kurallar biimine brnmektedir. mparatorluu modernletirerek kurtarabilmek iin devlet aygt kullanlmaya allmtr. Yaplanlar, klasik padiah fermanlar olarak deil, nizamnameler eklinde kurallara dntrlmtr. Padiah, retilen nizamnameleri isdar eder bir otoriye dnmeye balamtr. Sayca artan kural koyma faaliyeti, artk tek bir kiinin iradesine teslim edilmesi imkansz hale gelmi, ayr bir uzmanlama ve kurumsallama gerektiren bir usule dayanmaktadr. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye ile balayan ve ra-y Devlet ile devam eden merkezdeki temsili meclislerin varl da bu sreteki ilevleriyle aklanabilir. Fransada Din Savalarnn bitmesinden itibaren Devlet Konseyi, yeniden yaplanma yaamtr. Kral artk hkmetmek iin Konseyine gereksinim duymamakta, meruiyeti ondan gelmemekte, bizzat ve bakanlar yardmyla devlet bakan olarak hkmetmektedir. Konseyin ynetimdeki ilevi gerilemi, Konsey, yargsal ilevine doru ekilmitir. 63 Ayrntsna girmeyeceimiz bu yeniden yaplanmann temelinde yer alan anlay, idare etmek ile adalet datmak arasnda ayrm yapma araydr. Bu aray, 1641 tarihli Saint-Germain-en-Laye Ferman ile kurallatrlmtr. Richelieunn 64 siyasi vasiyeti olarak deerlendirilen bu Ferman, parlmanlara kar karlmtr. Kamu ileri ile zel iler arasnda ayrm ilkesini ngrmektedir. Buna gre, adalet, zel kiilerin (bireylerin) karlarn ve onurunu korumay hedefler ve parlmanlar ile kraliyet mahkemelerinin grevinde kabul edilirken kamu ileriyle ilgili herey de hkmetin veya onun idaresinin ve dolaysyla Konseyin grevinde kabul edilmektedir. Bu anlayn yerlemesiyle idare, yargdan ayrlarak zerk bir faaliyet haline gelmekte ve bireylerle devlet arasndaki uyumazlklar

63 64

Monnier, Lancien rgime, s.17 Richelieu, Armand Jean du Plessis, kardinal ve dk (15851642). Krallk meclisinde Meclis bakan ve birinci bakan. Onsekiz yl sreyle Louis XIII ile tam bir uyum iinde Fransay ynetti, kral her zaman onun grlerine katld. Bu ynetim sistemine vekalet sistemi (ministriat) ad verildi. Siyasi vasiyetnamesinde aklad ve aama aama gerekletirdii lkeyi kalkndrma program, kralln gvenlik ve bamszln, kraln Avrupada eski saygnlna yeniden kavumasn, Fransann mutlakyeti monarisizm erevesinde yeniden birlemesini ve devletin btn alanlara egemen olmasn amalyordu. Byk Larousse Ansiklopedisi.

27

da adli yargdan ayrlmaktadr. 65 Fermandaki mantk, sadece idare ile yarg arasndaki ayrma iaret etmemekte, ayrca, kamu hukuku zel hukuk ayrmna da denk dmektedir. Bu Fermann idari yarg tarihi asndan nemi, parlmanlara devletle ilgili ilere karmay yasaklayarak Konseyi, devlete ait uyumazlklarn zmnde uzmanlamaya yneltmi olmasdr. 66 Konsey, kraln hkmet etmedeki arac olmaktan ok yargsal bir nitelik kazanmaya balamtr. XIV. Louis 67 , Konseyi, merkezi monarinin temel arac haline getirmitir. Temel siyasal birimler, Konsey bnyesinde toplanmtr. Sava ve d ilikiler konularnda Conseil den-haut (Conseil dtat olarak da adlandrlmaktadr), iktisadi ve mali konularda Conseil royal des finances, ticaret ve imalat konularnda Conseil royal du commerce. Kral bu konseylere bakanlk etmektedir. Bunlarn yansra sadece idari ve yargsal ilevlere sahip olan konseyler de bulunmaktadr. Bunlar ise anslyelerin otoritesi altndadr. 68 Ayrca, XIV. Louis, iktidar ele alr almaz, 1661 ylnda, parlmanlara, kendi yarg alanlar dndaki alanlara karmalarn yasaklamtr. 69

65

66 67

68 69

Richelieu, Konseyini iktidarnn bir arac olarak grm, yandalarna arpalk olarak kullanmtr. Bununla birlikte, iktidarn tehdit edebilecek tek odak olarak grdnden Konseyden ekinmitir de. Konseye tam olarak hakim olabilmek iin onu eitli uzmanlk konseylerine ayrmtr. Yksek siyasi konularn ele alnd Conseil den haut, Maliye Konseyi, Cari ler Konseyi ve bildiimiz Devlet Konseyi (veya dier adyla Conseil priv). Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.16 Monnier, Lancien rgime, s.17 Louis XIV, 16381715 (krallk 16431715), tahta getiinde henz be yanda olduu iin tm yetkiler annesi Anne dAutriche verildi. Anne dAutriche de Mazarini hkmet bakanlna getirdi. Mazarin 1661de ldnde, Louis XIV byk bir kral yapmay baarmt (Byk Larousse Ansiklopedisi). Tm yetkiler Colbert, Lionne, le Tellier ve Louvois gibi danmanlar evresinde toplamay bilen Louis XIVn elindeydi. Richelieu ve Mazarinin merkeziyeti siyasetleri Louisnin mutlak iktidarnn temellerini hazrlamt. Mutlak monari teorisi, tanrsal bir hakka dnerek en st noktaya kt. Tm iktidar elinde toplayan kral, soylular mali olarak taca tabi kld, yerel iktidarlar zayflatt ve merkezi bir idari yap yaratmak iin burjuvaziden yararland. Jean Baptiste Colbertin bakanl srasnda, sanayi ve ticaret, merkantalist siyasalarla gelitirildi. Marquis de Louvoisin bakanl srasnda, Fransz askeri stnl gerekletirildi. Louis, Molire ve Le Brun gibi sanatlarn ve yazarlarn koruyucusuydu. Byk harcamalarla Versailles sarayn yaptrd. Saraynn grkemi nedeniyle Gne Kral olarak adlandrld. The Concise Columbia Encyclopedia, Columbia University Press. Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.18 Letourneur, Mric, Conseil dtat et Juridictions administratives, s.7

28

1660-1670 yllarnda, bakanlk tipi rgtlenmenin (sava, deniz, maliye) gelimesiyle ve Colbert ve Louvois gibi gl bakanlarn etkisiyle, Konseyin gc ve etkisi gerilemeye balamtr. Bu yndeki evrim ylesine gl olmutur ki 1680-1690 yllarna gelindiinde, Konsey, yrtmeye ve idareye ilikin ilerinden syrlarak sadece yarg alanna skmtr. Teorik olarak Konsey, Devletin merkezi organ olmakla birlikte bakanlarn ilerini grmek iin Konseye ihtiyalar kalmamtr. 70 Bakanlklar ve brokrasi Devlet Konseyinden bamsz bir varlk kazanmaya balamlardr. Konseyin, devlet iindeki siyasi rol daraldka, yargsal rol nplana karak glenmitir. Osmanlda Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye kurulduunda bakanlklar oluturulmaya balanmt. Ancak, henz zayf olan bu yaplar karsnda, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, tanzimat srecinin gerek ve etkili karar organ oldu. Meclisin yargsal grevleri ve yasa hazrlama ile nemli konularda karar alma ilevleri ayn nemdeydi. Tanzimat srecinin karar merkeziydi. 1868de ra-y Devlet kurulduunda ise bakanlklar belli bir yerleiklik kazanm olmasna karn ra-y Devlet, uzun bir sre ynetimde merkezi role sahip oldu. Ayn yl kurulan Divan- Ahkm- Adliye, yargsal ilerde uzmanlat. ra-y Devletin de zaman iinde (zellikle II. Abdlhamit ve daha sonra ttihat Terakkinin iktidar anlaylarnn etkisiyle) ynetimdeki arl azalm ve bunun sonucu olarak (veya bu sayede) ra, idare hakkndaki ikayetleri halleden ve memurlar yarglayan bir kuruma dnme srecine girmitir. Fransada bakanlklarn gelimesiyle Devlet iindeki ynetsel rol daralan Konseyin, yargsal ynnn gelimesi XVIII. yzylda da srmtr. XVIII. yzyl boyunca, domakta olan liberalizm devlet ile bireyler arasnda uyumazlklar oaltt oranda, Devlet Konseyinin yaamakta olduu bu rol deiimi de glenerek srmtr. Bireyi devletin keyfiliine kar koruyan kurallar gelitirilmeye balanmtr. Konseyin yargsal ileyiini dzenleyen kurallarn getirilmesi de bu balamda dnlebilir. 28 Haziran 1738 tarihinde Adalet Bakan Aguesseau tarafndan karlan nizamname ile bireylerin Konseye bavurusu dzenlenmi ve yaryargsal bir usul getirilmitir. Bu yntem, gnmz yarglama ynteminin de anahatlarn oluturmaktadr. 71 nemli sorunlar (uyumazlklar) zmek iin intendantlar (taradaki devlet temsilcileri/yneticileri) nezdinde brolar oluturulmutur. Bunlar, Napolyon dnemi vilayet meclislerinin de ncleridir. Buralarda da yargsal benzeri yntem kurallar uygulanmtr. 72
70 71 72

Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.19 Ibid., s.22 Monnier, Lancien rgime, s.19

29

XVIII. yzylda, Devlet Konseyinin en ok ilgilendii alanlardan biri bayndrlk ileri olmu, Konsey bu ilerden doan idari uyumazlklar vesilesiyle bireylerin devlete kar korunmasn salamtr. 73 1777 ylnda, mali yneticiler (intendants des finances) kaldrlm ve Konseyde, yine Konsey yelerinden, mali denetimlerden kaynaklanan uyumazlklar zmek zere Mali Yarglama Komitesi (Comit contentieux des finances) kurulmas ayn eilim iinde yer almtr. 74 Devlet Konseyinin yarg ilevi ile snrlanarak Devlet ileri iindeki arln yitirmesi, Devrim tarafndan kaldrlana kadar srmtr. Bir yandan Konseyin yargsal yaplanmas glenmi, te yandan hem kurumun ve hem de yelerinin g yitimi yaanmtr. 1789a gelindiinde Konsey, tamamen dnm ve ok zayflam niteliktedir. Ulusal Meclis (15-20 Ekim 1789) Konseyin, siyasal etkinliklerini snrlamakla ie balamtr. kinci darbe, ilerinin nemli birksmnn elinden gitmesi sonucunu douran, Temyiz Mahkemesinin kurulmas olmu (27 Kasm 1790) ve nihayet Konsey 14-27 Nisan 1791 tarihli kararname ile datlmtr. Konseyin datlmasna kar ses kmamtr. Bunun nedeni Konseye ynelik honutsuzluklardr. Konseydeki tetkik hakimleri (les matres des requtes), intendants kkenli olduklar iin sevilmemiler; bundan daha nemlisi, Konsey ile parlmanlar arasndaki ekime siyasal yaamda tkanmalara neden olmutur. Nitekim Devrim bu iki kuruma da son vermitir. 75 Bunun yansra, yargnn, idarenin ileyiine karmas yasaklanmtr. Bugn de yrrlkte olan 16-24 Austos 1790 tarihli Yasaya gre, Yarg fonksiyonu, idari fonksiyondan ayrdr ve hep ayr kalacaktr; yarglar, herhangi bir ekilde idarenin ileyiini bozamaz, aksi davran sutur. Bu yasaa karn, 1799 Anayasas ile ngrlen Devlet Konseyinin tarihsel geliimi iinde, yarg dnda yer alan, ama idare zerinde yargsal benzeri bir denetim uygulayan yap olumutur. Getirilen yasan, Devlet Konseyinin denetim ynndeki geliiminde nemli etkisi olmutur. Konseyin yokluu ksa srm, Devrim takvimiyle yl VIIIde Bonaparte tarafndan yeniden kurulmutur. Konsey, Bonaparten iktidar kendi elinde toplama araynda ara olarak tasarlanmtr. 22 frimaire yl VIII (13 Aralk 1799 Anayasas), iktidar on yl iin seilen konsle vermi, bunlardan sadece birine karar alma yetkisi tanmtr. Ayrca, Birinci Konsln, yelerini atayp grevden alabilecei bir Devlet Konseyi (Conseil dtat) oluturulmutur. Anayasann 52. maddesine gre, kanun tasarlar ile nizamnameleri hazrlamak ve idari konularda ortaya kan glkleri zmekle grevli bir Devlet Konseyi kurulmutur. Fi73 74 75

Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.20-21 Ibid., s.22 Ibid.

30

kir, Sieyse aittir. Bonaparte tarafndan, idare zerindeki kontroln yerletirmek zere kullanlmtr. Bonaparte iin Konsey, ynetiminde dayanak olarak kullanabilecei sadk teknisyenleri bnyesinde toplayan bir yap ve ayrca, gerektiinde taraya gnderebilecei veya sorunlu konular havale edebilecei deneyimli yneticiler iin bir arpalktr. 76 Devlet Konseyi bu dnemde Eski Rejimin gelenekleri ile Devrimin zlemlerini birletirmeye alan bir kurumdur. Yargsal ve dansal niteliklere sahip oluu geleneksel izginin bir devamdr. 77 Bonaparten otoriter ynetiminin sonucu olarak Devlet Konseyi, herhangi bir zerk karar alma yetkisi kullanamamtr. Konsey, konsllerin direktifi altnda ilevini yerine getirecek, kararlar ancak, oturumlara bakanlk da eden Birinci Konsln onay ile hukuksal geerlilie kavuacaktr. Konseyin bir konuyu kendililiinden ele almas mmkn deildir, hkmet tarafndan harekete geirilebilir. 78 Bununla birlikte Konsey nemli rol oynamtr. Bonaparte Konseye bakanlk etmekten holanm pek ok konuda onun grne bavurulmu, uzun toplantlar yaplmtr. 79 Bu dnemde Konsey, yasama srecinde rol stlenmeye balamtr. stlendii rolle, meclisleri geri plana itmi, bakanlarn tepkilerine karn yasa tasarlar hazrlam ve hatta, yorum kararlaryla yasalarn uygulanmasnda da ilev stlenmitir. zellikle, yazm srecine katlarak tm uygulama kararnamelerini denetlemitir. Ayrca, Birinci Konsl veya bakanlar tarafndan kendisine sunulan sorulara ilikin bildirdii grler, yine Birinci Konsln onay ile idare iin balayc hale gelmektedir. Bylelikle Konsey, idare zerinde etkili olmutur. 80 Bonaparten Devlet Konseyi, onun iktidar anlaynn arac olmas sayesinde, yasama alannda ilev stlenmeye balad gibi idare zerinde de etki kurmutur. Merkezdeki Devlet Konseyinin yansra, 28 pluvise yl VIII tarihinde vilayetlerde, Devlet Konseyinin benzeri olacak ekilde, hem dansal hem de yargsal yetkileri olan vilayet meclisleri kurulmutur. 81 Osmanlnn ra-y Devleti, bir adan Bonaparten Devlet Konseyine benzemektedir. Fransada, iktidar tek bir kii tarafndan tekelletirilmeye allrken Konsey bunun arac olmutur. Osmanlda ise iktidar tek bir kii tekelletirmeye almam; tam tersine, genel olarak devlet, mali ve siyasi olarak elinden kaymaya balayan corafyas zerinde iktidar
76 77 78 79

80 81

Ibid., s.23 Le Conseil dEtat, s.4 Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.24 Jean Tulard, Le Consulat et lEmpire, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jours, (ed.Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999, s.22 Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.25 Le Conseil dEtat, s.4

31

merkeziletirip younlatrmay denemitir. ra da bunun aralarndan biri olarak ilev grmtr. Sekin hukukulardan (Cambacrs, Tronchet, Merlin de Douai, Portalis, Berlier, Treilhard, Maleville) kurulu Devlet Konseyi, Napolon tarafndan giriilen toplumun ve idarenin yeniden kurulmas abasna ortak olmutur. Medeni Kanun, Ticaret Kanunu, Ceza Kanunu, Ceza Muhakemeleri Kanunu gibi temel kanunlar ve bataklklarn kurutulmas, bayndrlk ileri, madenler ve niversitelere ilikin kanunlar ile yerel ve merkezi idarenin oluturulmasna ilikin kanunlar Konsey tarafndan hazrlanmtr. 82 Medeni Kanunun karlmas iin yaplan yz yedi toplantnn, elli beine Bonaparte bakanlk etmitir. 83 Osmanlda da nce Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye ve daha sonra da ra-y Devlet, Tanzimatn yeniden ina srecinde etkin rol oynamtr. karlan temel kanunlar hep bu iki kurum tarafndan hazrlanmtr. Napolon dneminde arlk kazanan Devlet Konseyi, idarenin ileyiine nezaret etmitir. Memurlar iin gvence gelitirmi, hizmetlerinde kusurlu olan memurlara uygulanacak disiplin cezalarn Devlet bakanna nermek yetkisine sahip olmutur. Ayrca, yerel ynetimlerle kamu kurumlar zerinde vesayet denetimi uygulamtr. Nihayet, Konsey, idari konularda ortaya kan glkler (daha doru ifade ile eskiden zm bakanlara braklm olan uyumazlklar) konusunda karar vermek yetkisine sahip olmutur. zetle, Konsey, tm idare aygtn denetleyebilecek hukuksal aralarla donatlmtr. Bakanlar da bu denetimden kaamamtr. Zira, bakanlarla Devlet Konseyi arasnda bir uyumazlk ktnda, bu uyumazlk Konsey yeleri bakanlardan oluan ve bakanl devlet bakan tarafndan yaplan idari konsey (conseil dadministration) tarafndan zlmektedir. Ayrca, Napolon, temel kamu hizmetlerinden sorumlu olan bakanlar, daha yakndan kontrol edebilmek iin Devlet Konseyine ye yapmtr. 84 Napolon dneminde bu ekilde yeniden yaplandrlan Devlet Konseyi Maliye, Yasama, Sava, Deniz ve ileri olmak zere be daireye ayrlmtr. lgili dairesinde grlen iler daha sonra, uzmanlamann getirdii kapall amak iin genel kurulda ele alnmaktadr. 1806 ylndan itibaren uyumazlklara ilikin iler iin, Konsey iinde, yargsal usl uygulayan bir yarg komisyonu oluturulmutur. 85 Devlet Konseyi yelerinin yrtme karsnda bamszl szkonusu bile deildir. yeler tamamen devlet bakannn takdiriyle atanmakta ve yine onun takdiriyle grevden alnabilmekte veya baka greve gnderi82 83 84 85

Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.24 Tulard, Le Consulat et lEmpire, s.23 Arnaoult, Monnier, Le Conseil dtat, s.26 Ibid., s.26-27

32

lebilmektedir. Konsllk dneminin balarnda, Konseyde sadece yeler bulunmaktayd. Germinal XI. ylda (Nisan 1803) Devlet Konseyi ile bakanlk rgt arasnda bir arac olarak ve idari kadroda almak zere, auditeurler (stajyerler) grevlendirilmeye balanmtr. 1806da ise dosyalarn hazrlanmas ilevini stlenerek Konseydeki Yarg Komisyonunun almalarna yardmc olan tetkik hakimlii (matres des requtes) kurumu getirilmitir. 86 Ayrca, Konsey idari tekilatnn banda, Konsey yesi olmayan bir genel sekreter bulunmaktadr. 87 Napolonun tahtan ekilmeye zorlanmasnn ardndan 1814 ylnda XVIII. Louis tahta kartlm, ancak Mart 1815te Napolon geri dnmeyi baarm; Napolon, sadece yz gn srebilen mparatorluk dneminde, XVIII. Louisnin Konseye yapt atamalar iptal etmitir. Louis XVIIIin yeniden dnyle balayan kinci Restorasyon dneminde, eski atamalar yenilenmi ve bu dnemde, 1830a kadar, Konseye hep olumsuz baklmtr. 88 1831 ylnda, yarglama toplantlar aleni hale getirilmi ve her uyumazla ilikin olarak ilgili bakann bamsz biimde grlerini sunmas yntemi kabul edilmitir. Bu grev, sonralar Kral komiseri ve gnmzde de hkmet komiseri tarafndan yerine getirilecektir. 89 1848 Devrimi, Konseyi kaldrmam, ancak bu dnemde Konseyin en iddetli muhalifi olan Cormenin ikinci bakan (birinci bakan devlet bakandr) olmutur. Bu dnemde Konsey yeleri Millet Meclisi tarafndan yl iin seilmektedir. Yasalarn hazrlanmas srecine de katlan Konseye bir tr senato ilevi verilmitir. 90 Bu uygulama iki buuk yl srm, 2 Aralk 1851 tarihinde Devlet Konseyi datlmtr. Krk yeden sekizi imzaladklar mektupla bu karar protesto etmilerdir. 91 Konseyi yeniden oluturan 14 Ocak 1852 Anayasas, emperyal bir anlayla otoriteye ve iktidara yakn bir Konsey arzulamtr. Bununla birlikte, Konsey, yava yava liberal bir anlay benimsemi ve keyfilie kar bireylerin koruyucusu rol stlenmitir. Hatta, ilk atama dneminde greve gelen yirmi sekiz ye, keyfi tedbirleri protesto etmek iin istifa etmilerdir. 92 mparatorluk rejiminin sona erii, Devlet Konseyi zerinde de olumsuz etkilerde bulunmutur. Despotizmin klesi olarak nitelenen Konseyin
86 87 88 89 90

91 92

Ibid., s.28 Ibid., s.27 Tulard, Le Consulat et lEmpire, s.24 Le Conseil dEtat, s.5 Gabriel de Broglie, Les Changements de rgime, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jours, (ed.Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999, s.25 Ibid., s.26 Ibid., s.26

33

kaldrlmas nerilmi, ancak bu neri kabul edilmeyerek Kurucu Meclis tarafndan yeni bir yap oluturuncaya kadar grev yapacak geici komisyon kurulmutur. Devlet Konseyinin, yarglama ilevini aka yetkilendirilmi ekilde yerine getirmesi III. Cumhuriyet Dneminde ([kurulmas 1870-1879]1940) gereklemitir. Kurucu Meclis, Gambetta 93 nn da etkisiyle, 24 Mays 1872 tarihli Yasa ile Devlet Konseyini yarg konusunda yetkilendirilmi (justice dlgue) ve ayrca bir Uyumazlk Mahkemesi 94 kurulmutur. Bu tarihten itibaren Devlet Konseyi, Fransz halk adna karar vermeye balamtr. 1879 ylnn banda iktidarn Cumhuriyetilerce ele geirilmesinden sonra, Konsey tarihinin en kkl tasfiyesi gerekletirilmitir. ye says artrlp yeni yeler atanarak yeni bir fikri yap oluturulmaya allmtr. Tasfiye Temmuzda, Konseyin yarg dairesi, congregationcular 95 hakknda karar vermek zorunda kalnca iddetlenmitir. Kilise kart sert bir siyaset izleyen hkmet mdahale etmi, on yeni yelik yaratlm, yedi ye emekli olmaya raz olmu, iki yenin yerine yenileri atanm, biri congregationcular dosyasn hazrlayan olmak zere alt tetkik hakimi (matres des requtes) grevden alnmtr. Bu tasfiye hareketini protesto eden sekiz Konsey yesi ve drt tetkik hakimi istifa etmi ve yeni atanan drt tetkik hakimi de grevi kabul etmemitir. Protestolar, tasfiyeyi engellememi, 25 Temmuz 1879 tarihi itibariyle tasfiyeye ura93

94

95

Gambetta, Lon 183882, Fransz avukat ve siyaset adam. 1869da milletvekili seildi. mparatorlua kar uzlamaz bir tutum iine giren radikallerin szcs oldu. 4 Eyll 1870de Htel de Villede (Paristeki ynetim binas) cumhuriyeti ilan etti ve Ulusal savunma hkmetinde iileri bakanlna getirildi. 7 Ekimde, geici hkmeti glendirmek amacyla Toursa gitmek zere kuatma altndaki Paristen balonla ayrld. III. Cumhuriyetin kuruluunda nc rol oynad. Cumhuriyetilerin 1879 blnmesinde, radikaller karsnda oportnistlerin yannda yer ald. Byk Larousse Ansiklopedisi. Uyumazlk usul, mahkemelerin idarenin ileyiine karamayaca kuralnn yaptrm olarak dnlmtr. darenin ileyiine ilikin bir konunun mahkemelerce yarglanmamasn amalamaktadr. darenin mahkeme nndeki bir ite iin idari niteliini belirtmesi durumunda uyumazlk doar ve uyumazlk konusunda karar vermek yetkisi, yl VIIIden beri, Conseil dtat ile birlikte devlet bakanna aittir. Yani uyumazlk usul, idarenin elinde bir silahtr. Taraflara, grlerini sunmak gibi baz gvenceler getirilmise de 1849da Uyumazlk Mahkemesinin kurulmas liberal bir zm olarak kabul edilmitir. Artk yelerinin yars, Conseil dtatdan yars da Yargtaydan gelen bir kurul, uyumazlklar hakknda karar verecektir. Letourneur, Mric, Conseil dtat et Juridictions administratives, s.40 Kongregasyon, genel anlamda bir grup dindar ya da din adam tarafndan ibadet ya da hayrseverlik amacyla belli bir azize bal olarak kurulan dernek, gruptur. Fransz tarihinde, Restorasyon dneminde, ynetici snfa mensup kiilerce kurulan dinsel birliktir.

34

mayan sadece Konsey yesi kalmtr. Konsey, artk, Cumhuriyeti ve kilisekart (anticlerical) dncelere sahip bir yapya kavuturulmutur. 96 Edouard Laferrirein Konseyin ikinci bakanln yapt 1886 ila 1898 yllar, idari yargnn altn yllar olarak nitelendirilmektedir. Bu dnemde, Devlet Konseyine bavurmadan nce, bakana bavurmay gerektiren bakan-yarg (le ministre juge) sistemi terk edilmitir. Bylece yetkili-adalet sistemine (justice dlgue) tam olarak geilmitir. Bu dnm, Devlet Konseyinin Cadot Karar (Cadot v. Ville de Marseille, 13 Aralk 1889) ile gerekletirilmitir. 97 Ayrca bu dnemde, David, Corneille, Chardenet, Romieu, Pichat, Lon Blum gibi etkili hkmet komiserlerinin grlerini de tayan Konsey kararlar, idare hukukunun temel kavramlarnn oluumunu salamtr. 98 1953 ylnda, idari yargda nemli bir reform gerekletirilmitir. Vilayet meclisleri, idare mahkemelerine dntrlm; bu mahkemeler ise idari uyumazlklarda genel grevli olarak kurulmutur. Fransz Devlet Konseyinin tarihini burada brakmay uygun gryoruz. Konseyin 1900-2000 arasn kapsayan tarihine ilikin yeterince ve ayrntl kaynak bulunmakla birlikte 99 , almamzn kapsam, idari yarg tari96 97

98 99

Broglie, Les Changements de rgime, s.27 Le Conseil dtat, 1999, s.19; dari yarg tarihinde ok nemli bir yeri olan Cadot Kararndan nemli itihatlar kitabnda satrla alnt yaplmaktadr: Bay Cadotnun talebini reddeden Marsilya Belediye Meclisi ve Bakannn kararndan, taraflar arasnda, halli Conseil dtatnn grevine giren bir uyumazlk domutur. Olayda, Marsilya belediyesi, yol ve su konularnda ynetici-mhendis Cadotnun grevine son vermitir. Cadot, zararnn tazminini istemi, talebinin belediyece reddedilmesi zerine adliye mahkemesinde dava amtr. Adliye mahkemesi, belediye ile Cadot arasndaki szlemenin zel hukuka ait olmadn belirterek grevsizlik karar vermitir. Bunun zerine bavurulan vilayet meclisi de, konu bayndrlk ii szlemesiyle ilgili olmadndan grevsizlik karar vermitir. Cadot, iileri bakanna bavurmu, bakan, belediyenin tazmin istemini reddettiini ve kendisinin bu konuda karar veremeyecei yantn vermitir. Cadot, bakann bu kararn Conseil dtatya gtrmtr. Conseil dtat, bakann bu uyumazlk konusunda karar vermekten kanmasnn doru olduuna, zira onun yetki alannda olmadna, belediye ile Cadot arasndaki uyumazl zme grevinin kendi yetki alannda olduuna karar vermitir. Hkmet komiseri Jagerschmidtin grleriyle de aydnlanan kararn, bakan-yarg teorisine ldrc darbeyi indirdii kabul edilmektedir. Bkz. Long, Weil, Braibant, Delvolv, Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative (GAJA), 12.B., Paris, Dalloz, 1999, s.35 Le Conseil dEtat, s.7 Conseil dtatnn ikiyznc yldnm iin hazrlanan almaya baklabilir. 1996 ylnda gerekletirilen alma toplantlar, 2001 ylnda La Revue

35

hinde ortaya kan rgtsel ve hukuksal kurumlarn, gnmze esas oluturan temel biimlerini kazandklar tarihsel evrimi aktarmaktr. Bu nedenle, bu biimlerin belirginleip klasikletii dnem almamzn snrlarn oluturmaktadr. Fransz Devlet Konseyinin tarihi, siyasal rejim deiikliklerinin tarihidir. ki yzyl iinde, on iki kriz Devlet Konseyinin varln ve rgtlenmesini tartma konusu yapmtr. Bununla birlikte Devlet Konseyi, sadece bu krizlerden kurtulmakla kalmam, sistem iinde kklemi ve bymtr. 100 Devlet Konseyinin iki yzylda siyasal rejimler boyunca geirdii dnmleri deerlendirerek drt Devlet Konseyi tipinden sz edilmektedir. Napolyoncu tip, 1799-1814 ile Yz gn rejimi dneminde geerli olmu; 1852-1870 yllarnda yeniden kullanlmaya allmtr. Napolyoncu tipin zellii iktidarn eklentisi gibi almasdr. Tek meclisli dnemin (1848-1851, 1872-1875) Devlet Konseyi, ikinci meclis gibi alm dolaysyla siyasal bir yap olmutur. yeleri, meclis tarafndan siyasal ltlere gre seilmitir. Konsey, yasama srecinde rol oynam; ayrca bu dnemde yetkili adalet (justice dlgue) sistemine geilmitir. Temsili rejimin Devlet Konseyi, tek bir tanma girmeyen eitli biimler almtr (rnein, birinci ve ikinci Restorasyon dneminde, bir zel danma organ gibidir; 1830-1848 Anayasal Monarisinde Devlet Konseyi nitelii kazanmtr. 1875 sonra ise Cumhuriyeti niteliktedir). Modern Devlet Konseyi (IV. ve V. Cumhuriyet) ise artk Fransz Anayasal geleneine yerlemi durumdadr. 101 Devlet Konseyinin tarihsel evriminin, gnmz de etkileyen temel zelliklerini deerlendiren Kessler noktaya vurgu yapmaktadr: lk olarak, Konsey yargsal zerkliini i eliki sahibi olmak pahasna kazanmtr. Bir yandan yrtmenin (idarenin) ilemlerinin yargc olurken te yandan onun danman olmutur. Bu eliki, srekli bir gerilimi de beraberinde getirmitir. kinci olarak, yrtmeye bal bir kurum olmasna karlk, zaman iinde, genel siyasal tartmalardan uzaklaarak kurumsal yaamnda bir btnsellie ulam; genel siyasal dncelerin tesinde, almalarna yn veren kurumsal mantk gelitirmitir. nc olarak Konsey, bir yandan siyasette ve idari grevlerde nemli yerlerde bulunan yeleri sayesinde, te yandan almalaryla kazand gven

100 101

Administrative dergisi tarafndan baslmtr. 1700 sayfay aan iki ciltlik bu eserde, Conseil dtatnn, idare mahkemelerinin ve genel olarak idari yargnn tarihi, gnmzdeki yaps ve rol ile dnya sistemleri hakknda ok sayda almaya ve tartmaya yer verilmitir. Deuxime Centenaire du Conseil dtat, La revue Administratif, volume I, II, PUF, Paris, 2001 Broglie, Les Changements de rgime, s.24 Ibid., s.30-31

36

sonucunda kendisini kabul ettirmitir. 102 elikili bir kimlik, kurumsal bir mantk ve kendini kabul ettirmi olma Conseil dtatnn tarihsel geliimde kazand zelliklerdir. C. ptal Davasnn (recours pour excs de pouvoir) Douu ptal davasnn (recours pour excs de pouvoir: yetki am davasnn) douunu saptayabilmek zordur. Devlet Konseyine yaplan dier bavurulardan farkllaarak belirgin zelliklerini kazanmas abuk gereklememitir. 103 ptal davas ak yasal dzenleme ile deil, itihat ile oluturulmutur. ptal davas (yetki am davas), ayr ve zgn bir kurum olarak 19. yzyln ilk eyreinde varlk kazanmsa da, bu yolu ortaya karan yarg kararlar kendilerini nceleyen kurumlarn yaratt geleneklerden beslenmitir. Bu geleneklerin kkeni, Kral Konseyine yaplan bavurularda grlebilir. Eski Monari dneminin sonuna kadar Kral Konseyi, tm idari ve yargsal sistemin zerinde bir yetkiye sahiptir. Bu yetki, Konseyin kendisine ait deildir ve Kral adna kullanlmtr (Lampu:359). Konseyin (Consiel priv veya Conseil des parties) sadece adliye mahkemelerinin kararlarna kar yaplan bavurular inceleyerek gerektiinde onlar geersiz klma yetkisi yoktu. Konsey ayrca, devlet tekilatnn ynetiminden ve denetiminden de sorumluydu. Bunu salamak iin, tarada, Konseye sk skya bal hatta onun iinden seilen intendantlar grevlendirilmiti. 104 Bu intendantlarn, uyumazlklara ilikin verdii kararlardan kaynaklanan itirazlar Konseyde (Conseil des dpches ve Conseil des finances) zlmtr. Ancak Konseyin bu ilevini, gnmz iptal davasnn ncs olarak deerlendirmek gtr (Lampu:360). Yine ayn dnemde, Kral Konseyi, Kraln ynetici (en chancellerie) olarak kard fermanlara kar bavurular da incelemektedir. Bavuru kabul edilirse Kral, fermanla, bavurann haklarnn tanndn da belirt102

103

104

Marie-Christine Kessler, Le Conseil dtat, Armand Colin, Paris, 1968, s.51-52 ptal davasnn tarihine ilikin bilgiler, Pierre Lampu, Le dveloppement historique du recours pour excs de pouvoir depuis ses origines jusquau dbut du XXe sicle, Revue international des sciences administratives, 20e anne, 1954, no 2, s.359-392den aktarlmaktadr. Intendantlar, mutlak monari dneminde, kralln tara yneticileridir. Adalet, polis ve maliye intendantlar, merkezilemenin ve btnln en etken aralar olmutur. Kraln dorudan ajanlardr. Konseydeki tetkik hakimleri (matres des requtes) arasndan, yani yksek burjuvaziden gelen intendantlar, soyluluun nefretini kazanmtr. Albert Soboul, Histoire de la rvolution franaise, c.I, Gallimard, Paris, 1962, s.94

37

mektedir (Lampu:360). Lampu, iptal davasnn ncs olarak bu bavurularn kabul edilebileceini zira, bu bavurularda bir ekime (opposition) olduunu belirtmektedir. ekimenin (uyumazln) bulunmas davann lt olarak ele alnabilir. Lampunin aktard bu usl, Osmanldaki arz uslne benzemektedir. Kral Konseyine yaplan ikayet ile hakszln giderilmesi, hemen tm monarik yaplarda grlen bir adalet datma yoludur. Fransadaki evrimin nasl kurulduunu izlemek Trkiyedeki geliimi anlamak iin yardmc olabilir. Osmanldakine benzer biimde, iki tr adalet datan ferman (lettres patentes) bulunmaktadr. Bireyler veya topluluklar tarafndan (tabiiyet, soyluluk, imtiyaz vb. konularda) yaplan bavurular zerine verilen fermanlar: Bunlar, juridiction gracieuse tr (ihsana dayal) ilemlerdir. Baz fermanlar ise, belli bir taraf olmadan ve genellikle somut bir talep ile balantl olmakszn karlmaktadr. Bunlar, ihsana dayal ilemler olmaktan ziyade, genel olduklar oranda yasa veya bir idari ilem nitelii tamaktadr (Lampu:361). Bavurular, ya parlman ile hesap divanna ya da dorudan doruya krala yaplabilirdi. Krala yaplan bavuru Konseyde incelenirdi. 24 ubat 1673 tarihli bir Ferman ile iki tr bavuru arasnda ayrm yaplmtr (bavuru ve deerlendirme usulne ilikin 28 Haziran 1738de de bir dzenleme bulunmaktadr). Buna gre, bireylerin adna ve yararna yaplan bavurularn parlmana veya hesap divanna gitmesi gerekirken kamuyu ilgilendiren adli veya mali ilere ilikin olan ve kraln dorudan otoritesinden kaynaklanan iler mahkemelerin nne gtrlememekte; bunlar iin ancak Krala bavurulabilmektedir. Bu nitelikteki ilerde Kral Konseyi tek yetkili merci haline gelmitir (Lampu:361). Ayrca Konsey kendi kararlar aleyhine yaplan bavurular hakknda da karar vermektedir. Gnmz iptal (yetki am) davas ile benzer bir kurum bu dnemde gelimeye balamtr. Kral Konseyi, tm idare zerinde en yksek denetici konumundadr ve iptal (yetki am) davasnn da yetkileri iinde henz tohum halinde bulunduu sylenebilir. Yani, Konseye gelen bavurularn arasnda iptal davas belirginleerek ayr bir kurum haline gelmemitir (Lampu:362). Devrim Dneminde, iptal davas belirginlemeye balamtr. lk akla gelenin tersine Devrim, Kral hemen uzaklatrmamtr. Kral Konseyi de 20 Ekim 1789 Kararname ile geici olarak grevde tutulmutur. Kral, tm idari hiyerarinin amiridir ve idarenin kararlarn iptal etme yetkisini elinde tutmay srdrmektedir. ptal yetkisinin (pouvoir annulation) temelleri, Anayasaya girmeden nce, 7-14 Ekim 1790 tarihli

38

Kararname ile atlmtr. Kararnameye, Kurucu Meclisin zmesi gerektii bir sorun vesile olmutur. Gray Belediyesi ile Haute Sane Vilayeti arasnda yollara ilikin bir uyumazlk Gray bailliage (mltezim) mahkemesinin nne getirilmitir. Bunun zerine idare, yrrlkte olan 22 Aralk 1789 ve 16-24 Austos 1790 tarihli Kararnameler gereince mahkemelerin idarenin ileyiine karamayacaklar itiraznda bulunmu ve konu Meclise gelmitir. Meclisin verdii karar iptal davasnn geliiminde nemli bir aamay oluturmaktadr. Meclisin sorunu zmek zere kard 7-14 1790 tarihli Krarnameye gre, idareye kar yaplacak yetkisizlik itirazlarn grmek (halletmek) herhangi bir ekilde mahkemelerin yetkisinde deildir; bu itirazlar genel idarenin ba olan Krala sunulur ve ayrca, Majestenin bakanlarnn yasalara aykr karar ald iddia edildiinde yasama organna bavurulur (Lampu:363). Bylelikle, yetkisizlik itirazlarn (rclamations dincomptence) zmek grevi mnhasran Krala ve dolaysyla Konseyine verilmi olmaktadr. Devrimden sonra geici olarak grevde tutulan Kral Konseyi, 27 Nisan25 Mays 1791 tarihli Kararname ile kaldrlm, yerine Kraldan ve bakanlardan oluan, hkmete yardmc bir Devlet Konseyi (Conseil dtat) kurulmutur. Devlet Konseyinin grevleri arasnda, yrtmenin grevine giren konularda ortaya kan itirazlar ve tartmalar inceleme ile idarenin sakat (irrgulier) ilemlerinin iptalini gerektiren sebepleri deerlendirmek de bulunmaktadr (Lampu:364). 1791 Anayasasnda da Krala, yrtme iinde olmak zere (yargsal bir yetki deil), bir iptal yetkisi tannmtr. III. Balk, IV. Fasl, II .Blmn 5. maddesine gre Kral, vilayet yneticilerinin, kanunlara ve kendilerine ynelik emirlere aykr olan kararlarn iptal etme hakkna sahiptir (Lampu: 364). 1791de kurulmu olan Devlet Konseyi, 10 Austos 1792 tarihinde kaldrlm ve yerine Geici Yrtme Konseyi kurulmutur. Bu yeni Konsey, ilevlerinin snrlarn aan idarenin kararlarna kar yaplacak bavurular inceleme yetkisine sahiptir. 12 Germinal Yl IIde de bu Konsey kaldrlm ve yetkileri Kamu Selamet Komitesine bal komisyonlara devredilmitir. ptal yetkisi de bu komisyonlara gemitir (Lampu: 365). Bu dnemdeki nemli yeniliklerden biri de baz bavurular iin bir sre snrlamas getirilmesidir. 25 Ventse Yl IV tarihli bir yasa ile, taraya zel grevle gnderilen (-ki vilayetlerde gerek yneticiler bunlard) yneticilerce alnan kararlara kar yasama meclisine ancak alt ay iinde bavurulabilir. Bu sre koulu, Devlet Konseyi tarafndan Restorasyon dneminde uygulanmtr (Lampu: 365). 5 Fructidor yl III Anayasas da, iptal yetkisini 1791den esinlenerek, hiyerarik denetim anlay ile dzenlemitir. 193. maddeye gre, belediye ynetimleri vilayet ynetimlerine, vilayet ynetimleri de bakanlara

39

baldr. Bunun sonucu olarak, kendi grevleriyle ilgili konularda bakanlar, yasalara veya emirlere aykr olan vilayet ynetimi kararlarn, vilayet ynetimleri de belediyelerin kararlarn iptal edebilirler. Bu kararlar ancak, Direktuvarn onay ile kesinleir. Direktuvar da bu kararlar iptal etme yetkisine sahiptir (Lampu: 366). Grld gibi, denetim, hl idarenin iinde ve hiyerarik denetim olarak rgtlenmi durumdadr. Kurulan yap, hkmetin genel denetim ve dzeltme (iptal) rol iinde eritilmektedir. Devrim dneminin kard kanunlar, gerek bir yasallk denetimi mekanizmas kurulmas iin pek de elverili deildir. Bu koullar, Devlet Konseyi kurulmasndan sonra ortaya kmaya ve iptal (yetki am) davas da yava kendine zg kimliini ve ilevini kazanmaya balayacaktr (Lampu: 366). 22 Frimaire Yl VIII Anayasasnn 52. maddesi ile Devlet Konseyi kurulmutur. Buna gre, yasa tasarlar ile idari dzenlemeleri hazrlamak ve idari konularda ortaya kan uyumazlklar zmek zere Konsllerin ynetimi altnda bir Devlet Konseyi kurulmutur. 5 nivse Yl VIII tarihli Kararname ile de aka, Yl IIIden beri bakanlarn grevine verilmi olan, idari uyumazlklar zme grevi Konseye verilmitir. Yeni kurulan Devlet Konseyi, eski Kral Konseyinde olduu gibi kendine ait yargsal bir yetki kullanamamakta yetkisi Konsllerden gelmektedir. Ancak otoritesi ve saygnl ok daha gldr (Lampu: 367). Devrim Sonras Devlet Konseyi, Konsllk dneminde ve mparatorluun byk bir blmnde yargsal yetkilerini geni biimde kullanmtr. Konsey kendisini sadece, 28 pluvise yl VIII tarihli yasa ile yeni kurulan vilayet meclislerinde alnan kararlarn temyiz yargc olarak grmemi, ayrca, dier ilerde, idari yargnn dorudan yargc kabul etmi ve Direktuvar dneminde Bakanlarn idari yarg balamnda kulland yetkilerin yeni dnemde kullanlmasn engellemitir. lk derece yargc olarak grev yapmtr (Lampu: 367). Bu dnemde, yarg terminolojisi de ortaya kmaya balamtr. Devlet Konseyi, idarenin yetkilerini atna veya ihlal ettiine karar vermektedir (Lampu: 368). ptal nedenleri belirginlemektedir. Yetkisizlik halleri, genellikle, idarenin, zel mlkiyet gibi, adliye mahkemelerinin grevine giren alanlara mdahale ettii durumlarda ortaya kmaktadr. Ayrca, farkl idari birimlerin birbirlerinin yetki alanlarna tecavz etmesi de iptal sonucunu dourmaktadr. rnein, vilayet meclisinin grevine giren konularda karlan valilik kararnameleri hakknda verilen iptal kararlar bulunmaktadr. Salt yetkiye ilikin aykrlklarn yansra, bu dnemde, yasaca ngrlm olan biim kurallarnn ve hatta

40

esasa (konuya) ilikin kurallarn ihlali de iptal sonucunu dourmutur (Lampu: 368). ptal nedenlerindeki genilemeye karlk, iptal davas, bu dnemde de henz bamsz bir kimlik kazanmamtr. Hukuka aykr olan idari ilemlerin iptalini salayan dava (bavuru) ile Konseye yaplan dier bavurular arasnda biimsel ve yntemsel bakmndan belirgin bir farkllk henz olumamtr. Ayrca, yetki am (excs de pouvoir) teriminin dzenli biimde kullanmna da rastlanmamaktadr. Bu durum, mparatorluk dneminin sonlarndan itibaren, daha belirgin olarak da 1812den itibaren deimeye, yetki am bavurular (davalar) dier bavurulardan ayrmaya balamtr (Lampu: 369). Bu dnemde, Devlet Konseyi, idari ilemlere kar yaplan bavurularn kendi nne dorudan getirilemeyecei ynnde karar vererek, bakanyarg olarak adlandrlan sisteme doru gerilemitir. Buna gre, bavurular ncelikle bakana yaplacak, bakann konu hakkndaki karar da bir hkm gibi deerlendirilecek ve ancak buna kar Devlet Konseyine bavurulabilecektir (Lampu: 369). Bununla birlikte, bu usule nemli bir istisna da kabul edilmitir. Yetkisizlik iddiasn ieren bavurular, Konseye dorudan yaplabilecektir. 29 Aralk 1812 tarihli bir kararla gelitirilen bu ilke daha sonra verilen kararlarla pekitirilmitir. Yetkisizlik veya yetki am iddialarn ieren bavurular Devlet Konseyi tarafndan dorudan ele alnabilmektedir. Szkonusu yntem farkll, nemli bir sonu dourmutur. Bavuru yntemindeki bu deiiklik, yetki am bavurularnn (davalarnn) dier bavurulardan farkllamasn ve belirgin bir kimlik (zgllk) kazanmasn salamtr (Lampu: 370). Yetki am davasnn zgll Temmuz Monarisi dneminde belirginlemitir. Bu dnemde Konsey, yetki am bavurularn dorudan zmek yetkisini glendirmek iin, o gne kadar pek kullanlmayan, ihmal edilen, 7-14 Ekim 1790 tarihli Yasay kullanmaya balamtr. Buna ilikin ilk karar 24 Mart 1832 tarihlidir (Lampu: 372). Devlet Konseyi, 3 Mart 1849 tarihinde, idari yarg konusunda yetkilendirilmitir (justice dlgue: yetkili adalet). Yani, idari yarg yetkileri yasaya dayandrlmtr. Bu nemli deiiklie karlk, yetki am bavurularnn dorudan grlmesini salayan genel itihatta bir deiiklik olmam, Devlet Konseyi, yasaya aka dayanmak yerine ayn usul uygulamay srdrmtr (Lampu: 373). 1849 dzenlemesi ksa mrl olmu, 25 Ocak 1852 ylnda, izinli adalet (le justice retenue) usulne dnlmtr. Buraya kadar szn ettiimiz, Birinci mparatorluun sonundan 1852ye kadar olan dnemde, yetki am kavram gelime eilimi iinde olsa da

41

dar kalmtr. Kkeninde, mahkemelerin veya bir dier idari birimin yetki alanna girmeyi ifade eden yetki am kavramna, ar ekil bozukluklar da dahil edilmitir (Lampu: 373). Bununla birlikte, bugn Trk hukukunda konu bakmndan hukuka aykrlk olarak adlandrdmz, esas bakmndan aykrlk veya dier bir adlandrmayla yasaya aykrlk bu dnemde, ilke olarak, yetki am kavram iinde yer almamtr. Fakat zellikle, Temmuz Monarisi ve kinci Cumhuriyet dnemlerinde verilen kararlarda bu ilkeye bir istisna getirilmitir. Bu istisnaya gre, yetki veya biim ynlerinden sakat olmayan bir ilem, yasa ile tannm olan haklara ve yetkilere dokunuyorsa, hukuka aykrlk ok ar saylmakta ve Konsey bu tr bavurular dorudan deerlendirmektedir (Lampu: 374). Bu arlk ltnn gnmzde de izlerini grmek mmkndr. Tarihsel geliiminde, ilemin konu (esas) bakmndan dava konusu edilebilmesi ancak ar sakatlklarda mmkn olabilmektedir. Bu zellik idari yargda tarihsel bir tutukluk hali yaratmtr. dari yarg, sanki bir istisna, ancak nemli konularda ve ar hukuka aykrlklarda devrede olmas gereken bir istisna olarak alglanm ve alglanmaktadr. Ar olmayan hukuka aykrlklar, dzeltilmesi gerekmeyen, katlanabilir hukuka aykrlklar olarak kabul edilmitir. Grld gibi, yetki am kavram, yasaya (hukuka) aykrlk kavramnn geniliine ulamam durumdadr. Fransada idari yargnn tm kurulu srecine yarglamak ayn zamanda ynetmektir (juger ladministration, cest encore administrer)dncesi damgasn vurmutur. Buna gre, idarenin yarglanmas, ynetmek anlamna geleceinden yarg organlarna verilemez. Ancak, yukarda aktardmz sre iinde bu dnce eski gcn yitirmitir. 1852 ylnda yaymlad kitabnda Vivien, yarglamak yarglamaktr (juger, cest juger) dncesini gelitirmitir. Buna gre, idari uyumazlklarda taraf idare olsa da ve yarglayan kii idarenin iinde olsa da sonuta bir yarglama szkonusudur. 105 Yarglamak ayn zamanda ynetmektir dncesinden kopuun balamas, yargsal denetimin gelimesine katk salamtr. Hem illgalit (yasaya, hukuka aykrlk) kavram hem de yetki am kavram Yargtay uygulamasna aittir. Yargtaya bavuruyu dzenleyen mevzuatta iki olaslk yer almaktadr. Buna gre, yargcn yetkisini at kararlar ile yasaya aykr olan kararlar (jugement contraire aux lois) aleyhine Yargtaya bavurulabilir. Bu kavramlar adli yargya ait olmakla birlikte, Devlet Konseyinin kavramlar ieriklendirerek gelitirmesi ok
105

Peter Lindseth, Always Embedded Administration: The Historical Evolution of Administrative Justice as an Aspect of Modern Governance, University of Connecticut School of Law Working Paper Series, Paper 19, 2004, s.10

42

hzl bir ekilde gereklemi ve terimler ayn kalmakla birlikte yklendikleri hukuksal anlam farkllamtr (Lampu: 376). Devlet Konseyinin denetim alannn geliiminde snrlar sadece, bavuruya konu olabilecek durumlarn snrll oluturmamaktadr. Fransz literatrnde, iptal nedenleri (hukuka aykrlk nedenleri), cas douverture terimi ile karlanmaktadr. Yukarda akladmz gibi, tarihsel olarak hukuka aykrlk nedenleri ayn zamanda, Devlet Konseyinin bavuruyu inceleyebilme koulunu da oluturmaktadr. Bu nedenle, Trk hukukunda iptal nedeni olarak adlandrdmz kavram, dz bir eviriyle dava ama durumlarn oluturmaktadr. Bu aklamadan sonra, iptal (yetki am) davasnn, tarihsel geliiminde, hukuka aykrlk trlerine ynelik snrlarnn yansra, mevcut olan dier nemli snrllna deinebiliriz. darenin ilemi (actes dadministration) kuram olarak adlandrlan bu snrlamaya gre, saf idari veya tam olarak idari nitelikteki ilemlerin yargsal denetim dnda olduu kabul edilmektedir (Lampu: 376). Bu uygulamann mparatorluun sonu ile Restorasyonu kapsayan ilk dneminde, ilemler arasnda bir ayrm yapldn gryoruz. dari ilemler (veya idarenin ilemleri) ile uyumazlk zen (ekimeli olan) (contentieux) ilemlerden ancak ikinciler bavuru konusu yaplabilmektedir. ekimeli ilemler, kiilerin haklarn dorudan ilgilendiren ilemlerdir. Bu tip ilemlerde, bir nevi yarglama bulunduu kabul edilir (376). dari veya idarenin ilemlerinde ise, idare, dorudan kiilerin haklar konusunda bir karar vermemekte, kamu dzenini ilgilendiren bir karar veya bir kolluk karar almaktadr. Bylesi kararlardan bir ekime ve dolaysyla dava kmayaca kabul edilmektedir. zellikle, devlet bakannn ve valilerin dzenleyici ilemleri ile kamu grevlilerinin grevden alnmalar bu nitelikte kabul edilmektedir (377). Bu nokta ok nemlidir. Gnmzde de davalarn kabul koulu olarak, bireyin, menfaat veya hak, bir deerinin ihlal edilmi olmas, yani onun zerinde idarenin bir hkm kurmas, sonu dourmas koulu aranmaktadr. darenin hukuka aykr davranm olmas, bal bana yeterli bir yaknma nedeni deildir. darenin ilemleri snrlamasnn Temmuz Monarisinde yaanan ikinci dneminde, Devlet Konseyi, uygulamadan vazgemeye balamtr. Konsey, Krallk kararnameleri de dahil, daha nce idarenin ilemi sayd ilemlere kar yaplan bavurular (davalar) kabul etmekte, n koullardan reddetmemektedir. Bylece, denetimi snrlamak iin gelitirilen idarenin ilemi kavram sonuta idarenin dzenleyici ilemlerine kar bavuru yolunu da aarak denetimin genilemesine yardmc olmutur (Lampu: 378). ptal (yetki am) davasnn kesin ekilde zgl niteliini kazanmas, yarg kararlarnn esasl bir gelime gsterdii 1852den sonra gerekle-

43

mitir. 14 Ocak 1852 tarihli Anayasa, Devlet Konseyini, yetkili ve eski prestijine kavuturur biimde dzenlemi, Devlet Konseyi de bu dnemde, iptal yetkisini tm idari ilemler zerine geniletmeye girimitir (Lampu: 379). Devlet Konseyinin yargsal denetimini tm idari ilemlere doru geniletme aray, yeni tarihsel ihtiyalara da uygun dmektedir. Devlet iktidar iinde yrtme glenmi ve yerel ynetimlerin yetkileri genilemitir (379). Genel olarak, devletin toplumsal yaama hizmet sunucusu olarak girmesi, eitlenen ve sayca artan ilemlerinin yargsal denetimini gerekli klmaktadr. te yandan, hkmetin, yetki am davasnn gelimesine kar bir diren gstermemi olmas da geliimi kolaylatrmtr. zellikle, Konsey iinde, Vivien ve Aucoc tarafndan gelitirilen, parlamenter denetim ve siyasal zgrlklerin zayflamasn, idarenin dzenlilii ve bireylere tannan gvenceyle telafi etme dncesi, bu geliimin dnsel altyapsn oluturmutur (Lampu: 379). ptal nedenlerin (dava ama durumlarnn) genilemesi ve Konseyin dikkatli denetimi, toplumda idare aleyhine honutsuzluun birikmesini ve bunun siyasal kurumlara kar dnmesini engelleyebilecei savunulmutur (380). ptal davasnn, siyasal ve bireysel zgrlklerin zayflad dnemde kazand bu ilevsel itibar, kinci mparatorluun son yllarndan itibaren, siyasal rejim liberalletii oranda yeni bir anlam yklenmitir. ptal davas, bireysel zgrlklerin gvencesi olan liberal bir kurum olarak ortaya kmaktadr (Lampu: 380). Yeni liberal ilevine uygun olarak Devlet Konseyine bireylerin ulamasn kolaylatrmak iin bavurular ucuzlatlmtr. Bu yndeki reform, Hkmet Komiseri Robertin 21 Temmuz 1864 tarihli bir karara yazd grte nerilmi ve 2 Kasm 1864 tarihli kararname ile kabul edilmitir. Konseye bavuru maliyetinin hafiflemesinin ardndan bavurularda belirgin bir art yaanmtr (380). Gnmzde de iptal davasnn veya genel olarak idari yargnn az masrafl olduu kabul edilmektedir. 1864 tarihli kararname, bavurular ucuzlatmasnn yansra, yetki am (iptal) davalar iin getirdii yntem kurallar ile bu davann zgl bir nitelik kazanmasna katk salamtr (Lampu: 380). Bu dnemde, Laferrire, iptal nedenlerini tasnif etmitir. Laferrirein bugne de damgasn vuran tasnifinde yetkisizlik, biim sakatl, esasa ilikin kurallarn ihlali (yasaya aykrlk, violation de la loi) ve yetki saptrmas iptal nedenlerini oluturmaktadr (Lampu: 381). Yetki saptrmas (dtournement de pouvoir) terimi ilk kez Aucoc tarafndan kullanlmtr. Yetki saptrmas denetimi, ilemin amacn aratrma imkan vermesiyle denetimin derinletirilmesini salamtr. Kavram ilk kez 26 Aralk 1862 tarihli kararda kullanlm, daha belirgin ve kesin bir ekilde kullanm ise 25 ubat 1864 tarihli kararda gereklemitir. Konsey, valinin bir tamacya aracn gar parkna ekme izni vermeme kararn, vali-

44

nin dier bir tamacnn tekelini korumay amalad gerekesiyle iptal etmitir. Daha sonra, yetki saptrmas yaygn kullanm alan bulmutur (383). ptal nedenlerinin genileyerek istikrar kazanmasnn yansra, bu dnemde iptal davasna konu olabilecek ilemlerde de bir genileme yaanmtr. Devlet Konseyi, idarenin ilemi (actes dadministration) kavramn olabildiince dar yorumlamaya balamtr. Bu genilemeye bir tepki olarak iptal davas iin yeni bir koul, paralel bavuru yokluu koulu eklenmitir (Lampu: 384). darenin ilemi kavram, ilemi yapan makamn iradesinin, herhangi bir yasal koula/snrlamaya bal olmad durumlarla snrlanmtr. Baka bir deyile, idareye yasa ile tannm olan takdir yetkisinin denetlenemeyecei kabul edilmitir. Bununla birlikte, bu tip durumlarda bavuru yaplamayaca (dava alamayaca) deil, hukuka aykrlk (iptal) karar verilemeyecei kabul edilmektedir (Lampu: 385). Fransada yakn gemie kadar takdir yetkisinin denetlemeyecei kabul edilmi, yakn zamanda gelitirilen itihat ise ancak snrl denetimin mmkn olabilecei sonucuna varmtr. Yargnn, idarenin takdir yetkisine karmama ynndeki tarihsel ekingenlii Trk hukuk sisteminde bulunmamaktadr. ptal davasnda gelime yaanan bu dnemde ortaya kan paralel bavuru yokluu koulu, 16 Kasm 1862 tarihli kararla kabul edilmi; kinci mparatorluun son yllarnda gelimitir. Paralel bavuru yokluu kouluna gre, idarenin ileminden zarar gren bireyin, kullanabilecei baka bir bavuru yolu varsa yetki am bavurusu yaplamayacaktr. ptal (yetki am) bavurusu, ancak dier bavuru yollarnn yokluunda kullanlabilecek yedek (ikincil) bir bavuru yolu olarak dnlmtr (Lampu: 386). 24 Mays 1872 tarihli Yasa, Devlet Konseyi iin, izinli adalet (justice retenue) sisteminden yetkili adalet (justice dlgue) sistemine geii kabul etmitir. Yasann 9. maddesine gre, Konsey, idarelerin ilemlerine kar yneltilen yetki am davalarndaki iptal talepleri ve idari uyumazlklar konusundaki bavurular hakknda, bamsz biimde karar verir. Bylelikle, Devlet Konseyi, hukuksal gcn devlet bakannn onayndan alan kararlar hazrlayan bir merci olmaktan karak karar verme yetkisine sahip gerek bir mahkemeye dnmtr. Yetkili adalet sistemine geen bu Yasa ayrca, iptal (yetki am) davas iin yeni bir hukuksal temel salamtr (Lampu: 387). 1862 sonras dnemde, hem itihatlarda hem de retide iptal (yetki am) davasnn kurumsallatrlmas ynnde nemli admlar atlmtr. Laferrire, 1887 tarihli dari Yarg ve dari Davalar ncelemesi (Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux) adl kitabyla, temel ilkelerin gelitirilmesinde dneme damgasn vurmutur. ptal ne-

45

denlerini sistemletiren Laferrirein nemli katklarndan biri de, idari ilemlere kar yneltilen yetki am davalar (bavurular) ile, mahkeme kararlarna kar yneltilen temyiz bavurular arasndaki nitelik farkn ortaya koymasdr (Lampu: 388). dare hukukunun ve idari yargnn Conseil dtat tarafndan gelitirilmesinde retinin de nemli katks olmutur. dare hukuku ilk kez, 1819 ylnda, Paris Fakltesinde Gerando tarafndan okutulmutur. 1822 ylnda Cormenin, dare Hukuku Sorular (Questions de droit administration) kitabn; 1829 ylnda da Gerando, dare Hukuku Temel Kitabn (Institutes de droit administratif) yaymlamtr. 106 Yzyl sonunda ise Hauriou, Duguit ve Bonnard modern idare hukukunun kurucular olarak ortaya kmlardr. Bu dnemden sonra, yarg denetimi gelimi ve 20. yzyln balarnda idari yargnn temel ilkelerini koyan klasik kararlar ortaya kmaya balamtr. ptal davas, yeni bir iptal nedeninin kabulyle glenmitir. lemin sebebi olarak gsterilen maddi olgularn gerek olmamas iptal nedeni saylmtr. 1906dan sonra ise genel olarak sebep unsurundaki bozukluk iptal nedeni olarak kabul edilmitir (Lampu: 389). Sebep unsurunun denetiminin gelimesi, takdir yetkisi konusundaki snrlamann almasna yardmc olmutur. Devlet Konseyi, eskiden takdiri nitelikte grd iin reddettii bavurulara konu ilemleri denetlemeye balamtr. 1913 ylnda darenin ilemleri snrlamas tamamen ortadan kalkmtr (11 Nisan 1913, Compagnie des tramways de lEst parisien karar) (Lampu: 391). Bu dnemde bavuru yapacak kiide bulunmas gereken ilgi bana ilikin ilkeler de gelitirilmitir. Bavuru (dava), yetkisizlik, biim bozukluu veya yetki saptrmas nedenlerine dayanyorsa menfaat yeterli saylmakta, yasann ihlali (violation de la loi) iddias iin ise sahip olunan bir hakkn zarar grmesi/snrlanmas gerekmektedir. Buna karlk ilerleyen yllarda, retinin de katksyla hak ihlali kavram da, menfaat ihlali eklinde deerlendirilmeye balanmtr. ptal davas aabilmek iin sahip olunan hakkn ihlal edilmesi koulu, 1 Haziran 1906, Alcindor karar ile tamamen ortadan kalkmtr. Davac iin aranan ilgi ba, tm iptal nedenlerini kapsayacak ekilde tekletirilmitir (Lampu: 391). Ayrca, paralel bavuru yokluu koulu da bu yeni dnemde ortaya kan itihatlarla snrl biimde uygulanmaya balanlmtr. Yirminci yzyln bana gelindiinde iptal davas, geirdii tarihsel evrimin sonucunda, zgl bir kurum olarak ortaya kmtr.

106

Letourneur, Mric, Conseil dtat et Juridictions administratives, s.38

46

Vilayet meclislerinden evrilen idare mahkemeleri, Kral Konseyinden gelen Devlet Konseyi (Conseildtat) ve idare aleyhindeki bavurulardan gelien iptal davas Fransz modern idari yargsnn tarihsel evriminin en genel ifadesidir. Birinci blmde, ilk olarak idarenin yargsal denetimine ilikin ada kavramlatrmay deerlendirdik. Daha sonra idarenin yargsal denetiminin zgl bir tr olan idari yargnn geliim srecini, temel kurumlarnn (tara meclisleri ve Devlet Konseyi) ve aracnn (yetki am davas) tarihiyle aktardk. Bu bilgiler, Trkiyede idari yargnn tarihini aratrrken aklayc ve ynlendirici olacaktr.

47

48

KNC BLM

TRK DAR YARGISININ EVRM BALANGICI: TEMSL TARA MECLSLER

Osmanl tanzimatnn nemli alanlarn oluturan vergi toplama sisteminin, tara rgtlenmesinin ve adalet sisteminin tanzim edilmesi, idari yargnn tarihsel evriminin balang noktas olarak alacamz tara meclislerini yaratmtr. Merkez rgtlenmesine ilikin reformlarda, eski divan yaplanmasnn yerine yasama, danma, denetleme ve yarg ilevleri ile donatlm bir meclis kurulmas yine ayn evrimin tamamlayc paras olmutur. Hemen hemen e zamanl olarak ortaya kan bu iki yeni kurum, almamzda ilkine ncelik tannarak ele alnacaktr. Tm tara rgtlenmesine yaygn nitelii ile tara meclisleri, yeni oluturulmaya allan idarenin, memurlarn ve hizmetlerin denetlenmesinde ynetilenlere daha yakn oluu ile merkez meclislerinden daha nemli bir birikim kaynadr. dari yargnn tarihsel evrimini incelemeyi ya da bir dier anlatmla, gnmz iin belirgin izlerin balad noktay, Tanzimatn kurduu yeni idare ve kurumlarla balattk. Bununla birlikte Tanzimat ncesi Osmanl ynetiminde, ynetilenlerin ynetenleri denetleme mekanizmalarn ksaca tantmann gerekli olduunu dnyoruz.

I. Klasik Osmanl Sisteminde ikayet Yolu (Arz- Hl ve Arz- Mahzarlar) ve Adletnmeler

Osmanl mparatorluunun Tanzimat ncesi dneminde de tebaay, devlet iktidarn temsil edenlerin hakszlklarna kar koruyan yollar bulunmaktadr. Tanzimatn yaratt idare meclisleri, Meclis-i Vl-y Ahkm Adliye ve ra-y Devlet gibi idareden zayf da olsa ayrlm ve kurumsal denetim imkan getiren yaplara rastlanlmasa da, doal olarak, ynetilenlerin, ynetenlerden gelen hakszlklara kar korunduu mekanizmalar vardr. Devlet rgtlenmesinin bulunduu her toplumda, bu ilev eitli biimlerde karlanmtr. Bu nedenle, idari yarg tarihi aratrmasn ynetilenlerin urad hakszlklar giderecek mekanizmalar aratrmak zerinden kurduumuzda, incelemelerimizi Cumhuriyet Devrimini nceleyen Osmanl tanzimatndan, Osmanl klasik dnemine, Osmanly nceleyen Trk ve slam devletlerine kadar gtrmemiz, dnsel yaknlmzla balantl olarak Ortaasya Trk veya Ortadou slam tarihinde ilerlememiz gerekebilir. Mekansal ve tarihsel olarak bu kadar telere gitmek istemiyoruz. inden yazdmz corafyadaki devlet rgtlenmesinin tari-

49

hi, aratrma konunuzun da tarihi olacaktr. darenin yargsal denetimi gibi, modern bir kurumun tarihini, modern devlet rgtlenmesinin bu corafyada yerlemeye balad tarihten balatyoruz. Ynetilenleri ynetenlerden gelen hakszlklara kar korumada Tanzimat ncesi Osmanl mekanizmalarn ksaca ele almamzn nedeni, Osmanl toplumunun ve tanzim edilen Devletin bu konuda sahip olduu yap ile yerletirilmeye allan yeni yap arasnda balanty grmek ve yeni yapnn bo bir levha zerine izilmediini gstermektir.

Hkkm seyf ve siyaset olan vkely devlet...

Yargsal denetimde yurttalar, idareyi, hukuka bal kalmaya veya bireysel haklarn tanmaya zorlamak iin mahkeme nnde takip etmek hakkna sahiptir. Bu denetim, idarenin uymas gereken ve yargcn idarenin ilemlerini onlara gre snayaca hukuk kurallarnn varln varsayar. 107 Demek ki, uygulayclarn bal olduu kurallarn varl da denetim iin arttr. Kendi kuraln kendi yapan bir zneyi ancak adil olmad gerekesiyle denetleyebiliriz. Osmanlda padiahn iradesi denetlenemez, ancak onun adil olmad sylenebilir. Onun adna irade aklayan, faaliyette bulunan yneticiler ise kurallarn ve ynetim gcnn sahibi olan padiaha ikayet edilebilir. Ynetici kul, kendisine bu gc veren padiahn gvenini ktye kullanmtr. ktidarn sahibi padiah bunu dzeltebilir. Osmanlda ynetilenlerin, ynetenlerin faaliyetleri nedeniyle uradklar hakszlklarn giderilmesi yarglama ilevi iinde dnlmemitir. Ynetenin ihsandr, inayetidir. Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan sorunlar yine ynetenin rzasna tabidir. Kadlarn, bu konularda hkm verme yetkisi yoktur. 1671 tarihinde Tevkii Abdurrahman Paa tarafndan derlenen Osmanl kanunnamelerinde, kadlarn yetkilerine ilikin ksmda bu durum aka grlmektedir. 108 Kadlarn yetkileri, aile hukuku, ahs hukuku ve benzeri ilere hasredilmi ve kadlarn siyasi ve idari ilere karmamas gerektii kesin olarak belirtilmitir. Kadlarn yetkili olduklar konular sayldktan sonra, ... amma nizam memleket ve hfz haraseti raiyyet ve siyasete mteallik umuru, hkkm seyf ve siyaset olan vkely devlete havale
107 108

Debbasch, Ricci, Contentieux administratif, s.1-2 cray ahkm eriye eyleyip eimmei Hanefiyeden muhtelifnfiha olan akvali tetebb edp esahh ile amel eyleyeler ve ketb sicillt ve sukk ve tezvici sgar ve sgair ve ksmeti mevarisi reaya ve zapt emvali eytam ve gaip ve azl nasb vasi ve naip ukut enkiha ve tenfizi vesaya vesair kazayayi eriyede mutasarrf olalar amma nizam memleket ve hfz haraseti raiyyet ve siyasete mteallik umuru hkkm seyf ve siyaset olan vkely devlete havale etmekle memurdurlar. Aktaran, Sddk Sami, Trkiyede darenin Kazai Murakabesi, ..Hukuk Fakltesi Mecmuas, yl 1, 1935, s.25

50

etmekle memurdurlar denilmitir. Kadlar, memleket nizam, reayann geiminin korunmas ve siyasete ilikin konular askerin ve siyasetin hakimi olan devlet vekillerine gndermek zorundadr. Yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan uyumazlklar zmek kadnn deil, hkkm seyf ve siyaset olan vkely devletin grevidir. Hakimiyetin mutlak sahibi hkmdar, onun mutlak vekili olan sadrazam ve onun altnda mahalli byk memurlar bu iktidar kullanmaktadr. Osmanl kararnamelerinde sadrazamn bu konudaki iktidar dzenlenmitir. Sadrazam, sadece memleket nizam, reayann geiminin korunmas ve siyasete ilikin konularda deil, tm yarglama faaliyetine ilikin olarak Padiahn vekilidir. ... Cemi kazayay eriye ve rfiyenin istama ve icras iin bizzat cenab padiahiden vekili mutlak ve memaliki mahrusei osmani ve taht hkmeti sultanide olan cemi nasn zerine hakimi sahibi ferman olan sadrazamn, defi mezalim yani ynetilenlerin uradklar hakszlklar gidermek gc bulunmaktadr. Sadrazamn nasl adalet dataca da dzenlenmitir: Sal ve Perembe gnlerinden gayri eyyamda kendi saraynda ikindi vakitlerinde divan edp mesalihi ibadullah er ve kanun zere grrler ve fasl niza ve kat husumet buyururlar... 109 Sadrazam Allahkullarnn uyumazlklarn ve hasmlklarn tek bana deil divan ederek zecektir. Sadrazamn, adalet datma ve mezalimleri defetme gcne, grevde bulunan tm vezirler de sahiptir: Vzeray izamdan birine bir eyalet ihsan olunsa t mansbna varnca esnay tarikte dava dinleyip defi mezalim iin eri erif ve kanun zere buyruldu vermee ve mezalimi refetmee memurdurlar kezalik mansbndan mazul olup asitanei saadete gelinceyedek dahi kanuni sultani byledir. 110 Bu yetki daha alt grevlilere doru inmektedir. Eyaletlerde mahallin en byk grevlisi olan beylerbeyi, sancaklarda sancakbeyi adalet datmakla grevlidir. Kadlarn adalet datmas, ancak divanhmayunun, vezir ve dier divanlarn dnda mmkndr. Divanlarn dnda, kadlar fiilen adaletin sahibi olan padiahn temsilcisidir. Adalet datma kadlarn grevidir. Ancak tekrarlamakta yarar var, kadlarn memleket nizam, reayann geiminin korunmas ve siyasete ilikin konularda adalet datma yetkisi bulunmamaktadr. Bunlara ilikin ikayetleri dinlemek saydmz vkelay devletin grevindedir. Eyalet ve sancaklardaki divanlarn ve bunlarn zerinde de Divan- Hmayunun ynetilenlerin urad hakszlklara ilikin kararlarna deinen Akgndz, bu divanlar idare mahkemeleri, davalar idari dava ve genel

109 110

Aktaran, Ibid., s.25 Aktaran, Ibid., s.26

51

olarak bu sistemi, idari yarg olarak nitelemektedir. 111 Sadece Akgndz tarafndan deil, birok tarihi tarafndan benimsenen bu gr, nc blmde ele alnacaktr. Akgndz, yneten-ynetilen ilikisinden kaynaklanan uyumazlklarn bu divanlarda zldn belirttikten sonra, kadlarn da baz idari uyumazlklarda karar verdiini belirtmektedir. Kadlarn yarglama/adalet datma grevi esas olarak eri konularla ve ahsn hukuku ile snrl iken, kadlar her trl hakszlk konusunda kiilerden gelen ikayetleri kabul edebilmektedir. Yani, rfiye (askerlik ve ynetim) snf ile kalemiye snfndan bir grevlinin ynetilenlere ynelik bir hakszl kadya ikayet edilebilmektedir. Kad bu ikayeti deerlendirmekte, gerekli incelemeyi yapmakta ancak grevliyi yarglayamamaktadr. Kullar iin gerekli cezay vermek (divan ile birlikte) padiaha ait bir yetkidir. En stn iktidar olan Padiah, tm hakszlk iddialarn kendi divannda, Divan- Hmayunda zmektedir. Herhangi bir hakszla uradn ileri sren herkes Divan- Hmayuna bavurabilir. Memleketin herhangi bir yerinde hakszla urayan, zulm gren veya mahalli kadlarca haklarnda yanl hkm verilmi olanlar, valilerden, askeri snflardan ikayeti bulunanlar, vakf mtevellilerinin haksz muamelelerine urayanlar ve sair davaclar iin divan kaps aktr. 112 Divan toplantlarnda idareye ve sorumlulara kar her eit ikyet yaplabilir ve hkmdar usl ve formalitelere bal olmadan hemen orada kesin hkmn vererek derhal yerine getirir. 113 Bavuru, huzura kmakla olabilecei gibi arzuhal vererek de olabilmektedir. Huzura kmak daha gvenceli yol olmakla birlikte, zorluu nedeniyle arzuhalle yaplan bavurular byk saylara ulamtr 114 Divan gelenei, Osmanly nceleyen bir tarihe sahiptir. Osmanl tarafndan da kullanlan ve adalet datmann en st, en son noktasn temsil eden Divan, ayn zamanda, Osmanl tarihinin, tarih bilgisi ile sylencesi snrnda duran adalet temasna bol miktarda malzeme retmektedir. nalckn almasnda da bu temaya rnek bulmak mmkndr: Byk Seluklularda hkmdarn haftada iki gn mezalim dinlemesi artt. Anadolu Seluklu Sultan ise, eski Ssni hkmdarlar gibi, senede bir defa er mahkemeye gider, kad karsnda ayakta durur, davac var ise
111

112

113

114

Ahmed Akgndz, Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten Dantaya dri Yarg Tekilat, II. Ulusal dare Hukuku Kongresi, 10-14 Mays 1993, Ankara, s.121 smail Hakk Uzunarl, Osmanl Devletinin Merkez ve Bahriye Tekilat, Trk Tarih Kurumu, Ankara, 1948, s.13 nalck, Osmanlda Devlet, Hukuk, Adlet, Eren Yaynclk, stanbul, 2000, s. 76 Ahmet Mumcu, Hukuksal ve Siyasal Karar Organ Olarak Divan- Hmayun, 2.B., Birey Toplum, Ankara, 1986, s.97

52

erata gre kadnn verdii hkm yerine getirilirdi. O durumda, hkmdarlk hamet ve merasimi bir tarafa braklrd. lk Osmanl hkmdarlarnn, Orhann ve II. Muradn, sabahlar saray kaps nnde yksek bir yere karak dorudan doruya halkn ikyetlerini dinlediklerini ve hkm verdiklerini biliyoruz ki, bu gelenein bir devamndan baka bir ey deildir. Divn-i Hmynun ilk ve asl devi, ikyet dinlemektir. Osmanl hkmdarlar divanda bakanlk vazifesinden ekildikten sonra da, davalar, Kasr-i Adlet veya Adalet Kk denilen bir yerde divana alan pencere arkasndan dinlemeyi en nemli devleri arasnda saymlardr. 115 Brakalm byk bir imparatorluu, herhangi bir devlet rgtlenmesinde ve hele tarih itibariyle ulam imkanlarnn snrl olduu bir yapda, tebaann divana ulaarak derdini anlatabilmesi yada hkmdarn saray kapsna karak ikayet dinlemesi sembolik olmann tesinde bir anlam tayamaz.

Hukuka Aykrlk: Bidat

Osmanlda, ynetenlerin hukuka aykrlklar bidat olarak adlandrlmaktadr. Bidat, sonradan ortaya kan, Peygamber zamanndan sonra dinde ortaya kan yenilik szlk anlamna sahiptir. Konumuz bakmndan, kurulmu olan dzenin dna klmas anlamna gelebilir. Reaya devlet ilikisi Osmanlda kanunnameler ile belirlenmitir. Ceza hukuku, siphi ve rey mnasebetleri, toprak tasarrufu ve intikali, rf vergiler, yklenen eitli hizmetler, gmrk ve baclar, zetle reayay ilgilendiren hukuk konularda, belli prensipleri ve maddeleriyle bir Kann-i Osmn var olmutur ve bu Kann-i Osmnye aykr olan uygulamalar bidat saylmtr. Aykrlk derecesine gre, allm bir det olarak devam kabul olunan, ciz grlen, reddedilen, yasaklanm, son derece aykr sfatlariyle bidatler derecelendirilmektedir (nalck, 2000: 80). Reayaya ilikin Kann-i Osmnnin dna kan yneticilerin bidatlarnn yarataca hakszlklar (mezalimleri) gidermek yine ynetenin grevidir. nalck, Orta-dou devlet ve hkmet sisteminin adalet ilkesi zerine kurulduunu belirtmektedir. Devletin zerinde kurulduu temel ilke olan adalet halkn ikyetlerini dorudan doruya hkmdara sunabilmesi ve onun emriyle hakszlklarn giderilmesi demektir. Buna gre, hkmdar, Tanrdan baka kimseye sorumlu olmayan tek otorite olarak, hakszl giderebilecek en yksek otoritedir. O, kendisinin otoritesini temsil edenlerin hepsinin stndedir ve onlarn yaptklar ktye kullanmalar ancak o bertaraf edebilir. 116
115 116

nalck, Osmanlda Devlet, Hukuk, Adlet, s. 76-77 Ibid., s.49; Ssnilerde her ayn ilk haftasnda raiyetten herhangi bir kimse divana gelmek ve dorudan doruya hkmdara ikyetini bildirmek hakkna sahipti. Nizml-Mlk, Siysetnmede bu detin gerek gayesini aklar.

53

Bu adalet anlay devletin var olabilmesi iin zorunlu koul olarak anlalmtr. Kutadgu-Biligde nl adlet dairesi yle tarif edilmitir: Memleket tutmak iin ok asker ve ordu lazmdr, askeri beslemek iin de ok mal ve servete ihtiya vardr. Hazinenin bu mal elde etmesi iin halkn zengin olmas gerektir. Halkn zengin olmas iin de doru kanunlar konulmaldr. Bunlardan biri ihmal edilirse drd de kalr. Drd birden ihmal edilirse beylik zlmee yz tutar (nalck, 2000: 75). Adaletin salanmasnda ikayet ve adaletname iki temel aratr. Kiilerin tek (arz- hl) veya toplu ikayetleri (arz- mahzar) zerine, padiah hakszlklarn giderilmesi iin emirler vermektedir. 117 Ayrca, padiah genel konularda, hakszlklar engellenmesi iin adaletnameler ilan etmektedir. Bunlarn ksaca incelenmesi, Osmanlda ynetenlerin denetlenmesine ilikin hukuksal mekanizmay kabaca ortaya koyabilir.

ikayetler: Arz- hl ve arz- mahzarlar

Kann-i Osmnnin dnda kan yneticilerin bidatlerinin yol at mezalimler (hakszlklar) karsnda reya/asker, zimn/mslman, herkesin ikyet iin arz sunma hakk vardr (nalck, 2000: 50). ikayetlerin biraraya gelinerek toplu olarak sunulmasna genellikle arz-i mahzar; kiilerin tek balarna yaptklar ikayetlere ise arz-i hl denir (s.55). rnein, btn bir kaza halkn temsil edenler, dorudan doruya kadya gidip onun vastas ile arz-i hlde bulunabilirler (s.50). Arz-i hal ve arz- mahzarlar, genel olarak kadlar araclyla divanlara sunulmaktadr. Aleyhinde ikayette bulunulabilecekler konusunda bir snrlama bulunmamaktadr. Halk padiahn yakn hakknda bile ikayette bulunabilir. Arza konu olan ikayetler farkl niteliklerde olabilir. Yani, idari konu, adli konu gibi trler veya zel tasnifler bulunmamaktadr. nalckn saptamasyla, haksz ve zararl durum, ekiynn veya memurlarnn soyguncuPadiahlar haftada iki gn mutlaka dorudan doruya halkn ikyetlerini (mezlim) dinlerler ve hakk yerine getirirler. Bylece, memleketin her yerinde zlimler ikyet korkusuyla ktlk yapmaktan ekinirler. ikyetler, genellikle Pdiah adna otorite icra edenlerin yolsuzluklarna kardr. Hatta dorudan doruya Pdiahn bir emri, bir kanun veya nizam aleyhinde de ikyette bulunulabilir. ... Btn slm devletlerinde Ssnlerde olduu gibi, bu messeseye birinci derecede nem verilmitir... s.17 nalck ikayet kurumuna ilikin rnekler aktardktan sonra Osmanl Devlet sistemine ilikin sonuca varmaktadr: Bu nokta, Osmanl devlet idaresinin, keyfi patrimonial sistem (bu Max Weberin Osmanl rejimini karakterlendirmesidir; o, keyfi patrimonializme Sultanizm adn takar) olarak yorumlanamayacan gstermektedir. Osmanllarda, adlet ve ikyet sisteminin brokrasi tarafndan yrtld, Osmanl brokrasisinin yerlemi kurallar ve greneklere tbi olduu, bylece Pdihn veya yaknlarnn keyfi tasarruflarn nlemeye alt unutulmamaldr. Ibid., s.53

117

54

luu, bir mahkeme kararn tanmama, borcunu dememe gibi genellikle kanuna aykr hareketlerden doma olabilir. Bir yre halknn ykk bir kprnn tamiri iin bavurmalar da ayn kategoride saylr. Kylnn toprak anlamazlklar veya bir tmar-erinin kylden alamad vergiler de bir ikyet konusudur (nalck, 2000: 51). Halktan kanuna aykr biimde vergi alnmas veya para toplanmas da yaygn ikayet konularndandr. ikayet zerine, Divan- Hmayunda konu incelenir, hkmn dorultusu gsterilir, gerei kadlara emredilir. Konu, idareciden kaynaklanan bir hakszlksa, emir hem kadya hem de idareciye ynelik olabilir: Pdih buyruklar, hkmler veya emr-i erfler, genellikle kadlara gnderilir. Zira, tarafsz bir hkme varmak, mahallindeki koullar hesaba katarak ve soruturma yaparak kann ve eratn yerine getirilmesi fonksiyonu kadlara verilmitir. ... Baz hkmler, hem kadya hem de urf idare adamna hitb eder. Sebebi, ilgili kiinin veya konunun, idar otorite zincirine tbi olmasdr. ... Baz hkmler ise, yalnz idare adamlarna hitbeder. Buna ait misl azdr (nalck, 2000:54). Hakszlklar (mezalim) yalnzca ikayetlerle ortaya kmaz. Ayrca, hkmdarn veya grevlendirdii kiilerin denetimi de hakszlklar ortaya karabilmektedir. Hkmdar, bu kontrol vazifesini halk arasnda ve krda tertip ettii gezintilerle veya klk deitirerek yapt teftilerle (tebdl gezmek), yahut da eyaletlere gizli veya ak gnderdii mfetti ve csslarla yerine getirir. Tahrr-i vilyet, umum bir tefti demektir. ... Ayrca, vilyetlerde kadlar, halkn toplu ikyetlerini arz-i mahzar denilen bir yazyla Sultan arz etme yetkisine sahiptirler (nalck, 2000:77). ikayetler, bidatlerin yol at mezalimleri, kadlar araclyla veya dorudan, hkmdara bildirmekte ve ikayet divanda grlp hkmdarn emri ile sonuca balanmaktadr. Ynetilenlerin ynetenlerin mezalimine kar korunmas iin kullanlan adalet ilkesinin teki ayan ise adaletnameler oluturmaktadr.

Adaletnameler
Haksz uygulamalarn dzeltilmesi iin padiaha yneltilen bireysel ya da toplu ikayetlerin yansra, padiahn da, tekil ikayetlerden bamsz olarak hakszlklarn giderilmesi iin genel emirler kard grlmektedir. Bunlar adaletname olarak adlandrlr. Adaletname, ikayetler zerine verilen tekil kararlardan farkl olarak, yneticilerin mezalimlerinin yaygnlamas zerine karlan ve kanunlar hatrlatarak veya yeni kurallar getirerek yneticilerin halka mezalimini yasaklayan genel emirdir. Tahta kan padiahn, yeni ve adil bir saltanat dnemi amak iin adaletname kard da grlmektedir. Adletnme, devlet otoritesini temsil edenlerin, reayaya kar bu otoriteyi ktye kullanmalarn, kanun, hak ve adlete aykr tutumlarn, olaanst ted-

55

birlerle yasaklyan beyannme eklinde bir Pdiah hkmdr (nalck, 2000:75). Adletnme yaygn bir hal alan birtakm hakszlklar, Padiahn yasakladn halka ve grevlilere bildiren bir genel beyannmeden baka bir ey deildir (s.78). Adaletnamelerin hedefi kadlar ve yneticilerdir. Padiah ynetici kullarna nizamn hatrlatmakta ve emirler vermektedir. Adletnme, hkm ve siyset sahibi yksek idarecilere, yani erat ve kanuna gre hkm verme yetkisini tayan kadlara ve beden cezalar uygulama yetkisine sahip olan otorite sahiplerine (tu ve alem sahiplerine), yani beylerbeyi ve sancak beylerine hitaben yazlr. Dorudan doruya onlar, belli eyleri yapmaktan meneder. Hkmn konusu bu otorite sahiplerinin kendi ilemleridir. Bakalarnn yaptklar zulmler de kendilerinden sorulmaktadr. Zira bu zulmleri nlemek de onlarn devleridir (nalck, 2000:121). En ok, ynetici snfn, kanun d veya mesnetsiz olarak reayadan para ve eya almas ya da onlara alma gibi birtakm ykmllkler getirmesini nlemek iin adaletname karlmtr. Adaletnamelere uymayanlar saptamak iin kurumsal bir yap bulunamamaktadr. Padiah adaletnamede, sorunlu yerlerde gizli tefti yaptracan bildirerek yneticileri uyarr: Tebdl-i sret ile her diyra mutemed ve nfizl-kavl kullarm ve kapclarm gndersem hufyeten yoklasam gerektir (nalck, 2000:122). Adaletnamelerde ve arz- hal ve arz- mahzarlarda grlen mezalim rneklerini nalckn almasndan aktarabiliriz: Grevlilerin kanunsuz salgunlar 118 salmas, kalabalk bir maiyetle kyleri devre karak kendilerini ve hayvanlarn besletmeleri adletnmelerin ve kanunlarn iddetle yasaklad en yaygn yolsuzluk ekilleridir (nalck:98). Kadlar, voyvodalar ile bir olup szde teftie kmakta, eitli yollarla reayay soymaktadrlar. ... Beylerbeyiler ve sancakbeyleri kendileri de cerme toplamak iin pek ok atl ile devre kmakta, bir kye varub nice gnler oturub cermeleri fazlasyla ve zulmle aldktan baka, reayann bedava hayvanlarn ve yiyeceklerini zaptetmekte, salgunlar salmaktadrlar. ... Reayadan r mahslnn aynen deil, para olarak alnmas, kanunlarn eskiden beri sk sk yasaklad yaygn kt detlerden biridir (s.102). Padiah hslarn veya byklerin hslarn iltizamla alan miller ve
118

Salgun veya salma reayadan istenen olaanst nakd veya ayn vergilerdir. Genellikle, hane bana belli miktarda arpa ve buday ve baka yiyecek eyler toplamaktan ibarettir. ... Grevlilerin reaya iin idt veya hizmet istemeleri, salgun salmalar, Osmanl Pdiahnn mutlak hukukuna bir tecavz saylr. Kanuna gre, toprak ve reaya Padiahndr. Toprak ve reaya zerinde onun iradesi dnda kimse bir tasarrufta bulunamaz. nalck, Osmanlda Devlet, Hukuk, Adlet, s. 98-99

56

voyvodalarn ar toplamada balca yolsuzluklar, sipahilerin yaptklarnn ayndr. Yani, onlar da r ayrmak iin vaktinde harman yerine gelmezler veya ar ya iken hesaplayp kurudukta o miktar zerinden alrlar (s.103).
H. 1018 tarihli adletnmade yer alan bir ikayet: ... askerler reayaya istesin istemesin bir bak, bir arakiyye (takke) veya bunun gibi bir ey brakmakta, karlnda damzlk diye birer koyun, birer kovan bal yahut ikier er kile hububat toplamakta, vermeyenlere dayak atmaktadrlar. Bundan baka reayann tarla, ba ve evlerini benimseyip imece diye zorla altryorlar, odunlarn imece ile tatyorlar ve hizmete gitmeyenlerin parasn alyorlar ve dvyorlarm. ... Btn bunlar Pdiaha duyurulduunda karlan bu adletnmede, Pdiah bu suiistimalleri yasaklyor ve bu ileri yapanlar si ve zlim sfatyla kulluktan karyor ve idamlarna hkmediyor. Her kyde ahaliden bir yiitba seilmesini ve bu gibileri tutuklamalarn ve kad mahkemesine getirmelerini emrediyor (nalck, 2000:100). Cisrimustafa kazsndaki kyler arz gnderip hukuk ve rsmlarn kann ve defter mucibince kend zbitlerine ed ettikleri halde, irmen Sancak-beyi ve Subalar veya adamlar, kasabaya ve kylere gelip reyann evlerine konup besava yem ve yemek ve arpa ve saman ve koyun ve kuzu ve ya ve bal ve kaz ve tavuk ve odun ve otluk vesir zahirelerin ... ve kll akalarn alp zulm etmektedirler. Yasaklanmas iin hkm isterler (nalck, 2000:51-52).

Sadece rfiyenin hakszlklar deil, eriyyenin hakszlklar konusunda da arzlar bulunmakta ve hakszlklar gidermek iin adaletnameler karlmaktadr: Kad, bir yerde nib mahkemesi kurduu zaman o nhiyeden alaca resimlerin gelirini pein bir para karlnda, nibe brakr. Yani, niblii satar. Bu bir nevi iltizamdr ve Osmanl devletinde memuriyetleri iltizamla satma yntemi zellikle 16. yzyldan sonra geni bir uygulama alan bulmutur. ... Bu nibler, verdikleri paray karmak ve kr etmek iin nhiyelerinde sk sk devre kmakta, fazladan eitli resimler toplamak iin reayay rahatsz etmektedirler. Bu rahatszl artran bir nokta da, niblerin kalabalk bir maiyetle kylere inmesi, kendisini, adamlarn ve hayvanlarn kylye bedava besletmesidir (nalck, 2000:107).
H.947 tarihli adletnme, ancak eskiden beri nib oturmu veya nibe ihtiya olan yerlere nib tayin edilmesini, niblerin garazsz, yarar kimselerden seilmesini emretmekte, niblerin devre kmasn yasaklamaktadr (s.107).

57

(H.1054/1644 tarihli adletnmeden anlaldna gre), Adala kazas halk ikayet ederek kadnn eskiden beri oturageldii yerde oturmadn, nib, kethd ve adamlar ile il zerine devre kp ky ky dolatn, halkn evlerine konuk olup adamlarna ve hayvanlarna bedava yiyecek ve yem aldn, Pdiah-kapsndan emredilen vergileri fazla tahsil edip fazlasn kendi cebine attn, b-namz tefti adyla bir kyden ok para topladn, miraslar yetikin olduklar ve kaddan taksimi yapmasn istemedikleri halde miras taksimi yaptn ve resm-i ksmeti fazlasyla aldn ve sir vesikalar iin de kadnn ve adamlarnn fazla resim istediklerini ileri srm ve Pdiahtan bu hakszlklar nleyen bir ferman rica etmilerdir (s.108). 1565 tarihli adletnmeye gre, kudretl olan kimesneler reayann kzlarn, velilerinin gnl olmadan zorla istedikleri kimselere nikh ettiriliyorlar yahut karlarn boattrp istedikleriyle evlendiriyorlarm. Bu gerdek resmiyle ilgili bir yolsuzluktur. Ayn yolsuzluk, H.1005 tarihli adletnmede ehirlerde ve kasabalarda oturan mteferrikalar ve avulara yklenir (s.118).

Ynetilenlere hakszlk yapan ynetici kesimlerini ve mezalim konularn nalck u ekilde belirlemektedir: Adletnmelerde, reayaya zulm yapmakla ve onlar soymakla sulandrlanlar, balca vzerr, beylerbeyiler ve sancak beylerinin adamlar, yani voyvodalar, subalar, kethdlar, kadlar ve nibleridir. Keza, evkaf ve emlki idare edenler, gelirleri toplamakla grevli emnler ve miller (mltezimler) ve ehirlerde ve kasabalarda yerlemi kapkulu mensuplar ve zellikle bunlardan alt blk sipahiler, zellikle ar ve reayadan aldklar rsm dolaysyla anlmaktadr. Beylerbeyi ve beyler de, kalabalk maiyette devre kmak ev salgun salmakla sulandrlmaktadr (nalck, 2000:117). Konumuz bakmndan, Osmanl adalet sistemini ayrnts ile verebilmemiz mmkn deil. Ynetilenlerin maruz kald mezalimleri giderecek arz- hal ve adaletname mekanizmalarna ksaca deindik. unu syleyebiliriz, idare aleyhinde ikayet, idarenin ikayet ile denetlenmesi, Tanzimat dneminde merkez ve tara meclislerine ikayetler hakknda karar vermek yetkisi tannmadan nce de Osmanl hukuk sisteminin ve halknn bildii bir yntemdir. Tanzimatn kuraca meclis tipi yaplarda ikayet araclyla denetim mekanizmas, lke corafyasna tamamen yabanc bir sistem olarak girmemitir. Osmanlda bir uyumazlk yarglamas deil de hakszlk konusunda ynetici aleyhindeki ikayetin halli szkonusudur. 58

Osmanl adalet sisteminde, devlet gcnn kullanm dolaysyla kiilerin urad hakszlklar gideren bir mekanizma mevcuttur. Ancak bu bir yarglama olarak dnlmemitir. Bir uyumazlk yarglamas deil de hakszlk konusunda ynetici aleyhinde yaplan bir ikayetin halli szkonusudur. Nitekim ikayet dorudan divana gnderilebilir. ikayetin kadya da verilebilmesi mmkndr. Fakat bu durumda kadnn ynetici aleyhinde dorudan hkm verebilmesi mmkn deildir. Ynetici hakknda hkm en yksek otorite, yani adaletin ve devlet gcnn sahibi olan padiah vermektedir. Hkm kural olarak kad araclyla somutlaacak ve uygulanacaktr. Bu mekanizma tipik bir yarglama deildir. Mezalime urayan tebaaya adalet datlmaktadr. Adalet datma, zorunlu olarak yarglama yapmay iermez. Ynetenlerin denetlenmesi iin Tanzimat sonras kurulan mekanizma da ayn damardan ilerlemitir. Yani, ynetenlerin denetlenmesi bir yarglama olarak dnlmemektedir. Bu gelenek Cumhuriyet Dantaynn kuruluuna kadar srmtr. 1920ye geldiimizde bile idari dava terimi, kullananlara hibir ey anlatmamaktadr. Gnmz Dantaynda, idareden gelen yelerin yarglama yapmasnda ve idare lehine bir yerindelik denetimi yaplmasnda da bu gelenein izlerini grebiliriz. Tanzimat sonrasnda kanunlatrma hareketi, zellikle ceza kanunnamesi, yneticilerin grev alanlarn belirginletirmekte, yetkilerine belirgin dayanaklar oluturmakta bunun sonucunda da yasaya dayanmas gereken idare dncesinin gelimine yol amaktadr. Bu dnem, modern idarenin oluumuna tanklk eder. Varoluu padiahn (veya daha kolektif olarak sarayn) iradesine dayanan yneticilerin yerine, yetkilerle tanmlanan makamlardan oluan idare olumaya balamtr. Padiah ve kullarnn ynetiminden, devletin ve grevlilerinin ynetimine doru bir gelime yaanacaktr. Bu yeni devlet rgtlenmesinin geliimine elik eden denetim mekanizmas, elbette sonucu o olsa da, hakszln giderilmesi olarak dnlmemekte, yeni ve dzenli ileyen (vergi toplayabilen) bir idare yaratmann arac olarak kullanlmaktadr. Ama, idareyi dzeltmek, dzgn bir idare kurmaktr. Yeni yapda denetim arac olarak ikayet, yine temel yol olarak kullanlmtr. Yeni kurulan idarenin bir paras olan ama, seimle gelen yeler ve meclis tipi yap olmas zellii dikkate alndnda gnlk yryen idarenin belli oranda dnda bulunan ve vilayet ile altbirimlerinde yer alp halka yakn olan ve bunun da tesinde yeni dzeni simgeledii dnlebilecek yaplara bavuru szkonusudur. Tanzimatn merkez ve tara meclisleri, her seferinde yeniden aldklar padiah rzas ile deil, kan yeni yasalardan aldklar yetkilerle denetim yapmaktadr. Elbette bu meclisler padiah iradesine dayanan yasalarla

59

(nizamnamelerle) kurulmutur ve yine bu iradeyle deitirilebilir. Bununla birlikte yasallk, bir usul anlatt iin keyfilik nnde bir gvencedir.

Tanzimat sonrasnda, idarenin yargsal denetiminin evrimini belirleyen temel iradi mdahalelerden biri de adalet sistemini dzeltmektir.
Bozulan adalet sistemini dzenlemek amacyla yargy idarenin mdahalelerinden korumak iin aba sarf edilmitir. Tanzimat sonrasnda da bu konuda nlemler alnmaya devam edilmitir. Ayrca Tanzimat sonrasnda eri mahkemelerin yansra nizamiye mahkemeleri kurulmas gibi yapsal nlemler de gelitirilmitir. Klasik dnemde hem idari hem de yargsal grevleri olan kad, 19. yzyl banda, Tanzimat ncesinde, ynetsel grevlerinden arndrlarak gerek bir hakime dnmtr. 119 Kadlarn, adalet dnda bir ile uramamas iin eitli nlemler alnmaya allmtr. Mays 1795, Ocak 1798 ve Mays 1802 emirlerinde kadlarn adalet dndaki ilerle uramas yasaklanmtr. adrcnn saptamasyla, kad ve naiplerin grevli bulunduklar yrenin ileri gelenleriyle anlaarak merkezden gnderilen yneticilere kar tavr takndklar, baz blgelerde bunlarn kkrtmalar sonunda ayaklanmalar kt grlmektedir. Bunun nne gemek iin kadlarn ynetim ilerine karmamalar yalnz adaleti ilgilendiren konulara eilmeleri isten[mi]. ... kadlarn eri iler dnda, gvenliin salanmas, ekya ve zalimlerin yakalanmalar gibi eylere karmamalar gerektii nemle emredil[mitir]. 120 Kadlara hakim olabilmek ve adaleti dzenleyebilmek iin, idare ile yarg ayrln ilk kez III. Selim aka istemi, ancak bunda baarl olamamtr. II. Mahmut ise, kadlar ceza tehdidiyle yola getirmee alm ve Tark-i ilmyyeye dair Ceza Knunnamesini (lmiye Snfna Ait Ceza Yasas) karmtr. 121 Bunun yansra, kadlarn, ynetimle ilgili grevleri yeni kurumlara devredilmeye allmtr. zellikle Yenieri Ocann kaldrlmasndan sonra ehirlerde gvenliin korunmas, ekonomik hayatn yeniden dzenlenmesi iin yeni nlemler alnm, ihtisap nazrl, defter nazrl, sandk eminlii gibi yeni kurumlara yer verilerek mahkemede grlen ilerin byk bir ksm buralara aktarlmtr. 122 Tanzimat ile birlikte, adalet sisteminin dzenlenebilmesi iin yeni mahkemeler kurulmas yolu seilmitir.

119

120 121 122

Musa adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yaps, Trk Tarih Kurumu, Ankara, 1997, s.80 Ibid., s.81 Ibid., s.84 Ibid., s.87

60

eriat mahkemelerinin, cemaat mahkemelerinin, konsolosluk mahkemelerinin ve memur yarglamas yapan idare meclislerinin yansra nizamiye mahkemeleri almtr. Nizamiye mahkemeleri, mslim gayrimslim tm Osmanl uyruu iin ortak mahkemelerdir. Ticaret Mahkemeleri 1846 ylnda kurulmaya balanm; 1868de 64 byk yerleim merkezinde ticaret mahkemesi kurulmu ve 1875te say 120yi bulmutur. Klasik Osmanl yarglama sisteminde, hukuk ayrmas sadece, mslimlerin ve gayrimslimlerin tabi olduu hukuklarn farkll eklinde ortaya kmaktadr. Mslman tebaa eri ve rfi hukukun bileiminden oluan tek bir hukuka tabiidir. eri ve rfi hukukun, kaynak bakmndan birbirinden ayrl ise hukuksal uyumazlklarn halli iin ayr yarg makamlar kurulmasn gerektirmemitir. Ancak, memleket nizam, reayann geiminin korunmas ve siyasete ilikin konulardan, yani yneten ynetilen ilikisinden kaynaklanan uyumazlklar zmek kadnn deil, hkkm seyf ve siyaset olan vkely devletin grevidir. Bu bir hukuk farkllamas deil yntem farkllamasdr ki, Tanzimat sonrasnda da derinleerek srmtr. Tanzimat dneminde yaanan gelime ilgintir. Bir yandan dini aidiyet bakmndan hukuklar ortaklatrlmaya allrken bir yandan da zellikle memur yarglamas konusunda, idare hakkndaki ikayetlerde zgl kurallar ve yntemler kullanlmtr. mparatorlua, zellikle liman kentlerinden yerleen kapitalizm sonucunda, bireyler eitlenir ve hukuk ortaklarken devlet faaliyetinin ve grevlilerinin hukuken farkllaabilecei de kabul edilmektedir. Yarglanma ve denetlenmede yntem farkllamasnn ve hukuk farkllamasnn (kamu hukuku - zel hukuk) yerlemesi Cumhuriyet dneminde kesin biimde gerekleecektir. Hukuk farkllamas, Tanzimatta ve Cumhuriyet dneminde kamu hizmetlerinin gelimesi ve yzyl banda bu maddi yapy kavrayacak hukuksal bilginin Fransz idare hukukundan esinle oluturulmasnn da bir sonucudur.

II. Modern darenin Olumas

Trkiyede idari yargnn tarihi, Osmanl modernlemesinin tarihidir. darenin denetlenmesinin modern aralarnn gelitirilmesi, Osmanlda kapitalizmin gelimesi veya kapitalizmin Osmanl topraklarna giriiyle balantldr. dari yargnn varl iin gerekli olan temel unsur idare, yneten-ynetilen ilikisinde ilkinin etkinliini ifade etmek iin tarihin her dnemi iin kullanlabilecek anlamda idare deil de yasal-ussal brokrasi anlamnda idare Osmanlda Tanzimat ile oluturulmaya balanmtr. Osmanl modernlemesi Tanzimat, ayn zamanda, kapitalizmin hukuki kuruluunu da anlatr. Bu nedenle, modernleme ablonu ile aklanamayacak bir zenginlik barndrr. Modernleme kapitalizmin toplumsal ve

61

siyasal yapya yerlemesidir. Kapitalizmin girdii corafyada yaaca eitsiz gelime, yani o corafyann en geri toplumsal zelliklerini tamamen tasfiye etmeden kapitalist retim ilikilerini yerletirebilme zellii, kendisine elik eden modernlemenin de hep eksikli ve elikili yaanmas sonucunu dourur. Bu nedenle gerek Osmanl lkesinde kapitalizmin geliimini ve gerekse Osmanl modernlemesini, izgisel bir tarih anlayn benimseyerek Avrupa kapitalizminin kalplar ile okumaya almak ve bu kalplara uymad iin armak veya eletirmek doru olmayacaktr. Ayn durum, Trkiyede idari yargnn tarihi iin de geerlidir. Osmanl lkesine giren ve yerleen kapitalizm toplumsal ve siyasal yapy dntrmesi ile kamu hizmetleri ile kurulan devlet rgtlenmesi, yasal-ussal idare, yasal statleri igal eden kamu grevlileri, dzenli ortak yarg, vatandalk ba, yasama srecinden geirilerek oluturan kanun (nizamname) anlay vb.leri Osmanl tanzimatnn temel yenilikleri olmutur. darenin yargsal denetimi de bu tarihsel balam iinde yer alr. Osmanl corafyas dnyada gelien kapitalizmin etkisinden uzak kalmamtr. Osmanl 16. yzylda balayan ve adm adm gelien bir sre iinde Bat Avrupa merkezli dnya pazar ile btnlemitir. Balangta tahl ve hammadde ihracat biiminde ortaya kan bu btnleme, 19. yzylla birlikte ayn zamanda Osmanl lkesinin ykselen sanayi kapitalizminin mamul rnlerinin bir pazar haline gelmesiyle ileri bir evreye ulamtr. 123 Bu srete devletin mali bunalm ve bunu ama aray dntrc mdahalelerin (rn. reformlarn) tetikleyicisi olmutur. Devletin mali bunalm, Bat Avrupada ticaret sermayesinin ykselii ve bunun sonularndan biri olarak Ortadou/Akdeniz transit ticaretinin gerilemesiyle balantldr. Ticaret gelirleri zayflad oranda daha masrafl fetihlere girime aray ve ateli silahlara dayanan merkezi ordunun askeri baarlar iin zorunlu olmas devletin giderlerini artrmtr. Ayrca ticaret yollarnn deimesi nedeniyle devlet gelirlerinde nemli bir azalma yaanmtr. Bunun yansra, lke corafyas dnya pazar ile btnletii oranda, devletin dorudan retici ile ilikisinin yerini, reticinin tccar ile ilikisi alm ve bu da devletin dorudan reticinin rettii art rnn gittike daha kk bir blmne el koymasna dolaysyla gelirlerinin azalmasna yol amtr. 124 Bu nedenlerle devleti ynetenlerin 19. yzyldaki temel aray, corafyay yeni ve dzenli bir rgtlenme ile denetleyerek gelirlerini artrmak olacaktr.

123

124

Sungur Savran, Trkiyede Snf Mcadeleleri, Kardelen, stanbul, 1992, s.20 Ibid., s.21

62

Kapitalist btnlemenin snfsal aktrleri tccar, mltezim (1840ta kaldrlmakla birlikte ilk sene sonunda vergi gelirlerindeki d nedeniyle hemen geri dnlmtr) ve brokratlar olarak saptanabilir. Uluslararas ticaretteki arac roln oynayan (komprador) tccar, ticaret burjuvazinin ekirdeini oluturmutur. Tccar ve mltezimin elinde bir parasal sermaye birikimi olumu ve tefeci sermaye ortaya kmtr. Bunlar, Osmanlnn kapitalist dnya sistemi ile btnlemesinin araclardr. Brokrasi de bu srete bir blnme yaam ve bir kesimi ile gelien snflarla ittifak iine girmitir. Blnme, Bat Avrupada ykselen kapitalizm karsnda Osmanl Devletinin yaad iktisadi, siyasi ve askeri bunalma deiim yoluyla zm retmeyi dnen yneticiler ve muhafazakarlar arasnda gereklemitir. Bunun sonucunda brokrasinin belirli bileenleri Batllama olarak adlandrdmz bu srece maddi karlarla balanmtr. 125 Osmanl tanzimat, siyasal ve hukuksal alann, gelien kapitalist ilikilere uygun olarak kuruluudur. rnein, Tanzimat ferman ilk kez Padiahn tebaasna (en bata kapitalist glerin korumas altndaki gayrimslim ve yabanc tccara ) msadereye kar gvence vererek zel mlkiyeti gvence altna almtr. Arazi Kanunnamesi, belirli snrlamalara ramen toprakta zel mlkiyeti tanyarak yzyllara yaylan bir sre iinde fiilen olumu olan zel mlklere yasal bir klf salamtr. 126 Yine rnek vermek gerekirse, Padiahn yetkilerini snrlama yolundaki giriimler, yeni ykselmekte olan mlk sahibi snflarn ve politik temsilcilerinin siyasal iktidara admlarn atma ynndeki eilimler 127 erevesinde de deerlendirilebilir. 128 Osmanlda kadlk mahkemelerinin yansra kurulan ilk modern mahkemelerin, ticaret mahkemeleri (1846) olmas da dikkat ekicidir. eri hukuku uygulayan kadlklarn yansra modern mahkeme kurulmas ihtiyac Osmanl topraklarnn kapitalist dnya sistemine
125

126 127 128

Ibid., s.25-27; [1839dan sonra] Aydn brokrat zmre, mparatorluun ilevini yitirmi kurumlarn ve sarslan merkez otoriteyi yeniden kurmak, devleti mal, idar, adl alanlarda dzenli bir yapya kavuturmak iin hakimiyeti ele geirdiler. lber Ortayl, Trkiye dare Tarihi, Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits Yaynlar, Ankara, 1979, s.264 Savran, Trkiyede Snf Mcadeleleri, s.24 Ibid., s.24 Islahat dneminde kapitalizmin ortak hukuku yaratlmaya allmtr: eriat, dini bir hukuk sistemi olduu iin, din ve mezhepleri muhtelif olan bir tabaaya tatbik edilmezdi. Bu sebepledir ki, Abdlmecit devrinde Avrupa kanunlarndan faydalanlmak suretiyle, ceza, ticaret ve arazi kanunnmeleri meydana getirilmiti. Enver Ziya Karal, Osmanl Tarihi (Islahat Ferman Devri, 1861-1876), c.VII, 6.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000, s.170. Tebaann devlet ile olan hukuki ba da karlan Osmanl Tbiiyeti kanunu ile deitirilmitir. Tbiiyet kanunun balca zellii, Mslman ve Hristiyan tefriki yaplmakszn btn tebaaya amil oluu idi. Osmanl tbiiyetine gemek iin Mslman olmak gibi bir art da aranmyordu (Ibid., s.177).

63

balanmasnn sonularndan biridir. Avrupa lkeleriyle gelien ticari ilikiler, ortaya kan yeni ekonomik anlamazlklar, mparatorluk bnyesinde yeni bir rgtlenmeyi zorunlu klmtr. 129 Osmanlnn 19. yzylda yaad bu deiim iki ynldr. 130 Kapitalist gelime ayn zamanda yar-smrgeleme olarak yaanmtr. Smrge, siyasal bir kavramdr ve siyasal olarak bir merkez lke tarafndan ynetilen lke veya blge anlamna gelir. Yar-smrge ise, politik bamszlna sahip olmakla birlikte, modern devlete zg baz ilevsel alanlarda yetkileri emperyalizme devretmi lke demektir (Savran:30). Ulusal parann ynetimi ve devlet maliyesinin dzenlenmesi, modern devletin ekonomiye ilikin zorunlu olarak yerine getirmesi gerekli temel ilevlerindendir. 19. yzylda Osmanl, bu iki ilev zerindeki denetimini de yitirmi ve emperyalizmin yar-smrgesi haline gelmitir. Kapitlasyonlarn yansra 1838de ngilizlerle ve teki kapitalist glerle imzalanan Ticaret Anlamalar sonucunda Osmanl devletinin kendi gmrkleri zerindeki denetimini yitirmesi ile ilk belirtileri ortaya kan bu sre, ardl yzyln ikinci yarsnda dev admlarla gelimitir. 1856da yabanc sermaye tarafndan kurulan Osmanl Bankas, 1862 ylnda lkenin Merkez Bankas roln stlen[mitir]. Bylece ulusal parann ynetimi d glere devredilmi, yar-smrge statsne doru byk bir adm atl[mtr]. Sre, 1854te balayan d borlanmann yaratt bunalm
129

130

adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ..., s.280; zellikle Batl lkelerle yaplan ticaret szlemelerine bal olarak artan ticari ilikiler, eitli hukuksal sorunlar da beraberinde getirmiti. Avrupa usul ve teamllerine yabanc olan yarglar, bu sorunlar zecek mesleki donanma sahip deillerdi. Bu nedenle daha o devirde ticaret davalar, tccarlar tarafndan seilen kiilerden oluan ve yarglama ileriyle megul olan zel meclislerde grlmekteydi. ... bu meclisler ticari uyumazlklar zerken dinsel hukuk ile bal deillerdi. Tanzimatn hemen ncesinde 1838 ylnda Hariciye Nezaretine bal olarak hariciye mstearnn bakanl altnda be yeden oluturulan Umur-u Nafia Meclisi, ticari davalara bakmakla grevli klnd. 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ve daha sonraki dzenlemelerle lke geneline yaylan nizamiye mahkemelerinin grev ve yetkileri giderek genilemeye balad. Yaplan her yeni dzenleme, eriye mahkemelerinin grev ve yetkilerinden bir para kopard. 1879 tarihli Tekilat- Mehakim Kanunu ile rgtlenmesi byk lde tamamlanan nizamiye mahkemeleri, devletin temel yarg kurumu haline geldi. Nizamiye mahkemelerinin gerek uyguladklar hukuk ve gerekse yapsnn laik karakterli olmas, bu mahkemelere, toplumu oluturan tm bireylerin hukuksal sorunlarna bakma olana verdi brahim Duran, Yaps ve leyii tibariyle Osmanl Yarg rgt ve Tanzimat Dnemindeki Gelimeler, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul, 1999, s.154, 189; Tanzimat dneminde yarg rgtndeki dnmler iin bkz. Glnihl Bozkurt, Bat Hukukunun Trkiyede Benimsenmesi (Osmanl Devletinden Trkiye Cumhuriyetine Resepsiyon Sreci (1839-1939), Atatrk Kltr, Dil ve Tarih Yksek Kurumu Yaynlar, Ankara, 1996, s.114 -128 Savran, Trkiyede Snf Mcadeleleri, s.29-31

64

sonucunda Osmanl maliyesinin ynetiminin yabanc devlet temsilcilerinden oluan bir idareye, Dyun-u Umumiyeye devredilmesi ile tamamlanmtr (Savran:30-31). Osmanl tanzimatnn bir yandan kapitalizmin hukuksal-siyasal kurumlarn yaratr ve bu anlamda Cumhuriyeti ncelerken yar-smrgeleme sreciyle de yeni gericilikler yaratm olduu da bu dnem gelimeler deerlendirilirken gzden uzak tutulmamaldr. Savrann saptamasyla emperyalizm anda kapitalizmin yeni gelimeye balad lkelerde, kapitalizm bir yandan da yepyeni trden gericiliklerin kayna olur. leri bir atlma gerici bir biim kazandran bu yeni dnya durumu, Trkiyenin tarihine damgasn btn gcyle vurmutur (Savran:31). Tanzimat, Osmanl Devletinde modern brokrasinin ve idareden ayr bir yarg ilevinin kuruluudur. Ancak bunun basite brokratik yenilenme veya modernleme olarak anlalmamas gerektiini, yukarda ksaca vermeye altmz maddi dnmlerle birlikte dnlmesi gerektiini hatrlatalm. Marxn saptamasyla brokrasi, sivil toplumun (retim ilikileri alannn OK) devlet biimciliidir. (Bir korporasyon olarak) devletin bilinci, devletin iradesi, devletin gcdr .... Brokrasi gerek devletin yanndaki imgesel devlettir; devletin ruhsalldr. Bunun sonucunda devlete ilikin herey biri gerek, biri brokratik olmak zere ift anlamldr. Brokrasi, devletin varoluunu, toplumun ruhsal varoluunu elinde tutar. 131 Osmanl tanzimatnda yaanan brokratik dnm anlatmak ayn zamanda, gerek devletteki ve bunun da tesinde retim ilikileri alanndaki (sivil toplumdaki) dnm anlatmaktr. Sorun bunlar arasndaki balantnn her seferinde yeniden kurulmasdr. Trkiyede idari yargnn tarihine ilikin bir almada, brokratik yenilenme zaten konuyla balants erevesinde ele alnan snrl bir balkken bylesi bir giriimde bulunabilmemiz mmkn deildir. Bunun yerine, brokratik dnm ile dierleri arasndaki balantnn varln varsaymakla yetiniyoruz. Osmanlda modern idarenin douu, ynetici snfn kalemiye diye bilinen dalnn 1830lardan sonra, mlkiye diye bilinen yeni bir oluuma dnmesinden 132 izlenebilir. Bu dnm, Osmanl modernlemesinin rahatlkla takip edilebilecei ak bir olgusalla sahiptir.
131

132

Karl Marx, Critique of Hegels Philosophy of Right (1843), The Executive blm. (http//www.marxists.org); Farkl bir eviri iin bkz. Karl Marx, Hegelin Hukuk Felsefesinin Eletirisi, (ev.Kenan Somer), Sol Yaynlar, Ankara, 1997, s.70-71 Carter V. Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye Osmanl Memurlarnn Toplumsal Tarihi, (ev. Gl aal Gven), stanbul, Tarih Vakf Yurt Yaynlar, 1996, s.4; Ayrca, Tanzimat dneminde ynetimin modernlemesi iin bkz. lber Ortayl, Trkiye dare Tarihi, Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits Yaynlar, Ankara, 1979, s.264-302

65

Osmanl idaresini, saray ve padiahn kullar ile tanmlayabiliriz. mparatorluk corafyasna yaylm bir Osmanl idaresinden sz edilebilmesi gtr. 133 Bununla balantl olarak da idarenin denetlenmesinde, yneten-ynetilen ilikisinden doan hakszlklarn giderilmesi iin kurulan, kurumsall zayf bir mekanizma szkonusudur. Geleneksel Osmanl idaresinde brokrasinin boyutlar hakknda fikir verebilmek iin kalemiye snfna ilikin saylardan yararlanabiliriz. Findley, hem bakentteki hem de taradaki dairelerde hizmet eden katiplerin saysn, 1790 yl itibariyle yaklak 2000 olarak vermektedir. 134 eitli ekillerde iktidar kullanan kiilerin saysnn bu denli az olmad aktr. Ancak hkmdarla aka grev balants iinde olan veya aka onun kulu olarak grev yapan, tebaann karsna bu sfatla kan kiilerin says azdr. Tebaann idare ile temas bu nedenle snrldr. Bunun dnda devlet hizmetlerindeki snrllk da ayn sonucu dourmaktadr. Bu durumda, uyruklarn yneticilerden kaynaklanan ikayetleri iin, dzenli/sistemli/kurumsallam bir denetim yaratlmam olmas aklanabilir. 1800lerden itibaren devletin, tekilat araclyla, kendi rgt ve adamlar araclyla hakimiyet alann ynetme abasnn sonucu olarak idare olumaya balamtr. Merkezilemeyi, iktidarn sarayda toplanmas olarak alglayan II Mahmut (1808-1839) bile kendisini uzak eyaletlerde ve darda temsil edecek bir st dzey hkmet hizmetlileri kadrosuna ihtiya olduunu grm ve bunu yaratmaya almtr. 135 II. Mahmut, ilk nezaretleri kurmu; memur rtbelerinde yeni bir hiyerari oluturmu; eski yksek mevkilere yllk tevcihat uygulamasn kaldrm; eski tahsisat sistemi yerine maa sistemini getirmi; memurlarn eitimi iin yeni okullar am ve kulluun baz temel unsurlarn ilga etmitir. 136 ada
133

134

135 136

Tanzimata gelinceye kadar, Osmanl mparatorluunda, mlki idarede devlet otoritesi iki ana messeseye istinat etmiti. Bunlardan biri ordu, dieri adliye idi. Tanzimat ile beraber mlki idare ad ile ordudan ve adliyeden mstakil olan bir nc ana messesenin kurulmasna giriilmiti. Bu messese, Abdlaziz devrinde ancak kendine has bir karakter kazanmya balamt. Enver Ziya Karal, Osmanl Tarihi (Birinci Merutiyet ve stibdat Devirleri, 1876-1907), c.VIII, 5.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000, s.320 Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye..., s.22; Findley saynn dklne ilikin bir aklama getirmektedir: Bu say, bu boyuttaki bir imparatorluk iin artc lde kk gibi grnmekteyse de, kalemiye mensuplarnn yerel ynetimlerde o zamana dein henz birincil derecede sorumluluk sahibi olmadklar gznne alndnda, akl almaz deildir. Ibid., s.25 Ibid., s.25, ... Reit Paa, Babilinin idarede tam hkimiyetini salamak iin ynn ve ulemnn nfuz ve tahakkmnden kurtulmu, merkezin emirlerine bal emniyetli bir memur kadrosu meydana getirmek iin de byk gayret sarfedecektir. Zira Tanzimatn uygulanmasna kar en byk engeli, bu yeni

66

bir mlkiye personel sisteminin temellerini atan bu yenilikler 1877 ylnda personel sicil sisteminin kurulmas; 137 1880lerde memurlarn ilerlemesi ve emekli olmasnn dzenlenmesi, emekli sand oluturulmas ve mlkiye memurlar komisyonunun kurulmas ile yerletirilmi ve gelitirilmitir. 138 Bu yenilikler hibir zaman tam olarak gerekletirilememitir. rnein maa sistemi Cumhuriyete kadar hibir zaman dzgn ilememitir. Ancak bunlar, evrim srecini besleyen temel kanallar olmutur. Devlet grevlileri sisteminde, mlkiyeye, modern idareye doru yaanan bu gelimeler sonucunda, memur saysnda nemli bir art yaanmtr. 1877 yl itibariyle sicil kaytlarndan yola klarak yetmi bin says verilmektedir. Karaln saptamasyla, II. Abdlhamit devrinde, mlki idarede kullanlan memurlarda byk bir artn meydana geldii grlmektedir. Bylece devlet idaresi brokratik bir karakter kazanmtr. 139 Mlkiye memurlarnn sayca art, hkmet ilevlerindeki eitlenmeyi ve bu eitlenmenin tebaann yaamna dorudan etkisini de yanstmaktadr. 140 Verdiimiz say katiplere ilikindir. Bunun dnda, Findleyin saptamasyla, mparatorluk apnda altyap yaratmas gereken bakanlklarda alan memurlarn says ok daha fazlayd. yana kar balatlan hareketin ardndan, mlkiye memurlar yerel ynetimlerde (tarada -OK) ilk defa birincil dzeyde sorumluluk aldlar. Laik bir hukuk ve adli sistemin kurulmasyla ilk kez nemli adli yetkilere sahip oldular. Modern nfus saym ve yazm sistemleri, Osmanl uyruklarnn nfus ktlar ve pasaport almak iin devlet memurlaryla ilikiye girmelerini gerektirdi. Maarif Nezaretinin denetimindeki yeni okullardaki retmenler kken olarak brokrattlar. Memurlar, tccar ve haclarn hareketlerini kstlayan

137

138

139 140

siyaset karsnda nfuz ve manfaatleri tehlikeye den balca iki snf ulem ve yan kacaklard. Halil nalck, Sened-i ttifak ve Glhane Hatt- Hmynu, Belleten, c.XXVII, s.615 Devletin grevlilerine ilikin olarak Tanzimat dneminde gerekletirilen yenilikler, 1876 Anayasasnda, genel anayasal ilkelere dnmtr (Anayasa, m.39, 40, 41). Buna gre, memuriyetlere tyin, usulne gre ve ehliyet ile liyakat esasna gre yaplr. Memurlar kanunen azli mucip hareket tahakkuk etmedike veya kendisi ekilmedike veya devlete zaruri sebep grlmedike azl ve tebdil olunamaz. Her memurun grev alan kanunla belirlenir ve her memur grev alan iinde sorumludur. Memur, kanuna aykr durumlarda mire itaat, sorumluluktan kurtarmaz 1876ya gelindiinde artk memur snf olumu ve yerlemitir. Memur, ynetimin temeli olarak grlmektedir. Yeterli ve alabilen memur, imparatorluun gvencesi olarak dnlmektedir. Karal, Mebuslar Meclisinin, 20 Mart 1877de, aln mteakip, mlki idare konusunu ele aldn, sorunlar uzun boylu tarttn aktarmaktadr. Karal, Osmanl Tarihi (Birinci Merutiyet)..., s.323 Ibid., s.332 Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye..., s.23

67

karantinalarda da nemli bir rol oynuyorlard. Mlkiye memurlar daha nce hibir zaman olmad kadar halkla yz yze gelmilerdi. 141 Aada, idari yargnn tarihsel evriminin balangc olarak ele alacamz, tara meclisleri (muhassllk meclisleri, eyalet meclisleri), modern idarenin olumasnda nemli aama olan Devletin tara rgtlenmesinin yenilenmesi erevesinde yer alr. Devlet rgtlenmesinde, mali merkezileme arayyla birlikte ilev farkllamas da balamtr: Muhassllk rgtnn oluturulmasyla mparatorluun kuruluundan beri hem mali ve hem de idari-askeri grevler yklenmi olan vali, sancakbeyi daha sonralar mtesellimlerin mali ykmllkleri kaldrlm; sancaklarn her trl vergi gelirlerinin toplatlmas ii merkezden atanm muhasllara braklmtr. 142 Tara rgtlenmesinin dntrlmesinde sadece bir ilev farkllamas deil, devlet iin ilev stlenilmesi de szkonusudur: Eyalet Meclisleri Talimtnamesinin (1849) altnc blm (4248. maddeler) lkenin bayndrlk ve eitim-retim ileriyle meclisin ilikilerine ayrlmtr. Alm bulunan ve alacak okullar iin belirlenmi kurallarn eksiksiz uygulanmasn meclis denetleyecektir. ... ziraat mdrleriyle Nafia Nezaretinin ziraat gelitirmek iin gerekenleri yapmalar, ba, bahe ve tarlalara zarar veren eylerle savalmas, tapu ilerinin drste yrtlmesi gibi ilerle de meclis grevlendirilmektedir. Ayrca yaplacak binalarn ynetmelie uygunluunu denetlemek, yollar geni tutmak, sokak ve caddelerin temizliine dikkat etmek gibi belediye hizmetlerinin denetlenmesi ii de meclise verilmektedir. 143 Tara, devletin ilevleri temelinde yeniden rgtlenmitir. Eyalet merkezlerinde, btn hazine gelirlerinin topland ve giderlerin tek elden karland sandklar (nceleri sandk emininin ynetimindeki memleket sandklar, daha sonra sarraflarn ynetimindeki mal sandklar) oluturulmutur. Eyalet snrlar iinde grev yapan btn memurlara ve askerlere maalar buradan denmitir. 144 adrc, Tanzimatn ilk dneminde eyalet merkezlerindeki grevlileri belirlemitir. Bunlarn incelenmesi, devlet hizmetlerinin henz ok snrl olarak rgtlendiini, egemenlie ilikin temel hizmetlerle snrl olarak tekilatlandrldn gstermektedir. Bu grevliler, kamu hizmetleriyle bal modern idari tekilatn oluumuna iaret etmektedir. adrc bu brokratik yapy belirginletirmek iin 1848 yl Ankara Eyalet merkezinde grev alm memurlar ve maalarn listelemitir. Maalar bir
141 142 143

144

Ibid., s.24 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ..., s.210 Ibid., s.222; 8 Kasm 1859 tarihinde defterdarlk kaldrlm, 1864 Vilayet Nizamnamesi ile defterdarlk rgt yeniden oluturulmutur (s.230). Ibid., s.231

68

kenara brakarak, olumakta olan idare hakknda fikir vermesi amacyla Ankara Eyaleti merkezindeki devlet grevlilerini aktaralm: Ankara Eyaleti mutasarrf, defterdar, mal katibi, iki mal katibi refiki, tahrirat katibi, tahrirat katibi refiki, defteri katibi, sandk sarraf, be karantinahane memuru, nfus nazr, on drt nfus mukayyidi, posta mdr, posta memuru, svari ve piyade zaptiye askeri. 145 Tarada yerletirilmeye allan yeni rgtlenme doal olarak igcne ihtiya duymaktadr. lev yenilenmesi/yaratlmas, yeni beceriler ve hukuki gvenceler ile donatlm igc arayna da yol amtr. Memur sistemine ilikin dzenlemelere yukarda deinmitik. Bu igc ihtiyacn yeni usullerle karlayabilmek iin zetle memurluun, devlete bir meslek olarak kabul edildiini, maa, disiplin, sicil emeklilik gibi hususlarn dzenlendiini syleyebiliriz. 146 Memur hukukunun tarihini ilgilendiren bu dzenlemeler bir yana, konumuz bakmndan neli olan nokta, yetki ve grev alanlar dzenli kurallarla belirlenmi eitimli, profesyonel ve grevlerinden sorumlu memurlarn ve dolaysyla idarenin ortaya kmasdr. Tarada, ahsa bal olmayan, kurallar ve ilemler zerine kurulu modern idarenin ortaya kmasnda nemli bir aama, grevlilerin sorumluluklarnn belirlenmesi olmutur. Meclis-i Ahkm- Adliye 22 Eyll 1858de Vali, mutasarrf ve kaymakamlarn vazifelerini amil talimat bal ile mlkiye memurlar iin baz esaslar tesbit ve tamim etmitir. 147 Bu esaslarda, kanuna ballk tm memurlar iin zorunluluk haline getirilmitir. Byk, kk btn devlet memurlar, halk gibi, kanuna sayg gstermeye mecburdurlar. Grevlinin yasaya ball anlay benimsenmitir. Henz, idarenin yasall deil, grevlinin yasaya ball szkonusudur. Aada ele alacamz gibi, idarenin denetlenmesinde de bu ayrm eksiklii belirgindir. Grevli ile grev arasnda henz tam bir ayrm yaplamamaktadr. 1869da neredilen (Dairei Umumiyei Vilyet Nizamnmesi) ile mlkiye memurlarnn validen nahiye mdrne ve hatt muhtara kadar olan kademelerine gre yetki ve sorumluluu tesbit edilmitir. 148 Ayrca, 1849 dzenlemesinde, grevlinin kiisel olarak ceza sorumluluu anlayndan, emri altndakiler tarafndan yerine getirilse de grevden sorumluluk anlaynn gelimeye baladnn izleri bulunmaktadr. 1849 Eyalet Meclisleri Talimatnamesinin eki niteliinde olan ynetmelikte valilerin grevleri belirlenmitir. Buna gre, rnein, hi kimseye zulmedil145 146 147

148

Ibid., s.233-234 Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s. 161 Enver Ziya Karal, Osmanl Tarihi (Islahat Ferman Devri, 1856-1861), cilt VI, 6.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000, s.133 Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s. 161

69

meyecek, ikence ve eziyet yaplmayacaktr. Yapld anlalrsa valiler sorumlu tutulacaktr. ... Hukuk davalarnda vali ve dier grevliler, belli vergiler dnda, cerime, rvet, buyruldu harc, hediye ve baka adlarla para ve eya almayacaklar; aksi takdirde zel sorumluluk valinin olacaktr. 149 Devletin grevlilerine ilikin olarak Tanzimat dneminde gerekletirilen yenilikler, 1876 Anayasasnda, genel anayasal ilkelere dnmtr (Anayasa, m.39, 40, 41). Anayasann Memurin balkl blmnde yer alan 39. madde memuriyete girite ehil ve mstahak olma koulu ve memuriyet gvencesi getirmitir. Konumuz bakmndan 40. madde nemlidir: her memuriyetin vezayifi nizam mahsus ile tayin olunacandan her memur kend vazifesi dairesinde mesuldr. Memuriyet, memurdan ayrlmaya balamtr. Memuriyetin, kanunla belirlenmi bir grev ve yetki alan vardr. Memur, kendi grev alannda sorumludur. 1876 Anayasasnn 41. maddesinde, idarenin yasalar erevesinde tutulmas iin ek dzenleme getirilmitir: Memurun mirine hrmet ve riayeti lzmeden ise de itaati kanunun tyin ettii daireye mahsustur. Hilf kanun olan umurda amire itaat mesuliyetten kurtulmaa mesar olamaz. Bu hkm, gnmzdeki kanunsuz emir kurumunu hatrlatmaktadr. Ancak daha nemli olan nokta, kanunun tyin ettii dairenin idare (memur) iin bir snr olarak konulmasdr. Memurun (idarenin) yasalar erevesinde hareket etmesi anayasal bir kural haline gelmitir. Bu tarih iin idarenin yasall ilkesinden sz edilemez. Ancak, memuriyetin yasall bir anayasal kural haline gelmitir. Devlet grevlilerini, bu erevenin dna ktklarnda denetlemek zere ceza kanunu karlmtr. Ayrca, tarada ve merkezdeki meclislere idare aleyhindeki ikayetleri halletme yetkisi verilmitir. dari yargnn tarihi, Osmanlda modern idarenin ortaya k srecinde yer alr. Tanzimat, tara rgtlenmesini yeniden kurmu ve bununla e zamanl olarak da merkezde danma, yasama, yarglama ve denetleme iin kurumsal yaplar oluturmaya almtr. lerleyen blmlerde idari yargnn tarihi, bu yeniden rgtlenme srecinin iinden kurulmaya allacaktr.

III. Trk dari Yargsnn Evrim Balangc: Temsili Tara Meclisleri

Gnmz idari yarg sisteminin tarihsel kkenlerini oluturan evrim izgisinin balangc olarak, Tanzimat dneminde oluturulan temsili tara meclislerini veya bir baka anlatmla mahalli meclisleri kabul edebiliriz.
149

Ibid., s. 161

70

Bu meclislerin rgtlenme biimi, ileyii ve idare zerindeki mdahale imkanlar, gnmz idari yargsnn temellerinde yer alabilecek niteliktedir. Elbette Osmanlda, Tanzimat ncesinde de idare edenlerin keyfiliklerine kar ikayet imkan bulunmaktayd. Kadlarn padiahlar hakknda verdii kararlar, Osmanl popler tarihinin adalet temasnda sklkla anlatlan yklerdendir. 150
150

Uzunca bir rnek aktaralm: Osmanl kads, hi kimsenin hakknn, inenmesine msade etmiyor. Bu hakk ineyen kii padiah da olsa bu durum deimiyor. te, Fatih Sultan Mehmet, ite stanbul'da bir Rum: Fatih Sultan Mehmet talepte bulunuyor, diyor ki: Orada cami yapacam, arazini bana satman istiyorum. Fatih Sultan Mehmet, st hududun iki katn veriyor. Ama Rum vermemekte srarl. Bir Hristiyan olduu iin caminin kurulmasna gnl raz olmuyor. Fatih Sultan Mehmed ise O kadar para verdiim halde, bu adam arsay vermiyor. Demek ki bunu, inadndan yapyor; nefsani bir davran bu. Ve sonuta Rum'un arsasn alyor, camiyi yaptryor. Adam perian. Sonra, diyorlar ki: Ya, bu kadar zntnn sebebi ne? te, yapabileceim bir ey yok ki! Bunu yapan padiah; daha tesi yok. Onun stnde kimse yok. O bana bunu yaptna gre. Her ey bitti! diyor. Diyorlar ki: Her ey bitmedi, bu memlekette kadlar vardr. Yani? Ne demek istiyorsunuz? diyor. (Adam hi inanamyor bir defa sylenenlere.) Diyorlar ki: Gidersin kadya, adaletsizlii anlatrsn, Padiah da olsa, o hesab grr. Adamcaz hi inanamyor byle bir eye; ama diyor hadi gideyim mahkemeye, ben mracaat edeyim. Ve kadya mracaat ediyor. Adamn gzleri hayretten alyor; Fatih Sultan Mehmet mahkemeye geliyor. Padiah ayakta, kad efendi oturuyor ve mahkeme balyor. Fatih Sultan Mehmed, adamn arsasn zorla iktisab etmekten sulu bulunuyor ve elinin kesilmesi karar alnyor. Fatih Sultan Mehmet'in eli kesilecek; ama Osmanl adaletinde, bir messese daha var; eer bir eyin bedeli denirse ve alacakl taraf, hak sahibi taraf bunu kabul ederse, o ceza der. Bu kanuna gre teklifte bulunuluyor. Deniyor ki: Bunun bedeli u kadar altn, bu kadar altna karlk, onun elinin kesilmesinden vazgeiyorsan, o demese bile (Padiah demese bile) onu sana beytlmal der. Raz msn? Rum: ey... Bir Padiaha bakyor, inanamyor, sonra: Tabi razym. Raz olmaz mym? O, Padiah. diyor. Fatih Sultan Mehmet diyor ki: Benden beytlmaln talebi 200 altn; ama ben 2000 altn vereceim. Ve her gn de bir altn daha denmesini istiyorum. Senenin 365 gn, her gn bir altn denecek bu zata. Ve kad yerinden kalkyor, Fatih Sultan Mehmet'in ayaklarnn yanna gelip diz kyor: Padiahm, u ana kadar ben Allah' temsil ediyordum. Ben oturuyordum, siz ayaktaydnz. nk siz maznun mevkiindeydiniz. Allah' temsil eden siz deildiniz. Adaleti veya adaletsizlii temsil ettiiniz, mahkemenin sonunda belli olacakt. Ben Allah' temsil ediyordum; adaletin sahibi bendim o srada. imdi benim grevim bitti. imdi bana, size tb olan, sizin imparatorluunuzun bir kads olarak el etek pmek der. diyor.Padiahn eteini pyor ve ondan sonra Padiah oturuyor, tekiler dar kyorlar. http://65.122.110.233/webs/osm/sistem/adalet.htm 9.8.2004 Yine Fatih dneminde geen bir dier rnek: Fatih Camiinin inas esnasnda koca bir mermer stunu yanl kesip israf ettii, dolaysyle devlete zarar

71

Ayrca, burada inceleyeceimiz, temsili tara meclislerinin de Osmanl tarihinde nclleri bulunmaktadr. Trk idari yargsnn evrim balangc olarak ele alacamz bu meclisleri nalck, eskinin yeni adlar altnda devam olarak grmektedir: Tanzimata kadar kadnn bakanl altnda mahall yn ve erfn katld meclisler, verginin taksimi ve toplanmas ve mahall idarenin harcama ve giderlerinin tyini hususunda yetkili idi. dar-mal dvalar kadlar vastasyla grlrd. nalck tarihsel sreklilik olduunu savunmakla birlikte farkllk da saptamaktadr: Tanzimatn getirdii meclislerin eskisinden fark, bakanln kadlardan, yni ulemdan alnp valiye, muhassla veya kaza mdrlerine, yni idare adamlarna (ab) verilmesi ve gayri mslim tebaann, din reisleri ve kocabalar vastasyla idarede sz sahibi olmasdr. 151 ncelikle idar 152 sfat zerine bir aklama yapmamz yararl olabilir. dari sfat, niteledii konunun idareye ilikin olduunu anlatr. Ancak zellikle devletin hukuksal grn ile ilgili yazld zaman, idari sfatnn farkl ve daha teknik bir anlam kazanaca gzard edilmemelidir. rnein, nalckn yukarda aktardmz dar-mal dvalar kadlar vastasyla grlrd saptamasnda idari sfat genel anlamyla kullanlrsa, idareye ilikin, taraflarndan birinin idare olduu davalar anlamn alrken teknik kullanmnda farkl dava trlerini anlatr. Yarg tarihi alanlarn karlat glklerden biri de tarihilerin hukuksal anlam da olan terimleri kullanrken gsterdikleri zensizliktir. nalckn idari davaya ilikin bu saptamas hemen tm Osmanl tarihilerinde grlverdirdii gerekesiyle Fatih tarafndan eli kestirilen Rum Mimar psilanti Usta stanbul Kads Hzr elebi'ye mracaat eder. Mahkeme gn kad'nn huzuruna giren Fatih oturmak ister fakat Hzr elebi durmasna msaade etmez ve davac ile yanyana oturmasn ihtar eder. Emir, adaletin temsilcisinden gelmitir. Uymamak mmkn m? Muhakeme neticesinde Fatih sulu bulunmutur. Hkm: Ksasa ksas. Yani, Fatih'in de eli kesilecektir. Devlet ricali araya girerek Rum ustaya ricada bulunurlar ve tazminat kabul etmesini sylerler. Zaten Rum mimar da padiah'n elinin kesilmesine raz deildir. Tazminat kabul eder. Fatih bizzat kendi gelirinden, ustann ailesinin ve oluk ocuunun mr boyu ihtiyacn karlayacak miktardaki tazminat demeyi kabul eder ve ayrca bir de ev yaptrr. Muhakeme bu ekilde neticelendikten sonra Hzr elebi'nin yanna giden Fatih, stanbul Kads'na, ayet adaletten ayrlp padiahm diye benim lehime karar verecek olsaydn, ban u klcmla uuracaktm der. Hzr elebi ise Padiah'n bu szlerine cevaben yle der: Sen de padiahm diye kararlarma muhalefet idp mahkemenin huzurunu bozmaya ve adaletin kudsiyetini ihlal etmiye kalksaydn (oturduu minderin altndaki haneri gstererek) ben de bunu senin kalbine saplayacaktm. der. http://www.sevde.de/Tarihe_san_ver/FATiH_SULTAN.htm 9.8.2004. nalck, Tanzimatn Uygulanmas ve Sosyal Tepkileri, s.633 inin zerine inceltme iaretini artk kullanmyoruz. Ancak, alnt yaptmz kaynaklarda kullanld zaman aktarrken aslna sadk kaldk.

151 152

72

mektedir. Dava szcn nne idari sfatn ekleyerek kullandmz zaman, genel davalardan farkl bir dava trn anlatmaya balarz. Ceza davas, hukuk davas, mali dava, idari dava vb. farkl dava trlerinden sz edilmesi, bunlarn sadece konularnn farkl olmasndan kaynaklanmaz; bunlar iin farkl yarglama yntemleri ve hatta yarg makamlar szkonusu olmaktadr. Tanzimat ncesi, Osmanl yarg sisteminin, farkl bir idari dava trnden sz edilemeyeceini, tarihilerin idari dava ile idareye ilikin konularn yargland davalar kastettiklerini dnyoruz. dareye ilikin konularn yarglanmasn idarilie doru evrimletiren, temsili tara meclislerinin faaliyetleri olmutur. Temsili tara meclislerinin, nalckn saptad gibi, Tanzimat ncesi uygulamann bir devam olup olmad tartmas bir yana, byle bir sreklilik belirlenmi olmas, Trkiyede idari yargnn evrim balangcn, szkonusu srekliliin peinde, daha eskilere gtrmek doru olmayacaktr. Bu yargmzn gerekesi, nalckn saptamasnda bulunabilir. Tanzimatn temsili tara meclisleri, Osmanl snflarnn etkili olduu ynetim aralar deil, modern idare aygtnn kurulmas araynda, nalckn deyiiyle idare adamlarnn etkisinde (elinde) olan bir ynetim aracdr. Enazndan yle olmas tasarlanmtr. Fark yaratan da budur. ktidarn idare olarak rgtlenmesinde, Tanzimat ile yeni bir evreye girilmitir. Trk idari yargsnn oluumuna tarihsel kkleri salayan da bu yeni evrede karlanmaya allan ihtiyalardr. Tanzimat kurumlarnn farkll, Osmanlya modern idare anlayn yerletirmesidir. dari ilevin, yani padiahn ve onun kullarnn kiiliinden bamsz bir idari ilevin domas szkonusudur. Memur kavramnn ortaya kmas; ilevin, kiiye verilen bir mal veya imtiyaz olarak deil, bir grev olarak alglanmas bu gelimenin temelinde yer alr. 153 Yaplan i, kiiden bamszlaarak bir makama atfedilmeye balanmaktadr. Elbette, tm bu zelliklerin biranda Tanzimat hareketince hayata geirilmi olduunu dnmek yanlgdr. Snrllklar, eksiklikleri, gariplikleri ile btn bunlar, tarihsel evrimde gelenekselden kopuu douracak olan
153

Tanzimat sonras iltizamn kaldrlmas, devlet hizmetlerinin ve harcamalarnn vergilerle karlanmas; hizmetlerin, cretleri devletin toplad vergilerden denen grevlilerce yaplmas ve bu gelimelerin modern brokrasi ve memuru getirmesi. Btn bunlar Osmanlda modern idarenin evrim izgisinde yer alr. Bu gelimelere ilikin ilk el veriler iin bkz. Vecihi Tnk, Trkiyede dare Tekilat, ileri Bakanl Yaynlar Seri III, say1, Ankara, 1945, s. 107, 114; Ayrca bkz. Ali ankaya, Mlkiye Tarihi ve Mlkiyeliler (1859-1968), Ankara 1968-1969; Carter Findley., "XIX. yzylda Osmanl mparatorluu'nda Brokratik Gelime," Tanzimat'tan Cumhuriyet'e Trkiye Ansiklopedisi, c.I., stanbul, s. 261; Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye.

73

bir krlmadr. dari yarg da bu krlma sonras girilen yeni tarihsel evrim gzergahnda olumutur. rnein, idari yarg evriminin nemli bir aamasn oluturan Devlet uras, Fransz rneinin nihayet Osmanlya nakledilmesi deil, Tanzimatn kurduu temsil esasna dayanan tara meclisleri deneyiminin ve idarenin karmasndan bamsz dzenli mahkeme sistemi yaratma araynn rn olan adliye-idare ayrmnn merkeze de tanmasdr. Bu yaplrken, Fransz Devlet uras nizamnamesinin evrilerek aktarlm olmas, kurumun ithal edildii anlamna gelmez. Devlet urasnda idari yargya ait ilevler aramann yanllna aada deinilecektir. Ayn yanllktan ra-y Devleti nceleyen tara meclisleri incelenirken de uzak durulmaldr. Bu kurullarda idari yarg ilevi aramak yerine, modern idari yargya gtren tarihsel evrimdeki zellikleri saptamaya almak daha yerinde olacaktr. Bu ksa saptamalardan sonra, Osmanlda temsili tara meclislerinin idari yargnn tarihsel oluumundaki yerlerini incelemeye geebiliriz. A. Temsili Tara Meclisleri: Muhassllk Meclislerinden Eyalet Meclislerine Temsili meclis tipi yaplar, Osmanl Tanzimat hareketinin tara iin ngrd yeni rgtlenme biimidir. ncelikle mali ve idari merkezilemenin arac olarak dnlen bu meclisler, zaman iinde taradaki ynetim leklerinin deimesi ve uygulanan yeni ynetim modellerine uygun olarak isim deitirmilerdir. Tm isim deiikliklerine karn, meclislerde belli bir ilev sreklilii bulunduunu syleyebiliriz. Meclislerin kurulu amalar idarenin denetlenmesi deildir. Bu meclislerin idarenin denetlenmesine ilikin grevleri ikincil niteliktedir. Bununla birlikte, ilk andan itibaren sahip olduklar denetleme ilevi, idari rgtlenmedeki tm dnm anlarnda varln korumu, Osmanlda 1329 (1913) tarihli darei Umumiyeyi Vilyet Kanununda en son biimini alm ve buradan da Cumhuriyete intikal etmitir. Cumhuriyetteki dzenlemede bu meclislerin denetim grevi, idari yarg iin temel bir unsur olan iptal davas aracn da kazanarak varln 1982 ylna 154 kadar srdrmtr. 3 Kasm 1839 tarihli Glhane Hatt Hmayunundan hemen sonra, tm sancaklara, vergi salmak ve toplamak zere dorudan Osmanl hazinesine
154

6.1.1982 tarih ve 2576 sayl, Blge dare Mahkemeleri, dare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluu ve Grevleri Hakknda Kanunun 15. maddesine gre dare ve vergi mahkemelerinin grev alanna giren ve kanunlarla eitli kurul ve komisyonlara verilmi bulunan grev ve yetkiler, bu mahkemelerin greve balad tarihte sona erer.

74

bal vergi memurlar (muhassl- emval 155 ) gnderilerek tara yneticilerinin hayati nemdeki mali iktidarlar krlmaya allmtr. 156 Ama, vergi toplamak gibi nemli ilemin valilerin, yerel ayan ve erafn elinden alnmas ve kt uygulamalarn ortadan kaldrlmasdr. 157 Bu emirle birlikte, sancaklarda (13 yeli byk meclis) ve kazalarda (5 yeli kk meclis), vergilerin adil ve haka datm konusunda muhassllara tavsiyelerde bulunacak meclislerin kurulmasna da karar verilmitir (7 ubat 1840 tarihli Ferman). 158 Muhassl atanan yerlerde oluturulmasna karar verilen bu meclisler, muhassllk meclisleri olarak da adlandrlmaktadr. Devlet gelirlerinin byk oranda dmesi zerine, 1842 ylnda vergi toplamada muhassllk kurumu kaldrlnca, bu meclisler memleket meclisleri adyla almalarn srdrmlerdir. 1849da yaplan yeni bir dzenleme ile byk meclisin ad eyalet meclisi olarak deitirilmi, kk meclislerin ise sancak meclisi olmutur. 159 Devlet rgtlenmesinde, mali merkezileme arayyla birlikte ilev farkllamas da balamtr: Muhassllk rgtnn oluturulmasyla mparatorluun kuruluundan beri hem mali ve hem de idari-askeri grevler yklenmi olan vali, sancakbeyi ve daha sonralar mtesellimlerin mali ykmllkleri kaldrlm; sancaklarn her trl vergi gelirlerinin toplatlmas iinin, merkezden atanm muhasllara braklm, yneticilerin hazine gelirlerini kendi karlar dorultusunda kullanmalar nlenmek istenilmitir. 160

155

156

157

158

159

160

Muhassl: husle getiren, hsl eden, meydana getiren. Emval: mallar. Ferit Develliolu, Osmanlca-Trke Ansiklopedik Lgat, 13. B., Aydn Kitabevi, Ankara, 1996. adrc da, Osmanl tara ynetim sisteminde yaplan bu deiiklikleri vergi adaleti ve gvenlik arayyla aklamaktadr: Bu yeniliklerde gdlen ama, halkn yllardan beri ikayeti olduu vergilerin adaletli biimde herkesin gelirine gre alnmasn salamakt. Ayrca can ve mal gvenlii olmadan bunun gerekletirilemeyecei bilindiinden, i gvenliin korunmas da gerekliydi. Musa adrc, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas (1840-1864), Y.H. Bayura Armaan, Ankara, 1985, s.258 lber Ortayl, Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, Hil Yayn, stanbul, 1985, s.33 Stanford J. Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire: An Introduction to the Provincial Councils, 1839-1876, Near Eastern Round Table 1967-68, ed. R. Bayly Winder, New York University, 1969, s.59 Bkz. adrc, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas, s.261, 264, 269; Ayrca bkz. Musa adrc, Osmanl Dneminde Yerel Meclisler, ada Yerel Ynetimler, c.2, sy. 5, Eyll 1993, s. 3-12 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.210

75

Yeni modelin, vergi gelirlerinde byk azalmaya yol amas nedeniyle muhassllk kaldrlm, iltizam tekrar getirilmi ancak bir daha eski ynetim modeline dnlmemitir. Eyalet ynetiminde yeni dzenlemeler yaplmtr. Bu dzenlemelerde, mirlere eyaletlerin mali sorumluluu yeniden verilmeyerek bu i defterdarlara braklmtr. Sancaklarn mali ileri ise kaymakamlara verilmi, ilk kez mali ve idari bir nite olarak kaza birimi getirilmitir. 161 1842 deiikliinde meclislerin yetkilerine ve oluumuna dokunulmam, buna karlk, yerel yneticilerin yetkileri artrlm, idari kademedeki yneticilerin byk ounluu askeri yneticilerle deitirilmi ve bu yneticilerin yannda danman olarak stanbuldan atanan defterdarlar ve katipler grevlendirilmitir. Temsil ilkesi bakmndan en nemli deiiklik, kazalar ile sancaklardaki seimin kaldrlarak atama esasna geilmesidir. 162 Shawun saptamasna gre, bu deiiklikler ile yerel yneticilerin meclisler zerindeki etkisi artrlm olmasna karn, meclisler kurulduklar ylda gelitirdikleri uygulama dorultusunda almlar idare zerindeki denetimlerini srdrmlerdir. 163 lk kez adrcnn varln saptayarak evrim yazsn gerekletirdii Ocak 1849 tarihli Nizamname, tara ynetimine ilikin yeni dzenlemeler getirmitir. Mslman olmayan topluluklarn eit temsilini salayan, meclislerin yetkilerini tm kentsel ileri kapsayacak ekilde genileten ve valilerin yetkilerini kstlayarak meclisleri glendiren bu dzenlemenin ayrntsn aktarmyoruz. Konumuz bakmndan nemli olan nokta, meclislerin idare zerindeki denetim yetkisinin srm olmasdr. adrcnn belirttiine gre, eyalet meclislerinin kurulu, grev ve sorumluluklarn en ince ayrntlarna kadar belirleyen bu ynetmelik [nizamname] meclislere ynetim, yarg, denetleme, salk ve eitim-retim alanlarnda grevler vermektedir. ... Bu dneme kadar vali, mtesellim, yn ve ehir ileri gelenlerinin yrttkleri ilerin btn resmi bir kurulu olan (ab.) meclislerce stlenilmektedir. Bu kurulu ynetimin her basamanda grev alanlar denetleyecek, halkn mal, can ve rz gvenliinin salanmas iin gerekenleri yapacak, onarm ve bayndrlk ileriyle de uraacaktr. 164 Sulu grlenler meclise arlarak yarglanacaktr. dareciler iin Tanzimatn gereklerine aykr hareket etmek, su olarak deerlendirilmeyi srdrmektedir. Mali ilere ayrlan beinci blmde (25-41. maddeler) Tanzimatn getirdii yeni politikann kurallar hatrlatldktan sonra, meclisin uygulamalar denetleyerek sulular cezalandr161 162

163 164

Ibid., s.212 Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.77-78 Ibid., s.79 adrc, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas (1840-1864), s.276

76

mas (ab.) nemle istenmekte idi. 165 Eyalet Meclisleri, ynetimin her basamanda grev alanlar denetleyecek, su ileyenler hakknda gerekli ilemlerin yaplmasn salayacaklard. 166 Bu deiiklikler mal olmaktan kan ve soyut makama dnen ynetim aygtn oluturma ve bylelikle merkezin ynetme edimini yerel ayak diremelerden kurtarma ihtiyacnn bir tezahr olarak deerlendirilebilir. 167 Bu uygulama, modern memur (ve idare) kavramnn mparatorlukta gelimesine katk salamtr. adrc, 1849 dzenlemesi ile gvenliin salanmas ve maliyeyi ilgilendiren konularda iblmnn ilk kez yapldn, bylelikle ana konularda iblmnn ilk kez bu dnemde gerekletirildiini belirtmektedir. 168 Bu aray, idari denetimi ve denetlenebilir idareyi de ortaya karmaktadr. 12 Kasm 1850de Meclis-i Vl, idarenin teftii yntemlerini belirleyen bir karar almtr. dare ile birlikte, idari denetim de gelimektedir. 169 1849 deiiklii ile meclislerin, yeni kanunlarn verdii yarglama yetkilerinin yansra, eri mahkemelerin kararlar zerinde de yetki kullanmaya alarak adli grevlerini geniletme araylarna kar nlem alnmaya allmtr. Meclisler, kendilerini eri mahkemelerden verilen kararlarn temyiz mercii olarak kabul etmi ve bu ynde bir uygulama gelitirmilerdi. Kendiliinden gelien uygulamann, rvetle karar bozdurma gibi olumsuz sonular grlmeye balanlnca, yeni nizamname ile bir dzenleme getirilmi ve yetki, byk parasal miktarlar ieren ve eyhlislam

165 166 167

168

169

adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.221 Ibid., s.224 1849 deiikliinde ayrca meclis bakanlarnn, stanbuldan atanmasna karar verilmi; stanbulda kurulan, Tanzimatn yeni okullarndan mezun olanlar grevlendirilmitir. Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.86 Tanzimat ncesinde, gvenlik vali tarafndan, yannda besledii, kap halk denilen askerlerle salanrken yeni dzenlemeyle zaptiye tekilat kurulmu, lkenin belirli blgelerinde ordu merkezleri oluturularak, zaptiyeye gerektiinde yardmc olacak hazr asker bulundurulmasna karar verilmitir.. Bkz. Musa adrc, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (1839-1876), IX. Trk Tarih Kongresi, TTK, Ankara, Ayr Basm, 1988, s.1157 adrcnn belirttiine gre, 12 Kasm 1850de Meclis-i Vl, tefti sorununu nc kez ele ald. Mfettilerin teftii ne ekilde yapacaklarna dair bir tlimatname hazrland. Buna gre, Anadolu ve Rumelideki btn vali, kaymakam ve kaza mdrleri denetlenecekler, baarl grlenler taltif edilecekti. Kusurlu olanlarn adlar merkeze bildirilecek haklarnda gerekli ilemler yaplacakt. Musa adrc, Tanzimat Dneminde Trkiyede Ynetim (18391856) Belleten, c.LII, Austos 1988, s.621

77

tarafndan temyiz edilebilir olduu kabul edilen davalarla snrlanmtr. 170 Belirttiimiz gibi, meclislerin kurulu amac, idareyi denetlemek iin bir yap oluturulmas deildir. Bu meclislere ilikin kapsaml bir aratrma gerekletiren Shaw, tara meclislerinde Osmanl temsili hkmetinin kkenlerini grmektedir. 171 Osmanlnn 1876 Anayasasndan nce bir temsili hkmet geleneinin bulunmad, yeni Anayasa ile getirilen temsili sistemin ise Avrupa ynlendirmesiyle ortaya kt tezlerini eletiren Shaw, aksini kantlamak iin Tanzimat ile birlikte kurulan tara meclislerini incelemitir. Bu incelemesini, 1876 ncesi merkezde kurulmu olan yasama organlarn ele ald bir dier yazyla btnlemitir. 172 Grebildiimiz kadaryla, Shawun almalarnda szkonusu meclislerin Osmanlda idari yargnn geliimi ile herhangi bir balants kurulmamtr. Bununla birlikte, yararlandmz iki makalesi ile kitabnda aktardklarndan, idari yargnn evrimine ilikin nemli bilgiler edinilmektedir. Trk idari yarg tarihini konu alan almalarn azl ve zayfl bizi, hukukla ilgilenmemi olan tarihilerin almalarndaki verilerin taranmasna da gtrmtr. Temsili tara meclisleri Osmanl tanzimat hareketi balamnda yer alr. Osmanlda modern idarenin douu merkeziyetilik arayyla gdlenmitir. Merkeziyetilik aray ise vergi toplayabilmeyi amalamaktadr. Osmanl Devlet adamlar, 18. yzyln son otuz ylndaki felaketle biten Rus savalarnn ardndan mparatorluu askeri bakmdan glendirerek ayakta tutma arayna girmilerdir. Askeri reformun maliyetleri, gelirlerin artrlmas gereinin daha ok fark edilmesine yol amtr. Bu, ynetimin dzenini ve etkinliini gelitirmek gerektiine de iaret etmektedir. Merkezin vergi toplayabilmesi, ou fiilen yann denetiminde olan eyaletlerde 173 , merkezi ynetimin yeniden hkm srmesini gerektirmitir. 174 Mali merkezileme arayna doal olarak idari merkezileme elik
170

171 172

173

174

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.81 Ibid., s. 53 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.5184 Glhane hatt- hmayunundan nce ve iltizam usulnn bulunduu sralarda Bab- linin eyalet idaresi hususundaki mdahalesi ancak mahalli memurlarn azil ve nasbna inhisar ederdi. Her eyalet bir veya birka yl iin vergi bakmndan bir memura satlr, o memur dahi hazine-i hkmetin aidatna teminat olmak zere bir ermeni sarraf kefil gsterirdi. Valinin eyaletteki yetkileri ok geniti. Askeri kuvvete kumanda eder, kendi hesabna vergi tarh eder, gerekli grd inzibat tedbirlerini resen alrd., Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VI, s.129 Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye ..., s.20

78

etmekte, daha dorusu mali merkezileme, idare merkezileme araclyla gerekletirilmektedir. Bu amala, Glhne Hatt- Hmayunundan sonra, mltezimler araclyla vergi toplama uygulamas kaldrlarak vergi sistemi yeniden dzenlenmeye allmtr. Konu Meclis-i Vlada ele alnm ve hazine gelirlerinin iltizamla mltezimlere verilmesinden vazgeilmitir. 175 Buna gre, vergiye esas olacak emlk ve nfusun yazm yaplacak, eitli adlarla alnan vergiler yerine, herkes gcne gre belli lde tek vergi deyecek, ... her trl gelir, dorudan doruya merkez hazine adna toplanacak ve giderler de buradan karlanacaktr. 176 Bu mali merkezilemeye zorunlu olarak idari merkezileme de elik etmitir. Ayrca, ahaliden temsilsiz vergi olmaz ilkesine ynelik olarak ak bir talep gelmemekle birlikte, kararlara katlmn tahsili kolaylatraca dncesiyle mali merkezileme, temsili yaplar araclyla gerekletirilmeye allmtr. Tara meclisleri, parlamentarizmin kayna olan ngiltere rneini anmsatrcasna, vergi sorunuyla balantldr. ngiliz evriminde sorun temsilsiz vergi olmaz ilkesini hayata geirmekken Osmanlda, merkezin, yerel vergi toplayclar devreden kararak mali ve buna bal olarak siyasal iktidar oluturma aray szkonusudur. Tanzimatn, yerel birimlerdeki eski ynetim yapsn krarak yeni ve merkeze bal bir ynetim aygt oluturma giriimi, Osmanlda modern idare ilevinin douuna da tanklk etmektedir. Bu arayn ilk hedefi, merkezka eilimler reten, imparatorluun merkezi mali gcn zayflatan ve bir lde de, kapitalizmin arad gvenlik, ngrlebilirlik ve yeknesaklk ihtiyacnn karlanmasnn nnde engeller oluturan, vergi toplanmas ilevi dnda merkezden kopuk yerel yneticilerin zayflatlmas olmutur. Shawun belirttii gibi, tara yneticilerinin iktidarlar,
175

176

Osmanllar 1838 Ticaret Anlamasyla serbest ticareti kabul ettiler ve ngiliz sanayisiyle rekabet gc olmayan kendi imalat sanayilerinin kn hazrladlar. Tarihin garip bir cilvesiyle, yine 1838 ylnda Osmanllar, hkmeti glendirme programn mali alanda gerekletirmeye girierek vergi sistemini dzenlediler, iltizam sistemi yerine haslatn ve demelerin devlet hazinesinde toplanmas usuln getirdiler ve daha nce uygulanan hizmet karl tahsisat usulnn yerine memurlara maa baladlar. ... Gerekli hazrlklar yaplmakszn ve gl karlardan kaynaklanan muhalefete ramen yrrle konulan mali merkeziyetilik baarszla urad. Yeni maa sistemi hibir zaman iptal edilmedi; siyasal olarak, belki de iptal edilmesi mmkn deildi. Ancak, hibir zaman dzgn ileyemedi de. Memurlar, alabildikleri zaman cretlerini alrken, halktan eski aidatlarn (artk, har, rsum vb resmi olarak yasaklanmt) almak beklentilerinden hibir zaman vazgemediler. ... Domadan len hkmet maliyesi reformu, serbest ticaretin giriiyle birleince, Osmanllar bir daha asla iinden kamayacaklar bir knt sarmalna srkledi. Ibid., s.28-29 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.208

79

tarada onlardan bamsz eitli idari birimler oluturularak snrlanmaya allm, mltezimler aamal olarak devreden karlarak yerlerine, Osmanl hazinesinin dorudan denetiminde olan aylkl idareciler ve vergi memurlar geirilmitir. 177 Meclislere Shaw kadar olumlu yaklamayan Ortayl, bu deneyimin baaryla baladn sylemek gtr demekle birlikte, yeni bir sistemin vazgeilmez biimde gelitiini de saptamaktadr. 178 Muhassllk ve muhassllk meclisleri, yeni bir sistemin evrim balangc olmulardr. Tanzimatn, mparatorluk corafyas zerinde, ideolojik, mali ve siyasal iktidar aray beraberinde, modern brokrasinin kurulmasn da getirmitir. dari yargnn evrim srecini balatan da bu kurulutur. dari yarg, basit bir meveret ihtiyacnn rn olan meclislerden/uralardan deil, modern ynetimin kuruluunun rn olan kurumlardan; kapitalizmin ngrlebilir, rasyonel, dzenli ve keyfilikten uzak idare ihtiyacndan domutur. Tanzimat yeniden yaplanmasnn getirdii kurumlarn, zellikle, dnya pazarlar ile btnleen liman vilayetlerinde 179 daha kolay yerletirilmesi de, geliimin maddi temellerine iaret etmektedir. Mali reformun uygulanmasna merkeze yakn eyaletlerden balanm, sancaklara dorudan hkmete atanan grevliler (muhassl- emvl) gnderilmitir. Bu grevlilere mal katibi, nfus katibi ve emlak katibi elik etmitir. Modern idarenin ekirdeini oluturan yeni bir brokrasi yaratlmasnn yansra, her sancak merkezinde vergilerin saptanp datm ve dier ilerin grlp kararlatrlmas amac ile muhassllk meclisleri oluturulmutur. 180 Meclis-i Vla tarafndan 25 Ocak 1840 tarihli nizamname ile muhasllarn grevleri belirlenmitir. 181
177

178 179

180 181

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.57 Ortayl, Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, s. 45 Tanzimatlarn, kadro yetersizlii nedeniyle reformlarn yerletirilmesi iin belli sayda rnek vilayette younlama siyaseti erevesinde setikleri sancaklara bakldnda bu sonuca varlabilir: Samsun, Trabzon, Varna, Selanik, zmir, zmit ve Gelibolu. Shaw, bu sancaklar saydktan sonra dipnotta u aklamay yapmaktadr: Szkonusu sancaklarn, nemli liman kentleri olduunu ve yabanc gezginlerle tacirler tarafndan sklkla ziyaret edildiini ve Avrupa ile iletiiminin kurulduunu not etmek de ilgin olacaktr. Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.132 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.208 Shaw, Meclislerin yetkilerinin, kurulu fermannda (1840) aka belirtilmediini; zaman iinde uygulama ile kazanldn; yetkilerini zaman iinde gelitiren ve genileten meclislerin szkonusu olduunu savunmaktadr. Shawa gre, temel grevleri, vergilendirme ile yerel kolluk konularn grmek ve karara balamaktr. ktisadi gelime, bayndrlk ileri ve eitim gibi konularda karar vermek ve giriimde bulunmak yetkilerini ise daha sonraki yllarda

80

Muhassllk meclisleri, vergilerin toplanmasnda eski sistemde mltezime yardmc olan aynlarn ilevini stlenecek bir yap olarak dnlmtr. Meclis muhassl, iki katip, hakim, mft, asker zabiti ile yrenin ileri gelenlerinden dirayetkar ve iyi halli drt kiiden olumaktadr. Karmak, iki dereceli bir seim sistemi getirilmitir. 182 Katlm, yerel ileri gelenleri esas almakla birlikte, muhassllk meclisleri ile, tebaa ilk kez ynetim srecine, semen veya temsilci olarak, katlma hakk elde etmi olmaktadr. 183 Meclis, haftada iki gn toplanarak vergi yazm ve dier yerel sorunlar tartarak karar alacak ve uygulamaya koyacaktr. Muhassln oturaca kaza dnda kalan kk yerlerde gereine gre kk meclisler oluturulmu, ancak bunlar uzun mrl olmayarak Eyll 1841de Meclis-i Vl kararyla kaldrlmtr. 184 Mltezimler ile deil de merkezin grevlisi olan muhasllar, yardmclar ve yerel meclisler araclyla vergi toplama aray daha ilk ylnda (1840-1841) hazine gelirlerinde byk bir azalmaya yol amtr. Baarszln nedenlerinin neler olduu konumuzla dorudan balantl olmadndan bir yana brakyoruz. 1842 yl balarnda muhassllk kaldrlm, eyalet ynetiminde yeniden dzenlemeler yaplmtr. 185 Muhassllk meclisleri, muhassllk kaldrlm olmasna karn varln korumu ve deiik adlarla evrimini srdrmtr.

182

183

184 185

kazanmlardr. Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.64 ye seilmenin koulu olarak, o blgenin tannm, en muktedir ve afif zatlarndan olma, devlet umuruna, memleket ahvline vakf bulunma ngrlyordu. Bu nitelikte kimselerin (bu niteliklerin kimler tarafndan hangi kstaslarla saptanaca belirtilmemiti) mahkemeye gidip isimlerini deftere yazdrmalar, kyler halknn toplanarak aralarndan 5er kiiyi kura ile seip bunlar sancak merkezlerine gndermeleri, kaza halknn da kendi arasndan emlk sahibi ve iktidar erbabndan olanlarn da ayn ekilde toplanarak byk ehirlerde 50, orta byklkteki yerlerde 30, kk kasabalarda da 20 kiiyi temsilci seip grevlendirmeleri kural konuluyordu. Bunlar arasnda da yine kura ile meclis yelerini seecek kimseler belirlenecekti. Bylelerinin bir araya gelerek asl yeleri saptamalar gerekiyordu. adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.214 Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.64; Ortayl, meclislerin, halkn ynetim zerindeki etkisini artrmadn, merkezin denetimini glendirdiini ve yerel erafn karar ve yrtme organlarna el atarak nfuzunu salamlatrdn savunmaktadr. lber Ortayl, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri (1840-1880), Ankara, Trk Tarih Kurumu, 2000, s.79 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.212 Ibid., s.211

81

Muhassllk kaldrlnca meclisler, yapsnda ve ileyiinde nemli bir deiiklie gidilmeden, Memleket Meclisi olarak adlandrlmtr. 186 Memleket meclisleri, 15 Ocak 1849da yaymlanan yeni bir Tlimatname ile Eyalet Meclisleri adn alm; sancak merkezlerinde ise Kk Meclislerin kurulmas ngrlmtr. 187 sim deiiklikleri geiren bu meclislerin almalaryla ilgili olarak adrcnn yazlarnda ok nemli veriler bulunmaktadr. adrc, muhassllk meclisi olarak kurulan, muhasslln 1842 ylnda kaldrlmas zerine memleket meclisi ad altnda 1849a kadar almalarn srdren bu meclislerin zellikle ynetimin eitli kademelerinde grev alanlarla halk arasnda kan anlamazlklar, bir mahkeme gibi deerlendirerek sonulandrdn saptamaktadr. Meclisler yneticileri denetleme, vergi gelirlerinin zamannda toplanarak gnderilmesini salama, kaymakam, kaza mdr ve defterdarlarn tuttuklar aylk ve yllk gelir-gider defterlerini inceleme yetkisine sahiptir. 188 Tanzimatn merkezde Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye olarak kurduu sistem ile tarada muhassllk meclisi olarak kurduu sistem ayn manta dayanmakta ve btnleik bir yap oluturmaktadr. Halkn yneticilerden ikayetinin byk ounluunu haksz alnan vergiler, yasal dayana olmadan toplanan paralar ve yklenen angaryalar oluturmutur. Gerek eyalet ve sancak merkezlerinde oluturulan meclislere ve gerekse dorudan Meclis-i Vlya saysz ikayetler yaplmtr. 189 Meclis-i Vly ve denetimdeki ilevini nc blmde ele alacaz. Meclislerin, idareyi denetlenmesi, byk lde, devlet grevlilerini grevleriyle ilgili sulardan dolay yarglamak biiminde ortaya kmaktadr. Meclislerin ilk grevlerinden biri, Tanzimatn getirdii yeniliklere aykr davranlarda bulunan kim olursa olsun fark gzetmeksizin yarglamak ve gereken cezay vermekti. Bu cezann kesinlemesi iin nemine gre Meclis-i Vlnn onay gerekli grlmt. 190 3 Mays 1840 tarihinde, Ceza Kanunnmesi karlmtr (1850, 1854 ve 1857 yllarnda kez deitirilmitir). Bu kanun, esas olarak, yeni idare186

187 188 189 190

rnein, Muhassllklarn ilgasndan ilgsndan sonra Bursa meclisi de, faaliyetlerine 1849 senesindeki yeni dzenlemeye kadar Paa Kapusu diye tabir olunan hkmet merkezinin iindeki odalardan birinde Memleket Meclisi unvanyla devam etmitir. Emre Satc, Tanzimatn Bursada Uygulanmas (1839-1856), Yaymlanmam Yksek Lisans Tezi, Ankara, 2002, s. 137 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.215 Ibid. Ibid., s.215-216 Ibid.

82

nin davran kalbn belirlemektedir. Ceza Kanunnmesi ayn zamanda merkezilemenin bir aracdr. 191 Meclisler, Ceza Kanunnmesini uygulamakla da grevlidir. nc blmde de greceimiz zere, Ceza Kanunnmesinin, merkezde uygulamasn Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye yapm ve ayrca tara meclislerinin kararlarna kar da merkezde bu meclise gidilmitir. Sultan Abdlmecitin Kanunnmenin giriinde yer alan hitabnda, szkonusu Ceza Kanunnmesi nshalarnn nerelerde bulunmas gerektii belirtilirken Memlik-i devlet-liyemizin meveret meclislerinde ve sair iktiza eden yerler denilmitir. 192 Tm tara ynetimi, Tanzimatn ceza kanunu ile belirlenen davran kodlarna uymak zorundadr. Bunun meyyidesi, tarada, devlet grevlilerini yarglayacak olan meclislerdir. Memurlar yarglama yetkisine ilikin grevi, Meclislere ilikin 1849 tarihli talimatnamede de dzenlenmitir. Meclislere ilikin olarak Ocak 1849 tarihli bir talimat karlm ve bu dzenleme 1864 Vilayet Nizamnamesine kadar yrrlkte kalmtr. Bu defa sye-i evketpaye-i cenb- mlkdride tertb ve tekil olunmu olan eylet meclislerine verilecek talimat- seniyyedir baln tayan bu dzenlemenin 16. maddesinde memurlarn yarglanmas yer almaktadr. Buna gre, memurlardan birisi thmet altnda olursa, ayet byk bir thmetse, yerine bir vekil braklarak meclise celb ile bervech-i hakkaniyet icr-yi muhkemesine mezn olup ayet bir thmeti yoksa yerine iadesi, ancak sulu ise karar mazbatasnda bildirilecektir. 193 Yeni ceza kanununu uygulayarak memurlar yarglama grevinin yansra, Tara meclislerinin nizamiye mahkemelerinin de temelini oluturduklarn syleyebiliriz. Yani, yeni kanunlar uygulayacak dzenli mahkemeler yeni idari tekilatn iinde oluturulmaktadr. Meclislerin hem idari hem de adli grevleri bulunmaktadr. 1849 Talimatnn hukuki iler blmnde meclislerin yarg yetkisi dzenlenmitir. Buna gre, Dev-i eriyye ve hukkiyeye dair teden beri (eri) mahkemede grlen iler, yani alacak-verecek davs ve eitli anlamazlklara dair davlar, tereke ileri, eskisi gibi belde hakimine havale olacak, ancak bunlar iinden halledilemeyenler ve byk davlar yani katl-i nefs ve kta-i tarik gibi nizmen ve knnen (ab) muhkeme191

192

193

Kanunun birinci maddesinde hkmet ve ahs aleyhine ilenecek sulara, cezann devlet tarafndan ve kanunda mevcut hkmler dairesinde verilecei ifade edilmiti. Bu suretle hkmet merkezinde sadrazamn ve eyaletlerde valilerin keyfi ve takdiri cezalar vermesi son buluyordu. Tebaa arasnda tesis edilecei vaadedilmi olan eitlik bu suretle ilkin ceza alannda ifadesini bulmu oldu. Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, cilt VI, s.153 Sedat Bingl, Nizamiye Mahkemelerinin Kuruluu ve leyii 1840-1876, Yaymlanmam Doktora Tezi, Antalya, 1998, s.33 Aktaran, Ibid., s.38

83

si gerek btn iler Byk Mecliste grlecekti (m.49). 194 Bu amala, eylet meclislerinin iinde yine eylet meclisi azalarndan oluan Meclis-i Cinyetler oluturulmutur. 195 Yeni idari tekilatn iinde meclislere adli grevler verilmesi belli bir yerleiklik kazandktan sonra, adliye ile idarenin birlikteliinin yaratt sakncalar gidermek gerekmi, bu amala gerek tarada ve gerekse merkezde ilevler arasnda ayrmaya gidilmitir. Merkezdeki gelimeleri sonraki blmde ele alacaz. Tarada, sakncalar gidermek iin yeni bir yaplanmaya gidilerek 1854 ylnda eyaletlerde, valinin bakanlnda Meclis-i Tahkik adn alan mahkemeler kurulmutur. 196 Meclislerin adli ve idari ilevlerini iki ayr biimde yrtmesi dnlmtr. 197 Adli i idari i ayrm, 1864 Vilayet Nizamnamesi ile tam olarak gerekletirilmeye allacaktr. Nizamiye mahkemeleri kurulduka tara meclislerinde adli bakmdan sadece memur yarglama grevi kalmtr. Memur yarglamas ise, tarada da merkezde de hibir zaman dzenli mahkemelere verilmesi gereken adli bir i saylmamtr. Nizamiye mahkemeleri kurulduktan sonra da meclislerin, idare aleyhindeki ikayetleri deerlendirme ve sorunlar halletme/zme grevi srmtr. Bu grev de yarglamaya ait bir i olarak deerlendirilmemektedir. darenin ileyiini, grevliler hakkndaki ikayetleri inceleme yoluyla denetlemek ... Tara meclislerinin yerel grevliler zerindeki denetimi, idarenin yargsal denetiminin tarihsel evriminin temellerini oluturur.

194 195 196 197

Ibid., s.38 Ibid., s.40 Ibid., s.42 6 Cemzilhir 1270/1854 tarihinde karlan Meclis-i Tahkik Nizamnamesine gre, ad geen meclisler her dinden Osmanl vatandalarndan katl, yaralama, hrszlk gibi nemli sular ileyenlerin tahkikat ve muhakemelerini yapmak zere eyaletlerdeki byk meclislerden farkl olarak kurulmutur. Hafta ii belirli gnlerde toplanacaktr. yeleri eyalet merkezindeki byk meclis yelerinin uygun olanlarndan (ab) ve memleketin ileri gelen muteber kimselerinden mteekkil olacak, vali bu heyete bakanlk edecekti. Pratikte ise, taralardaki byk meclisler iki ksma ayrlmt: Meclisin idari grevlerini yerine getirmek zere meclis-i idare, meclisin adli ilerine bakmak zere ise meclis-i tahkik. Byk meclisler genellikle ayn kadro ile gerektiinde meclis-i idare, gerektiinde de meclis-i tahkik sfatyla toplanyordu. Ekrem Bura Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, stanbul, Ar Sanat Yaynlar, 2004, s.141

84

Bu meclisler idarenin ileyiini, grevliler hakkndaki ikayetleri inceleme yoluyla denetlemilerdir. Shawun saptamasyla yerel gvenlik grevlileri veya dier grevliler tarafndan halka kar ilenen hakszlklar ikayet zerine veya dorudan doruya inceleyerek karara balamak ve kamu grevlileri hakknda, kt ynetim ve sahtekarlk sulamalar zerine karar vermek bu meclislerin grevleri arasndadr. Bu grevlilere, maa kesintisi, tenzili rtbe ve grevden uzaklatrma gibi cezalar verme yetkileri vardr. Ancak bu cezalarn, ilgili grevlinin bal olduu amir tarafndan onaylanmas gerekir. 198 adrc ise, bu cezalarn, nemine gre, Meclis-i Vlnn onay ve Padiahn uygun grmesi ile kesinletiini belirtmektedir. 199 Tanzimat yenilikleri iin yaplan en nemli eletirilerden biri, pek ok yeni kurumun kat stnde kald, gerek ilev gremedikleri ynndedir. Shaw, bu eletirinin temsili tara meclisleri iin geerli olmadn gstermitir. Shawun aktardna gre, o dneme ait kaytlar meclislerin, yetkilerini gelitirmekte ve kullanmakta aktif davrandklarn gstermektedir. Meclis tartmalarnn byk bir ksm, vergi ile kt ynetim ve zulm konularndan olumaktadr. 200 Meclisler, kt ynetim, zulm ve hakszlk konularnda, madurlardan gelen ikayetleri ve kendi mfettilerinin bulgularn deerlendirmekte kendilerini tam yetkili kabul etmilerdir. Muhassl ve ferik gibi st dzey yneticilerin, meclisler tarafndan yaplan bavurular zerine, merkezi hkmet tarafndan grevden alndklarna ilikin kaytlar bulunmaktadr. stanbula danmadan, kusurlu grlen yneticilere maa indirimi cezalar da vermilerdir. Ayrca meclisler, stanbula sunulmak zere, yollar, yetersiz kolluk hizmetleri ve Tanzimat reformlarnn hayata geirilmesindeki gecikmeler gibi ikayetlerini ieren raporlar hazrlamlardr. 201 adrc, bu meclislerin almalarna ilikin ok sayda belge bulunduunu belirterek rnekler vermektedir. adrcnn saptamasyla bu meclisler, zellikle ynetimin eitli basamaklarnda grev alanlarla halk arasnda kan anlamazlklar bir mahkeme gibi deerlendirerek sonulandrm;
198

199

200

201

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.65 adrc, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas (1840-1864), s.266 Muhasllk meclislerine, eitli etnik grup ve dinden olan halk bavuruyor ikyet ve dileklerde bulunuyordu. Bu arada yabanc tccarlar ve konsolosluklarla olan ilikiler nedeniyle, meclislere baz durumlar iin tercman da tayin ediliyordu. Ortayl, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri, s.40 Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.74

85

yneticileri denetleme, vergi gelirlerinin zamannda toplanarak hazineye gnderilmesini salama, kaymakam, kaza mdr ve defterdarn tuttuklar aylk ve yllk gelir-gider kaytlarn inceleme yetkisine (sahip olmutur.) Bu kurumlar, sadece kat zerinde kalan kurumlar olmam, hayatiyet kazanmlardr. adrcnn aktard rnekler de gstermektedir ki, idari yarg tarihini hukuki metinler tarihi olmaktan kurtaracak bir ariv zenginlii idare hukuku tarihilerini beklemektedir. 202 adrcnn aktard bir rnekte, Sinop kaymakam Hseyin Bey hakknda vergiler ve odun tanmas konusunda yaplan ikayet Kk Mecliste incelenmi, burada sonulandrlamaynca merkezdeki Meclis-i Vlya gidilmi ve kaymakam haksz grlerek grevinden alnmtr. Bir dier rnekte ise, Ankara eyaleti Byk Meclisi, Ankara Miri zzet Paann 1839 ylnda halktan kanunsuz olarak 557 242 kuru fazla vergi topladn ortaya karmtr. 203 Grld gibi, meclisler kamu grevlilerini denetleyerek idareyi denetlemektedir. 204 Kiilerden bamsz bir idari ilev ve idare anlay henz tam olarak gelimemi olduundan, denetimin konusu, grevi yapan kiilerdir. Denetlenen, idarenin ileyii deil, idareyi oluturan kiilerin kt ynetimidir. Kii, ilev ve makam henz ayrmamtr. Bununla birlikte, burada nemli olan gelimelerden biri, denetleme bakmndan bir ayrtrmaya gidilmesidir. Disiplin sorumluluu ile idari sorumluluk arasndaki ayrmn zayf izleri grlmektedir. Meclisler, grevliler hakkndaki ikayetler konusunda karar vermekte ve ayn zamanda gerekli olursa disiplin cezas da verebilmektedir. Ortayl, denetim yapan meclisleri bir tr disiplin kurulu olarak deerlendirmektedir. 205 Bir tr disiplin kurulu nitelemesi,
202

203

204

205

adrc da Tanzimat tarihinin, belgelere yeterince bavurulmayarak hukuki dzenlemeler tarihi olarak yazlmasn eletirmektedir: Tanzimat devri zerinde gnmze dek eitli nedenlerle durulmu, bu giriimin baz ynleri aydnlatlmtr. Ancak, ou aratrma ve incelemeler yzeysel kalm, ynetmelik ve baz kararlarn zeti olmaktan teye pek gidilmemitir. Halbuki bu dnemden kalma elimizde ok belge bulunmaktadr. adrc, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (1839-1876), s.1153 adrc, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas (1840-1864), s.265-6 adrcnn belirttiine gre, rvet ald ya da Tanzimatn gereklerini yerine getirmedii gerekesiyle yarglanp grevden alnan mirler oktu. ... Paalarn da Meclis-i Vlda yarglanarak cezalandrldklarn biliyoruz. Bunlarn iinde sadrazamlk yapm olan Hsrev Paa, rvet ald gerekesiyle yarglanarak sulu grlmt. Ayrca valilerden, Nazif, Hasib ve Tahir paalar da uygulamann ilk ylnda Tanzimata aykr tutum ve davranlarndan tr cezalandrlmlard. adrc, Tanzimat Dneminde Trkiyede Ynetim (1839-1856), s.613 Ortayl, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri, s.71

86

grevliler zerinden idarenin denetlenmesi gereini grmemizi zorlatrmaktadr. Yaplan basit bir disiplin denetimi deildir, ilev, makam, kii ve ilem arasnda ak bir ayrm henz ortaya kmadndan bunlar bir btn olarak kii tarafndan temsil edildiinden, yaplan denetim, genel olarak idarenin denetimidir. Meclisler, bir yandan, vergiler konusunda karar verme yetkisini kazanarak yerel ynetim/yasama meclisine doru, te yandan idare zerindeki denetimle, idari yargya doru evrilmektedir. Tara meclisleri, iki ileviyle, gerek bir tarihsel evrim yaratabilecek nitelikte bir hayatiyet kazanmlardr. Tarihilerin almalarnda, ok sayda denetim rneine rastlanmaktadr. Bu rneklerden bir ksmn, idarenin denetlenmesine ilikin kurmu olduumuz kuramsal ereveyi belirginletirmek iin aktaracaz. Meclislerce yaplan denetimi, ikayet harekete geirebilmektedir. Ynetilenlere yakn, dzenli ve kurumsal (hem rgtlenme bakmndan hem de uyulmas gereken kurallar bakmndan yeni bir kurumsallk yaratlmtr. Tanzimat ferman ve bundan sonra karlan yeni kanunlar szkonusudur artk.) bir yapnn idare aleyhindeki ikayetleri halletmesi nemli bir gvencedir.

ikayet zerine yaplan denetimde meclisler, sadece ceza vermemi kimi zaman dzeltim kararlar da almtr.
Zileye bal Mecitz kazas muhassl vekili Zileli Hac Hafzolu Hac mer Aa da naib ve meclis yeleriyle ibirlii yaparak gezdikleri yerlerden cretsiz yem ve yiyecek aldklar, kz bal, izinnme harc ve benzeri adlarla alnmas yasaklanm vergiler topladklar, ky muhtarlar tarafndan orum Meclisine ikayet edilmiti. Yaplan yarglamada ad geenler sularn kabul etmiler, kanunsuz yollardan halktan aldklarnn geri verilmesi Meclise uygun grlmt. 206

Yasal dayana olmadan halktan para toplanmas yaygn ikayet konularndandr. rnein, Ankara Byk Meclisi, eski Ankara Miri zzet Paann halktan kuralsz ve kanunsuz olarak 1839 ylnda 557242 kuru fazla vergi aldn ortaya karmtr. 207 Tara meclislerinin yapt denetim, merkez ile balantl olarak gerekletirilmektedir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeden veya sadrazamlktan tara meclislerine ynelik kararlar alnd grlmektedir.
206 207

(Ayniyat, 370, s.50)den aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.211 (Ankara r.Sc. 243, belge 73)ten aktaran Ibid., s.216

87

Tara meclisleri sadece yarglama lar/incelemeler de yapabilmektedir.

yapmamakta,

soruturma-

Konya valisine hitaben gnderilmi sadrazamlk yazsnda, Hamid kaymakam iken, Isparta ileri gelenlerinden meclis yesi Mehmed Aa ile birlikte gittikleri ky ve kasabalarda halktan ikrmiye, mbairiye gibi adlarla on drt bin kurutan fazla para alm olan Celleddin Paa hakknda vilayet meclisince soruturma yaplarak sonucunun bildirilmesi istenmitir. Celleddin Paaya hitaben yazlan bir emirde ise Hamid Sanca kaymakamln yapt sralarda devriye, hediye baha, Konya mesarifi ve cerime suretiyle kazalardan ve vergi gelirlerinden kendisiyle olu Sleyman ve adamlar iin toplam drt yz seksen be bin yedi yz otuz yedi kuru paray zimmetine geirdiinin anlald, en ksa zamanda Konyaya gidip mecliste yarglanmas bildirilmektedir. 208

Kararda grevlinin yarglanmasn gerekletirmek iin kullanlan yntem dikkat ekicidir: Yarglanacak kiiye git, mecliste yarglan emri verilmektedir. Meclis-i Vla, merkezde yapt inceleme sonucunda, eyalet meclislerine talimat verebilmektedir. Aktaracamz kararda dikkat ekici bir nokta da kt ynetimin denetlenmi olmasdr.
Nide Kaymakam Zeki Efendi kt idaresinden, hediye alarak yolsuzluklar yapmasndan tr grevden alnarak, yerine Bereketli Maden Mdr Ali Seyyid Efendinin atanmas Konya Valisi ve Anadoluya mfetti olarak gnderilmi bulunan smet Paa taraflarndan Meclis-i Vlya bildirilmitir. Meclis-i Vl tarafndan ad geenin Konya Eyalet Meclisinde yarglandktan sonra stanbula gnderilmesi istenmitir. 209

Halk tarafndan ikayetin deerlendirildii bir dier rnekte, meclis, yarglama sonunda grevden alma karar verdii gibi zimmete geirilen parann iadesine de karar vermitir. rnekte, Meclis-i Vlnin tara meclisinin kararn arlatrdn da gryoruz.
208 209

(Ayniyat, 399, s.60. Isparta kaymakamlna yazlan 19 Austos 1846 tarihli sadrazamlk yazs)dan aktaran Ibid., s.238 (Ayniyat, 423, s167. Konya valisi ve Anadolu mfettilerine gnderilen 27 Aralk 1850 tarihli yaz)dan aktaran Ibid., s.239; Gmhane kaymakam Tevfik Bey de rvet aldndan tr grevinden alnm, Trabzon Meclisinde yarglanmasna karar verilmitir. (Aynyat, 425, s.23. Trabzon valisi ve Maliye Nezaretine yazlan 5 Nisan 1852 tarihli yaz)dan Ibid., s.239

88

Ankaraya bal Yabanabad Kazas Mdr Mustafa, 1842 yl vergi geri kalanndan topladklarn zimmetine geirip, hazineye teslim etmedii gerekesiyle halk tarafndan ikyet edilmiti. Bunun zerine, mdr, kaza ileri gelenleri ve muhtarlar Ankara Eyaleti Meclisine arlarak yarglanmlard. Yaplan hesaplar sonunda mdrn, 1842 yl vergisinden bir yk otuzsekizbin ellidokuz kuruu zamannda teslim etmedii anlalm; Meclis onun grevden alnarak, zimmetine geirdii paray hazineye iade etmesini kararlatrmt. Kural gerei, karar, onaylanmak zere Meclis-i Vlya bildirilmi; Meclis-i Vl, Ankara Eyalet Meclisi kararn onaylam, ayrca ad geen mdrn alt aylk bir sre boyunca Tokata srlmesi uygun grmtr. 210

Tara meclisleri ile Meclis-i Vl arasnda iliki, meclis tarafndan verilen kararlara itiraz eklinde de ortaya kmaktadr. Bu durumda nihai karar Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye vermektedir. rneimizde, tara meclisinin, sadece yarglama yapmad, yarglama sonunda idari karar alarak yeni grevli setii de grlmektedir:
Kangr (ankr) sancana bal Kalecik kazas mdr Hac Mustafa Aa, Tanzimatn kurallarna uymayan davranlarndan tr ikayet edilmi; Ankara Meclisinde yarglandnda doksan bir bin drt yz krk yedi kuru vergiyi zimmetine geirdii ortaya kmt. Grevden alnan Mustafa Aann yerine halkn isteiyle kaza hanedanndan Hac Ahmed Aa mdr seilmiti. Ancak, Mustafa Aa yetmiyedi bin dokuzyz krkyedi kuru zimmeti olduunu, kalan parann masraflara gittiini ne srmt. Maliye Nazrna ve Meclis-i Vlya durum iletilmi yeniden yaplan muhasebesi sonunda sulu olduu kesinlemi ve kendisinden hazine alaca tahsil edildikten sonra bir yl sreyle Amasyaya srlmt. 211

Meclislerin, yarglama sonunda, idari karar almasna bir rnek de, muhasslln ilgasndan sonra faaliyetine, 1849 ylna kadar Memleket Meclisi adyla devam eden Bursa Meclisinin 1844 ylna ait kararnda ortaya kmaktadr:

210 211

(Ayniyat, 381, s.23)den aktaran Ibid., s.244 (Ayniyat, 381, s.52)den aktaran Ibid., s.244; Meclislerin yarglama sonucunda idari kararlar vermesine bir dier rnek: Konyaya bal Hadm Kazas mdr Mehmet Efendi, Tanzimatn yasaklad adlarla halktan vergi ad altnda para toplad iin Konya Meclisinde yarglanmt. Hapsedilen mdrn yerine meclise bakas getirilmitir. (Ayniyat, 383, s.13-14)den aktaran Ibid., s.244

89

1844 yl iinde Bursadaki Kapan Hanna gelen erzak ve eitli rnlerin bir yknden para olarak alnan resm-i pazarbalk, kitbet, hanclk ile ayn olarak alnan eni isimlerin altndaki resimlerin oranlar konusunda taraflar arasnda anlamazlk km ve konu Bursa meclisinde ele alnmtr. Mecliste zmlenen anlamazlk sonucunda yeni oranlar belirlenerek tarife defterleri yaymlanmtr. 212

Tara meclislerinin idare zerindeki denetimi sadece ceza kanununun uygulamas biimde gereklememektedir. Yukarda kt ynetimin denetim nedeni olduuna ilikin rnek vermitik. imdiki rnekte ise yneticinin baarszl denetim konusu olmutur:
Maaddin-i Hmyun Sancana bal Ayvaldere Kazas mdr Ahmed Aann ynetimde baarsz olduuna mahkemece karar verildiinden, grevden alnarak yerine bakasnn atanmas gerekmise de halkn iki gruba blnmesinden tr bunun gerekletirilemedii grlm, birka kyden oluan bu kazann Hekimhana balanarak, Hekimhan kazas mdrnce idare ettirilmesi vali ve defterdar tarafndan istenmiti. Meclis-i Vl, durumun bir daha aratrlarak, bunun mmkn olup olmadnn yeniden bildirilmesine karar verilmiti. 213

Meclisler, idarenin ileyiine ynelik ikayetleri deerlendirdikten sonra gerekli dzeltmeleri yapacak kararlar da almaktadr:
Bursa Sancandaki kereste keser kazalardan istenen 2615 adet aa, o kazalarda eskiden mevcut hayvan says gz nnde tutularak dzenleni pusulalara gre sancak iindeki alt keresteci kazaya tevzi ve taksim edilmiti. Fakat daha sonra kaza halklarnn da bavurusuyla bu alt kazada o anda mevcut nakliye hayvan saysnn zamanla deiiklie urad iin eski defterlere gre yaplan paylamn uygun olmayaca anlalm ve Bursa meclisinde, kereste keser kazalarn mdrlerinin ve meclis yelerinin de katlmyla her bir kazann elinde o an-

212

213

(Bursa r. Sc. C.22/s.25)ten aktaran Satc, Tanzimatn Bursada Uygulanmas, s.137; Bir dier rnek: Bursa Sancandaki kereste keser kazalarn halk, hizmet karlnda denen cretin yetersiz kaldn ne srerek cretlerine zam yaplmasn istemiler ve bunun zerine durum Bursa meclisinde grlerek uygun grlm ve kesim ve nakliye cretlerine bir miktar zam yaplmtr. (Bursa r. Sc. C.22/s.19-21)den aktaran Ibid., s.138 (Aynyat, 414, s.114. Harput valisine gnderilen 27 Haziran 1849 tarihli sadrazamlk yazs)ndan aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ..., s.247

90

da mevcut olan byk ba hayvan saysna gre yeniden tevzi ve taksim yaplarak defterleri dzenlenmitir. 214

Meclisin memurlar azletme yetkisi de bulunmaktadr. Hkmetin devreye girip meclislere mdahale ettii de grlmtr. Tanzimatn uygulanmasna tepkiler nedeniyle ancak 1847 ylnda balanan Trabzon Byk Meclisinin bu ynde kararlar rnek gsterilebilir:
Kazalar kaymakam ve mdrlerinin bazlarnn kanunsuz hareketleri eyalet ahalisini ve bu memurlara kar gvensizlie ittii gibi, halk arasnda sknt ve nefrete yol at. Trabzon Meclis-i Kebiri bu tr davranlara cesaret eden memurlarn, eyaletin ok nazik bir mahal olmas ve sulularn muhakemelerinin hemen sonulanamayaca gibi nedenlerle bir ksmnn becayi suretiyle memuriyetinin baka yerde devamn salarken ok gerekli grlenleri de azl etme yoluna gitti. Ancak hkmet kaza mdrlerinden bazlarnn haksz yere azl edildiklerine dair ikayetler olmas zerine Trabzon valisinden, azli sz konusu olan kimselerin nceden hkmete bildirilmesini istedi. Bundan sonra hakknda ikayet olan ahslarn ncelikle sadarete yazlp cevap beklenmesi yoluna bavuruldu. 215

ltizam uygulamasna ilikin bir rnekte, yine Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye ile tara meclisi arasnda konunun gidip gelmesine rastlyoruz. Kesin bir yarglama ynteminin olmay nedeniyle, uyumazlklarn zmnde tekbiim bir yol izlenmemektedir. Bu rnekte, iltizam uygulamasnda hakknn ihlal edildiini dnen kii, yerel meclise deil, merkeze, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeye bavurmutur. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, konuyu yarglanmak zere yerel meclise gndermi, ancak uyumazlk, zlemeyince yerel meclis tarafndan tekrar merkeze gnderilmitir:
1844 ylna ait Bursa ihtisab resmini iltizam etmi olan Hac Ebubekir Efendi, bu ihtisaba dahil olan ve Bursaya getirilen esirlerden alnan resmin 1844 Mart ay bandan itibren 42 gnlk ksmn 2500 kurua; yine Bursaya taradan getirilen derilere vurulan cilt damgas resmini, senelii 19706 kuru bedel ile esirciler kethdas brahim Aaya iltizamen devretmitir. Ayrca aralarnda yaptklar anlamaya gre, Hac Ebubekir Efendi, esirlerden alnan resim, 42 gn sonunda bedel
214 215

(Bursa r. Sc. C.10/s.108)den aktaran Satc, Tanzimatn Bursada Uygulanmas, s.139 (A, MKT.MVL, 11/53)den aktaran E.Esin Sarolan, Tanzimatn Trabzonda Uygulanmas (1839-1856), Yaymlanmam Bilim Uzmanlk Tezi, Trabzon, 1996, s.57

91

fiyat olan 2500 kurua ulamazsa, aradaki fark cebinden brahim Aaya demeyi taahht etmitir. brahim Aa 42 gnlk haslattan sadece 900 kuru elde edebilmi ve 1600 kuru zarara girmitir. Bunun yannda kendisine ait olan deri damgasn basmak iin deri sahiplerine mracaat edince, derilerini satma iin damgasz olarak Bursaya getiren bu gibi kiiler, biz damgamz Bursa htisab Ebubekir Efendiye vurdurduk diyerek muhalefet etmilerdir. Bunlar Ebubekir Efendiye bildiren brahim Aa, karlnda olumlu cevap alamaynca durumu bir dileke ile Meclis-i Vlaya bildirmi ve Ebubekir Efendiden ikayeti olmutur. ... 4200 kuru zararn talep etmitir. ikayet Meclis-i Vlada dikkate alnm ve konu, vergi ile ilgili ve ahaliyi de ilgilendiren meselelerden grldnden meselenin Bursa meclisinde zmlenmesi talimatyla Sadrazam tarafndan Hdvendigar Eyaleti valisine emirname gnderilmitir. Bunun zerine Bursa meclisinde 1845 Nisan ay iinde kad, vali ve meclis yelerinin huzurunda yaplan muhakemede .... yaplan btn uralara ramen taraflar anlaamamlar; bunun zerine konu iltizam maddesinden olarak idareyi de ilgilendirdii iin yarglamaya stanbulda devam edilmesine karar verilerek dava Meclis-i Vlaya havale edilmitir. 216

Taradaki yarglama, Merkezin emri ile balayabilmektedir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeye yaplan ikayetler zerine yarglama karar verilmekte, bu da sadrazam tarafndan ilgili eyalet valisine bildirilmektedir:
Hdvendigar Eyaletine dahil Ktahya Sancana bal al kazas mdr Uakl mer Aa, kylerdeki kuru ve ya zm mahsulatnn rlarnn toplanmasnda, Tanzimat ncesi mltezim ve voyvodalarda rastlanabilecek btn yolsuzluklar yapm, btn bunlardan sonra al kazas ahlisi ilerinden 6 kiiyi vekil olarak seerek stanbula gndermilerdir. Bu kiiler durumu szl olarak Meclis-i Vlaya bildirmiler ve durum gznne alnarak sadrazam tarafndan Hdvendigar Eyalet Valisi Mustafa Nuri Paaya, mer Aann Bursa meclisine celb olunarak yarglanmasn isteyen bir emirname yazlmtr. Bunun zerine 1847 Temmuz ay iinde, Bursa meclisinde, kad, Vali Mustafa Nuri Paa, meclis ve kaza ahalisine vekaleten bulunan 6 kiinin huzurunda yaplan yarglamasnda mer Aann 30000 kuruu, zararlar karlnda kendilerine demesini kaza ahalisi vekilleri kabul etmi ve bunun zerine mahkemeye son verilerek durum stanbula bildirilmitir. Bunun zerine sadrazam tarafndan gnderilen yazda mer
216

(Bursa r. Sc. C.10/s.112)den aktaran Satc, Tanzimatn Bursada Uygulanmas, s.144-145

92

Aann mdrlkten azledilerek yarglanmasna Meclis-i Vlada devam etmek zere stanbula gnderilmesi ve yerine uygun olarak bir mdrn kaza halk tarafndan seilmesi istenmekteydi. 217

Tanzimat'tan hemen sonra, muhassllk meclisleri adyla kurulan, muhassllk kaldrlnca, yapsnda ve ileyiinde nemli bir deiiklie gidilmeden, memleket meclisi olarak adlandrlan ve 15 Ocak 1849da yaymlanan yeni bir Tlimatname ile de eyalet meclisleri adn alan temsili tara meclisleri, Osmanl tara tekilatnn yeniden dzenlendii tarihe kadar nemli bir deneyim yaratacak biimde, adli, idari ve denetsel grevlerini srdrmlerdir. 1864 ylnda, meclislerin adli grevleri mmkn olduunca temizlenerek idare meclisi oluturulmutur.
Osmanl tara ynetim sistemi zerinde srekli deiiklik yaplmakla birlikte, meclislerin kurulular ile birlikte sahip olduklar denetim yetkilerinde hibir geri gidi olmamtr. B. Adli ler dari ler Ayrm: Eyalet Meclislerinden dare Meclislerine Tara meclisi (muhassllk meclisleri, memleket meclisleri, eyalet meclisleri veya byk meclisler) uygulamas, Osmanl tara ynetim yapsnn 1864 ylnda yeniden yaplandrlmas ile dnm geirmitir. 1863 ylnda, mparatorluun her blgesinde tm alt kademeleri ile ilemekte olan tara meclislerini denetlemek zere mfettiler grevlendirilmitir. Mfettiler tarafndan saptanan, yeni sistemi de belirleyecek olan en nemli aksaklk, bu meclislerin yasama, yrtme ve yarg yetkilerinin tek elde toplamasnn yaratt sakncalardr. Meclislerin, kendi yelerinin idari ilemleri aleyhindeki ikayetleri incelemek zorunda olmas, karklklar ve adaletsizlikler yaratmaktadr. 218 Bu tip eletirilerin deerlendirilmesi sonucunda, Osmanl tara rgtlenmesini yeniden dzenleyen 1864 Vilayet Nizamnamesi karlmtr 219 .
217
218

(Bursa r. Sc. C.13/s.79)den aktaran Ibid., s.147

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.94 1856dan sonra aznlklarn haklar ve lke ynetiminde ortaya kan yeni aksaklklar gidermek iin eyalet ve sancak ynetimi zerinde almalar yaplmaya baland. ... 1864 ylnda yeni bir Vilyet Nizamnamesi hazrland. Yeni ynetmelik ilk kez Mithat Paann vali olarak atand Tuna yresinde uygulanmaya konuldu. 1864-1867 yllar arasnda edinilen olumlu izlenimler zerine btn imparatorlukta bu nizamnameye gre dzenleme yapld. adrc, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (1839-1876), s.1159; Young, 8 Kasm 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesinin, Tuna Vilayetinde,

219

93

Tm ynetim dzeylerinde, yrtme, yarg ve yasama ilevleri ayrlmtr. Eyaletler, vilayet ismini alm, balarnda mutasarrflar bulunan sancaklara (liva da denilmektedir); sancaklar da balarnda kaymakamlar bulunan kazalara blnmtr. 1864 Vilayet Nizamnamesi, 22 Ocak 1871e dek yrrlkte kaldktan sonra, yeniden formle edilmi ve dare-i Umumiye-i Vilyet Nizmnamesi ad altnda ilan edilmitir. 220 1864 Nizamnamesinin hazrlanmasnda 1840dan beri gelitirilmi olan sistemden yararlanlmtr. 221 Tanzimatn uygulamaya konulmasyla birlikte ynetim birimlerinin her birinde oluturulan meclisler, 1864den sonra da varlklarn ve fonksiyonlarn gelitirip deitirerek srdrmlerdir. 222 Meclisler, vilyet idare meclisi, liva idare meclisi, kaza idare meclisi adlarn almtr. Yukarda aktardmz gibi, 1854 tarihli Meclis-i Tahkik Nizamnamesi ile tara meclislerinde (byk meclislerde), ceza yarglamas ile grevli olmak zere meclis iinden kan meclis-i tahkikler oluturulunca, meclisler fiilen idare meclisi ve meclisi tahkik olarak iki ayr biimde almaya ynelmiti. Yani 1864 Vilayet Nizamnamesi ile kurulan idare meclisleri, uygulamadan kken almtr. 1864 Nizamnamesi ile meclis-i tahkikler yerine tarada, divan- devi, meclis-i temyiz ve divan- temyizler kurulmutur. Vilayet Nizamnamesinin getirdii yeni yaplanma ile meclislerin adli ileri ayrlarak grev alanlar idari iler ile snrlandrlmtr. Vilayet idaresi, modern idare anlayna uygun olarak iblm esasna gre rgtlenmitir. Bu iblm devlet tarafndan kamu hizmetleri kurulmaya balanldn da gstermektedir. Vilyet idaresinin, idare konularna gre ileri u blmlere ayrlmaktadr: Mlkiye ileri, zaptiye ileri, siyasi

220 221 222

Fransz il ynetimi rneine gre bir sistem kuran, 1868de kurulan ra-y Devletin ilk bakan olacak olan, Mithat Paann tecrbelerini yansttn belirtmektedir. George Young, Corps de Droit Ottoman, vol. 1, Oxford, 1905, s.29 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.251 Ibid. Ibid. ; 1864 ylnda hazrlanan Vilayet Nizamnamesi ile Tuna Blgesi iin hazrlanan nizamname iki ayr nizamnamedir. ... ncelikle, Vilayet Nizamnamesi ad ile 78 maddelik bir nizamname hazrlanmtr. Ardndan da bu nizamname gznnde bulundurularak ve Mithat Paann da grleri dorultusunda Tuna Vilayeti nmyla bu kere tekil olunacak memurlerin sver-i intihbatlaryla vezaif-i dairesine dair nizamnamedir bal altnda 82 maddeden oluan bir nizamname hazrlanmtr. Bu iki nizamname, baz kk farklar dnda birbirinin ayndr. Selda Kaya Kl, Tanzimattan Cumhuriyete Trkiyede l Ynetimi, Yaymlanmam Doktora Tezi, Ankara, 1995, s.226

94

iler (umur-u politika), hukuk ileri. 223 Modern idarenin oluumu ynndeki en nemli gelime de kaymakam, mdr vb. grevlilerin artk ynetici yetitiren okullardan (Mekteb-i Mlkiye) gelmesi olmu; Tanzimatn oluturduu yerel rgtlenme, ilk kez, yine Tanzimat okullarndan yetien kiiler tarafndan ynetilme frsat bulmutur. 224 Mlkiye Mektebi aka yerel idare memurlarn yetitirmek zere kurulmutur. 225 Adli i idari i ayrmndan sonra da idare aleyhindeki ikayetleri deerlendirme ve memur yarglamas, yine meclislerin yetkisinde kalmtr. Zira bu iki grev de adli bir i olarak dnlmemektedir. dari yargnn tarihsel evrimini aklamakla dorudan balantl olmad iin bu rgtlenmenin ayrntsna girmiyoruz. Cumhuriyete de intikal edecek olan il genel idaresi ve il zel idaresi ayrmnn bu Nizamname ile getirildiini belirtmekle yetiniyoruz. Konumuz bakmndan nemli olan, denetim ilevinin ald yeni biim ve yargsal ilevler ile ynetsel ilevler arasndaki ayrmdr. Bu bakmdan 1864 sisteminin yeniliklerinden biri, vilayet idare meclisi (meclis-i idare-i vilyet) kurmu olmasdr. 226 (Vilayet Nizamnamesi madde 1: Her dairenin idarei umumiyesi, mevadd atiyede muayyen olan heyeti idareye muhavvel ve bu idare bir merkezde mukarrerdir.) Vilayet idare meclisleri yaps, livalarda ve kazalarda da ayn biimde tekrarlanmtr. Ayrca, ylda bir kez 40 gn toplanan, vilayet genel meclisleri (meclis-i umum-i vilyet) oluturulmutur. dare meclisleri, tm dzeylerde, hemen hemen 1864 ncesi sisteme gre rgtlenmi, 227 nemli bir yenilik olarak seim uslne her dzey iin
223 224

225

226 227

Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.153 Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.106 -107 Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye ..., s.167; Mlkiyenin 1879-1922 arasndaki 1604 mezunundan yalnzca yzde 8i, yani 124 kii Hariciye memuru oldu. Oysa ayn dnemde Dahiliye Nezaretine giren mezunlar yzde 70i, yani 1127 kiiyi bulmaktayd., s.167; dareci yetitiren mektepler almadan nce, kalemiye mensubu grevlilerin yetimesi, bir lonca atmosferi iinde, dervilerin bilgi kuram erevesinde bir pir-mrid ilikisi iinde kalemiye becerisini seyrederek ve bir ustaya uak gibi hizmet ederek renme anlayna dayanyordu. s.363 adrc, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (1839-1876), s.1160 Yeni dzenleme, 1840dan beri gelien evriminin bir derlemesi niteliindedir. adrc, bu dzenlemenin Fransa kaynakl olduu grne de katlmamaktadr: Daha ok Fransz tara ynetimi gz nnde tutularak hazrland srarla belirtilen bu ynetmeliin bizce belirgin zellii, daha nce yrrlkte olan kurallarn yeniden deerlendirilmesi, ekil bakmndan Avrupada uygulanan ynetim biimine benzetilmesi idi. zde nemli bir deiiklik szkonusu deildi. adrc, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (1839-1876), s.1161. Ortayl ise, 1864 Nizamnamesinde Fransz rneklii kabul etmekle birlikte, bunun belirleyici olmadn savunmaktadr: Gerekte 1864 Nizamnamesi

95

geri dnlm; karma bir yap oluturulmutur. 228 Meclisin doal yeleri, defterdar, mektupu, mfetti-i hkkm- eriye, umur- ecnebiyye mdrdr. Vali, bakan olarak grev almaktadr. Meclisin seimle grevlendirilen drt yesinden ikisi mslman, ikisi ise mslman olmayan topluluklar temsil etmektedir. 229 Nizamnamenin 14. maddesinde idare meclisinin grevleri saylm ve hukuk ilerine (umuru hukukiyeye) mdahale etmeyecei belirtilmitir: Meclis-i idare, umuru mlkiye ve maliye ve hariciye ve nafia ve ziraata dair mevadn icraatna ait olan mzakkerata memur olup umuru hukukiyeye mdahale etmiyecektir. ... Adli iler ile idari ileri ayrmak amacyla, nizamnamede bunlar, ayr fasllar olarak dzenlenmitir (fasl evvel: idarei mlkiye, fasl sani: umuru hukukiye). 1864 Vilayet Nizamnamesi, adliyeyi idareden ayrrken nizamiye mahkemelerinin 230 kuruluunu sistemletirmitir. Yeni mlki blmlemeye uygun olarak eriye mahkemelerinin dnda bir yarg dzeni oluturulmaya balanmtr. 231

228

229 230

231

ada gzlemcilerden G. Cleanthi Scalierinin de belirttii zere byk lde Fransz tara ynetim sisteminden yararlanlarak hazrlanmt. Gerekten de Fransz dpartemente usul taklid edilmi, ama galiba o kadar. Bu iskeletin dnda eitli dil ve dinden kavimler varl, nizamnamenin zn Fransa gibi ulusal bir devletinkinden ayryordu. Adem-i merkeziyeti herhangi bir hkm, merkezi kontrol salayan dier bir hkmle dengeleniyordu. Ortayl, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri (1840-1880), s.54. Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.98; Nizamnamenin 13. maddesi, idare meclisinin tekiline ilikindir: Valinin maiyetinde bir idare meclisi olup ibu idare meclisi mfettii hkkm eriye ve defterdar ve mektubu ve hariciye mdr ve ikisi mslim ve ikisi gayri mslim ahaliden mntehap kimselerden mrekkep olacak ve meclisi idarenin riyaseti valide, gaybubetinde memurinden hangisini tensip ve tayin ederse o veklet edecektir. adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.255 Nizamiye mahkemeleri, nizamname yani yasa ile kurulmu olan mahkemelerdir. Dier bir deyile bu mahkemeler rfi tasarruf rn olan kurumlardr." Duran, Osmanl Yarg rgt ve Tanzimat ..., s.158; Nizamiye mahkemeleri iin bkz. Hfz Veldet, Kanunlatrma Hareketleri ve Tanzimat, in Tanzimat c.I, stanbul, Maarif Matbaas, 1940, s. 202-205; Mustafa Reit Belgesay, Tanzimat ve Adliye Tekilt, in Tanzimat c.I, stanbul, Maarif Matbaas, 1940, s.214 Her bir nahiyede bir sulh meclisi (ihtiyar meclisi), her kaza merkezinde bir dava meclisi (meclis-i deavi), sancak merkezlerinde biri hukuk dieri ceza ilerine bakmak zere meclis-i temyiz-i hukuk ve meclis-i cinayet, bu mahkemelerin yksei olarak her vilayet merkezinde de meclis-i temyiz-i hukuk ve meclis-i kebir-i cinayet adlaryla istinaf mahkemeleri tekil olundu. Daha son-

96

1864 Vilayet Nizamnamesinde ngrlen meclislerin ve kalem odalarnn vazifelerini gsteren bir tarifnme yaymlanmtr. Tarifnmenin ikinci maddesine gre, idare meclisleri, temyiz-i hukuk ve cinyet meclislerinde grlen iler dndaki ilere bakacaktr. Bu dzenleme ile adliyeidare ayrl vurgulanmtr. Bununla birlikte uygulamada, idarenin yarg ilerine karma alkanl srd gibi 232 dilekelerin valiye verilme ve vali tarafndan havale edilmesi zorunluluu ve kararlarn vali tarafndan icra edilmesi bu tip karmalara zemin hazrlamtr. 233 dari yargnn geliiminde Fransada evrim, adliyenin idareye karmasnn yasaklanmas ile tetiklenmiti, Osmanlda ise byle bir geliim yaanmam; tersine, esasen idari ve teri ilevler iin kurulmu meclisler, adliyeye karmaya balamlar ve bunun sakncalarn gidermek iin 1864 Nizamnamesi ile mdahale edilmitir. Muhassllk meclisleri ile balayan, idare aleyhindeki ikayetleri grmek ve devlet grevlilerini yarglamak 1864 Vilayet sisteminde, idare meclisleri tarafndan srdrlmtr. Nizamnameyi incelediimizde, idare meclislerinin idare aleyhindeki ikayetleri inceleme ve devlet grevlilerini yarglama konusunda bir yetkisine rastlamyoruz. 1864 Nizamnamesi ile kurulan tara birimlerinin genel ynetimi, 1. maddeye gre, idare meclis-

232

233

ra, vilayet mahkemelerinin iki dairesi birletirilerek adna divan- temyiz denildi. Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.167 Bingl, Nizamiye Mahkemelerinin Kuruluu ve leyii, s.90; Yargnn, yrtmenin etkisinde olmadan almas, yaplan reformlardaki temel araylardan biridir. Fakat, Karal, uygulamada bunun bir trl salanamadn belirtmektedir: Bata Padiah olmak zere, Sadrazam ve adliye nazr mahkemelerinin istiklali prensibini kabul ettiklerini ilan etmi olmalarna ramen, tatbikat bunun aksine idi. Devlet ras ile Temyiz Mahkemesinin altnda bulunan mahkeme kademeleri Vilyet Kanununa gre, vali ve mutasarrf gibi mlki memurlarn murakabe ve nfusu altna konulmutu. Dava amak ancak bu idare memurlarnn dva dilekesini mahkemeye havale etmeleriyle mmknd. Fakat bundan daha mhim olarak, mahkeme ilamlarnn yrtlmesinin mlki memurlar tarafndan nlenmesi idi. II. Abdlhamitin Sait Paaya yaptrd slahat ile bunun nne geilmeye allmtr. Dava dilekelerinin, mlki amirlere verilmesi yerine dorudan mahkemelere verilmesi kabul edilmi; icra ve mlki amirlerin mahkemelere mdahaleleri yasaklanmtr. Ceza ve hukuk usulleri karlm; adliye nezaretinin kurulu kanunu kabul edilmi; savclk tekilat ve icra memurluklar kurulmutur. Karal, Osmanl Tarihi, Birinci Merutiyet, c.VIII, s.348-349; 22 Eyll 1858 tarihli Vali, Mutasarrf ve Kaymakamlarn Vazifelerini amil Talimat: Ehali tarafndan kendisine verilecek arzuhalleri vali, lzm gelen yerlere havale edecek ve badelmuhakeme verilecek hkmn icras da kendisine ait bulunacaktr., evrimyaz metin iin bkz. Talt Mmtaz Yaman, Osmanl mparatorluu Mlki daresinde Avrupallama, dare Dergisi, yl 13, 1939, sy. 141, s.130

97

lerine verilmitir. Bu erevede, tara meclislerinin 1840tan beri kullandklar yetkilerin devam ettiini dnebiliriz. Tara meclislerine ilikin ayrntl bir incelemesi bulunan Shaw, 1864 idare meclislerinin, eskiden beri sahip olduklar devlet grevlilerini yarglamak/denetlemek grevinin sistemli hale getirilerek srdrldn saptamaktadr. Kaza ve sancak idare meclislerine, kaymakamlar ve mdrleri denetleme, kusurlu grlenlerin cezalandrlmasn veya grevden alnmasn nerme yetkileri verilmitir. Haklarnda sulama bulunan devlet grevlileri idare meclisleri tarafndan yarglanmakta ve gerekli grlrse grevden alnabilmektedir. Bir yenilik olarak, alnan kararlar, Bab- Aliye gnderilmeden kesin nitelik kazanmaktadr. 234 1871in yeni kurumu deavi-i idare ... Tara ynetim sistemi, 22 Ocak 1871 (29 evval 1287) tarihinde dare-i Umumiye-i Vilyet Nizamnmesi ile yeniden dzenlenmitir. 235 1871 Nizamnamesi, 1913 ylna kadar yrrlkte kalmtr. Getirdii sistem, modern brokrasinin rolnn mparatorluk merkezi dnda da gelimesinde kilometre ta niteliindedir; rnein valiler, stanbul merkezli brokratik elit arasndan atanarak taraya gnderilmektedir. 236 Yeni sistemin konumuzu ilgilendiren zelliklerini ksaca ele alacaz. 1871 Nizamnamesinde de, vilayet idare meclislerinin, yargya karmas yasaklanmtr. Bu kez daha kesin bir dil kullanlmtr. Nizamnamenin 79. maddesine gre, meclisi idarenin, hukuku ahsiyeye mteallik muhakemat eriye ve kanuniyeye mdahalesi katiyyen memnudur. Yeni kurulmakta olan dzenli mahkemelerin, idarenin karmasndan bamsz, dzgn ilemesi hedeflenmitir. Yeni nizamnamede adliye rgtlenmesine ilikin dzenlemelere yer verilmemi; bunun iin ayrca bir Mehakimi Nizamiye Nizamnamesi karlmtr. 237

234

235

236

237

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.107; 1864 dare meclislerinin, devlet grevlilerinin yarglamas ve idareyi denetlemesine ilikin aka bilgi veren bir baka kaynaa rastlamadk. rnein, konuya ilikin almalar bulunan adrc, bu noktaya deinmemekte, dorudan doruya 1871 sistemindeki idare meclislerinin denetleme grevini ele almaktadr. 1871 dare-i Umumiye-i Vilyet Nizamnmesinin evrimyaz tam metni iin bkz. dare Dergisi, yl 22, 1951, sy.212, s.84-115 Carter V. Findley, Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire (The Sublime Porte, 1789-1922), Princeton University Press, New Jersey, 1980, s.182 Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s. 177

98

1871 sisteminde idarenin denetlenmesi bakmndan temel yenilik, vatandalarn idare aleyhindeki bavurularnn idare davas (deavi-i idare) adyla yeni bir kurum olarak dzenlenmi olmasdr. dare-i Umumiye-i Vilyet Nizamnmesinin idarenin denetlenmesinde oluturduu yap, merkezde 1868 ylnda kurulmu olan ra-y Devlet ile birlikte deerlendirilmelidir. 238 dare aleyhindeki ikayetleri inceleme/halletme sisteminin tara ve merkez ayaklar ile bunlar arasndaki balant, ra-y Devleti incelediimiz balkta ele alnacaktr. Yine ayn balkta, deavi-i idare teriminin gerek idare meclisleri ve gerekse ra-y Devlet iin ne anlama geldii deerlendirilecektir. 29 evval 1287 9 Knunusani 1286 (1871) tarihli dare-i Umumiye-i Vilyat Nizamnamesinin 78. maddesi, deavi-i idare baln tamaktadr. dare davalar baln tayan bu maddeye gre, vilayet idare meclisinin idare davalarna ilikin grevlerinden biri, halkn hkmet memurlar aleyhinde yaptklar ikayetler hakknda karar vermektir. 239 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi byle bir kurum bulunmamaktayd. 1871 Nizamnamesi, deavi-i idareyi yeni bir kurum olarak dzenlemitir.

238

239

ra-y Devlet ve idari yarg konusunda Franszca bir kitap yazan ve kitab 1941 ylnda Toulouseda baslan Abdlkadir zouz, vilayet meclisleri ile ra-y Devlet arasndaki balanty tersten kurmaktadr. zouza gre, 1871 deiiklii, idari yarg dzenini tamamlamak amacyla vilayet idare meclislerinin grev ve yetkilerini yeniden belirlerken ra-y Devlet Nizamnamesini rnek alm, bu nizamname vilayet idare meclislerine de uygulanmtr. zouz, tara meclislerinde 1840tan beri gelien birikime hi deinmemektedir. Abdlkadir zouz, Le Conseil dEtat et le Contentieux administratif en Turquie, Imprimrie Toulousaine, 1941, s.31 Maddenin tam metni: Ksm Sani, Deavii dare Beyanndandr. 78. madde: Meclisi idarei vilyetin, deavi-i idarece vezaifi memuresi, evvel memurini vilyetin memuriyetlerince vuku bulacak thmetlerine mterettip istintak ve muhakemat, nizamnamei mahsus ahkmna tevfikan ryet ve icra etmek, saniyen ehalinin memurini hkmet aleyhinde vaki olacak ikyatyla kendi beyinlerinde teklifin sureti taksiminden dolay zuhur edecek mnazaat, rabian hkmetle efrad beyninde emvali miriye iltizamatna ve mukavelt saireye dair olan deaviyi ryet eylemek hususlarndan ibarettir.

99

dar davadan sz edilmemi; idare davalar terimi kullanlmtr. 240 Ancak dikkat edilirse, bu davalar, idarenin taraf olduu her davay anlatmamaktadr. Bu terim, maddede saylan dier uyumazlklarn yansra, konumuz balamnda, "halkn hkmet grevlileri aleyhindeki ikayetlerini kapsamaktadr. Tara meclislerinde birikmi olan, idare aleyhindeki ikayetleri dinleme deneyimi 1871 Nizamnamesi ile kurumsallatrlmtr. Bu, idarenin taraf olduu herhangi bir uyumazla ilikin bir dava deil, idare aleyhindeki ikayetin deerlendirilmesidir. Mahkemenin yapt bir yarglama ve tipik bir davada szkonusu deildir. Nitekim Nizamnamenin, Mukaddimesinde de bu Nizamnamedeki dzenlemelerin, mahkemelerle ilgili olmad, nizamiye mahkemelerinin zel bir nizamnameye tabi olduu, burada sadece idarenin rgtlenmesi, grevleri ve ileyiinin dzenlenmi olduu belirtilmitir. Bu yapnn, tarada yerletirilmeye allan yarg idare ayrlnn (tefrik-i mesalihin) ileri bir aamas olarak kurulmu olduu unutulmamaldr. Yani, her ne kadar isminde deavi kelimesi gese de deavi-i idare, tipik bir davay anlatmamakta, idare meclisi, bir mahkeme olmamakta ve idare aleyhindeki ikayetlerin ryet edilmesi de bir yarglama olarak dnlmemektedir. darenin yargsal denetiminin tarihsel evriminde nemli olan idare aleyhindeki ikayetler hakknda karar vermek grevinin yansra, ayn derecede neme sahip olan memur yarglamas grevi de varln srdrmektedir. Vilayet idare meclisinin, deavi-i idare baln tayan 78. maddede saylan ilk grevi, memurini vilyetin memuriyetlerince vuku bulacak thmetlerine mterettip istintak ve muhakemat, nizamnamei mahsus ahkmna tevfikan ryet ve icra etmektir. Vilayet memurlarn grevleriyle ilgili sulardan dolay yarglamak grevi 1871 Nizamnamesinde de varln korumaktadr. Vilayet idare meclislerinin, idareyi denetleme grevi glendirilmitir. adrcnn saptamasyla, zellikle hazine maln zimmetine geirme, rvet alma ve benzeri sulardan yarglanacaklar idare meclisine havale edilmekte; halkn memurlar ve dier hkmet grevlileri aleyhine yapaca ikyetler vilayette bu meclis tarafndan halledilmekte; vergi anlamazlklar ve taksiminde ortaya kan uyumazlklar burada zlmekte ve hkmetle mltezimler arasndaki anlamalardan kaynaklanan uyu240

ra-y Devlet incelemelerinde sklkla rastladmz, modern idari yarg ve idari dava ablonu iinden Osmanl dnemini deerlendirme yanllna, snrl da olsa, idare meclislerine ilikin almalarda da rastladk. 1871 Nizamnamesinin Ksm Sanisinde vilayet idare meclisinin idarenin denetlenmesiyle ilgili olabilecek grevlerini, Kl, idari davalar ile ilgili grevler olarak aktarmaktadr: Bkz. Kl, Tanzimattan Cumhuriyete Trkiyede l Ynetimi, s.133-4; Ayn ynde: ptal davas yolunda ak bir hkm olmamakla beraber ahalinin memurlar hakkndaki ikayetini ryet etmek idar tasarruflar aleyhine, idar kaza yoluna mracaattr., Fevzi Gkaliler, dare Heyeti, dare Dergisi, yl 27, 1956, sy.241, s.97

100

mazlklarla ilgili davalar bu meclislerde grlmektedir. 241 Vilayet dzeyi altnda kalan tm idare meclislerinin de devlet grevlilerinin faaliyetlerini denetleme ve ikayetleri, nihai karar verecek olan il idare meclislerine gnderme grevi bulunmaktadr. 242 Tutuk (izinli) adalet - yetkili adalet ... l idare meclislerinin idare davalarnda verecekleri kararlarn icras iin valinin veya herhangi bir baka idari makamn onay gerekmemektedir. Nizamnamenin 81. maddesinde, Osmanlda izinli adalet dneminin, enazndan vilayet dzeyinde, aldn gsterir bir dzenleme yer almaktadr. Buna gre, dare meclisinin, yrrlkteki dzenlemelere gre uygulanmas hkmetin niznini gerektiren kararlar, vali bu nizni almadan uygulanamaz. Fakat, idare ilerine ilikin uyumazlklar ve ikayetler hakknda verilen hkmler bu kuraldan muaftr. 243 Bu dzenlemeye gre, idareye ilikin iler hakkndaki uyumazlklar ve ikayetler zerine verilen hkmlerin yerine getirilmesi, onay gerektirmemektedir. dare meclislerinin idare aleyhinde verdii kararlarn, icra kuvveti tarafndan, Bab-li tarafndan onaylanmas gerekmemektedir. ra-y Devletin yargsal (ve idari) kararlar ise onamaya tabidir. ra-y Devlet Nizamnamesinin 8. maddesine gre, ra-y Devletin nizamnamesi aslisi hkmnce umuru idareye dair olan kararlar kat olmad misillu muhakemat dairesinde deavi zerine lahk olan hkm ve kararlarn icras dahi makam sadaretin tasdikine ve iradei Seniyye sduruna menuttur. 244 Vilayet Nizamnamesinin ilgili dzenlemesini aktaran Tnk, izinli adalet sisteminden murahhas kaza (yetkili adalet) sistemine geildii deerlendirmesinde bulunmaktadr. 245 Bu tarihte, Fransadaki durum da benzer niteliktedir. Vilayet meclisleri, valinin onayna tabi olmayan yasal yetkiler kullanmakta, merkezdeki Devlet Konseyinin kararlar ise onaya tabidir. Devlet Konseyinde izinli adalet (justice retenue) sisteminden yetkili adalet (justice dlgue) sistemine gei 24 Mays 1872 tarihli Yasa ile kabul edilecektir.

241 242

243

244

245

adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.256 Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.118 81. maddenin zgn metni: Meclisi idarei vilyetin verecei kararlardan nizamat mevzuann muhtac istizan olarak tyin eyledii mevad valii vilyet tarafndan Babliye arz ile iradei seniye taallk etmedike mevkii icraya konulamaz; fakat umuru idareye ait deaviden mnbais ihtilfat ve ikyat zerine lhik olan hkmlerin icraat bu kayttan mstesnadr. ... smail Hakk Greli, Devlet ras, Ankara, Ankara niversitesi Siyasal Bilgiler Fakltesi Yaynlar, 1953, s.20 Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s. 178

101

zinli (tutuk) adalet, idarenin kendi tand snrlarda, kendi istedii kadar denetlenmesidir. Fransz evriminde, aleyhinde verilen kararlar, uygulayp uygulamama seeneini elinde tutmas eklinde ortaya kmtr. Yetkili (murahhas) adalet ise, idareyi denetleyen birimin, bunu, idareden bamsz biimde bir devlet yetkisi kullanm olarak yerine getirmesidir. Kararlara tannan bu zellik, denetim biriminin, idareden ayrlmas iin nemlidir. darenin paras olan bir kurul, idare aleyhine karar verdiinde bu karar idarenin isteinden (onayndan) bamsz olarak uygulanabilecektir. Bu, idarenin yargsal denetiminin tarihsel evriminde, hzlandrc nitelik tayan, kiilik paralanmasn gerekletiren bir zelliktir. dare meclislerinin hukuksal kuruluuna ilikin veriler bulunmakla birlikte, bunlarn uygulamada ne derece arlk kazandklarna ilikin rneklere dayanan deerlendirmeler bulunmamaktadr. adrc, alnan btn nlemler ve yaplan uyarlara ramen, meclislerin verimli bir alma gerekletiremediini belirtmektedir. adrcya gre, bazen ok nemsiz sorunlar bile Bb- liye soruluyor, yant gelinceye dek i iten gemi oluyordu. Arada srada ise yetkilerini aarak her ie karyor, kiiyi ilgilendiren zel hukuk davalarna el atyordu. 246 Vilayet idare meclislerinin yapsna ve grevine ilikin ayrntl bilgi aktaran aratrmaclar, bu meclislerin ileyiinden rnekler vermemektedir. adrc, bu meclislerde tutulan defterlerin ne olduu ve nerede bulunduklar henz bilinmedii iin vilayet idare meclislerinin almalar hakknda yeterli bilgi bulunmadn belirtmektedir. Gazete koleksiyonlar, vilyet salnameleri, ortaya kan sorunlar ve karlalan glkler hakknda dank bilgileri kapsamakla birlikte, ayrntl bir aratrmaya kaynaklk etmekten uzak bulunmaktadr. 247 Sistemli biimde dzenlenmi ve zamanda iinde de hukuksal dzenlemelerdeki varln hep gelitirerek korumu ve hatta Anayasaya girmi olmasna baklarak idare meclislerinin kendilerine yklenen ilevleri yerine getirmek konusunda olumsuz sonular retmediklerini syleyebiliriz. dare meclisleri anayasada ... dare meclislerine ve vilayet genel meclislerine 1876 Anayasasnda da yer verilmitir. Yeni vilayet nizamnamesi ise 23 Aralk tarihini tayan Anayasadan onbir ay nce 21 ubat 1876 tarihinde karlmtr. Anayasa, nizamnamelerle yerletirilen sistemi anayasallatrmtr. 1876 Anayasasnn 109 maddesinde vilayat ve liva ve kaza merkezlerinde olan idare meclisleri ile senede bir defa merkezi vilayette itima eden Meclisi Umumi zasnn sureti intihab bir kanunu mahsus ile tevsi olunacaktr. Bu dzenleme ile idare meclisleri anayasal bir kurum niteliini kazanmtr. 110 ve 111. maddelerde genel meclislerin grevleri
246 247

adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.256 Ibid., s.258

102

hakknda ayrntl dzenleme yaplm, buna karlk idare meclislerinin grevlerine anayasada yer verilmemitir. Vilayet genel meclislerinin yetkileri arasnda, idareyi yasal snrlar iinde tutmak iin ikayette bulunmak da vardr. 110. maddeye gre, teklif ve mrettebat miriyenin sureti tevzi ve istihsalinde ve muamelat sairede kavanin ve nizamat mevzua ahkmna muhalif grdkleri ahvlin mteallik olduu makam ve mevkilere tebliile tashih ve slah zmmnda arz itik etmek vilyat mecalisi umumiyesinin yetkileri arasndadr. 248 Vergi uygulamasndaki ve dier ilemlerdeki kanunlara aykrlklar ilgili idareye bildirmek ve dzeltilmesi iin ikayette bulunmak yerel temsili meclise verilmitir. Bylelikle, kanunlar erevesinde hareket etmek idare iin anayasal bir zorunluluk haline gelmi, bunu takip etmek konusunda vilayetlerde genel meclisler yetkilendirilmitir. Anayasann yansra, vilayet nizamnamelerinde idarenin denetlenmesi iin kurulan sistem de unutulmamaldr. 1876 Anayasasnda ayn zamanda, kurulu nizamnamesinde ra-y Devletin grevleri arasnda saylm olan, hkmet ile kiiler arasndaki uyumazlklar grme yetkisi adliye mahkemelerine verilmitir. dare hukukular bunu, Osmanl idari yargsnn sonu olarak deerlendirmektedir. 1876 Anayasasndan nce Osmanlda idari yargnn bulunduunu savunmak ne kadar hatal ise, Anayasa ile buna son verildiini savunmak da o kadar hataldr. Bu konuyu, ra-y Devlete ilikin balkta ele alacaz. Hemen unu hatrlatalm, idari yargnn evriminde nemli olan ra-y Devletin hkmet ile kiiler arasndaki uyumazlklar zme yetkisi deildir. Tara meclislerinden merkezdeki ra-y Devlete uzanan, idareye kar ikayetleri dinleme ve halletme mekanizmas kurulmutur. dari yargda tarihsel geliimi balatan bu mekanizmadr. Bu mekanizmann, kurumlaryla (ra-y Devlet de anayasada yer almaktadr) ve ksmen de olsa yntemiyle anayasada da dzenlenmi olmas, evrimde bir gelikinlie iaret eder. 1871 dare-i Umumiye-i Vilyat Nizamnamesinden sonra, Osmanl tara sistemine ilikin eitli deiiklikler yaplmtr. Tara rgtlenemesi asndan nemli olan bu deiiklikleri, idare meclislerine verilmi olan,

248

Bu hkm nemli bir denetim yetkisi vermektedir. Karala gre de, [bu Anayasa hkmleri], vilayetler genel meclislerini idareye, geni lde itirak ettirdikten baka onlara, kanunsuz hareketler halinde, alakal makamlar nezdinde ikayette bulunmak hakkn tanmakla mlki amirler zerinde bir nevi murakabe yetkisi tanmaktadr. Karal, Osmanl Tarihi, Birinci Merutiyet, c.VIII, s.321

103

idare aleyhindeki ikayetleri grme ve devlet grevlilerini yarglama yetkilerinde nemli deiiklie yol amad iin ayrca ele almyoruz. 249 dare meclislerinin sahip olduu, idare zerindeki denetim yetkileri, kurullarn Cumhuriyet dneminde, aka, idari ilemlerin iptali yetkisi kazanmasna kadar pek az deiiklikle srmtr. Millet Meclisi Hkmeti dneminde ve cumhuriyetin ilanndan sonra, 1913 Kanunu ile birlikte idare meclislerinin nasl srdrld drdnc blmde ele alnacaktr. 26 Mart 1913 tarihli darei Umumiyeyi Vilyet Kanununda, 250 idare meclislerinin idare zerindeki denetim yetkileri biraz daha belirgin bir biimde ifade edilmitir. Ayrca, artk vilayet idare meclislerinde seilmi yeler yer almamaktadr. darenin yargsal denetiminin tarihsel evrimi bakmndan bu dzenlemedeki en nemli deiiklik, grevli ile ilem arasndaki ayrmann benimsenmi olmasdr. Grevlinin greviyle ilgili yarglanmasnn yansra, idarenin kararlar ayrca ikayet konusudur. Grevliler iin, artk memur yarglamas kurumu aka kabul edilmitir. Memurin muhakemesi, 66. maddede idare meclisinin grevi olarak dzenlenmektedir. Ayn ilev, daha nce de bulunmakla birlikte memur yarglamas terimi ilk kez kullanlmaktadr. 67. maddede de, idarenin kararlar (ilem terimi deil, karar szc kullanlmaktadr) hakkndaki denetim dzenlenmitir: l idare ubelerinin kararlarna kar ilgililer tarafndan yaplan itirazlar il idare meclisinde incelenir. l idare meclisi kararlarnn incelenme yeri ra-y Devlettir. 251 l idare ubeleri ile kastedilen, idarenin illerdeki hizmet birimleridir. Bu hizmet birimlerinin kararlarna kar, il idare meclislerine yaplacak itirazlarla bir denetim imkan getirilmitir. ller (vilayetler) iin geerli olan bu sistem, liva idare meclisleri ile kaza idare meclisleri olarak da tekrarlanmaktadr. 252 1913 sistemi ile, idarenin kararlarnn denetlenmesi, grevlilerin denetlenmesinden tamamen farkllatrlarak ayr bir ilev olarak rgtlenmi249

250

251

252

1876 dare-i Nevahi Nizamnamesi, 1876 dare-i Umumiye-i Vilyat Hakknda Talimat. Osmanl tara rgtlenmesindeki deiiklikler iin bkz. Tnk, Trkiyede dare Tekilat. ra-y Devletin zel komisyonunun hazrlad, genel kurulunun kabul ederek Meclisi Mebusuna gnderdii vilayetler idaresi kanunu, tasarnn Meclis genel kuruluna geldikten sonra Balkan Harbi nedeniyle kadk kalmas zerine, 1913 ylnda greve gelen hkmet tarafndan baz deiikliklerle geici kanun (kanun hkmnde kararname) olarak yaymlanmasyla olumutur. Bkz. Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s.222 vd. Vilyetin uabat idaresinden ittihaz olunan mukarrerat aleyhine alkadaran tarafndan vuku bulan itirazat meclisi idareyi vilyete tetkik olunur. Meclisi idarei vilyetin mukarreratnn mercii tetkiki ray Devlettir. Ibid., s.244 Ibid., s.249, 254

104

tir. Bu idarenin denetiminin, bamsz bir ilev nitelii kazanmas iin nemli bir aamadr. Bunun yansra, idari kararlarn denetimi konusunda iki dereceli bir sisteme geilmi, il idare meclisinin kararlarna kar ra-y Devlete bavurma imkan getirilmitir. Bu yol, ra-y Devletin yarg organna doru evrilmesi srecine katkda bulunacaktr. Cumhuriyet Devrinde, 1924 Anayasasnda ray Devlet dzenlenip 23 Kasm 1924'te 669 sayl Kanun ile ray Devlet kurulduktan sonra da idare meclislerinin idareyi denetleme grevi varln srdrmtr. Yeni dnemdeki temel zellik bu grevin idari yarg ilevi niteliini kazanmasdr. dare meclislerinin yapaca denetimin arac olarak iptal davas kurumu kabul edilmitir. Dava, taraflar arasndaki uyumazln zld yargsal faaliyeti ierir. dare, memurundan (kiiden) farkllaarak soyut bir varlk kazanmtr. Birey ise, devletin (idarenin) tebaas olmaktan km, davada yurtta olarak onun karna geebilmitir. Bu iki hukuki kiilik arasndaki uyumazl zecek tarafsz nc kii, yarg organ henz olumamtr. Bu ilev, ilk derecede, yine idare iinde yer alan birim tarafndan yerine getirilmektedir. nc aktrn, idari yarg rgtnn 253 yaratlmas iin 1982 yln beklemek gerekecektir. 1840tan Cumhuriyet dnemine kadar uzanan dzenlemelerde meclisler, farkl adlar ve farkl bileenlere (seilmi yelerin bulunup bulunmamas, seim yntemindeki deiiklikler) sahip olsalar da denetim ilevlerini hep korumular ve zaman iinde gelitirmilerdir. Balangta asl olarak vergi konularndaki ikayetleri kapsayan denetim, zaman iinde idarenin tm kararlarn kapsar hale gelmitir. Yine balangta kusurlu grevliyi cezalandrmaya dayanan kii odakl denetim anlayndan, kusurlu grevli ile hatal ilemleri ayr deerlendirme anlayna varlmtr. Evriminin balarnda, kanuna veya hukuka aykrlk gibi bir kavram da bulunmamaktadr. dare hakkndaki ikayetler szkonusudur. Adalete aykr davranma ikayet sebebidir. Brokrasinin oluturulmas, memur sistemine geilmesi ve ynetme ilevini belirleyen ve kaytlayan kurallarn artmasyla birlikte ikayetin kanun ve nizamlara aykrlk temeline oturtulmas mmkn olmutur. Trk idari yargsnn oluum evrimi, sadece ra-y Devletin tarihi geliimi ile aklanamaz. 1840ta temsili tara meclislerinin, yneticiler zerindeki denetimiyle balayan evrim, 1913te, idari kararlarn denetlen253

lk derecede idare ve vergi mahkemeleri, itiraz derecesinde blge idare mahkemeleri ve temyiz derecesinde de Dantay olarak kurulan idari yarg rgtnn, idarenin ihtiyalar ve tarihsel mirasla belirlenen yaps, idareden ksmen organik ve byk lde de fikren olmak zere tam olarak bamszlaamamtr. dari yarg, idarenin kaburga kemiinden yaratlmtr.

105

mesi aamasna ulam, Cumhuriyet Devriminden sonra da idari ilemlerin iptal davas yoluyla denetlenmesi sistemi benimsenmitir. Bu denetim kkeninde vergiye ilikin konularda ortaya km, zaman iinde konu olarak genilemi, ilk balarda, kii ile grev arasnda bir ayrm yaplmam, ancak daha sonra memurlarn yarglanmas ile iin (kararlarn) denetlenmesi arasnda bir ayrm yaplmtr. Trk idari yargs, Fransz etkisi ile aklanamayacak zengin bir tarihsel evrime sahiptir. Temsili tara meclisleri, merkezde kurulan ra-y Devlete nclk etmitir. 1840ta kurulmaya balanan bu temsili meclislerin yaratt model, 1868 ylnda stanbulda yasama benzeri yetkilere sahip olan ra-y Devletin kurulmas ile merkeze de tanmtr. Ayrca, ra-y Devlet, taradaki ihtiya ve grlerin, snrl da olsa, ulusal temsil araclyla merkeze iletilmesine olanak salamtr. 254 zleyen blmde, Osmanlda ra-y Devletin kurulmas, faaliyetleri ve idari yargnn tarihsel evrimindeki yeri ele alnacaktr.

254

Shaw, The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire ..., s.110; Osmanlnn ilk parlamentosunun oluumunda da, temsili tara meclislerinde kazanlan deneyim nemli etkiye sahip olmutur. Ortaylnn belirttii gibi, vilayet idare meclisleri btn kusurlarna ramen ynetime katlmn; Meclis-i Mebusan ise siyasal katlmn ilk rneidir; ilk parlamentomuz siyasal gruplardan deil, tek tek vilayetlerden gelen temsilcilerden olumu, mebuslar vilayet meclislerinde mzakere usul ve adab bakmndan belirli bir deneyim edinmilerdir. Ortayl, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri, s.95, 96

106

NC BLM MERKEZDEK DANIMA VE DENETM: DVANI HMYUNDAN MECLSLERE, MECLS- VL-YI AHKM-I ADLYEDEN RA-YI DEVLETE 1868 ylnda kurulan ra-y Devlet, idare hukukular ve idari yarg tarihi ile uraanlar iin bilinmezlerle dolu bir kurum nitelii tamaktadr. ra-y Devletin ne zaman kurulduu dahi tartmaldr. Tanzimat dnemini aratran Osmanl tarihi uzmanlar, ra-y Devletin Tanzimat hareketine, zellikle Tanzimat yasama srecine yapt katklar konusunda ak bilgilere ve yarglara sahipken, idare hukukular ra-y Devletin idarenin denetlenmesindeki rol konusunda ne yeterli bilgiye ne de kesin yargya sahiptirler. Trkiyede idari yarg tarihi balamnda ra-y Devletin incelenmesi, nemli yntem sorunlar tamaktadr. Bugne kadar bu alanda yaplan almalar, youn emek rn olsalar da ne yazk ki Trkiyede idari yargnn geliimini anlamamzda nemli katklar sunamyorlar. ra-y Devlet konusunda iki temel kitabn ve bir de yaymlanmam yksek lisans tezinin incelenmesi yntem konusundaki eksiklii ortaya koymaktadr. Ariv belgelerine dayanarak ra-y Devlet zerine bir tez hazrlayan Mutaf, 255 ra-y Devleti bir idare mahkemesi olarak nitelemektedir. Ariv belgelerinden yararlanmak bakmndan bir sknts olmadn almasndan grdmz Mutafn tezinde, ra-y Devlete ilikin kurucu metinlerin aktarlmasndan baka bir veri bulunmamaktadr. almada hemen hibir uygulama rnei bulunmad gibi, genel olarak hukuk ve zel olarak da idare hukuku bilgilerine uzak olunmas nemli niteleme yanllarna yol amtr. Bu durum, sadece Mutafn almasna zg deildir; hukuk konusundaki donanmn eksik oluu, ra-y Devlet tarihi almalarn hep sorunlu hale getirmitir. Yarg, idari yarg, idari dava gibi kavramlardan habersiz olan, ancak youn bir tarihi emeine dayanan bu tez almas, alana yabanc olma eksiklii nedeniyle idari yarg tarihi iin aydnlatc sonular retebilmekten uzak olmutur. Dantay tarafndan hazrlanan ve baslan Yzyl Boyunca Dantay adl alma ise, ra-y Devletin kuruluu ve geliimi konusunda bavurulan temel kaynaklardan biridir. Dantayn bu almasnn ra-y Devlet tarihi blmnn yazmnda ise, byk lde smail Hakk Greli'nin
255

Abdlmecit Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet (18681922/1284-1342), zmir 1997, Yaymlanmam Ykseklisans Tezi

107

ray Devlet (1953) adl almasndan yararlanlmtr. Grelinin tarih almasnda da Dantayn kitabnda da yntem ayndr. ra-y Devleti kuran ve rgtlenmesinde deiiklikler yapan belgeler ard ardna sralanmaktadr. Bu hukuki dzenlemelerin tadklar anlama ilikin herhangi bir deerlendirme bulunmamaktadr. Yazlan bir metinler tarihi de deildir. Deerlendirdiimiz iki kitap da bir tarih almasndan ok, bir mevzuat derlemesini andrmaktadr. evrim yazs gerekletirilmi fermanlar, nizamnameler kronolojik olarak sralanmtr. evrim yazs yaplan belgelerin Trke karlnn verilmemi olmas, almalarn izlenmesini de gletirmitir. Her iki kitapta da, Dantayn idareyi fiilen denetleyebilip denetlemediine ilikin veri yer almamaktadr. Arivlerin taranmas konusunda, gerek eriim ve gerekse Osmanlca bilgisi bakmndan sorun yaamad ak olan aratrmaclarn, denetim rneklerini ortaya koyan belgeleri atladklarn dnmyorum. Bunun yerine, yntemli bir baka sahip olmaylarnn belgeleri grmelerini veya yorumlamalarn gletirmi olduunu sanyorum. ra-y Devlet, idari yarg tarihindeki tek kurum olarak ele alnmaktadr. Osmanlda, idari yarg sisteminin var olup olmad konusu, sadece ra-y Devlet zelinde incelenmektedir. Aratrmaclar Osmanl idaresinin, ra-y Devlet tarafndan yargsal olarak denetlenip denetlenemediini aratrrken, idarenin denetlenmesi kavramna ykledikleri anlamdan kaynaklanan sorunlar yaamlardr. Aratrmaclar, gnmz idari yarg anlayndan yola kmakta, idarenin denetlenmesini idarenin yargsal denetimi olarak anlamakta ve yargsal denetimi de iptal davas yoluyla denetim olarak dnmektedirler. Gnmze ait, tekaml etmi bir hukuksal kurumu, ayn biimiyle gemite aramaktadrlar. Bu kurumu oluturan evrim izgisini aratrmak yerine, kurumun gnmzdeki haline benzeyen tarihi rnekler aramaktadrlar. Osmanlda, ra-y Devlet tarafndan iptal edilmi bir padiah ferman ve bir dahiliye vekaleti karar aramak bounadr. Yaplmas gereken kurumsal evrimi yakalamaktr. Gemiebakl bir tarih anlay yanltc olacaktr. Nitekim en kapsaml iki ra-y Devlet tarihi almasn da bu hataya dlmtr. Burada, ra-y Devlet, idari yarg tarihinin bir paras olarak ele alnacaktr. ra-y Devletin idareyi denetleme ve dansal ilevi, yukarda incelediimiz, 1840ta kurulan temsili tara meclislerinin (idare meclislerinin) at evrimin nemli bir aamasn oluturur. Ancak, Trk idari yargsn tek bana ra-y Devlet tarihi olarak kurgulamak yanltr.

108

Bu nedenle almada ra-y Devletin kurulu srecine, rgtlenme biimine ve alma yntemine ilikin ayrntl bilgi verilmeyecektir. ra-y Devlet tarihinin yazlmas konumuz dndadr. ra-y Devletin idareyi denetleme ilevi, idari yarg evriminde yerine oturtulmaya allacaktr. ra-y Devleti, tekil bir kurum olarak deil, Osmanl tara ynetim sisteminde yaplan yenilikler ve stanbulda oluturulan meclislerle birlikte incelemek gerekmektedir. Birincisi, yukarda ele alnmtr; Osmanl Tanzimat harekatnn rn olan ikincisi de burada ksaca ele alnacak, bylelikle ra-y Devletin yer ald kurumsal balam ortaya konulmaya allacaktr. ra-y Devleti nceleyen kurumlar, Osmanlnn kural koyma (ya da modern ifadesiyle yasama) faaliyetindeki dnm srecine yerletirilebiliriz. 256 Yasama faaliyetinin gerekletirilme yntemindeki dnm ihtiyac, danma ilevi gren meclislerin kurulmasn gerektirmi bu tip yaplar zaman iinde gerek karar organlarna evrilmitir. ra-y Devletin kurulmas, Divan- Hmayunun yasama faaliyetindeki yetkilerini, an ihtiyalarna daha iyi uyum salayan organlarn almasnn sonucu olmutur. Bu sre, II. Mahmutun 1838de, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeyi (Yksek Adli ler Meclisi) ve uray Bab- liyi (Saray Danma Meclisi) kurmas ile balamtr. 257 Ynetimde danma ihtiyacn karlamak zere Osmanl geleneksel sistemindeki Divan- Hmyunun yerine geen bu meclisler, zaman iinde yasama srecine dahil olmulardr. Dnya kapitalist sistemine eklemlenen Osmanl corafyasnda yenilenme gereksinimi gsteren ynetim iin balatlan Tanzimatn nemli kararlar bu meclisler tarafndan alnmtr. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, Meclis-i li-i Tanzimat, Meclis-i Ahkm- Adliye ve ra-y Devlet, Tanzimat kurumlardr. smini andmz meclisler, yasama, yrtme ve denetleme/yarg ilevi gren meclislerdir. Meclis uygulamas, bu temel meclislerle snrl kalmam, idarenin eitli birimlerinde de daha snrl grev alanlar olan meclisler kurulmutur. 258
256

257

258

Shaw, szkonusu meclisleri bu ereve iinde aklamaktadr. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.51-84 Stanford Shaw, Ezel Kural Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, Cambridge University Press, 1985, s.76 Karal, 1876da, Abdlaziz devrinin sonunda mevcut olan meclisleri saymaktadr: Meclisi Has veya Meclisi Vkel, Devlet ras, Meclisi li-i craat, Dari ray Asker, Meclisi Tophanei mire, Meclisi Maliye, Divan Muhasebat Meclisi, Nafa Meclisi, Meclisi dare-i Zabta, Posta ve Telgraf Meclisi, Shhiye Meclisi, Bahriye Meclisi, Meclisi Maarif. Karal, Osmanl Tarihi, Birinci Merutiyet, c.VIII, s.142

109

ra-y Devlet, Tanzimatn gerektirdii yasama ilevini yerine getirmek zere kurulmu yasama organlar arasnda deerlendirilmektedir. 259 Hukukularn, ra-y Devlette, modern idari yargnn tarihsel ncsnden baka birey grmemelerine karlk, tarihilerin almalarnda, Osmanl ra-y Devletinin varlk nedeni olarak Tanzimat reformlarnda, danma ihtiyacnn yasama benzeri yetkiler kullanan ve yar temsili nitelik tayan bir meclis tarafndan karlanmas gerei tespit edilmektedir. Kurulu aamasnda, idarenin denetlenmesi amac ra-y Devlet iin belirleyici olmamtr. lk yllarndaki faaliyetleri de ra-y Devletin yasama srecindeki rolnn, idarenin denetlenmesindeki rolne baskn geldiini gstermektedir. Konumuz bakmndan nemli olan, gerek temsili tara meclislerinin ve gerekse merkezdeki meclislerin idarenin denetlenmesinde rolnn ortaya konularak Trkiyede idari yargnn evrimine ilikin notlar debilmektir. lk blmde olduu gibi, bu blmde de tarihilerin almalarndaki idarenin yargsal denetimiyle ilgili verileri szmek nem kazanmaktadr. Konunun balamn karmamak iin kurumlarn genel tarihesine de deinmek gereklilii, iki tr bilgi arasnda denge salama sorununu dourmaktadr. Ayrca, tarihilerin almalarnda idari yargnn tarihsel evrimine ilikin bulunabilecek verilerin yan rn niteliinde olmas, genel bir tarih anlatmna kaymadan bunlarn ayklanp kullanlabilmesini gletirmektedir. Ayrca, idari yarg tarihine ilikin, toplanabilecek zgn veya ilenmi verilerin eklemlenebilecei, bugne kadar gelitirilmi, kuramsal bir evrim erevesine sahip olmamamz da dalma/salma tehlikesi yaratmaktadr. lk olarak ra-y Devleti nceleyen merkezdeki meclisler ele alnacaktr. Bunun iin de ncelikle Divan- Hmayna konumuzla ilgisi balamnda ksaca deinilecektir.

IV. Merkezdeki Meclisler

A. Divan- Hmayndan Meclislere Merkezde meclislerin oluturulmasn gdleyen, yarg sisteminde yenilik yapma aray deil, devlet ynetimini dzeltme aray olmutur. Padiahn karar alma srecinde danma ihtiyacn karlamak zere Divan- Hmayunun yansra yeni araylara girmesi, meclis tipi danma kurullarn oluturmutur. Bu kurullar, bir kez oluturulduktan sonra, Osmanlnn tanzimat hareketi iinde stlendii rolle hzla kurumsallamtr. Tanzimat srecinde stlendikleri rol, dzenli yarg sistemi kurma aray
259

Shaw, Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.76; Bu konuda daha kapsaml bir inceleme iin bkz. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ...., s.51-84

110

ile glenmitir. Adli iler, hkmet ilerinden ayrlmaya allarak bir mecliste merkeziletirilecektir. Ayn merkeziletirilme ihtiyac, idari iler hakknda karar veren tara meclisleri iin de yaanacak ve yine meclis tipi bir yap tercih edilecektir. Adli, idari ve teri, her trl konuda karar almak iin danma ihtiyac meclislerin douunu gdlemitir. Geleneksel Osmanl sisteminde, kararlar Divan- Hmaynda belirlenirdi. 260 - 261 Yasama sreci, esas olarak mlkiye snfnn elindeydi. Konulacak kurallarn oluturulmasnda bu snfta yer alan grevlilerden gelen grler ve bilgiler veri alnrd. Osmanl ynetici snfnn yelerinin ayrcalk, ykmllk ve statlerini belirleyen hadler, stat kayb veya deiikliine verilen tepkiler nedeniyle grevlilerin alanlarna mdahale edilmesini gletirmekteydi. Kararlar, hadleri iinde kalan ve bunu koruma istediinde olan grevlilerin bilgilerine dayanmakta; Divan- Hmayunun ve Sultann bu verileri ayrca deerlendirme ve denetleme imkan bulunmamaktayd. III. Selim, bu sistemin aksakln gidermek, bilgili kullarnn grlerinden yararlanmak zere Meclis-i Meveret (Meclis-i ra) adyla zel bir danma meclisi kurdu. Ordudan ve farkl devlet birimlerinden emekli ve tecrbeli grevlilerden oluan bu meclis, reform gerektii dnlen her alanda incelemeler yapma yetkisiyle donatlmt. Benzer meclisler, II. Mahmut tarafndan da kuruldu. Bu meclisler raporlar hazrlad, raporlardaki nerilerin kurala dntrlmesi iin yine geleneksel sistem kullanlyordu. Bu meclislerin yasama srecine dolayl da olsa dahil olmas, bir balangt. Meclislerin faaliyeti, hadlere mdahale anlamna geldiinden hem devlet grevlilerinden hem de Selim ve Mahmudun deitirmeyi dnd varolan yapda karlar olan meclis yelerinden tepkiler gelmi, bu nedenle meclislerin baarlar snrl olmutur. 262 II. Mahmut devrinde, modern hkmet sistemi, Divan- Hmaynun yerini almtr. Nezaretlerin oluturulmas, modern anlamda bir hkmet oluturulmas dorultusunda adm atlm; Meclis-i Meveret ve Meclis-i ra yerini, nazrlarn tekil ettii Meclis-i Has (Meclis-i Vkel, Hass-
260

261

262

Ayrntl bilgi iin bkz. Mumcu, Hukuksal ve Siyasal Karar Organ Olarak Divan- Hmayun. Bu paragraftaki bilgiler, (Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.51-53)ten zetlenmitir. Engelhardt, had sistemin etkisinden kurtulmada, Tanzimat sonrasnda kurulan Meclisin de etkisi olamadn savunmaktadr. Ona gre, Glhane Hatt Hmayunundan sonra, yabanc lkelerden ithal edilerek kurulan reform meclisinin, devlet grevlilerinin, stlerine tabiiyet ve sayg alkanlnda hibir etkisinin olmadn, bunun da doal olduunu belirtmektedir. Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat ou histoire des rformes dans lEmpire Ottoman depuis 1826 jusqua nos jours, c.2, Librairie Cotillon, Paris, 1884, s.18

111

Vkel) tutmaya balam ve Abdlmecid devrinde nezaretlerin saysnn artmasyla Meclis-i Hasn arl ve nemi de artmtr. 263 Tanzimat dneminde meclis uygulamas yaygndr. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, Meclis-i Dar- ray- Asker, Meclis-i Tophane-i mire, Meclis-i Maarif-i Umumiye, Meclis-i Maliye, Meclis-i li-i Tanzimat, Meclis-i li-i Umum, Meclis-i Bahriye, Meclis-i Ziraat, Meclis-i Maadin, Meclis-i Zaptiye. 264 Bunlar nezaretlerin karar organlar olarak deerlendirilebilir. II. Mahmut dneminde, yenilik hareketleri erevesinde devletin grevleri, maliye, askeriye ve dinsel hizmetler gibi geleneksel snrlarnn tesine, eitim, iktisadi gelime, bayndrlk hizmetleri ve d ilikiler gibi alanlara doru geniletilmitir. 265 Bu ilerin younluunu karlamak zere, geleneksel kalemler, dzenli hkmet dairelerine (bakanlklara) dnecek biimde geniletilmi ve teknik danma meclisleriyle donatlmtr. Bu birimler, Tanzimat dneminde kurulacak bakanlklarn nclleri olmutur. Osmanl yasama sistemindeki en nemli gelime, II. Mahmutun iktidarnn sonlarnda, Divan- Humayunun yetkilerinin bu yeni kurulan dairelere ve meclislere gemesidir. Bunlar; yeni kurulan daire ve meclislerin bakanlarndan oluan ve byk vezir (yeni adlandrmasyla Ba Vekil) tarafndan bakanlk edilen, hazrlanan yasa tasarlarn Sultana sunma grevini yerine getiren Meclis-i Hass- Vkel (vekiller kurulu); Bablinin danma ihtiyacn karlayan Dar- ura-y Bab- li ve yargyla ilgili iler iin Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyedir. Bunlardan birincisi, devletin temel yrtme organ ilevini yerine getirmektedir. kincisi, daha sonra, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeye katlmtr (8 Aralk 1839). Bylece Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, mparatorluk'ta yasalarn hazrlanmasnda tek yetkili meclis haline gelmitir. Bu bal adrcdan uzunca bir alntyla bitirelim: Osmanl mparatorluunda geleneksel olarak, sava veya bara karar verilirken ya da lke iin ok nemli saylan ilerin yaplmas dnlrken Divn- Hmyun dnda kalan st dzeydeki yneticilerin katldklar toplantlar yapldn biliyoruz. III. Selim, mparatorlukta Islahat yapmay tasarlarken danmanlk iin eski vezir, eyhlislam, ordu komutan gibi kimselerle hkmet grevlilerinin katldklar toplantlar yapm, sorunlar burada tartlmt: Meclis-i Meveret. ... Buna benzer bir meclis II. Mahmut dneminde de yaplacak nemli ilerde grevler stlenmitir. ... rnein, Yenieri Ocann kaldrlmasndan birka gn sonra Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin ilk ekli diyebileceimiz bir toplant yapmt. ... II.
263 264 265

Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, cilt VI, s.117 Ibid., s.119-122 Bu paragraftaki bilgiler, (Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.51-84)ten zetlenmitir.

112

Mahmut, gerek grdnde ileri gelenlerle yapt bu tr toplantlarn yararn grmt. Saltanatnn son yllarnda birer danma meclisi niteliinden teye gemeyen bu toplantlara resmi bir hviyet kazandrmak gereini duydu. 24 Mart 1838de Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye ad ile bir meclis oluturulmasn uygun grd. 266 B. Kurumsal Denetim: Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye (1838), Tanzimt- Hayriyenin Hm-i Hkikisi Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin kurulmasna, Sultan II. Mahmutun, Glhane Hatt- erifini (1839) nceleyen ve yararl dzenlemelerle muntazam ve messes bir devlet yaratmay amalayan bir dizi reform kararnn paras olarak 24 Mart 1838 (27 Zilhicce 1253) tarihli ferman ile karar verilmitir. Bir bakan ve be yeden oluan Meclis, ilk toplantsn bir hafta sonra (31 Mart 1838) yapmtr. Sultana tavsiyelerde bulunmas dnlen Meclis Vlnn ilk alma yeri, Topkap Sarayndadr. 267 Tanzimat Ferman (Glhane Hatt- Hmyunu) ise 3 Kasm 1839'da Sultan Abdlmecid'in Sadrazam Mustafa Reid tarafndan Glhane Park'nda okunmutur. Glhane Hatt- Hmyunu, yeni kanun ve nizamnamelerin hazrlanmas iini Meclis-i Vlya brakmtr. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, resmen, Tanzimt- Hayriyenin hm-i hkikisi olarak nitelendirilmitir. 268 Meclis-i Vlnn, yetkileri en geni anlamyla Tanzimat- Hayriyyenin yrtlmesidir. 269 1838den 1876ya kadar karlan btn kanun, nizamname ve her tr karar istisnasz Meclis-i Vlnn eseri olmutur. 270 Glhane Hattnda, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, aka tanzimat hareketinin meclisi olarak grevlendirilmitir: ... tebaa-i Saltanat- Seniyyemizden olan ehl-i slm ve milel-i sire bu msaadt- hnemize bil-istisn mazhar olmak zere can ve rz ve nmus ve mal mddelerinden hkm-i er iktizsnca kffe-i memlik-i mahrsamz ahlisine taraf- hnemizden emniyyet-i kmile verilmi ve dier husslara dah ittifak- r ile karar verilmesi lzm gelmi olmakla Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye zs dah lzmu mertebe tekris olunarak ve vkela ve
266 267

268 269

270

adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.185 Byk vezire ve bakanlara tavsiyelerde bulunacak Dar- ura-y Bab- li ise Babalidede almaktadr. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.54 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.187 Mehmet Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl (1838-1868), Tarih Kurumu, Ankara, 1999, s.115 Ibid., s.105

113

ricl-i Devlet-i Aliyyemiz dah baz tayn olunacak eyymda orada itim ederek ve cmlesi efkr ve mtlatn hi eknmeyb serbeste sylerek ibu emniyyet-i can ve mal ve tayn-i vergi husslarna dir kavnn-i mukteziyye bir taraftan kararlatrlp ... 271 Glhane Hatt- erifinin, gerekli olan tanzimat yasalarnn hazrlanmas iin alma yapma yetkisini Meclis-i Vlya vermesi ile bu Meclis, gerek bir etki kazanma imkanna kavumutur. Hatt- erifte grevlerini yerine getirebilmesi iin yapsnn geniletilerek temsili hale getirilmesi ngrlm, 272 - 273 ayrca Sultan, Meclisin ounlukla ald tavsiye kararlarna uyma sz vermitir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye artk, mevcut hadleri dikkate almadan her trl sorunu incelemekte ve gerekli yasa tekliflerini hazrlamaktadr. Bu teklifler artk Padiahn onayna 274 sunulmak zere heyet-i vkelaya verilmemekte, Sultana, vekillerden, emekli yksek grevlilerden ve Meclis-i Vlnn yelerinden oluan Meclis-i Hass- Umumi tarafndan sunulmaktadr. 275 Meclis-i Hass- Umumi ve Meclis-i Vl-y Umm adlaryla da adlandrlan Meclis-i l-i Umm, Meclis-i Vlnn geniletilmesi ile oluturulan bir danma ve karar organdr. Padiahn her yl ba Muharrem aynda meclise gelerek yeni yasama yln balatt ve yllk alma programlarnn belirlendii toplantlar Meclis-i Umm eklinde yaplmtr. 276 1839-1854 arasnda on be yl boyunca dzensiz olarak toplanmtr.
271

272

273

274

275

276

Tanzimat Ferman, metin iin bkz. Suna Kili, eref Gzbyk, Trk Anayasa Metinleri, Senedi ttifaktan Gnmze, Trkiye Bankas Yaynlar, no.269, 1985, s.13 ye says ona karlmtr. Osmanl ynetici snfnn tm kesimleri temsil edilmekte, yeler genel kurul tarafndan seilmekte ve Sultan tarafndan irade ile atanmaktadr. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.58 Davidson da, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeyi, gayrimslm aznlklardan gelen yeleri de iererek temsil ilkesini gerekletiren ilk merkezi hkmet organ olarak nitelemektedir. Roderic H.Davidson, Reform in the Ottoman Empire 1856-1876, New Jersey, Princeton University Press, 1963, s.28 Alnan her karar, nemli ya da nemsiz olduuna baklmakszn, hkmdarn onayndan getikten sonra yrrle konulmutur. Bu konuda ilgin bir gelime 1842 ylnda olmutur. Meclis-i Vlda yaplan grmeler sonucunda ilerin daha hzl yrtlebilmesi amacyla kk davalarda ve ok nemsiz sorunlarda Meclis-i Vl kararlarnn Meclis-i Ummde grlmeksizin ve padiah onayna sunulmadan uygulanmas dnlmtr. Ancak, Abdlmecid tarafndan reddedilerek geri evrilmi ve kararlarn ne kadar nemsiz olursa olsun mutlaka padiah onayna sunulmasna devam edilmitir. Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.1129-130 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.578 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.70

114

Meclis-i Vl, yelerinin seimi de Meclis-i Ummde yaplmtr. Meclis-i Umm, Tanzimatn planlanmas ve yrtlmesinde hibir zaman Meclis-i Vl kadar nemli ve merkezi bir rol oynamamtr. Meclis-i Umm, zaman zaman toplanarak Meclis-i Vl kararlarn tasdik etmekten te gitmemitir. 277 Tanzimatlar, reformlarn istedikleri ynde gelimesi iin Meclis-i Vl zerinde etkili olmulardr. Seyitdanloluna gre, bir senato gibi alan Meclis-i Umm, Tanzimat liderlerine (M. Reid, l, Fuad Paalar), Meclis-i Vly, yesi olmasalar da her zaman kontrol etme imkan vermitir. Shawun saptamasna gre, otokrat Tanzimatlar, Meclis-i Vlnn kendi istekleriyle uyumlu davranmasn gvenceye almlar; Bakan ve vekili her zaman Tanzimatlarn grlerini yanstm, yelerin maalar, zellikle nemli konularda Tanzimatlarn grlerine balla gre deimi ve kontrol edilemeyen yeler grevden alnmtr. 278 Meclis-i Vlnn, ynetenlerle kurulan bu fikri ve fiili bann, idari yargnn evrim sreci iinde etki yaratt, idareyle ksmen organik ban koruyan, adliye tekilatndan farkl bir yarg dzeni fikrinin benimsenmesinde -belirleyici olmasa da- etkili olduu dnlebilir. 18 Temmuz 1841 tarihli Kanunname ile, Meclis-i Vlya, neriler ieren raporlar hazrlamann tesinde bunlar kanun taslaklarna (tezakir) dntrme yetkisi verilmitir. Tanzimat dneminin nemli yasalar bu ekilde hazrlanmtr. 279 Meclis, Tanzimatn temel yasama organ olarak on be yl boyunca baaryla almtr. Meclisin sunduu yasa ve nizamname nerilerinin % 90 Sultan tarafndan herhangi bir deiiklik yaplmadan sdar edilmitir. 280 Seyitdanlolu, Padiahn onayna ilikin daha byk bir oran vermektedir: Meclis-i Vl iradelerinden anlaldna gre padiah, meclisin ald kararlarn hemen tmn onaylarak yrrle koymutur. 281 Meclis-i Vlnn kurulmas idare iinde ilev farkllamas iin ilk admdr. Daha sonra, Meclis-i Vlnn ilevleri arasnda da bir ayrma yaanacak ve yarglama grevleri ile idari grevleri ayrlacaktr. Meclis-i Vlnn kurulmas idareye ilikin ilev farkllamas yaratmtr. Meclis, devletteki danma ihtiyacn karlayan fakat aktif idarenin iinde olmayan bir yapdr. Zira, Meclis-i Vlnn yansra ayr bir kabine bulunmaktadr. Vekillerin Meclis-i Vl ile birlikte toplanmas mmkndr; fakat ilevsel olarak iki ayr yap szkonusudur.
277 278 279 280

281

Ibid., s.74 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.61 Ibid., s.60 Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.78 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.47

115

Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin zellii hem adliyeye, yani yarglamaya ilikin yetkilere sahip olmas hem de kural koyma (yasama) srecine dahil olmas ve devlete uzman bilgisi retmesidir. levler arasnda kurumsal ayrm dzeyine ilerleyecek bir ayrma henz ortaya kmamtr. Hayrl Tanzimatn gerek koruyucusu olan Meclis-i Vl, yasama srecine dahil olma ve devlete uzman bilgisi retmesi ilevi ile idarinin ileyii zerinde ynlendirici ve denetleyici olmutur. Zaten, bu dnem kurulan meclislerin genel amac idarenin ileyiini Tanzimatn gereklerine uydurmaktr. Meclisler, tarada idarenin, merkezde yrtmenin iinde kurulmu durumdadr. Meclis-i Vl bir tanzim(at) meclisidir. Bu niteliiyle idarenin zerinde ve idarenin ileyiinde belirleyici ve denetleyicidir. Ynetim alannda her trl reformu belirleyip kararlatrmak ve uygulatmak yetkisi meclise verilmitir. 282 dare iinde ilev farkllamas ile kastmz, bu noktada tam olarak ortaya kmaktadr. dareye yeni nizamn verecek kararlar almak ve bunlar uygulatmak, artk bu ilev iin zel olarak kurulmu bir meclisin grevinde; bu kararlar uygulamak ise idarenin grevindedir. Meclis-i Vl, idarenin ileyiini mmkn olduunca yakndan izlemeye alm, ayrnt saylabilecek birok idari sorun Meclis-i Vlya tanmtr. Meclis-i Vl imparatorluun bayndrlk ileriyle ilgilenmek, lkenin herhangi bir yerinde kan bir yangnla ilgili gelimeleri takip etmek, resmi binalarn yapmlarn kararlatrp denetlemek, Rodos Adasndaki kalenin ryen toplarnn yenilenmesi ya da gayrimslim ibadethanelerinin tamiri ve geniletilmesi gibi nemli nemsiz pek ok ile ilgilen(mitir.) Merkez ve tara ynetim rgtnn kurulmasnn yansra buralara atanacak yneticilerin seilmesi, grevden alnmas, zlk ilerinin grlmesi gibi iler de Meclis-i Vlnn idari yetkileri ierisi(ndedir). 283 Vergilerin belirlenmesi yetkisi de Tanzimat Ferman ile Meclis-i Vlya verilmitir. Fermandan sonra, vergi koyma, toplama ve devletin gelirgiderini kontrol etme yetkisi Bb- l ve Meclis-i Vl tarafndan kullanlmaya balanlmtr. 284 Meclis, bu yetkisi erevesinde, idareyi mali konularda da denetlemitir. Meclisin bu alandaki denetleme ... yetkisi, rnein stanbulda vapur iletmesi iini yrten irket-i Hayriyyenin hesaplarn denetlemekten mparatorluun yllk btelerinin hazrlanmasna dein uzanan geni bir yelpazeyi iermektedir. 285

282 283 284 285

Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.121 Ibid. Ibid., s.123 Ibid.

116

Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin idare zerindeki denetimi, karar alnmadan nce yaplan danmalar dolaysyla ortaya kt gibi, alnm olan kararlarn uygunluu hakknda ikayetler veya idareden gelen sorular zerine de ortaya kabilmektedir. Bunun gnmzdeki anlamda bir yargsal denetim olmad aktr. Ancak, kurulmakta olan idarenin, yeni idarenin veya bir baka anlatmla tanzimat idaresinin, kendi dnda yer alan bir meclis tarafndan denetim altnda tutulmas, yeni bir kurumsal denetim yaps yaratmaktadr. Yeni bir tarihsel olaslk yaratlmtr. Meclis-i Vlnn hadleri aarak devlete (idareye) ilikin konulara mdahale etmesi, sorunlu grd birimleri inceleyerek dzeltimler nermesi, geni anlamda bir idari denetimdir. Devletin yeniden yaplanma araynn ortaya kard inceleme, deerlendirme ve dzeltim faaliyeti, ayn zamanda bir denetim olarak deerlendirilebilir. Bunu, i denetimden farkl klan ve idarenin denetlenmesi evrimine katkda bulunan yn, idarenin dnda yer alan yeni bir rgt tarafndan gerekletiriliyor olmasdr. Denetimin sonucu dzeltimdir ki bu da geni anlamda bir yaptrm olarak dnlebilir. Meclis-i Vl ilevini yerine getirmek iin giriken davranm, Padiahn desteinden ve aksine bir hkm olmamasndan yararlanarak sadrazamdan veya bakanlardan bir istek gelip gelmediine bakmakszn yelerinin nemli sayd her konuda inceleme yapm, geleneksel olarak belirli devlet grevlilerinin hadleri iinde kalan konular ele almtr. 286 Seyitdanlolu Meclis-i Vlya ilikin almasnda, meclisin onbe yllk faaliyetine ilikin saysal veri aktarmaktadr. Buna gre, Meclis-i Vlda 1848-1863 yllar arasnda on be yllk bir dnemde 51778 ilem yrtlmtr. Bu say, tm ilem hacmini ve hazrlanan kanun ve nizamnameleri iermemektedir. Taradan merkeze kademeli olarak oluturulan bu yeni tekilat (ab) ilem hacminin bymesiyle youn bir alma temposu ierisine girmitir. Meclise ylda yaklak 5-6 bin kadar mazbata, lyiha, arzuhl, ukka, ilm, tezkire, tahrir, berat, emirnme vb. belgeyi grmek suretiyle ilemlerini tamamlayarak, sonulandrmak karara balamak gibi ok sayda i geldii tahmin edilebilir. 287 Findley, her bakmdan isabetli olmayabileceini de belirterek Vmbrynin gzlemlerinden Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin alma ortam hakknda bilgi vermektedir. Konumuzla dorudan balantl olmamakla birlikte aktarmakta yarar gryoruz: Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin her yesinin, zerinde bada kurup oturduu ve yannda yaz yazmak iin kk bir sehpann durduu Avrupai tarzda bir kanepesi vard. ... Yksek rtbeli yeleri kanepelerinde bada kurup otururken, her sorun hakknda meclisin nnde bir evrak okunurdu. Ardndan
286 287

Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.56 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.107

117

meclis yelerinin her birine kiisel gr sorulurdu. Vamberye gre, birou evrak okunurken kendi aralarnda sohbet eder ve toplantnn sonunda nemli devlet ileriyle ilgili kararlarn alnmasna yardmc olduklarnn bile pek farkna varamadan eve giderlerdi. 288 Tara meclislerini btnleyen ve merkeziletiren yap .... Meclis-i Vl, tekil ve arzi bir uygulama deildir. radi bir mdahale ile kurulmu ve kurumsallaacak bir yap olarak dnlmtr. Bunun da tesinde, taradan merkeze kademeli olarak oluturulan yeni tekilatn merkezidir. Bu zellik, Padiahn a nutkunda da zel olarak belirtilmitir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, Topkapdaki yerinden, kendisi iin zel olarak yaptrlan Bablideki binasna tanm, yeni dnem, 8 Mart 1840ta, Padiahn huzurunda, onun Reit Paa tarafndan okunan nutkuyla almtr. 289 Bu uygulama sonraki yllarda da srm ve bir gelenek olumutur. Padiah, Tanzimat dnemi boyunca her yl balangcnda, Muharrem aynda Meclise gelerek, yaplan resmi trenden sonra, meclisin bir nceki yl yapt almalarn bir deerlendirmesini yapar ve gelecek yl yaplmas gerekenleri, hedefler halinde aklard. ... Meclis de padiahn nutk- resm-i hmynuna karlk olarak bir mazbata sunard. 290 Babli alnda sylenen Padiah nutkunda konumuz bakmndan nemli olan nokta, Meclis-i Vl ile temsili tara meclisleri arasnda balant kurulmu olmasdr. Tanzimat tm mparatorluu kapsayan bir yenilenme olarak dnlmekte, ihtiyalarn ve yaplacaklarn karar organlar olarak tarada temsili meclisler, merkezde ise Meclis-i Vl kurulmaktadr. Padiah, tarada meclislerin kurulduunu hatrlatm ve Meclis-i Vly bu meclislerden gelecek nerileri en ksa srede deerlendirme konusunda uyarmtr. 291
288

289

290 291

(rmin Vmbry, Sittenbilder aus dem Morgenlande, Berlin, 1876)dan aktaran Findley, Kalemiyeden Mlkiyeye ..., s.226,229 Shaw, bu yer deiikliini, Tanzimat dnemine ilikin bir zelliin gstergesi olarak deerlendirmektedir: Tanzimat hareketi Padiahn iradesinden kaynaklansa da Mustafa Reit Paa nclnde hayata geirilmi, eski dnemlerden farkl olarak Padiahn evresindekilerden ziyade, idari grevlerde bulunan Tanzimatlarn eseri olmutur. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.58 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.130 1845 ylnda, ilk kez, il meclisleri, illerindeki durumu ve yasama nerini sunmak zere stanbula ikier temsilci gndermi (Meclis-i mariye), Meclisi Vlda toplantlar gerekletirilmi, daha sonra taraya ilikin pek ok dzenleme bu verilere dayanlarak gerekletirilmitir. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.62-3

118

Osmanlda idarenin denetlenmesinin kurumsal yapsnn merkezdeki aya, Tanzimat iin gerekli kurallarn hazrlanmas ihtiyacnn karlanmas faaliyetinden domutur. Daha modern terimlerle ifade edersek, idarenin (yargsal) denetlenmesinin merkezi rgt, yarg ilevinin iinden deil, yasama ilevinin iinden tremitir. Devleti tanzim etmek iin gerekli deiikler, idarenin incelenmesini, aksaklklarn bulunmasn, idareye ynelik ikayetlerin dinlenilmesini ve dzeltmeleri gerektirmitir. dari yarg evrimindeki bu balangc Osmanlda modern idarenin oluumu ile birlikte dnmek gerekir. Tanzimat dnmleriyle birlikte, idare etmek, padiaha (ya da saraya balanan) kiisel bir eylem olmaktan kp, makama bal soyut bir eylem olmaktadr. darenin, grevlilerin yarglanmas araclyla denetlenmesi.... Tanzimat iin gerekli kurallarn hazrlanmas iin kurulan Meclis-i Vl ksa sre iinde youn bir almaya girimi ve hatta kendiliinden yeni yetkiler stlenmitir. Konumuz asndan nemli olan, Meclis-i Vlnn ilevini yerine getirebilmek iin idareye mdahale olana aramasdr. Meclis-i Vl, Bablide tm meclislerin ve nezaretlerin yelerini ve personelini, her ne kadar bunlar istemezlerse icabet etmeyebilirlerse de, arp sorgulama yetkisini stlenmitir. 292 Bunun dnda, 3 Mays 1840da kabul edilen Ceza Kanununu uygulamak Meclis-i Vlnn grevleri arasndadr. darenin denetimi, memurun ceza tehdidi ile denetim altnda tutulmas olarak kurgulanmtr. 1826-1856 dneminde ynetimle dorudan doruya ilgili olarak herhangi bir kanun karlm deildir. Ancak, ceza kanunu eklinde tertiplenmi ayr kanunda ynetimi ve memurlar ilgilendiren hkmlere yer verilmi bulunmaktadr. 293 Ceza Kanunnmesinde ise memurlara verilecek cezalar yer almaktadr. Rvet yasaklanmakta, memurlarn grevlerini drst olarak yapmalar, devlet srlarn aklamamalar, hazine gelirlerini vaktinde kusursuz toplamalar, iltimasa engel olmalarna ynelik cezalar bulunmaktadr. 294 Berkes de 1838de kan ve yanl olarak ilk ceza kanunu sanlan bir kanunnmeden sz etmektedir. Berkesin saptamalar, idarenin ceza tehdidi ile denetlenmesi tezimizi destekler niteliktedir: Bu, bir ceza kanunu deil, kamu grevlilerinin eylemlerini kurallatran bir idare hukuku kanunudur. ... dare adamlarnn kamuca sorumlu olmalarnn, eriatn ya da hkmdarn
292

293 294

Ibid., s.59; Meclis-i Vlnn sorunsuz biimde altn dnmek yanltc olacaktr. Etkili yneticilerin tartmalara egemen olma aray, meclis yelerinin baka idari grevler stlenmesi, tartmalarda gr aklamaktan ekinilmesi, bakanlar kurulu toplantlarnn Meclis-i Vl toplantlaryla ayn zamana rastlatlmas vb. sorunlar ve zm araylar iin bkz. Ibid., s.60 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.203 Ibid., s.204

119

iradesiyle deil, konmu bir kanunun kurallarna bal olduu gr ... yeni bir grt. 295 Meclis-i Vlnn yarglama ilevinin, gnmz Yargtaynn kkenlerini oluturduu kabul edilir. Meclis-i Vlnn ceza yarglamas yaptn gznnde tutarak bu sonuca varlabilirse de yukarda belirttiimiz gibi, idarenin denetlenmesi ceza yarglamas biiminde de ortaya kmaktadr. Meclis-i Vlnn nemli ilerinden biri Tanzimata aykr davranan grevlileri yarglamaktr. Kiilerin ikayeti ve devletin kendi incelemesi ile harekete geirilen bu memur yarglamasnn, kii ile grevin henz ayrlmad bir aamada idarenin yargsal denetiminin kkeninde bulunduu aktr. 296 Meclis-i Vlnn ceza yarglamasndaki nemli ilevi, devlet grevlilerini yarglamakta ortaya kmaktadr. Tanzimat hareketine direnen, Tanzimatn gereklerini yerine getirmeyen grevliler Meclis-i Vl tarafndan yarglanmtr. Meclis-i Vl zellikle, vergi reformlar ile karlar sarslan devlet adam, vali, muhassl, yn ve devlet memurlarnn iten ie yrttkleri muhalefetle uramak zorunda kalm; mesaisinin byk bir blmn eski alkanlklarn srdrerek rvet alan, halka angarya uygulayan, keyfi vergi toplayan, zimmetine para geiren en yksek rtbeli devlet adamndan en kk memura kadar pek ok kiiyi yarglamakla geirmi ve yksek temyiz mahkemesi olarak almtr. 297
295 296

297

Niyazi Berkes, Trkiyede adalama, 6.B., YKY, stanbul, 2004, s.178 Meclis-i Vlnn yarglama ilevinde, idarenin denetlenmesine ilikin hibir yn grmeyen bir yorum: Meclis-i Vlnn yapt yarglamalar ceza hukukunun kapsam iindedir. Ancak baz yazarlar kaynak gstermeksizin idar mahkeme nitelii tadn belirtmektedirler, buna gereke olarak da devlet memurlarnn rvet almalarndan ya da mal yolsuzluklar nedeniyle Nafiz Paa, Edirne Valisi Rstem Paa, Sadrazm Hsrev Paa gibi ahslarn Meclis-i Vlda yarglanmalarn bu gre temel yaptklar anlalmaktadr. Bilindii gibi kamu hizmeti gren idar birimlerin yetkilerine dayanarak meydana getirdikleri ilemlerin giderilmesi, tazmini veya aldklar bir kararn, bir ilemin kaldrlmasna ynelik olarak idari kaza mercilerine kar fertler tarafndan alan davalar idari yargdr (Trk Hukuk Kurumu, 1994, s.145). Oysa anlan olaylar, ferdin idari mercilere kar at bir dava olmayp, konu yine kamu hukuku iine giren Ceza Hukuku alannda belirtilen su ve bunlar ileyenlerin yarglamasdr. Bingl, Nizamiye Mahkemelerinin Kuruluu ve leyii, s.60-61; Binglde de ayn hatay gryoruz. dari yargnn gnmzdeki niteliklerini Osmanlda aryor. Bu kez bir de kolaycla gidilmi, idari yarg tanm szlkten bulunmu; buna uymayan Meclis-i Vl uygulamasnda idarenin denetlenmesine ilikin hibir yn grlmemi. Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.47; Meclis-i Vl, idare zerinde, etkili olmayan bir tefti giriiminde de bulunmutur: Atanan muhassl, zabtiye memurlar ve vilayetlere yollanan emirnmelerin, yeni kurulan meclislerin ve Tanzimatn ana amalarndan birisi olan asyi-i mlk millet sorununun salkl yrtlp yrtlmediinin denetlenebilmesi iin

120

Yukarda ele aldmz gibi, bu ilevi tarada vilayet meclisleri stlenmitir. Taradaki yarglama, temyiz mercii olarak Meclis-i Vlda merkeziletirilmitir. 1868de ra-y Devlet kurulduunda devlet grevlilerini yarglama grevi, yeni kurulan bu meclise verilecektir. Devlet grevlilerini sularndan tr yarglamak bir denetim biimidir. Ancak, henz modern idare tam olarak olumad gibi idarenin yargsal denetimi kavram da mevcut deildir. Seyitdanlolu, herhangi bir tartmaya ve gerekeye gerek duymadan, Meclis-i Vlnn memur yarglamas yapmasndan yola karak bunu idare mahkemesi ilevi grmesinin kant olarak gstermektedir. 298 Bu saptamas, memurlarn yarglanmas araclyla idare zerinde yaplan denetime iaret ettii oranda bizim tezimizi de desteklemektedir. Ancak, Osmanlda bir idare mahkemesi bulmak, katlmadmz, gemiebakl tarih anlaynn rnei olarak deerlendirilebilir. Tanzimatn yeni kurallarna aykr davranan yneticilerin Meclis-i Vlda yarglanmas, eski sistemden farkl olarak, gerek rgtlenme ve gerekse ileyi olarak kurumsal bir yap kazanmtr. rnein, vatandalarn sorunlarn Meclis-i Vl nne getirmesi, arzuhal gnderilmesi veya sunulmas yoluyla gereklemektedir; Divn- Hmynda olduu gibi bizzat meclisin huzuruna kmak szkonusu deildir. 299 Ayrca, Meclis-i Vl, yarg grevini yaparken meclis tam bir mahkeme gibi almakta; ahitler dinlenmekte; belgeler incelenmekte, soruturma tamamlandktan sonra karar verilmektedir. 300 Tanzimatn gereklerine aykr faaliyetleri nedeniyle Meclis-i Vlda yarglanarak eitli cezalara arptrlan veya grevlerinden alnan yneticilere ilikin pekok rnek bulunmaktadr. Bu rneklerden, yneticilerin, grevleriyle ilgili olan sulardan dolay yargland vakalar aktaracaz. Yrttkleri hizmetlerle ilgili sulardan yarglanan grevliler arasnda, mirler, paalar, valiler vb. yksek grevliler bulunmaktadr. Halktan yasal dayana olmadan keyfi para toplamak, yarglamas yaplan yaygn sulardandr: rnein, Kocaeli miri Akif Paa da hizmet-i mbiriye ve baka adlarla halktan para toplam, toplattrm, cretsiz nakliyat yaptrmt. Ktip ve kethdas ile birlikte Meclis-i Vlda yarglanarak sularn itiraf etmilerdir. 301 Bunun, bir ceza yarglamas
1840 ylnda ilk denetim giriimi yapld. Anadolu ve Rumeliye iki grevli mfetti olarak gnderildi. s.112. Ibid., s.118 Ibid., s.135 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.188 (Takvim-i Vakayi, defa 213)ten aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.191

298 299 300 301

121

olduu aktr ancak ayn zamanda, idarenin ileyiine ilikin bir denetim olduu da gzard edilemez. Bir dier rnekte, tekil bir grevlinin suu deil de yeni kurulan muhassllk sisteminin tm unsurlarnn halktan yasad vergi toplamas szkonusudur: Alaehir Muhassl kapcubalardan Rikbzade Mehmed zzet Bey, naib ve zabtiye memuru ile meclis yeleri, anlaarak halktan fazla vergi almlar ve muhassl bir ksmn zimmetine geirmi; Meclis-i Vlda yarglanan Mehmet zzet Bey sulu grlerek cezalandrlmtr. 302 Said Bey olay da, cezalandrlan ynetici davran iinde eriyen idarenin hukuka aykrlnn bir rneidir: Sivas Eyaleti defterdar iken, Sivas ambarnda bulunan hazine zahiresini ak artrmaya koydurtmadan 30 kurutan satn alp, ekmeki esnafna 40 kurutan satan Said Bey, bu nedenle grevden alnm; yaplan sorgusunda onun ayrca kanunlarn ngrmedii ekilde esnaftan para ald; Defterdarn Mal Sandndan da zimmetine para ald da ortaya kmt. Sarraf olan Kirkorun da bunu bildii halde ihbar etmedii, ayrca Merzifon mfts ile Amasya kaymakamnn da ona senetsiz haylice para verdikleri, Meclis-i Vlda yaplan sorgusu srasnda ortaya kmtr. 303 Bir yneticinin hazine maln ak artrma yapmadan kendisinin almas ve halktan yasal dayana olmadan para toplamas su tekil eder, ama ayn zamanda idarenin yasalara aykr bir faaliyetidir de. Ancak, yneticiyi modern ceza kanuna gre yarglayan Tanzimatta henz memurdan bamsz olarak hukuki varla sahip bir idari ilem kavram gelimemitir. Pekok eyalet valisi de Meclis-i Vlda yarglanmtr. Edirne Miri Nafiz Paa, Kocaeli Miri Akif Paa, Konya Valisi Hakk Paa, Ankara Miri Davud Paa, Edirne Vlisi Rstem Paa, Bozok ve Kayseri Mutasarrf Cell Paa, Meclis-i Vlda yarglanarak cezalandrlan st dzey yneticilerden bazlardr. 304 1841de rvet almakla sulandrlm olan Hsrev Paann davas Meclis-i Vlda grlm, Paa, tazminat vermeye mahkum edilerek srgn edilmitir. 305 Yarglama, halktan gelen ikayetler zerine yaplabildii gibi kimi zaman ikayetin yerel meclis yelerinden geldii de olmutur. Ayrca, sadece haksz para toplanmas ya da zimmet ikayet konusu yaplmam, genel
302

303

304 305

(Takvim-i Vakayi, defa 219)dan aktaran Ibid., s.211; Alaehir idare meclisi memurlarnn bir yolsuzluu sebebiyle Meclis-i Vl bunlar muhakeme etmi, sular sabit grldnden eitli cezalara arptrlmtr. (Takvim-i Vakayi, 18 Muharrem 1257, sy.219)dan aktaran Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, s.151 (Ayniyat, 401, s.38)den aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.229 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.119 Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, cilt VI, s.152

122

olarak kt ynetim de ikayet konusu olabilmitir: Bayburd kaymakam Behll, ... Elegird kazasnda meclise dilediklerini ye setirip, ceraim ve benzeri adlarla kuralsz olarak halktan para alp zulmettii, Toprakkaledeki konanda oturup, kaymakamlk ilerini olu Mehmed Beye grdrd, akrabalarn kazalara mdr yapt, kendisi her ne kadar iyi ise de atad kimselerin halka zulm yaptklar Bayburd meclisinin baz yeleri tarafndan ikayet konusu yaplm; Meclis-i Vl, olu ve akrabalarnn Erzuruma arlarak halkla yzletirilip, gerein ortaya karlmasna karar vermitir. 306 dare edenlerin denetlenmesinde eyalet meclisleri ile Meclis-i Vlnn ilikisi nemlidir. Tanzimat, Meclis-i Vl ile tara meclislerini btnsel bir sistem olarak dnmtr. Bunun rneini oluturabilecek kararlar bulunmaktadr. Meclis-i Vl, merkezde yapt inceleme sonucunda, eyalet meclislerine talimat vermektedir. rnein, Nide kaymakam Zeki Efendi kt idaresinden, hediye alarak yolsuzluklar yapmasndan tr grevden alnarak, yerine Bereketli Maden Mdr Ali Seyyid Efendinin atanmas Konya valisi ve Anadoluya mfetti olarak gnderilmi bulunan smet Paa tarafndan Meclis-i Vlya bildirilmi; Meclis-i Vl tarafndan ad geenin Konya Eyalet Meclisinde yarglandktan sonra stanbula gnderilmesi istenmitir. 307 Tara meclisleri ile Meclis-i Vl ilikisi, gr alverii eklinde de ortaya kmaktadr. Trabzon valisi ve defterdar, Tanzimat usulnn ilk yl uygulanmasndan sonra bir yllk faaliyetlerini ayrntl bir raporla 16 Ocak 1848 tarihinde merkeze sunmular ve belirtilen grlerinin uygun grlmesi halinde Mart 1848 tarihinden nce gerekli emirlerin kendilerine ulatrlmasn istemilerdir. Merkezden bekledikleri emirlerin arasnda memurlarn denetlenmesine ilikin istekleri de bulunmaktadr: Eyaletteki tm memurlar kendilerine balanan maa ve yaplan iltifatlara mukabil bunun kadrini bilmelidirler. Bu yzden de memurlar padiaha sadakat ile alarak ahali ve fukaraya zulm yapmadan kt hallerin olumasn engelleyici ekilde almaldrlar. lerinde kanunsuz hareket eden olursa tevkif edilerek gerekenin yaplmas iin bir emrin yazlp gnderilmesi gerekmektedir. 308 Meclis-i Vl, kimi zaman yneticileri stanbula ararak yarglamakta kimi zaman da mahalli mecliste yarglanmasna karar vermektedir: Kandra kazas mdr, yaplan ikayetler zerine stanbula arlarak Meclis-i Vlda yarglanm, sulu grlerek hakknda gerekenlerin
306

307

308

(Aynyat, 413, s.74)den aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.239 (Aynyat, 423, s. 167. Konya valisi ve Anadolu mfettilerine gnderilen 27 Aralk 1850 tarihli yaz)dan aktaran, Ibid., s.239 (MM, 2477, Def 9)dan aktaran, Sarolan, Tanzimatn Trabzonda Uygulanmas, s.43

123

yaplmas, ayrca ondan yana yanl bilgiler veren meclis yesinin de dierlerine rnek olmak zere ikier ay sre ile Sinopa srgnleri kararlatrlmtr. 309 Gmhane Kaymakam Tevfik Bey ise rvet aldndan tr grevinden alnm, Trabzon Meclisinde yarglanmasna karar verilmitir. 310 Meclis-i Vl, sadece ceza yarglamas araclyla denetim yapmamaktadr. Kt ynetimin denetlendii karar rnekleri de bulunmaktadr. Yaptrm, grevden alnmadr. zmirin buday ihtiyacnn karlanmas sorununu ynetemeyen ve hatta sorunun kayna olan ynetici, Meclis-i Vl tarafndan grevden alnmtr. 1854 ylnda zmirdeki zahire ktl nedeniyle buday nakli yasann kaldrlmasnn istenildii yazya, yerel ihtiyalar gereke gstererek olumsuz yant veren Saruhan kaymakam Sadk Beyin, zmirli tccara yksek fiyat ile zahire aldrp sonra da nakliyesine izin vermeyerek Manisa pazarnda dk fiyatla sattrarak ihtikara ve zmirde sknt ekilmesine neden olduu anlalm ve Kaymakam Meclis-i Vl karar ile azledilmitir. 311 Ceza yarglamas ile idari denetimin birlikte olduu rnekler de bulunmaktadr: Gmhane sanca kaymakam Tevfik Bey Hakknda, zimmetine para geirdii konusunda kaza halknn ikayeti olmu, ancak yaplan ilk tahkikatta Tevfik Beyin byle bir uygunsuzluk iinde bulunmad anlalmtr. Ancak, kaymakam hakkndaki ikayetlerin ard arkas kesilmediinden Tevfik Bey hakkndaki tahkikat yeniden balatlm sonuta zimmetine para geirmenin yannda halka zulm derecesine varan pek ok kanunsuz harekette bulunduu anlalmtr. Tevfik Bey grevinden

309

310

311

(Takvim-i Vakayi, defa 374)den aktaran adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ..., s.246 (Aynyat, 425, s23. Trabzon valisi ve Maliye Nezaretine yazlan 5 Nisan 1852 tarihli yaz)dan aktaran Ibid., s.239; Uzun sren davalara da rastlamaktayz: Nie bal Leskofa kazas mlteziminin halktan kanunsuz vergi toplanmasna ilikin davada kararn verilmesi 1857 (1274)den 1861 (1277)e kadar yl srmtr. Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.108 (rade, Meclis-i Vl, 13641)den aktaran, Hilal Orta, Tanzimattan Birinci Merutiyete Manisa (dari, Sosyal, Ekonomik ve Demografik Yap), Yaymlanmam doktora tezi, zmir, 1996, s.54; 1849 ylnda Said Efendinin yerine Saruhan kaymakam olan lim Aa, kt ynetiminin duyulmas, hakknda rz ve namusa ilikin arzuhaller verilmesi ve Manisa hakimi ve dierlerinin de uygunsuz hareketleri olduunu onaylamas zerine Aydn valisi Halil Kamil Paann yazs zerine (Meclis-i Vl kararyla -OK) azledilmi ve sancan genilii ve ou yerinde ekya bulunduundan, sancan durumunu bilen Mehmed Sadk Beyin tekrar kaymakam olmas uygun grlmtr. (rade, Meclis-i Vl, 8595)den aktaran, Ibid.; 1863-64 yllarnda Saruhanda kaymakamlk yapan Ahmed kendisinden ikayet olmas nedeniyle Meclis-i Vl karar ile grevden alnmtr. s.55

124

alnarak Balahor kazas mdr Tahir Aa Gmhane kaymakamlna getirilmitir. 312 Yeni kurumsal yapnn ilev farkllamas yolu ... Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, sadece devlet grevlilerini yarglamamtr. Genel olarak ceza yarglamas ile grevlidir. Devlet grevlilerini yarglamak, devlet grevlileri hakkndaki ikayetleri ele almak, tanzimat iin gr retmek ve gerekli yasalar hazrlamak ilevleri bir btn olarak Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin grevleri arasndadr. Meclis, Klasik Osmanl had ve idare sisteminin dnda bir kurum olarak domutur. Ancak henz adli, idari ve teri ilevleri arasnda bir ayrma yaplmamtr. Meclis-i Vlnn faaliyetleri geliip derinletike bylesi bir ilev farkllamas ihtiyac da kendisini hissettirecektir. 1868de, danma, denetleme ve memur yarglamas ile grevli ra-y Devletin kurulmas, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin, adli ilerinin evrilmesinden domamtr. Tersine, yargya yrtme (idare) karmasn diye, Meclis-i Vlnn iki ilevi ayrlmtr. Bunu yarg birlii sisteminden idari yarg sistemine gei olarak deerlendirmek mmkn deildir. Zira, ayrlan idari yarg deildir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, adli yarg ileri ile idari yarg ilerini birletiren bir organ olmad gibi, yukarda da akladmz zere, ra-y Devlet bir idari yarg organ olarak oluturulmamtr. ra-y Devlet kurularak, devletin danma ve temsili bir meclisi yasama srecine dahil etme ihtiyac ile adli ilerin bir yksek mahkemede birletirilmesi ihtiyacn karlamak zere Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeden yararlanmaktan neden vazgeilmitir sorusu akla gelebilir. Byle bir ayrm yaplmasayd, idarenin denetlenmesi sisteminin evrimi, idari yarg sistemine varr myd? Yoksa kurulmakta olan yeni, dzenli mahkeme sistemi (adli sistem) idarenin denetlenmesini de kapsar ekilde btn bir sistem olarak m kalrd? Bu sorularn yaklak yantlarna ancak birden ok etkeni hesaba katarak ulaabiliriz. Ancak, bunlar iinde belirleyici olan, temsili tara meclislerinin idare zerindeki denetimlerinin az ok etkin biimde ileyerek yerleiklik kazanmas; nizamiye mahkemelerinin, snrl konularda yeni yeni kuruluyor olmasnn, bu mahkemelerin idarenin denetlenmesi konusunda herhangi bir ilev stlenme arayna imkan tanmamas ve Osmanlda dzenli yarg sisteminin (nizamiye mahkemeleri ve merkezde Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye) kurulu ve yerlemesi ile modern idare olgusu ve kavramnn ortaya knn hemen hemen ezamanll nedeniyle kendisini yeterince kurumsallam gl bir ilev olarak ortaya koyamayan
312

(A. DVN, 61/39-1), (A. DVN., 59/50), (AD, 425, s.132)den aktaran Sarolan, Tanzimatn Trabzonda Uygulanmas, s.59

125

birincisinin, ikincisi zerinde etkide bulunma imkanna sahip olamamasdr. Tanzimat hareketiyle birlikte, yarglama ilevinin dzenlenmesine ilikin abalar, idare ile yarg arasnda organik/kurumsal farkllk yaratlmas sonucunu dourmutur. Fransa tarihinde grldnden farkl olarak, idarenin, yargnn karmasndan kurtarlmas gibi bir aray bulunmamaktadr. Tam tersine, idareden organik olarak ayrlm ve onun karmasndan kurtarlm dzenli yarg aray vardr. Bu aray neticesinde, tarada, idareye ynelik ikayetleri inceleme ve bunlar hakknda karar verme yetkisine sahip olan idare meclisleri ile bireyler arasndaki uyumazlklara bakan nizamiye mahkemeleri arasnda, merkezde de benzer ekilde ra-y Devlet ile Divan- Ahkm- Adliye arasnda bir ayrm yaplmtr. 313 Yarg ile idare arasnda ilev farkllamas merkezde de yerletirilmesi aamasna gelene kadar, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye nemli deiiklikler geirmi; 1868de ra-y Devletin kuruluuna kadar blnp birletirilmitir. 1. Adli ler dari ler Ayrm: Meclis-i li-i Tanzimat (1854) Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye kuruluundan yaklak onbe yl sonra, Tanzimat yasalarnn hazrlanmasna katlan, idare (memurlar) hakkndaki ikayetleri deerlendiren, memur yarglamas yapan ve adli (yargsal) grevleri bulunan tek bir meclis fikrinden vazgeilmi, ilev farkllatrlmasna gidilerek buna uygun bir meclis sistemi kurulmutur. Adli iler ile idari ve teri iler iki ayr meclise verilmitir. Bylesi bir farkllatrmann, teknik ihtiyalarn tesinde, siyasal ekimelerden kaynaklanan nedenleri bulunmaktadr. Ayrca, aada aktaracamz gibi, adli ilerin idari ve teri ilerden iki ayr meclis kurularak ayrlmas uygulamasndan,

313

Mlki idare, yarg tekilat ile i ie alt iin, mahkeme mevzuunun da yeniden ele alnmas gerekli idi. ... Bu maksatla Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye 1868de, ra-y Devlet ve Divan- Ahkm- Adliye olmak zere birbirlerinden mstakil iki ksma blnd. Divn- Ahkm- Adlye, yksek bir mahkeme karakterini tayordu. ... Cevdet Paa, Divn- Ahkm- Adlyenin tekiltlandrlmasna alrken mlki tekiltn kademelerine tekabl etmek zere erye mahkemelerinin dnda bir yarg sisteminin kurulmasna da alt. Bu suretle meydana gelen mahkemelere nizamiye mahkemeleri denildi. ... Mlki tekiltn kademelerine gre yarg kademeleri yle tekiltlanmt: Her bir nahiyede bir sulh mahkemesi (htiyar Meclisi). Her bir kazada bir dava Meclisi (Meclis-i Devi). Sancak merkezinde bir Hukuk ve Cinayet Temyiz Meclisi (Meclis-i Temyiz ve Hukuk). Vilyet merkezinde byk bir hukuk ve cinayet Temyiz. Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.166

126

yaklak yedi sene sonra vazgeilmi, ancak bir yedi yl sonra ilevler yeniden ayrlmtr. Adli ilerin, idareye ynelik ikayetleri deerlendirme, yasama ve ynetme srecine danma hizmeti sunma gibi ilevlerle birlikte tek bir meclise verilip verilmemesinin nemi, idari yarg evriminin yarg birlii sistemine ynelme olanan ap amamasdr. Grevi sadece adli ilerle snrl olan merkezdeki meclis; yeni kurulan mahkeme tekilatn, temyiz mercii olarak kendi yetkisi altnda topladnda, ayrca buna karlk teri ve idari konular merkezde ayr bir meclisin grevine verildiinde ve ayrca bu meclisin, tara meclislerinin idare hakkndaki ikayetlerini halleden kararlarnn merkezdeki inceleme makam olduunda, idarenin denetlenmesindeki evrimin yarg birlii sistemi gzergahna girmeyecei grlebilir. 1854 ylnda, byle bir ayrma gerekletirilmitir. Meclis-i Vlnn etkin almas i yknn artna yol am ve bunun Tanzimat hareketini yavalatmas zerine 1854 ylnda Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin grevi yargsal ilerle snrlandrlarak yasama srecinde devrede olacak yeni bir meclis, Meclis-i li-i Tanzimat oluturulmutur. yknn Tanzimat hareketini yavalatmasnn yansra; li ve Fuat Paa tarafndan temsil edilen ikinci Tanzimatlar kuann, Meclisi Vl-y, hzl ilerleme isteklerinin karsnda, Mustafa Reit Paa tarafndan temsil edilen daha tutucu eski Tanzimatlarn kalesi olarak grmeleri ve yeni bir kurumla bu meclisin etkisini krma istekleri de etkili olmutur. 314 Meclis-i li-i Tanzimatn yasama srecindeki rol, eskiye gre daha gldr. Meclis-i li-i Tanzimatn incelemesi olmadan herhangi bir teklifin yasalamas mmkn deildir. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye ise daha ok adli grevleri yapmak zere varln srdrmektedir. 315

314

315

Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.78; Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.63; Mustafa Reit Paa ile Damad Mehmet Ali Paa arasndaki mcadele, yeni meclisin kurulmasnda nemli rol oynamtr. Mustafa Reid Paa ile Damad Mehmed Ali Paa arasndaki iktidar mcadelesi kimi zaman karlkl rvet sulamalarna da sahne olmakta idi. 1853 ylnda ortaya kan ve Tatbik Mhr Meselesi olarak adlandrlan rvet olay nedeniyle Mustafa Reit Paa, rakibi Damat Mehmet Ali Paa hakknda dava atrm ve bu dava ile ilgili hazrlklar srerken, vkelay yarglama yetkisi de olan Meclis-i Tanzimat kurulmutur. Bu durumu deerlendiren Cevdet Paa Tarihinde, yeni meclisin tekilindeki sebeb-i hafinin szkonusu olay olduunu belirtmitir. Cevdet Paa (1986: 1-12, 36-37)den aktaran, Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.49 Ibid., s.50

127

Bununla birlikte, ilevler arasnda keskin bir ayrm yaplabildiini sylemek de gtr. Yeni kurulan meclis, Tanzimat iin gerekli konular ele almak bakmndan hkmete tabi olmaktan kurtarlm, Meclise tek bana harekete geme yetkisi verilmitir. Meclis-i Vl yalnzca bakanlar kurulu tarafndan kendisine verilen konular ele alabilirken Meclis-i Tanzimat kendisine hkmet tarafndan havale edilen konular grebildii gibi kendi uygun grd konular da ele alabilmektedir. 316 Bakannn Padiah ile dorudan iliki kurabilmesi, Meclisin sadece kendisine sunulan konular deil, uygun grd dier konular ve resmi grevlilerle vatandalardan gelen bavurular da grebilmesi nemli yeniliklerdir. 317 Meclis-i li-i Tanzimatn vatandalardan gelen nerileri ve bavurular grebilme yetkisine sahip olmasn Shaw vatandalarn dolayl da olsa yasama srecine katlabilme yolunu amas bakmndan bir ilk olarak grmektedir. Demokratik temsil yolundaki katks bir yana konumuz asndan nemi, bir denetim imkan tanmasdr. Merkezde de bir ilev farkllamas balamtr. Yargsal ilerle ilgilenen meclis ayrlmtr. Tebaann nerilerini ve ikayetlerini deerlendirme ii Meclis-i li-i Tanzimata verilmitir. Belirtildii zere, Meclis-i Tanzimat kurulurken, Meclis-i Vl kaldrlmam grevleri yargsal ilerle snrlanmtr. Bununla birlikte keskin ve kesin bir ilev farkllamas yaratlamamtr. Kurucu metinlerde yer alan bu snrlamaya karn, Meclis-i Vl kendini sadece yargsal (adli) ilerle snrlamad ve incelemeler yaparak yasa tasarlar hazrlamay srdrd gibi Meclis-i Tanzimat da st dzey yneticileri yarglamtr. 318 ncelemeler yaparak tasarlar hazrlamann yannda, Meclis-i Vl vilayetlerdeki nizamiye mahkemelerinden verilen kararlarn temyiz merciidir; ayrca, vilayet yneticilerinin atanmas iin Meclis-i Vlnn onay alnmaktadr. 319 Meclis-i Tanzimatn da dier grevlerinin yansra, kanunlara aykr davranan vekilleri ve st dzey yneticileri yarglama yetkisi bulunmaktadr. Shaw bu yetkiyi, ayrlmaya karn Meclis-i Tanzimatn da adli ilevler stlenmesinin rnei olarak gstermektedir. 320 Kanmca, Osmanlda memurlarn yarglanmas adli bir i olarak grlmemektedir. Nitekim daha sonraki yllarda, ra-y Devletin kurulmasyla ve nizamiye mahkemelerinin yerlemesiyle adli idari i ayrm iyice belirginlemesi316 317

318 319 320

Ibid. Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.78-9 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.67 Ibid., s.68 Ibid., s.66

128

ne karn memur yarglamas ii, grevi teri ve idari konularla snrl olan ra-y Devlete verilmitir. Memur yarglamas cezai ve idari nitelii birlikte tamaktadr. Memur yarglamas ayn zamanda idarenin denetlenmesidir. dare - memur ayrl gelimedii, soyut idare fikri henz yerlemedii iin, memur yarglamas da ne tam olarak idarenin yapt iin yarglanmas ne de ii yapan kiinin yarglanmas olarak anlalmaktadr. darenin denetlenmesinin cezai grnmnden sz edilebilir. Memur yarglanrken idarenin kt ileyii de dolayl olarak yarglanmaktadr. Adli ilerin idari ve teri ilerden ayrlmas mantna dayanan bu ikili meclis yapsndan, kuruluundan yedi yl sonra vazgeilmitir. Bununla birlikte adli-idari i ayrmna bir yedi yl sonra, bu kez daha belirgin ve kurumsal biimde dnld dnldnde ayrmn nemli iz brakt sonucuna varlabilir. 2. Adli ler dari ler Birlii: Meclis-i Ahkm- Adliye (1861) Meclis-i li-i Tanzimat ve Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye eklindeki ikili meclis sisteminden, kabulnden yedi yl sonra vazgeilmitir. 7 Temmuz 1861 (6 Muharrem 1278) tarihli bir hatt- hmayn ile Meclis-i Tanzimat ilga edilerek iki meclis Meclis-i Ahkm- Adliye adyla birletirilmitir. 321 Yeni birleik yapnn oluturulmas, o gn kadar iki ayr meclis tarafndan yerine getirilen ilevlerde bir eksilme veya farkllama anlamna gelmemektedir. Adli tekilat temyiz merciinde merkeziletirme, tanzimat iin incelemeler yaparak akl oluturma, yasalar hazrlama ve devlet grevlilerinin yarglanmas ilevleri bu yeni yapda da varln srdrmektedir. Bu kararn nedenlerine ilikin olarak, ihtiyalara dayanan teknik gerekelerin yansra ngiliz mdahalesinden de sz edilmektedir. ki farkl meclisin benzer konularda almas karklklar yaratmtr. Eski ve yeni Meclislerin iykndeki olaanst artn nemli bir nedeni de tara meclislerinden kendi blgelerine ilikin ok sayda dzenleme teklifinin, ikayetin ve temyiz incelenmesinin gelmesidir. Sonuta tanzimat iin yasama ve denetleme sreci durma noktasna gelmitir. 322 Sorunlarn, grev snrlar belirsiz iki meclisin benzer konularda almasndan kaynakland saptanarak Tanzimat dzenlemelerinde yaanan bu tkanmay amak zere, 9 Eyll 1861 tarihinde kan fermanla szkonusu

321 322

Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.53 Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.79

129

iki meclis, Meclis-i Ahkm- Adliye 323 adn alan bir mecliste birletirilmitir. 1854 ayrlmasndan sonra gerekleen 1861 birlemesinin nedenleri konusunda ngiliz mdahalesinden szedilmektedir. Fransa elisi Engelhartn, Tanzimata ilikin kitabnda anlattklar, Franszlarn idari rejimi ile ngilizlerin common law (ortak hukuk / adli idare) sisteminin, tanzimat hareketi srasnda bir ekimeye konu olduunu gstermektedir. ngiliz elisinin de dahil olduu bu ekime, oluturulan kurullarn grevlerinde deiiklikler biiminde yansmtr. Engelhardt, Meclisi linin ikiye blnmesiyle, Fransann adli ile idari yarg dzenlerinin ayrlmas sistemine benzer bir ynelime giren Osmanl reformlarna ngiliz elisinin mdahalesinden aka bahsetmektedir. 324 Buna gre, Meclisi linin Tanzimat ve Adliye olarak ikiye blnmesinden yaklak yedi yl sonra, phesiz ngiltere elisinin Divana sunmu olduuna inanlan yapsal programn ksmen uygulanmas iin bu iki Meclis, Adli sfatn alan ve idari, terii ve adli ksmlara ayrlan bir Mecliste birletirilmitir. 325 Karal da ngilterenin tek meclis isteinin, birlemede etkili olduunu kabul etmektedir: ... Abdlmecit devrinin son ylnda; Osmanl devletinde meydana gelen buhran sebebiyle ngilterenin stanbuldaki elisi de slahat fermannn tatbik edilmesi hususunda, dnd tedbirleri bir muhtra ile Babliye bildirmiti. Bu muhtrada Meclisi Ahkm Adliye ve Meclisi Tanzimat namiyle mevcut olan iki byk meclis yerine slahatn tatbikatna nezaret vazifei asliyesi ile mkellef olmak zere hem istiari reye hem de icrai ve adli yetkilere malik bir meclisin kurulmasn da teklif ediliyordu. Bu teklif Babli tarafndan dikkate alnarak, Meclisi Tanzimat, Meclisi Ahkm Adliyeye ilhak edildi. 326
323

324

325

326

Bu yeni meclisin ayn zamanda eski isimle de Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye olarak anld da belirtilmektedir. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.69 ngiliz elisinin mdahalesinin gereklii ve dourduu etki konusunda elimizde yeterli veri bulunmamaktadr. Bu konudaki en ayrntl almay yapm olan Shawun yazlarnda bu mdahaleden bahsedilmemektedir. Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat..., s.18; Yzyl Boyunca Dantay kitabnda, Engelhartn kitabnn Osmanlca basks kullanlarak farkl bir eviri aktarlmaktadr: Yedi sene sonra, ngiltere sefirinin Bbliye tebli ettii program ksmen tetkik etmek maksadiyle, bu iki meclis tekrar birletirildi ve dare, Tanzimat, Adliye namiyle ksma ayrld. (Engelhart, Trkiye ve Tanzimat, Devleti Osmaniyenin Tarihi Islahat)dan aktaran Yzyl Boyunca Dantay, 2.B., Dantay Yaynlar, Ankara, 1986, s.56 Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.144-145; Birlemenin nedenlerinden biri olarak ngiliz mdahalesini Seyitdanlolu da kabul etmektedir: 1861 ylna gelindiinde, iki meclis ayrlmalarna neden olan kargaann iine dmt. te yandan 1856da ilan edilmi olan Islahat Fermannn uygulanmasna ilikin olarak ngiliz bykelisinin Osmanl h-

130

Bu almada, ngiliz mdahalesinin gerekelerini aklayacak verilere sahip deiliz. ngilizlerin, merkezde hem adli iler hem de danma, idareyi denetleme ve teri ilerin tek bir mecliste toplanmasn, yarg birlii sistemi olarak dnmesi ve bunu Fransa modeline kar Osmanlya dayatmaya almasnn nedenleri de aratrlmaldr. Ortada, farkl bir yarg dzeni, idari yarg dzeni yaratabilecek bir denetim sistemi henz yoktur. Yani bir adli yarg - idari yarg idari yarg ayrm henz mevcut deildir. Bunun ngilizleri rahatsz edemeyecei aktr. Ancak u sylenebilir, kurumsal farkllamann elik edecei bir ilev farkllamasnn, common law (ortak hukuk) sisteminden hzla uzaklaarak idari rejime doru yol alacak bir evrim izgisi tutturacan ngiliz elisi grm ve Tanzimat ile yeni kurulmakta olan modern Osmanl hukuk sisteminin ngiliz hukuk sistemine yakn bir mantkla dzenlenmesini istemi olabilir. Merkezde birleik bir yap oluturulmasna karlk tarada, adli sistemi dzenlemek amacyla srarla ilev ayrlnn yerletirilmeye allmas eliik bir sonu yaratmtr. Bu eliki, tefrik-i mesalih, yani ilev ayrl lehine zlecek ve merkezde de adli ilevler ile danma, denetleme ve teri ilevler ayrlacaktr. Fransa esinli Vilyat Kanununun idareyi adli ilerden ayrmas, merkezde de benzer bir yaplanma ihtiyac dourmutur. Engelhart da bu durumu saptamaktadr: [ki meclisin birletirilmesinden] biraz sonra bilhassa kuvvei adliyeyi, kuvvei icraiyeden tefrik eden Vilyat Kanununun mevkii tatbika vazn mteakip umuru idare ile adliyenin ve tanzimi kavann hususunun bir meclise tevdiindeki mahzurlar meydana kt. Vilyatta, taksimat- mlkiyenin derecat muhtelifesinde umuru adliye memurni idareden tamamen alnm olduu halde Payitahtta buna riayet edilmemesi mmkn deildi. 1868 senesi evailinde asl ray- Devletin tesisi suretiyle yine iki meclis bulunmasna karar verildi. 327 ngiliz elisinin mdahalesiyle Osmanl, yarg birlii sistemine ynelmi olsa da, Fransz sistemi rnek alnarak dzenlenmi bulunan Vilayat Nizamnmesinden sonra, tarada idarenin karmasndan uzak, modern adliye tekilatnn oluturulmaya balanmas zerine, merkezde ilev birliine dayanan tek Meclis siteminin uygulanmas olanaksz hale gelmitir. Bu Nizamnme, vilayetlerde adliye-idare ayrm ilkesini getirmi; bu da merkezde yarg birlii ilkesinin uygulanmasn olanaksz klmtr. Bunun sonucunda, 1868 ylnn balarnda bir ra-y Devlet oluturularak Meclis tekrar ikiye blnmtr.
kmetine verdii muhtrada iki meclisin birletirilmesine ynelik bir teklif de bulunuyordu. Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.53 (Engelhart, Trkiye ve Tanzimat...)tan aktaran Yzyl Boyunca Dantay, s.56; Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.19

327

131

Adliye reformlarnda Fransz modelinin izlenmi olmasnn nedenlerine ilikin ok-etkenli bir aklama yaplabilir. Bu konuda ileri srlen gerekelerin iyi bir derlemesini Ekincide bulabiliriz. 328 Szkonusu kaynaktan serbest bir zetle aktaryoruz. Burada aktarlanlar, hem tara tekilat ile birlikte gerekletirilen adli reform iin hem de merkezdeki ayrlmann nedenlerini aklamak iin kullanlabilir. Bozulduu dnlen kurumlarn slah iin daha stn olduu dnlen bir sistemin rnek alnmas, Tanzimat reformlarnda Avrupann rnek alnmas sonucunu dourmutur. Avrupada Fransann rnek alnmasnn, hangisine ncelik tannaca tartmal olabilecek eitli nedenleri bulunmaktadr. rnein, Fransann, Osmanlnn dman olan Avusturya ile dman olmas, Osmanly Fransaya yaklatrm olabilir. Fransz monarisine hayran olduu, daha ehzadelii zamannda Fransa kral ile mektuplat sylenen III. Selimin yapt askeri reformlarda Fransay rnek almasnn, kendisinden sonraki reformcular da etkilemi olduu dnlebilir. Ayrca, Napolyonun Avrupadaki egemenlii, devletini glendirmek iin giritii hukuk ve adliye reformlar Osmanlda bir hayranlk uyandrmtr. Napolyonun reformlarn, Msrda grp inceledii adli ve hukuki yapdan etkilenerek oluturduu, yani slami kkenli olduu sylentisi de Fransz adli kurumlarnn alnmasn kolaylatrc bir ideolojik etki yaratmtr. Bir yaknlk unsuru da Osmanl mparatorluunda yerleik olan Avrupa uyruklu tccarlar iinde Franszlarn oka bulunuyor olmasdr. Dnsel ban kurulmasnda, reformcu kadrolarn byk ounluunun dnsel geliimlerinde Fransadan etkilenmi olmalar nemlidir. rnein, III. Selim zamannda Avrupada daimi eliler bulundurulmaya balanlm; Fransada da bir temsilcilik kurulmutur. 1827 ylndan itibaren mparatorluk Avrupaya renci gndermeye balam ve bu rencilerin byk ounluu iin Fransa seilmitir. Bu renciler, lkelerine dnte, yakndan tandklar ve bildikleri Fransz rneine gre hareket etme eiliminde olmular ve hatta Franszlar, nemli devlet mevkilerine gelen bu kiilere bask yapmlar, onlar etkilemilerdir. li ve Fuat Paalarn, ar Fransz hayranl da etkili olmutur. li ve Fuat Paalarn selefi olan Reid Paa da Fransada grevli olduu srada iliki kurduu Fransz gazeteci, doktor, avukat, fen ve edebiyatlarndan bir grup aydndan yksek maalarla danman olarak yararlanmtr. Sultan Abdlaziz 1867 ylnda Fransa ve ngiltereye ksa bir gezi yapm; siyasi sistem olarak, meruti monari olan ngiltere ile despotik monari olan Alman mparatorluu arasnda bir model olan Fransz sistemi Abdlazizi etkilemitir. Bu dnsel balantlarn yansra, 1856 Islahat Fermanndan sonra Cebel-i Lbnan sancanda, Drziler ile Maruniler arasndaki etnik atmalar, 1861 ylnda toplanan devletleraras konferansta Fransann destekledii Maruniler lehine zlm; Lbnana
328

Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, s. 51-61

132

otonomi tannm, idari ve adli yap, Fransz etkisini tar ekilde, yeniden dzenlenmitir. Bunu gerekletirmek iin karlan nizamnameler, daha sonra mparatorluun ynetim yapsnn deitirilmesinde rnek olarak kullanlm; Fransz sistemi bylece dolayl bir etki gstermitir. 1838de Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin kurulmasnn nemi, yeni ilevler ve geleneksel sistemden farkl yeni bir kurumun yaratlmasdr. Daha sonra, bu ilevler arasnda farkllamann tek bir yap iinde mi, yoksa farkl kurumlar tarafndan m rgtlenecei sorunu ortaya km, Meclis-i li-i Tanzimat (1854) ve Meclis-i Ahkm- Adliye (1861) uraklarndan sonra, yukarda aktardmz etkenler ve kanmzca daha da nemli olarak yapnn kazand idinamik ile, ikincisi lehine bir yanta ulalmtr. Meclis-i Ahkm- Adliye (1861), ra-y Devlet (1868) kurulana kadar yedi yl varln srdrmtr. Dneme tanklk eden Engelhartn Tanzimat kitabndaki saptamalar nedeniyle bu Meclisin ilevsiz kald konusunda yaygn bir kan olmakla birlikte, ariv belgelerine dayanan Shaw bu grn dayanaksz olduunu gstermektedir. 329 Kaytlara gre, Meclis-i Ahkm- Adliye alt sre iinde dzenli toplantlar yapm, dnemin temel tanzimat kanunlarn hazrlamtr. Padiah yllk ziyaretlerini ve Meclis de yllk Tahta hitabn gerekletirmitir. Shaw, Meclisin 1862-1863 ve 1863-1864 faaliyetlerine ilikin ayrntl rnekler vermektedir. Meclisin Kavinin ve Nizamat Dairesi, incelenen ilk dnemde 20, ikinci dnemde ise 23 yasa hazrlamtr. Dzenlenen konular, vergi idaresi, genel olarak idare ve yeni kurulan nizamiye mahkemelerine ilikindir. Meclisin, Mlkiye ve Maliye Dairesi, Hazine-i mirenin rgtlenmesi ve ileyiini yeniden dzenlemi; idari grevlere yetkin kiilerin getirilebilmesi ynnde byk aba sarf etmi; tm makamlarn birka yl iinde Mekteb-i Mlkiye mezunlar tarafndan doldurulabilmesi iin Okulun olanaklarn artrmaya alm; taradan gelen yeni yol, telgraf hatt ve demiryolu yapm konularndaki nerileri grm ve kaynak bulduka yapm kararlar vermitir. Ayrca, Tanzimat dzenlemelerinin uygulanmasn denetlemek zere kendi mfettilerini taraya gndermi ve yetkilerini ktye kullanan devlet grevlilerinin cezalandrlmas ve grevden alnabilmesi iin giriimlerde bulunmutur. Meclisin, Muhakemat Dairesine gelince, bu daire, incelenen ilk dnemde 1030, ikinci dnemdeyse 1575 dosya incelemitir. ncelenen konular eitli adli ve cezai ileri kapsamaktadr. Cezai iler arasnda, rvet alan ve kiilere ynelik hakszlklarda bulunan kamu grevlerinin yarglanmas da bulunmaktadr. 330

329 330

Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.70 Ibid., s.71-73

133

1861-1868 arasnda faaliyet gsteren Meclis-i Ahkm- Adliyenin almalarnn konumuz bakmndan deerlendirilmesi, bu meclisin de 1838den itibaren gelien evrim srecinde bir deiiklik yaratmadn, aksine izgiyi derinletirerek srdrdn gstermektedir. Yasalarn hazrlanmasnda asl role sahip olan, devletin tanzimi iin akl reten, kimi grevlilerin atanmasnda rol alan, devlet birimlerinin ileyii hakknda raporlar hazrlayan, devlet grevlilerinin faaliyetlerini denetleyen, ceza yarglamas ilevine dahil olarak devlet grevlilerini de yarglayan meclis eklinde rgtlenmi bir devlet birimi szkonusudur. Kendisini nceleyen meclislerde olduu gibi Meclis-i Ahkm- Adliye de Klasik Osmanl devlet yapsn btnleyen bir para deildir. Bu yapnn dnda olmak zere kurulmutur. Bu zelliin konumuz bakmndan nemi, idarenin yargsal denetimi evrim srecinde, bu yapnn, klasik devlet rgtlenmesine dsal olarak ortaya kmasdr. darenin yargsal denetimine gtrecek evrimde, idarenin dardan denetlenebilecei fikrinin yerlemesi nemlidir. Bununla birlikte, klasik yapy btnleyici bir para olmama ve klasik yapya dsal olarak kurulma zelliini abartmamak gerekir. Szkonusu meclislerin ve aada ele alacamz ra-y Devletin, idarenin (devletin) iine gml olmas da bir baka belirgin zelliidir. Bu zellik de, Trk idari yargsnn tarihsel evriminde iz brakmtr. Bir para deildir, fakat btne gmldr. Gml olma zellii, Tanzimat kurumu kimliinden domaktadr. Szkonusu merkez ve tara meclisleri, devletin tanzimat iin akl retmek zere yaratlmlardr. Devletin yksek kar ve bekas iin tanzimat gerekletirmek zere gerekli olan incelemeler ve soruturmalar yapmak, raporlar ve gerektiinde yasa tasarlar hazrlamak bu meclislerin grevidir. Nitekim bunun dnda kalan adli ilevler, 1868 ylnda ra-y Devletin kurulmas ile darda braklmtr.

V. ra-y Devlet (1868)

ra-y Devlet, idari yarg tarihi yazmnda kilit neme sahiptir. Tarihiler ve zellikle idare hukukular, idari yarg tarihini, ra-y Devlette bulurlar veya Osmanlda idari yarg bulunmadn yine ra-y Devletin grevlerine atfla kantlamaya alrlar. Trk idari yargsnn kkeni, ra-y Devlette deildir. Temsili tara meclisleri unutulmamaldr. Ayrca merkezde idarenin, aktif idarenin dndan kurumsal denetimi ra-y Devlet ile balamamtr. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye de unutulmamaldr. ra-y Devlet tarih sahnesine kt dnemde, idarenin kurumsal denetimine ilikin tarada ve merkezde kurulmu ve ilemekte olan bir yap

134

bulunmaktadr. dari yargnn tarihini, Fransadaki Conseil dtatnn benzerini Osmanl tarihinde grdmz andan balayarak yazmamz doru olmayacaktr. 8 Aralk 1839 tarihinde merkezde kurulan Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, hem yarg dzeninde hem devlete akl retmede hem de idare aleyhindeki ikayetleri deerlendirmede ilevler stlenmiti. Tanzimatn bandan beri srdrlen dzenli bir yarg tekilat kurma aray, idarenin denetlenmesinde de ilevlere sahip olan tara meclislerinin, mahkemelerin ileyiine karmasnn yasaklanmasn getirmiti. Ayn erevede de merkezde ilevlerin ayrtrlmas ihtiyac hissedilmitir. ra-y Devletin kurulmas bu ayrmann rndr. Aada ncelikle, Meclis-i Ahkm- Adliyenin blnerek ra-y Devlet ve Divn- Ahkm- Adlye adlaryla iki kurum oluturulmasna deinilecek daha sonra ise ra-y Devletin yaps ve ilevleri ele alnarak idari yarg evrimindeki rol belirlenmeye allacaktr. A. Tefrik-i Mesalih Usl (Meclis-i Ahkm- Adliyenin Blnmesi) Dzenli mahkeme tekilatnn kurulmas iin yargnn hkmet ilerinden ayrlmas ihtiyacnn varln srdrm olmas, devletin danma ihtiyac ile memurlarn yarglanmas iinin adli tekilatn tepesindeki mahkemeye (Meclis-i Ahkm- Adliye, 1861) verilmesi uygulamasndan, balangcndan yedi yl sonra, vazgeilmesi sonucunu dourmutur. 1868 ylnda ra-y Devletin kurulmas ile bu ilevler ayrlmtr. Resmi ifadeyle, tefrik-i mesalih usl, hkmet merkezinde de hayata geirilmitir. Tekilt- cedide, kuvve-i icraiyenin, kuvve-i adliyeden tefrik esasna mstenittir ... Adalet sisteminde artk arlk kazanmaya balayan nizamiye mahkemeleri kararlarnn temyizi iin yarglama grevinde uzmanlaan bir kuruma duyulan ihtiya da merkezdeki danma, idare aleyhindeki ikayetleri deerlendirme ve yarglama ilevine sahip olan yapnn ayrtrlmasnda etkili olmutur. Ayrca Osmanl tara ynetiminde kurulan meclisler ve mahkemeler yoluyla idari ve adli ilerin birbirinden ayrlmas sisteminin baars merkezde de yeni bir dzenlemeyi gerekli klm, bu da ra-y Devletin kuruluunu gndeme getirmitir. 331

331

Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.56

135

ra-y Devleti bir yasama organ olarak niteleyen ve onun bu zelliini temel alarak aklayan Shawa gre, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, terii ve adli grevleri stlenen iki ayr meclise blnmtr. 332 Divan- Ahkm- Adliye, laik yasalarn uyguland uyumazlklarla grevli ve yeni kurulan nizamiye mahkemelerinin kararlar iin temyiz merciidir. Ksmen temsili nitelik verilen ra-y Devlet ise, merkezi yasama organ ilevini srdrmtr. Biz Shawun bu saptamasna ra-y Devletin idarenin denetiminde kazanaca arl da ekleyelim. ra-y Devlet ve Divan- Ahkm- Adliye ayrmnn nedeni Shawa gre 333 , Meclisin ileyiindeki bir aksaklktan ok, Jn Trklerin, Tanzimat ok otokratik, ok merkezi bulmalar ve tebaaya ynetime katlma imkan vermek istemeleridir. Ayrca, bu kararda, Avrupal diplomatlardan, konsoloslardan, tacirlerden ve gazetecilerden gelen, mparatorluktaki gayrimslim uyruklarn hkmete katlmlarnn salanmas konusundaki eletiriler de etkili olmutur. li ve Fuat Paalar, reformlarn tepeden yaplmas gerektiine inanmalarna karn, temsili tara meclislerinin ve yeni kurulan mahkemelerin bu meclislerden bamszlatrlmasnn baars onlar, benzer yapnn merkezde de tekrarlanarak eletirilerin stesinden gelme konusunda ikna etmitir. Ayrca, Fransa ve Avusturyadaki benzer kurumlarn, Tanzimatlar ve Sultan Abdlaziz tarafndan, farkl gerekelerle de olsa olumlu karlanmas, ra-y Devletin oluturulmasnda etkili olmutur. Shawun saptamasna gre, li ve Fuat Paalar, Avrupadaki devlet konseyi modelinin, temsili tara meclislerinin faaliyetlerini merkezde egdmleme, denetleme ve tamamlama iin elverili olduunu dnrken Sultan Abdlaziz de, bu tip bir devlet konseyinin, hem temsili ve anayasal bir sisteme gei tasars iin hem de gerekirse mutlakyete dnebilmek iin uygun olduunu dnmtr. 334
332

333

334

Bu blmlemede Meclis-i Ahkm- Adliye, ismindeki meclis yerini divana brakmtr. Dier kurum ise ra olarak nitelenmitir. Arapa bir szck olan rann szlk anlam, konumak iin toplanma; konuma yeridir. Yine Arapa olan meclis, oturulacak toplanlacak yer; grlecek bir mesele iin biraraya gelmi insan topluluu anlamna gelmektedir. Arapa olan divn ise byk meclis anlamna gelmektedir. Bkz. Develliolu, Osmanlca-Trke Ansiklopedik Lgat. Yeni oluturulan kurumlar nitelemek iin divn ve ra szcklerinin hangi amala seildiini bilmiyoruz. Ancak, divan szcnn yarglama ilevine sahip bir kurumu nitelemek iin ra szcne gre daha yakn olduu sylenebilir. slam devletleri tarihindeki divn- mezalimler hatrlatlabilir. Hukuk yaznnda, divan szc, mahkeme benzeri yaplar anlatmak iin kullanlmaktadr. Ayrca, gnmz kullanmna ilikin bir rnek: 11. Protokol deiikliinden nce, Avrupa nsan Haklar Mahkemesi, Avrupa nsan Haklar Divan olarak adlandrlmaktayd. Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s. 73; Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.80 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s. 74

136

Btn bu etkenlerin iinde belirleyici olan, tarada yerletirilen yarg ile idarenin ayrln amalayan yapnn merkezi de etkileyecek bir sistem oluturma eilimi iinde olmasdr. Seyitdanloluna gre de Osmanl tara ynetiminde kurulan meclisler ve mahkemeler yoluyla idari ve adli ilerin birbirinden ayrlmas sisteminin baars, merkezde de yeni bir dzenlemeyi gerekli klm, bu da ra-y Devletin kuruluunu gndeme getirmitir. 335 Bu ayrm, 1864 dzenlemesiyle tara ynetiminde zaten oluturulmutur. Tarada meclislerle nizamiye mahkemeleri birbirinden bamsz yan yana faaliyette bulunuyorlard. Yarg, idarenin karmasndan, enazndan ilkesel olarak kurtarlmt. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin, ra-y Devlet ve Divn- Ahkm- Adlye olarak iki ksma ayrlmas, tarada tecrbe edilen sistemin merkeze tanmas anlamna gelmekte ayn evrim izgisi iine yerlemektedir. Bu ihtiya, ayrlmay dzenleyen Takrir-i lide de resmen ortaya konmutur. 29 Nisan 1868 tarihli Takvim-i Vakyide yaymlanan Takrir-i lide, merkezdeki yapnn, tarada yerletirilmi sisteme uydurulmas gereklilii aka belirtilmitir: ... Vilyetler Nizamnmesinde ilevler ayrm [tefrik- meslih] kural temel alnarak, karyelerden balanarak kaza, sancak ve vilyetlerde, devlet ve memleket idaresine ilikin iler iin baka ve adli hukuk ile ceza ileri iin baka zel meclisler kurulmutur. Bunlarn grevleri, zel nizamnameler ile belirlenmitir. Bu ayrmn dnlm olan faydalar ve stnl tecrbeyle kantlanmtr. zellikle hukuki ilerde [bunu yarg olarak dnebiliriz OK], szkonusu ayrm ve bamszlk kural sayesinde byk gven domutur. Bu kural artk devlet iin esas sayldndan gerek idari ilerde ve gerekse hukuksal ilerde genel bavuru yeri olan Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyenin eski biimiyle kalmas, yani iki grevin onda birlemesi, merkezdeki ileri, taralar iin belirlenmi erevenin dna koymak anlamna gelecektir ki mmkn deildir. Bunun iin ilevler ayrm kuralnn [tefrik-i meslih uslnn] hkmet merkezinde de kabul edilmesi uygun grlmtr. Sadece devlet ve memleket ilerine bakmak ve tm kanunlarn ve nizamnamelerin hazrlanmas, yazlmas ve deitirilmesi grevini yerine getirmek zere ra-y Devlet adyla bir byk meclisin ve kanunlar ile nizamnamelere ilikin hukuki [adli olarak anlayabiliriz OK] konularn nemlilerine bakacak ve dier nizami hukuk meclislerinin [-bugn, nizamiye mahkemeleri olarak adlandrlyoruz OK] inceleme ve istinaf merkezi olacak Divn- Ahkm- Adlye ismiyle bir dier byk meclisin kurulmasna ferman buyurulmutur. 336
335 336

Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.56 ... muahharan yaplm olan Vilyetler Nizamnmesinde bu tefrik- meslih kidesi esas ittihaz olunarak t karyelerden bed ile kaza ve sancak ve vilyet-

137

Merkezdeki ileri, tara iin belirlenmi erevenin dna koymak mmkn olmadndan, ilevler ayrl yntemi 337 merkez iin de kabul edilmitir. dare-yarg ayrl, Divn- Ahkm- Adlyenin kuruluuna ilikin 31 Mart 1868 (7 Zilhicce 1287) tarihli irade-i seniyyede de aka belirtilmitir. 338 Ayn dnce ra-y Devletin 10 Mays 1868 tarihindeki al trenine katlan Sultan Abdlazizin, Sadrazam tarafndan okunan nutkunda da bulunmaktadr: Tekilt- cedide, kuvve-i icraiyenin, kuvve-i adliye, diniye ve teriyeden tefrik esasna mstenittir. 339 Tefrik-i mesalihi, sadece tarada uygulanan sistemin merkeziletirilmesi gibi pratik bir zorlama olarak deerlendirilmemitir. ra-y Devletin kurucu metinlerinde tefrik-i mesalih, yani yargnn yrtmeden/idareden ayrlmas kavaid-i esasi ve en lzumlu slahat olarak nitelenmektedir. 11 Zilkade 1284 (1868) tarihli kurulu radesine gre: Belirtmeye gerek yoktur ki, Devlet, memleket, hukuk ve kii gvenlii iin en ok ihtiya duyulan slahattan biri hukuksal ilerin, devlet ve hkmet ilerinden

337

338 339

lerde idre-i umr- devlet ve memleket iin baka ve hukk- diye ve cinyt iin baka mahss ve mstakil meclis tekil olunub her birinin vezaifi nizamat mahsusa ile tayin klnm ve bunun muvafk nazariyat olan fevait ve muhassenat biltecrbe fiilen dahi mertebei sbute vasl ve alelhusus umuru hukukiye iin ibu tefrik ve istiklal maddesi ile bir byk emniyet hasl olmu ve artk bu kaide devlete usul ittihaz olunmu olduu halde gerek umuru idarede gerek mesalihi hukukiyyede mercii umumi olan Meclis-i Vly Ahkm- Adliye heyet-i sbkasnda kalsa yan iki cihet dah cem eylemek lzm gelse merkez-i meslih-i ummiyyenin noktasn taralar in izilmi olan dairenin haricine koymak demek olacandan ve bu ise kabl olamayacandan ibu tefrik-i meslih uslnn merkez-i hkmet-i seniyyede dah ittihz rehini tensip olarak mnhasran umuru devlet ve memlekete mteallik hususata bakmak ve alelmum kavanin ve nizamatn tanzim ve tenmik ve tadili ile megul olmak zere ray Devlet namiyle bir ve kavanin ve nizamata dair olan mevadd hukukiyenin byklerine mahalli ryet ve sair mecalisi hukukiyei nizamiyeye merci ve merkezi istinaf ve tetkik olmak iin Divn- Ahkm- Adlye ismiyle dier bir ki meclis-i kebirin tekiline emr ferman buyrularak ..., Belgeyi aktaran, Greli, Devlet ras, s.7 Bu ayrlmay, demokrasi tarihi erevesinde kuvvetler ayrl olarak niteleyen yazarlar da vardr. Danmend: Bu iki messesenin ihds idare ve adliye ilerinin, yni cr ve Kaz kuvvetlerinin birbirinden ayrlmasn temin olduu iin Vahdet-i kuv yerine sparation des pouvoirs=Tefrik- kuv esasnn ikamesi demektir. Bu suretle li Paa Trkiyede demokrasinin en mhim temel-tan atm demektir. smail Hakk Danmend, zahl Osmanl Tarihi Kronolojisi, c.4, Trkiye Yaynevi, 1955, s.227 Bingl, Nizamiye Mahkemelerinin Kuruluu ve leyii, s.103 Yzyl Boyunca Dantay, s.55

138

ayrlmasdr ve bunun bir an evvel yoluna konulmas son derece gereklidir.... 340 Ayrlmay dzenleyen 2 Muharrem 1285/29 Nisan 1868 tarihli Takrir-i lide de yargnn, yrtmeden/idareden ayrl kavaid-i esasi olarak nitelenmektedir: Hkmetin varlk sebebi iki temel zerine kurulmutur. Bunlardan birisi herkesin huzuruna kefil olan devletin her tr iine ilikin kanun ve nizamnamelerin konulmasyla bunlarn uygulanmasna bakmak ve dieri ise herkesin can, mal ve namusuna aid haklarn ve meru grevlerini gerekli kanunlar ile salamaktr ... Grevi devletin ilerini yerine getirmek olan yrtmenin, hukuki meselelere [adliyeye olarak anlayabiliriz OK] mdahalesinin olmamas ve herbirinin kendi bamsz dairesinde ilemesi esasl kurallardandr. 341 ra-y Devletin, 23 Reblhr 1285 tarih ve 988 sayl Takvim-i Vakayide yaymlanan ilk yl raporunda da gerek tefrik-i mesalih usul ve gerekse tara meclisleri ile merkezdeki yapnn uyumlatrlmas ihtiyac aka belirtilmitir: Tekrara hacet olmad zere idare-i devlete ait hususatla hukuk-u efrada mteallik mnazat ryet ve muhakeme etmek emr-i mstakil olduu halde yekdierinden tefrik olunmayarak bir zamandan beri her meclis hem umuru devleti ve hem de mesalihi hukukiyeyi muhtelit ryet edilmekte olup bu usul ise umur-u hukukiyeyi temine kafi olamad halde muahharen tesis buyurulan vilayet usul tefrik-i mesalih kaidesini esas ittihaz ederek karyelerden sancaklara varncaya idare-yi umuru memleket ve hukuk ve cinayat in baka baka meclisler tekil olunup tefrik kaidesinin merkez ve merci-i muhakemat olan mevkiide mesalihi hukukiyenin ryeti hkmet-i icraiyeye irtibattan kurtulmak esas- mhimi(ni) teyid ve bunu meyyed olarak .... Raporda, bu amala Divn- Ahkm- Adlyenin kurulduu belirtilmektedir (Divn- Ahkm340

341

Beyandan mstani olduu vehile Devlete ve memlekete ve hukuk ve emniyet-i ahsiyece en ziyde lzmu olan islahtn biri dah meslih-i hukkyyenin, umr- mlkyye ve hkmet-i icriyyeden tefrki hussu olub bu mdde-i mutenbihnn dah bir an evvel yoluna konulmas .... fevkalgaye mltezem olduundan .... Belgeyi aktaran, Greli, Devlet ras, s.5 Hikmet-i hkmet iki kaide-i asliye zerine messis olub birisi cmlenin rmi-i blini zamin ve kfil olan devletin, her nevi umruna mteallik olan kavnn ve nizmtn tessiyle bunlarn cereyanna bakmak ve dieri dah herkesin can, mal ve namusuna aid hukk ve vezif-i merasn kavnn-i lzme ile temn eylemek kaziyyeleridir. ... umr- icriyye ki, meslih-i hukkiyyeye mdahalesi olmayarak herbirinin ayr ayr daire-i mstakilesinde cereyn etmesi kavid-i essiyyeden olduu misll .... (Takvim-i Vakayi, say 963, 2 Muharrem 1285/29 Nisan 1868)den Aktaran, Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.57/dn.81; Ayn belgeyi Greli, 8 Zilhicce 1284 tarihli olarak aktarmaktadr. Bkz. Greli, Devlet ras, s.6-8. Tarih fark, Seyitdanlolunun belgenin Takvim-i Vekyide yaymlanma tarihini esas almasndan kaynaklanyor olabilir.

139

 Adlyenin Nizamnme-i Dahilisi de ra-y Devletin ilk yl inceledii nizamnameler arasndadr) . ra-y Devletin tm kurucu metinlerinde belirtilen tefrik-i vezaif ilkesi, idarenin ayr bir yarg dzeninde denetlenmesinin gerekesi olarak Fransz sisteminde savunulan gler ayrl ilkesinden farkldr. Dzenli bir yarg sistemi (nizamiye mahkemeleri) kurma abasnn gerei olarak hkmetin ve idarenin yargya karmamas amalanmaktadr. Fransada ise tam tersi bir aray szkonusu olmutur. Ele aldmz konuyla dorudan balantl olmamakla birlikte ksaca deinmekte fayda bulunmaktadr. Franszlarn, 1790 tarihli yasasndaki, idari yargnn douuna yol aan, yargnn idareye karamamas kuralna ra-y Devlet Nizamnmesinde yer verilmitir. Ama cmlenin son ksm, yrtmeye karmamak kuralndan tamamen farkldr. ray Devletin kendisine havale olunan hususatn mzakere ve tetkikine memuriyeti olarak icraat devair ve memurni mahsusasna ait bulunduu cihetle, umuru icraiyeye bir gna mdahaleye hakk olmayp fakat kavann ve nizamatn temami cerayna nezarete ve ademi hsn icralar takdirinde lzm gelenlere beyan hle mezun bulunduu nizamnamede ayrca zikredilmitir. ra-y Devlet grevleri ve ileyii ile tamamen hem yrtmeye hem de idareye karmtr. Tm nemli tanzimat kararlarnda ra-y Devletin katks vardr. Ayrca, aada ele alacamz zere, ra-y Devlet idare aleyhindeki ikayetleri incelemi ve zmtr. Kurucu etkenlerin eitlilii ... ngilterenin stanbuldaki elisi, Islahat Fermannn hayata geirilmesi iin gerekli grd tedbirleri bir muhtra ile Babliye bildirmi ve slahatn uygulanmasna nezaret etmek zere hem danma hem de icrai ve adli yetkilere sahip tek bir meclis kurulmasn istemi; bunun zerine Meclisi Tanzimat, Meclisi Ahkm Adliyeye ilhak edilmitir (1861). Teki sisteme geite ngilterenin etkisi Engelhart ve Karal tarafndan saptanmaktadr. Teki yap iin ngiliz mdahalesini saptayan Karaln yedi yl sonra gerekleen ayrlma iin sayd nedenden biri, Fransz etkisidir. Buna gre, li Paann yakn dostu olan, Fransann stanbuldaki elisi Msy Bourre, Mslman ve Hristiyan tebaann birlikte temsil edilecei, Fransann Conseil dtatsna benzer bir meclisin kurulmasn tavsiye etmi; bu tavsiye, III. Napolyonun Fransada gerekletirdii liberal imparatorluk anlaynn Babli zerindeki byk etkisi ile birlemitir. 342 1867de Fransay ziyaret etmi olan Abdlaziz de byle bir meclise souk bakmam ve Avrupa dn ra-y Devletin kuruluuy-

342

Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.147

140

la bizzat ilgilenmi, rann kuruluu ile ilgili toplantlara bakanlk etmitir. 343 Engelhardt da Nizamnmesi incelendiinde ra-y Devletin Fransz kkenlerini saptamann kolay olduunu belirtmektedir. 344 ra-y Devletin kurulu almalar, Meclis-i Vlda gerekletirilmitir. almalara Fransz bykelisi Nicholas-Prosper Bourre de katlmtr. 345 Grld gibi, Divan- Ahkm- Adliyenin yarglama ileriyle snrlandrlarak dier ilevler iin bir ra-y Devlet kurulmasn gdleyen nedenler eitlidir. Bu nedenlerden hangisinin belirleyici olduu tartlabilecei gibi, tek etkenli bir aklamann mmkn olmad tm etkenlerin toplam etkiyi yarattklar da savunulabilir. Bu tartmalar bir yana, yaplan deiikliin, Osmanl idari yapsnda 1840dan balayan dnm balamnda deerlendirilmesi gerektii kesindir. Bir yandan, ayn zamanda idarenin paras olan kadla bal eri mahkemelerden farkl olarak, nizamiye mahkemeleri oluturulmakta, dier yandan da hukuk kurallaryla belirlenen grevleri, yetkileri ve statleri olan, yani makamlar olan, hazineden maa alan grevlilerin oluturduu modern idare gelimektedir. Bu idarenin taradaki rgtlenmesi, 1840 sistemiyle yerletirilmeye balanmtr. Bir sre sonra, yeni adliye tekilat, idarenin karmalarna kar korunmu ve tara meclislerinin mahkemelere mdahalesi yasaklanmtr. Tara meclisleri, idarenin ileyiine ilikin ikayetleri dinlemi, kamu grevlilerini grevleriyle ilgili sulardan dolay yarglam, idarenin ileyiine ilikin incelemeler yapm ve neriler sunmutur. Yeni adli tekilatn ilemesi ise bu yapdan bamsz olarak gereklemektedir. Merkezde ise bylesi bir ayrm oluturulmamt. Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye, hem adli grevlere hem de idari ve hatta teri grevlere sahip biimde kurulmutu. ra-y Devletin kurulmasyla, yaklak otuz sene sonra yaplan bu deiiklik, Osmanl genel ynetimindeki tarihsel evrimin mecranda kalmaktadr. Elbette, taradaki bu ayrmn merkeze tanmamas, bunun yaratt iblm ihtiyacnn merkezde, tek bir meclis iindeki daireler arasnda datlmas bir tarihsel olaslk olarak durmaktadr. Neden byle bir olasln gereklemediine ilikin olarak verebileceimiz yant, 1840 krlmasyla balayan evrimin dnda yer alacak bir dnmn ancak dsal mdahaleye veya ak bir siyasal ter343

344 345

(Tarih-i Ltfi, c.XI, s.116)den aktaran, Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.31 Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.19 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.57

141

cihe dayal iradi mdahaleye ihtiya gstermesi; bunun ise szkonusu tarihsel durakta mevcut olmamasdr. ra-y Devletin varlk nedeni olarak, zayf da olsa temsili zellie sahip bir kurumu, Tanzimat reformlar ile hzlanan kanunlatrma faaliyetinde padiahn iradesine ortak etme aray tarihiler tarafndan benimsenen baskn grtr. Kanmca bu grn yeterince fark etmedii nokta, gerek temsili tara meclislerinin ve gerekse nizamiye mahkemelerinin faaliyetlerinin merkeziletirilmesi gerekliliidir. Hem yargsal hem de ynetime ilikin ikayetlerin deerlendirilmesi, memur yarglamas ve danma gibi ynetsel grevleri olan meclis tipi bir organn bu iki tip grevinin ayrlarak iki ayr kurum oluturulmas, idarenin denetlenmesinde idari yarg evrimi izgisinin derinlemesini salamtr. Yukarda da grdmz gibi bu model yeni deildir. Temsili tara meclislerinin idarenin denetlenmesi ve danma konularnda stlendikleri yetkiler ve bu meclislerin mahkemelere karamamas, yani yargnn idareden bamszl ilkesinin kabul edilmesi, merkezde gerekletirilen yargsal ilevler ile idareye ilikin denetleme ve danma ilevlerinin ayrlmasn ncelemitir. Vilayetlerdeki idare meclisleri ile nizamiye mahkemelerinin merkezdeki Meclis-i Ahkm- Adliye ile ra-y Devlet ayrmna model olduu dnlebilir. Meclis-i Ahkm- Adliye ile ray Devletin temyiz aamas olarak tasarland da savunulabilir. Nitekim bu kurumlarn, bugnk terimlerle anlatrsak, genel grevli temyiz mercii ve zel grevli ilk derece mercii grevleri bulunmaktadr. Genel yargsal ilevler ile idareye ilikin denetleme ve danma ilevlerinin tek bir meclis iinde (Meclis-i Ahkm- Adliyede) tutulmayarak ayr bir kurum (ra-y Devlet) oluturulmas, siyasal bir seitir. Genellikle bu seii, Fransz modelinin Tanzimatlar zerindeki etkisi, Abdlazizin Avrupa ziyaretinde bu modeli yakndan inceleyerek beenmesi, stanbuldaki Fransz elisinin etkisi vb. gibi dsal nedenlerin gdledii savunulur. Bu etkilerin katks gzard edilemezse de, idarenin denetlenmesi ve danma ilevlerini karlamak zere 1840dan beri uygulanan tara temsili meclisleri modelinin yaratt gelenek esas belirleyici olmutur. Buna, yeni kurulan nizamiye mahkemeleri iin, idareden bamsz bir st mahkeme yaratma ihtiyac da eklenmelidir. Bu ihtiyac karlamak zere Meclis-i Ahkm- Adliye, denetsel ve dansal idari ilerinden arndrlm, bu iler ayr bir kuruma verilmitir. Grdmz gibi, idarenin denetlenmesi ayr bir mahkeme sistemi tarafndan stlenilmemitir. Zira, eri mahkemelerin yansra nizamiye mahkemelerinin kurulmas, temsili tara meclislerinin idarenin denetlenmesi konusunda belirli bir sre faaliyette bulunduktan yani bir gelenek oluturduktan sonraki bir tarihe rastlamaktadr. Nizamiye mahkemelerine, lke apnda rgtlenmeleri tamamlad zaman da, idare hakkndaki ikayetlerin incelenmesi, memurlarn yarglanmas vb. konularnda herhangi bir

142

yetki verilmemitir. Bu ilevlerin, idare meclisleri tarafndan yerine getirilmesi srmtr. Gerek temsili tara meclislerinin ve gerekse nizamiye mahkemelerinin faaliyetlerinin merkeziletirilmesi kanlmaz bir gerekliliktir. Bu yaplarn dank biimde braklmas mmkn deildir. Nitekim bu ihtiyac, uzun bir sre Meclis-i Ahkm- Adliyenin dairelere ayrlm yaps karlamtr. 1868de, bu ihtiyacn, monarinin, zayf bir temsili rejimle yumuatlmas ihtiyacyla akmas sonucu ra-y Devlet domutur. B. ra-y Devletin Kurulmas ra-y Devlet, yaklak bir yllk almann sonucunda kurulmutur. Davidson, 15 Mays 1867de, ra-y Devletin kurulacann eliliklere duyurulduunu, Shaw da, 7 Eyll 1867 tarihinde, bu konuda Meclis-i Ahkm- Adliyede bir rapor hazrlandn belirtmektedir. Davidsonun belirttiine gre, ra-y Devletin kuruluu, yaklak bir yl nceden, Fuat Paa tarafndan 15 Mays 1867 tarihinde eliliklere duyurulmutur. Sultan Abdlazizin Avrupa gezisi ncesinde, li ve Fuad Paalar tarafndan, onun ynetimi ve mparatorluun durumu hakknda olumlu bir hava yaratmak iin aba harcanmtr. Bu erevede, Fuad Paa, 15 Mays 1867 tarihinde, batl eliliklere, 1856dan beri yaplan yenilikleri anlatan ve dzeltilmesi gerekli aksaklklar, eksiklikleri itenlikle kabul eden bir memorandum vermitir. Bu memorandumda yaplacak yeni reformlar arasnda, Fransz modelinde bir ra-y Devlet kurulmas da ngrlmtr. 346 ra-y Devlet kurulmasna ilikin neri ilk kez, Meclis-i Ahkm- Adliyenin zel bir heyetinin 7 Eyll 1867 tarihli raporunda yaplmtr. 347 Bu neride, kurulacak urann temsili nitelie sahip olmas konusunda bir belirti bulunmamakla birlikte, ngrlen ilevler, daha sonra benimseneceklerle hemen hemen ayndr. Heyetin hazrlad rapor 1867-1868 sonbahar-k dneminde hkmette tartlm, ubat-Mart 1868 tartmalarna Sultan Abdulaziz ve li Paa bizzat bakanlk etmilerdir. 348 Birok yerli ve yabanc grevlinin grlerine bavurulmutur. Bunlar arasnda, hem ulema ve hem de mlkiye snfnn nemli temsilcilerinden biri olan Ahmed Cevdet Paa; Tanzimatn nemli reformcularndan Ahmed Mithat Paa ve li Paann yakn arkada olan Fransz konsolosu NicholasProsper Bourre de bulunmaktadr. 349 Yabanclarn grlerine de bavurulmu olmas, ra-y Devletin tamamen d kaynakl bir kurum olarak deerlendirilmesine neden olmutur.
346 347 348 349

Bkz..Davidson, Reform in the Ottoman Empire, s.236 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s. 74 Ibid. Ibid., s. 75

143

ra-y Devletin kurulu fermannn tarihi tartmal da olsa kesin olan Nizamnmeyi Esasisinin 8 Zilhicce 1284 tarihinde km olduudur. 350 ra-y Devlet ilk toplantsn, Padiahn da huzuruyla 10 Mays 1868 tarihinde Bablide gerekletirmitir. Sadrazam tarafndan Sultann al nutku okunmu; yeler teker teker Sultana sunulmu ve yemin etmilerdir. 351 ra-y Devletin ilk alma toplants ise 29 Maysta gerekletirilmitir. 352 ra-y Devletin ilk bakan, kurucu bakan olarak da adlandrabileceimiz, Mithat Paadr. 353 ra-y Devletin kurulu tarihindeki belirsizlik kurucu belgelerinden birinin kayp olmasndan kaynaklanmaktadr. ra-y Devletin kuruluuna iliin, 11 Zilkade 1284 (5 Mart 1868) ile 8 Zilhicce 1284 (2 Nisan 1868) tarihleri verilmektedir. Ayrca, Dantay kurulu yldnm iin 10 Mays 1868 tarihini esas almaktadr. Bu tarihten sonuncusu, ra-y Devletin kurulu tarihi deil, yelerin tamamlanp, alma yeri tahsis ve tefri edildikten sonra Padiah huzuruyla yaplan resmi al tarihidir. Dier iki tarihe gelince, 5 Mart tarihli belgenin asl kayptr ve sadece zeti bulunmaktadr. 2 Nisan tarihli belgenin asl yine bulunmamakta, ariv katalounda ise Bu irade-i seniyeyenin evrak 19. Rebiul-hir 1295 tarihinde ra-y Devlete alnarak henz iade edilmemitir kayd yer almaktadr. Bu bilgileri aktaran Mutaf, kurulu tarihine ilikin belirsizlii u ekilde gidermektedir: ra-y Devlet, mahiyeti tam olarak bilinmeyen 5 Mart 1868/11 Zilkade 1284 tarih ve 39859 nolu Dahiliye iradesiyle kurulmu ve grevleri ana hatlaryla belirlenerek reisi tayin edimitir. Szkonusu iradeyle ayn zamanda Meclis-i Vl da lavedilmi olduundan ra-y Devlet burann yelerinin bir ksm ile almaya balamtr. 354 Kuruluundan hemen sonra, 22 Mart 1868 / 26 Zilkade 1284 tarihinde de ilk

350 351

352 353

354

Dstur, cilt 1, 703-706 Elli yeli olarak kurulmutur. yeler Sultan tarafndan atanmaktadr. Ancak, kiiler yerel birimler, milletler ve loncalar tarafndan nerilmekte, Sultana sunulan adaylar, bunlar arasndan Bakanlar Kurulunca seilmekte, Bakanlar Kurulu kendisi de adaylar ekleyebilmektedir. Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.81 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s. 79 1868-1922 tarihleri arasnda grev yapan 48 ra-y Devlet bakannn listesi iin bkz. Fahri oker, Tanzimatn Getirdii Hukuk Kurumlar ve levleri, Tarih ve Toplum, Kasm 1989, c.12, sy.70, s.18-19 Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.18/dpn.54; Bu belirsizlik ilk olarak Ahmed Akgndz tarafndan saptanm ve zlmtr. Bkz. Akgndz, Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten..., s.127 Ancak, ariv belgelerine dayanan iki almada da farkl tarihler bulunmaktadr. rnein ilk kararnn tarihini Mutaf 20 Mart 1868 / 20 Zilkade 1284 olarak vemektedir.

144

kararn almtr. 355 2 Nisan 1868 / 8 Zilhicce 1284 tarihinde meclisin ileyi esaslarn belirleyen Nizamnme onaylanarak yrrle girmitir. Bu srada dardan atanan ye atamalar da devam etmi ve zel bir alma yeri de tahsis edilip tefri edildikten sonra 10 Mays 1868de padiahn da katld bir trenle resmi al yaplmtr. 15 Mays 1867 : Fuat Paa tarafndan eliliklere ra-y Devlet kurulaca duyuruluyor. 7 Eyll 1867 : Meclis-i Ahkm- Adliyedeki zel bir heyetinin raporunda ra-y Devlet kurulmas nerisi yaplyor. 5 Mart 1868 (11 Zilkade 1284) : ra-y Devlet ve Divn- Ahkm- Adlyenin kuruluunu kesinletiren irade karlyor. Grevleri ana hatlaryla belirlenerek reisi tayin ediliyor. 20 Mart 1868 (20 Zilkade 1284): Kurulutan 15 gn sonra ray Devlet ilk kararn alyor. 28 Mart 1868de Abdlazizin bakanlnda gerekletirilen bir toplantda son belirlemeler yaplyor. 2 Nisan 1868 (8 Zilhicce 1284): ra-y Devlet Nizamnmesi onaylanarak yrrle giriyor. 10 Mays 1868 : yeler tamamlanp, alma yeri tahsis ve tefri edildikten sonra Padiah huzuruyla yaplan resmi al yaplyor. Yukarda yer verdiimiz kaynakta 11 Zilkade 1284 tarihli belgenin mahiyetinin tam olarak bilinmedii sylenmekle birlikte, Greli, ayn tarih iin Mabeyn Baktipliinden Babliye yazlm olan tezkereden sz etmekte ve bu belgeyi tezkerenin sureti aynen aaya nakledilmitir diyerek aktarmaktadr. Greli bu belgeyi ray Devletin tekiline balang olmak zere ...yazlm olan tezkere olarak nitelemitir. 356 Beyandan mstani olduu vehile devlet ve memlekete ve hukuk ve emniyeti ahsiyece en ziyade lzumu olan islhatn biri dahi mesalihi hukukiyenin, umuru mlkiye ve hkmet-i icraiyeden tefriki hususu olup ... diye balayan bu belge, Dantay tarafndan yaymlanan Yzyl Boyunca Dantay kitabnda da kurucu belge olarak kabul edilmektedir (s.53). Ayrca, Dantay binasna yolu denler, Bakanlk katna kan merdivenlere bakan duvarda bu tezkereyi grrler.

355 356

Akgndz, Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten ..., s.127 Greli, Devlet ras, s.5

145

Kurulu tarihine ilikin ortaya kan bu belirsizlik, konumuz bakmndan, alanda ne kadar az inceleme yapldn gstermek dnda bir nem arz etmemektedir. Kurulu sreci, o gne kadar merkezde oluturulan yapda bir kesinti yaratlarak yaanmamtr. Divan- Ahkm- Adliyenin, blnerek iki ayr kurum yaratlmas, yarg ile danma, denetleme ve yasama srecine katlma ilevlerinin ayrlmas, szkonusu ilevlerde bir kesinti yaratlmadan gerekletirilmitir. neri, Divan- Ahkm- Adliyede grlerek hazrlanm, ra-y Devlet, kurulu belgesi ktktan hemen sonra almalarna balam, onbe gn sonra ilk kararn alm, Nizamnmesi ve Dahili Nizamnmesini kendisi hazrlam, resmi al ise yaklak iki ay sonra gereklemitir. ra-y Devlet ve Divan- Ahkm- Adliye adl iki ayr kurumun oluturulmasyla, adli iler ile devletin dier ilevleri (yasama ve yrtme, idare aleyhindeki ikayetlerin dinlenilmesi) birbirinden ayrlmtr. Osmanlda idarenin denetlenmesine ilikin ilev, adli ilev iinden trememitir. ra-y Devlet, idarenin yargsal denetimine ilikin ak bir yetkisi bulunmasa da tara meclislerinin idare aleyhindeki ikayetler hakknda verdii kararlarnn temyiz mercii ve bizzat ikayet kabul eden bir mercii olarak, idarenin yargsal denetimi evriminde nemli bir gelime yaratmtr. Devlet, idare aleyhindeki ikayetleri deerlendirme iini, sistemli ve kurumsal bir yapyla gerekletirmeye karar vermektedir. Yeni oluturulan yapda, Divan- Ahkm- Adliye, laik yasalarn uyguland uyumazlklarla grevli ve yeni kurulan nizamiye mahkemelerinin kararlar iin temyiz merciidir. Yasa ve nizamname tasarlarn hazrlamak, kamu ynetimine ilikin konular aratrmak, yrtme ile yarg arasndaki uyumazlklar zmek, yrrlkteki yasalarn uygulanabilmesi iin bakanlara tavsiyelerde bulunmak ve devlet grevlilerini grevleriyle ilgili sulardan yarglamak, ahslar ile hkmet arasndaki uyumazlklar hakknda karar vermek ra-y Devletin grevleridir. Yasama Organ ... Nizamnmesinin 2. maddesinde ra-y Devlete ilk grev olarak kaffei kavanin ve nizamatn tetkik ve lahiyalarnn tanzimi grevi verilmitir. Tm kanun ve nizamnameler ra-y Devlet tarafndan incelenecek ve kanun ve nizamname tasarlar ra-y Devlet tarafndan hazrlanacaktr. ra-y Devletin idarenin denetiminde stlendii ilevi ilerleyen sayfalarda ele alacaz. Bu ilevin yansra ra-y Devlet, kurulduu andan itibaren bir yasama organ gibi almtr. Ayrca temsili nitelikli bir yapdr. dare hukukularnn ve idare hukuku tarihi ile ilgilenenlerin pek dikkate almadklar bu zellik, tarihilerin ra-y Devlette grdkleri temel ilevdir. zellikle, ra-y Devlet ile mparatorlukta ilk kez temel gruplarn temsilinin salanm olmas, onun temsili nitelii, ra-y Dev-

146

letin yasamac ilevine katk salamtr. 357 Bu niteliiyle ra-y Devlet, 1876 Meclisinin ncl olmu, 358 1876 Anayasas ile yasama srecine dahil edilmitir. Genel ynelim, 7 Zilhicce 1293 (1876) Kanunu Esas ile de benimsenmitir. Anayasann 54 ve 117. maddeleri ile radei Seniyye zerine kanun tasarlarn hazrlamak ve devlet ynetimine ilikin kanunlar yorumlamak konusunda ra-y Devlet yetkili klnmtr. Bir kanun maddesinin tefsiri, madde adliye ile ilgili ise Temyiz Mahkemesinde, mlkiye ile ilgili ise Devlet rasnda, Kanunu Esasi ile ilgili ise yanda grlp karara balanr (1876 Anayasas, m.117). Kurulduundan itibaren sahip olduu bu ilev anayasa hkm haline gelmitir. Yeni kanun tanzimi veya mevcut kanunlardan birinin deitirilmesi, vkela heyetine ve ayan ile mebusana aittir. Bunun iin sadrazam vastasiyle padiahtan izin istenir. rade kt takdirde alakal dairelerin verecei izahat zerine kanun layihasnn tanzimi Devlet rasna havale olunur. Devlet ras tarafndan tanzim olunan kanun tasars ilkin mebuslar sonrada yan meclislerinde tetkik ve kabul olunur. 359 ra-y Devletin kuruluunu inceleyen tarihiler, bu kurumun idari yarg evrimi iindeki yerine ilikin deerlendirmede bulunmamaktadrlar. ray Devlet ya Osmanlda demokratik temsil anlaynn geliimi iinde deerlendirilmekte ya da sadece hkmet etme ilevi iin akl reten bir meclis olarak kodlanmaktadr. Taradaki ve merkezdeki meclisler konusunda en ayrntl almalar gerekletiren Shawun, ra-y Devlete ilikin temel tezi de bir yasama meclisi yaratlm olduudur. Anayasa hukukusu olan Tanr de Tanzimat meclisleri olarak adlandrd ve ra-y Devletin de dahil olduu bu meclislerin gerek vilayetlerden gelen temsilcilerin katlmasyla gerekse yasalarn hazrlanmasnda oynadklar rolle, meclisli ve anayasal bir rejim araylarnn ilk deneyleri olduklar saptamasn yapmaktadr. 360 Engelhart, ra-y Devletin kkeni olarak 1839 Glhane Hatt Hmayunundan sonra kurulan ve bir reform meclisi olan Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeyi grmekte, yasalar hazrlamakla grevli bu meclisi de bir nevi ra-y Devlet olarak nitelemektedir. Engelhardta gre bu meclis, Trkiyenin karar yetkisine sahip ilk meclisidir. 361 Engelhardta gre, grevleri ve yelerinin seimi gznne alndnda ra-y Devlet, geliiminin henz balarnda olan bir parlamento olarak

357 358

359 360 361

Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.80 Blent Tanr, Osmanl-Trk Anayasal Gelimeleri, 2.B., Cogito, YKY Yaynlar, 1998, s.105 Karal, Osmanl Tarihi, Birinci Merutiyet, c.VIII, s.224 Tanr, Osmanl-Trk Anayasal Gelimeleri, s.105 Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.17

147

deerlendirilebilir. 362 Young da, ra-y Devletin, zellikle, 1876 Anayasas kurumlarnn ilememesi karsnda, bir nevi yasama organ ilevi grdn belirtmektedir. 363 Karal da ra-y Devlette temsili yasama organ karakteri grmektedir: ... vazifeleri, tekilt ve Abdlzizin al nutkunda nemini belirten fikirleri gznnde tutulunca, bir dereceye kadar bir millet meclisi karakterini tad grlr. Byle bir meclis Osmanl tekilt messeseleri arasnda ilk defa yer alyordu. 364 1 Mays 1868 tarihli iradeyle ra-y Devlete merkez ve taradan yeler tayin edilmitir. ra-y Devletin temsili nitelik tamas ve Tanzimata ilikin karlacak yasalar ile alnacak nemli kararlarda sz sahibi olmas, eitli toplum kesimleri arasnda memnuniyetle karlanmtr. Engelhardtn belirttiine gre, ra-y Devletin kurulmas, Mslman olmayan topluluk arasnda sevin yaratm, rnein stanbula gnderilen Hristiyan Konsey yelerine lkenin her yerinde tezahratlar elik etmi; Peradaki yksek ticaret erbab da bu gsterilere katlmtr. 365 Ayrca, Sultan, ra-y Devleti kendi eseri olarak grm ve tm blgelerin temsiline zen gstermitir. 366 ra-y Devletin kurulmas, Galata bankerleri arasnda memnniyet yaratm, pekok teekkr mazbatalar sunulmutur. Ltfi Efendi Tarihinde, rann almasyla konsolid denilen tahvillerin ykselerek krk kurutan ilem grdn de belirtmektedir. 367 Eer, temsili bir yapy devlet ilerine dahil etmekle bir gven aray szkonusuysa enazndan bu gven geici de olsa belli toplum kesimlerinden kazanlmtr. ra-y Devletin alma mekan hkmet merkezindedir ve bir parlamentoymuasna dzenlenmitir. ra-y Devlet toplantlar iin Bb- lide yeni bir salon yaplm; krmz kadife ile denmi olan salon bir parlamento mekann andrrcasna amfiteatr eklinde dzenlenmitir 368 Meclis benzeri nitelii, ra-y Devletin yasalar konusunda nihai karar verdii anlamna gelmemektedir. ra-y Devlet, sadece yasalarn hazrlanmasna katlmtr. zellikle, ilk bakan olan Mithat Paa dneminde ra-y Devlet, nemli kurumlar oluturan yasalar hazrlamtr.
362 363

364 365 366 367

368

Ibid., s.20 Young, Corps de Droit Ottoman, cilt 1, s.3; Osmanl hukukuna ilikin yedi ciltlik bir derleme kitab hazrlayan ngiliz Konsolosluu 2. Katibi George Younga gre, ra-y Devlet, Osmanl Divan Hmaynunun yerini, Vilayet dare Meclisleri de Valilik Divanlarnn yerini almtr. s.1 Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s.149 Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.21 Ibid., s.22 (Ltfi, 1989: XII, 13)den aktaran Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.60 (Halk ehsuvarolu, Sultan Aziz, Hususi, Siyasi Hayat, Devri ve lm, stanbul, Hilmi Kitabevi, tarihsiz, s.205)ten aktaran, Ibid., s.59

148

Engelhardt bunlara rnek olarak, 369 sanat ve meslek okullarna, stanbul Yetimhanesine, tasarruf sandna, metrik sisteme, madenlere, kadastroya ilikin yasalar gstermektedir. 370 Shaw, 1868-1876 yllar arasndaki ra-y Devlet arivlerinin ve dnemin gazetelerinin incelenmesinin dnemin btn hukuksal dzenlemelerinin bu kurum tarafndan belirlendiini gsterdiini belirtmektedir. 371 ra-y Devlet Osmanlda reform dzenlemelerinin hazrlanmasnda bir yasama organ ilevi grmtr grne katlmayan tarihiler de bulunmaktadr. Okandan, ra-y Devletin yasama yetkisine sahip olmadn savunmaktadr. Okandan modern bir temsili yasama organnn zelliklerini lt almakta ve ra-y Devletin bu zellikleri tamad sonucuna varmaktadr. Okandan, gerek Meclis-i Ahkm- Adliyeyi ve gerekse ra-y Devleti, milletin hakik ve makul arzu ve isteklerini hkmdara bildiren, padiahn iktidar ve salhiyetleri karsnda milletin iradesini temsil ve icabnda onu devlet efine empoze edebilen mstakil ve teri bir organ olma ltne gre deerlendirmektedir. Meclis-i Vlda bu zellikleri gremedii gibi ra-y Devlet iin de ayn sonuca varmaktadr: Keza, 1868de bilmum kanun ve nizamname projelerinin tanzim ve tetkik gibi teri hususat ile itigal ve gerek hkmdar ve gerekse nazrlar tarafndan arzedilecek her trl mesail hakknda rey ve mtalea beyan salhiyetini haiz bulunmak zere ihdas edilen ra-y Devlet messesesinde de, sureta teri ifasna itirak ettirilmi olmasna ramen, hkmdarn mutlak salhiyeti karsnda teri iktidar haiz bir organ mahiyeti mevcut deildir. (ab) ... Netice itibariyle teri salhiyet yine hkmdarn ahsnda temerkz etmektedir; devlet rasnn icap eden kanun projelerini ancak hazrlayabilmek salhiyeti, hakikatte, ona teri bir organ mahiyetini bahetmekten ok uzak bulunmaktadr. 372 ra-y Devletin yasama srecindeki rol aktr. Ancak bu ilev onu, bamsz veya zgl bir yasama organ yapmamaktadr. ra-y Devlet, devlet ynetiminin (veya modern ifade ile yrtmenin) bir parasdr.

369 370

371 372

Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.23 Daha ge tarihli bir rnek olarak, 1329 (1913) tarihli darei Umumiyeyi Vilyet Kanununun ra-y Devlet tarafndan hazrlanmas gsterilebilir: Merutiyetin ilnndan sonra vilyetlerin idaresini Kanunu Esasinin ve idare ilminin gsterdii esaslara gre dzeltmek zarureti iktisap ettiinden Devlet rasnda hususi bir komisyon kurulmu ve bir vilyetler idaresi kanunu projesi hazrlanmasna allmtr. ... Vilyetlerden alnan mtalanameler de tetkik olunarak bir lyha hazrlanm ve Devlet ras umumi heyetince mzakeresi bitirildikten sonra Meclisi Mebusana tevdi olunmutur. Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s.222 Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.79 Recai G. Okandan, Amme Hukukumuzda Tanzimat Devri, in Tanzimat c.I, stanbul, Maarif Matbaas, 1940, s.119

149

Engelhardt, ra-y Devleti, hkmet rgtlenmesinin bir paras olarak grmektedir. 373 ra-y Devlet, salnmelerde (devlet yllklarnda) Bb- li Deviri arasnda sralanmtr. Umumi Devlet Salnmelerinde, nemli bakanlk ve daireler topluluunu ifade eden Bb- li Deviri bal altnda dier nezaretlerden ayr biimde, Sadret, Hariciye Nezareti, Dahiliye Nezareti, Meclis-i Vkel, ra-y Devlet, Divn- Ahkm- Adlye gibi kurumlar toplanmaktadr. 374 ra-y Devlet, devlet idaresi iin gerekli olan kanunlar hazrlamakta, devletin idaresi iin nemli kararlarda gr bildirmekte ve devlet idaresine ilikin ikayetleri deerlendirmekte ve devlet grevlilerini yarglamaktadr. Nitekim bunlarn hepsi, devlet idaresi ii olarak deerlendirildiinden yarglama faaliyeti ayrlarak Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye kurulmutur. ra-y Devletin bu nitelii, Cumhuriyet dneminde yeniden kurulduunda olduu gibi kurumun hep devlet ile zdeletirilmesi sonucunu dourmutur. Modern idari yarg sisteminin gerekelerinden biri olarak gsterilen idarenin ileyiini bilen, kat yasallk kurallaryla bal kalmadan denetim yapan bir denetim birimi ihtiyac, tarihsel kklerinde hep devletin iinde olan bir kurum tarafndan elbette rahatlkla salanabilmektedir. ra-y Devlet fiilen idari ilev yapmasa da (yani aktif idare olmasa da) fikren hep idarenin (devletin) iinde yer almtr. ra-y Devlet, idare etmese de idarenin (ve daha geni anlamyla yrtmenin) iinde bir kurumdur. rnein, tara ynetiminde denetim ihtiyac ortaya knca, idare hakknda halktan bilgi almak zere taraya gnderilen jurnalciler ra-y Devlet iinden seilmitir. 375 Ancak, unutulmamas gereken nokta, ra-y Devletin devlet iradesini ve hizmetlerini uygulamaya koyan idarenin greli olarak dnda olduudur. Bu zellik, ra-y Devletin idare zerinde gerek akl reterek ve gerekse ikayetleri dinleyerek kurduu denetimin, yargsal denetim yolunda evrilmesini salamtr. ra-y Devletin bu doum izleri, tm yaam boyunca varln srdrecektir. C. ra-y Devletin rgtlenmesi ve Grevleri dari Yarg Tarihinde Ne Anlatyor? Yzyl Boyunca Dantay kitabn hazrlayanlar arasnda bulunan Diner, bir toplantda, Dantay tarihi yazarken kullandklar tarih yntemini aklamt: Kitabn hazrlanmasnda esas olan dnce ile bugn bende
373 374 375

Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, s.17 Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.21/dpn.71 Davidson, Reform in the Ottoman Empire, s.169

150

deimeyen tarih anlay udur: Tarih incelemelerinde, kendi sayfalar arasnda deil, bugnden gemie bak tarihin yorumunda esas olmaldr. Dantay dnden bugne, bugnn bak ile incelenmelidir. 376 Sadece Dinere zg bir bak as deil bu, Dantay tarihi alan hemen hemen btn aratrmaclar bu yntemi kullanmaktadr. Osmanl tarihinde idare mahkemeleri, iptal davalar ve iptal karar aramaya dayanan bir tarih anlaydr bu. Bulan tarihiler olduu gibi bulamayanlar da vardr. Genellikle, Cumhuriyetin ilk yllarnda yazan hukukular Osmanlda idari yargy bulamazken, son dnemlerde yazanlar ise Osmanlda gelikin bir idari yarg dzeni bulabilmektedirler. ra-y Devletin ilk kararn ve kurulu tarihi konusundaki belirsizlikleri ilk kez aklayan Akgndz dari yarg ve Dantay, ekli deiik de olsa 1868 ylndan evvel de vard tezini savunmaktadr. 377 Buna gre, idari yarg grevi, Tanzimattan nce Divan- Hmayn, paa divan ve sancak beylerince yrtlmtr. 378 Dantay ve idari yargnn tarihini eski Trklerden ve Hz. Muhammed dneminden balatan yazarlar da bulunmaktadr. 379 ra-y Devletin tarihinin hangi noktadan balatlaca sorusu, tarih yazmn nasl kurduumuz sorusuyla balantldr. Bunu girite tartmtk. Bylesi byk ve kapsayc tarihsel dilimler alan yazarlar bir yana braktmzda, almalarn Osmanl tanzimat ile snrlayan yazarlarda da modern kavramlar olduu gibi, tarihsel kaydrmann yaratmas gereken esnetmeye bile gitmeden, tam olarak gnmzdeki anlamlaryla tarihe tama yntemini grmekteyiz.

376

377

378

379

Gven Diner tarafndan, Akgndzn Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten Dantaya dri Yarg Tekilat balkl sunutan sonra yaplan katk, II. Ulusal dare Hukuku Kongresi, 10-14 Mays 1993, Ankara, s.141 Akgndz Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten ..., s.120; Ekinci de, Tnk ve Cin/Akgndzden aktararak Osmanl klasik dneminde basit de olsa idari yargnn varln saptamaktadr. Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, s.329; Halil Cin, Ahmet Akgndz, Trk Hukuk Tarihi, cilt 1 Kamu Hukuku, Tivma Yaynlar, stanbul, 1990, s.288 Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.4-16; Ariv belgelerine dayanarak ra-y Devlet zerine bir tez hazrlayan Mutaf, ra-y Devleti bir idare mahkemesi olarak nitelemektedir. Ariv belgelerinden yararlanmak bakmndan bir sknts olmadn grdmz Mutafn almasnda, ra-y Devlete ilikin kurucu metinlerin aktarlmasndan baka bir veri bulunmamaktadr. almada hemen hibir uygulama rnei (karar) bulunmad gibi, genel olarak hukuk ve zel olarak da idare hukuku bilgilerine uzak olunmas nemli niteleme yanllarna yol amtr. Bu durum, sadece bu almaya zg deildir; hukuk konusundaki bilgi donanmnn eksik oluu ra-y Devlet tarihi almalarn hep sorunlu hale getirmitir.

151

rnein, ra-y Devletin tekilatlanmasna ve mevzuatna ilikin en derli toplu almay gerekletiren Canatar ve Ba ekincesiz biimde ve hi tartmakszn ra-y Devleti idr kaznn ilk defa resmen mstakil bir biimde Osmanl idaresinde tekemml etmi ekli olarak nitelemektedir. 380 Seyitdanlolu da Muhakemt Dairesi daha ok st bir idare mahkemesi olarak alacak, ... vilyetlerdeki meclislerin idr hukuk davalarnda temyiz mahkemesi olacak(-tr) ... [Bylece] ra-y Devlet de idari yarg alanna girmi oluyordu (ab.) 381 saptamas yapmaktadr. Ortayl ise, 1868de ra-y Devlete idari yarg iinin verildiini yazmaktadr. 382 Hazrlanan lisansst tezlerinde de bu yntem kullanlmaktadr. rnein Durann doktora tezine gre, Bugnk Dantayn temelini tekil eden ur-y Devlet, Osmanl Devletinde mstakil olarak ynetsel yarg ilerine bakmak zere kurulan ilk organdr (ab.). 383 Ayn yntemi kullanan Mutaf da ykseklisans tezinde vilayet idare meclislerini blge idare mahkemeleri olarak nitelendirmektedir. 384 Ekinci, doktora tezinde, Osmanlda idari yarg bulmakla yetinmemekte ayrca, idari yarg tara rgtnn varl saptamaktadr: 1871 tarihli dare-i Umumiye-i Vilyet Nizamnmesi ile yeni bir idar yarg tara rgt kurulmutur. 385 Yazar bu anlayn Osmanl Mahkemeleri adl kitabnda da srdrmtr. Ekinciye gre Osmanlda idare mahkemeleri bulunmaktadr. 386 Ekinci, sadece idari yarg tekilatndan sz etmemekte ayrca, ekincesiz bir ekilde idari dava kavramn da kullanmaktadr. 387 dari davalar ve idare mahkemeleri varsa, idari rejim bulunmas da doal olacaktr. Nitekim Ekinci, Osmanlda 1864 ylndan sonra tam anlamyla idari rejime geildii saptamasn yapmaktadr. 388 ra-y Devlette bir idare mahkemesi grme abas, idari yarg tarihini anlamamz iin yardmc olmamaktadr. ra-y Devletin kurulu dnemi ilevlerine bakarken idari yarg, idare mahkemesi ve idari dava kalp380

381 382 383 384 385

386 387 388

Mehmet Canatar, Yaar Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, OTAM, sy.9, 1998, s.112 Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.62 Ortayl, Trkiye dare Tarihi, s.280 Duran, Yaps ve leyii tibariyle Osmanl Yarg rgt, s.174 Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.36 Ekrem Bura Ekinci, Tanzimat Sonras Osmanl Hukukunda Kanun Yollar, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul, 1996, s.210 Bura Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, s.329-338 rnein bkz, Ibid., s.333 Ekrem Bura Ekinci, Tanzimat Devri Osmanl Mahkemeleri, Ankara Barosu Dergisi, yl 58, sy.1, 2001, s.71

152

larn kullanmak yerine, denetim kavramyla bir incelemeye girimemiz daha uygun olacaktr. ra-y Devletin varl, Osmanlda bir idari yarg dzeninin bulunup bulunmad tartmalarnn merkezinde yer almtr. ra-y Devletin grevleri arasnda bulunan hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevine, Osmanlda bir idari yarg dzeninin varlnn kant olarak dayanlmtr. Aada geni biimde aktaracamz bu yaklamda, hkmet ile kiiler arasndaki davalar tabiri ayr bir dava tr, yani bugnk anlamyla idari davalar olarak anlalmaktadr. Bu gre gre, ayr bir organ (ra-y Devlet) ve ayr bir dava tr (hkmet ile ehas beyninde olan deavi) bulunduuna gre, Osmanlda da idari yarg dzeni bulunmaktadr. Bu yorum, geribakml tarih anlay ile malul olduu gibi hkmet ile ehas beyninde olan deavi dzenlemesinin yanl deerlendirmesine dayanmaktadr. ra-y Devlet tarihine ilikin yazanlarda, rann idari yarg grevi bir veri olarak kabul edilmektedir. ra-y Devletin grevlerinin ncs hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek olarak saylmtr. Demek ki, ra-y Devlet idari yarg grevini yerine getirmektedir. Bu anlaya gre, 1876 Anayasas ile Ehas ile hkmet beynindeki dvalar dahi mehakimi umumiyeye aittir denilince de idari yarg sona ermektedir. 389 Anayasadan sonra deitirilmemesi nedeniyle ra-y Devlet Nizamnmesinde varln srdren hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek hkmnn ak Anayasa hkm karsndaki deerini tartmak da Cumhuriyet idare hukukularna decektir. 8 Zilhicce 1284 tarihli Hatt Hmayn ile kabul edilen ra-y Devlet Nizamnmesinde danma ve denetleme balklarnda toplayabileceimiz iki temel grev verilmitir. 390 Danma grevinin iinde yasama srecinde kanunlar hazrlama grevi ile kendisine sorulan konularda gr bildirme bulunmaktadr. Denetleme grevi genellemesi altnda ise, memur yarglamas, idare aleyhindeki ikayetler hakknda tara meclisleri tarafndan verilen kararlarn incelenmesi, idare aleyhindeki ikayetler hakknda karar vermek ve ahslar ile hkmet arasndaki davalar gr389

390

Birok rnek verilebilir. Bu ablonun tipik bir uygulamas iin bkz. Sheyla enlen, Trkiyede dari Yargnn Douu ve Tarihi Geliimi, ASBFD, c.49, sy.3-4, 1994, s.401-413 ra-y Devlete ilikin almalarda, grevleri genelde, danma, yasama, yarg ve denetleme balklar altnda tasnif edilmektedir. rn. Bkz. Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.33-38; Byle bir tasnifi semedik. Bu tip bir balklandrma, kurumun tm grevlerinin ayrntl bir listelemesini de gerektirmektedir ve bu da bizim almamz iin gerekli deildir. Ayrca, bundan daha nemlisi, gemiebakl bir anlayla ra-y Devletin grevlerinin tasnifi anlamna gelmektedir ki, alma boyunca bundan uzak durmaya zen gsterdik.

153

mek grevleri yer almaktadr. Bu grevleri arasnda, gnmz idari yarg denetimine giden evrimde belirleyici olan, genel kannn aksine ahslar ile hkmet arasndaki davalar grmek grevi deildir. Nedenleri aada ele alnacaktr. ra-y Devletin yasama organn artran ilevine yukarda deinmitik. Bu balk altnda ncelikle, ra-y Devletin ilk rgtlenmesi ve grevlerine ksaca deineceiz. Daha sonra, hkmet ile ehas beyninde olan deavi kavramn ele alacaz. Nihayet, eksiksiz bir kronolojik sra izlemeden ve ayrnt vermeden, ra-y Devletin grevleri ve rgtlenmesindeki dnmlere deineceiz. Bu blmde, ra-y Devleti ayrntl biimde tantma amac bulunmamaktadr, idarenin yargsal denetimi evrimindeki roln aydnlatacan dndmz bilgilerin aktarlmas ve deerlendirilmesiyle yetinilecektir. ra-y Devlet rgtlenmesi ve grevleri, kuruluundan itibaren ok sayda deiiklik geirmitir. Ancak, yasalarn hazrlanmasndaki, memur yarglamasndaki ve idarenin denetlenmesindeki (danma ve ikayetleri incelemeyle kark) rol btn bu deiikliklere ramen sreklilik gstermitir. 1. zgn Dzenlemeler ra-y Devletin grevlerini aktarrken 8 Zilhicce 1284 (2 Nisan 1868) tarihli ra-y Devlet Nizamnmesine bavurmaktayz. I. Tertip Dsturun 1. cildininde 703 ila 706 sayfalar arasnda yaymlanan bu Nizamnme, ra-y Devlet Nizamnmesinin ilk halidir. 391 Dsturda, ra-y Devlet Nizamnmesidir balndan hemen sonra bir dipnot konularak 1872 ylnda yaplan deiiklik hatrlatlmtr : Silh-i Zilkade sene 1288 (1872) tarihinde erefsadr olan irade-i seniyye mucibince ra-y Devlet tanzimat, ve muhakemat ve dahiliye daireleri namlaryla daireye taksim ve rann vezaifi memuresi ve heyeti mrekkebesi ona gre tertib klnm olmakla ibu nizamnmenin tekilatna mtealik olan fkraat klliyen tayir etmitir. Dsturda yer alan metin ra-y Devlet Nizamnmesinin ilk halidir. 392 ra-y Devlet Nizamnmesinin 3. maddesine gre, ra-y Devlet be daireye mnkasmdr. Buna gre, ra-y Devlet, Umr- Mlkiye ve
391

392

Dstur 1., s.704; ra-y Devlet Nizamnmesi ve ra-y Devlet Dahili Nizamnmesi, Dsturun ilk cildinin 703 ila 817. sayfalar arasnda ard arda yer almaktadr. Karal, Shaw ve Seyitdanlolu, ray Devletin grevlerini sayarken hkmet ile ahslar arasnda kan uyumazlklar zme grevinden sz etmemilerdir. Karal, Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri, c.VII, s. 147; Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s.776; Seyitdanlolu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl, s.58

154

Harbiye, Maliye ve Evkaf, Adliye, Umr- Nfia ve Ticaret ve Ziraat ve Maarif dairelerine ayrlmtr. Nizamnmede ra-y Devletin grevleri iki ekilde dzenlenmektedir. Giri, birinci ve ikinci maddelerde ra-y Devletin grevleri genel olarak saylm, daha sonra dairelerin grevleri ayrca belirtilmitir. Dairelerin grevlerini incelediimizde bunun bir uzmanlk alan belirleme eklinde yapld grlmektedir. ra-y Devlet Nizamnmesinin Mukaddimesi, ra-y Devletin varlk nedenini aklamaktadr: Devlet idaresinin tm ynlerinde gerek grlen dzeltmelerin ardsra yaplmas, devlete ve uyruklarna ilikin meseleler ile lkenin bayndrl ve bununla balantl olan btn ilerin gereiyle yerine getirilmesi, yrtlmesi son derece gerekli olduundan bu byk amaca ulamak iin en nemli aralarndan biri olarak Padiahn ferman ve emriyle kurulan ra-y Devletin ana tz aadaki gibidir. 393 Mukaddimede ra-y Devletin temel ura alanlar olarak unlar yer almtr: Islahatn gerekletirilmesi iin (yasa hazrlamak da dahil) almalar yapmak. Devlet ve uyruklarna ilikin meselelerin (yani devlet vatanda ilikilerinin) dzgn yrtlmesini salamak. lkenin bayndrl ve bununla balantl btn ilerle ilgilenmek. Bu amalarla bir meclis kurulmaktadr. Bir meclis olarak nitelendirilen ra-y Devlet, Devletin merkezinde yer almak zere dnlmtr. ra-y Devlet Nizamnmesinin 1. maddesine gre, genel lke meselelerinin grlme merkezi olarak ra-y Devlet adyla bir meclis kurulmutur. 394

393

394

dare-i umuru devleti aliyenin kaffei usul ve fruunda lzumu grnen slahatn peyderpey icrasyla gerek devlete ve tebaca olan mesalihi cariyenin ve gerek imar- mlk ve ona mteferri olan mevad- klliyenin mihveri layknda cereyan nezd-i hikmet vefd hazret-i mlkanede begayet mltezem olduundan bu matlab alya vsul esbabnn en mhimlerinden olmak zere tekili emr ve ferman isabet beyan hazret-i hilafetpenahi iktizai lisinden olan ray devletin nizamnme-i esasidir ki bervehi t beyan olunur. Alt izili blmler Padiahn iradesine atf yapmaktadr. Greli, kitabnda bu blmleri evrimyazdan karmtr. Greli, ra-y Devlet, s.9 ra-y Devlet Nizamnmesi, 1. madde: Mesalihi umumiye-yi mlkiyenin merkezi mzakeresi olmak zere ra-y Devlet namyla bir meclis tekil olunmutur. Madde yer alan mlkiye szcn, lke olarak karladk. Szcn, idare olarak karlanmas dnlebilirse de, ra-y Devletin kurulu amalar ve grevleri dikkate alndnda daha geni bir anlam tayan lke szcn tercih ettik.

155

ra-y Devlet bir mahkeme olarak dnlmemitir. lke meselelerinin grlme merkezidir. Bu grme merkezinin, meclis biiminde rgtlenmesi ngrlmtr. Mukaddimede ve birinci maddede yer alan bu genel nitelemelerden sonra, ikinci maddede ra-y Devletin grevleri saylmtr: 1. Kanun ve nizamnameleri incelenmek ve kanun ve nizamname tasarlar hazrlamak. 2. Yetkili olduu erevede lke meselelerini incelemek ve kararn sunmak. 3. Hkmet ile kiiler arasndaki davalar grmek. 4. Temyiz aamasnda, grev uyumazlklarn zmek. 5. Yrrlkteki kanunlar ve nizamnamelere ilikin olarak idareden gelen belgeler ve kararlar hakknda gr bildirmek. 6. Padiahn istei veya kanunlarn gerei olarak memurlar soruturmak ve yarglamak. 7. Padiahtan veya yksek devlet dairelerinden gelen istek zerine her trl mesele ve i hakknda gr bildirmek. 8. Vilayet merkezlerinde toplanan vilayet genel meclislerinin slahata ilikin kararlarn temsilcileri araclyla stanbula getirmek ve bu konularda onlarla birlikte karar vermek. 395 Saylan bu sekiz grevden sonra, ra-y Devlete btenin hazrlanmasnda da bir grev verilmitir. Buna gre, her yl devlet dairelerinin gelir ve giderleri esas alnarak maliye bakanl tarafndan hazrlanan gelir ve gider btelerinin ve genel muhasebe defterlerinin incelenmesi iin yaplan zel toplantlara ra-y Devlet ikinci bakan ve dairelerinden bir ye de katlacaktr. ra-y Devlet, slahat iin gerekli olan yasalarn hazrlanmas srecinin ba aktrdr. Devlet ynetimine danma hizmeti sunmaktadr. Islahata ilikin program retmeyi, vilayet meclislerinden gelen grleri karara balama yetkisiyle merkeziletirip tekelletirmitir. Ayrca daha somut
395

kinci madde: ra-y Devlet evvela kffe-i kavanin ve nizamatn tetkik ve layhalarnn tanzimine; saniyen, kanunen ve nizamen memur olduu derecede mesalih-i mlkiyeyi tetkik ile kararlarn arz eylemee; salisen hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmee; rabian, bir davann ryet ve fasl olaca mahkeme veya meclisin temyizi emrinde deavi memurlar ile idare memurlar beyninde zuhura gelen ihtilafat tetkik ile hkme; hamisen, kavanin ve nizamat mevzuaya mteallik olarak devairden gelen evrak veya tekarir zerine rey vermee; sadisen, bilhassa mtealik buyrulan irade-i seniye-i hazret-i padiahi muktezas veyahut kavanin ve nizamatn ahkam zerine memurin-i devletin tahkik-i ahvali ve muhakemelerine; sabian, mteallik buyrulan irade-i seniye veyahut devari liye tarafndan vukubulacak talep ve zerine her nevi mesalih ve mesail hakknda beyan- rey eylemee ve vilayet nizam iktizasnca beher sene merakiz-i vilayatta itima- mecalis-i umumiyenin slahata dair tezekkr edecei mevadn mazbatasn her meclisin aza-y mevcudesinden mntehap ve iktizasna gre ve nihayet drt neferden mrekkep olarak dersaadete gtrecek olan komisyonlarn celbiyle mevad- mezkreyi onlarla kararlatrmaa memurdur. hazret-i padiahi szckleri Greli tarafndan evrimyazdan karlmtr. Ibid.

156

olarak, idarenin ileyiindeki zorluklarn ve kan sorunlarn zm konusunda yetkilidir. Bte srecine de dahil edilmitir. Btn bunlar, yarglama nitelii tamayan grevleridir. Yarglama nitelii gsteren iki grevi bulunmaktadr: Memur yarglamas ve hkmet ile bireyler arasndaki davalar zme grevleri. Tefrik-i mesalih ilkesini hayata geirmek iin kurulan bir kurumda yarglamaya ilikin grevler braklm olmas bir elikidir. Nitekim sonradan yaplan deiikliklerle idare ile adliyenin ayrm yolunda ilerlenmitir. Aada ele alacamz deiikler neticesinde, ra-y Devletin hkmet ile kiiler arasndaki davalar grme ilevi tasfiye edilmitir. Memur yarglamas ise, bizzat yarglamadan, yarglanmas iin izin vermeye doru bir deiiklik geirmekle birlikte hep ra-y Devletin grevleri arasnda kalmtr. Memur yarglamasna ilikin, yukardaki saptamalarmz yani, idarenin, memurun kiiliinde ortaya kmas ve memur yarglanmasnn ayn zamanda idarenin denetimi olduu da unutulmamaldr. Nitekim memur ile makam belirginleip grev kiiden ayr bir varlk kazand oranda, memur yarglamas da evrim geirmitir. Bunun dnda, tekrarlamakta yarar var, ra-y Devletin idarenin yargsal denetimine ulaan tarihsel evrimdeki rol, hkmet ile ahslar arasndaki davalar grme grevinden kaynaklanmamaktadr. Yukarda belirttiimiz gibi ra-y Devletin grevleri l bir yapda dzenlenmitir. Mukaddimede ve birinci maddede genel ilevi belirtilmi, ikinci maddede ise grevleri saylmtr. Kalan maddelerde dairelerin grevleri dzenlenmitir. Dairelerin grevleri diyoruz, ancak dorusu dairelerin uzmanlk alanlardr. kinci madde ile ra-y Devlete verilen tm bu grevler, tm daireler tarafndan uzmanlklarna alanlarna gre yerine getirilecektir. Szkonusu be dairenin grevi 3. maddede saylmtr. yle zetlenebilir: Umr- Mlkiye ve Harbiye Dairesi: Mlkiye, kolluk, kara ve deniz kuvvetlerine ilikin hazrlanan hukuksal dzenlemeleri inceler ve karlan kurallarn iyi uygulanmasna ilikin maruzatlar grr ve gerekli dzeltmeleri yapar. Maliye ve Evkaf Dairesi: Maliye ve vakflara ilikin konularda, devlet gelirlerinin tahsiline, hazine mallarnn ynetimine ilikin olan meseleleri grr ve inceler. Adliye Dairesi: Hukuku diyeye (kanmca bu terim, nizamiye mahkemelerince uygulanan hukuku ifade etmek iin kullanlmtr) ilikin kanunlar ve bu kanunlar uygulayan meclis ve hakimlere ilikin kurallar hazrlar, ra-y Devletin grevleri iinde olan yarglamalarda ilk derece mahkemelerin verdii kararlarn temyizini grr. Umr- Nfia ve Ticaret ve Ziraat Dairesi: Bayndrlk ileri, ticaret ve ziraat konularyla, yollar, geitler ve binalarn gelitirilmesi ve dzenlenmesi konularn inceler ve grr. Maarif Dairesi: Eitimin yaygnlatrlmas amacyla okullar ve medreselere ilikin ileri grr.

157

Daireler, uzmanlk alanlarna gre rgtlenmi olmakla birlikte genel yetkilidir. Danma, ikayet deerlendirilmesi, yasa tasars hazrlama ihtiyac szkonusu olduunda veya hkmet ile bireyler arasnda bir dava bulunduunda, uzmanlk alan konuyla ilgili daire grev yapacaktr. Dairelerin, mesalihin tezekkr ve tetkiki, nizamat ve kavaninin hsn cereyanna mtedair hususat maruzayu tezekkr ve tesviye gibi ifadelerle dzenlenen grevleri, idari yargnn tarihsel evrimi iinde, sanlann aksine, hkmet ile ehas beynindeki deaviyi ryet grevinden daha nemlidir. Arapa bir szck olan mesalih, yani meseleler, yine Arapa olan umurdan farkl olarak, i, husus gibi genel bir anlamdan ziyade, sorulup karl istenilen ey; zlmesi istenilen ey, problem anlamna gelmektedir. 396 ra-y Devlet balamnda bir gln ve sorunun zlmesini anlatmak iin kullanlmaktadr. 397 ra-y Devlet, idareyi yarglamamakta, fakat idareye ilikin idarenin karlat bir glk veya idare aleyhindeki bir ikayet eklinde ortaya kabilecek her trl mesalihi zmektedir. ra-y Devlet Nizamnmesinin kurduu grev yaplanmasnda zellik gsteren grev, hkmet ile kiiler arasndaki davalar grmek grevidir. Bu grev, ra-y Devletin ilk rgtlenme biiminde, belli bir daireye verilmemitir. Adliye Dairesi ismini tayan bir daire bulunmakla birlikte, bu yarglama ile grevli bir daire deildir. Nizamnmenin 3. maddesinde dairelerin grevleri sayldktan sonra genel bir yetkilendirme yaplmaktadr: ehas ile hkmet beyninde olan davalar hangi daireye mtealik ise o dairede fasl ve ryet ve hkm olunur. Hkmet ile ahslar arasndaki davann konusu hangi daireyi ilgilendiriyorsa dava o daire tarafndan grlecektir. 2. Hkmet le Ehas Beyninde Olan Deaviyi Ryet Etmek... dari yarg tarihi hakknda yazanlar tarafndan Hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek en nemli grev olarak grlerek tartma onun zerine kurulmutur. zellikle, Osmanlda bir idari yarg bulunup bulunmadn tartan Cumhuriyet idare hukukular, tartmalarn bu hkmn anlam ve akbeti zerine kurmulardr.

396 397

Develliolu, Osmanlca-Trke Ansiklopedik Lgat. Hukuk yaznnda, esas dava srasnda ortaya kan ve zlmesi baka mahkemenin grevine giren ve esas davann zlmesine etkisi olan sorunu ifade etmek zere mesele-i mstehire terimi kullanlmaktadr. Yani mesele szc, hukuk yaznnda bir uyumazl anlatmak zere terimlemitir denilebilir.

158

Hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek kalb, ra-y Devlet Nizamnmesinde (8 Zilhicce 1284) yer almaktadr. 398 Nizamnmede, hkmn anlamna ilikin bir aklk bulunmamaktadr. Hkmn dz anlamndan, ilk elde, sz edilen davalarn, idarenin taraf olduu davalar olduu, konuya ilikin bir zellik arz etmesinin gerekmedii sonucuna varlabilir. Yaklak bir yl sonra, 23 Zilhicce 1285 (6 Nisan 1869) tarihinde, ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisi karlmtr. Bu Nizamnmenin ilgin bir zellii, ileyii dzenlemesinin yansra ra-y Devletin rgtlenmesinde deiiklik yapmasdr. ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisi ile Muhakemat Dairesi kurulmutur (Fasl Evvel, madde 1-13). Konumuz bakmndan nemi ise, hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek ifadesinin ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinde belirginletirilmi olmasdr. ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinde, idarenin taraf olduu her davay ra nne tamay engellemek amacyla olsa gerek farkl bir anlatm seilmitir. Bu Nizamnme ile ra-y Devlet dairelerinde yaplan deiikliklerin gerekesini aklayan arz tezkeresi de bu grmz desteklemektedir. ncelikle, ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisindeki yeni dzenlemeyi aktaralm. ra-y Devletin yarglamaya ilikin grevleri Muhakemat Dairesinde toplanmtr. Nizamnme-i Dahilinin 3. maddesine gre, Muhakemat Dairesi, ... devair-i idare ile ehas beyninde tehadds idb meclis-i mahsusunda hkm olunan davalarn istinafen ve yine bu kabilden olub ehemmiyeti cihetiyle havale klnan deavinin bidayeten ryet eder. 399
398

399

Ayrca, Divn- Ahkm- Adlyenin 8 Zilhicce 1284 (1868) tarihli Nizamnamesinin 2. maddesinde, hkmetle ahslar arasndaki davalarn ra-y Devlete nakledilecei dzenlenmitir. Bkz. Bozkurt, Bat Hukukunun Trkiyede Benimsenmesi, s.139 ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisi, madde 3: Muhakemat dairesinin vezaifi olan bir davann ryet ve fasl olaca mahkeme veya temyizi emrinde deavi memurlaryla idare memurlar beyninde veyahud deaviye mtealik hususattan dolay yalnz deavir-i idare arasnda tekevvn eden ihtilafatn hal ve fasl ve saniyen devair-i idare ile ehas beyninde tehadds idb meclis-i mahsusunda hkm olunan davalarn istinafen ve yine bu kabilden olub ehemmiyeti cihetiyle havale klnan deavinin bidayeten ryeti ve salisen vazifeyi memuriyetlerine mtealik ahvalden dolay mttehim olan memurinin ra-y Devlete havale edilen muhakemelerinin icras rabian vilayet idare meclislerinde ryet olunup nizam iktizasnca ra-y Devletin temyiz ve tasdikine mevkuf olan memurin muhakemesinin tetkik ve hkm ve hamisan vilayet idare meclislerinin o misullu muhakemat hakknda kabil-i istinaf olarak vaki olacak hkm ve kararlarnn istida zerine istinafen ryeti maddelerinden ibarettir.

159

Dikkat edilecei zere bu maddede artk hkmet terimi yerine devair-i idare terimi kullanlmaktadr. Devlet, ahslarn karsna idare daireleri olarak kmaktadr. Bu terminolojik farkllamann tesinde, hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevi, vilayet idare meclislerinde grlen idare davalar ile belirginletirilmitir. 3. maddede kastedilen idare ile kiiler arasndaki davalar zen meclis-i mahsus, vilyet idare meclisidir. Vilayet idare meclisleri tarafndan idare ile kiiler arasndaki davalarda verilen hkmleri istinafen ve bu nitelikte olan ancak nemi nedeniyle ra-y Devlete gnderilen davalar dorudan grmek, Muhakemet Dairesinin grevidir. Yani, hkmet ile ehas beyninde olan deavinin lt, vilayet meclislerinde grlecek, idare ile kiiler arasndaki davalar olmutur. 29 evval 1287 9 Knunusani 1286 (1871) tarihli dare-i Umumiye-i Vilyat Nizamnmesinin 78. maddesi, deavi-i idare baln tamaktadr. dare davalar baln tayan bu maddeye gre, vilayet idare meclisinin idare davalarna ilikin grevlerinden biri, halkn hkmet memurlar aleyhinde yaptklar ikayetler hakknda karar vermektir. 400 1864 tarihli Vilayet Nizanmamesi byle bir kurum bulunmuyordu. 1871 Nizamnmesi, deavii idareyi yeni bir kurum olarak dzenlemitir. dar davadan sz edilmemektedir; idare davalar terimi kullanlmtr. Ancak dikkat edilirse, bu davalar, ra-y Devlet Nizamnmesindeki hkmet ile ehas beyninde olan deaviden farkl olarak idarenin taraf olduu her davay anlatmamaktadr. Maddede saylan dier uyumazlklarn yansra, konumuz balamnda, "halkn hkmet grevlileri aleyhindeki ikayetleri oluturmaktadr idare davalarn. Tara meclislerinde birikmi olan, idare aleyhindeki ikayetleri dinleme deneyimi, 1871 Nizamnmesi ile kurumsallatrlmtr. Bu, idarenin taraf olduu herhangi bir uyumazla ilikin bir dava deil, idare aleyhindeki ikayetin deerlendirilmesidir. Bir mahkemenin yapt yarglama ve tipik bir dava szkonusu deildir. Nitekim Nizamnmenin, Mukaddimesinde de, bu nizamnamedeki dzenlemelerin, mahkemelerle ilgili olmad, nizamiye mahkemelerinin zel bir nizamnameye tabi olduu, burada sadece idarenin rgtlenmesi, grevleri ve ileyiinin dzenlenmi olduu belirtilmi400

Maddenin tam metni: Ksm Sani, Deavii dare Beyanndandr. 78. madde: Meclisi idarei vilyetin, deavi-i idarece vezaifi memuresi, evvel memurini vilyetin memuriyetlerince vuku bulacak thmetlerine mterettip istintak ve muhakemat, nizamnamei mahsus ahkmna tevfikan ryet ve icra etmek, saniyen ehalinin memurini hkmet aleyhinde vaki olacak ikyatyla kendi beyinlerinde teklifin sureti taksiminden dolay zuhur edecek mnazaat, rabian hkmetle efrad beyninde emvali miriye iltizamatna ve mukavelt saireye dair olan deaviyi ryet eylemek hususlarndan ibarettir. Nizamnamenin metni iin bkz. dare Dergisi, yl 22, Eyll-Ekim 1951, sy.212, s.85-115

160

tir. Bu yapnn, tarada yerletirilmeye allan yarg idare ayrlnn (tefrik-i mesalihin) ileri bir aamas olarak kurulmu olduu unutulmamaldr. Yani, her ne kadar isminde deavi kelimesi gese de, deavi-i idare, tipik bir davay anlatmamakta, idare meclisi, bir mahkeme olmamakta ve idare aleyhindeki ikayetlerin ryet edilmesi de bir yarglama olarak dnlmemektedir. Bu durumda, ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinde, Muhakemet Dairesinin grevlerinin belirlenmesi vesilesiyle ieriklendirilen hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi kavram farkl bir anlam kazanmaktadr: dare hakkndaki ikayetlerin karara balanmas. 401 Bunu, Muhakemat Dairesinin grevleri dzenlenirken hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek kavramnn belirginletirilmesi olarak deerlendirilebileceimiz gibi, ra-y Devletin yarglama ilevlerinden arndrlmas yolunda bir adm olarak da deerlendirebiliriz. ray Devlet Nizamnme-i Dahilisinin gerekesi, ikinci seenei desteklemektedir. Gerekede, idari dairelerin ayn zamanda yarglama yapmasnn tefrik-i mesalih usul ile yani adliye ile idarenin ayrlmas ilkesi ile badamad, bu sorunun ayr bir muhakemat dairesi kurularak giderildii belirtilmitir. Sadaretten yazlan arz tezkeresinde, ra-y Devletin yargsal ilevi aka vurgulanmakta, yargsal ilerin rann idari ilerinden ayrlmas gerektii sonucuna varlmaktadr: ra-y Devlete verilen ilerden nemli bir ksmn oluturan hkmet ile kiiler arasndaki davalarn grlmesi ve devlet memurlarnn grevlerine aykr hareket edenlerin yarglanmas ileri ra-y Devlete bir tr mahkeme yetkisi vermektedir. Buna ramen, Nizamnmenin drdnc maddesinde, hkmet ile kiiler arasndaki davalarn ilgili olduu dairelerde grlecei ve memur yarglamas ile temyiz davalarnn da adliye dairesinde grlecei dzenlenmitir. Szkonusu davalarn, farkl ve idarenin ileri ile kark biimde grlmesi hukuk ilerinin idare ilerinden tamamen ayrlmasna ilikin adaletli kurala uygun deildir. Hukuki ilerin, idarenin ilerinden tamamen ayrlmasn ngren ilkeyi hayata geirebilmek iin ra-y Devlet iinde yeni bir rgtlenmeye gidilmitir. Devlete ait dava ve yarglamalar grmek zere, Dahiliye Dairesine katlacak Maarif Dairesinin yerine bir Muhakemat Dairesi kurulmas uygun grlmtr. 402
401

402

Greli ise, muhakemat dairesinin vezaifi meyannda muharrer olan davalarn bugnk kullandmz mnda idar davalara matuf olduunu ileri srmektedir. Greli, Devlet ras, s.20 ra-y Devlete muhavvel olan umurun bir ksm mhimmi Hkmet ile ehas beyninde tekevvn eden devainin fasl ve ryeti ve memurini devletten veazifei mrettebelerinde hilaf kanun hareket edenlerin icray muhakemeleri maddesi olup bu cihetle ra-y Devletin vezaifi asliyesi iinde bir nevi mahkeme selhiyeti dahi olduu halde zikrolunan nizamnamei esasinin dr-

161

Hkmet ile kiiler arasndaki davalar grmek, memurlar yarglamak ve temyiz davalarna bakmak ra-y Devlet'teki adli iler olarak deerlendirilmi ve ra-y Devletin dier ileri ile karmamas iin ayr bir Muhakemat Dairesi kurulmutur. Yukarda, Muhakemat Dairesinin grevleri dzenlenirken hkmet ile kiiler arasndaki davalar kavramna farkl bir anlam yklendiini belirtmitik. Yani ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisi ile iki ey yaplmtr. ra-y Devletin adli olarak nitelenebilecek ileri iin uzman bir daire kurulmu ve Hkmet ile kiiler arasndaki davalara farkl bir anlam yklenmeye allmtr. ra-y Devlet Hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevine ilikin u sylenebilir; bu deiiklikten sonra elimizde bir, ray Devlet Nizamnmesinde yer alan ve dz anlamyla, idarenin taraf olduu her trl davay kapsayan hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek hkm ve iki, bu hkmn ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinde, idare aleyhindeki ikayetleri inceleyip karara balamak biiminde anlamlandrlmas bulunmaktadr. nemli olarak belirtelim, bu dzenlemeler, mevzuu ve meri metinlerde hep varln srdrmtr. ra-y Devletin, ele aldmz bu iki kurucu dzenlemesinden sonra birok deiiklik geirdiini biliyoruz. Btn bu sre boyunca, ra-y Devlet Nizamnmesindeki bu hkm varln korumutur. Ancak, ra-y Devletin, idarenin taraf olduu herhangi bir davay grmek ilevi ortadan kalkm ve ra-y Devletin muhakeme yapt adli nitelikte ii olarak memur yarglamas kalmtr. Bunun yansra, hibir zaman muhakeme nitelii verilemeyen/tamayan, halkn hkmet memurlar aleyhinde yaptklar ikayetler hakknda karar vermek veya bu konularda vilayet idare meclislerinde verilen kararlar istinafen inceleme ilevi, kurucu nizamnamelerden sonra yaplan deiikliklerde kimi zaman grlmese de, hep varln srdrmtr. Burada bir parantez ap, hkmet ile kiiler arasndaki davalar hkmnn neden ayr bir uyumazlk trn anlatmadna ksaca deinelim. Taraflarn niteliklerinin farkll, dava konusu uyumazln niteliini deitirmek iin tek bana yeterli deildir. Burada, uyumazln taraflarndan birinin idare olmas, uyumazl zecek yarg dzeninin deidnc maddesi hkmnce ehas ile idare arasnda tahadds eden davalar mteallik olduklar devairde ve memurin muhakemeleri ile temyizi deav hakknda idare ile mahakim beyninde tekevvn eden ihtilafat dahi adliye dairesinde ryet ve fasolunmakta olup deavii mebhusenin yle mteferrik ve umuru idare ile kark surette ruyeti ise ahkm hukukiyenin idare ilerinden bilklliye tefriki hakknda mukarrer olan esas adaletkarine muvafk olamad[ndan] ra-y Devlete ait muhakemat ve deavinin meri ryeti olmak sfatyla Dahiliye Dairesine kalbolunacak Maarif Dairesinin yerine Muhakemat Dairesi nvanyla bir daire tekil edilmesi tensip olunarak ..., Ibid., s.13

162

mesi iin yeterli grlmtr. Bu niteleme, dneme ait mevzuat ve ray Devletin konuya ilikin bir kararyla da desteklenmektedir. Nitekim ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinde de Muhakemat Dairesinin yarglama usul dzenlenirken davalar, ceza davalar ve adi davalar (deavi-yi adiye) olarak ayrlmtr. (rn. adi davalarda ekseriyetle karar alnrken ceza davalarnda ittifakla karar alnacaktr). Hkmet ile kiiler arasndaki davalar deyimi ile ayr idari uyumazlklarn kastedilmedii, Divan- Ahkm- Adliye Nizamnmesinden de anlalmaktadr. Grelinin aktardna gre, Divan Ahkm Adliye Dahili Nizamnmesinin ikinci maddesinde, Divan Ahkm Adliyenin grecei, kiiler arasndaki nizami (yani eri mahkemelere ait olmayan -OK) davalardan, konusu hkmet ile kiiler arasndaki bir uyumazla ilikin olan davalarn ra-y Devlete gnderilecei dzenlenmitir. 403 Bu bir idari dava deildir. Taraflardan birinin idare olduu davadr szkonusu olan. ra-y Devlet ile Divn- Ahkm- Adlye arasnda yaanan grev karkln gidermek zere, ra-y Devlete bir dzenleme kaleme alnm ve bu 6 Rebilevvel 1286 (1870) tarihli rade-i Seniyye olarak kabul edilmitir. Szkonusu rade-i Seniyye incelendiinde de grlmektedir ki, o dnem iin, uyumazlk konusu yaplan idarenin faaliyetinin kamu hizmetine ilikin olmas veya kamu gc kullanmyla ilikili bulunmas gibi bir zellik belirleyici deildir. Tarafn idare olmas, hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi kavramn vermektedir. Hkmet ile kiiler arasndaki davalar kavramnn yaratt belirsizlii akla kavuturmak iin karlan szkonusu rade-i Seniyeye gre, ... devairi idare ile ehas beyninde tekevvn eden devaii hukukiyenin devlet gerek mddei olsun gerek mddeaaleyh olsun umumen ray Devlette hal ve faslolunmas lzm gel[ir]. 404 Buna gre, devlet daireleri ile kiiler arasnda ortaya kan hukuk davalar, devlet, daval da davac da olsa ra-y Devlet tarafndan grlecektir. Hukuki uyumazlklar arasnda bir fark yaratlmamaktadr. Uyumazln nitelii ayn kalsa bile tarafn idare olmas, yarg yerini farkllatrmaktadr. dari davadan deil, idareye ilikin davalardan sz edilebilir. Bir yanda, idarenin taraf olduu her trl davay ra-y Devlete tama imkan veren ra-y Devlet Nizamnmesinin hkm, te yanda bu grevi, idare aleyhindeki ikayetleri grmek olarak yeniden anlamlandran ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisi hkm. ki hkm de varln yan
403

404

Divan Ahkm Adliyenin nizamnamei esasisinin ikinci maddesinde Divan Ahkam Adliyenin vezaifi tdat olunduu srada Divan Ahkm Adliye ahseyn beyninde ryet eyledii devaii nizamiyeden bir davann neticesi ahs ile hkmet beyninde bir iddiaya taallk ederse o dvay ray Devlete naklettirecei tasrih edilmitir., Ibid., s.19 Yzyl Boyunca Dantay,.s.74

163

yana srdrmtr. darenin yargsal denetiminin tarihsel evriminde, birinci hkmn uygulanmas deil de, ikinci hkmn uygulanmas belirleyici olmutur. Birincisi, nitelii farkl bir uyumazla atf yapmazken, ikincisi nitelii farkl bir uyumazl anlatma potansiyeli tamaktadr (Dikkat edilirse burada dava deil, uyumazlk [different] terimini kullanyoruz.). Hatrlanaca zere, ra-y Devlet Dahili Nizamnmesi tarafndan, 29 evval 1287 9 Knunusani 1286 (1870) tarihli dare-i Umumiye-i Vilyat Nizamnmesinin deavi-i idareyi dzenleyen 78. maddesi ile ra-y Devletin ba kurulmutu. Bu balant, tm Osmanl dneminde srm ve 1913 tarihinde dare-i Umumiye-i Vilyat Kanununa girmitir: 405 Vilyetin uabat idaresinden ittihaz olunan mukarrerat aleyhine alkadaran tarafndan vuku bulan itirazat, meclis-i idare-i vilyete tetkik olunur. Meclis-i idare-i vilyetin mukarreratnn mercii tetkiki ra-y Devlettir (m.67). Tarih, Cumhuriyet idare hukukularnn ra-y Devletin idari yarg konusunda hibir grevinin kalmad saptamasna konu olan dnemdir. Tam da bu dnemde, idarenin yargsal denetimi evriminde uzunca bir sredir yaanan bir evrenin, idare aleyhinde bireylerin ikayetlerini denetleyen, greli olarak idarenin dnda ve kurumsal bir yapnn bulunduu evrenin hukuksal yaps belirginletirilerek salamlatrlmaktadr. 1918 ylnda, ra-y Devletin rgtlenmesi ve grevlerinde deiiklik yapmak zere yine ra-y Devlet tarafndan bir kanun tasars hazrlanmtr. ra-y Devlet tarafndan yazlan tasar gerekesi, kurumun geirdii tarihi dnmlere ilikin nemli bilgiler sunmaktadr. Gerekeyi incelediimizde, ra-y Devletin kuruluundan itibaren, idarenin denetlenmesi iin taradan itibaren kurulan yapnn iinde yer alarak bu yapy tamamlad ve idare aleyhindeki ikayetler hakknda karar verdii saptamasnn yapldn gryoruz. Ayrca gerekede, hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevinin ne anlama geldiine ve idare aleyhindeki ikayetleri/uyumazlklar zme grevinin bu grevden bamsz bir varla ve sreklilie sahip olduuna ilikin, nemli saptamalar bulunmaktadr: Kuruluunda ra-y Devletin her dairesinde ve sonradan muhakemat dairesinde grlen ve sonunda da Kanunu Esasnin 85. maddesiyle adliye mahkemelerine verilen hkmet ile kiiler arasnda doan davalar, hukuki tasarruflar ilgilendirmeleri nedeniyle hukuk davalardr. ra-y Devlet Kanununiyle (yani gerekesini okumakta olduumuz kanun tasars ile OK) dzenlenmesi gerekli grlen idare davalar, esas olarak idare tarafndan devlet hakimiyetine dayanlarak alnan kararlardan veya genel hizmetleri (kamu hizmetlerini OK) yerine getirmek iin imzalanan szlemelerden dolay idare ile haklarnn
405

dare-i Umumiye-i Vilyat Kanununun metni iin bkz. Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s.244

164

muhtel veya menfaatnn zarara uradn dnen fertler arasnda doan uyumazlklardr. Bu tr uyumazlklar, teden beri idare rgt iinde ve ra-y Devlette grlr ve zlr. nk idare ile adliyenin ayrl kural bunu gerektirir (ab.) 406 Adli davalardan farkl olduu aka ortaya konan idare davasnn teden beri idare iinde ve ra-y Devlette grld saptamas yapldktan sonra, bu tip davalarn o tarihe kadar ra-y Devlet iinde nasl rgtlendiine ilikin bilgiler de verilmektedir: dare davalar iin ra-y Devlette zel bir rgtlenme ve yarglama yntemi bulunmadndan yrrlkteki mevzuata gre szkonusu davalar, ilgilerine gre ra-y Devletin deiik dairelerinde ve idari biimde incelenip karara balanmaktadr. 407 Yani, idare aleyhindeki ikayetlerin incelenmesini ieren bu tr uyumazlklar, ra-y Devlet Muhakemat dairesine hasretmek ve onun kaderiyle bal olarak takip etmek doru olmayacaktr. Tarihiler ve idare hukukular bundan da te birey yapmaktadrlar. ra-y Devletin, idareyi denetleme ilevini, sadece ve sadece, hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevi zerinden kurmulardr. Bu grevin kaderini de ra-y Devlet Muhakemat Dairesi ile elemilerdir. 1876 Anayasas ile hkmet ile ehas beyninde olan davalarn umumi mahkemelere braklmas ve Muhakemat Dairesinin kimi dnemlerde kaldrlm olmasndan yola karak idarenin denetimsiz kald veya yarg birliine geildii eklinde yorumlar yapmlardr. Gerekede gze arpan nemli zelliklerden biri de modern idare hukuku teorisine ilikin verilerin kullanlm olmasdr. Gereke, idare davasn, gemiten farkl olarak, kendine zg nitelie sahip bir dava olarak tanmlamakta, bunun iin de Fransz idare hukukundaki kamu gc lt406

407

ptida taalkuna gre ra-y Devletin her dairesinde ve bilhare mnhasran muhakemat dairesinde ryet olunan ve nihayet Kanunu Esasnin seksen beinde maddesiyle mahakimi adliyeye verilen hkmet ile ehas beyninde mtehaddis deavi bunlar hukuku tasarrufiyeyi haiz bulunmalar itibariyle aralarnda tekevvn eden deaviyi hukukiyei adliyedir, ra-y Devlet Kanununiyle (yani gerekesini okumakta olduumuz kanun tasar ile OK) tanzimine lzum grlen deavii idare ki bihasebilesas idarei mlkiyece eczasndan bulunduu devletin hakimiyetine istinaden ittihaz olunan mukarrerattan yahut hidemat umumiyeyi ifaen aktedilen mukavelttan dolay idarei mlkiye ile hukukunu muhattel veyahut menafiini sektedir addeden efrad arasnda zuhur eden ihtilfat demektir. Bu nevi ihtilfat teden beri idarei mlkiye tekilt dahilinde ve nihayet ra-y Devlette hal ve fasledilir. nk idarei mlkiye ile idarei adliyenin ayrl bunu mstelzim(-dir). Greli, Devlet ras, s.34 Deavii idare iin ra-y Devlette tekilt mahsusa ve usul muhakeme olmadndan nizamat mevcude icabnca deavii mezkre taalkuna gre ra-y Devletin devairi muhtelifesinde ve idar ekilde tetkik ve ryet edilmekte olup ..., Ibid., s.34

165

n kullanmaktadr. Ayrca, ismi kullanlmam olsa da kendine zg nitelie sahip olan idare davalar iin modern iptal ve tam yarg davalar tanmna yakn bir tanm kullanlmtr. Mevzuatta da kullanlm olan deavi-i idare, 1918 tarihi itibariyle, idarenin denetiminin gelmi olduu evreye uygun olarak, yeniden anlamlandrlmakta ve modern anlama uygun biimde ieriklendirilmeye allmaktadr. karlmas dnlen ra-y Devlet Kanununda, artk deaviyi idare tabiri kullanlmas dnlmektedir. ncelediimiz bu Gereke de, idari yargnn tarihsel evriminde, ra-y Devletin hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevinden ziyade idare aleyhinde yaplan ikayetlerin incelenip karara balanmas grevinin etkili olduunu gstermektedir. Yukarda belirttiimiz gibi, idari yarg tarihine ilikin olarak yazanlar, ra-y Devletin idareyi denetleme ilevini hkmet ile ehas beyninde olan deaviyi ryet etmek grevi zerinden kurmular bu grevin kaderini de ra-y Devlet Muhakemat dairesi ile elemilerdir. ra-y Devlet rgtlenmesinin ok sayda deiiklik geirmesi, muhakemat dairesinin kaderinin salkl biimde saptanmasn gletirmektedir. ra-y Devlet rgtlenmesinin geirdii deiikleri konumuzla snrl olarak ele almamz yararl olacaktr. 3. ok Sayda Deiiklik, Denetimde Sreklilik Bu blmde, ra-y Devletin rgtlenmesindeki deiiklikler iin kronolojiler veya emalar vermeyeceiz. 408 Zira, bu almadaki amacmz ra-y Devletin kurum tarihini yazmak deildir. ra-y Devletin daireleri, birletirilerek, kaldrlarak, yeniden kurularak ve ismi deitirilerek defalarca deiiklie uratlmtr. 409 ra-y Devlete ilikin eitli kaynaklarda rgtlenme deiikleri aktarlrken farkl sayda deiiklik verilmektedir. Saylardaki bu belirsizliin yansra, deiikliklerin neler olduuna ilikin belirsizlikler de bulunmaktadr. 1918 tarihli ra-y Devlet Kanunu Tasla iin yine ra-y Devlet tarafndan hazrlanan Gerekede kurumun tarihesi de aktarlmaktadr.

408

409

Deiikliklere ilikin kronoloji iin bkz. Canatar, Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, s.136-137; ra-y Devlet dairelerindeki deiikliklerin emalatrlarak aktarlmas iin bkz. Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.22-32 Bu deiiklere ilikin ayrntl bir alma iin bkz. Canatar, Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, s.111-148; Ayca, ayn ynde Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.22-32; Bu iki kaynaa gre daha eksik bir aktarm iin bkz. Greli, Devlet ras, s.30-37

166

Kuruluundan 1918 tarihine kadar yaplan alt temel deiiklik 410 aktarldktan sonra, bir durum tespiti yaplmaktadr. Buna gre, btn bu deiikliklerden sonra bir karmaa hali szkonusudur: rgtlenme ve grevlerinde ardsra yaplan deiiklikler sonucunda ra-y Devlete ilikin dzenlemeler ok fazla dalm, yrrlkte olan ve olmayan unsurlar birbirine girmi olduundan bu dzenlemeler, mevcut rgtlenme ve grevlerini gerei gibi gstermemektedir... 411 ra-y Devletin rgtlenmesindeki deiiklikler 412
2.4.1868 (8 Zilhicce 1284): *Mlkiye, *Maarif, *Maliye ve Evkaf, *Adliye, *Nafia (+Ticaret+Ziraat) 5.4.1969 (22 Zilhicce 1285): *Dahiliye ve Maarif, *Maliye, *Adliye, *Nafia, *Muhakemat 10.2.1872 (30 Za. 1288): *Dahiliye (+Maarif+Maliye+Adliye+Nafia), *Tanzimat, *Muhakemat. 12.6.1872 (5 R. 1289): *Tanzimat. 3.8.1272 (28 Ca. 1289): *Dahiliye, *Tanzimat. 10.8.1272 (5 C. 1289): *Dahiliye (+Mlkiye+Maliye+Maarif), *Tanzimat (+Nafia), *Tedkik-i Muhasebat- Umumiye. ubat 1874 Mays 1876: *Dahiliye, *Tanzimat, *Muhakemat 23.12.1879 (6 Z.1293): *Dahiliye, *Tanzimat. 26.3.1877 (11 Ra. 1294): *Dahiliye, *Maliye, *Tanzimat, *Nafia. 17.4.1880 (7 Ca.1297): *Dahiliye, *Tanzimat, *Muhakemat. 19.9.1886 (20. Z. 1303): *Dahiliye, *Tanzimat, *Muhakemat (bidayet+istinaf+temyiz). 5.2.1894 (29 B. 1311): *Dahiliye, *Tanzimat, *Muhakemat (bidayet+istinaf+temyiz). 15.1.1897 (11 . 1314): *Mlkiye, *Tanzimat, *Maliye, *Mehakim-i dare (Bidayet+istinaf+temyiz). 12.8.1908 (14 B.1326): *Mlkiye-Tanzimat, *Maliye-Nafia, *Maarif, *Mehakim-i dare (Bidayet+istinaf+temyiz).

410 411

412

Bu say, Greli ve Mutafda onbir, Canatar-Bata onsekizdir. Tekilt ve vezaifde bu suretke alettaval vukua gelen tebeddl ve tahavvllerden dolay ra-y Devletin nizamat pek ziyade teettt etmi ve meri ve gayri meri cihetler birbirine karm olup bu nizamat ezcmle tekilt ve vezaifi hazray lykiyle gstermemekte .... Greli, Devlet ras, s.33 (Canatar, Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, s.136-138)de yer alan verilerden kk deiikliklerle aktarlmtr.

167

11.11.1909 (27 L. 1327): *Mlkiye, *Tanzimat, *MaliyeNafia- Maarif, *Mehakim-i dare (Bidayet+istinaf+temyiz). 22.10.1912 (11 Za. 1330): *Mlkiye-Maarif, *Tanzimat, *Maliye-Nafia, *Mehakim-i dare (Bidayet+istinaf+temyiz).

Konumuz bakmndan nemli olan, ra-y Devletin idarenin denetlenmesindeki grevinin btn bu deiiklikler boyunca varln srdrm olup olmaddr. Memur yarglamas hep Muhakemat Dairesinin (ve daha sonra ald biimle ra-y Devlet iindeki idare mahkemelerinin) grevleri iinde yer almtr. Bunun dnda, kanun ve nizamnamelerin uygulanmasn takip etme, aksaklklar ilgili yerlere bildirme, kendisine sorulan konularda gr bildirme ve kanunlar ve nizamnameleri yorumlama yetkilerinden oluan ve dolayl denetleme de diyebileceimiz grevi de hep var olmu ve zel bir daire tarafndan deil de, konuyla ilgili daire hangisi ise onun tarafndan yerine getirilmitir. Vilayet idare kurullarnn idare aleyhindeki ikayetler hakknda verdikleri kararlar istinafen incelenmek ve dorudan ra-y Devlete idare aleyhinde yaplan ikayetler hakknda karar vermek grevi ise ilke olarak Muhakemat Dairesince yerine getirilmitir. Ancak, Muhakemat Dairesine ilikin deiikliklerin takip edilmesi bu konuda kesin bir sonuca ulamamz gletirmektedir. Ayrca, ra-y Devlet kararlarnn incelenmesi, bu konularda, Dahiliye ve Tanzimat Dairelerinden kan kararlarn bulunduunu da gstermektedir. Bu belirsizlik, ra-y Devletin idarenin denetlenmesindeki ilevinin yarglama olarak kurulmadn, bir kez daha kantlamaktadr. Muhakemat Dairesinin hikayesi bize, hkmet ile kiiler arasndaki davalarla, idari davalarn kastedilmediini de gstermektedir. Bundan da nemlisi, ra-y Devletin bir mahkeme olarak kurgulanmadn, ray Devletin idarenin denetimini bir mahkeme olarak ve yarglayarak gerekletirmediini ortaya koymaktadr. Tefrik-i meslih uslnn belirginletirilmesi ve ra-y Devlet iindeki yarg grevinin enazndan tek bir dairede toplanmas iin, kuruluundan yaklak bir yl sonra, 23 Zilhicce 1285 (6 Nisan 1869) tarihinde, Muhakemat Dairesi oluturulmutur. Yeni kurulan bu Daire, 5 Rebilhir 1289 (1872) tarihli radei Seniyye ile, Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliyeye gnderilmitir. Ancak, ra-y Devletin muhakemat dairesiz kal ancak iki yl srm; 23 Muharrem 1291 (12 Mart 1874) tarihinde Muhakemat Dairesi, ra-y Devlet bnyesine dnmtr.

168

Muhakemat Dairesi, tefriki mesalih ilkesinin hayata geirilebilmesi iin oluturulmutur ve her ne kadar neden olarak tasarruf amacndan ve youn siyasi ekimelerden sz edilse de 413 bu Dairenin ra-y Devletten Meclis-i Vl-y Ahkm- Adliye gnderilmesi de ayn erevede dnlmelidir. 414 Nitekim ra-y Devlete dnen Muhakemat Dairesinin grevleri, artk zgn dzenlemeden farkl olarak yorumlanp uygulanacaktr. Muhakemat Dairesi, iki yl sonra geri geldii zaman, hangi grevleri stlenmi olduu tam olarak belli deildir. Kanmca bu tarihten sonra, artk, hkmet ile kiiler arasndaki davalar kavram, zgn geniliinde, yani idare ile bireyler arasndaki her trl dava eklinde anlalmamaktadr. Bu kavram, yukarda tarttmz zere, idare aleyhindeki ikayetlerin karara balanmasn anlatan idare davas ile memur yarglamasn anlatmaya balamtr. 11 Austos 1876 tarihli rade ile ra-y Devletin rgtlenme ve grevlerinde deiiklik yaplmtr. Bu dzenlemede de Muhakemat Dairesi, memur yarglamas grevinin yansra, memurlar ile sivil ahslarn, idari dairelerin (idarenin OK) muameleleri aleyhindeki ikayetlerini
413

414

ra-y Devletin tekilatndaki deiiklikler, kurumun i ihtiyalarndan ziyade, siyasal ekimelerce gdlendii sav ve incelediimiz dnemde Sadrazam Mahmud Nedimin, li-Fuat ynetiminde gerekletirilen reformlar geri gtrme araynn etkili olduu sylenebilir. Bkz. Davidson, Reform in the Ottoman Empire, s.282; Mahmut Nedim, 1871de byk vezir olduktan sonra, Mithat Paay destekleyenlerden kurtulmak iin, ra-y Devleti yeniden yaplandrmtr. ra-y Devletin geriye kalan yasamaya ilikin grevleri de bir sre sonra, Ahmet Cevdet Paa tarafndan bakanlk edilen ve Mahmut Nedimin adamlarndan oluan ve dorudan denetimi olan Islahat Komisyonu tarafndan stlenilmitir. Ancak, ksa bir sre sonra Mithat Paa tekrar Byk Vezir olunca, bu deiiklikleri kaldrarak, ra-y Devlete eski grevlerini vermitir. Bkz. Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.81 Resmi gereke 5 Rebilhir 1289 (1872) tarihli rade-i Seniyyeye ekli Meclisi Mahsusu Vkel mazbatasnda yer almaktadr. Bu mazbatada ra-y Devletin kendisinden beklenen amac gerekletiremedii ve grevlerini lykiyle temin edemedii bu nedenle de henz sar belie ibraz eyleyememi olduu saptamas yaplmaktadr. Bu tezkereye gre, ra-y Devlete verilen grevler yersizdir. Babalinin, sreli baz konularda evrak ra-y Devlete sevk etmesi ve daha sonra Meclisi Vkelaya gndermesi ii uzatmaktadr. Bir de idareye yarglanma konusunda bir zel usul uygulanmas yanltr. Tezkeredeki ifade ile erbab kabahat mansp ve rtbe ile istisna kabul edemez iken ra-y Devlet muhakematnn muhakemat umumiyeden tefrikiyle dahi her kaideye muvafk bulunmyan bir suretle beyhude itigal mevzuu bahis idiine ... . Bu gerekelerle, Muhakemat Dairesinin ... heyeti mntehibesiyle Divan Ahkm Adliye Nezaretine ilhakna karar verilmitir. Greli, Devlet ras, s.24

169

kabul etmek ve idari dairelerin kanun ve nizam hkmlerini ihlali halinde yapaca tahkikatn neticesini Sadarete bildirmekle de grevliydi. 415 Genel ynelim, 7 Zilhicce 1293 (1876) tarihli Kanunu Esas ile de benimsenmitir. Anayasann 54 ve 117. maddeleri ile, rade-i Seniyye zerine kanun tasarlarn hazrlamak ve devlet ynetimine ilikin kanunlarn yorumu konusunda ra-y Devlet yetkili klnmtr. Bununla birlikte Anayasann 85. maddesi ile ra-y Devletin yargsal grevi sona erdirilmitir. 85. maddeye gre, her dava ait olduu mahkemede ryet olunur. Ehas ile hkmet beynindeki dvalar dahi mehakimi umumiyeye aittir. Bu dzenleme de, ehas ile hkmet beynindeki dvalar ile idari davalarn kastedilmediini gstermektedir. Ortak hukuku ilgilendiren bir uyumazlk, taraflarndan biri idare diye, ra-y Devlete tanmayacaktr. Ama te yandan, ra-y Devlet, meclislerde verilen kararlarn incelemesini yapmakta, idare hakkndaki ikayetleri dinlemektedir. Evrim srmektedir. 20 Zilhicce 1303 (19 Eyll 1886) tarihli dzenleme ile ra-y Devlet Muhakemat Dairesinin grevinin memurlarn muhakemesine inhisar ettirildii kabul edilmektedir. 416 1887 ylnda da memur yarglamas iin, ray Devlet iinde bir bidayet heyeti oluturulmutur. 417 Hatta bu heyet, nce kendi iinde derecelendirilmi ve daha sonra ise, bunlar, ra-y Devlet iinde dereceli mahkemelere dntrlmtr. Bu tarihten sonra ra-y Devletin grevlerinin memur yarglamas ile snrland genel kabul gren gr olmakla birlikte, ra-y Devletin tekilat ve grevlerinde deiiklik getiren 2 Knunsni 1312 (1896) tarihli rade-i Seniyye ile kiilere, dorudan doruya ra-y Devlete bavurabilme imkan verilmitir. ra-y Devlet Mlkiye Dairesine, bireylerin idare aleyhinde yapacaklar ikayetleri incelenme yetkisi verilmektedir. ra-y Devletin slahna dair bu dzenlemeye gre, Mlkiye Dairesi dier grevlerinin yansra memurlar ve kiilerin, idare ilemleri aleyhindeki ikayetlerini ieren dilekeleri kabul etmeye ve idare tarafndan kanun ve nizamname hkmlerine aykr olarak yaplan iler ve ilemler hakknda, ilgili idareden ve dier yerlerden aratrma yaparak grme neticesinde grn tutanakla Sadarete bildirmee ve devlet iin nemi nedeniyle kendisine gnderilen zel konular grmeye yetkili klnmtr. 418 Yetki, Muhakemat Dairesine deil Mlkiye Dairesine verilmitir.
415

416

417 418

(BOA, DUT, 37-2/9-38)den aktaran, Canatar, Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, s.128 Canatar, Ba, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, s.130; Greli, ayn deiiklii farkl bir tarihle vermektedir. Greli, Devlet ras, s.27 Ibid. ... memurin ve efrad taraflarndan devairi idare muamelt aleyhine ikayeti havi verilecek arzuhalleri kabul etmee ve devairi idarece kavanin ve nizamat ahkmna muhalif vukuuna muttal olaca icraat ve muamelt devairi

170

dare aleyhindeki ikayetlerin incelenmesi bir yarglama olarak dnlmemektedir. Bu, bize idarenin yargsal denetiminin, muhakemattan evrilmediine, bir yarglama olarak kurulmadna ilikin bir kant daha sunmaktadr. Dzenlemenin nemi, bireylere idareyi, ra-y Devlete ikayet etme imkan vermi olmasdr. Zaten tarada kullanlan bu yetki imdi, taradaki denetim yapsn idare meclislerinin kararlarn istinafen grerek merkeziletirmi olan ra-y Devlete de tannmaktadr. ra-y Devlet, dorudan vatandalardan gelen dilekeleri kabul edebilecektir. Bu yeni dzenlemede, terminolojik yenilikler de bulunmaktadr. Bir kere, ikayeti havi arzuhal (ikayet ieren dileke) terimi kullanlmaktadr. Bavuru, zayf da olsa, belli bir biime balanarak kurumsallatrlmaktadr. Ayrca, ikayet konusu olarak devairi idare muamelatndan sz edilmektedir. Muamelat, muamele szcnn ouludur ve Osmanlca Szlkte ilk anlam, davran, nc anlam ise dairede yaplan kayt ve sairedir. Trke Szlkte ise ikinci anlam olarak ilem karl verilmektedir. 419 Artk, memur (yani kii) deil, idare ikayet konusudur. darenin genel bir oluu deil, muamelat, yani yapp ettikleri, davran veya ilemleri ikayet konusu olmaktadr. Bunun yansra, szkonusu yeni dzenlemede ikayeti havi arzuhal, idare muamelt gibi belirginlemeye balayan kavramlara bir de kavanin ve nizamat ahkmna muhalif icraat ve muamelt eklenmektedir. Kanuna aykr ilem ve eylemi hatrlatan bu anlatm, yeni bir kavram anlatmak zere kullanlmaktadr. Kt ve adaletsiz idare deil, belki de buna ek olarak, kanunlara uymayan idare anlatlmaktadr. Kendisi tarafndan konulmam kurallar iinde hareket etmek zorunda olan, bu snr at durumlarda, yine kendisi dnda yer alan bir yap tarafndan yaptrma uratlacak olan bir idare anlaynn olumakta olduunu gsteren bir aamay simgeleyen nemli deiiklikler szkonusudur. 1913 ylnda, memurlarn memuriyetlerini yerine getirirken ilemi olduklar sulardan dolay yarglanmalar adliye mahkemelerine devredilmitir. ra-y Devlete lzum ve meni muhakeme karar verme ilevi kalmaktadr. Artk yarglamay bir mahkeme gibi bizzat ra-y Devlet yapmamaktadr. Bu deiiklik, yarglama ilerinden ra-y Devletin arndrlmas iin son aamay temsil etmektedir.

419

aidesinden ve saireden icra edecei tahkikat zerine bilmzakere mtalatn ba mazbata makam sadarete bildirmee ve devlete ehemmiyeti cihetiyle kendisine havale olunacak mevadd mahsusay mzakere eylemeye ..., Aktaran, Ibid., s.29 Develliolu, Osmanlca-Trke Ansiklopedik Lgat; TDK Trke Szlk, Ankara, 1983.

171

Tarihsel evriminde, hkmet iinde yer alan ra-y Devlet, yarglama ilerinden arndrlrken bir yandan da ra-y Devletin idare zerindeki kurumsal denetimi davalama, yarglama, yolundadr. Btn bu deiiklikler, ra-y Devletin idarenin denetlenmesi ilevindeki srekliliine engel olmamtr. Szkonusu evrim, artk belli bir sreklilik ve gelimilie ulamtr. 1868 ylnda kurulan ra-y Devlet, 1922 ylna kadar yaamn srdrmtr. 16 Mart 1336 (1920) tarihinde stanbulun igalinden sonra da varln ve faaliyetini srdrmtr. Arivlerde 1922 ylna kadar kararlarna rastlanmaktadr. Bu dnemini, stanbul Hkmeti adlandrmasna gnderme ile stanbul ra-y Devleti olarak adlandrabiliriz. stanbul ra-y Devletinin hukuki varl, Trkiye Byk Millet Meclisinin 30.10.1338 (1922) tarih ve 307 sayl, Osmanl mparatorluunun inkraz bulup TBMM Hkmeti teekkl ettiine dair heyeti umumiye karar 420 ile sona ermitir. 4. Devair-i darece Kavanin ve Nizamat Ahkmna Muhalif Vukuuna Muttal Olaca craat ve Muamelt ... ra-y Devlet, ilevi zel ve uzmanlam bir yap olarak elbette idarenin dnda yer almaktadr. Buna karlk, ra-y Devletin idareye akl retme ve kanunlarn uygulanmasn takip etme grevleri onu, somut idari sorunlarda karar alma mekanizmasna dahil etmitir. Bu zelliiyle ray Devlet, adeta bir i denetim veya bir n denetim yapmaktadr. Kimi konularda idareler ra-y Devletten, karlalan idari sorunun zm iin gr istemekte, tutulacak yoldan hangisinin uygun olacan sormaktadr. Bunun dnda, idareler zellikle para ihtiyac gsteren ilerin yaplmas iin ra-y Devletten izin istemektedir. rnein, Sivas Meclis-i Umumisi, 1869 ylnda yapt toplantda, Sivasa bir saat uzaklktan getirilip emeler yaplan suyun ve Kepenek ve Behram Paa denilen suyollarnn zamanla bozulduu, baz yerlerde kt sularn kart, yaplan kefe gre 71066 kurua onarlabileceinin anlald, halkn bu paray karlayamayaca, ayrca Karahisar- arki suyollarnn da onarm iin 40000 kuru gerektii bunun ancak 15000 kuruunun iane olarak salanabilecei bildirilerek istekte bulunulmutu. Sadrazamlk bu istekleri grtkten sonra ra-y Devletten gr sorulmu ve ra-y Devlet, para salanmas ve benzeri sorunlarn zm iin nerilerde bulunmutur. 421 Ayrca, idareye ilikin btn nemli konularda ra-y Devlet devrededir. Nezaretler gnlk iler dndaki nemli btn konular, ra-y Devlete
420 421

3. Tertip Dstur, c.3, s.149 adrc, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentleri ... , s.266-267

172

danmak ve oradan gr almak zorundadr. Bunun sonucu olarak ray Devlet, idarenin zerinde gl ve srekli bir denetim imkanna sahip olmutur. Tayinler, aziller gibi personel ileri; yol, kpr, liman, demiryolu gibi altyap almalar; vergiler, gelir-giderlerin tesbiti gibi mali faaliyetler; imtiyaz, mukavelenme, kad ruhsatlar gibi ticari ve hukuki balantlar vs. tm idari faaliyetler bu yolla Sadarete denetim altnda tutulabiliyordu. 422 Denetim kapsamnda deerlendirilebilecek yetkilerinden biri de ra-y Devletin bte uygulanmasn inceleme yetkisidir. ra-y Devlet ikinci bakan ve her dairesinden birer ye, Devlet btesini inceleme yetkisine sahip mecliste bulunacaktr. Bu yetki, Nizamnmenin 2. maddesinin sonunda dzenlenmitir: ... her sene her daireden yaplan ve onun zerine umuru maliye Nezareti Celilesi tarafndan tanzim olunan varidat ve mesarifat btelerinin ve muhasebat- umumiye defterlerinin icray tetkikat hakknda itima eden meclis-i mahsusta ra-y Devletin reis-i sanileriyle her bir daire azasndan birer zat bulunacaktr. Bunun dnda, 28 Temmuz 1891 tarihinde ra-y Devlet bnyesinde Bb- li statistik Encmeni oluturulmutur. ye ra-y Devletten, birer ye de Dahiliye ve Hariciye Nezaretlerinden alnarak oluturulan Bb- li statistik Encmeni tara ynetiminin denetlenmesinin arac olarak kurulmutur. Buna gre, her vali ve mutasarrf, kendi blgesinde bir yl ierinde cereyan eden her trl gelimeyi yl sonunda rapor halinde bu Encmene bildirmek zorundadr. Bu Encmende toplanan bilgiler incelenip deerlendirilerek mazbatayla Sadarete bildirilir. 423 II. Abdlhamid devrinin karakteristik zelliini yanstan Bb- li statistik Encmenine II. Meruiyetten sonra artk rastlanmamaktadr. 424 Bireylerle devlet arasndaki davalar grme grevinin Anayasa tarafndan kaldrld dnemde de ra-y Devletin denetim ilevinde bir gerileme olmamtr. Hatta, 1896 tarihli Nizamnmede bu yetki belirginletirilmitir. 2 Knunsni 1312 (1896) tarihli rade-i Seniyye ile ra-y Devletin tekilat ve grevlerinde yeni bir dzenlemeye daha gidilmitir. Yargsal grevleri memur yarglamas ile snrlandrlan ra-y Devlete bu kez, vatandalarn idareye yaptklar ikayetlerin incelenmesi konusunda yetki verilmektedir. ra-y Devlet slahna dair bu kararnameye gre, Mlkiye Dairesi dier grevlerinin yansra memurlar ve kiiler tarafndan verilen idare ilemleri aleyhinde ikayetleri ieren dilekeleri kabul etmee ve idarenin kanunlara aykr olan iler ve ilemlerinden haberdar olduunda szkonusu ve ilgili idarelerde yapaca inceleme zerine g-

422 423 424

Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.37 (Nizmat Defteri 5, s.145-146)dan aktaran, Ibid., Ibid., s.60

173

rn yazl olarak Sadarete bildirmee ... yetkili klnmtr. 425 Bu deiiklik ile ra-y Devlete, zaten fiilen mevcut olan, idari iler aleyhine yaplacak ikayetleri kabul etme yetkisi aka verildii gibi bundan daha nemlisi, ikayet konusu iler hakknda ilgili idarede inceleme yapma ve varaca sonucu Sadarete bildirme yetkisi verilmitir. Bu yetki, ra-y Devlete idare zerinde gl bir denetim imkan vermektedir. Grev yapt tm bu sre boyunca ra-y Devlet, idari uygulamalara nezaret etmi, nemli idari uygulamalar iin ra-y Devletten gr sorulmu, onun gr zere hareket edilmitir. Bununla birlikte, yarg dnda braklarak yrtme iinde dnlen ra-y Devletin, yrtme ilerine mdahale etmesi de yasaklanmtr. Mdahale yasa ile neyin kastedildii pek de belli deildir. ra-y Devlet Nizamnmesinin drdnc maddesine gre, ... ra-y Devletin ...yrtme ilerine herhangi bir biimde karmaya hakk yoktur, fakat kanun ve nizamnamelerin tam olarak uygulanmasna nezaret etmeye ve kt uygulanma durumunda gereken yerlere durumu bildirmeye yetkilidir. 426 Bir yandan yrtme ilerine karamayaca belirtilirken te yandan kanunlar ve nizamnamelerin tam olarak uygulanmasn denetleme ve iyi uygulanmadklar zaman bu durumu gereken kiilere bildirme yetkisi verilmitir. ra-y Devletin, Tanzimatn gerek meyyidesi olarak nitelenen Meclis-i Vlnn ardllarndan olduunu dndmzde, maddedeki temel vurgunun son ksmda olduu sonucuna varabiliriz. darenin ileyiinin yeni kurallara uygunluunu veya baka bir anlatmla yeni kanunlarn uygulanmasn denetleme ilevini ra-y Devlet stlenmitir. Bu da, idare zerinde, aktif idare dnda yaplandrlan bir birim tarafndan yaplan denetimden baka birey deildir. Bu dzenlemenin, Franszlarn, 1624 Austos 1790 tarihli Yasasndaki, Yarg fonksiyonu, idari fonksiyondan ayrdr ve hep ayr kalacaktr; yarglar, herhangi bir ekilde idarenin ileyiini bozamaz, aksi davran sutur. hkmnden esinlenmi olduu dnlebilir. Ancak, bu hk425

426

Memurin ve efrad taraflarndan devairi idare muamelt aleyhine ikayeti havi verilecek arzuhalleri kabul etmee ve devairi idarece kavanin ve nizamat ahkmna muhalif vukuuna muttal olaca icraat ve muamelt devairi aidesinden ve saireden icra edecei tahkikat zerine bilmzakere mtalatn ba mazbata makam sadarete bildirmee..., Greli, Devlet ras, s.29 ... ra-y Devletin kendisine havale olunan hususatn mzakere ve tetkikine memuriyeti olarak icraat devair ve memurin mahsusasna ait bulunduu cihetle umuru icraiyeye bir gna mdahaleye hakk olmayp fakat kavanin ve nizamatn tamamii cereyanna nezarete ve adem-i hsn icralar takdirinde lazm gelenlere beyan- hale mezundur. Dstur 1, s.705; Yzyl Boyunca Dantay, s.68; Greli, Devlet ras, s.11

174

mn, mahkemeleri (veya bir baka deyile adliye mahkemelerini) hedef ald unutulmamaldr. ra-y Devlet ise, zaten bir yarg makam olarak kurgulanmamtr. Nizamnmede yer alan umr- icraiyeye bir gna mdahale edemez hkmnn, anlamnn ve amacnn belirsizlii bir yana, ra-y Devletin ilk yl faaliyet raporuna baktmzda, ra-y Devletin bizzat umr- icrayiyenin iinde olduunu, umr- icraiyeye ilikin kararlar aldn grmekteyiz. Nitekim bu zellik tarih boyunca srmtr. ra-y Devletin ilk yl raporunun ve bundan sonra gelen faaliyet raporlarnn incelenmesi, ra-y Devletin bir tanzimat hkmeti gibi, bir tanzimat meclisi gibi altn ve kendisini byle grdn gstermektedir. ra-y Devlet, kurulduu andan itibaren umr- icraiyeye ilikin kararlar aldn ilk yl raporunda aklamaktadr. Raporun yer ald, Takvim-i Vakayide ayn zamanda ra-y Devletin bir karar da yaymlanmtr. 427 Amasyadan Yozgata geen telgraf hattndan orum kazasna dahi bir hat ilave ve temdidine ilikin ra-y Devlet Nafia Dairesi karar ve bunun zerine karlan irade ilan edilmektedir. Telgraf hatlarnn uzatlmas bile ra-y Devletin kararn gerektirmektedir. ra-y Devletin, 23 Reblhr 1285 tarih ve 988 sayl Takvim-i Vakayide yaymlanan 428 ilk yl raporu, rann varlk nedeni anlatlarak balamaktadr. ra-y Devlet, devlet ve hkmetin usul-u idaresinde yaplacak tadilat ve slahat iin kurulmutur: kazaya-yi msellemedendir ki, tabiat- medeniyet terakkiyat- mtevaliye-yi daimi ve bu hal ise devlet ve hkmetin usul-u idaresince vakit be vakit bir takm tadilat ve slahata badidir. Medeniyetin srekli ilerlemesi gerei, devlet ve hkmetin ynetim biiminde zaman zaman deiiklikler ve dzeltmeler yaplmasn gerektirir. Raporda, dnm doal bir zorunluluk olarak kabul edilmektedir. lk cmledeki bu zorunluluk saptamas devam ettirilerek rann varlk nedenine gelinmitir: ... te bu kaide hkmnce idare-yi umur-u
427

428

23 Reblhr 1285 tarih ve 988 sayl Takvim-i Vakayide yer alan bu karar, Ksm Resmide ra-y Devlet bal ile verilmitir. Takvim-i Vakayi Ankarada Milli Ktphanede ve TBMM Ktphanesinde mevcuttur, ancak her iki ktphanedeki mikrofilmler de eksiktir. 1280 (1864) 1285 (1869) ile 1871-1876, 26.3.1307-14.11.1307 (1891) mikrofilm makaralar zerinde yaplan taramada, 5 Reblhr 1285, cumartesi tarih ve 980 sayl Takvim-i Vaka-yinin Ksm Resmi blmnde ilk kez ra-y Devlet balnn yer ald grlmtr. Balk altnda, Bursaya hastane yaplmasna ilikin karar verilmitir. Kararda ra-y Devlet, padiah iradesi karlmasn tavsiye etmektedir. ra-y Devlet kararlarna 1049 sayl (21 evval 1285) Takvim-i Vakayiden sonra rastlanlmamaktadr. Bu say ile ra-y Devletin ikinci yl raporunun yer ald 28 Muharrem 1287 tarihli 1218 says, Milli Ktphanede ve TBMM Ktphanesinde yer alan mikro filmlerde atlanmtr. lgili saylar, Milli Ktphanedeki mikro filme aktarlmam orijinalinden edinilmitir.

175

devleti usl ve fruunda icrasna lzum grlen icraatn hayyiz-i fiile sli yani devleti liyenin ittihaz eyledii kavaid-i cedide-yi siyasiyenin tevsii ile snuf-u teba-y hazret-i padiahn refah ve saadet ve servet ve mamuriyetini temin eder vesailin ikmali ve hayr akbeti ile tesis buyrulan ra-y Devlet.... ra-y Devlet deiiklikler ve dzeltmeler iin gerekli olan ilerin gerekletirilmesi, devletin yeni siyasi dzenin gelitirilmesi, padiahn uyruklarnn gnen, mutluluk, zenginlik ve bayndrl iin gerekli aralarn salanmas amacyla kurulmutur. Rapor, bu ama erevesinde rann grevlerini, nizamnamesindeki ayrntlar bir yana brakarak ksaca tanmlamaktadr: ... aleltlak rann vazifesi devlet ve memleketin istikmal-i esbab- intizamiyesinin mzakeresi olup onlara delalet edecek hususat dahi iktizalarna gre teemml ve mlahaza olunma (-s) ... idare-i umumiye-yi mlkiyenin muhta olduu baz kavaid ve usuln evvel be evvel mzakeresi ... . Devlet ve memleketin dzeni iin gerekli aralar gelitirmek iin almalarna balayan ra-y Devlet, acilen devlet idaresinin ihtiya duyduu kanunlar grmtr. lk yl grlen konular, Raporda mevad- mhimmenin balcalar ve olbabda icra olunan tetkikatn hlasalar unlardr, denilerek uzunca bir zetle aktarlmaktadr. Bunlarn incelenmesi, ra-y Devletin bir yasama organ gibi altn ve ayn zamanda hkmet etme ve hatta, organik olarak olmasa da idare etme ilevlerinin iinde bulunduunu gstermektedir: Grt konulardan ilki, kendisinin Nizamnme-i Dahilisidir. Ayrca, kendi nizamnamesinin yansra Divn- Ahkm- Adlye Nizamnmesi de ra-y Devlet tarafndan hazrlanmtr. Hukuk-u Adiye Usul Muhakeme Nizamnmesi, Ticaret Kanunnamesi deiiklii ve yeni mahkeme sisteminin ihtiyac olan usul kanunlar ra-y Devlet tarafndan kaleme alnmtr. Bunun dnda, ra-y Devlet devlet dairelerinin grev ve yetki derecelerini belirlemek iin almalar yapm, bir tasar kaleme almtr. Vilayet Nizamnmesi deiiklii iin Mlkiye Dairesinde bir komisyon kurmutur. Eitimin, maarif-i umumiyenin slah ve tahsil vastalarnn ikmali; stanbul zabtasnn ve belediyesinin iyiletirmesi; maden ve orman nizamnamelerinin dzeltilmesi iin almalar yapmtr. ra-y Devletin ilk yl raporu bir hkmet raporu gibi kaleme alnmtr. ra-y Devletin, 28 Muharrem 1287 tarih ve 1218 sayl Takvim-i Vakayide yaymlanan ikinci yl raporunda da benzer durum grlmektedir. Bu raporun incelenmesi de, ra-y Devletin hem bir yasama organ gibi altn hem de hkmet gibi devlet ynetiminin nemli konularnda kararlar aldn gstermektedir. Padiahn huzurunda okunan mazbatann sureti olan bu rapor, Padiahn iradesiyle belirlenen hkmet programna uygun almalar yapld belirtilerek balamaktadr. ra-y Devletin faaliyet konular ok eitli olmutur. Yeni kurulan mahkemelerin ileyi kurallarn belirleyen dzenlemeler yine ra-y Devletin almalar arasndadr. Kanunlarn tasnifi ve Osmanl tebaas-

176

nn konutuu dillere evrilmesi iin ra-y Devlette bir Tasnif Cemiyeti kurulmutur. Kuvva- umumiye-yi askeriyenin ve zel olarak da kuvva bahriyenin slah iin almalar yaplmtr. Bunlarn dnda, rapordaki srayla, fabrikalarn slah, yol yapm, haberleme, deniz yollar, stanbul Belediyesi ileri, cadde dzenlenmesi, tramvay imtiyaz, su kartlmas, kpr yapm, belediye kurulmas, vapur iletmecilii, ruhsat ve imtiyaz verilmesi, ekirgelerle sava, Selanike rhtm inas, llerin deitirilmesi, ormanlar, tersane, salk ileri, zabta ve igvenlik, tabiiyyet ve pasaport kanunlar, eitim, okul kurulmas, Mektebi Sultaninin birinci sene imtihann yaplmas ve Parise renci gnderilmesi konularnda ra-y Devlet kararlar alm, gr oluturmu, hukuksal dzenleme hazrlamtr. 1285 tarihli Takvim-i Vakayide yaymlanan ra-y Devlet kararlarnda da Tunada askeri binalara iki blok daha eklenmesi, asker kona onarm, 429 telgraf hatlarnn uzatlmas, hkmet kona ve mahkeme iin bina satn alnmas, 430 vilayetlerdeki tamir ileri 431 gibi konulara rastlanmaktadr. Yukarda belirttiimiz gibi ra-y Devlet salnmelerde, Bb- li Deviri arasnda sralanmtr. ra-y Devlet, rgtsel olarak aka yrtmenin iindedir. levsel olarak da danma greviyle, yrtmenin iinde yer almaktadr. ra-y Devlet Nizamnmesinin birinci maddesine gre, meslih-i ummiye-i mlkiyenin merkezi mzakeresi olmak zere ra-y Devlet namiyle bir meclis tekil olunmutur. Bu dzenleme, ra-y Devleti, lke ynetimine ilikin ilerin grlme merkezi olarak tanmlamtr. Ayrca, ra-y Devletin devlet ilerini grerek akl retmesi ilevine, vilayetlerde oluturulan temsili meclisleri de dahil edilmitir. Her sene vilayet merkezlerinde toplanan umumi meclisler, blgelerinde o yl uygulanacak slahatn programn zel bir komisyonla birlikte Dersaadete gnderirlerdi. Bu yelerle, ra-y Devletin ilgili dairesinden katlacak azalardan oluan heyetlerde bu konular mzakere edilerek karara balanrd. 432 Bu durum Nizamnmenin, ra-y Devletin grevlerinin sayld ikinci maddesinde aka dzenlenmitir: ... ve vilayet nizam iktizasnca beher sene merakizi vilayette itima- mecalis-i umumiyenin slahata dair tezekkr edecei mevadn mazbatasn her meclisin azay mevcudesinden mntehap ve iktizasna gre ve nihayet drt neferden

429 430 431

432

26 Recep 1285 tarih ve 1022 sayl Takvim-i Vakayi 7 aban 1285 tarih ve 1026 sayl Takvim-i Vakayi 11 aban 1285 tarih ve 1028 sayl Takvim-i Vakayi; Ayrca, Tuna Vilayetindeki hkmet konann tamiri karar. 20 aban 1285 tarih ve 1021 sayl Takvim-i Vakayi. Mutaf, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet, s.33

177

mrekkep olarak Dersaadete gtrecek olan komisyonlarn celbiyle mevad mezkureyi onlarla kararlatrmaya memurdur. ra-y Devletin hukuki kuruluu ile fiili arl arasnda ikincisi lehine bir dengesizlik bulunmaktadr. zellikle, uygulamada, ra-y Devletin yasalar ve nizamnameleri inceleme konusundaki rol ona, ngrlenden dah fazla bir arlk salamtr. Hukuksal yaps incelendiinde, ra-y Devletin nemli bir arla sahip olamayaca dnlebilir. yeleri Padiahn iradesi ile atanmakta ve onun rzas ile grevlerini srdrmektedir; kendiliinden harekete geememekte, ancak kendisine sunulan ileri inceleyebilmekte ve kararlar, ncelikle Meclis-i Vkelaya, oradan da Padiaha sunulmakta ve Padiahn iradesiyle geerlilik kazanabilmektedir. Bu zellikler, Cumhuriyet dnemi idare hukukularnca (ve tarihilerinin byk blmnce de) ra-y Devletin etkili bir kurum olarak varlk kazanamam olmasnn kant olarak sunulmutur. Shaw ise, ra-y Devlete verilen bu zayf statnn uygulamada tamamen gzard edildiini, ra-y Devletin zellikle, kendisinin hazrlad tasarlara dayanlarak karlan hukuksal dzenlemelerin uygulanmas iin hkmet birimlerini izleme yetkisini kullanarak nemli bir arlk kazandn savunmaktadr. 1868 ila 1876 yllar kaytlarn inceleyen Shaw, ra-y Devlet tarafndan hazrlanan veya incelenen tm dzenlemelerin ok az deiiklikle kabul edildiini saptamaktadr. 433 Osmanl Arivlerinde, dosya girileri zerinden bir tarama yapldnda bile, ra-y Devletin idarenin denetlenmesi ilevindeki roln gsterebilecek rneklere rastlanmaktadr. Katalog girilerinde yer alan zet bilgilerden idarenin yargsal denetimi evriminde ra-y Devletin yerini gsteren rnekler aktarabiliriz. ra-y Devlet, idarenin ileyiinde dzenleyici olarak ilev grmektedir. ncelikle bu zelliini ortaya koyan kararlarna deinelim. rnein, ra-y Devletin kazalarda resmi protokol sras ile ilgili karar bile bulunmaktadr (1900). 434 Ayrca, 1910dan sonra, memur atamalarnda
433

434

Shaw, The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century ..., s. 77, 79; Ayrca, ra-y Devletin bir kez toplanp dald ve bir daha da toplanmad eletirilerine Shaw katlmyor. Bu gr, ra-y Devlet genel kurulunun toplanamam olmasna dayanmaktadr, ancak Tanzimat dnemi boyunca, ra-y Devlet, yasamasal ve ynetsel grevlerini, daireleri eliyle yerine getirmitir. Genel kurulun nadiren toplanmas, yabanclarn ve Osmanllarn tepkisini ekmi, ra-y Devletin etkisiz kald eletirisi yaplmtr. Gerekte, etken biimde almay srdrm, ok fazla byyen yasama etkinliini kolaylatrm ve yakn incelemeye alarak yrtme birimlerinin etkenliinin artna katk salamtr. Ibid. 17.B.1316, Dosya No.22, Gmlek No. 25, Fon Kodu: DG.TMIK.S.

178

ve memurlarn grevden alnmalarnda ra-y Devletin gr sorulmakta, oluru alnmaktadr. rnein, ra-y Devlet, bir kiinin polislikte istihdam edilemeyeceine, buna karlk baka devlet grevinde altrlabileceine karar vermitir (1914). 435 Bir baka rnekte, uygunsuz davranlarna ilikin kaytlar terkin olunan sivil komiser Abdurrahman ve sivil polis memuru Servet Efendiler hakknda ra-y Devlet tarafndan cevaz- istihdam karar verilmitir (1915). 436 Bir dier rnekte ise, kt idare ve aczinden dolay kayd silinen Aydn Komiser Muavini Mehmed Kamil Efendinin snfnn tenzil edilmesine karar verilmitir (1917). 437 ra-y Devletin belediye btelerine ve idari birimlerin kurulmasna ilikin yetkileri de bulunmaktadr. Bu yetkileri de idare zerindeki dzenleyici roln desteklemektedir. rnein, stanky, Midilli ve Limni Belediye dairelerine ait bteler, ra-y Devlet Maliye Dairesince incelenmi ve gerekli dzenlemeler yaplarak gnderilmitir (1905). 438 Yumurtalk nahiyesinin kazaya tahvili hakknda da ra-y Devlet tarafndan inceleme yaplmtr (1909). 439 ra-y Devlet, tabiiyyet konusunda da karar vermektedir. Musul ahalisinden ve tabiiyyet-i Osmaniyeden olup Marsilyada ikamet eden David Namenin bir daha memalik-i Osmaniyeye avdet etmemek artyla Fransa tabiiyetine girmesine ra-y Devlet kararyla ruhsat verilmitir (1913). 440 ra-y Devletin idare zerindeki dzenleyici yetkilerinin de genel anlamda denetim kapsamnda deerlendirilebileceini kabul ediyoruz. Bunun dnda, idarenin yargsal denetimi evriminde daha belirleyici olan ilevi, idare aleyhindeki ikayetleri incelemesidir. Dosya girileri zerinden yaptmz taramada ortaya kan rnekler, standart bir biim almasa da, ra-y Devletin idarenin ileyii hakkndaki ikayet, itiraz, ihbar, gr sorma veya tefti zerine ortaya kan her trl sorunu (mesalihi) zdn gstermektedir. Ayrca, tara meclisleri ile ra-y Devlet arasndaki balantnn yine standart bir biim kazanmam olsa da iler ve ilek halde olduu grlmektedir. ra-y Devlete idare ve idareciler hakknda her trl ikayet gelmektedir. 1880 ylnda, Tikve Kaymakamlndan haksz yere azledildiini dnen Halil Stk Efendi, vilayet meclisinde karara itiraz etmi ve vilayet

435 436 437 438 439 440

19.S.1330, Dosya No:8, Gmlek.23, Fon Kodu: DH.EUM.MEM. 27.Za.1331, Dosya No:38, Gmlek No:76, Fon Kodu:DH.EUM.MEM. 21.Za.1333, Dosya No:69, Gmlek No:36, Fon Kodu: DH.EUM.MEM. 28.B.1321, Dosya No:49, Gmlek No:32, Fon Kodu:DH.TMIK.S. 9..1325, Dosya No:69, Gmlek No:61, Fon Kodu:DH.TMIK.S. 11.B.1329, Dosya No:61/-1, Gmlek No:12, Fon Kodu:DH.D.

179

meclisinin kararna kar da ra-y Devlete bavurmutur. ra-y Devlet, vilayetten evrakn getirtilmesine karar vermitir. 441 Cebel-i Bereket sabk Mutasarrf Abdlkadir Kemali Efendi, Adana Valisi tarafndan hak etmedii bir muameleye maruz kald ikayetinde bulunmutur (1881). 442 Bitlis Vilayeti dare Meclisi Ticaret ve Bidayet Mahkemeleri reisleriyle azalarnn senelerden beri deitirilmedii ahali tarafndan ra-y Devlete ikayet edilmitir (1882). 443 Badatl Haydarizade Dervi Efendi, tapulu arazisindeki mahsule el koyup sattn iddia ettii Altnc Ordu mirlivalarndan Kazm Paa hakkndaki arzuhalinin Badat vilayetince savsaklandndan yaknm ve konuyu ra-y Devlete ikayet etmitir. ra-y Devlet, bu konuda daha nce ra-y Devlet Dahiliye Dairesince hazrlanp gnderilen mazbatalar uyarnca ilem yaplmasna karar vermitir (1887). 444 ra-y Devlete ikayetler kiiler tarafndan yapld gibi, gruplardan da ikayetler geldii grlmektedir: Hama Sanca Mahkeme-i eriyesindeki grevlilerin yapt suiistimallerden dolay eraf ra-y Devlete ikayette bulunmutur (1895). 445 Kanuna veya nizama aykrlk deil, kt idare veya hakszlklar ikayet edilmektedir. rnein, Adalar Kaymakamnn makamna uygun davranmad veya Musul Evkaf muhasebecisinin gayr- meru hareket ve davranlar ikayet konusu edilerek grevden alnmalar istenilmitir (1896). 446 Yneticilerin milletlere kar kt muamelesi de ikayet konusu olabilmektedir: Kurunlu karyesi Rum papazlar ve muhtarlar, Gemlik Kaymakam Said Beyin Rumlara kar mezalim ve hakarette bulunduu ikayeti zerine ra-y Devlet, konunun gnderilecek memurlarla incelettirilip sorumlular hakknda ceza verilmesi karar almtr (1896). 447 ra-y Devlet yesi aleyhinde ikayete de rastlanlmaktadr: Yanya vilayeti valilii, ra-y Devlet azas smail Kemal Beyi, vilayetin icraatna mdahale ettii iin ra-y Devlete telgraf ekerek ikayet etmitir (1901). 448

441 442 443 444 445 446 447 448

8..1296, Dosya No. 1326, Gmlek No:31, Fon Kodu: DH.MKT 14.M.1297, Dosya No:1328, Gmlek No:104, Fon Kodu: DH.MKT. 28.Za.1298, Dosya No:168, Gmlek No:100, Fon Kodu: Y..A...HUS. 29.Z.1303, Dosya No:1368, Gmlek No:69, Fon Kodu:DH.MKT 17.Za.1311, Dosya No:96, Gmlek No:20, Fon Kodu: Y..MTV. 21.R.1312, Dosya No:106, Gmlek No:124, Fon Kodu: Y..MTV. 24.B.1312, Dosya No:33, Gmlek No: 1312/B-128, Fon Kodu: .HUS. 13.B.1317, Dosya No: 78, Gmlek No: 1317/B-44, Fon Kodu: .HUS.

180

Hakknda ikayet bulunan grevlilerin yerine ra-y Devlet tarafndan baka atama nerisi yapld da grlmektedir. rnein, hakknda ikayet bulunan Krehir Mutasarrf Ali Beyin yerine, Merkez Mutasarrf Mahmud Beyin atanmas uygun grlmtr (1885). 449 Hakknda ikayette bulunan grevliler hakknda azil karar verilebilmektedir. Isparta Mutasarrf hakkndaki ikayetten dolay azledilmitir (1893). 450 ra-y Devlet, kendisine gelen ikayetler veya talepler zerine, neyin hukuka uygun olduu veya daha dorusu neyin caiz olduuna karar vermektedir. rnein, ra-y Devlet mekatib-i ecnebiye-i hususiye talebesinin askerlik hizmetinden istisnalarnn caiz olmadna karar vermitir (1912). 451 darenin yapaca nemli faaliyetler iin ra-y Devletin kararnn bulunmas gerekmektedir. rnein, Dahiliye Nezareti, Taoz Kaymakamlnca hususi muharebat iin tesisine teebbs edilen telefon hatt iin henz ra-y Devlete karar alnmadndan bu faaliyetin gayr- caiz olduuna karar vermitir (1914). 452 zellikle, 1910dan sonraki kararlar, idare hukukularnn aksi saptamalarna karn ra-y Devletin idare zerindeki denetiminin srdn gstermektedir. rnein, Manolaki Heci Perodromos, tabiiyyet ihtilali bahanesiyle Defter-i Hakani daresince iflik ve emvaline mdahale edildii iddiasyla Bodrumdan telgraf ekmi, Dahiliye nezareti, bu konuda ra-y Devletin karar gereince muamele olunmasna karar vermitir (1912). 453 ra-y Devlet tarafndan, Pravite kazasna bal Poplen Kyndeki ahalinin ihtiyalar iin mnasib orman ve bataklklarn tefriki gerektiine karar verilmi, bu karar Dahiliye nezareti tarafndan gereinin yaplmas iin ilgili yere gnderilmitir (1913). 454 Fiyat belirleme kararlarnn denetimi de yaplan itirazlar zerine ra-y Devlete gerekletirilmektedir. Selanik Bira Fabrikasnn mamlatna takdir olunan fiyata, fabrika direktrnce yaplan itiraz, incelenmesi iin ra-y Devlete gnderilmitir (1913). 455 ra-y Devlet, vilayet idare meclislerinin kararlar hakknda da karar vermektedir. rnein, 1326 senesinde imal olunan raklara Adana Meclis-i idaresince kilo bana drt kuru fiyat takdirine ilikin karar, ra-y Devlet Maliye, Maarif ve Nafia Dairesince onaylanmtr. 456 Bir dier
449 450 451 452 453 454 455 456

1..1301, Dosya No: 1344, Gmlek No:61, Fon Kodu: DH.MKT. 9.S.1306, Dosya No:1554, Gmlek No:54, Fon Kodu: DH.MKT. 24.N.1328, Dosya No:21/-1, Gmlek No:3, Fon Kodu:DH.D. 18.S.1330, Dosya No:38/-1, Gmlek No:66, Fon Kodu:DH.D. 21.L.1328, Dosya No:61/-1, Gmlek No:3, Fon Kodu:DH.D. 15.R.1329, Dosya No:105/-1, Gmlek No:17, Fon Kodu:DH.D. 3.Z.1329, Doya No:70/-1, Gmlek No:28, Fon Kodu:DH.D. 24.Z.1328, Doya No:70/-1, Gmlek No:7, Fon Kodu:DH.D.

181

rnekte ise, Yafa kazasnn vankara karyesinde imal edilen araplar iin meclis-i idarece verilen fiyat takdirinin incelenmesi iin Albert Anin tarafndan verilen arzuhal ra-y Devlete gnderilmitir (1914). 457 Ermeni cemaati adna kaytl iki kahvehanenin altnda camiye yaknlndan dolay mskirat satlmamas iin nizamnameye uygun olarak Bursa idare meclisince verilen karar ra-y Devlete de uygun grlmtr (1916). 458 Usul ve kanuna aykrlk, idare meclislerinin kararlarna itiraz nedenlerindendir. rnein, Merciun kazas Matla karyesinde Sehhamssaa denilen arazi hakknda Beyrut ve Merciun Meclis-i darelerince verilen kararn muayir-i usul ve nizam olduu iddias ile Dahiliye nezaretine gnderilen evrak ra-y Devlete havale edilmitir (1913). 459 dare meclislerinin kararlarna kar ahaliden de talep gelebilmektedir. rnein, Selanikte Sabri Paa Caddesinin ikinci defa geniletilmesinin Belediye Meclisi ounluunun kararna mstenit olduu ynndeki Meclis-i dare-i Vilayet grnn yanl bir deerlendirmeye dayandndan bahisle halk tarafndan konunun ra-y Devlete havale edilmesi istenilmitir (1914). 460 dare meclisi kararlarna bireysel itirazlar/ikayetler de yaplabilmektedir. rnein, Kudsn Davud (A.S.) Kaps yaknnda ina ettii alt gz dkkannn liva meclisince kapatlmasna itiraz eden Abdullah edDevarinin arzuhali ve ilgili meclis karar tetkiki iin ra-y Devlete havale edilmitir (1914). 461 Vergilere ilikin itirazlar da bulunmaktadr. Halis el-Garbi Mukaatasnn 1326 senesi eltik haslatna ait rn bir katnn kendilerinden tahsili hakkndaki kararn ra-y Devlete tetkiki talebini havi Abdlhamid ve arkadalarnn arzuhalleri ra-y Devlete havale edilmitir (1915). 462 Bir baka olayda da arazi sahibi olmadklar halde kendilerinden vergi tarh ve tahsiline karar verilmesi zerine kiilerin sunduu layiha-y itiraz ra-y Devlete havale edilmitir (1915). 463 Dra Sanca Muhasebe daresince hukuk- vakfiyesinin inendiini iddia eden eyh Abdurrahmann evrak ra-y Devlete incelenmitir (1916). 464 Vilayet meclisleri kararlarnn ra-y Devlet tarafndan nakz edildii (bozulduu) da grlmektedir. ekirge yumurtalarnn imhasnda grevli
457 458 459 460 461 462 463 464

9..1330, Dosya No:146/-1, Gmlek No:12, Fon Kodu:DH.D. 8.B.1332, Dosya No:70/2, Gmlek No:70, Fon Kodu:DH.D. 3.Ra.1329, Dosya No:43/-1, Gmlek No:45, Fon Kodu:DH.D. 18.S.1330, Dosya No:38/-1, Gmlek NO:60, Fon Kodu:DH.D. 8.Ca.1330, Dosya No:38/-2, Gmlek No:17, Fon Kodu:DH.D. 2..1331, Dosya No:182, Gmlek No:9, Fon Kodu:DH.D. 27.Ra.1331, Dosya No:54/2, Gmlek No:42, Fon Kodu:DH.D. 13.S.1332, Dosya No:34, Gmlek No:88, Fon Kodu:DH.D.

182

memurlara verilecek harcrah hesaplanmasnda maalarn yarsnn esas alnmasna dair Aydn Vilayeti Meclis-i Umumisi karar, ra-y Devlete Harcrah Kararnamesine aykr bulunarak nakz edilmitir (1915). 465 5. Ol babda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir ... ra-y Devlet, Sadarete baldr. Burada nemli olan zellik, ra-y Devlete bavuru yntemidir. Devlet iinden gelen talepler dorudan doruya ra-y Devlet nne getirilemez. Nezaret ve vilayetlerden gelen talepler ncelikle Sadarete gnderilir, Sadaret tarafndan da ra-y Devlete havale olunur. 8 Zilhicce 1284 tarihli ra-y Devlet Nizamnmesinde rann grevlerini sayan 2. maddenin son ksmnda bu aka dzenlemitir. Grevler sayldktan sonra ... ibu umur ve mesalihin cmlesi usul vehile makam- Sadaretten havale olunub kararlar da bmazbata oraya bildirilecektir. 466 Bu dolayl yapya karlk ra-y Devletin, kendisine havale olunmu, yani onun nne gelmi bir i hakknda dorudan dileke kabul etme yetkisi bulunmaktadr. 1286 tarihli Nizamnme-i Dahilinin 24. maddesine gre, Bir maslahatn ra-y Devlette mzakeresi mutlaka makam- Sadaret-i uzmdan havalaye muhta olduundan resmen havale buyrulmayan maslahat mzakare olunamaz. u kadar ki esasen ra-y Devlete havale olunan bir i hakknda dorudan doruya makam- riyasete verilen arzhaller kabul olunur. 467 Bu dolayl yap, 1896 tarihinde memurlar ve kiiler tarafndan verilen idare ilemleri aleyhinde ikayetleri ieren dilekeleri kabul etmek yetkisi ile, kararlarn aracsz aklama imkan verilmese de, enazndan ikayetleri dorudan kabul etme imkan tannarak yumuatlmtr. ra-y Devletin kararlar Sadaretin onayna ve Padiahn iradesine sunulmaktadr. ra-y Devlet, grevlerini yaparken nihai karar yetkisi yoktur. Sadaret ve Padiah iradelerinin karara eklenmesi gerekmektedir. ra-y Devlet Nizamnme-i Dahilisinin 8. maddesine gre, idare ilerine ilikin kararlar kesin olmad gibi muhakemat dairesinde davalar zerine verilen hkm ve kararlarn icras da Sadaret makamnn onayna ve Padiahn iradesine baldr. 468 dareye ilikin meselelerin hallinde ra-y Devletin iptal yetkisi bulunmamaktadr. Butlana yakn bir kavram olsa da, o dneme yabanc olan iptal yetkisinin bulunmamas doaldr. ra-y Devlet hukuka ve idarece
465 466 467 468

30.Za.1331, Dosya No:195, Gmlek No:12, Fon Kodu:DH.D. Dstur 1, s.704 Dstur 1., s.712 ra-y devletin nizamname-i esasisi hkmnce umur-u idareye dair olan kararlar kati olmad misullu muhakemat dairesinde deavi zerine lahik olan hkm ve kararlarn icras dahi makam- sadaret-i azamenin tasdikine ve irade-i seniye-i hazret-i padiahi suduruna menuttur.

183

doru olan, iyi olan belirterek ve karar yetkisinin padiahta olduunu sylerek karar vermektedir: Ol babda emr fermn hazret-i men lehlemrindir. Gnmz idare hukukular, Osmanl ra-y Devletinin iptal kararna rastlamay beklemilerdir. ptal karar bulamamak hep bir hayal krkl yaratmaktadr. Bir mahkemenin, idarenin bir ilemini yarglamas ve sonuncunda hukuka aykr olduuna hkmederek verdii kararla o ilemi hukuk dzeninden silmesi anlamnda bir iptal yetkisi elbette bulunmamaktadr. Aklamaya altmz zere ra-y Devlet bir yarglama makam olarak kurgulanmamtr. Bununla birlikte kurumsal olarak, ileyen idarenin dnda ve hatta onun zerindedir. Ayrca, idarenin ilemini ve idari ileyiteki bir uyumazl deerlendirme yetkisine sahiptir. Ancak onun hukuksal varl hakknda dorudan sonu dourma gc bulunmamaktadr. Bununla birlikte, idarenin ilem ve ileyiinden doan uyumazlklarn kurumsal olarak ileyen idarenin dndaki bir inceleme makamna tanyor olmas; bu bavurunun ve bavurunun incelenmesinin kurumsallam ve yntemli bir srece balanm olmas ve bu yapnn arzi deil de, istikrarl bir nitelik kazanmas idarenin yargsal denetiminin evriminde ok nemli bir gelikinlik aamasn gstermektedir. Bir monari iin tesini dnmek tarihsel olarak mmkn deildir. Ak iptal yetkisi iin Cumhuriyeti beklememiz gerekecektir. ra-y Devletin ilk karar, ilk kez Akgndz tarafndan aktarlmtr. Eyp Semtinde yamur ve sel sularnn tad molozlarn mahalleyi kirletmesi ile ilgili olarak verilen bu karar, ra-y Devletin kuruluundan hemen sonraya 22 Mart 1868 tarihine aittir. Karar, idare aleyhindeki bir ikayetin deerlendirilmesine ilikin deildir. Ticaret Bakanl, yalar sonucunda Eyp sokaklarnda geie engel olacak ekilde biriken kum ve molozlarn temizlenme masraflarnn nasl karlanacan ra-y Devletten sormutur. ra-y Devlet bunu mzakare etmi ve bir karara balamtr: (...) kuru bryn ... sokaklarda ve baz mahalle aralarnda terkm eden kum ve molozun tahliyesi ile mrrn ve birnin subetden kurtarlmas in sarf olunarak kef-i ahir defterinin haricinde bulunduu anlalm ve bu akenin eln tesfiye olunmasndan n ashb- matlb bir yandan szlanmakta bulunmu olmasna mebn kabul ve ifas umr- tabiyyeden olman ber mceb-i istzn zikr olunan ... kuruun dahi Hazinece kabul ve tesviyesi zmmnda ifay- muktezsnn nezret-i mrnileyhya havalesi tasarruflarnda ise de ol bbda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir. 469
469

Akgndz, Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten..., s.127-128; Dantay tarafndan her yl, kurulu tarihi olarak kabul edilen 10 Mays gn dzenlenen dare Hukuku kongre ve sempozyumlarnn birinde aktarlan bu karar, yaymlanan tartmalara baklrsa, dinleyicilerde bir yank bulmamtr. ra-y Devlet tarihinde bir iptal karar arayan hukukular iin hayal krkl

184

Bunu bir danma karar olarak nitelemek uygun deildir. Zira, mnasip yolu gstermekte ve kararnn gereinin yaplmas iin kararn ilgili bakanla havale edilmesini istemektedir. ra-y Devletin bu ilk kararnn hkm fkras ... bu akenin eln tesfiye olunmas ve kuruun dahi Hazinece kabul ve tesviyesi zmnnda ifay- muktezsnn nezret-i mrnileyhya havalesi tasarruflarnda ise de ol bbda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir eklindedir. Eyp Sokaklar molozlardan temizletilmektedir ve para gerekmektedir. ra-y Devlet parann nereden karlanacana ve deme yaplp yaplmayacana karar vermektedir. Daha dorusu, ilgili bakanln byle karar vermesi gerektiine karar vermektedir. Kararn da ... yine de bu konuda karar verme yetkisi emir sahibi hazretlerine aittir diyerek balamaktadr. Kurulan sistem gerei, ra-y Devletin bu karar, onaylanmak ve Padiaha sunulmak zere Sadarete iletilmitir. Bunun zerine ra-y Devlet kararnn ilgili idarece uygulanmas iin bir rde-i Seniyye sdr olmu bu ilgili idareye gnderilmitir. 470 Gerek idare aleyhindeki ikayetleri incelediinde ve gerekse idareden gelen konular grtnde ra-y Devlet, kararn vermekte ve hkm fkrasn ol bbda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir diyerek tamamlamaktadr. 471 Vilayetlerin yansra, ticaretin gelimi olduu kazalarda da ticaret mahkemeleri kurulmasna ilikin kararda, ra-y Devletin karar ile rade-i Seniyye arasndaki ilikiyi grebiliriz. 1869 ylna ait bu kararda ... ra-y Devlet ... dairesinden verilen karar zerine bilistizan icra iktizasna ... tarihinde irade-i Seniyye-i hazret-i ehriyari mtealik erefsadr buyrulmutur. 472 Padiah, ra-y Devlet tarafndan verilmi olan kararn
olarak dnlebilir. Ariv taramasnda hibir sknts olmayan ve bu taramay gerekletirmi nemli bir tarihimiz de bize iptal karar bulamamtr. Bu gerek bir hayal krkldr. Bu, gemie bakl tarih anlaynn, hayal krklklaryla aratrma yollarn kapattna ilikin gzel bir rnek oluturmaktadr. 470 Orijinal metin iin Bkz. Ibid., s.130 471 ... olmakla ifa-y muktezas ve ... matbuasndan lzumu mikdarnn nezareteyn-i mrn-ileyhm irsal buyurulmas babnda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir (1881), Zeyl-i Dstur, c.2, s.3 ... nezaretlerine icra-y tebligat buyulmas tezekkr klnm olmakla ifa-y muktezas bbnda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir (1889), Ceride-i Mehakim, sy. 544, s.6623 ...ya da amil tutulmas menfaat- hazineyi mucib olacandan bilistzn erefsdr olacak irade-i seniyye-i hazret-i padiahi zerine ... nezaretlerine icra-y tebligat buyurulmas tezekkr klnm olmakla ifa-y muktezas bbnda emr fermn hazret-i men lehl-emrindir (1889), Ibid. 472 5 Rebilahir 1285 (1869) tarih ve 981 sayl Tavkim-i Vakayi

185

uygulanmasn uygun grm ve izin vermitir. Takvim-i Vakayide ra-y Devlet bal altnda yer alan karar, Padiahn uygun grme kararndan sonra bu ekilde yaymlanmaktadr. Yine ayn tarihli bir dier kararda da ayn yntem szkonusudur. Bir ihtilaf sonra erdirmesi bakmndan yargsal nitelii ar basan bu olayda ra-y Devlet heyeti umumiyesi tarafndan, baz gayrimslim tebaann bedelat askeriyeden muaf tutulmalarna karar verilmi ve bilistizan icra icabna ... tarihinde irade-i Seniyye-yi hazreti tacdar mtealik ve erefsadr buyurulmutur. Bunun istisnas, memur yarglamasnda verdii kararlardr. Memur yarglamasnda verdii kararlarda ... yine de bu konuda karar verme yetkisi emir sahibi hazretlerine aittir kalb kullanlmamaktadr. rnein, memur yarglamas iin ra-y Devlet bnyesinde kurulan ra-y Devlet Bidayet Mahkemesi karar vermekte ve karar tefhim etmektedir. Memurlar yarglamak, bir yarglama iidir. Buna karlk, idare aleyhindeki ikayetleri grmek ve idarenin karlat glkleri inceleyerek bunlar hakknda karar vermek, bir yarglama olarak dnlmemitir. Kararlarn hkm fkralarndaki yazm farkll da buna iaret etmektedir. Bu farkllk abartlmamaldr. Kurumsal bir yap oluturulmu bulunmas, bavurunun, grmenin ve karar vermenin usull olmas sreci yarglamaya yaknlatrmaktadr. 1918 ylnda, ra-y Devletin rgtlenmesi ve grevlerinde deiiklik yapmak zere yine ra-y Devlet tarafndan hazrlanan kanun tasarsnn gerekesinde, gelinen aamada, mevcut rgtlenme ve ileyi tarznn yetersizlii vurgulanmaktadr. ra-y Devlet, idare aleyhindeki ikayetlerde de yarglama yntemi uygulamak ve tasdikten bamsz karar vermek istemektedir. Bu nemli Gerekede ncelikle idare aleyhindeki ikayetlerin grlmesindeki ynteme ilikin saptama yaplmaktadr: dare davalar iin ray Devlet zel bir rgtlenme ve yarglama yntemi olmadndan mevcut nizamname uyarnca szkonusu davalar, konusuna gre ra-y Devletin eitli dairelerinde ve idari ekilde incelenmekte ve grlmektedir. Bunun sonucu olarak da kan hkmler (yargsal kararlar OK), ancak idari karar gibi sadaret makamnn onay ile etkili olabilmektedir. Hkmler tasdik edilmedii zaman ne yaplaca belli olmad gibi onaylanan kararlardan bazlar da ilgili idare tarafndan eitli sebepler ve oyalamalarla uygulanmamaktadr Bir de bu hkmlerin idari ekilde verilmesi, kesin hkm tekil etmemesi ve her zaman yeniden incelenerek deitirilebilmesi imkann vermektedir. 473
473

Deavi- idare iin ray Devlete tekilt mahsusa ve usul muhakeme olmadndan nizamat mevcude icabnca deavii mezkre taalkuna gre -

186

Grld gibi 1918 ylna gelindiinde, kuruluunda hibir ekilde yarglama olarak dnlmemi ve rgtlenmemi olan idare aleyhindeki ikayetleri grme ilevi, artk yarglama olarak anlalmaktadr. ra-y Devletin ikayetler hakknda verdii kararlar, mukarrerat kazaiye olarak nitelendirilmektedir. Bunlar iin artk ra-y Devlet iinde zel bir rgtlenmeye gidilmesi gerektii ve yarglama yntemine ihtiya bulunduu belirtilmektedir. Yargsal nitelie uygun bir usule ihtiya olduu gibi, kararlarn verildikleri anda, sadaretin onayna ve padiahn iradesine ihtiya duymakszn etkili olmas istenilmektedir. Gerekede, yargsal yntem ihtiyac dile getirildikten sonra gerekenler ortaya konmaktadr: Szkonusu kararlar, uyumazlklarn zlmesi iin verildiinden, infaz, taraflardan birinin onayna ihtiya gstermeyip kendiliinden etkili, her iki taraf hakknda da ayn derecede balayc ve kesin hkm niteliine sahip olmaldr. 474 dare artk yarglamann taraf olarak dnlmektedir. Gerekede idare, aka yarglamann taraf olarak belirginletirilmektedir. Bylelikle ra-y Devlet, idare hakkndaki ikayetleri incelerken kendisini idareden ayr olarak dnmektedir. ra-y Devlet bir yarglama organ olarak kurulmamtr, bununla birlikte idare aleyhindeki ikayetleri grrken/yarglarken idareyi aka bir taraf yapmakta ve kendini idareden ayr konumlamaktadr. Ortada bir uyumazlk vardr. Bu yarglama ile zlmektedir. Sonu uyumazln taraflarndan birinin onayna ihtiya duymamaldr. Uyumazl zen kararlar birer hkmdr ve hkm (yargsal karar) olmann btn niteliklerini tamal, idarenin iradesine ihtiya gstermeden hukuksal etkiye sahip olabilmelidir. 1918 ra-y Devletinin, idarenin yargsal denetimi evriminde tarihsel bir birikim evresine iaret eden bu istekleri, Cumhuriyet ray Devleti ile hayata geecektir.

474

ra-y Devletn devairi muhtelifesinde ve idari ekilde tetkik ve ryet edilmekte olup bunun neticesi olarak da sudur eden mukarrerat kazaiye idari kararlar gibi makam sadaretin tasdik ile nafiz olabilmektedir. Mukarrerat kazaiye o vehile tasdik edilmedii halde ne yaplmak lzm gelecei muayyen olmamakla beraber tasdika iktiran edenlerden bazlar devairi aidesince tlil ve tvik ile icrasndan imtina olunmaktadr. Bir de kazai kararlar ekli idarde sudurunun ilcasiyle kaziyei mahkeme tekil edemiyerek her zaman tekrar tetkik ve tdile msait bulunuyor., Greli, Devlet ras, s.35 Halbuki mevzubahis kararlar halli ihtilfat zmmnda sadir olmasyla infazi tarafeyden madd bir tarafn tasdikine muhta olmayp kendiliinden lzimlinfaz olmak ve her iki taraf hakknda ayn derecede vaciblittiba bulunmak ve ilnihaye gayri kati mahiyette kalmayp kaziyei muhkemeler vcuda getirmek iktiza eder. Ibid.

187

DRDNC BLM

CUMHURYET DNEMNDE DAR YARGININ KURULMASI

Trkiye Cumhuriyeti ve onu nceleyen Byk Millet Meclisi ynetimi, idarenin yargsal denetiminde Osmanl tanzimat ile alan evrim izgisi zerinden yrm ve bunu yargsal aamaya ulatrmtr. Anadolu Hkmetinin, ynettii corafya zerinde, tm bir hukuksal ve ynetsel yapy silerek ie balamam olduunu biliyoruz. Osmanl kanunlarnn ve tekilat yapsnn yrrlkte olduu Anadolu, Millet Meclisi Hkmeti tarafndan bu kanunlara eklenen yeni kurallarla ve bu kanunlarda yaplan deiikliklerle ynetilmitir. Osmanl kanunlarnn tamamen yrrlkten kaldrldna ya da tamamen benimsendiine ilikin bir Meclis karar bulunmamaktadr. Meclis hkmeti, kurtulu mcadelesinin ihtiyalar dorultusunda hareket etmi, pek ok konuda olduu gibi, idare hakkndaki ikayetlerin dinlenilip halledilmesi ve memur yarglamas konularnda da Osmanldan gelen kurumsal yapy, ksmen rgtsel deiiklie uratarak da olsa srdrmtr. darenin yargsal denetimi evriminde, Anadolu Hkmeti ve Cumhuriyet Devrimi, bir kesintiden ziyade evrimde st aamaya atlayan bir srekliliktir. Buna karlk kuramsal birikim bakmndan ayn eyin sylenebilmesi mmkn deildir. darenin yargsal denetimine ilikin, Cumhuriyete geebilecek kayda deer bir kuramsal birikim bulunmamaktadr. Buna, aada ele alacamz, Osmanl idare hukukularnn almalar ve Byk Millet Meclisi grmeleri tanklk edecektir. Bu boluk, ancak 1930lardan sonra yaplacak almalarla doldurulabilmitir. 475 Bu blmde ilk balk altnda, kurumsal ve kuramsal mirasa deineceiz. Bunun iin ncelikle Osmanl idare hukukularnn idarenin denetlenmesi konusundaki kuramsal donanm saptanmaya allacak; daha sonra idari yarg denetiminin Osmanl dnemini Cumhuriyet idare hukukularnn nasl deerlendirildii ele alnacaktr.

475

Trk idare hukukunun kurucu almalarnn, kamu hizmeti kavramnn geliimi balamnda deerlendirilmesi iin bkz. Onur Karahanoullar, Kamu Hizmeti (Kavram ve Hukuksal Rejim), Turhan Kitabevi, Ankara, 2002.

188

VI. Kurumsal ve Kuramsal Miras

A. Osmanl dare Hukukularnn dari Yarg ve ra-y Devlet Algs Osmanl dnemine ait idare hukuku kitaplarnn incelenmesi, dneminin Batl kaynaklar ile kyaslandnda, ilkel bir idari yarg anlaynn olduunu ortaya koymaktadr. Batl ltlere gre bir kyaslamann tesinde, idarenin denetlenmesinde, Tanzimat dnemiyle birlikte yerlemeye balayan yeni kurumsal yaplarn allmam olduu grlmektedir. darenin yargsal veya daha genel bir ifadeyle kurumsal denetim imkan, kuramsal dzlemde neredeyse hi ilenmemitir. dare hukuku alannda yazanlarda, Osmanl kurumlar ve uygulamasnn kuramsallatrlmasna ynelik bir aba bulunmamaktadr. Sadece mevzuatn aktarlmas ile yetinilmektedir. Osmanl idare hukuku kitaplarnn temel zellii ders kitab olmalardr. brahim Hakk, Hukuk-u dare (1312) 476 adl kitabnn fade-i Mellif (nsz) blmnde bundan aka sz etmektedir. Ele alacamz dier iki kitap da ders notlarndan, yazar ve notu tutan kii tarafndan hazrlanmtr. Bu kitaplardaki slup ders anlatm eklindedir. Kitaplarda Fransz kaynaklarndan yararlanm olunduunun iaretleri vardr. Atf usulne bavurulmam olmakla birlikte, kitaplarn, Fransz literatrnden yararlandnn iareti olarak, yer yer Fransz hukukundan bahsedilmesi ve kimi terimlerinin Franszca karlklarnn da kullanlm olmas gsterilebilir. Bunun dnda, brahim Hakk, kitabnda kulland blmlemenin kayna olarak aka Jules Malleinei gstermektedir. 477 Bununla birlikte idarenin denetimi konusunda Fransada gelien kuramsal ereve, Osmanl idare hukukular tarafndan kullanlamam ve rencilere aktarlamamtr. Osmanl hukukularnn idare hukuku kitaplarnda yapacamz ksa bir gezinti, konu hakknda fikir verebilecektir. brahim Hakknn Hukuk-u dare kitabnn birinci blmnde ra-y Devlete yer verilmektedir. Ancak, ra-y Devlet anlatlrken idarenin yargsal denetimine ilikin herhangi bir deinme yer almamaktadr. ra476

477

brahim Hakk, Hukuk-u dare, 2.B., Karabet Matbaas, stanbul, 1312; Kitabn ilk basks 1308 (1892) tarihini tamaktadr. Biz kitabn ikinci basksndan yararlandk. brahim Hakk Paann Hukuk-u dare kitab, ilk idare hukuku kitab olarak kabul edilmektedir. Bu kitaba ilikin ilk alma ise Tekin Akllolu tarafndan gerekletirilmitir. Akllolu, kitabn, Fransz kaynann izini de srm ve Jules Malleinenin almas ile brahim Hakknn kitabn karlatrmtr. Bkz. Tekin Akllolu, Hukuku dare zerine, AD., c.16, sy.2, 1983, s.69; Tekin Akllolu, Ynetim Hukukumuz ve Gelecei, www.idare.gen.tr/akillioglu-yonetim.htm, (25.4.2005)

189

y Devlet kitabn, Heyet-i dare-i Mlkiye balkl birinci ksmnn, dare-yi Merkeziye balkl birinci fasl ile Mehakim-i dare (idare mahkemeleri) balkl altnc faslnda yer almaktadr. brahim Hakknn hibir deerlendirme yapmad ra-y Devlet Nizamnmelerini aktarmakla yetindii grlmektedir. Birinci ksmn birinci faslnda ra-y Devletin grevleri, kuruluu ve ileyiine ilikin dzenlemeler aktarlmtr. Herhangi bir yorum bulunmamakta, ilgili nizamnameler aktarlmaktadr (s.28,29,31). Kitapta, ra-y Devletin ele alnd bir dier blm ise, ilk ksmn Mehakim-i dare balkl altnc fasldr. Bu balk altnda, ara bir aklama yaplmadan, hemen, Memurin Muhakemesi alt balna yer verilmitir. Bu balktan sonra da srasyla Mecalis-i dare, ray Devlet, htilaf ve Divan- Muhasebat balklar yer almaktadr. brahim Hakk, idare mahkemeleri bal altna yerletirdii memur yarglamas blmnde, deavi-i idare ile ne anlaldn aklamaktadr. Bu aklamalar, idari dava konusunda, ilk idare hukuku kitabndaki algy ortaya koymas bakmndan nemlidir. brahim Hakk, memur yarglamasn anlatmadan nce, idari dava kavramn aklama gerei duymaktadr: Devletin mddei veya mddeialeyh bulunduu deaviye, deavi-i idare contentieux administratif- nam verilmekte olup pek ok mahallerde deavi idarenin cmlesi idare mahkemelerine yani azas taraf- devletten mansub veya muhtelif surette mansub veya mntehab ve fakat adliye hakimleri gibi istiklal-i tam ve layelazillik vesair teminat ile heyet-i idareden bilklliye tefrik edilmemi bulunmak zere tekil edilen heyetlere havale olunmutur. Deavi-i idarede hukuku istisnaiye cari olmayp yine hukuku adiye-yi memleket ahkam cari ise de muhakemata memur heyetlerin tekilat mehakimi adliyeden farkldr. Bu deavi balca iki ksma ayrlr ki birincisi devletin hukuk-u tasarrufiye ve intisabiye vesairece efrad ile mnasebetten tevlid eden davalardr ve bunlar elyevm bizde mehakim-i adliyeye racidir ikincisi de memurin-i devletin vazife-yi memuriyetlerine ait hususattan dolay icap eden muhakemeleri keyfiyetidir ki bu da memurin muhakemat hakkndaki usul ve mehakime tabidir (s.242243). Deavi-i idare tanm iin, contentieux administratif Franszca karl da verildikten sonra yaplan tanm, idarenin taraf olmas dnda hibir ek zellik tamamaktadr. brahim Hakk iin, idare davasn belirleyen temel zellik, uyumazln adliye mahkemelerinde deil de hkmet tarafndan atanan, bamsz olmayan ve hkmete grevden alnabilen heyetler tarafndan zlmesidir. dare davas, terimini nceki blmde akladmz iin brahim Hakknn deerlendirmesini burada tartmyoruz. brahim Hakk, genel bir tanm verdikten sonra, Osmanlda deavii idarenin memur yarglamas ile snrl olduunu belirtmektedir. ra-y

190

Devletin idare aleyhindeki ikayetleri istinafen ve dorudan zmesini brahim Hakk hi grmemitir. lkemizde idari yargnn tarihi, Dantayn tarihi ile snrl olarak incelenmektedir. Osmanl, tara rgtlenmesinde yer alan vilayet idare meclislerinin idari uyumazlklar zmek konusundaki grevleri gzard edilmemelidir. Ayrca, tarada kurulan sistem merkezde bir ra-y Devlet kurulmasn ncelemi buna rnek oluturmutur. brahim Hakk, idare meclislerinin grevlerini aktarmaktadr. 478 Ancak, ra-y Devlet ve idarenin denetlenmesi ile balantsna deinmemektedir. dare aleyhindeki ikayetleri zme grevi aktarlmakta, ancak bunun idarenin denetlenmesi ile ilgisi kurulmamaktadr. Ele alacamz ikinci kitap Divan- Muhasebat Mddeiumumisi ve stanbul Darlfnunu Muallimlerinden Ahmet uayip Beyin, birinci snfta verdii dersin notlarndan hazrlanan, 1326-1327 (1910-1911) tarihli Hukuk-u dare (Droit Administratif) 479 adl eserdir. Ahmet uayip, idari yarg konusunu, Envai Mehakim (Mahkeme eitleri) bal altnda anlatm ve memurin muhakemesi ile snrl olarak alglamtr. Ahmet uayip iin, idari yarg demek idare mahkemeleri demektir. dare mahkemeleri ise, menafii hususiye ile itigal eden mehakimi adiyeden farkl olarak menafii umumiye ile itigal eder; birincileri layelazil (grevden alnamazlarken) idare mahkemeleri byle deildir. 480 Burada da brahim Hakkdaki kavrayn aynn gryoruz. Genel yararla ilgilenen, hakimlik gvencesi bulunmayan mahkemeler idare mahkemeleridir.

478

479

480

dare-yi Umumiye-yi Vilayet Nizamnamesinin 8. maddesinde deaviyi idarece vazifeleri taayin klnmsa da o vakitten beri bu madde ahkam tebbeddlat- muhimmeye uramtr. Deiiklikten nceki grevlerinden ilki, vilayet memurlarn grevleri nedeniyle iledikleri sulardan dolay yarglamaktr. kincisi, gerek vilayet daireleri, meclisleri ve memurlar arasndaki ve gerekse mahkemelerle idare heyetleri ve memurlar arasnda ortaya kabilecek grev snrlarna ilikin uyumazlklar zmektir. nc grevi, ahalinin hkmet grevlileri aleyhinde vukuu bulacak ikayetini incelemek ve vatandalarn kendi aralarnda mali ykmllklerin bltrlmesi konusunda doacak uyumazlklar zmektir. Vilayet idare meclislerinin drdnc grevi, hkmet ile bireyler arasndaki miri mallar iltizamlarna ve dier szlemelere ilikin davalar grmektir. Yaplan deiikliklerle, idare ile adliye arasndaki grev uyumazlklarnn halledilmesi yetkisi, Encmen-i htilafa; efrad ile hkmet arasndaki deaviyi grme yetkisi de mehakim-i nizamiyeye verilmitir. brahim Hakk, s.253 Kitap muallimin ruhsatyla Mektebi Hukuk Birinci sene Birinci ube tarafndan tab ettirilmitir. Ahmet uayip, Hukuk-u dare, stanbul, 1326-1327, s.11

191

Ahmet uayip, 1911 tarihi itibariyle Osmanlda mehakimi idarenin grevini memurin muhakemesi olarak saptamaktadr. Adliye mahkemelerinin yansra, idare mahkemelerinin yaratlmasnn gerekelerini de sadece memur yarglamas konusu balamnda tartmaktadr. dare mahkemelerinin grevine ilikin Avrupadaki anlay aktardktan sonra, Osmanl iin u saptamay yapmaktadr: Bizde, devletin, hukuk-u tasarrufiye ve iktisabiyece efrad ile mnasabetinden mtevellid ihtilaf mehakimi adiyeye gidiyor. Yani hkmeti Osmaniye teden beri idare mahkemelerinin vazifesini tahdit cihetine meyl etmitir. Vazifeleri Avrupada olduu gibi pek vasii deildir. 481 Devletin alm-satm, yani mbadele konusunda bireylerle olan ilikilerinden doan uyumazlklarn adi mahkemelere gitmesi, Ahmet uayipin hayflanmasnn tersine, Osmanlya zel bir snrllk deildir. dari yargnn genel mantnda bu vardr. Bylesi temel bir bilgiden Osmanl idare hukukusunun haberdar olmamas ilgintir. Osmanl dnemi idari yarg anlayn deerlendirebilmek iin deinebileceimiz dier bir kitap, smail Hakknn 1328 (1912) tarihli Hukuk-u dare adl almasdr. 482 Bu kitap da, ders notu derlemesidir. Evkaf Nezareti Tahrirat Dairesi Mdr ve Darlfnun-u Osmani Hukuk ubesi birinci seneler Hukuk-u dare Muallimi olan smail Hakk Beyefendinin Mektebi Hukuk birinci snfndaki derslerinin, rencilerinden Mehmed Salahaddin tarafndan kitaplatrlmasndan oluan Hukuk-u darede, idari yargya ilikin genel bilgi verilmeden dorudan doruya ra-y Devlet ve memur yarglamas ele alnmaktadr. smail Hakk da ra-y Devletin yargsal grevlerini memur yarglamas ile snrl olarak incelemektedir. 483 Dier iki kitaptan farkl olarak smail Hakk, ra-y Devlet tarihini, Tanzimat hareketinin tarihiyle balantl olarak aktarmtr. 484
481 482 483 484

Ibid. smail Hakk, Hukuk-u dare, stanbul, 1328 (1912) Ibid., s.212 Ibid., s.208 vd.den ksaca aktaralm: Glhane Hatt Hmayununda, ngrlen, mal, can, rz gvenlii, askere alma ve vergi salma gibi esasl konulardaki gvenceler hakknda kavanini cedide vaz ve tesisi lazmeden grlmesine binaen, bu yeni kanunlarn, gerektiinde padiaha onaylanmadan nce, Meclis-i Ahkam- Adliyede grlmesi ngrlmt. Daha sonra, bu meclisin grevleri, Meclis-i Ali-i Tanzimata verilmi; 1278 senesinde de bu meclis, Meclis-i Vala-y Ahkam- Adliyeye dntrlmtr. Nihayet, bu meclis de kaldrlarak, kuvve-i adliyenin kuvve-i icraiyeden klliyen bittefrik-i muhakemat olmamasndan kaynaklanabilecek adil ve hakkaniyete aykr yarglama sakncasn giderebilmek iin 7 Zilhicce 1284 tarihinde, yasalara ve nizamnamelere gre baklan davalarn yksek mahkemesi olmak zere Divan- Ahkam- Adliye kurulmu ve yine ayn tarihte, Devletteki slahatn gerekletirilmesi ve devlet ilerinin gerektii gibi yrtlebilmesi iin, mesalii umumiye-yi mlkiyenin merkezi mzakeresi olmak zere ra-y Devlet ku-

192

ra-y Devletin, o zamanki Fransz ra-y Devleti rnek alnarak rgtlenip grevlendirildii smail Hakk tarafndan da saptanmaktadr: u taksim-i devair ve vezaif o zaman Fransada mevcud olan ra-y Devlet taksimatna ve vezaifine muvafk idi. 485 Her idare hukuku kitabnda da btnlkl ve salam bir idarenin yargsal denetimi kavran bulunmamaktadr. Hukuksal dzenlemelerin ve bunlarn deiikliklerinin sralanmasndan te bir aklama yaplmamakta; ra-y Devlet iin olduu gibi il idare meclisleri iin de rnek kararlar aktarlmamaktadr. Bu mevzuat tasviri de sistemli bilgi zelliini tamamaktadr. Osmanl idare hukukularnn, gerek hukuksal dzenlemeleri ve gerekse uygulamay sistemletirebilecek bir kuramsal donanma sahip olmadklar sylenebilir. nceki blmde, 1918 Gerekesinden sz edip blmler aktarmtk. ra-y Devletin rgtlenmesi ve grevlerinde deiiklik yapmak zere yine ra-y Devlet tarafndan hazrlanan bir kanun tasarsnn ra-y Devlet tarafndan yazlan tasar gerekesi dnemin idare hukuku muallimlerinden ok daha ileri bir yargsal denetim kavrayna sahiptir. dare davalar, idari davalar olarak kabul edilmi; idare aleyhindeki ikayetler hakknda verilen kararlarn bir yarg karar olduu belirtilmi; bu davalarda verilen kararlarn idarenin onayna tabi olmakszn dorudan etki dourmas istenilmi ve bu davalar iin ayr bir yarglama yntemine ihtiya duyulduu saptanmtr. Gerekeyi nceki blmde ele aldmz iin burada ayrntl deerlendirmiyoruz. Gerekede idari yargnn Osmanl dndaki geliimi de gznne alnm, yargsal denetimde kullanlan dava trleri ilk kez terim olarak aktarlm ve tasar metnine eklenmitir: Baz memleketlerde deaviyi idare kazai kmile tbi deavii idare, deavii idarei tefsir, deavii idarei iptal, deavii idarei cezaiye tbirleriyle drt neve ayrlmakta ise de bizde devaii idarei cezaiyeye dahil olan mevad mahakimi adliyenin dairei kazasna dahil olup bunlarn mahakimi idareye alnmasna mahal olmamakla deaviyi idarenin evvelki nevi kabul edildi. 486 Btn bu nerilerin hayata geirilmesi iin Cumhuriyet dnemini beklemek gerekecektir. 1918 Gerekesinin ilgin bir yan da, kullanlan savlarn ve yaplan saptamalarn, Cumhuriyet dneminde, ra-y Devlet Kanunu grmeleri srasnda TBMM tartmalarnda hemen hemen ayn cmlelerle karmza kmasdr.

485 486

rulmutur. Divan- Ahkam- Adliyenin grevi, beynlefrad tekevvn eden hukuk ve ceza davalarnn hal ve fasldr. ra-y Devletin grevi ise, umur-u idareye ve kavanin ve nizamat layhalarnn tanzim ve tetkikine mtaaliktir. Ibid., s.211 Greli, Devlet ras, s.336

193

B. Cumhuriyet dare Hukukularnn ra-y Devlet Deerlendirmeleri: Tarihsel Miras Tezi v. Kopu Tezi dare hukukularnn tartmalarndan tamamen habersiz ve bamsz olarak tarihiler ra-y Devlete ilikin olarak yazdklarnda idari dava, idare mahkemesi, idari yarg nitelemesini yapmaktan hi ekinmiyorlar. ekinmiyorlar diyorum zira, bunlar sadece birer niteleme olarak kalmakta, bu nitelemelere hibir aklama elik etmemektedir. Tarihilerin bu saptamalarn nceki blmde ele alm olduumuzdan yinelemeyi gerekli grmyoruz. Osmanl mparatorluunu tarihe gmen Anadolu Hkmeti, 1920 ylndan itibaren ra-y Devlet sorunuyla uram, konu bu tarihten itibaren Byk Millet Meclisinde grlmtr. Meclis grmelerini aktarrken greceiz, milletvekilleri iin ra-y Devlet, Osmanlnn rm kurumlarndan biri, hatta birincisidir. Buna ramen Cumhuriyet, ra-y Devleti anayasada dzenlemi ve hayata geirmitir. Bu tarihsel olgulardan rmln kuruma deil, Osmanl Devletine atfedilen bir zellik olduu sonucuna varabiliriz. Nitekim dnemin idare hukuku almalarnda Cumhuriyet ray Devleti ile Osmanl ra-y Devleti arasnda bir kopu yaratma abasna da rastlanmamaktadr. 487 Sadece, Osmanl Monarisinde idarenin yargsal denetimini salamann imkansz olduu vurgulanmaktadr. Yani, ra-y Devletin bir eksikliinden ziyade, rejimin ktlnden sz edilmektedir. darenin yargsal denetimi ve ra-y Devletin tam varl iin hukuka bal cumhuriyet rejimi gereklidir. Hukukularn almalarndan sreklilik ve kopu grlerini aktarmadan, hemen belirtmekte yarar var. Ele aldmz almalar, bizim bu alma boyunca gelitirdiimiz tarihsel evrim ynteminden tamamen uzaktr. Gemie bakl tarih anlay bu dnem idare hukukular zerinde de etkilidir. Tarihsel miras tezi: dari kaza kudretinin hududu, umul, ve enva bizde muhtelif kanunlarla muhtelif heyetlere ve komisyonlara evvelden beri verilegelmiti ... Cumhuriyetin kurulu dneminin hemen ardndan, idare hukuku sahasnda yazn gelitirilmeye alld gibi, idarenin yargsal denetimi kavram da tantlmaya allmtr. Sayca az da olsa idari dava ve idarenin kazai murakabesi konularnda almalar yaplmtr.

487

Cumhuriyet dneminde ra-y Devlet szc, ksaca izgi kullanlmadan ray Devlet eklinde yazlmaktadr. Biz de, yazmdaki bu farkll kurumun iki farkl dnemine iaret etmek zere kullandk.

194

1934 ylnda, dare Dergisinde, Hukuk Maviri Ekrem tarafndan dar Kaza balkl ksa bir yaz yaymlanmtr. 488 Yazda, idari dava fikri hemen hemen hi bulunmamaktadr. ray Devlet bir mahkeme olarak dnlmemekte, idarenin denetlenmesi iin kurulan sistem de bir yarglama olarak kabul edilmemektedir. 489 Yazarn, almasna damgasn vuran dzenli idari bavuru yolu fikri tam olarak Osmanl sistemine iaret etmektedir. 490 Bu yaz, Cumhuriyetin kurduu idarenin yargsal denetimi sistemini kavramaktan tamamen uzaktr. Dnsel erevesi, byk oranda Osmanl dnemine takl kalmtr. 1933 ylnda, stanbul Baro Mecmuasnn, Cumhuriyetin onuncu yldnm mnasebetiyle neredilen fevkalde saysnda, avukat Abdlhak Kemal tarafndan yazlan Cumhuriyet Devrinin dare Sahasndaki Feyizli Bir hdas: dar Kaza balkl yaz yer almaktadr. dari yarg kavramn tantmaya alan, dzgn kuramsal bilgiler aktaran bu nemli yazda, ksaca Osmanl dnemine de deinilmitir. Bu salam zeti aktaralm : Evvelce memleketimizde idar davann kabul edildiini zannettirecek tekilt yok deildi. Mlk idare tekilt iinde ve son derecede ray Devlette idar davalar ryet olunurdu. Fakat ray Devlette mstakil bir deavi dairesi yoktu. dar davalar mahiyetlerine gre ray Devletin muhtelif dairelerinde ryet edilirdi. Bunlar da kaza ekilde deil idar ekilde vaki olurdu. Verilen kararlar ancak sadaret makamnn tasdik ile nafiz olabiliyordu. Hatt sadaret makamnn tasdik ettii kararlarn ait olduu dairelerce infazndan imtina olunduu da vaki olurdu. 491 darenin yargsal denetiminde Osmanlnn mevcutlar ve eksikliklerini saptayan Abdlhak Kemal, Cumhuriyetin katklarna gemektedir: Cumhuriyet idaresi fertlerle devletin idaresi arasnda tahadds eden ihtilflarn halli iin bir hakimi kabul etmekle hukuk sahasnda byk bir terakki adm atmtr. Bununla fertlerin hukuk ve hrriyetinin tam bir teminatn vcude getirmitir (s.4197). Abdlhak Kemal, Cumhuriyetin, idarenin
488

489

490

491

Ekrem, dar Kaza, dare (Dahiliye Vekletinin Aylk Mecmuas), yl 7, 1934, sy.70, s.368-371 dare davalar, hukuk davalarna benzemez. Bir idar dava, daha ziyade ceza bir hkmn temyizi gibi mtalea olunmaldr. ... ray Devleti mstesna bir mahkeme, gibi, mstesna bir hkm organ gibi telkki etmek yanl dn olur. ... dar mahkemeler, Adliye otoritesinden bir rol alm deildir. Onlar, idar otoritenin icra ekillerinden biridir., Ibid., s.370-371 Her fiili idarden dolay mafevk makama mracaat mmkndr. Bu suretle son merhale kat karar mercii olur. Ancak, bu mracaatlarn bir ekil dairesinde olmas, alkadarn bizzat veya vekili marifetiyle izahat vermesi ve bu izahattan sonra verilecek kararn yine ekli mahsus dairesinde esbab mucibeli olmas ..., Ibid. Abdlhak Kemal, Cumhuriyet Devrinin dare Sahasndaki Feyizli Bir hdas: dar Kaza, stanbul Baro Mecmuas, Cumhuriyetin onuncu yldnm mnasebetiyle neredilen fevkalde say, 1933, s. 4197

195

yargsal denetimi iin yaptn bir terakki olarak niteleyerek bu konuda Osmanl ile arasnda bir sreklilik bulunduunu kabul etmi olmaktadr. zmir Baro Dergisinde de iptal davalar tantlmtr. 1937 ylnda, zmir Barosunda Manisa Mebusu ve Avukat Refik evket nce tarafndan verilen dar Kazada ptal Davalarnn Mahiyeti ve Hukuk Neticeleri konulu konferansnn notlar yaymlanmtr. 492 nce, tamamen iptal davalarnn tantlmasna ayrd konferansnn giriinde, hukukularn kuramsal birikiminin olmadn saptamtr: O tarihten (1341den) evvel idare hakkndaki hukuk noktai nazarmz bugnk tekml derecesinde deildi. Umumi harpten evvelki deil, hatt umumi harbin hukuk fakltesi bile, asr zihniyetle ve bittabi bizim iin Fransz zihniyetiyle bir idare hukuku retmiyordu. Bu kuramsal bolua karlk idarenin yargsal denetiminde bir kurumsal birikimin bulunduu nce tarafndan da kabul edilmektedir: dari kaza kudretinin hududu, umul ve enva bizde muhtelif kanunlarla muhtelif heyetlere ve komisyonlara evvelden beri verilegelmiti. Fakat Cumhuriyet devrinden beri bu salhiyeti iyi tanzim edilmi sistemli bir tarzda (ab.) grmekteyiz (s.313). 1941 ylnda, Abdlkadir zouzun Fransada yaymlanan Le Conseil dtat et le Contentieux administratif en Turquie (Trkiyede ra-y Devlet ve dari Yarg) adl kitabnda kurumsal sreklilikten ziyade ilevsel srekliliin kendini dayatt savunulmaktadr. zuzun saptamasyla, [Kurtulu Savann ilk yllarnda], Osmanl ra-y Devletinin yaratt hayal krklna ramen idari yarg kavram varln srdrm ve yasakoyucu, yaps koullarn dayatmas ile belirlenen bir idari yarg rgtlenmesi oluturmutur. 493 zouz bu saptamasndan sonra, TBMM iinde kurulan Encmenleri anlatmaktadr. Devlet ras Birinci Bakanlndan emekli olduktan sonra yazd Devlet ras kitabyla, kurumun ve genel olarak idari yargnn tarihi konusunda temel bavuru kaynann sahibi olan smail Hakk Greli, hemen hemen hibir deerlendirmeye yer vermeyen ve bir belge derlemesi niteliinde olan almasnda sreklilik grne yakndr. Greliye gre Trkiye Byk Millet Meclisi Hkmeti kurulduu zaman, tm zamann vatann kurtuluuna harcad iin devlet tekilt tam olarak kurulamam ve o meyanda ray Devlet Tekilt da bizarrure ihmal edilmi bulunmakta idi (s.38). Greliye gre, ray Devlet, tam bir devlet rgtlenmesinin zorunlu parasdr. Osmanl mparatorluundan Cumhuriyet daresine geiteki kesinti ise zorunlu bir ihmalden kaynaklanmtr. smail Hakk Greli, 1953 tarihli kitabndan nce de ra-y Devlet tarihi konusunda almalar yapmtr. 20 Mart 1937 tarihinde Ankara Halke492

493

Refik evket nce, dar Kazada ptal Davalarnn Mahiyeti ve Hukuk Neticeleri, zmir Baro Dergisi, yl 2, 1937, sy.3-7, s.311-328 zouz, Le Conseil dEtat ..., s.31

196

vinde, Bizde ray Devlet ve darenin Kaza Murakabesi balkl bir konferans vermitir. 494 Greli, bu tarihte henz, Devlet uras Tanzimat Dairesi reisidir. 1953te yaymlayaca kitabnn btn kuruluu, sistemsizlii ve kuramsal ereveden yoksunluunu bu konferansta da grebiliyoruz. ok mit ve temenni edilir ki Fransa iin Fransa ray Devleti nasl medar iftihar ise Trkiye iin de Trk ray Devleti o mevkii bulsun! diyerek bitirdii konumasnda da zorunlu ihmal gr bulunmaktadr. Dantayn Yzyl Boyunca Dantay adl almas da tamamen Grelinin Devlet ras kitabna dayanmaktadr. Kurumun, 10 Mays kurulu yldnm olarak kutlamas da tarihsel sreklilik (miras) dncesinin, kolektif kimliinin bir paras olduunu gstermektedir. 495 Tarihsel miras tezini, Trkiyede kamu hizmeti anlayna dayal modern idare hukukunun kurucusu olarak takdim edilen 496 Onarn almalarnda belirgin olarak grebiliriz. Modern Trk idare hukukunun en nemli temsilcisi olan Sddk Sami Onara gre, 1868 ylnda Divan- Ahkm- Adliye ile ra-y Devletin kurulmas ve hkmetle ehas beyninde olan dvay ryet etme grevinin ra-y Devlete verilmesiyle Trk pozitif hukukunda idari rejim tamamiyle kabul edilmi bulunmaktadr. 497 Onar, ra-y Devleti aka idarenin yargsal denetimini gerekletirecek bir organ olarak grmektedir. Buna karlk Onarn yazlarnda, Osmanl ra-y Devleti tarafndan gerekletirilmi bir denetimin varlna ilikin herhangi bir bilgi bulunmamaktadr.

494

495

496 497

smail Hakk Greli, Bizde ray Devlet ve darenin Kaza Murakabesi, Ankara Halkevi, Hapishane Matbaas Ankara, 1937 Dantay yesi Rt Aral, Dantayn tarihesini, stanbul ray Devleti, TBMM Hkmeti Dnemi ve Cumhuriyet Dantay sreklilii iinde aktarmaktadr: Cumhuriyet Dantay dneminde de idare ile adliyenin birbirinden ayrld ve bamsz olarak grev yapmalar lzumu hakkndaki ilkede bir deiiklik olmamtr. Rt Aral, Dantayn Tarihesi, Kurulu ve Grevleri, Dantay Dergisi, yl 1, sy.3, 1971, s.43; Dantay yelii yapm olan Oytan da Dantayn tarihinin, mparatorluk ve Cumhuriyet dnemlerinde yaad iki dnmle belirlendiini saptamaktadr. lk dnm, Dantayn yarg yetkilerini kaybedip danma grevlerinin glenmesi, ikinci dnm ise yargsal grevlerinin srekli art ile belirginlemektedir. Oytann da sreklilik bak asna sahip olduunu sylebiliriz. Muammer Oytan, La place et le rle du Conseil dEtat dans la socit Turque, Trk dare Dergisi, yl 57, 1985, sy.367, s.63 Buna ilikin itirazm iin bkz. Karahanoullar, Kamu Hizmeti, s.84 Sddk Sami Onar, dare Hukukunun Umumi Esaslar, c.1, 3.B., smail Akgn Matbaas, stanbul, s. 87

197

Onar, idari rejime geildii ak sav ile 1876 Anayasasnn ehas ile hkmet beynindeki dvalar dahi mahakim-i umumiyeye aittir diyen 85. maddesi arasndaki elikiyi aklamak zorunda kalmtr. Onar, maddedeki ak dzenlemenin, idarenin yalnz fertlerle beraber ve onlarn tbi olduu artlar iinde yapt di ve husus tasarruflardan kan ihtilaflar adliye mahkemesine braklmtr eklinde anlalmas gerektiini, nitekim uygulamann da bu yolda gelitiini ve mevzuatta da (Mahakim-i Nizamiye Tekilat Kanunu 498 ) buna uyulduunu belirtmektedir. Bununla birlikte, Onar, uygulamaya ilikin hibir denetim rnei vermedii gibi, 1886 senesinde ra-y Devlet Nizamnme-yi Dahilisinde yaplan tadilt ile ra-y Devletin kaza fonksiyonunun yalnz memurin muhakematyla snrland ve 1913 senesinde ise ra-y Devletin muhakemat dairesi lavedilerek memurlarn muhakemelerinin de adliye mahkemelerine brakld ve bu suretle ray Devletin bu kazai fonksiyonun da nihayet bulduu saptamas da yapmaktadr. 499 ra-y Devletin tekili ile Osmanlda idari rejimin benimsenmi olduunu kabul eden ve 1876 Anayasasndaki ak hkm bile ra-y Devlet ve idari rejim lehine yorumlamaya aba gsteren Onar, ra-y Devletin Osmanl Dnemine ilikin yazdklarn ilevsizlik saptamasyla bitirmektedir: Kanun-u Esas de fiilen tatbik sahasndan kalkm ve sadece Dstur sahifelerinde bir ss olarak kalm olduu gibi ra-y Devletin kaza vazifesi de gerek kinci Sultan Hamit devrinde ve gerekse ikinci merutiyette imtiyaz ilerine inhisar etmitir. 500 II. Sultan Hamit devrinde heyetler ve bunlarn toplantlar ho grlmedii iin ra-y Devlet Heyeti Umumyesi fiilen toplanamyordu. 501 Onar elikili bir tavrla, bir yandan ra-y Devletin kurulmas ile Osmanlnn idari rejimi kabul etmi olduunu savunmakta ve hatta 1876 Anayasasndaki hkme ramen idari yargnn varln srdrdn kabul etmekte, te yandan ra-y Devlet iin ilevsizlik saptamasnda bulunmaktadr. Bu elikiyi, Cumhuriyet Dantay ve idari yargsna tarihsel kkler bulmak gayretiyle aklayabiliriz. Onarn abas Cumhuriyet Dantaynn yapay bir kurum olmadn, Fransadakine benzer
498

499 500 501

Onarn aktard dzenleme: Kaza bidayet mahkemeleri, sairi mahakimi nizamiye gibi kavanin ve nizamat- mevzua ile kabil-i hkmolan hukuk dvalarn ryete memur ve bunlarn haricindeki dvalar katiyen red ile mercii mahsusasna mracaata lzum gstermeye mecburdur. Onara gre, hkmetin tasarruflarnn kavanin ve nizamat- mevzuaya temas eden husus mahiyette olanlarna adliye mahkemeleri bakacaklar, idar kararlardan ve muamelelerden kan ihtilflar ise mercii mahsusunca halledilecektir. Ibid. s.89 Ibid., s.90 Ibid. Ibid., s.703

198

tarihsel kkleri bulunduunu kantlama araynn bir sonucu olarak deerlendirilebilir. Sddk Saminin, idari yarg tarihine ilikin almalar, ciltlik dare Hukukunun Umumi Esaslar kitabndan daha eskilere dayanmaktadr. 1935 ylnda stanbul Hukuk Fakltesi Mecmuasnda, Trkiyede darenin Kaza Murakabesi balkl bir yazs yer almtr. 502 Daha sonra kitabnda kullanaca ereveyi ilk kez bu yazsnda kurmutur. Sddk Sami, bu yazsnda, Cumhuriyetin kabul ettii idarenin yargsal denetimi sisteminin tarihini, Osmanl klasik dneminden balayarak kurmaktadr. Elbette, gerek Osmanl klasik dnemindeki denetim ve gerekse Tanzimat ile kurulan ra-y Devlet sistemi, ilevsiz olarak deerlendirilmekte ve Cumhuriyet ile yargsal denetimin tam olarak kurulduu kabul edilmektedir. Sddk Sami iin bu bir kopu deildir. levsiz yaplar, Cumhuriyet tarafndan ilevli olarak yeniden kurulmaktadr. 503 Sddk Sami yazsn, Osmanl ra-y Devletinin ilk nizamnamesi ile Cumhuriyet ray Devlet Kanununun hkmlerini karlatrarak bitirmekte ve gelime saptamas yapmaktadr: Bugnk uray devlet kanununun hkmleri ile ilk uray devlet nizamnamesinin hkmleri arasndaki u farklar, Trkiyede idarenin kaza murakabesinin ne derecelerde esasl bir srette yerlemi olduunu pek ak surette gsterir (s.39). 1942 ylnda ilk idari yarg kitabn yazan Ragp Sarca da idar kaza tekiltnn tarihesini anlatrken, Onarn kurduu ereveyi benimsemektedir. Kitabnn ilgili blmndeki kaynaklar iin u notu dmektedir: Bu bahsi mnhasran sayn hocamz Ord. Prof. S.S. Onarn eserlerinden naklettiimizi sylemek bizim iin erefli ve zevkli bir bortur. 504 Bu nedenle Sarca ayrca ele alnmayacaktr.

Kopu Tezi: Hicr bilmem ka ylnn aban aynn bilmem kanda kan nizamnamedeki mphem bir hkmn mefhum-u muhalifinden, Osmanl mparatorluunda idar yargnn varln isbata elverili sonu kmaz ...

502

503

504

Sddk Sami, Trkiyede darenin Kaza Murakabesi, stanbul Hukuk Fakltesi Mecmuas, yl 1, 1935, s.21-40 [Osmanlda] uray devletin bir idari kaza uzvu olarak ileyememesi, idare zerinde kaza bir murakabenin fiilen hibir zaman cereyan etmemesi memlekette ok fena bir tesir brakm, hatt byle bir messeseye lzum olmad fikrini dourmutu (s35). Sddk Samiye gre, Cumhuriyet idaresinin, bu tesir altnda kalmamas niteliinin bir gereidir: Halk bir idare, kendisini her trl murakabeye ve bu arada bunlarn en messiri olan kaza murakabeye geni bir surette arzetmeli idi. Ibid., s.35 Sarca, dar Kaza, s.280

199

zyrk, Osmanl ra-y Devletinin nitelii konusunda, Onar izgisinden farkl bir ereve gelitirmitir. 505 Ona gre, Osmanl ra-y Devleti, gerek bir idari yarg kurumu olmad gibi, byle bir kurum oluturulmas da Osmanlda idari rejimin kabul sonucu dourmamtr. Cumhuriyet Dantayna, Osmanldan tarihi kkler aramak gereksizdir. zyrk 1977 tarihini tayan Ders Notlarnda, idari yargnn tarihi konusunda Sddk Sami Onarn tezlerini sk biimde eletirmitir. zyrk, ra-y Devlet tarihine ilikin, deerlendirmelerini sorulardan oluturmaktadr. zyrk sorularn kinayeli bir tonda biimlemektedir: dare ile fertler arasndaki davalarn genel yarg yerleri dururken yeni kurulan bu yksek mahkemede grlmesinin sebebi neydi? Bu trl davalarda uygulanacak zel nitelikte bir takm hkmler ve mesel bir dare hukuku mu vard da, bunu o zamanlar Nizamiye mahkemeleriyle eriye mahkemeleri uygulayamadklar veya uygulamadklar iin mi bir idare mahkemesine ihtiya grlyordu? Yoksa Devlet, o zamanlara kadar bilinmeyen bir takm kamu hizmetlerini mi yklenmiti de bu hizmetlerin yeni kurulan bu mahkeme ile uygulanacak yeni bir hukuk rejime mi ihtiyalar vard? (s.43) zyrk, bu sorular sorduktan sonra, bu sorularn hibirine olumlu cevap verilemez yantn vermektedir. ra-y Devletin varlk nedenine ynelik bu sorular iin zyrkn gelitirdii yant, ra-y Devleti bir reform danma organ olarak ele almaktr: Tek mkul cevap, belki u olabilir: ra-y Devlet, zellikle mtalalar vererek, nemli bir takm idar meselelerde, slahatta incelemeler yapp nerilerde bulunarak batl bir ynetim tipine dnlmesi yolunda hizmetler edecekti (s.43). ra-y Devletin bu dansal grevinin yansra, kuruluunda ngrlen yargsal grevi zyrke gre sundir: ra-y Devlete, devleti yenileme hususunda verildii aka grlen aratrma, inceleme ve danma, nerilerde bulunma grevinin yan sra bir de bu tr yargsal grevin neden verildiini anlamak kolay deildir. Zira, eri hukuk, Kamu Hukuku-zel Hukuk ayrmn bilmez ve bu ayrm gerektirecek ve kamu hukukunu gelitirecek hibir sebep de henz yoktur. Netekim bu
505

Mukbil zyrk, dare Hukuku, dari Yarg Ders Notlar, (oaltma), Ankara, 1977; Kopu tezine sahip daha eski tarihli bir almaya rnek olarak Reat Mimarolu, Cumhuriyet Devrinde Dantay ve dare Davalar, Ankara, 1945. Dantay Bakanlndan emekli olan yazara gre, mparatorluk zamanndaki Dantay (ray Devlet) ile mevcut Teekkl birbiriyle asla kyaslanamaz. Saltanat devrinin messesesi, dare Kazasn mutlak ekliyle kabule hi yanamam ve halkn hakkn yerine getirmek hukuk bakm fikrinden uzak kalmtr. ... Cumhuriyet Trkiyesi ise, kabul etmi olduu yeni kanunla, halkn ikayetlerinin dinlenmesi iin yer gstererek dare kazasn kurmu, bir Adalet ve Hak mefhumu stnde srarla durmutur., s.7.

200

sun yargsal grevin o 8 yllk sre iinde neye yaram olduunu da gsteren bir aratrmaya rastlamadk (s.44). zyrk, 1876 Anayasasnn 85. maddesi hkmyle, ra-y Devletin idari yargya ilikin olabilecek grevini kaldrdn kabul etmekte, bu ak dzenlemeye ramen, Onarn aksi bir aray iinde olmasn biraz da alayl biimde eletirmektedir: 1876 Anayasasndan sonra dahi Osmanl Dantaynn idar yargda grev sahibi olduu iddiaya gayret edilmee allmakta, fakat bakm olduu davalardan bir tek misal bile verilmemektedir. nki yoktur. Ve olamazd da... 10 Mays 1868 de al yaplan Osmanl Dantay, madem ki fertlerle dare arasndaki btn davalara bakacakt... ve diyelim ki bakt; bu dosyalar herhalde bir yerdedir; acaba ihtilflar ve verilen hkmler neydi? (s.45). zyrkn de eletirdii gibi, ra-y Devletin kurulmasyla, Osmanlda idari yargnn da kurulduunu savunan Onar, herhangi bir uyumazlk ve karar rnei vermemektedir. Onar bunun yerine, bir nizamnameye dayanarak, 1876 Anayasasndan sonra da ra-y Devletin yargsal grevlerinin srdn kantlamaya almaktadr. zyrk bu noktada, eletiri dozunu ykseltmekte, Trk idari yargsnn kklerini 1868e gtrenlerde tarih bilgisi bulunmadn belirtmektedir: Sizlere, gereki bir hukuk reniminin, pozitivist bir hukuku olmann genel bir kltre bal olduundan sk sk bahsetmiimdir. imdi burada da, gene Hukuku olmann, tarih bilgisine de sahip bulunmay art kldn gstermek istiyorum. Siyasal toplumdaki fonksiyonun ve bunlarn icrasn mmkn klan hukuk iktidarn bir tek elde birletii, bir tek organda topland yerde ne idar yarg, ne dare hukuku olur. Hicr bilmem ka ylnn aban aynn bilmem kanda kan nizamnamedeki mphem bir hkmn mefhum-u muhalifinden, Osmanl mparatorluunda idar yargnn varln isbata elverili sonu kmaz (s.47). 506 zyrk, idari yargnn varlndan sz edebilmek iin mutlaka, idare ile vatandalar arasnda kan uyumazlklarn idare hukuku veya genel ola506

Recai G. Okandan da, ra-y Devleti tesiri hi derecesine indirilmi bir yenilik olarak deerlendirmektedir: Tanzimat devrinin sonlarna doru ihdas olunan ray Devlet messesesine bahedilen hkmetle fertler arasnda zuhr eden ihtilfata mteallik davalar ryet edebilmek salhiyeti, hkmet edenler karsnda fertlerin hukukunu siyanet ve idare edenlerin de kaza bir kontrole tbi klnmas, fertlerin hukukunun faali idareden ayr bir kaza organ tarafndan himayesi gibi muhtelif noktalardan atlan mhim bir hatveyi ifade etmekte ise de, ray Devlet tarafndan fertlerin mracaat ve ikyeti zerine devlet ve idare aleyhine verilecek kararlarn ancak Sadaret makamnn tasdikiyle icralik sfatn iktisap edebilmeleri ve bu messese organlarnn Padiah tarafndan tayini, hakikatte, yaplan bu yeniliin tesir ve ehemmiyetini de hi derecesine indirmekten geri kalmamaktadr. Bundan dolay, tesis edilen bu messese de, ihdasndaki hakik gayeyi tahakkuk ettirebilmekten ok uzak kalmtr..., Okandan, Amme Hukukumuzda Tanzimat Devri, s.120

201

rak kamu hukuku kurallar ile zlmesi gerektiini kabul etmektedir. zyrke gre, Osmanlda kamu hukuku - zel hukuk ayrm bulunmadndan, yargsal grevleri bulunan bir ra-y Devlet kurulmu olsa da bunun bir idari yarg organ olarak kabul edilmesi mmkn deildir: Devlet arivlerinden Osmanl Dantaynn bakp hallettii birtakm davalarn dosyalarn dahi ekip kararak gzler nne serebilsek, gene ayn kanlmaz soru karmza dikilecektir: Peki bu davalara hangi hukuk uygulanmtr? Ayn hukuk uygulanmsa -ki baka trl olamazdOsmanl Dantay ile Divn- Ahkm- Adliye arasnda ne fark kalr? kisi de ayn hukuku uygulayan mahkemeler demektir. Ayn hukukun uygulanmas onu uygulayan mahkemeleri, ayn yargsal kategoride toplar (s.48). zyrkn idari yarg ve Dantay konusundaki temel tezi, Cumhuriyetin, Osmanldan kopu tezine uygundur: Bir takm kydaki kedeki hkmlerden, memleketimizde 1868den beri idar yarg bulunduu ve yrtldn iddia etmeyi bir tarafa brakalm. Trkiyede idar yargnn ve idare hukukunun ilk ve tek sahibi Trkiye Cumhuriyetidir (s.46). dari yargmz ve dare hukukumuz ynnden, Osmanl ra-y Devletini, Cumhuriyetimizin Dantay ile balantl tutamayz. (s.50) Dantaymzn tarihesi hi phesiz 1868e iner. Fakat bir yarg organ olarak Dantaymz 6 Temmuz 1927den beri grev bandadr. O halde messe 105 yandadr; fakat idar yargmz 46 yann iindedir (s.48). zyrkn sorular, geribakml bir tarih anlayyla malldr. Tm idare hukuku yazarlarnn ayn sorunla karlatklar dnlrse, bu malliyet dnda, zyrk, Onarn kurduu ereveyi sorgulayan nemli itirazlar gelitirmitir. Aada, Trkiye Byk Meclisi kurulduktan sonra, Meclis Hkmetinin ray Devletin ilevlerini karlamak iin gsterdii abay ve daha sonra da ray Devletin yeniden kurulmasn ele alacaz. Meclis Hkmeti dnemi ve 1924 Anayasasnn idari yargnn tarihsel evriminde nasl bir gelimeye iaret ettiini ortaya koymaya alacaz. Bu dneme ilikin ortaya kan veriler, kopu ve sreklilik tezlerinden ikincisini destekler niteliktedir. VII. Cumhuriyetin Vazgeemedii Kurumlar: dare Meclisleri ve ray Devlet Osmanl mparatorluu igal edilip stanbulda bir igal ynetimi yerletikten sonra, Anadoluda Millet Meclisi kurulmasyla balayan ikili iktidar dneminde, gerek tara ynetimine ilikin sistem ve gerekse ray

202

Devlet yaplanmas ksa bir belirsizlikten sonra varlklarn srdrmlerdir. Grelinin saptamasyla, ra-y Devlet 4 Terinisni 1338 (1922) tarihinde stanbulun Trkiye Byk Millet Meclisi Hkmetinin idaresine intikal ettii srada tatili faaliyet eden stanbuldaki btn merkez daireleri meyannda lavedilmi vaziyete girmitir. 507 16.3.1920 tarihinde stanbul igal edilmi, 11.4.1920de Meclis-i Mebusan feshedilmitir. Bu tarihten 1922 ylna kadar stanbul ra-y Devletinin akbeti zerine yaplm bir almaya rastlayamadk. Bu dnemde ra-y Devlet datlmam, Osmanl mparatorluu tarihe intikal edene kadar faaliyetini srdrmtr. Millet Meclisi hkmeti, egemenliini tesis ettii alanlarda, Osmanl tara ynetimi sistemine esasl bir mdahalede bulunmam, ilgili mevzuatn yrrln kabul etmi ve bu nedenle, bizim konumuzla ilgili olarak idare meclisleri varln srdrmtr. ra-y Devlet yapsna gelince, Millet Meclisi, ra-y Devleti Babli ile zdeletirmi, bu nedenle ra-y Devlet nizamnamelerine meriyet tanmamtr. Ancak, Anadolu Hkmetinin geerliliini kabul ettii dier kanunlarda (rnein, tara ynetimine ve memur yarglanmasna ilikin kanunlar) ra-y Devlete verilen grevlerin yerine getirilmesi gerekmi, henz Meclisin kuruluunun ilk aynda bu sorun tartlmaya balanm, bu grevlerin Meclis iinden kan komisyonlara verildii yllk bir dnemden sonra ray Devlet, 1924 Anayasasnda yer alm ve 7.12.1925 tarihinde ray Devlet Kanunu kabul edilmitir. A. dare Meclislerinin Sreklilii 1329 (1913) tarihli darei Umumiyeyi Vilyet Kanunu ile idare meclislerine verilen idareyi denetleme yetkisi, nce Millet Meclisi Hkmeti dneminde daha sonra da Cumhuriyet dneminde varln srmtr. 18 Nisan 1929 tarih ve 1426 sayl Vilayet daresi Kanunu, 1913 Kanununun birinci ksmnn yerini alm, meclisi idare ad yerini, vilayet idare heyetine brakmtr. 508 1329 (1913) tarihli darei Umumiyeyi Vilyet Kanununun tamamen yrrlkten kalkmas, 10.6.1949 tarih ve 5442 sayl ller daresi Kanunu ile gereklemitir. nemli deiikliklerle de olsa, Osmanlnn tekilat kanununun yaklak 36 yl yrrlkte kalmas ilgintir.
507 508

Greli, Devlet ras, s.37 Tekilt Esasiye Kanunu, nemli bir terim deiiklii yapm olmasna karn, 1913 sistemi deiiklie uratlmamtr. Bkz. Bernard Lewis, Modern Trkiyenin Douu, (ev.Metin Kratl), 3.B., Atatrk Kltr, Dil ve Tarih Yksek Kurumu Yaynlar, Ankara, 1988, s.387-388

203

darenin yargsal denetiminin tarihsel evriminde, 1913 sisteminin yerini ikinci blmde ele almtk. Milli Mcadele ve Cumhuriyet dnemindeki dnm ele almadan nce ksaca hatrlatmakta yarar var. 1913 sistemi ile, idari kararlarnn denetlenmesi, grevlilerin denetlenmesinden farkllatrlarak ayr bir ilev olarak rgtlenmitir. lk kez memurin muhakemesi terimi kullanlarak bu grev, kurumsal biimde, idare meclisine verilmitir (m. 66). darenin denetlenmesinde, vatandalar tarafndan ikayette bulunulmas kurumsallatrlmtr. 67. maddeye gre, l idare ubelerinin kararlarna kar ilgililer tarafndan yaplan itirazlar il idare meclisinde incelenir. l idare meclisi kararlarnn incelenme yeri ray Devlettir. 509 ikayetle harekete geirilen denetimin derecelendirilmesi, yani ikayet zerine verilen kararlara kar da bir baka merciye, ray Devlete bavurulma imkan getirilmesi denetimin yargsallamakta olduunu gstermektedir. l idare ubeleri ile kastedilen, idarenin illerdeki hizmet birimleridir. Bu hizmet birimlerinin kararlarna kar, il idare meclislerine yaplacak itirazlarla bir denetim imkan getirilmitir. ller (vilayetler) iin geerli olan bu sistem, liva idare meclisleri ile kaza idare meclisleri olarak da tekrarlanmaktadr. 510 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanunu, Millet Meclisi Hkmeti dneminde yrrlkte kalmtr. Ancak, Kanunun, hangi maddelerinin hangi ierik ve biimde yrrlkte olduunu saptayabilmek kolay deildir. Ayrca, Kanununun ne lde uygulanabildiini saptayabilmek de imkanszdr. Millet Meclisi ve Hkmeti, Anadoluda, stanbul hkmetinin tm hkmranlk haklarna son vermekle birlikte, Osmanl mparatorluunun yrrlkte olan yasalarndan ilgili olanlar uygulamay srdrmtr. stanbul Hkmetinin ald kararlar, yapt szlemeleri verdii imtiyazlar ve yapt atamalar tanmamak Millet Meclisinin ald ilk kararlar arasndadr. 511 Buna karlk, Osmanl kanunlarnn yrrlkten kaldrldna ilikin bir karar veya kanun bulunmamaktadr.
509

510 511

Vilyetin uabat idaresinden ittihaz olunan mukarrerat aleyhine alkadaran tarafndan vuku bulan itirazat meclisi idarei vilyete tetkik olunur. Meclisi idarei vilyetin mukarreratnn mercii tetkiki ray Devlettir. Tnk, Trkiyede dare Tekilat, s.244 Ibid., s.249, 254 24.5.1336 (1920) tarihli TBMM Karar: ... stanbulun tarihi igali olan 16 Mart 1336 tarihinden sonra stanbulca yaplan her nevi terfi, taltif ve tayinlerle alkadarana baholunan hukukun keenlemyekn addedilmesi..., (: 20, 24.5.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.22-23 7.6.1336 tarihli Kanun madde 1: stanbulun igali olan 16 Mart 1336-1920 den itibaren Byk Millet Meclisinin tasvibi haricinde stanbulca akdedilmi veya edilecek bilmum muahedat ve mukavelat ve ukudat ve mukarrerat resmiye ve verilmi imtiyazat ve maadin fera ve intikalt ve ruhsatnameleri

204

Millet Meclisince, 1913 darei Umumiyeyi Vilayet Kanununun yrrlkte tutulduunun gstergesi, bu kanunda deiiklikler yaplm olmasdr. 28.11.1336 (1920) tarihinde kabul edilen bir kanunla 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanununda ilk deiiklik yaplmtr. Bu kanunun grmelerinde, Dahiliye Encmeni Reisi Vehbi Bey, 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanunu ile getirilen zel idarelerin yeterince yerletiini saptamaktadr: Esasen imdiye kadar idarei hususiyeler her yerde lzumu vehile anlalm ve teesss etmi olduu ... . 512 Byk Millet Meclisi Hkmeti bu yerleik srekliliin dna kmak istememektedir. 20.1.1337 tarihli 1921 Anayasas, esas olarak bir lkesel rgtlenme kanunudur (23 maddelik Anayasann 14 maddesi rgtlenmeye ilikindir). Vilyet, kaza ve nahiye eklinde yeni bir rgtlenme modeli ngrlmtr. Vilyet uralar kurulmas ngrlmtr. Ayrca, idare daireleri yelerinden oluan ve icra yetkisine sahip idare heyeti kurulmas ngrlmtr. Anayasadaki bu yeni modele karn, 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanunu yrrln srdrmtr. 1921 Anayasas grmelerinde, Anayasadaki dzenleme kabul edildikten sonra hkmete yeni bir vilayet kanunu tasarsnn meclise getirilecei sylenmitir. 513 Bu deiiklik ancak ilk olarak ksmen 1929 ylnda, tamamen de 1949 ylnda gerekletirilmitir. Anayasann kabulnden ve yrrle girmesinden yaklak bir ay sonra karlan bir yasa ile 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanunu bir kez daha deiiklie uratlmtr. Yani, Kanun yrrlktedir. Grmeler srasnda, bu durum Hasan Basri Bey (Karesi) tarafndan dile getirilmi ancak akla kavuturulmamtr: Reis Bey, vilyet ralar tbirini kabul

512

513

ile mtarekeden sonra akdedilmi muahedat hafiye ve dorudan doruya ve bilvasta ecanibe verilmi maadin imtiyazat ve maadin fera ve intikalt ile ruhsatnamelerin keenlemyekndr. (: 25, 7.6.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.126-132 99 sayl dari Umumiyei Vilayet Kanununun 116 ve 140 nc Maddeleri Makamna Kaim Kanun, Meclis Grmeleri, (: 104, 28.11.1336, c.2), Zabt Ceridesi, s.96-100 Maliye Vekili Ferid Bey: Bendeniz de zannediyorum ki asl bu meselenin mahalli mzakeresi Dahiliye vekletince derdesti tanzim bulunan ve on be gn zarfnda Heyeti celilenize takdim edilecei mevzuubahis olan darei hususiye kanunudur. Bkz. 1921 Anayasas grmeleri, (:119, 22.12.1336, c:1), Zabt Ceridesi, c.6, s.369; Dahiliye Encmeni Reisi, Vehbi Beyin bilgilendirmesi iin bkz. s.491

205

ettik, halbuki bu kanunda hep meclisi umum tbiriyle geiriyoruz.(Daha tatbikata balamadk sesleri). 514 Deiiklik, Meclisi Umumi azalarna verilecek hakk huzura ilikindir. Verilecek parann miktar tartlrken bu meclis sisteminin Anadolu hkmeti iin de ilevli olduu saptanmaktadr. Musa Kzm Efendi (Konya): ... Eer meclisi umumiler ve onlarn intihap edecekleri Encmeni daimilere lzum varsa ki vardr, hidemat mmenin daha ziyade taammm ve tevess ettii byle bir zamanda bunlarn Heyeti Umumiyelerini ilgaya da imkn yoktur (s.336). Ayrca, Vehbi Efendinin (Konya) konumasndan, bu kanunun grmeleri srasnda, zel idarelerin heyeti umumiyelerinin toplant halinde olduunu ve bu meclislerden Byk Millet Meclisine ok sayda telgraf geldiini reniyoruz. 515 Yrrlkte tutulan 1913 darei Umumiyei Vilayet sisteminde yer alan Meclisi Umumi sisteminin nemini Hasan Basri Beyin (Karesi) gr ortaya koymaktadr: Vilyatta bulunan mecalisi umumiye, ki biz onun unvann vilyet ralar olmak zere kabul ettik. Bunlar Meclisi Millinin vilyetlerde deta bir nmunesini, modelini tekil ediyor (s.337). 1913 darei Umumiyei Vilayet sisteminin yrrlkte olduunu gsteren bir baka deiiklik de ra-y Devletin ilevlerinin nasl srdrleceini dzenleyen iki kanunla yaplmtr. lk nce, ra-y Devletin, 1913 Kanununda da dzenlenmi olan memur yarglamasna ilikin grevi, 4.7.1337 tarihli Kanun ile Meclis iinden kacak bir heyete verilmitir. Yaklak be ay sonra ise, 31.12.1337 tarihinde, ra-y Devletin idarenin denetlenmesine ilikin grevi iin ayn forml kabul edilmitir. 1913 sistemi, memur yarglamas ve idare aleyhindeki ikayetlerin karara balanmas bakmndan, Millet Meclisi Hkmeti dneminde de aka yrrlktedir. 1924 Anayasas ile ray Devlet kabul edilmi, 1925 ylnda ray Devlet Kanunu karlmtr. 1929 Vilayet daresi Kanunu, idarenin denetlenmesinde merkezde kurulan sistemi taraya da tamtr. 5 Mays 1929 tarih ve 1426 sayl Vilayet daresi Kanunu, 1913 darei Umumiyei Vilayet Kanununu, nemli deiiklikler yapmakla birlikte, korumutur. Deiikliin konumuz bakmndan nemi, iptal davas kurumunun, denetim arac olarak kabul edilmesidir. 61. maddede, iptal davas ile yaplacak denetim u ekilde dzenlenmitir: Vilyet idare heyetleri, vilyet idare ubelerinin, kaymakamlarn ve kaza idare ubeleriyle nahiye
514 515

Zabt Ceridesi, (:154, 21.2.1337, c:2), s.338 Vehbi Efendi (Konya): Efendim, malm ya meclisi umumiler imdi mnakittir. Bildiimiz ve bilmediimiz yerlerden birok mektup, telgraflar alyoruz, mstaceliyet karar yoksa ltfen mstaceliyet karar teklif buyurun! (Doru sesler)., Zabt Ceridesi, (:154, 21.2.1337, c:2), s.337

206

mdrlerinin lzml icra kararlar aleyhinde, menfaati haleldar olanlar tarafndan, bu kararlarn esas, maksat, salhiyet ve ekil itibariyle kanun ve nizamnameye muhalefetinden dolay ikame olunan iptal davalarna bakar. ... Vilyet idare heyetlerinin gerek birinci ve gerek ikinci derecede verdikleri kararlar aleyhine Devlet rasnda alkadarlar tarafndan Devlet ras Kanunu hkmlerine gre itiraz olunabilir. Osmanlda, idarenin yargsal denetimi evrim srecinin balangc olarak temsili tara meclislerini almtk. Tarada kurulan ve iletilen sistem, daha sonra, ra-y Devlet kurularak merkeze de tanmt. Cumhuriyet dneminde ise, iptal davas kabul edilerek idarenin denetiminde yargsal evreye geilmesi, enazndan yasal dzenleme olarak, ncelikle merkezde gerekletirilmi, ray Devlet Kanunundan drt yl sonra da tara sistemi buna uydurulmutur. Trkiye Byk Millet Meclisi, topland tarihten itibaren, ray Devletin ilevlerini karlamak ve tara rgtlenmesini toplumsal altyapsnda rahatszlk yaratmadan srdrebilme sorunuyla yzlemek zorunda kalmtr. lkesel rgtlenmede, nemli deiiklikler geirmi olsa da 1913 Kanunu temel alnmtr. Bu Kanundaki idarenin denetlenmesi sistemi varln srdrm; ray Devletin ilevlerini stlenen Heyetler sayesinde iki dereceli zelliini korumu ve merkeziletirilmitir. B. ray Devletin levsellii: Meclis Hkmetinin ray Devlet Kurma Israr ve TBMMnin Kar k Cumhuriyet dnemi idare hukukular, ray Devletin ilevsizlii veya sadece memur yarglamasyla snrl bir ileve sahip olduu konusunda hem fikirdir. Buna gre, ray Devletin idarenin denetlenmesi ve daha belirgin olarak da idari yarg konusunda hibir ilevi olmamtr; Nitekim 1876 Anayasas da ahslar ile devlet arasndaki davalar grme grevini adliye mahkemelerine vermi ve ray Devlet, ortadan kalkncaya kadar, memur yarglamas ile snrl bir ilev grmtr. Bununla birlikte, Milli Mcadeleyi yrten Byk Millet Meclisinin ray Devletin ilevlerini karlayacak kurumlar oluturmak iin gsterdii acele ve aba szkonusu saptamalarn yerinde olmadn gstermektedir. Milli Mcadele dneminde, ilevlerinin karlanmasnn bir aciliyet olarak kendisini dayatmas ray Devletin ilevsizlii tezlerini desteklememektedir. 11.5.1336 (1920) ile 31.12.1337 (1921) tarihleri arasndaki Meclis almalarnn incelenmesi, ra-y Devletin Osmanlda yerine getirdii ilevi ve bu ilevin kendini ihtiya olarak Millet Meclisi Hkmetine dayatmasn gstermektedir.

207

ra-y Devletin ilevlerinin ne suretle karlanacana ilikin, Meclisin kuruluundan hemen sonra balayan almalar ve tartmalar, yaklak bir buuk yl srmtr. Osmanlda ilevsiz olduu ileri srlen bir kurumun, devrim hkmetine kendini bir ihtiya olarak dayatmas ilgintir. Btn tartmalar boyunca, Osmanl ile Anadolu hkmeti arasnda hukuki devamllk kabul edilmi, ancak bu devamllkla siyasal ve fikri kopu arasndaki gerilim kendini ray Devlet kurulup kurulmamas tartmalarnda da gstermitir. Anadolu Hkmetinin ray Devlete ilikin olarak ilk ele ald sorun, ray Devletin memur yarglamasna ilikin grevlerinin nasl ve kimin tarafndan yerine getirileceidir. Anadoluda grev yapmakta olan veya stanbulda grev yapmaktayken Anadoluya geen memurlardan, haklarnda yarglama karar olan veya haklarndaki yarglama istemi vilayet idare meclislerinde reddedilmi olup da bu karara kar ray Devlete itiraz edilenlerin durumu, Anadoluda bu ilevi yerine getirecek bir kurum bulunmadndan belirsiz hale gelmitir. Bunlarn bir ksm tutuklu, bir ksm ise, bugnk tabirle aa alnm durumdadr ve maa alamamaktadr. Millet Meclisine bu belirsizlii ve sorunu zmesi iin dilekeler gelmektedir. Meclis, hem yksek grevlilerin yarglanmas hem de yarglanma oluruna ilikin kararlara kar yaplacak itirazlar zecek bir yer bulmak zorundadr. Burada bir noktay hatrlatmamz gerekli, Millet Meclisi, stanbul Meclisi Mebusanndan gelen yeleri ierdii gibi, 516 stanbulun igal edildii tarihten nceye ait olan Osmanl kanunlarn da uygulamaktadr. rnein, ra-y Devletin kurulu nizamnamesi yrrlkte kabul edilmezken ra-y Devlete grev veren memur yarglanmasna ilikin kanun uygulanmaya devam edilmektedir. Demek ki, Meclisin ncelikle zmesi gereken konu, memur yarglanmasnda ray Devlete verilen grevlerin hangi makam tarafndan yerine getirileceidir. Anadolu, elindeki memur kadrosundan yararlanmak istemekte ama bunlarn bir ksm memur yarglanmas srecinde muallakta kalm durumdadr. Bu sorunun zmndeki tartmalar, basite bir makam belirlemesi eklinde gereklememitir. Konu Meclise her geliinde tartma, Anadoluda bir ray Devlet kurulmasnn gerekli olup olmadna getirilmitir. Millet Meclisinde konunun ilk ele aln, Antalya Mutasarrflndan 1.5.1336 tarihinde gnderilen telgrafn Adliye Encmeni tarafndan
516

23.4.1336 (1920) tarih ve 1 sayl TBMMnin Sureti Teekkl Hakknda Heyeti Umumiye Karar: Trkiye Byk Millet Meclisinin bu kerre intihap eden zalarla stanbul Meclisi Mebusanndan iltihak eden zalardan mteekkil bulunmasna karar verildi.

208

11.5.1336 tarihinde Meclise sunulmas zerine gereklemitir. Antalya Mutasarrfl, Memurin muhakemat kanununa tevfikan tevkif veya mahkum edilmi ve Temyizce tetkiki muktazi bulunmu memurin evraknn nereye gnderileceini sormaktadr. 517 Bunun zerine, Dahiliye Encmeninden Fuad Bey (orum), merkez ve vilayetlerle livalardan gelecek memurine ait tahkikat iptidaiye evraknn ra-y Devlet makamna kam olmak zere bir encmen tekilini Dahiliye Vekili bizimle istiare etti. Bugn Dahiliye Encmeninde biz de bu meseleyi mevkii mzakereye koyduk icabatn icra edeceiz aklamasnda bulunmu; Antalya Mutasarrflnn sorusu tartlmadan Dahiliye ve Adliye Encmenlerine havale edilmitir. Anadolu Hkmetinin, ra-y Devletin memur yarglamasndaki grevi iin bir alma yaptn, Meclise gelen bir soru zerine Dahiliye Encmeninden yaplan aklamadan renmi bulunuyoruz. Nitekim bu grmeden sekiz gn sonra 19.5.1336 tarihinde, Meclise, ray Devletin memur yarglamasna ilikin grevlerinin Meclis Dahiliye, Nafia ve Maarif encmenlerinden seilecek yelerden oluacak bir heyet tarafndan yrtlmesine ilikin bir Dahiliye Vekaleti tezkeresi sunulmutur. 518 Tezkere ok ksa bir grmeden sonra, Adliye Encmenine havale edilmitir. Bu ilk hukuksal dzenleme giriiminde dikkati eken nokta, dzenlemenin kararname biiminde yaplmak istenilmesidir. bu tedabir muvakkat ve ahvalin tiyen iktisabedecei ekle gre hasbellzum ilga veya tarz hara ifra mlhazasna binaen kararname eklinde neri daha ziyade muvafk maslahat olaca tezekkr edilmi ve drt maddelik bir kararname grlp kabul edilmesi iin Meclise sunulmutur. Dikkat edilirse, kararname hkmete dorudan kartlamamakta, Meclis tarafndan grlp kabul edilmesi gerekmektedir. Meclise sunulan bu mazbatann Adliye Encmeninde grlmedii, Adliye Encmeninin haberi olmakszn mazbatann tanzim edildii anlalm ve Reid Beyin (zmir) Adliye Encmenine gnderilsin, efendim, madde ve kanun iidir nerisi kabul edilerek mazbata Adliye Encmenine gnderilmitir. Kararname eklinde gelen bu dzenleme, daha sonra Meclise sunulacak olan kanun tekliflerinde de yer alacak olan yapy kurmaktadr. Memurlar hakkndaki illerde verilen yarglama izni kabul veya red kararlarn itirazen inceleyen ray Devlet Mlkiye Dairesinin yerine gemek zere, Dahiliye Encmeni yelerinden seilen dokuz kiilik bir s517 518

(:14, 11.5.1336), Zabt Ceridesi, c.2, s.273 Memurin Muhakemat Kanununun ray Devlete mtaalik ahkmnn tatbik iin Meclis Dahiliye, Nafa ve Maarif encmenlerinden mntahap bir heyet tekiline dair Dahiliye Vekleti tezkeresi ve Dahiliye Encmeni mazbatas, (:18, 19.5.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.345

209

rekli Heyet; merkezdeki nemli memurlarn yarglama izinleri hakknda izin kararn veren ra-y Devlet Genel Kurulu yerine gemek zere de, eski yaplanma ile benzerlik kurulmak zere, Byk Millet Meclisinin Dahiliye, Maliye, Nafa ve Maarif Encmenlerinden seilecek beer kiiden oluan bir Heyet oluturulmaktadr. ngrlen dzenlemede, ilk heyete, cra Vekleti ile dorudan yazma, haberleme yetkisi verilmitir. Grld gibi, ray Devletin yokluunun yaratt boluk ilk olarak memur yarglamasnda kendisini Anadolu Hkmetine hissettirmi; bu ihtiyac karlamak iin, ray Devletin bu grevleriyle snrl olmak zere, Meclis encmenleri iinden iki heyet karlmas modeli nerilmitir. Kararname mazbatasnn Adliye Encmenine sevk ediliinden yaklak onbe gn sonra, 3.6.1336 tarihinde Meclise, ayn ierik ve isimde bir tezkere daha getirilmitir. 519 Bu kez, eksik olan Adliye Encmeni gr de Meclise sunulmutur. Ancak, tezkerenin grlmesi Dahiliye Vekletinin isteiyle ertelenmitir. Dahiliye Vekleti namna erteleme talebinde bulunan Necati Bey, Adliye ve Dahiliye encmenlerinde ayr ayr hazrlanm olan layihalar arasnda olan byk mbayenet (ztlk - OK) bulunduunu bu nedenle Dahiliye nezaretinin uzun uzadya dnp ayrca bir teklifi kanuni hazrlayacan belirtmitir. Bunun zerine grme ertelenmitir. Bu ertelemeden yaklak drt ay sonra, ray Devletin memur yarglanmasndaki ilevinin kimin tarafndan yerine getirilecei sorusu, 14.10.1336 tarihinde bir kez daha Meclisin gndemine getirilmitir. Bir kanun teklifi szkonusu deildir. stida (Dileke) Encmeni tarafndan Meclise bir neri sunulmutur. 520 stida Encmeninin bu nerisini, Sorgun Nahiye Mdr Halilin istidas tetiklemitir. stida Encmeni yesi Hamdi Beyin (Canik) aklamasna gre, Sorgun Nahiye mdr taht muhakemeye alnm, Meclis dare Encmenine bunun evrak verilmi, tetkik olunmu, ray Devlete havalesi taht karara alnm, fakat ray Devlet mteekkil olmad iin ii yzst kalm, imdiye kadar bir memuriyeti de istihsal edememi. Maduriyetinden bahsediyor. Bu dileke zerine Meclis stida Encmeni durumu incelemi, bir ok evrakn Ankarada toplanm ve ylm olduunu, bu gibi memurlar arasnda
519

520

Memurin Muhakemat Kanununun ray Devlete mtealik ahkmnn tatbik iin Meclis Dahiliye, Nafa ve Maarif encmenlerinden mntahap bir heyet tekiline dair Dahiliye Vekleti tezkeresi ve Dahiliye ve Adliye Encmeni mazbatalar, (:23, 3.6.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.63 ray Devlet tekiltnn mevcut olmamasndan dolay evraknn tetkik olunamadna ve hakknda Meclisce bir karar ittihazna dair Sorgun nahiyesi esbak mdiri Halil Recai imzal stida ve Arzuhal encmeni mazbatas, (:83, 14.10.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.59

210

tutuklu olanlarn da bulunduunu grm ve ray Devletin kurulmasna kadar, yarglama blmne ilikin evrakn incelenmesi ve karar verilmesi amacyla Mecliste uzman yelerden bir komisyon oluturulmas nerisinde bulunmutur. 521 stida Encmeninin bu nerisi zerine, memur yarglamas iin bir izin sisteminin gerekli olup olmadnn yansra, Anadoluda bir ray Devlet kurulmasnn gerekli olup olmad tartmas almtr. Uzunca sren bir tartma (Tutanak Dergisinde 5 sayfa) sonucunda konu, kabul edilen nerilere uygun kanun tasars hazrlamak zere Dahiliye ve Adliye Encmenlerine havale edilmitir. ray Devletin ilevlerinin nasl bir yap tarafndan karlanaca konusunda karar vermek zorunda olan Birinci Mecliste, ray Devlet kurulmasna kar gelien muhalefetin o dnem Meclis iindeki siyasal blnmeyi de yanstt grlmektedir. ray Devlet kurulmasna kar kan yelerin byk bir ksm kinci Grup yesidir. Konumalarn aktardmz mebuslarn hangi gruba ait olduunu parantez iinde belirttik. Aktardmz tartmalarda, ray Devlet aleyhinde sz alan mebuslarn byk ounluunun kinci Grup yesi olduu grlecektir. Bilindii gibi, balangta bir btn olarak hareket eden Meclis, zamanla Birinci ve kinci Mdafaa-i Hukuk Gruplar olmak zere iki paraya ayrlm; bu ayrlk, olumakta olan yeni rejimin temel zellikleriyle ilgili konulardan kaynaklanmtr. 522 Mecliste kimi uygulamalara kar gelien tepkilerin bir araya getirdii mebuslardan oluan kinci Grup, meclis egemenlii kavramna dayanarak fiilen oluabilecek her trl kiisel ynetime kar tepki gelitirmi, meclis stnl ve bu gcn zerinde yetkili makam tanmamak konusunda olaanst duyarl davranmtr. 523 Burada, kinci Grup yelerinin bu duyarllk erevesinde, Mustafa Kemal Paann ahsnda yetki toplamasn salayacak deiikliklere kar gerekletirdikleri muhalefeti ele almayacaz. Ancak, ray Devlet konusunda Meclis iinde gelien ve ncleri kinci Grup yeleri olan muhalefetin de bu duyarllk erevesinde aklanabileceini dnyoruz. Birinci - kinci Grup atmasnn konularndan biri olan ray Devlet rneine, szkonusu atmay aratran kitaplarda rastlanmamaktadr. Bu rnein, konunun uzmanlarnn kimi tezlerine katk salayacan syleyebiliriz. rnein, Demirel, yaygn olan bir gr, milli egemenlik savunusu arkasna saklanan kinci Grup yelerinin aslnda muhafazakar, eski dzene bal ve saltanat yanls olduklar tezini 524 eletirmektedir. ray
521 522

523 524

(:83, 14.10.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.59 Ahmet Demirel, Birinci Mecliste Muhalefet (kinci Grup), letiim Yaynlar, stanbul, 1994, s.9 Ibid., s.10 Bkz. mr Sezgin, Trk Kurtulu Sava ve Siyasal Rejim Sorunu, Birey ve Toplum Yaynlar, Ankara, 1984, s.18

211

Devlet rneinde de, kinci Grup yelerinin ray Devlet kurulmasn Bablinin ihyas, stanbul tekiltn tamamen Anadoluya getirmek, en khne, en eski, en kokmu bir tekilt yeniden ihyaya kalkmak veya eski devletin yadigrlarn, bahusus milletin zararna olan yadigrlarn idame ettirmek olarak grmeleri ve kar kmalar, saltanat yanls muhafazakarlar tezini desteklememektedir. Tartmalarda Mehmet kr Beyin (Karahisarsahip) (kinci Grup) 525 syledikleri, ray Devlet kurulmasna kar grlerden nemli birini aka ortaya koymaktadr: Bendeniz ray Devlet tekiline taraftar deilim. Bablinin ihyasna hibir vakit raz deilim. Dileke Encmeninin teklifi, stanbul hkmeti modelinin Anadoluya tanmas kaygs yaratmaktadr. evki Bey (el) (Birinci Gruptan bamsz hareket edenlerden) bunu aka sylemektedir: ray Devlet tekilat arkadalarn da syledii gibi stanbul tekiltn tamamen Anadoluya getirmek gibi bir haldir. 526 stanbul tekiltn Anadoluya getirmek endiesi, Faik Bey (Cebeliereket) (Birinci Grup) tarafndan yattrlmaya allmtr: Biz Babliyi, ray Devlet ve saire namiyle burada tesis edecek deiliz. Bir evrak muallak kalan ve ileri yrmeyen baz memurlarn hakkn temin etmek zere bir heyet tekil edeceiz ve buna ihtiya vardr. Ad ne isterse olsun. Ya Meclisin iinden veya dndan ... (s.62). Nitekim 1924 Anayasas ray Devleti aka kabul edene kadar geen sre iinde kullanlan model de bu olmutur. Tartmalarda ray Devlet kurulmasna yneltilen itirazlardan bir dieri de mali glklerdir. stida Encmeninin nerisi zerine alan bu tartmada mali glk itiraz, tartma srasnda dile getirilmemi olmakla birlikte el Mebusu evki Bey tarafndan verilen bir teklifin gerekesinde yer almtr. Ayn gerekede, Meclisin srekli toplant halinde olduu iin ray Devlet kurulmasnn gereksizlii itiraz da dile getirilmektedir: Byk Millet Meclisi mtemirren hali inikadda bulunaca cihetle rayi devlet tekili ise mal pek byk fedakrla muhta olduundan... (s.62). stida Encmeninin teklifi zerine alan tartmalar sonunda konu, kanun tasars hazrlamak zere Dahiliye ve Adliye Encmenlerine havale edilmitir (s.64). Bu tartmada ortaya konan lehte ve aleyhteki grlere, bundan sonraki tm tartmalarda rastlanacaktr.
525

526

Mebuslarn hangi gruba mensup olduklarna ilikin bilgiler, Demirelin kendi yapt ve baka yazarlardan aktard listelerden alnmtr. Demirel, Birinci Mecliste Muhalefet, s.120-133 (:83, 14.10.1336), Zabt Ceridesi, c.1, s.61

212

Bu grmelerden yaklak iki ay sonra 29.1.1337 (1921) tarihinde Heyeti Vekile Bakanl (hkmet) tarafndan Meclise rayi Devlet tekili hakkndaki kanun lhiyasnn sratle mzakeresine dair bir tezkere sunulmutur. 527 neri ile konunun bteden de nce grlmesi istenilmektedir. Nitekim yaplan grmeler sonrasnda, rayi devlet tekiline dair olan mevaddn mevadd saireye tercihan mzakeresi, mstaceliyetle sadalar arasnda kabul edilmitir. Aciliyet ve ncelikle grlmesi kabul edilen tasar, tezkerede ray Devlet kurulmas denilse de encmenlerden seilecek yelerden oluacak heyetler modelini getirmekte ve buna da ray Devlet adn vermemektedir. Bu grmelerde de, memur yarglamasnda ray Devletin yerine getirdii ilevin kimin tarafndan yerine getirileceinin yaratt belirsizlikten kaynaklanan sorunlara deinilmitir. dari yarg tarihinde bu dneme ilikin tam bir belirsizlik olduundan, Meclis grmelerinde ortaya konulan olgular aktarmak yararl olacaktr. Bu grmelerde ortaya konulan saylar, birbirini tutmasa da genel bir fikir vermektedir. ray Devlete ilikin tasarnn ncelikle grlmesi lehine sz alan Nafiz Bey (Canik) yarglanma srecinde bulunan memurlarn srndn sylemektedir: imdiye kadar gerek Ankarada hkmetin teesssnden mukaddem ve gerek teesssnden sonra taht muhakemeye alnan veyahut mahkum edilen memurinin evrak srncemede kalmtr. Bu yzden birok memurin bugn srnmektedir (s.407). Grld gibi, sadece stanbul Hkmetinin yarglamasn balatt memurlar szkonusu deildir. Ankara hkmetinin hkmranlk alannda bulunulan yerlerde de, ray Devletin rol bulunan memur yarglamas yntemi uygulanmaktadr. Feyzi Efendi (Malatya) (Birinci Grup) de yarglanma srecindeki memurlarn durumunu ortaya koymutur: Alt, yedi aydan beri havalide hapiste yatan memurlar vardr. Onlarn ahvalini dnmeliyiz ve [kanunu] mstaceliyetle karmalyz. Millet bu kanunu bizden bekliyor (s.408). Aciliyetle grlme nerisi kabul edilmi, ikinci oturuma geilmi, ancak tasar uzun bir tartmadan, verilen eitli tekliflerden sonra, yine kabul edilmeden Adliye ve Dahiliye Encmenin birleik almasna havale edilmitir. Milletin bu kanunu biraz daha beklemesi gerekecektir. Ele aldmz bu uzun grmelerin (Tutanak Dergisinde 14 sayfa) nemi, ray Devletin, memur yarglamas dndaki bir grevinin aka ortaya konmas ve bunun nemli olduunun belirtilmesidir. 11.5.1336 tarihinde ilk kez memur yarglamas balamnda Meclis gndemine gelen
527

rayi Devlet tekili hakkndaki kanun lyihasnn sratle mzakeresine dair Heyeti Vekile Riyasetinden mevrut tezkere, (:139, 29.1.1337), Zabt Ceridesi, c.1, s.407

213

ray Devlet, bundan yaklak yedi ay sonra 29.1.1337 tarihinde bu kez, kiiler ile hkmet arasndaki sorunlarn zm greviyle de tartlmaktadr. 528 Dahiliye Vekleti Vekili Dr. Adnan Bey (stanbul) yapt konumada, idarenin denetlenmesini ray Devletin iki byk grevinden biri olarak saptamaktadr. Bu nemli konuma, Osmanl ra-y Devletinin idarenin denetlemesindeki roln de ortaya koymaktadr: ... efradn Hkmette veyahut Hkmetin efratta olan haklarn bu rayi devlet temin ediyor. Mesel efrattan birisi umuru muamelt devletten dolay bir hakk zyaa urarsa, bu ana kadar rayi devlete mracaat ediyor ve ihkak hak ediyordu (s.418). Anadolu hkmetinin Dahiliye Vekili, ray Devletin idarenin denetlemesinde, devlet ilerinden hakk zarar gren kiiler iin bir hak arama yolu olduunu ve bunun Anadoluda da kurulmas gerektiini sylemektedir. Heyeti Vekile, rayi Devletin lzumuna kanidir (s.418). Hkmet, ray Devlet kurulmas gerekliliine inanm olmakla birlikte, Dahiliye Vekilinin Meclis konumasnda aktardna gre, Muvazene ve Dahiliye Encmenleri fazla bir tekilat olduu gerekesiyle ray Devlet kurulmas nerisini reddetmitir. Bunun zerine Hkmet, Vekalet mstearlarnn bakanlnda ve vekaletlerden gelecek yelerden oluan masrafsz (s.418) bir kurum nerisinde bulunmu ancak Dahiliye Encmeni bunu kabul buyurmamtr. Dahiliye Encmeni, ray Devletin sadece memur yarglamasndaki ilevinin nemli olduunu dnm ve dier her trl grevi Heyeti Vekileye brakmay nermitir. Dahiliye Vekili, bunun Heyeti Vekile iin altndan kalklamayacak bir yk olduunu belirtmitir. Dahiliye Vekilinin konumasndan sonra tartmalar, tamamen ray Devletin gerekli olup olmad zerinde odaklanmtr. Vehbi Efendi (Konya) (kinci Gruba yaknlk duyan bamszlardan) en iddetli kar kan mebustur: Vehbi Efendinin konumalarnda mali itiraz, gereksiz brokrasi yaratlaca endiesi ve milli tepki birlemektedir: Efendim devri sabkta bir ok bo sandalya vard. Babli zayi mhimmesinin veya sair memurini muteberenin bo kalan adamlar o sandalyalara gnderilirdi ve milletten milyonlarca, binlerce para kar, fakat iler de srncemeden hibir vakit geri kalmazd. imdi milletin paras kalmad ve bo adam oturtacak sandalyas yoktur (s.419). Bu gr gibi, Vehbi Efendinin dillendirdii Millet Meclisi varken bir ray Devlete gerek kalmad gr de destek bulan itirazlardandr. Buna gre, rayi devlet nedir? imdi rayi millet vardr. rayi millet
528

rayi devlet kanunu lyihas ve Dahiliye ve Adliye Encmeni mazbatalar, (:139, 29.1.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.417

214

varken rayi Devlete lzum yoktur. rayi Devlete lzum ve ihtiya bir rayi millet yok iken ve devri istibdatta idi (s.419). Hasan Basri Bey de (Kayseri) eski bir kurumun halk idaresini kabul etmi bir ynetim tarafndan canlandrlmasna ve masraflara kar kmtr: Tekilt idariye iinde en khne, en eski, en kokmu bir tekilt yeniden ihyaya kalkyoruz efendiler. Bugn halk idaresini kabul etmi kafalar, rayi Devleti katiyen kabul etmezler ... rayi millet varken efendiler, biz rayi Devlet istemiyoruz. ... Efendiler katre katre gl olur derler. Bizde tekilt en ufak bir nve halinde ufak bir masrafla karmza kyor bilhare gl oluyor, deniz oluyor bu milleti bouyor (s.425). Brokrasi korkusu Halil brahim Bey (Antalya) (kinci Grup) tarafndan daha ak bir dille ortaya konulmutur: Bendeniz de Hoca Vehbi Efendi Hazretlerinin fikrine itirak ediyorum. Ufak mikyasta da olsa bir tekilt olsa, bilhare kfi gelmiyor denir ve rayi Devlet nam tahtnda veyahut o ii grecek bir heyet veya bir daire tekil ettikten sonra rayi Devleti ihtiyari olarak kabul etmediimiz halde, ztrari olarak kabul mecburiyeti karsnda kalacaz (s.421). ray Devlete temel itirazdan ikincisi, yani eski rejimin bir kurumunun canlandrlmas itiraz bu tartmalarda da ileri srlmtr. Hseyin Avni Bey (Erzurum) (kinci Grup), dorudan ray Devlet kurmayp heyetler oluturulmasnn da ray Devlet kurulmas anlamna geldii bunun ise eski devletin kurumlarn devam ettirmek olduu itiraznda bulunmutur: rayi Devlet tekilt da devri sabk icraatndandr ve imdi onun hibir kymeti kalmamtr. ... Byle ekillerle oynyarak eski devletin yadigrlarn, bahusus milletin zararna olan yadigrlarn idame ettirme ayptr, gnahtr (s.420). ray Devlet kurulmas aleyhinde sylenenler, salondan genel olarak alklarla (s.419) ve bravo sesleri (s.425) ile destek grmtr. Hkmet ise, ad ray Devlet olmasa da onun ilevlerini yerine getirecek heyetler oluturulmasn istemektedir. Sz alan Nafia Vekili mer Ltfi Bey (Amasya), yeni rejimin, eski kurumu dzelterek kullanacan aka sylemitir: Bir ra-y Devlet tekiline taraftarm. Fakat buna mtefessih (rm - OK) bir daire dediler. Hakikaten inklptan evvel iki rk daire vard. Birisi rayi Devlet, dieri Cemiyeti Rsumiye idi. Fakat byle olmakla beraber iki dairenin ikisi de i grmiyecek deildi. ... Biz imdi yeniden rayi Devlet istiyoruz. Onu ne rk bir hale getireceiz ne de i grmez bir heyet haline sokacaz (s.427). ray Devlete olan ihtiya, bu grmelerde kiilerle devlet arasndaki uyumazlklarn zm grevi balamnda tartlmtr. ray Devlet oluturulmas aleyhindeki etkili ve genel olarak mebuslardan destek alan konumalardan sonra, Zeki Bey (Adana) (Birinci Grup), Dahiliye Vekili

215

Dr. Adnan Beyin a konumasnda ortaya koyduu grler erevesinde nemli bir konuma yapmtr. Konumas, idari yarg tarihinin anlalmas iin nemli bilgiler iermektedir. Zeki Bey, Bte grmelerinden nceye alnan rayi Devlet mzakeratnn Meclisi Aliyi bu kadar igal edeceini tahmin etmiyor[dum] (s.421) diyerek konumasna balamtr. Biz de Tutanaklar incelediimizde, ray Devlete ilikin konunun Millet Meclisinin gndemine bu kadar erken bir tarihte gelmesine ve bu kadar uzun boylu tartlmasna armtk. Zeki Bey, memur yarglamasndan ziyade ray Devletin idarenin denetlenmesi grevinin nemli olduununu ortaya koymakta ve ray Devletin tarihsel bilanosunu bu adan aka savunmaktadr. Dahiliye Vekilinin at hat iinde olduunu tespit ettiimiz bu savunu, Meclisi ikna edemese de hkmetin neden bandan beri ray Devlet kurulmasn istediini aklamaktadr. Zeki Beye gre, [rayi Devletin] en ziyade lzumu, efrat ile devairi Hkmet arasnda hudus eden ihtilfatn mercii hal ve fasl olmas itibariyledir (s.421). Bireylerle hkmet daireleri arasnda kacak uyumazlklarn zmne ilikin sistemi de aklamaktadr Zeki Bey: Devair ile ahali arasnda zuhur eden ihtilf meselesine gelince; bunlarn her birisi mehakime mracaatla halledilmez. Yani ahaliyi her defa ve her vesile ile mahkemelere sevk etmek doru olmaz. Yani yarg birlii sistemi szkonusu deildir. Bu gibi uyumazlklarda mahkemeler deil, bir baka mekanizma devrededir: Malmu lileridir ki, her daire hallinde lzumu grlen mesailde, kendi lehinde olmak zere kavanini tefsir eder ve daima mracaat eden eshab mesalihe (sorun sahiplerine - OK); bu byledir der ve bunun zerine o nereye gitsin?(s.422) Zeki Bey, ray Devletin ilevine rnekler de vermektedir. Askere alma ilemlerinde ortaya kan uyumazlklarda ray Devletin ald kararlar rnek gstermektedir: Hepiniz bilirsiniz ki seferberlik esnasnda rayi Devletin bilhassa lzumu askerlik meselesinde olmutur. Ahzi asker ubeleri rastgeldildikleri yerde herkesi asker ederlerdi. ... ahzi asker daireleri kanunlar daima kendi lehlerine tefsir ederek herkesi asker ederler. Fakat rayi Devlete mracaat edenler o kanunlar mevkii mzakereye koydurtur. Tetkik edilir, rayi Devlet, kanunu tefsir ederek Harbiye Nezaretine tebligat icra eder (s.422). Celleddin Arif Bey (Erzurum), idarenin denetimine ilikin Zeki Beyin verdii rnei, ray Devletin idareyi ynlendirici grevini de ortaya koyarak desteklemitir: Kavanini idarede yine teaml temin edecek rayi Devlet mukarreratdr. nk kanunun meskt olduu bir ok mesail vardr ki orada rayi Devletin kararlar dorudan doruya bir teaml esasn tekil eder (s.424). Kararlaryla idarenin iinde hareket edecei yasal ereveyi belirleyen bir kurumdur ray Devlet. Celleddin Arif Bey, askere alma rneini tekrarladktan sonra, ray

216

Devletin en iddetli muhaliflerinden Vehbi Efendiye gnderme yaparak Meclisi, ray Devletin idarenin denetlenmesi ilevi konusunda ikna etmeye almtr: ... Mesel yarn farzedelim harp kazanlar zerine vergi tarhedildi. [ray Devletin] en ok aleyhinde bulunan Vehbi Efendi Hazretleri Konyadaki bir irketten dolay geldiler dediler ki: bunun tatbikatnda u suretle bir yanllk var. Bunu kim hal ve fasl edecek? Bunu yine rayi Devlet hal ve fasl edecek (424). Celleddin Arif Bey, idarenin denetlenmesinde, ortak mahkemeler dnda bir ray Devlet sistemini savunurken ok nemli bir zellie daha deinmitir: Bir ok rfeka buyurdular ki, efendim mehakim vardr, mahkemeye gitsinler. Fakat mahkeme masrafsz deildir. Mahkemeye gittiniz mi masraf vermek lzm. Halbuki rayi Devlet bu meseleleri parasz hal ve fasl ediyor. Halka daha byk bir suhulet gsteriyor, ahali daha fazla mstefit oluyor (s.424). Musa Kzm Efendi de (Konya) (Birinci Grup), ra-y Devletin idareyi denetleme ilevine ilikin rnekler vermitir. O da, ray Devletin, efrad ile devlet arasnda tekevvn eden ihtilfatn mercii olmak grevini en mhimi olarak grmekte, ancak bunun ray Devlet ve idare meclisleri tarafndan hakkyla yerine getirilmediini ve grevin mahkemelere verilmesi gerektiini savunmaktadr. Musa Kzm Efendinin verdii rnek idare meclislerine ilikindir. Bu denetiminin nasl ilediini gstermesi asndan reticidir: ... [halk] meclisi idareye mracaat eder, zavall halk, valiye istida eder, aylarca srnr. Meclisi idareden biri kefe gider, bir ok da harcrah alndktan sonra Meclisi idare, bu meselenin mercii halli mahkemedir der. ... Halk dorudan doruya mahkemeye gideceini bilseydi ve meclisi idare heyulas halk nazarnda bir mahkeme olarak grnmeseydi, halk dorudan doruya mahkemeye giderdi (s.423). Musa Kzm Efendi, yarg birlii bulunmamasnn hak aramay zorlatrdna ilikin bu rnekten sonra, idare meclislerinden karar alnsa bile, bunun hakkn yerine getirilmesini salayamadn gstermeye almtr: Baz defa nadiren meclisi idarenin leyhte karar verdii grlmtr. cra dairesi, meclisi idareden sdr olan bir kararn icrasna salhiyettar deildir ve bunda da hakldr. nk hibir trl esbab hkmiyeye mstenit olmayan bir kararn ne mnas vardr? Sahibi dva meclisi idareden zalar gtrr, zarar kef ve tahkik ettirir. Falan efendinin iltizam ettii ardan u kadar kile buday falan mltezim alm diye tahkik eder. Ve tahsili lzmdr diye bir karar verilir. Fakat bu karar vali icra etmez, icra dairesi icra etmez, o halde ne manas var bu kanunun? rayi Devlet efrat ile millet arasnda tehadds eden ihtilfatn mercii hallidir. Fakat hallolunmaynca ne faydas vardr. Bir kere bu kararlar kabili icra deildir. Tevhit-i kaza noktai nazarndan bunlar mahkemeye versek rayi Devlete lzum kalmaz (s.423).

217

Grld gibi Zeki Bey ve Musa Kzm Efendinin rneklerinde, hem ra-y Devlet hem de idare meclislerinin idarenin, ilemleri hakknda denetim yapt ve hkm verdii ortaya konmaktadr. lkinde, askere almalar hakkndaki ikayetleri deerlendiren ray Devlet, askere alma ubelerinin kararlarnn kanuna aykr olduunu tespit etmekte ve sonucunu Harbiye Nezaretine bildirmektedir. kinci rnekte ise, idare meclisi, mltezimin fazladan buday almas hakknda tahsili lzmdr karar vermektedir. Bu aklamalar, idari yarg tarihi iin nemli bilgiler sunmaktadr. Bu uzun oturumda, ray Devletin kiilerle devlet arasndaki uyumazlklar zme grevini merkeze alan bir tartma yaanmtr. Oturumda mebuslar tarafndan 12 takrir sunulmutur. Oturum bakan, Heyeti Vekilenin teklifini rayi Devlet tekiline ilikin bir teklif olarak deerlendirmi, Heyeti Vekilenin teklifi vehile rayi Devlet tekilini kabul buyuranlar el kaldrsn eklinde oylamaya sunmu, kuruldan hayr, ret sesleri gelmi ve oylama bakan tarafndan sonulandrlmadan Dahiliye Vekili Dr. Adnan Bey mdahale etmi ve sz alm, Bakann sunumunu dzeltmeye almtr: Reis Bey rayi Devlet tekiline esas, prensip olarak bizim Hkmetin teklifinden bahsetti. rayi Devlet ayrca bir daire eklinde deildir. Serlevhay (baln - OK) okursanz rayi Devlet devairi makamna kaim heyetlerdir ki bunlarn maa faln yoktur (s.429). Dahiliye Vekilinin bu aklamasna salondan olamaz diye itiraz edilmitir. Bunun zerine, Canik Mebusu Nafiz Beyin (kinci Grup), ray Devletin tm grevlerinin Meclis iinden seilecek dokuz kiilik bir heyete verilmesine ilikin nerisi oylanarak dikkate alnmasna karar verilmi ve sonuta nazar mtalaya alnan takrirlerin Adliye ve Dahiliye Encmenlerinin tanzim ettikleri mevadd kanuniye ile telif imtiza ettirmek zere bu iki Encmenin birleik almasna havale edilmesi kararlatrlmtr. Bylelikle Dahiliye Vekili Dr. Adnan Bey mdahalesi ile hkmet tasarsnn reddedilmesi engellenerek konunun encmene havalesi salanmtr. 29.1.1337 (1921) tarihli oturuma ilikin deerlendirmelerimizi bu oturumda verilen ilgin bir teklifi aktararak bitirelim. Konuya ilikin grmelerin kapanmasndan hemen nce, Cebelibereket Mebusu Rasim Bey (Birinci Grup), Mithat Paay anan sembolik olduunu dndmz bir neri vermitir. rayi Devlet byk vatanperver merhum Mitat Paa tarafndan tesis edilmitir. Bir lzumu katiye binaen tesis edilmi olan bu messesenin merhumun marnileyhin namna hrmeten olsun ilga edilmemesini teklif ederim (s.431). Yukarda da belirtmitik, ray Devlete ilikin grmeler, Bte grmelerine nazaran ncelik ve aciliyetle yaplmtr. Daha sonra devam eden bte grmeleri srasnda, 27.2.1337 tarihinde Mecliste, 1336 senesi Btesinin iinde yer alan rayi Devlet Bteside grlm-

218

tr. 529 Reisin, rayi Devlet btesini mzakere edeceiz a, rayi Devlet yok sesleri ile karlanm ve sene hitama erdiine ve henz rayi Devlet teekkl etmediine gre bu yeknun tenzili lzmdr nergesi Meclisce kabul edilmitir (s.468). 1336 (1920) senesi Btesinde, rayi Devletin yer almas iki adan nemlidir. Birincisi, Anadolu Hkmetinin, daha ilk ylda, ra-y Devlet kurma plannn olduunu aka gstermektedir. kincisi, nasl bir rgtlenme tasarland hakknda da bilgi vermektedir. Be genel konuyu kapsayan daireden oluan bir ray Devlet tasarlanmtr (rgtlenmesi: rayi Devlet riyaseti, reisisaniler, Tanzimat dairesi, mlkiye ve maarif dairesi, maliye ve nafa dairesi, heyeti umumiye kalemi, mazbata kalemi, sicil kalemi, evrak ve dosya kalemi, mstahdemini mteferrika). Hkmetin, Meclis grmelerinde savunduunun aksine, Meclis veya Encmenleri iinde yer almayp, kendine zg tekilat olan bir kurum tasarlam olduu da grlmektedir. Ancak, ray Devlete ilikin her Meclis grmesinde ortaya kan, yukarda aktardmz tepkiler hkmetin geri adm atmasna neden olmutur. Hkmet tasarsnn grld ve sonuta encmenlere havale edildii, uzun ve tartmal 29.1.1337 tarihli oturumdan yaklak ay sonra 16.4.1337 tarihinde, Meclise rayi Devlet tekiline dair Dahiliye ve Adliye Encmenlerinin ortak kanun layihas sunulmutur. 530 Yine uzun bir grme (tutanaklarda 10 sayfa) gereklemi ve tasar reddedilmi; ancak konu encmenlere havale edilmitir. Daha nce Meclise sunulan tasarlarn kendilerine havale edilmesi zerine Dahiliye ve Adliye Encmenleri tarafndan hazrlanan rayi Devlet tekili hakkndaki kanun teklifi, yelerini Byk Millet Meclisinin seecei, (mlkiye ve maarif, maliye ve nafia ve tanzimat olmak zere) daireden oluan bir ray Devlet ngrmektedir. Grevleri hakknda bir dzenleme bulunmadna gre, yrrlkte olduu kabul edilen kanunlardaki tm grevleri stlenecei dnlmtr. Bu layiha hakknda sz alan Adliye Vekili Hafz Mehmed Bey (Trabzon), Meclis ile hkmet arasndaki fikir ayrln aka ortaya koymaktadr. Encmenler, ray Devleti Meclis yeleri iinden karmak istemekte, hkmet ise Meclisten ayr bir yap oluturmak istemektedir (s.8-9). Bakana gre, hukuken sorumsuz olan Millet Meclisi yelerinin hkmet memuru durumuna getirilmesi doru deildir. ray Devlet, hkmetin
529

530

1336 senesi Muvazenei Umumiye Kanunu lyihas ve Muvazenei Maliye Encmeni mazbatas, A- rayi Devlet btesi, (:158, 27.2.1337), Zabt Ceridesi, c.1, s.467 rayi Devlet tekiline dair iki aded kanun lyihas ve Adliye ve Dahiliye encmenlerinin mterek mazbatas, (:21, 16.4.1337), Zabt Ceridesi, c.1, s.8

219

emri altnda bir heyet olarak nitelendirilmektedir: ray Devlet bir heyeti istiaredir, deta ray Devlet Hkmetin maiyeti demektir. Meclisi li zalarnn byle Hkmet memuru ve Hkmetin maiyetinde bulunan bir heyeti istiareye za olmas, Meclisi li zalarnn haysiyetiyle kabili tevfik deildir. Meclisi li zalar lyseldir (sorumsuz OK) (s.9). ray Devlet lehinde ve aleyhindeki bildiimiz savlarn da ileri srld bu oturumun temel sorunu, ray Devletin, yeleri Meclis iinden kan, adeta Meclisin heyeti niteliinde bir kurum mu yoksa yeleri Meclis tarafndan seilen ayr bir kurum mu olacadr. Memur yarglanmasnda ray Devletin yokluunun yaratt sorunlar, konunun Meclise ilk getirildii 11.5.1336 tarihi zerinden bir yl gemesine karn henz halledilememitir. Konuan mebuslar tarafndan, yzlerce memurun srndnden ve binlerce dosyann birikmi olduundan sz edilmitir (s.9,12). Bu kez de stanbuldaki yapnn taklit edilerek yeniden kurulmak istenildii ileri srlerek itiraz edilmitir (s.12,14). Bu konuda yeni olan itiraz, ayr bir ray Devlet kurulmas durumunda Meclisin yetkilerinin azaltlyor oluudur. Abdldakir Kemali Bey (Kastamonu) (kinci Gruba yaknlk duyan bamszlardan), ayr bir ray Devlet kurulmas durumunda bunun, Meclisin elindeki icra selahiyetinden bir parasn daha kaybetmesi anlamna geleceini ileri srmtr (s.14). Ayrca, ray Devletin grevleri srekli toplant halinde olan Millet Meclisi tarafndan gerekletirilebilir (s.15). Bu oturumda da, paraszlk ve gereksiz brokrasi temel kayglar olmutur. rnein, ray Devletin mebuslardan olmas taraftar deilim, buna muvazzaf mesul memurlar koyarz. Baka suretle olmaz. diyen Hseyin Avni Beye para nerede? diye itirazda bulunulmutur. Ali kr Bey, ray Devlet Tekilat demek, kanunda grdmz gibi, drt kiinin bir araya gelmesi demek deildir. Onun birok feri tekilat olacaktr (s.14) ... imdi bunun birok kuyruu gelir, byle kalmaz. Fazla tekilta ve fazla masraf yapmaya hi kudretimiz yoktur (s.15). Btn bu itirazlar karnda tasar lehindeki grler etkili olamam, Reisin aklamasyla Lyihai kanuniye ret olunmu. On dakika teneffs (s.17). verilmitir. kinci celsede, hakkndaki mzakere kapanm olmasna karn Refik evket Bey (Saruhan) (Birinci Grup) ray Devlet hakknda sz alarak aklamada bulunmu ve konunun yeniden Adliye ve Dahiliye Encmenlerine sevk edilmesini salamtr. 531 Hayr, ray Devlet meselesi hallolundu sesleri arasnda sz alan Refik evket Bey, ray Devlete ait vezaifi mtenevviay, en basit ve Devlet btesinde en az masrafl bir ekil ve surette ve btn bu mzakeratn bizlere ilham ettii ekli lzimede ihzar etmek salhiyetini Adliye Encmenine verilme531

(:21, 16.4.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.17-18

220

sini Heyeti muhteremeden rica etmi (s.17) ve nerisi oylanarak kabul edilmitir. Dikkat edilirse, Meclis ray Devlet kuruluunu nne her geliinde reddetmekte ancak, konuyu kesin bir ekilde kapatmayarak Encmenlerde grlmesini de srdrmektedir. Grmeler srasnda, Adliye Vekilinin ve Celalettin Arif Beyin yapt aklamalar, o dnemdeki idarenin yargsal denetimi sistemine k tutacak niteliktedir. Adliye Vekili, ray Devlet savunusunu memur yarglamasndan ziyade idarenin denetlenmesi zerinden gerekletirmitir. Hatrlanrsa, bir nceki ray Devlet grmelerinde de bu noktann zerinde durulmutu. ray Devlete ynelik eeddi (pek fazla iddetli - OK) ihtiya olduunu syleyen Adliye Vekili, yine askere alma rneini kullanarak ray Devletin denetim grevini aklamaktadr: ray Devletin lzumu yalnz memurin muhakematndan mtevellit bir zaruret deildir. Kavanini mevzua (yrrlkteki kanunlar - OK) ray Devlete birok salhiyet ve vazifeler vermitir. Bilhassa dvaya taallk etmiyen mesailin mercii tetkikdir. Mesel bir adam askere alnm ve onu Meclisi idare alm ve kumandan, o adam alacam der, o adam ben askere alnmayacam derse onun dahi tetkik ray Devlete aittir (s.15). ray Devletin idareyi denetleme yetkisine ilikin bir aklama da Celalettin Arif Beyden gelmitir: ray Devletin gayet mhim bir vazifesi vardr. O da bilcmle ittihaz edilen mukarrerat idariyenin dorudan doruya istinaf veya temyiz mevkiini igal eder. Bir memur veya bir ahsn hakknda verilmi olan idari bir karar, ancak orada istinaf edilebilir ve heyeti umumiyesi ile de temyiz olunabilir. ray Devleti kaldrdnz zaman halkn elinden de byk bir mercii kaldrm oluruz (s.12). Bu iki saptamadan idari yargnn geliim evrimine ilikin nemli sonular kmaktadr. lk olarak, ray Devlet, idare zerinde, etkili olup olmad tartlsa da, srekli bir denetim uygulamtr. Bu denetimin srekliliini, kesintiye uramas durumunun yaratt an kendisini Anadolu Hkmetine, biran nce giderilmesi gereken iddetli bir ihtiya olarak dayatmasndan da anlyoruz. kinci olarak, tarada idare meclislerinin ve merkezde de tm idareyi kapsar ekilde ray Devletin gerekletirdii denetimin, muhakeme (yarglama) faaliyeti biiminde dnlmediini gryoruz. Gerek idare meclisleri ve gerekse ray Devlet, mahkemeye gidilmedii durumlarda devrede olan bir bavuru merciidir. Bu denetim bir yarglama ve mahkemeye bavurma eklinde dnlmedii gibi, bireyin bavurusu da bir dava olarak dnlmemitir. ray Devlet, bir mahkeme deildir. Bir inceleme mercii, inceleme iin bavurulacak yerdir. ncelenen de bir

221

dava deildir. ray Devlet, dvaya taallk etmiyen mesailin (meselelerin - OK) mercii tetkikdir. Davadan deil, meselenin tetkikinden, idari kararn istinaf edilmesinden sz edilmektedir. dari ilem deil, gnmz kullanmna en yakn tabirle idari karar szkonusudur. Osmanly ve zellikle Osmanlnn son dnemlerini inceleyen hukukularmz, hep bir idari mahkeme ve hep bir iptal davas aramlar, bunlar bulamaynca da idarenin yargsal denetiminin bulunmadna hkmetmilerdir. Bu gemiebakl yaklamdan kurtulunca, szkonusu dnemin zellikleri, idari yarg tarihinde bir aama olarak kabul edilebilir. Szkonusu tarihsel birikim, 23 Terinisani 1341 (1925) tarihli ray Devlet Kanununda, idari dava, iptal yetkisi (madde 19/) olarak ortaya konacaktr. Belirttiimiz gibi, Hkmetin ray Devlet kurma konusundaki 16.4.1337 (1921) tarihli giriimi de baarszlkla sonulanmt. Teklif reddedilmi, ancak encmenlerin bu konuda yeni bir layiha almas yapmas kararlatrlmt. Bu yeni alma yaklak ay sonra, 2.7.1337 tarihinde Mecliste grlmtr. 532 2.7.1337 tarihli oturumda, ray Devlet tekili hakkndaki kanunun ruznamaye ithalen ve mstacelen mzakeresi teklif edilmi, bu aciliyet nergesi kabul edilerek grmeler balamtr. ray Devletin grevlerinin Millet Meclisi ynetiminde nasl gerekletirilecei konusunda Meclis grmelerinin en uzunu gerekletirilmi (tutanaklarda 19 sayfa) ve nihayet, ray Devlet grevlerinin Meclis iinden seilecek bir Encmen ve bir Heyet tarafndan yerine getirilmesi nerisi kabul edilerek kanunlatrlmtr. 533 Bylelikle Meclis tarafndan grlmeye ilk kez 11.5.1336 (1920) tarihinde balanlan ray Devlet konusunda, memur yarglamas ile snrl da olsa ilk sonu, yaklak bir yl iki ay sonra 4.7.1337 tarihinde elde edilmitir. Bundan nceki grmelerde, ray Devletin idareyi denetlemesi grevinin zerinde durulmuken, bu grmelerde memur yarglamasndaki grevi ele alnm ve buna ilikin bir kanun karlmtr. darenin denetlenmesi grevine hemen hi deinilmemitir. Bu greve ilikin bir kanun teklifi, yaklak be ay sonra Meclise getirilecektir. Meclis gndeminde ray Devlet tekili hakknda iki kanun lyihas ve Adliye ve Dahiliye encmenleri mazbatalarndan sz edilmekle birlikte (s.105), Meclis ray Devlet kurulmasna kesin biimde kar olduundan kabul edilen kanun, ray Devlet deil iki heyet oluturmaktadr.
532

533

ray Devlet tekili hakknda iki kanun lyihas ve Adliye ve Dahiliye encmenleri mazbatalar, (:45, 2.7.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.105-121 Ekseriyet kalmad iin 45.oturum tatil edilmi ve grmeler 46.oturumda srdrlerek Kanun kabul edilmitir. (:46, 4.7.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.136-137

222

Hatta kanunun bal bile sorun olmu, balkta ray Devlet isminin gemesi de istenilmemitir. Kanunun ve kurulacak yapnn ismine ilikin dokuz adet nerge verilmitir. 534 ray Devletin kurulup kurulmayaca tartmalar bu kez isim tartmalar eklinde ortaya kmtr. ray Devlet ismine bile tahamml edilmemitir. Kanun yeni bir ray Devlet tekilat kurmamaktadr. Yeni yapnn yerine getirecei grev, memurlarn yarglanmasna ilikin kanunda ray Devlete verilen grevlerdir. Bu durumun kanun balna karlmasn isteyen nergeler bile reddedilmitir. rnein, Tunal Hilmi Beyin (Bolu) (Birinci Grup), Efendim, ray Devlete mteallik bir vazife olmak itibariyle bunun en sahih ekli, ray Devlet Mlkiye Dairesi Kanunudur nerisi hayr, hayr sadalaryla reddedilmitir (s.113). Grlen kanun lyihas ile ray Devlet kurulmak istenilmedii, lyihay hazrlayanlar tarafndan da aka belirtilerek Kurul ikna edilmeye allmtr. Dahiliye Encmeni yesi Fuad Beyin aklamas (orum): Bendenizin de Dahiliye Encmeninde bulunmaklm hasebiyle anladm fikir bu kanunun tekilinden maksat bir ray Devlet tekili deildir efendim. Tekil olunan heyet Memurin Muhakemat Kanununda, ray Devlet Mlkiye Dairesi ile Heyeti Umumiyesine taallk eden vezaifi ifaya salhiyettar olmak zere tekili icab eden bir heyettir (s.107). Vehbi Bey (Karesi) de ayn ynde bir aklama yapmtr: Buna ray Devlet demekle mnay sabk veya mnay lgvisi itibariyle ray Devletlik vazifesi yapacak deildir. Bendeniz siyak kelmdan (szn geliinden - OK), bunun tarz tahririnden (yazl biiminden - OK) ve maksad tahririnden, yalnz memurin muhakematnda lzmgelen muamelei kanuniyeyi tatbik iin tekil edilecek bir heyet telakki ediyorum ve nitekim Meclisten de defaatle encmenlere gidip gelmesinden esas ve gaye bu idi. Heyeti Celile bidayetinden beri ray Devletin tekiline taraftar olmad (s.109). Kanunun ieriine ilikin bu aklamalarn yansra, ray Devlet terimine ilikin teknik bir aklama da getirilmitir. ray Devlet yerine ray Hkmet ve ray Millet denilmesi gerektii ynl konumalar zerine sz alan Tunal Hilmi Bey (Bolu), Kuruldan gelen not edelim sadalar arasnda retici tarzla bir aklama yapmtr: urasn arz edeyim ki, Devlet kelimesinde unvan mndemitir: millet, memle534

Encmeni Tetkik, ray Hkmet, ray Tetkik, ray Millet, Memurin muhakemat heyeti liyesi, Memurin muhakematna ait ray Tahkik Heyeti, Memur muhakemat hakkndaki kanuna zeyildir, Taht muhakemede bulunan memurinin evrakn tetkika memur heyetin vazifesini mbeyyin Kanun, Memurin muhakematna mtaallik ray Devlet vazaifinin sureti ifas hakknda Kanun (s.112-113).

223

ket, Hkmet. Bu esas, Devlet denilen o ahs mnevi, bir zarf gibi onlar kendi ziri nezaretine almtr. u halde ... (not edelim sadalar) Devlette millet, memleket ve onlarn mmessili veya bir nevi mdr olan Hkmet dhil olmak itibariyle Devlet unvan hepsini cami, hepsini mil ve binaenaleyh hepsinden byktr. ray Devlet denilmek, bundan dolay, neden muktazidir? nk milletten, memleketten, Hkmetten bahsedecek daire ancak bu dairedir (s.108). Bu aklamalar, Devlet ve ray Devlet terimlerinin yeni rejim tarafndan nasl anlamlandrldn da gstermektedir. Grmelerde ilgin bir diyalog da gemektedir. Kanuna ilikin ivedilikle grme nergesi vererek grmeleri balatm olan Mustafa Kemal Bey (Erturul), genel kurulda konuma yapmakta olan Hamdi Namk Beye (zmit) ra tekilt hakkndaki kanun ne oldu? diye sormu ve konumac bir aydan beri kmtr, matbaada tabediliyor yantn vererek konumasna devam etmitir (s.117). Szkonusu kanun tasarsnn, bir tekilattan bahsedildiine gre, 23 Terinisani 1341 (1925) tarihinde kabul edilecek olan ray Devlet Kanunu olduu dnlebilir. Bu durumda da aklanmas g yaklak drt senelik bir gecikme szkonusudur. Bir dier olaslk da, 4.7.1337 tarihinde Meclise getirilecek olan ray Devletin idareyi denetlenme grevine ilikin tasardan sz edilmi olmasdr. Bu durumda ise, aada ele alacamz gibi bir tekilat szkonusu deildir. Ne olursa olsun, Meclis grmelerinde satr aralarnda kalan bu diyalog, batan beri saptam olduumuz bir noktay glendirmektedir. Anadolu hkmeti, kurulduu andan itibaren bir ray Devlet ihtiyac hissetmi ve bu kurumu yeniden oluturmak istemitir. Verilen nergelerle grmeler uzam ve ounluk kalmad iin grmeler tatil edilmi ve bir sonraki oturumda, 4.7.1337 tarihinde, kanun oylanarak kabul edilmitir. 535 Kanunun ismi de ksa bir tartma konusu olmu ve Encmenin teklifi dorultusunda ray Devletin memurin muhakematna mtaallik vazaifinin sureti ifas hakknda Kanun olarak kabul edilmitir (s.137). Bu Kanunla, Meclis Genel Kurulu tarafndan, Meclis yeleri arasndan seilecek dokuz kiiden Memurin Muhakemat Encmeni ile yine ayn ekilde seilecek on be kiiden Memurin Muhakemat Heyeti oluturulmaktadr. 536
535 536

(:46, 4.7.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.136 4 Temmuz 1337 tarih 131 sayl, ray Devletin Memurin Muhakematna Mteallik Vezafinin Sureti fas Hakknda Kanun. Ceridei Resmiye, 11 Temmuz 1337, say 20. Kanun drt maddeden olumaktadr. (madde 1: Memurin muhakemat hakkndaki kanunu muvakkatin drdnc, altnc, sekizinci, dokuzuncu, onuncu maddelerinde muharrer ray Devlet Mlkiye Daire-

224

Memur yarglamasndaki ray Devlet boluu bylece doldurulmu, Nafiz Beyin (Canik) tabiri ile Anadolu Hkmetinin teekkl ettii zamandan beri idare makinasndaki bu hususa dair olan rza refedilmitir. 537 Bu saptamadan be ay sonra, ray Devleti konu alan bir baka grmede, Esad Bey (Lzistan), Encmenin almalarna ilikin saysal bilgi vermitir: Memurin Muhakemat Encmeninin 1 200 evrak vardr. Bunlardan ancak yz altm kadar evrak karlabilmitir. 538 Grld gibi, Anadolu Hkmeti kurulduu andan itibaren ray Devlet oluturma giriimi iinde olmu, Meclisten gelen tepkiler zerine bu abalar sonusuz kalm ve ancak ray Devletin memur yarglamasndaki ilevlerini yerine getirecek bir yap oluturulabilmitir. Bu da bir yl iki aya yakn bir zaman dilimi iinde Meclis ile Encmenler arasnda gidip gelen eitli kanun layihalar sonucunda gerekletirilebilmitir. karlan Kanun, bir ray Devlet oluturmamaktadr. ray Devletin datlm olmasnn memur yarglamasnda dourduu boluk Meclis iinden kan bir Encmen ve bir Heyet ile giderilmektedir. Ancak bu Kanunu, hkmetin ray Devlet oluturma abalarnn ilk aya olarak deerlendirmek mmkndr. Kurum olmasa da ilevleri korunmaktadr. Nitekim bu Kanunun kabulnden yaklak be ay sonra, 22.12.1337 tarihinde Meclise, ray Devletin idarenin denetlenmesine ilikin grevini, kurulmu olan Encmen ve Heyete veren bir kanun layihas sunulmu ve bu layiha kanunlamtr. Bylece, ray Devletin iki temel ilevi, Anadolu Hkmetince, farkl bir kurumsal yapya teslim edilmi olsa da, benimsenmitir. rnein, memur yarglamasnda teki sistem ve idarenin denetlenmesinde adli muhakeme sistemi tercih edilmemitir. Anadolu Hkmeti, rm eletirilerine muhatap olan kurumsal yapnn olmasa da, ilevin tarihsel mirasn devralmtr. Yenilenmi bir ray Devlet yaps ise, Anayasal dayana ile birlikte 1924 ve 1925 yllarnda oluturulacaktr. 22.12.1337 (1921) tarihinde Meclise sunulan kanun teklifi, darei Umumiyeyi Vilyat Kanununun 67. ve 68. maddelerinde vilayet ve liva idare meclisleri tarafndan verilen kararlarn denetim mercii olarak gstesine ait vezaif Byk Millet Meclisi Heyeti Umumiyesince Meclis azas meyannda mntehap dokuz zattan teekkl eden Memurin Muhakemat encmeni ve mezkur kanuna tevfikan heyeti umumiyesine ait vezaif de yine Meclisin Heyeti Umumiyesince ayrca mntahap on be zattan mrekkep Memurin Muhakemat Heyeti tarafndan ifa olunur. bu Encmen ve Heyet alt ayda bir yeniden intihap olunur. Eski azann tekrar intihab caizdir. Mezkr Encmen ve Heyetin ittihaz ettikleri mukarrerat Meclisin tastikna iktiran etmez. (:46, 4.7.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.114 (:137, 31.12.1337), Zabt Ceridesi, c.1, s.276

537 538

225

rilen ray Devletin grevlerinin memur yarglamasnda grevli olan Heyete verilmesini dzenlemektedir. 539 ktisat Vekili Mahmud Cell Bey (Saruhan) teklifin lehinde yapt konumasnda, ray Devlet yokluunun, halkn idare aleyhindeki ikayetlerini akta braktn belirterek ihtiyac ortaya koymutur: ... Efradn hukukuna taallk eden bz hususat akta ve muallkta kalmtr. Bendeniz de meclisi idarelerin vermi olduu kararlar istinafen ryet edecek bir makam bulunmadndan dolay bir hayli evrakn olduu gibi beklemekte olduunu syliyorum (s.206-207). Tek maddelik kanun teklifi hakknda ksa bir grme yaplm, nemli bir tartma yaanmamtr. Teklif, ikinci grmesi 31.1.1337 tarihinde gerekletirilerek kabul edilmitir. 540 Bu grmede, Lzistan Mebusu Esad Bey (Birinci Grup) tarafndan, ray Devletin sadece idarenin denetlenmesindeki grevini dzenlemekle yetinen grme konusu teklife, yrrlkteki mevzuatn ray Devlete verdii tm grevleri, Memurin Muhakemat Heyetine veren bir deiiklik nermitir (s.275). Nafiz Bey (Canik) (kinci Grup) tarafndan da madde saymakla iin ierisinden klmaz, unutulmu daha birok eyler vardr. ray Devlet vazaifine dair aleltlak gtr pazar bir tbir kullanlmak, daha dorudur (s.276) gerekesiyle benzer bir teklif verilmitir. Teklifler reddedilmitir. Hkmet, memur yarglamas ve idarenin denetimi ilevlerini korumak istemi, ancak kontrolnden kabilecek ekilde ray Devletin tm grevleriyle kar karya kalmak istememitir. Kontroll bir ekilde giden Hkmet drt yl sonra kurumsal bir ray Devlet oluturacaktr. Kanun teklifinin ikinci grmesi de nemli tartmalara sahne olmam, tek maddelik kanun kabul edilmitir. Bu ek madde ile, darei Umumiyeyi Vilyat Kanununun 67/son (Meclisi idarei vilyetin mukarreratnn mercii tetkiki ray Devlettir), 68., 135. ve 146. maddelerinde 541 ray Dev-

539

540 541

Bolu Mebusu kr Beyin, darei Umumiyeyi Vilyat Kanununun 67 nci maddesinin son fkrasiyle 68 inci maddesinde gsterilen mukarreratn Memurin Muhakemat Encmeni tarafndan ryet edilmesine dair kanun teklifi ve Dahiliye Encmeni mazbatas, (:132, 22.12.1337), Zabt Ceridesi, c.2, s.205 (:137, 31.12.1337), Zabt Ceridesi, c.1, s.205 68. maddede, ilin idare ubeleri tarafndan alnm kararlar aleyhine ilgililer tarafndan yaplacak itirazlarn, il idare meclisince incelenecei ve idare meclisi kararlar aleyhine de ray Devlete bavurulabilecei dzenlenmitir. 135. ve 146. maddelerde ise, il genel meclisince alnan kararlarn valinin onay ile kesinleecei ve valinin bu kararlara kar yirmi gn iinde itiraz yetkisine sahip olduu ve itirazlarn ray Devlet tarafndan karara balanaca dzenlenmitir.

226

lete verilmi olan grevler, memur yarglamasndaki grevleri yrtmek zere Meclis iinden seilen Heyete verilmitir. 542 Yukarda uzun uzun aktardmz, Anadoludaki Byk Millet Meclisi ve Hkmeti tarafndan, Osmanl ray Devletinin dalmasnn yaratt boluun, kendi iktidar alannda yaratt sorunlara ynelik zm srecinin kronolojisi, gelimeleri grmemizi kolaylatracaktr: 11.5.1336 (1920): Antalya Mutasarrflndan 1.5.1336 tarihinde gnderilen telgrafn Adliye Encmeni tarafndan 11.5.1336 tarihinde Meclise sunulmas. Dahiliye ve Adliye Encmenlerine havale edilmitir. 19.5.1336: Meclise, ray Devletin memur yarglamasna ilikin grevlerinin Meclis Dahiliye, Nafia ve Maarif Encmenlerinden seilecek yelerden oluacak bir heyet tarafndan yrtlmesine ilikin bir Dahiliye Vekaleti tezkeresi sunulmutur. Adliye Encmenine havale edilmitir. 3.6.1336: Meclise, yine ierik ve isimde bir tezkere daha getirilmitir. Grme ertelenmitir. 14.10.1336: stida Encmeninin ray Devletin kurulmasna kadar, yarglama blmne ilikin evrakn incelenmesi ve karar verilmesi amacyla Mecliste uzman yelerden bir komisyon oluturulmas nerisi. Dahiliye ve Adliye Encmenlerine havale edilmitir. 29.1.1337 (1921): Meclise, Heyeti Vekile Bakanl (Hkmet) tarafndan, rayi Devlet tekili hakkndaki kanun lyihasnn sratle mzakeresine dair bir tezkere sunulmutur. Bteden nce ele alnmas kabul edilmi, ancak Adliye ve Dahiliye Encmenin birleik almasna havale edilmitir. 27.2.1337: rayi Devlet Bteside grlmtr. ray Devlet teekkl etmediinden bteye konulan miktar bteden dlmtr. 16.4.1337: rayi Devlet tekiline dair iki aded kanun lyihasnn grlmesi gerekletirilmitir. Red ve encmene havale edilmitir.

542

31 Knunuevvel 1337 tarih ve 177 sayl, ray Devletin Memurin Muhakematna Mteallik Vazifesinin Sureti fas Hakkndaki 4 Temmuz 1337 Tarihli Kanuna Mzeyyel Kanun: Maddei mzeyyele- darei Umumiyei Vilyat Kanununun altm yedinci maddesinin son fkrasyla altm sekizinci ve yz otuz beinci ve yz krk altnc maddelerinde gsterilen mukarrerat dahi ibu heyette tetkik olunur.

227

 2.7.1337: rayi Devlet tekiline dair iki aded kanun lyihasnn grlmesi. Grmeler uzam, teklif takip eden oturumda 4.7.1337 tarihinde kanunlamtr. Kabul edilen Kanun, sadece ray Devletin memur yarglamasndaki rolne ilikindir. 22.12.1337: Meclise, ray Devletin idarenin denetlenmesine ilikin grevi hakknda kanun layihas verilmitir. Kanun teklifinin ikinci grmesi 29.12.1337 ve 31.12.1337 tarihlerinde yaplm ve teklif kanunlatrlmtr. Anadolu Hkmetinin tasarlar arasnda ray Devlet kurmak hep bulunmutur. Ancak parasal imkanlarn ve yetimi insan kaynann yetersizliinin, Babliyi ihya m edeceiz endiesi ile birlemesi tasary gerekletirmeyi yaklak be yl geciktirmitir. Ancak bu sre iinde de ray Devletin Osmanl dneminden o gne kadar yerine getirdii ilevi karlamak zere Meclis Encmenleri iinden heyetler oluturulmas yoluna gidilmitir. Yani kurumsal olmasa da ilevsel sreklilik korunmutur. C. Meruti ve Cumhuri Her Devlette Cari Usllerden Biri Olarak ray Devletin 1924 Anayasasnda Yer almas Belli bir sresi stanbul Hkmetinin paralel varl ile geen Meclis Hkmeti dneminde, Anadoluda ray Devletin ilevlerinin nasl yeniden rgtlendiini yukarda ele aldk. 30.10.1338 (1922) tarih ve 307 sayl, Osmanl mparatorluunun nkraz Bulup TBMM Hkmeti Teekkl Ettiine Dair Heyeti Umumiye Karar ile mparatorluk tm kurumlaryla sona erdirilmitir. 543 Bir yl sonra da, Anayasada deiiklik yapan 29.10.1339 (1923) tarih ve 364 sayl Tekilat Esasiye Kanununun Baz Mevadnn Tavzihan Tadiline Dair Kanun ile Cumhuriyet ynetimi ilan edilmitir. 544 Cumhuriyet Anayasasnda ray Devlet de yer alacaktr.
543

544

Karar no: 307 Osmanl mparatorluunun mnkariz olduuna ve Byk Millet Meclisi Hkmeti teekkl ettiine ve yeni Trkiye Hkmetinin Osmanl mparatorluu yerine kaim olup onun hududu milli dahilinde yeni varisi olduuna ve Tekilt Esasiye Kanunu ile hukuku hkmrani milletin nefsine verildiinden stanbuldaki padiahln madum ve tarihe mntakil bulunduuna ve stanbulda meru bir hkmet mevcut olmayp stanbul ve civarnn Byk Millet Meclisine ait ve binaenaleyh oralarn umuru idaresinin de Byk Millet Meclisi memurlarna tevdi edilmesine ve Trk Hkmetinin hakk meruu olan makam hilfeti esir bulunduu ecnebilerin elinden kurtaracana karar verildi. Dstur, 3. tertip, c..3, s.149 Madde 1: Hkimiyet, bil kayd art milletindir. dare usul halkn mukadderatn bizzat ve bilfiil idare etmesi esasna mstenittir. Trkiye Devletinin ekli Hkmeti, Cumhuriyettir. Dstur, 3. tertip, c..3, s.158

228

491 sayl ve 20.4.1340 (1924) tarihli Tekilat Esasiye Kanununun, Vazifei craiye balkl nc faslnda yer alan 51. maddesinde ray Devlet dzenlenmitir:
Madde 51: dar dva ve ihtilflar ryet ve hal, Hkmete ihzar ve tevdi olunacak kanun lyihalar ve imtiyaz mukavele ve artnameleri zerine beyan mtala, gerek kendi kanunu mahsusu ve gerek kavanini saire ile muayyen vezaifi ifa etmek zere bir rayi Devlet tekil edilecektir. rayi Devletin resa ve zas vazaifi mhimmede bulunmu ilim, ihtisas ve tecrbeleri ile mtemeyyiz zevat meyanndan Byk Millet Meclisince intihab olunur.

Anayasadaki bu dzenlemeden sonra 21 11.1341 (1925) tarihinde ray Devlet Kanunu kabul edilmi, 23.6.1927 tarihinde ye seimi gerekletirilmi ve ra-y Devlet 6.7.1927 tarihinde greve balamtr.
Kabul sralamasnda, hukuksal manta uygun olarak, Anayasann nce geldiini gryoruz. Ancak, hkmetin ray Devlet Kanunu Layihas, Meclise Anayasann kabulnden nce, 20.8.1339 (1923) tarihinde sunulmutur. 545 Hatta saptayabildiimiz kadaryla, bu tarih Anayasa teklifinin hazrlanp Meclise sunulmasndan da nceye rastlamaktadr. 546 Ayrca, layihann Meclise sunulma tarihi, Cumhuriyetin ilanndan iki ay nceye rastlamaktadr. Bununla birlikte layiha, yaklak iki yl sonra grlmtr. ray Devlet Kanunu Layihas Hkmete Meclise sunulmu, ancak grlmesi iin ray Devletin anayasal dayanak bulmas beklenilmitir. Yeni kurulmu Byk Millet Meclisinin gndemine ilk kez girdii 11.5.1336 (1920) tarihinden itibaren ray Devlet konusu, Osmanl kalnts, rm ve masrafl bir kurumun yeniden kurulaca endiesiyle hep tepki grmtr. Hkmetin, Anayasa grmelerini beklemi olmasnn nedeni bu tepkilerden kanmaya almasndan kaynaklanm olabilir. lan edilen Cumhuriyetin Anayasas TBMMde grlrken ray Devletin, dier birok nemli konunun yansra daha kolaylkla kabul edilebilecei; Anayasada yer alan bir kurumun kanununun grlmesinin ise sorunsuz olaca dnlm olabilir.
545

546

ray Devlet Tekilt Kanunu Lyhas, TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1) Oturum tutanaklarna ekli, s.1 Anayasa Teklifinin hangi tarihte hazrland ve Meclise sunulduuna ilikin bilgiler iin bkz. eref Gzbyk, Zeki Sezgin, 1924 Anayasas Hakkndaki Meclis Grmeleri, ASBF dari limler Enstits Yayn, 1954. zellikle Tekilat Esasiye Hakknda Kanunu Esasi Encmeni Mazbatas ve Teklifi Kanunisinin hazrlan ekli ve tarihine ilikin belirsizlik iin Tahsin Bekir Baltann aklamas. s.XI; Ayrca, teklif metni ve gerekesi iin s.1 vd.

229

ray Devletin anayasada yer almas, idarenin yargsal denetimi iin bal bana bir yenilik deildir. Nitekim Osmanl 1876 Kanuni Esasisinin eitli maddelerinde (m. 54, 93, 95), yklendii grevler vesilesiyle ray Devlet anlmaktadr. Bununla birlikte bir kurum olarak ray Devleti dzenleyen bir hkme rastlanmamaktadr. 1924 Tekilat Esasiye Kanunu, ilk kez, ray Devleti, yelerinin seimi ve grevleriyle dzenlemi, ray Devlet anayasal bir kurum nitelii kazanmtr. dari yargnn tarihsel evrimi bakmndan nemli olan ikinci nokta, idari dava kavramnn Trk hukuk sistemine ilk kez girmi olmasdr. Her ne kadar Meclis grmelerinde, szkonusu terime yklenen anlam konusunda yeterli bir kuramsal birikim olmad grlse de, artk idare davas dnemi sona ermekte, idari dava dnemi almaktadr. Osmanl modernlemesi, devletin faaliyetlerini dzenleyen ve denetleyen hukuki sistem olarak yarg birliini benimsemedii gibi Cumhuriyet Devrimi de ayn yolda ilerlemitir. Cumhuriyetin att adm, yarg birlii sisteminden tam bir koputur. Anayasada aka idari dava terimi kullanlm ve bunlarn zm grevi, adli (ortak) yargnn dnda yer alan ve anayasal bir kurum haline getirilmi bulunan ray Devlete verilmitir. Meruti ve cumhuri her devlette cari uslerden biri olarak ray Devlet ... ray Devletin, 1924 Anayasasnda nasl yer ald konusunda belirsizlik bulunmaktadr. 1924 Anayasasnn bizzat Mustafa Kemal tarafndan incelenerek dzeltilen taslanda, ray Devlete yer verilmemekte ve aka yarg birlii sistemi ngrlmektedir. 547 Mtehassslar Encmeni, 21.10.1923 tarihinde Anayasa taslan son haline getirmi ve bu metin Mustafa Kemal tarafndan incelenmitir. 28 Ekim gecesi, smet Paa ve Mustafa Kemal tarafndan bu metin zerinde allmtr. zerinde dzeltmeler yaplm Anayasa Projesinin, Mahkemeler baln tayan blmnde, 96. maddede her dava ait olduu mahkemede ryet olunur. Ehas ile hkmet beynindeki davalar dahi muhakemeyi umumiyeye aittir hkm yer almaktadr. Bu hkm 1876 Kanunu Esasisinin 85. maddesinin tekrar niteliindedir. Mustafa Kemal inceledii anayasa taslann eitli hkmlerinde el yazs ile dzeltmeler yapm ancak, yarg birlii getiren bu hkme ilikin herhangi bir not dmemitir.

547

Trkiye Cumhuriyeti lk Anayasa Tasla, Boyut Yayn Grubu, stanbul 1998; Bir tpkbasm olan bu almann ilk sayfasnda Tekilat- Esasiye Kanunu, Proje Halindedir. Gazi M.K., 1339-1342 yazmaktadr.

230

Alpkayann dnemin gazetelerinde yapt taramadan, Kanuni Esasi Encmeninin, 19 ubat 1340ta (1924) yapt toplantda, ra-y Devletin yeni bir ekil ve ruhla ihyasna dair bir maddenin grldn ve 20 ubattaki toplantsnda da konuyu sonulandrdn reniyoruz. 548 TBMMne sunulan Anayasa Teklifinde 52. madde olarak idari dva ve ihtilflar ryet ve hal, ... etmek zere ray Devlet tekil edilecektir dzenlemesi yer almaktadr. 549 Tasar Kanuni Esasi Encmeni tarafndan hazrlanmtr. Tasarya Mustafa Kemal ve smet Paa tarafndan 28 Ekim 1923 gecesi son hali verilmitir. Bir gn sonra, Cumhuriyet ilann ngren Anayasa deiiklii yaplmtr. Anayasa Teklifini Meclise sunan Kanuni Esasi Encmeni mazbatasnda, kendilerinin tasary hazrlamak zere bu celsede grev stlendii belirtilmitir. 550 Hazrlanan Tekilat Esasiye teklifi, yaklak be ay sonra 9.3.1340 tarihinde Mecliste grlmeye balanmtr. Demek ki, Mustafa Kemalin tashih ettii metinde yer almayan ray Devlet, Kanunu Esasi Encmeni tarafndan Anayasa Teklifine eklenmitir. Encmenin Mazbatasnda, genel gereke bulunmakta ve maddelere ilikin ksa bilgiler verilmektedir. Encmenin, konumuzla ilgili gerekesi ok ksadr: 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 ve 53 nc maddeler hkmeti icraiyeye dair olup meruti ve cumhuri her devlette cari usulerin tesbitinden baka bir ey deildir. Tasarda ray Devlet 52. maddede dzenlenmitir. Mazbataya gre, ray Devletin, Encmen tarafndan cumhuri her devlette cari usuler biri olarak deerlendirildii ve bu nedenle Cumhuriyetin Anayasasna alnd sonucuna varlabilir. Bunun dnda, Mazbatada hibir aklk bulunmamaktadr. Anayasa teklifinin Meclis grmelerinde de, ray Devletin kabul edilerek idari davalarn adli yargnn grev alanndan karlmasnn nedenini saptamamza olanak salayacak tartmalar bulunmamaktadr. ray Devleti dzenleyen 51. (teklifte 52.) maddenin Meclis grmeleri, 1920-21 grmeleri ve 1925 ray Devlet Kanunu grmeleri ile karlatrldnda ray Devleti konu alan en snk grmelerdir. Yine, ray Devlet ismine kar klm, Recep Bey (Ktahya) tarafndan, Devlet Meclisi denilmesi nerilmitir. nerinin gerekesi, ray Devletin adeta bir ikinci meclis gibi alglandn gstermektedir: Muh548

549 550

Faruk Alpkaya, Trkiye Cumhuriyetinin Kuruluu (1923-1924), letiim Yaynlar, stanbul, 1998, s.269 Ibid., s.17 Ibid., s.1

231

terem arkadalarm, malumliniz bu meclis millet meclisidir ve millet menbandan kuvvet almtr. ... Dieri ise bu meclisin ve btn devlet makinasnn bilhassa tedvin ve ihzar hususunda nevanma (bir trl -OK) ihtisas ihtiyacn tatmin edecek nevanma ihzari mahiyette kavanin ve esasn kmasna yardm edecek bi meclistir ... 551 Tunal Hilmi Bey ise, ray Devletin, TBMM olduunu bu nedenle Hkmet ras denilmesini nermitir. Bu saptamalarda, Osmanl ra-y Devletinin, Tanzimat yasamasnda tad arln uzak izlerini grmek mmkndr. ra-y Devletin, bu tarihten sonra geirdii evrim izgisi gznne alndnda, arln idarenin yargsal denetiminde olduu, ikinci meclis algsnn tarih iinde dorulanmad grlebilir.

Yargsal denetim, davasna kavuuyor: dari dava Anayasaya ray Devlet konulurken bu kurumun idari davalara nasl bakaca tasarlanmamtr. Yani, ray Devlet idari davalar sadece temyizen mi grecektir? Yoksa bidayeten bakaca idari davalar da var mdr? Bu sorular ortaya atlnca, Kanuni Esasi Encmeni Ktibi Feridun Fikri Bey konunun karlacak kanunla belirlenecei aklamasn getirmitir (s.636). Anayasaya gre, Cumhuriyet ray Devletinin ilk grevi, idari davalar ryet etmek olacaktr. Bugnden baktmzda, idari davalar gren ray Devlet, idari yarg ve idarenin yargsal denetimi demektir. Buna karlk, Meclis grmeleri incelendiinde, idarenin yargsal denetimi veya idari kaza kavramlarnn hi gemedii grlmektedir. darenin kazai murakabesi kavram, mebuslarn aklnda yoktur. Bu da normal karlanabilir, nk Osmanl ra-y Devlet gelenei, hibir zaman bir mahkeme olarak kurgulanmamtr. Ayrca, Cumhuriyet ray Devleti de Anayasada, yarg blmnde deil, vazifei icraiye blmnde dzenlenmektedir. Osmanl ra-y Devletinin idarenin denetlenmesinde kulland aralardan biri, idare aleyhindeki ikayetlerden oluan idare davalardr. Cumhuriyet ray Devletinin yenilii, idari davann, ilk kez temel denetim arac olarak kabul edilmesi olmutur. 552
551 552

TBMM Zabt Ceridesi, c.8/1, (:36, 13.4.1340, c.1), s.634 dari dava terimi, sadece maddeyi gren milletvekillerini artmamtr. Tantlmas iin yazlar yazlmasna karn retide yerlemesi de sre almtr. rnein, Siyasal Bilgiler Okulu dare Hukuku Profesr Hasan Refik Ertu, Okulda 1942 ylndan itibaren verdii derslerinde, idare davas ve idare yargs terimlerini kullanmaktadr. Hasan Refik Ertu, dare Hukuku Dersleri I: darenin Denetlenmesi, Ar Basmevi, Ankara, 1947. darenin yargsal denetiminin tantlmas iin eviriler yaymlanmtr. Bonnardn idarenin yargsal denetimi konusunda nemli kuramsal tartmalarn yer ald, kuramsal yn ar basan eseri 1939 ylnda yaymlanmtr. Roger Bonnard,

232

dari dava, idarenin yargsal denetiminin temel aracdr. karlacak ray Devlet Kanunundaki iptal davas ve haklar muhtel olanlar tarafndan ikame olunan davalar da bu temel kavramn zerine ina edilecektir. nemine karlk, Meclis grmeleri, Kanuni Esasi Encmeninde de mebuslarda da idari dava teriminin anlamna ilikin yeterli bilgi bulunmadn gstermektedir. Bir mebusun sorusu zerine Kanuni Esasi Encmeni Mazbata Muharririnin de katld bir akl yrtme gerekletirilmitir. Zabtlardan konumay aktarmann aydnlatc olacan dnyoruz (s.637): ABDULLAH AZM EFEND (Eskiehir): Reis Beyefendi, bir sual soracam. Maddenin banda ok mhim bir kelime var, idar dava ne demektir? CELL NUR BEY (Gelibolu) (Mazbata Muharriri): Srf idareten ikame olunan davalar demektir. SLEYMAN SIRRI BEY (Bozok): Meclisi idare kararna vaki olan itiraz demektir. ABDULLAH AZM EFEND (Eskiehir): Eer byle ise mesaili idariye demek lzmdr. dar daavi yani memurin muhakematna ait olan daaviden ... CELL NUR BEY (Gelibolu): Hayr, yle deil efendim. ABDULLAH AZM EFEND (Eskiehir): ... dar daavi demek doru deildir. Mesaili idariye demek lzm gelir. dar daavi tabiri mustalah deildir. Daavi, daima mahkemelerde ryet olunan, hkme iktiran eden eylerdir. Mesaili idariye demek lzmdr.

dari dava ne demektir? sorusu sadace bu kadar tartlmtr. Bu noktadan sonra konu, memur yarglamas tartmasna dnm ve akla kavuturulmadan geilmitir. Abdullah Azmi Efendi, idari dava ifadesini bir terim olarak (mustalah) gremiyor. dari sorun terimini neriyor. Gerekten de mesaili idariye Osmanldaki uygulamay anlatan bir terim. dare meclislerinde ve ray Devlette idare aleyhindeki ikayetler ve idarenin ileyiinde karladarenin Kaza Murakabesi, (eviren Ahmed Reid Turnagil), stanbul niversitesi Ana lim Kitaplar Tercme Serisi Hukuk 2, stanbul, 1939; stanbul ve zmir Barolarnda da tantm konferanslar yaplm, sunular baslmtr. Abdlhak Kemal, Cumhuriyet Devrinin dare Sahasndaki Feyizli Bir hdas: dar Kaza, stanbul Baro Mecmuas, Cumhuriyetin onuncu yldnm mnasebetiyle neredilen fevkalde say, 1933, s. 4197; Refik evket nce, dar Kazada ptal Davalarnn Mahiyeti ve Hukuk Neticeleri, zmir Baro Dergisi, yl 2, 1937, sy.3-7, s.311-328; Ekrem, dar Kaza, dare (Dahiliye Vekletinin Aylk Mecmuas), yl 7, 1934, sy.70, s.368-371

233

lan glkler mesaili idariye olarak adlandrlyor. Yukarda ele aldmz bilgiler erevesinde hatrlanaca zere, vilayet idare meclislerinde idare aleyhindeki ikayetler zerine verilen kararlarn istinafen incelenmesi ve idare aleyhinde dorudan ikayet kabul edilerek grlmesi idare davas (deaviyi idare) olarak adlandrlmaktayd. Sleyman Srr Beyin aklnda da bu tecrbe kalm olduundan olsa gerek, idari davalar, meclisi idare kararna vaki olan itiraz olarak tanmlamaktadr. Anayasada artk, aka idari dava terimi benimsenmitir. Mazbata Muharriri Cell Nuri Beyin, srf idareten ikame olunan davalar tanm, yeni terimi ieriklendirmekten uzaktr. dareten szc, idare yoluyla, ii idare ederek anlamna gelmektedir. Bu anlam ise, idari dava sfat tamlamasnn, dava konusunun niteliine ilikin tad anlam vermemektedir. Bu terim, ynetme ilevinden ortaya kan davalar anlatmaktadr. Cumhuriyet hukukular, kuramsal boluu doldurmak konusunda ge kalmayacaklar, aktarmayla da olsa bir idare hukuku yazn oluturacaklardr. Cumhuriyet ray Devleti iin, ara ile yap arasnda bir uyumsuzluk szkonusudur. Ara, yani idari dava, dava olmak bakmndan yarglamaya ait bir aratr. Bununla birlikte kurum (rgt), bir mahkeme olarak dnlmemekte ve kurulmamaktadr. ray Devletin Cumhuriyet dnemi evrim sreci, esas olarak bu elikinin giderilmesi yolunda ilerlemitir. idari yarg dzeninde yaplan btn reformlar da bu balamda deerlendirilebilir. Anayasa grmeleri srasnda, adli yarg karsnda ayr bir yarg dzeni oluturulacana ilikin herhangi bir tasardan sz edilmemitir. Yarg dzeni bir yksek mahkeme ve onun altnda bulunan mahkemelerin bulunduu aamal btn anlatr. Anayasaya konulan ray Devlet iin byle bir tasarm bulunmamaktadr. Daha da nemlisi, ray Devlet, brakalm yksek mahkemeyi, bir mahkeme olarak bile deerlendirilmemektedir. Btn bunlara karn, Cumhuriyetin yarg birlii sistemini setiini sylemek mmkn deildir. Anayasada ray Devlet, yarg erki balnda dzenlenmemi olsa da, idari dava terimiyle ne kastedildii grmeye katlanlar tarafndan bilinmese de, idarenin yargsal denetimi evriminin sreklilii iinde yer alan Cumhuriyetin ray Devleti Anayasaya koymas, yarg birlii modelini tamamen devre d brakmtr. Nitekim bu durum, ray Devlet Kanununun kabul ile aka ortaya kacaktr. D. ray Devletin adeten Tekili 1930 ylnda yaymlanan yazsnda brahim li, kurumun niteliinden kaynaklan bir esneklikten sz etmekteydi: ray Devletin kendine mahsus bir karakteri vardr. O da her zaman ve her srada istenilen ekil

234

ve surette tahvil olunabilmesi kabiliyetidir. 553 ra-y Devletin Cumhuriyette ray Devlet olarak yeniden oluturulmasnda, kurumun niteliinden gelen uyum yetenei, kolaylatrc etki gstermi olabilir. Bununla birlikte, ilevsel srekliliin belirleyicilii de unutulmamaldr. Shaw, Cumhuriyet Dnemi ray Devletini Tanzimat kalntlarndan biri olarak nitelemektedir. 554 Bu saptama yerindedir. Bununla birlikte Osmanl kalnts olmaktan ziyade, Osmanl iindeki modernleme hareketinin bir kalntsdr. Osmanl ray Devletinin khnemi bir kurum olduuna ilikin saptamalar bulunmaktadr. Bunu doru kabul etsek bile, kurumun klasik Osmanl dneminin bir miras olmad ve Tanzimat modernlemesinin temel kurumlarndan biri olduu gereini de gzden uzak tutmamalyz. Cumhuriyet, ulusal snrlar ve pazar zerinde modern devlet aygt yaratma iddias ile dneminin modern devlet rgtlenmelerinde bulunan ve kendisine Osmanl tanzimatndan gelen bir kurumu devralmakta saknca grmemitir. Kalntdan ziyade, bir tercihin eseri olan devralma szkonusudur. Tarihilerin ve idare hukukularnn saptamalarna baklrsa Osmanl Devleti sona ermek zereyken ra-y Devlet de idari yarg bakmndan ilevsiz hale gelmitir. O halde Cumhuriyet, Osmanlnn bu ilevsiz kurumunu neden yeniden oluturmutur? dari yarg iin ilevsizlik saptamasna bakalm: 1870 ylnda idare ile kiiler arasndaki uyumazlklara ilikin dvlara bakma grevi nizmye mahkemelerine verilince, ur-y Devlet ve tara idare meclislerinde yalnzca memur yarglamas grevi kalm oldu. Bunu Kanuni Essnin 85. maddesi de teyit etmekteydi. 1913 ylnda memurlarn memuriyetlerini yerine getirirken ilemi olduklar sulardan dolay yarglanmalar Adliye Mahkemelerine devredilerek ur-y Devlet, Bidyet, stinaf ve Temyiz Mahkemeleri de kaldrld. 555 Bu ilevsizlik tezinin tersine, Osmanlnn tara idare meclislerinin idare zerindeki denetimi, bu ilevi merkezde ra-y Devletin stlenmesi ve ayrca ra-y Devletin tara idare meclislerinin kararlarnn bavuru mercii olmas, idare ile bireyler arasndaki idari uyumazlklar, idari davalar araclyla zen idare mahkemeleri biiminde olmasa da idarenin, yargsal benzeri yntemlerle denetlendii bir uygulama gelitirmitir. Cumhuriyet bu geni yapy devralmtr. ray Devlet Tekilat Hakknda Kanun Tasars, cra Vekilleri Heyeti Reisi Ali Fethi Bey tarafndan Meclise 20.8.1339 tarihinde sunulmu553 554

555

brahim li, dari Heyetler, dare, yl 3, sy.28, 1930, s.1468 Shaw&Shaw, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c.II, s.379 rnein bkz. Ekinci, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, s.337

235

tur. 556 Tasar iki yl sonra 11, 16 ve 21.11.1341 (1925) tarihli oturumlarda grlmtr. Yukarda da belirttiimiz gibi tasarnn Meclise sunulmas Tekilat Esasiye Kanununun kabulnden nce, grlmesi ise sonra olmutur. Tasar, 20.8.1339 tarihinde Meclise sunulmadan nce, 1.3.1339 tarihli yasama yl a konumasnda Mustafa Kemal tarafndan Meclis haberdar edilmi ve destek istenilmitir. Mustafa Kemal, 1.3.1923 tarihli, 4. Yasama Yl A Konumasnda ray Devlete de deinmitir. ray Devlet, konumasnn umuru dhiliyeye ait tasavvurat aktard blmnde yer almtr. Mustafa Kemal, milletvekillerinden gn getike artan ray Devlet ihtiyacn karlamay hedefleyen ray Devlet Tasarsnn kanunlatrlmasn istemektedir: Yeni sene zarfndaki umuru dhiliyeye ait tasavvurata gelince, ... uabat idarei hkmette, uray Devlet, memleketin hayat idariye ve iktisadiyesi ile alkadar bir ubei mhimme olmak hasebiyle gn getike mtezayit bir surette hissedilmekte olan bu lzumun bir an evvel temini iin Meclisi li Dahiliye Encmenince derdesti tanzim olan lyihai kanuniyenin icap ve ihtiya ile mtenasip bir ekilde kesbi kanuniyet etmesi ayan temennidir. 557 Mustafa Kemal, iileri konular arasnda yer verdii gibi ray Devleti hkmetin idare ubelerinden biri olarak nitelemektedir. Bu da, Osmanldan gelen evrim dzeyi ve o dnemki anayasal dzenleme ile uyumludur. Mustafa Kemalin ray Devlete ilikin bu szleri gnmz Dantay binasnn giriinde, duvarda yazldr. Ancak, konumadaki uabat idarei hkmette blm karlmtr. 1961 Anayasasndan beri bir yarg organ olarak dzenlenen Dantay, Mustafa Kemalin szlerini aktarmak istemi, szlerin o dnem iin doru olan, ancak gnmz okuru iin garip gelecek blmn ayklamak zorunda kalmtr. TBMMye sunulan, ray Devlet Tekilt Kanununun Esbab Mucibe Lhiyasnda 558 , uray Devletten beklenen grevler ile Meclisin o ana kadar neden bu kurumu oluturmak iin giriimde bulunmad aklanmaktadr. Gerekeden anlaldna gre, cra Vekilleri Heyeti, uray Devletten, kavann ve nizamat lhiyalarn tetkik ve tanzim etmek, mesalihi mlkiyeyi tetkik,
556

557 558

ray Devlet Tekilt Kanunu Lyhas, TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1) oturum tutanaklarna ekli, s.1; Kanunlam hali, 23 terinisani 1341 tarih ve 669 sayl ray Devlet Kanunu, R.G., 7 kanunuevvel 1341, sy.238; Dstur, 3. tertip, c.7, s.94-101 TBMM Zabt Ceridesi, c.28, :1, 1.3.1339, c:1, s. 5 ray Devlet Tekilt Kanunu Esbab Mucibe Lyhas, TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1)oturum tutanaklarna ekli, s.1

236

 Hkmet ile ehas beyninde mtehaddis deaviyi ryet ve memurni devletin tahkiki ahvaliye muhakemelerini icra grevlerini beklemektedir. Kurtulu Savan srdren Millet Meclisi, bu drt grevden acil grdklerini yerine getirmek iin kendi iinden iki heyet oluturmu ve uray Devlet kurulmasna, hkmetin tm srarlarna karn, gerek grmemitir. Kanun Gerekesinde bu durum aklanmaktadr: Daha ziyade istihlas vatan gayesini takip eden Trkiye Byk Millet Meclisinin iptiday teekklnde bittabi ve bizzarrure ray Devlet tekiltna imkn bulunamam ve fakat bir ksm vazaifi ve ezcmle memurn muhakematna ait olan hususat 4 Temmuz 1337 ve 31 Knunuevvel 1338 tarihli kanunlarla Byk Millet Meclisi azasndan mrekkep iki heyete tevdi olunmu idi. Mezkr heyetler marifetiyle geri ray Devletin memurn muhakematna ait vazaifi ile sair baz vazaifi mmkn mertebe temin olunmu ise de mesaili saireyi mhimme tetkiksiz kalm ve zaferi ahir ile istihlas ve istiklli vatan dahi temin edilmi olduundan ray Devletin tesisine mecburiyet elvermitir. Kanun gerekesinde, ilk TBMMnin ray Devlet kurma imkan bulamam olmasndan sz edilmesi dikkat ekmektedir. Hatrlanaca zere TBMM, Hkmetin ra-y Devlet kurma nerisini hep geri evirmiti. imdi, ray Devlet Anayasaya girdikten sonra, karlacak ray Devlet Kanununun gerekesinin kurulu yanls bir dille yazldn gryoruz. Kanun teklifini inceleyen Dahiliye Encmeninin Mazbatas, 559 Gerekeye kyasla daha kapsaml ve aklayc niteliktedir. Dahiliye Encmeni, raporunun balarnda Kanun teklifini ray Devletin iadeten tekili olarak niteliyor. Encmenin iadeten kurulutan sz etmi olmas, ray Devlet konusunda Osmanl ile Cumhuriyet arasnda bir sreklilik dnlm olmasnn da vurulmas olarak deerlendirilebilir. Dahiliye Encmeni, 58 yl nce, 18 Zilhicce 1284 tarihinde kurulan ray Devletin tarihesini ksaca aktarmakta; Millet Meclisi kurulduu zaman, ray Devlet mevzuatnn tam bir karmaa grnm sunmakta olduunu saptamaktadr: Tekilt ve vazaifte alettevali vukua gelen tebeddl ve tahavvllerden dolay ray Devletin nizamat pek ziyade teeddt etmek ve meri ve gayr meri cihetler birlikte karm olduundan esa559

[ray Devlet Tekilt Kanununa Dair] Dahiliye Encmeni Mazbatas, TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1)oturum tutanaklarna ekli, s.1

237

sen bu vazaifi sureti sarihada tayin ve tahdit edecei yeni bir kanuna ihtiya derkr iken Byk Millet Meclisinin teekkl ile balayan idarei milliye, istihlas vatan gayesine matuf mesasinde btn kuvvetleri teksif mecburiyeti ile baz tekilt devlet arasnda bidayeten ray Devleti ihmal zaruretini hissetmi ve yalnz Kavanni mevcudenin ray Devlete tevdi ettii vazaifi umumiyeden kabili tehir olamayan bir ksmn ryet eylemek zere 4 Temmuz 1337 tarihli ve 131 numaral kanun ile 31 Knunuevvel 1337 tarihli ve 187 numaral maddei mzeyyele mucibince Byk Millet Meclisi azasndan mrekkep bir memurn tetkik heyeti ile bir Memurn Muhakemat Encmeni tekil ve bu heyetlerin, memurne mtealik evrak muhakemeyi derecei saniyede tetkik ve darei Umumiyei Vilayet Kanununun 67, 68,135, 1446 nc maddelerinde muharrer mevad ve mesaili istinaf ve temyizen ryet eylemeleri kabul buyurulmutur. Ancak ray Devlette grlmesi icabat kanuniyeden olan dier bir ok hususat, mezkr heyetlerin salhiyetleri haricinde kalm ve bu kabil baz mracaatlarn vukuu mercii tetkik bulunamamak dolaysyla ilerin srncemeye dmesine ve binnetice alkadarlarn ikyete balamasna sebebiyet vermi olduundan (...). Hali sulhun avdeti ile memleketin gnden gne mit edilen inkiaf elyevm mercii bulunamayan ve esasen ray Devlet gibi mtehasss bir dairede tetkiki lzm gelen (...) vazaifi artraca phesiz olup, bu vazaifin her alt ayda bir intihab tecdit edilen ve azasnn mezuniyet almalar dolaysyle istikrar ve hatta baz defa ekseriyet ile temini kabil olamayan tetkik heyeti veya Muhakemat Encmeni gibi Meclisi liden intihap buyrulan muvakkat heyetlerle idaresi matlup vehile temin edilemeyecei ve azay kiramn Meclisi linin vazaifi esasiyesi ile itigallerine sekte iras eyleyecei nazar dikkate alnarak Encmenimizin ekseriyeti bir ray Devletin lzumu tekilini tasvip ve kabul eylemitir. Aktardmz ksmda, rgtlenme ve yetkilerde birbiri ardnca yaplan deiikler ... diye balayan saptama, 1918 ylnda, ra-y Devletin rgtlenmesi ve grevlerinde deiiklik yapmak zere yine ra-y Devlet tarafndan hazrlanan kanun tasarsnn gerekesinin szck szck tekrardr. Fazla yer igal etmemek iin geni olarak aktarmadmz Encmen Gerekesinde dikkati eken nokta, Osmanl ra-y Devletinin lzumsuz olduu konusunda herhangi bir deerlendirme yaplmamasdr. Temel eletiri, ray Devleti dzenleyen mevzuatn karmak hale geldii, srekli yaplan deiiklikler sonucunda, yrrlkte olan kurallar bile saptamann zorlat eletirisidir. Byle bir kurumun, Osmanlda veya Cumhuriyette gerekli olmadna ilikin bir deerlendirme bulunmamaktadr.

238

Byle bir gereksizlik saptamas olmad gibi, idari ilerin ayr bir yarg dzeninde grlmesinin Osmanlda da geerli olduu belirtilmektedir. Encmen, ray Devletin yargsal grevlerini dzenleyen maddelere ilikin deerlendirmelerinde, idari davalarn memleketimizde teden beri ray Devlette halledildiini saptamaktadr. Encmenin ray Devletin yargsal grevlerini dzenleyen maddelere ilikin deerlendirmeleri, 1924 yl itibaryla, idari dava kavramyla neyin kastedilmi olduu ve idari davay dier davalardan ayrmak iin hangi ltn kullanld konusunda fikir vermektedir. Bu saptamalar da yine 1918 ra-y Devlet Kanun Layihas Gerekelerini hatrlatmaktadr: Filhakika lhiyada mevzuubahis deavii idare esasen muhtelif makamat ve heyeti mlkiyece devletin hkimiyeti esasna istinaden ittihaz olunan mukarrerattan veyahut hidemat umumiyeyi ifaen aktolunan muamelttan dolay idarei mlkiye ile hukukunu muhtel veya menafiini sektedar addeden efrat arasnda zuhur eden ihtilfat demek olup, bun nevi ihtilfat ise teden beri memleketimizde idarei mlkiye tekilt dahilinde (ab.) ve nihayet ray Devlette hal ve fasledildii gibi ekser memaliki sairede de ayn vehile mahakimi idariyeye tevdi edilmekte ve rsum ve teklif, maadin, tekat, mazuliyet, idarei umumiyei vilyat kanunlar gibi eski, yeni bir ok kanunlarmzla evvel ve ahir aktedilen bir ok mukavelt idare de bir de bu yolda tayini merci etmi ve kavanni adliye dahi mahakimi adliyenin salhiyeti kazaiyesini deavii hukukiyeyi adiye ve ticariye ile deavii cezaiyeye hasrederek deavii idareyi onun dairei kazasndan hari brakm bulunmakta... 1918 Gerekesi ile benzer olan bu saptamalar, idari yargnn tarihsel evriminin yzyl banda varm olduu aamay gsterdii gibi, OsmanlCumhuriyet hukukularnn Fransz idare hukuku literatr ile yaknlamalarna da tanklk etmektedir. Adliye Encmeni, idari uyumazln lt olarak kamu gcn kullanmaktadr. Hatta kamu gcn aar bir tabir olarak egemenlik terimi kullanlmtr. Devletin egemenlik yetkisine dayanarak ald kararlardan dolay haklar muhtel olmu veya menfaatleri zarar grm kiiler ile devlet arasndaki uyumazlklar idari davay dourmaktadr. Encmen, bu tip uyumazlklarn, memleketimizde teden beri (enaz 58 yl) idare tarafndan ve idare iinde yer alan ray Devlet tarafndan zldn belirtmektedir. Vergi, maden, emeklilik, azil, il genel ynetimi gibi konular dzenleyen kanunlarda ve idari szlemelerde, idari mercilere ve ray Devlete uyumazlklar zme grevi verilmitir. Bunun dnda, adliye tekilatn dzenleyen kanunlar da adli yargnn grevini hukuk, ticaret ve ceza davalar ile snrlayarak, idari davalar adli yargnn grev alan dnda brakmtr. Encmen, idari dava kavramnn, kurulmakta olan devlet rgtlenmesine yabanc olmadn tarihsel gerekelerle aklamakta, rtk olarak Os-

239

manl ra-y Devleti ile kurulacak olan Cumhuriyet ray Devleti arasndaki sreklilii kabul etmektedir. Mazbata, ray Devlete meruiyet vermek iin, ekser memaliki saireye, Fransaya, modern sistemlere vb. gl atflarda bulunmak ihtiyac hissetmemitir. Dier memleketlerde de ray Devlet benzeri sistemlerin bulunduu geerken deinilen bir noktadr. Esas olarak, idari uyumazlklarn zm iin Osmanlnn kurduu rgtlenme hatrlatlmakla yetinilmitir. Cumhuriyet devriminin getirdii kesinti ise, Kurtulu Savann, vatan kurtarma ncelii ile aklanmtr. Hatta, ray Devlet benzeri bir rgtlenme ihtiyac o denli kendini hissettirmitir ki, Meclis, bu dnemde bile kendi iinden iki komisyon kararak ihtiyac karlamaya almtr. Cumhuriyetin ilk ray Devlet Kanununda ray Devlet, Babakanla bal bir rgt olarak ngrlmektedir. Gnmzde, yargsal grev yapan bir rgt iin tuhaf grlebilecek bu zellik, o tarihte, Dahiliye Encmeni tarafndan ray Devletin siyaset dnda tutulmasnn gvencesi olarak grlmektedir: ray Devlet Riyaseti bir zamanlar kabineye dahil bir mevkii addedilmek veya dier nazrlardan birine ilveten tevdi olunmak suretiyle siyaseti Hkmete alkadar ettirilmekte idi. Encmenimiz ray Devleti tekilt idarei mlkiyede Mahkemei Temyiz gibi teknik mahiyetini haiz ve siyasetten hari bir ekilde bulundurmay elzem grdnden birinci maddede ray Devletin Baveklete merbut olduunu zikretmek suretiyle bir tadil icrasna karar verdi. Anayasann ray Devlete ilikin 52. maddesinde yer alan idari dava teriminin, Kanunda belirginletiini gryoruz. ptal davas terimi ilk kez kullanlmtr. Tam yarg davas terimine ise henz rastlanmamaktadr. Gnmzn tam yarg davas, 19. maddenin a bendinde zel bir terim verilmeden, tanm olarak yer almaktadr: Ryeti mahakimi adliyenin vazifesi haricinde bulunan mesail hakknda idari muamelt ve mukarrerattan dolay hukuku muhtel olanlar tarafndan ikame olunan dvalar. Bu davalar iin bir isim verilmemektedir. Ayn maddenin bendinde iptal davas isim verilmeden yer almakta, 22. maddede ise aka iptal davasndan sz edilmektedir. bendine gre, idari mukarrerat ve muamelt hakknda salhiyet ve ekil ve esas ve maksat cihetlerinden biriyle kanuna yahut nizama muhalefetten dolay iptali iin alkadarlar canibinden ikame edilen idari dava ... adeten tekil edilen Cumhuriyet ray Devletinin en nemli zellii, kurumu yarg organ olma yoluna sokan yenilik, Kanunun 48. maddesinde yer almaktadr. Buna gre, dari dvalar hakknda ray Devletten sadr olan hkmler hibir makamn tasdikna muhta olmakszn lzimlinfaz olup icra dairelerince alelsul tenfiz olunur. Cumhuriyet ray Devletinin idari davalarda verdii kararlar, hibir makamnn iradesine gerek kalmakszn hukuki etkiye sahip olacaktr. Yani ray

240

Devletin karar, ilemi hakknda karar verilen idarenin iradesinin eklenmesine gerek kalmakszn o ilem zerinde hukuki etki gsterecektir. Bunu yansra, ray Devlet kararlar icra daireleri tarafndan usulne gre infaz edilecektir. Bylece, ray Devletin yarg organ olarak evrilmesinin olana yaratlmtr. zinli adalet, genel olarak, idare aleyhinde verilen kararn, uygulanabilmesi iin yine idarenin (padiahn, sadrazamn, bakann vb.) onayna ihtiya gsterdii sistemdir. Osmanlnn ray Devlet sistemi, izinli adalet anlayna dayanyordu. Encmen, bu zelliin sakncalarn saptamakta ve getirilen kanun teklifi ile bu sistemden vazgeildiini belirtmektedir: ... maddede hkmlerin bizatihi infaz ve vaktiyle ray Devletten sdur eden mukarrerat kazaiyenin idar kararlar gibi makam sadaretin tasdikiyle nafiz olmas ve kaza mukarrerat makam sadarete tasdik edilmedii halde ne yaplaca muayyen olmakla beraber tasdike iktiran eden bazlarnn da devairi aidesince talil ve tavik edilerek icrasna nmanaat edilmesi yolunda cari fena taamllerin refiyle ray Devletten halli ihtilfat zmnnda sadr olacak kararlarn bir kazyei muhkeme tekil edip, gerek devlet, gerek efrat hakknda kendiliinden ve ayn derecede katiylittiba olmas gibi, nafi esasatn bu fasla dercedildii de kezalik nazar tasvip ile mtala klnmtr. Encmenin bu saptamalar bir kez daha 1918 Gerekesinin tekrar niteliindedir. ra-y Devletin 1918 ihtiyalar, Cumhuriyet tarafndan karlanmaktadr. Encmenin inceledii bu madde ile ray Devletin uyumazlklar zmek iin verdii kararlar kesin hkm oluturacak ve hem devlet hem de vatandalar iin ayn derecede balayc olacaktr. Osmanl dnemindeki, ray Devletin verdii yargsal kararlarn, idari kararmasna sadaretin onayna sunulmas ve sadarete onaylanmamas durumunda ne olacann belirsiz olmas, bunun da tesinde, onaylanm olan kararlarn da ilgili idare tarafndan hasralt edilmesi yolundaki fena taammmlerden vazgeilmektedir. Kanun teklifini inceleyen Adliye Encmeni, 560 teklifte nemli bir deiiklik yapm ve Bakanlar Kurulu'ndan gelecek kanun tekliflerinin ray Devlet tarafndan incelenmesini ngren dzenlemeyi (m.17/I) kaldrmtr: ... onyedinci maddenin birinci fkras mebuslardan her hangi bir zat tarafndan vaki olan teklifi kanunler ray Devlete tetkike tabi olmad halde Heyeti Vekilece ihzar olunacak levayihi kanuniyenin ray Dev560

[ray Devlet Tekilt Kanununa Dair] Adliye Encmeni Mazbatas, [ray Devlet Tekilt Kanununa Dair] Dahiliye Encmeni Mazbatas, TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1)oturum tutanaklarna ekli, s.1) oturum tutanaklarna ekli, s.6

241

lete tetkininin mecbur addolunmas nefsemre muvafk olmad gibi, Tekilt Esasiye Kanununun 51 nci maddesine dahi muhalif idinden ... tadil ve slah olunmutur. Adalet Encmeninde Fransz idare hukukunu rnek alan zmni red 561 varsaymnn kabul edilmesi nerisi de benimsenmemitir: 26 nc maddenin icra klnan mzakeresinde azadan Konya Mebusu Tevfik Fikret ve Bozok Mebusu Ahmet Hamdi Beyler bir idar muamele veya karardan dolay mafevk mercie mracaat vuku bulup da (60) gn zarfnda bir karara raptedilmedii takdirde alkadarana raiy Devlete mracaat hakk verilmesi rey ve mtalasnda bulunmu iseler de mafevk merciin mddetle takyidi encmenin ekseriyeti tarafndan muvafk grlmemi(-tir). ray Devlet Kanununun Meclis grmelerini ayrntl olarak aktarmay gerekli grmyoruz. Grmelerde, Anayasada yer almasna karn, hl ray Devletin kurulmamas iin aba sarf edilmi olmas ilgintir. ray Devletin gereksizlii tartmalar, ismi zerindeki tartmalar ve idari dava kavramna ilikin aklamalar dikkat ekicidir. Aaolu Ahmet Bey (Kars) ve Rasih Beyin (Antalya) ray Devletin idari ilerde genel grevli yaplmasna ve Millet Meclisi varken ray Devlet kurulmasna kar iddetli itirazlar zerine, Adliye Encmeni Feridun Fikri Bey (Dersim) Fransay rnek gstererek savunma yapmtr: Efendiler! Bugn Fransada vcuda gelen ray Devlet btn Avrupa ehli hukukunun, hukuk inaslarnn hrmetle, takdir ile telkki ettikleri yksek bir bidei irfandr. ... Bizim ray Devletimiz ve mahakimi idariyemiz temenni olunur ki, asrmzn en yksek terakkiyat hukukiyesini vcuda getirmekte olan Fransa ray Devleti gibi bir mahiyet alsn ve tekml etsin, teali etsin. 562 Fransa ray Devletinin, bilgi ant ve an en yksek hukuksal ilerlemesi olarak nitelenerek Cumhuriyete rnek gsterilmesi zerine sz alan
561

562

dari yargda, idarenin hukuksalln denetlemenin tek arac iptal davasdr (tam yarg davas zararlarn giderimini amalar). Bu dava bir idari ileme kar alr. lem temelli bir denetim yaplmasnn nedeni, idari yargnn Fransada bakan-yarg sisteminden evrilmi olmasdr. Bu tarihsel aamada idarenin herhangi bir uygulamasndan yaknan kiinin ilk nce idareye bavurmas gerekmektedir. darenin verecei karar yargsal bir karar saylmakta; Fransz Devlet uras bundan sonra, sanki bir temyiz mercii gibi devreye girmektedir. 1889 tarihli Cadot kararyla bakan-yarg sistemi sona erdikten sonra da Fransz Devlet uras bu koulu srdrm; nne mutlaka ak bir idari ileme kar gelinmesini istemitir. Bu ilem koulu, yargsal denetimden kamak isteyen idarenin iine yaram, idare yaplan bavurular yantsz brakarak yargsal denetimin nn tkamtr. darenin bu kann nne, zmni ret varsaymn kabul eden 17 Temmuz 1900 tarihli Yasa ile geilmitir. TBMM Zabt Ceridesi, c.19, (:6, 11.11.1341, c.1), s.135

242

Yusuf Kemal Bey (Sinop), Fransann rnek verilmesini iddetle eletirmi ve ray Devlet konusunun Tekilat Esasiye Kanununa konularak kapatlm olmasna esef etmitir: ... Yalnz akademik mesele mevzubahis olacak olursa, dnyada baklacak yalnzca Fransa deildir. Bu milletin istidadnn, vazyetinin, rfnn, karakterinin daima nazar dikkatte tutulmas lzm gelir. Fakat teessf olunur ki, Tekilt Esasiye Kanunu meseleyi kapatmtr. Esasa dair sz syleyemeyiz. ... Yoksa imkan olmu olsayd ben imdi Fransann vaziyetinin nasl tefriki kuva eseri olduunu, nasl Cumhuriyeti Fransann krallk taraftar olduunu ispat ederdim (s.135). Yusuf Kemal Beyin bravo sesleri ve alklarla desteklenen konumas, Anayasaya girmi olan bir kurumun, ilk kez tartld 1920 ylnda olduu gibi, Meclis iinde hl gl bir destee sahip olamadn gstermektedir. Hatta grmelerin sonunda, tasarnn tamam oya sunulmadan nce, son bir kez ray Devletin kurulmamas ynnde teklifte bulunulmutur. Sleyman Srr Beyin (Bozok), Vatann iddetle demiryola, osaya ihtiyac olduu bir srada yz bin liralk bir tekilt bteye br etmek Hda hakk iin zaittir (s.203) diyerek savunduu teklifi, boa para harcyoruz itirazlarna itibar edilmeyerek reddedilmitir. Tasar, 20.8.1339 tarihinde Meclise sevk edilmesinden yaklak iki yl sonra 23.11.1341 (1925) tarihinde kabul edilmi, 669 sayl ray Devlet Kanunu 7.12.1925 tarih ve 238 sayl Resmi Gazetede yaymlanmtr. adeten tekil edilen ray Devletin yelerinin seimi, Kanununun yaymlanmasndan yaklak bir buuk yl sonra, TBMM tarafndan 23.6.1927 tarihinde gerekletirilmi ve ra-y Devlet 6.7.1927 tarihinde greve balamtr. 563 bina, tarz ... ray Devletin ve imdiki ismiyle Dantayn tarih boyunca alma mekan olmutur. Osmanl Dneminde Babli Binas, Cumhuriyet Dneminde ilk yllarnda Zafer Meydanndaki binas ve bu bina yklarak 1968-1976 yllar arasnda ina edilen imdiki binas. ra-y Devletin Osmanl Dneminde Faaliyet Mekan Olan Babli Binas

563

Greli, Devlet ras, s.50

243

Bu iki fotoraf, Seyitdanlolunun Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl (1838-1868) kitabndan alnmtr.

Osmanl dneminde alt Babli Binasnda, Sadaret Dairesi, Dahiliye ve Hariciye Nezaretleri ve Divn- Ahkm- Adlye ve eitli kalemler de bulunmaktayd. Binann inaat Abdlmecid devrinde, 1844 ylnda tamamlanmtr. Binann, klasik Osmanl mimarisinden uzak bir uslba sahip olduu, barok tarzn izlerini tad grlmektedir. Osmanl tanzimatnn temel kurumlarndan biri olan ra-y Devletin, batl izgiler tayan bir binada almas, bilinli bir tercihin veya bir rastlantnn sonucu da olsa, simgesel bir anlam tamaktadr. Tanzimatn temel devlet kurumlar, batl bir mimari slupla biimlendirilmi bir binada faaliyet gstermektedir. ray Devletin Cumhuriyet Dneminde alt bina, Ankarann yeni yaplaan blgeleri olan Shhiye ile Bakanlklar arasnda ina edilmitir. Aratrmalarmzda birka fotoraf dnda binaya ait hibir bilgiye rastlayamadk. Dnemin mimarisine ilikin temel kaynaklarda bu binaya ilikin bilgi bulunmamaktadr. Hatta binann ad hi anlmamaktadr. 564
564

enyapl, Ankara Kentinde Gecekondu Geliimi (1923-1960) adl almasnda, iki kroki sunmaktadr. 1923ten nce varolan ve 1945e dek yaplan kamu binalar dalm ve 1923-1945 arasnda Trk ve yabanc mimarlar tarafndan yaplan kamu binalar dalmn aktaran bu iki krokide, Orduevi binas yer almakta, fakat hemen yannda bulunan ray Devlet binasnn alan bo gsterilmektedir. Tans enyapl, Ankara Kentinde Gecekondu Geliimi (1923-1960), Kent-koop Yaynlar, Ankara, 1985, s.34- vd. nci Aslanolunun Erken Cumhuriyet Dnemi Mimarl (1923-1938) isimli kapsaml almasnda da, dnemin kamu binalar tek tek tantlm olmasna karn, ray Devlet binas yer almamaktadr. nci Aslanolu, Erken Cumhuriyet Dnemi Mimarl (1923-1938), ODT Mimarlk Fakltesi Yaynlar, Ankara, 2001; Ayrca, nci Aslanolu, 1928-1946 Dneminde Ankarada Yaplan Resmi Yaplarn Mimarisinin Deerlendirilmesi, in Tarih

244

Biz yine de simgesel anlam araymza eldeki fotoraflarla devam edelim. Aadaki fotorafta, iki bina arasndaki kartlk, mimari bilgisi olmayan bir gz iin bile belirgindir. Sadaki bina, Viyanal Profesr Clemens Holzmeistern balca yaptlar arasnda saylan Ankara Orduevi binasdr (1930-1933). 565 Soldaki ise, ray Devlet binasdr. kinci fotorafta ise ray Devlet binasnn yakn plan grnts yer almaktadr. Cumhuriyet ray Devletinin Yeni na Edilen Binas (yapm:1927-1928)

Ayn binann yakndan grnm

Bu iki fotoraf, Demet Brtcane tarafndan hazrlanan Ankara Posta Kartlar Arivi, kitabndan alnmtr (Belko Yaynlar, Ankara, 1994)

565

inde Ankara (der. Ayl Tkel Yavuz), ODT Ankarallar Vakf, Ankara, 2000, s.271-286 ray Devlet binasnn izine rastlanlamayan dier bir kaynak Yldrm Yavuz, 1923-1940 Aras Ankarada Mimari, (ed. Enis Batur) Ankara Ankara, Yap Kredi Yaynlar, 1994, s.201-205 Metin Szen, Mete Tapan, 50 Yln Trk Mimarisi, Bankas Kltr Yaynlar, stanbul, 1973, s.168

245

Mimarimiz, 1910-1927 yllar arasnda, neo-klasik bir tavrla ulusal mimari uslbu yaratma arayna sahne olmutur. 566 1927ye kadar Trk mimarisine egemen olan bu uslp, Trkiyeye eitim ve uygulama amacyla gelen yabanc mimarlarn etkisiyle duraklamtr. Ulusal mimarlk uslbunda, ulusal bilincin yanstlmas temel ama olmu, bu amala tasarmda eski dekoratif kalplar kullanlm; bu yaklamla tasarlanan yaplarn ktle ve cephe dzeninde belirli kurallar uygulanm, Osmanl mimarlnn yapsal ve dekoratif geleri kullanlmtr. Ke ve orta kmalar ile simetrik ktleleri, kiremitle kapl atlarn desteklerle tanm geni saaklar, kemerli aklklar, Seluklu ve Osmanl bezeme motifleri ve ini panolarla ssl cepheleriyle bu slup ilk yllarda zellikle kamu yaplarn ekillendirmitir. 567 1927 1933 yllar ise, lkemize gelen Batl mimarlarn belirledii, ulusal mimarlk akmnn neo-klasik uslbunun datld yeni bir mimari dnemini oluturmaktadr. Ankarann Bakanlklar blgesinin bu dnemde ina edildiini sylebiliriz. Rasyonellik araynn, modern an zelliklerini yanstma kaygsnn, bina ile mekan biimlendirme abasnn belirleyici olduu bu yeni dnemde, dekoratif amatan uzak, fonksiyonel bir uslp kullanlmtr. Ankaraya Batl bir bakent grnm kazandrlmak istenilmitir. Cumhuriyet, mimari tarzda da Osmanldan kopmak istemektedir. Mimarimizde ulusal bir zelliin biimsel eleri braklm, bunun yerine znel tutumlaryla tannan yabanc mimarlarn uluslararas olabilecek, her lkede uygulama olanana sahip biimsel eleri yer almtr. zellikle, bunu, Prof. Clemens Holzmeisterin yaplarnda gzlemek mmkndr. 568 Yaptlarda antsal grn yaratma kaygs, kesme tan cephelerin grnmlerine egemen oluu ve giri blmlerinde kolon tertipleri gibi biimler yeni ilevselci tarzn biimsel elerindendir. Yukardaki ilk fotorafta sada grdmz, Holzmeisterin Orduevi Binas bu zelliklerin tmn tamaktadr. Bununla birlikte, hemen hemen ayn yllara tarihlenen sadaki ra-y Devlet binas ise ulusal mimarlk uslbundan izler tamaktadr. Ya da enazndan ilevselci tarzn tipik zelliklerini tamamaktadr. zellikle, cumbalar cartran kmalar ve kma stlerindeki sslemeler, kiremitli ats, ulusal mimarlk uslbunun izleri olarak okunabilir. Cumhuriyet, bakanlklarn, niversitelerini, Yargtayn gemii artran yerel elerden temizlenmi bir mimari iine yerletirirken iadeten tekil ettii ray Devlet binas iin ayn keskinlii gstermemitir. Akla simgesel de olsa mimari zerinden kurulan bir tarihsel sreklilik vurgusu gelmektedir.
566 567

568

Ibid., s.99 Aslanolu, 1928-1946 Dneminde Ankarada Yaplan Resmi Yaplarn Mimarisinin Deerlendirilmesi, s.108 Szen, Tapan, 50 Yln Trk Mimarisi, s.170

246

Dantay Binas (Yapm: 1968-1976)

Fotoraf, Dantay Bakanl tarafndan hazrlanan Dantay (2005) kitapndan alnmtr.

247

ray Devlet, 1961 Anayasas ile birlikte Dantay adn almtr. 569 zellikle 1961 Anayasasnn idarenin yargsal denetimi konusunda getirdii dzenleme sonucu olarak Dantay, etkili bir yargsal denetim ilevi gelitirmitir. Gelien kurumsal yapsnn sonucu olarak yeni bir bina ihtiyac hisseden Dantay iin, binann yapabilecei tm tarihsel antrmalar (atflar) silen yeni bir bina ina edilmitir. Mimar Doan Tekeli olan bina, eski bina yklarak ayn mekanda ina edilmitir. Yeni yap, 1950 ve 1960lara damgasn vuran ve modernliin standart tarz olarak da nitelenen uluslararas tarzn, ilevsel, yaln ve sslemeden uzak bieminin izlerini tamaktadr. Tekeli de mimarlk tarznn, tarihselcilikten uzak ve modernist mimarla yakn olduunu belirtmektedir. 570 ray Devlet, Osmanlda Batllamay temsil eden, Cumhuriyetteki ilk dneminde geleneksele atf yapan izgiler tayan binalarda almken gnmzde modernizmi simgeleyen bir binada almaktadr. Bu simgesel dnemlendirmenin, ray Devletin ve gnmzde de Dantayn, eitli tarihsel duraklarda yerine getirdii toplumsal ilevlerini veya gelitirdii yargsal izgiyi de kapsayp kapsayamayaca ancak ayr bir almann konusu olabilir. Alt bakan ... Cumhuriyet ray Devletinin ilk be bakan, Osmanl dneminde niversite eitimi almlardr. 1960-1962 yllar arasnda grev yapan altnc Bakan brahim Senil ise, 1903 doumludur ve 1930 ylnda, Cumhuriye569

570

1924 Anayasasnn dilinin, 10.1.1945 tarih ve 4695 sayl Yasa ile sadeletirilmesi ile 51. maddede dzenlenen ray Devlet teriminin yerini Dantay terimi almtr. Bu tarihten sonra 1946 ylnda ray Devlet Kanununda deiiklik yapan 4904 sayl Kanunda da Dantay ad kullanlmtr. 1952 ylnda 5997 sayl Kanun ile Anayasann eski diline dnlmtr. Buna uygun olarak da 1954teki Kanun deiikliinde Devlet uras, 1959 ylndaki Kanun deiikliinde ise tekrar ray Devlet terimleri kullanlmtr. Tekeli de bir syleisinde modernist mimari ile ilgisini belirtmektedir: lk yllardan beri Modernist Mimari ilkelerinin ve etiinin bize ekici ve inandrc geldiini baka vesilelerle de sylemitim. Bu ilkeler ve etik anlay, ilkokul yllarndan balayarak bizim kuamza gl bir biimde retilen, ulusa ada medeniyet dzeyine ulamamz amalayan Atatrk ilkeleri ve Cumhuriyet retisi ile de uyumlu grnyordu. Mimaride bizim tarihselci, nostaljik, rejyonalist yaklamlardan uzak durmamzn nedeni herhalde bu dnceler olmal. ... lk yllardan beri, toplumsal bir sanat olan mimarln mimar iin deil toplum iin ve toplumun olanaklar ile yapld, mimarln bir gsteri arac deil bir hizmet meslei olduu galiba kkl bir biimde bilincimize yerlemi. Bu bilin bizi tm tasarmlarmzda yap ekonomisini en balarda dnmeye, inanlr gerekelere dayanan biimleri aramaya, olaan, belki dingin denebilecek bir mimariye yneltiyordu. Doan Tekeli ile 5.3.2002 tarihinde yaplan sylei, http://www.arkitera.com/diyalog/ dogantekeli/soylesi.html (1.5.2005)

248

tin henz stanbul niversitesine dntrmedii (1933) stanbul Darlfnundan mezun olmutur. Cumhuriyetin oluturduu bir yksekretim kurumunda eitim gren ilk bakan, 1930 Ankara Hukuk Fakltesi mezunu olan, yedinci bakan Rza Gksudur (1962 ylnda vekaleten bakan olmu, 1965 ylnda bakan seilmitir). Cumhuriyet ray Devletinin lk Alt Bakan 571

Nusret Metya Doum: 1877 Yanya. 1898 Mlkiye Mektebi. Bakanlk: 23.6.1927 2.6.1931

Reat Mimarolu Doum 1880 stanbul. 1902 Mlkiye Mektebi. Bakanlk:22.6.1931 29.12.1938

smail Hakk Greli Doum: 1879 stanbul. Mlkiye Mektebi. Bakanlk: 24.1.1939 14.7.1947

Selhattin Odabaolu Doum: 12.8.1885 stanbul 1909 Hukuk Mektebi. Bakanlk: 14.7.1947 (2 yl vekaleten) -25.8.1951

Hazm Tregn Doum: 1891 stanbul. Hukuk Mektebi. Bakanlk:14.1.1952 8.5.1954

brahim Senil Doum: 1903 stanbul. 1930 stanbul Darlfnunu Hukuk Fakltesi. Bakanlk: 22.9.1960 25.5.1962

571

Dantay Albm (1868-1968), Dantay Yaynlar, Ankara, 1968

249

Cumhuriyet ray Devletinin ilk bakan Mlkiye Mektebini bitirmitir. Drdnc, beinci ve altnc bakanlar ise Hukuk Mektebi mezunudur. TBMM tarafndan 23.6.1927 tarihinde Dantay Bakanlna seilen ve 2.6.1931 tarihine kadar grev yapan Nusret Metya, 1898 ylnda Mlkiye Mektebini bitirmitir. 1931-1938 ylllar arasnda grev yapan Reat Mimarolu 1902 ylnda Mlkiye Mektebinden mezun olmutur. 19391947 yllar arasnda bakanlk yapan smail Hakk Grelinin mezuniyet tarihine rastlayamasak da, 1879 doumlu olduuna bakarak yaklak 1910da Mlkiye Mektebinden mezun olduunu dnebiliriz. ki yl vekaleten olmak zere 1947-1951 yllar arasnda bakanlk yapan Selhattin Odabaolu ise 1909 ylnda Hukuk Mektebinden mezun olmutur. 1952-1954 yllar arasnda bakanlk yapan Hazm Tregn hakknda incelediimiz kaynakta mezuniyet yl bilgisi verilmemitir. 1891 doumlu olan Tregnn de doum tarihine bakarak Hukuk Mektebini Cumhuriyet ncesi bir tarihte bitirdii dnlebilir. Bakanlarn meslek yaamnn sonlarna doru bu makama geldikleri gznne alndnda, yksek renimini Cumhuriyet dneminde tamamlayan yelerin grevlerine balayarak kurum iinde arlk kazanmasnn 1962 ylndan ok daha nce gerekletii dnlebilir. Cumhuriyet Dneminde ray Devletin kuruluuna ilikin bir alma bulunmamaktadr. Yaplacak byle bir almaya mutlaka, yelerin eitim durumlar ve toplumsal kkenlerine ilikin bilgiler de eklenmelidir. Cumhuriyet ray Devletinin ne lde tarihsel sreklilii temsil ettii ancak byle belirlenebilir.

250

SONU htiyalar kurumlar dourur. Kurumlarn dou biimleri, iine doduklar tarihsel yapyla belirlenir. Ayrca, doan her kurum da kendisinden sonrakilerin iine doacaklar toplumsal yapnn oluumuna katlr. Osmanl Devletinin, mali merkezilemeyi kurarak gelirlerini artrma ihtiyac, o gne kadar yerleik yapya siyasal (iradi) mdahaleyi gerektirmi ve muhassllk kurumuyla birlikte yerel meclisler yaratlmtr. Bu iradi mdahale ile yaratlan kurumlardan muhassllk kalc olamasa da, meclisler varln srdrmtr. Meclislerin, dier grevlerinin yansra, halkn ikayetlerini dinlemesi ilevinin, iine doduklar tarihsel yapda uygulanmakta olan ikayet (arz- hl ve arz-i mahzar) geleneinden etkilenmediini dnmek mmkn deildir. Merkezde kurulan ve danma, yasama ve yrtme ilevlerinde grevler stlenen meclislerin de bo bir alana kurulduklarn dnmek yanltc olacaktr. Bununla birlikte, idari yargnn tarihsel evrimine kaynaklk ettiini dndmz bu kurumlarn, iine doduklar yapnn geleneksel unsurlarndan zce farkllk tadklar da gzden uzak tutulmamaldr. Yeni kurumlar, kapitalist dnya sistemi ile birleen bir corafyaya hkmeden bir devletin modernleme abasnn aralardr. Tanzimat, modern kapitalizmin siyasal kurumlarn oluturacak bambaka bir evrim izgisi yaratmtr. Osmanl devlet yapsnn modernletirilmesinin arac olarak tara ve merkez meclislerini kuran siyasal (iradi) mdahale, bundan sonra yaplan her deiikliin iine doaca yapy, yepyeni bir ynelile belirleyecek olan tarihsel evrim balangc olarak ele alnmaldr. Tara ve merkez meclislerinin idari yargnn tarihsel evrimindeki rolnn yansra, buralarda oluturulan idarenin denetlenmesi ilevinin idari yarg sistemine doru evrilmesi, yani idarenin denetlenmesi ilevinin olaan (genel) yarg dzeninden ayrlmas, Osmanl yarg dzeninde gerekletirilen reformlarla da balantldr. Nizamiye mahkemelerinin kurulmas, temsili tara meclislerinin idarenin denetlenmesi ilevini stlenmesinden ve bu konuda etkin bir uygulama gelitirmesinden sonraki bir tarihe rastlar. Nizamiye mahkemeleri kurulurken, idarenin denetlenmesi ilevi, zaten idare meclisleri tarafndan yerine getirilmektedir. Bunun yansra, nizamiye mahkemeleri genel ve olaan mahkemeler olmaktan ok, belirli alanlarda eri mahkemelerin yansra kurulmu mahkemelerdir. darenin denetlenmesinde, ilev stlenme gcnden yoksundur. Evrimdeki temel aama, idarenin, yrtme iinde yer alan, ama gnlk ileyi iindeki iradenin dnda bulunan kurumsal bir yap tarafndan, sistematik (usull) bir ekilde ve kurallara dayanlarak denetlenmesidir. Bu da bir yetkidir zira, padiahn iradesini ereveleyen bir kurumsallk

251

kazanmakta olan yasal kurallardan (nizamnamelerden) kaynaklanmtr. Bu denetleme, kiileri idarenin keyfiliine kar koruma gibi bir amatan ok idareyi dzeltme ve dzenlemeyi hedeflemektedir. Denetim balarda idarenin deil de, idare edenlerin denetlenmesi olarak gereklemitir. Bu nedenle, idare edenlerin grevleri nedeniyle yarglanmas da, idarenin denetlenmesi niteliini tamaktadr. Ancak zaman iinde, kii ile makam arasnda bir ayrm ortaya km ve yasalarla tanmlanan makam ve idare kavram gelimitir. Bu geliim ile birlikte idarenin yargsal denetimi evrimi belirginlemitir. dari yargnn tarihi, sanlann aksine iptal davasnn tarihinden bamsz olarak kurulmaldr. ptal davas, Cumhuriyet dneminde olgun biimde kabul edilmitir. ptal davas, idarenin yargsal denetiminde kullanlan modern dneme ait, etkili bir hukuksal aratr. Ancak, idarenin, kendisinden bamszlaan bir yap tarafndan denetimi, mutlaka iptal davas biimini kullanmak zorunda deildir. Nitekim iptal davas da tarihsel olarak bavurudan tremitir. Osmanlda, idarenin faaliyetlerinden kaynaklanan ikayetlerin gtrlebildii ve zlebildii, idareden bamszlama yoluna girmi yaplar, modern idarenin kurulmaya alld andan itibaren var olmaya balamtr. Ancak bu yaplarda, Cumhuriyete kadar zgl bir ara olarak iptal davas benzeri bir kurum kullanlmam, Osmanl geleneinden gelen ikayet yolu iletilmitir. dari dava zerinden idari yarg tarihi kurmaya altmzda, hemen hibir ey bulamamz olaandr. nk, Osmanlda idari yargnn tarihini yazmak iin yola kanlarn srarla zerinde durduklar hkmet ile ahslar arasndaki davalar (hkmet ile ehas beyninde olan deavi) zel bir dava trn anlatmamaktadr. dari yarg, Osmanl tarihinde birden bire ortaya kan idari dava dan trememitir. Trkiyede idari yargnn tarihi bir resepsiyon tarihi deildir. Trkiyede idari yarg bir resepsiyon ile 572 yani bilinli olarak yabanc hukukun benimsenmesiyle oluturulmamtr. Osmanl Devletinin sorunlarna, zellikle mali sorunlarna are bularak ayakta kalma araynda, Fransz Devlet yapsndan rnek alarak uygulad tara ve bakent rgtlenmesini yenileyerek merkezileme tedbiri, belki de bir yan rn olarak, idarenin
572

Resepsiyon, yabanc hukuk alm, hukuk sisteminde benzerlik kavramlar iin bkz Cahit Can, Hukuk Sosyolojisi ve Tarih Asndan Resepsiyon, Basl olmayan doentlik tezi, Ankara 1982; Ayrca Bozkurt, Bat Hukukunun Trkiyede Benimsenmesi, s.114 147; Esin rc, Conseil dtat: The French Layer of Turkish Administrative Law, International and Comparative Law Quarterly, vol.49, July 2000, s.679

252

denetlenmesinde, Cumhuriyet ray Devletini bir sonu kabul edersek yaklak seksen yllk bir birikim yaratmtr. Bu evrim srecinin hibir aamasnda idarenin yargsal denetimi iin hukuk alm gereklememitir. dari yargnn tarihsel evrimi idari reformun iinde gelimitir. Trkiyede idari yargnnn tarihsel evrimi modern idarenin kurulmas sreciyle btnleiktir. Belki de bu nedenle olsa gerek idarenin denetlenmesi, Cumhuriyet dnemine gelindiinde bile yargsal bir i olarak dnlmemitir. Szkonusu doum izlerinin etkileri bugn hl grlmektedir. dari yargnn Cumhuriyet dnemindeki tm evrimi, bu izlerin silinerek idari yargnn yargsallamas olarak grlebilir.

253

254

KAYNAKA Ahmet uayip, Hukuk-u dare, stanbul, 1326-1327 Akgndz, Ahmed, Ariv Belgeleri Inda ry- Devletten Dantaya dri Yarg Tekilat, II. Ulusal dare Hukuku Kongresi, 10-14 Mays 1993, Ankara Akllolu, Tekin, Hukuku dare zerine, AD., c.16, sy.2, 1983 Akllolu, Tekin, Ynetim Hukukumuz ve Gelecei, www.idare.gen.tr/akillioglu-yonetim.htm, (25.4.2005) Akyz, Uzdem, Temyiz Davalar ve Dier dari Davalardan Farkllklar ile Sonular, dare Hukuku ve dar Yarg ile lgili ncelemeler III, Dantay Tasnif ve Yayn Brosu Yaynlar, Ankara, 1986 Alpkaya, Faruk, Trkiye Cumhuriyetinin Kuruluu (1923-1924), letiim Yaynlar, stanbul, 1998 Aral, Rt, Dantayn Tarihesi, Kurulu ve Grevleri, Dantay Dergisi, yl 1, sy.3, 1971 Arnaoult, Erik, - Monnier, Franois, Le Conseil dtat, Juger, Conseiller, Servir, Gallimard, Paris, 1999 Auby, J.-M., - Drago, R., Trait de contentieux administratif, Tome Premier, LGDJ, Paris, 1962 Azrak, A. lk, ptal Davalarnn Objektif Nitelii zerine Dnceler, OnarArmaan, stanbul 1977 Balta, Tahsin Bekir, dari Yarg, (oaltma), Ankara, 1962 Belgesay, Mustafa Reit, Tanzimat ve Adliye Tekilt, in Tanzimat c.I, stanbul, Maarif Matbaas, 1940 Belgesay, Mustafa Reit, Dava Teorisi, stanbul niversitesi Yaynlar, stanbul, 1943 Bingl, Sedat, Nizamiye Mahkemelerinin Kuruluu ve leyii 18401876, Yaymlanmam Doktora Tezi, Antalya, 1998 Bloch, Marc, Apologie pour lhistoire ou mtier dhistorien, Armand Colin, Paris, 1993 Bloch, Marc, Tarihin Savunusu ya da Tarihilik Meslei, ev. Mehmet Ali Klbay, Birey Toplum Yaynlar, Ankara, 1985 Bonnard, Roger, darenin Kaza Murakabesi, (ev. Ahmed Reid Turnagil), stanbul niversitesi Ana lim Kitaplar Tercme Serisi Hukuk 2, stanbul, 1939 Bonnard, Roger, dar Kaza, ev. Ziya Yrk, Ankara, 1944 Bozkurt, Glnihl, Bat Hukukunun Trkiyede Benimsenmesi (Osmanl Devletinden Trkiye Cumhuriyetine Resepsiyon S-

255

reci (1839-1939), Atatrk Kltr, Dil ve Tarih Yksek Kurumu Yaynlar, Ankara, 1996 Broglie, Gabriel de, Les Changements de rgime, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jors, (ed. Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999 Can, Cahit, Hukuk Sosyolojisi ve Tarih Asndan Resepsiyon, Basl olmayan doentlik tezi, Ankara 1982 Canatar, Mehmet, - Ba, Yaar, r-y Devlet Tekilat ve Tarihi Geliimi, OTAM, sy.9, 1998 Cin, Halil, - Akgndz, Ahmet, Trk Hukuk Tarihi, cilt 1 Kamu Hukuku, Tivma Yaynlar, stanbul, 1990 adrc, Musa, Osmanl Dneminde Yerel Meclisler, ada Yerel Ynetimler, c.2, sy. 5, Eyll 1993 adrc, Musa, Osmanl mparatorluunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluturulmas (1840-1864), Y.H. Bayura Armaan, Ankara, 1985 adrc, Musa, Tanzimat Dneminde Osmanl lke Ynetimi (18391876), IX. Trk Tarih Kongresi, TTK, Ankara, Ayr Basm, 1988 adrc, Musa, Tanzimat Dneminde Trkiyede Ynetim (1839-1856) Belleten, c.LII, Austos 1988 adrc, Musa, Tanzimat Dneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yaps, Trk Tarih Kurumu, Ankara, 1997 ankaya, Ali, Mlkiye Tarihi ve Mlkiyeliler (1859-1968), Ankara 1968-1969 Danmend, smail Hakk, zahl Osmanl Tarihi Kronolojisi, c.4, Trkiye Yaynevi, 1955 Dantay (Conseil dtat), (Hazrlayanlar: zlem Erdem Karahanoullar, ehnaz Genay Karabulut), Dantay Yaynlar, Ankara, 2005 Davidson, Roderic H., Reform in the Ottoman Empire 1856-1876, New Jersey, Princeton University Press, 1963 Debbasch, Charles, - Ricci, Jean-Claude, Contentieux administratif, 7. B., Dalloz, Paris, 1999 Demirel, Ahmet Birinci Mecliste Muhalefet (kinci Grup), letiim Yaynlar, stanbul, 1994 Deuxime Centenaire du Conseil dtat, La revue Administratif, volume I, II, PUF, Paris, 2001, Duran, brahim, Yaps ve leyii tibariyle Osmanl Yarg rgt ve Tanzimat Dnemindeki Gelimeler, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul, 1999 Dnyada dari Yargnn Bugn, Dantay Yaynlar, Ankara, 2002

256

Ekinci, Ekrem Bura, Tanzimat Devri Osmanl Mahkemeleri, Ankara Barosu Dergisi, yl 58, sy.1, 2001 Ekinci, Ekrem Bura, Tanzimat Sonras Osmanl Hukukunda Kanun Yollar, Yaymlanmam Doktora Tezi, stanbul, 1996 Ekinci, Ekrem Bura, Tanzimat ve Sonras Osmanl Mahkemeleri, stanbul, Ar Sanat Yaynlar, 2004 Ekrem, dar Kaza, dare (Dahiliye Vekletinin Aylk Mecmuas), yl 7, 1934, sy.70 Engelhardt, Ed., La Turquie et le Tanzimat ou histoire des rformes dans lEmpire Ottoman depuis 1826 jusqua nos jours, c.2, Librairie Cotillon, Paris, 1884, s.18 Ertu, Hasan Refik, dare Hukuku Dersleri I: darenin Denetlenmesi, Ar Basmevi, Ankara, 1947 Findley, Carter V., "XIX. Yzylda Osmanl mparatorluu'nda Brokratik Gelime," Tanzimat'tan Cumhuriyet'e Trkiye Ansiklopedisi, c.I., stanbul Findley, Carter V., Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire (The Sublime Porte, 1789-1922), Princeton University Press, New Jersey, 1980 Findley, Carter V., Kalemiyeden Mlkiyeye Osmanl Memurlarnn Toplumsal Tarihi, (ev. Gl aal Gven), stanbul, Tarih Vakf Yurt Yaynlar, 1996 Gkaliler, Fevzi, dare Heyeti, dare Dergisi, yl 27, 1956 Greli, smail Hakk, Devlet ras, Ankara, Ankara niversitesi Siyasal Bilgiler Fakltesi Yaynlar, 1953 Greli, smail Hakk, Bizde ray Devlet ve darenin Kaza Murakabesi, Ankara Halkevi, Hapishane Matbaas Ankara, 1937 Gzbyk, eref, - Sezgin, Zeki, 1924 Anayasas Hakkndaki Meclis Grmeleri, ASBF dari limler Enstits Yayn, 1954 Gzbyk, eref, Amerika ve Trkiyede darenin Kazai Denetlenmesi, A.. Siyasal Bilgiler Fakltesi Yaynlar, Ankara, 1961s.20 Gnday, Metin, dare Hukuku, 5.B., maj Yaynevi, Ankara, 2002 brahim li, dari Heyetler, dare, yl 3, sy.28, 1930 brahim Hakk, Hukuk-u dare, 2.B., Karabet Matbaas, stanbul, 1312 nalck, Halil, Sened-i ttifak ve Glhane Hatt- Hmynu, Belleten, c. XXVII nalck, Halil, Osmanlda Devlet, Hukuk, Adlet, Eren Yaynclk, stanbul, 2000 nce, Refik evket, dar Kazada ptal Davalarnn Mahiyeti ve Hukuk Neticeleri, zmir Baro Dergisi, yl 2, 1937, sy.3-7

257

smail Hakk, Hukuk-u dare, stanbul, 1328 (1912) Karahanoullar, Onur, Kamu Hizmeti (Kavram ve Hukuksal Rejim), Turhan Kitabevi, Ankara, 2002 Karal, Enver Ziya, Osmanl Tarihi (Birinci Merutiyet ve stibdat Devirleri, 1876-1907), c. VIII, 5.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000 Karal, Enver Ziya, Osmanl Tarihi (Islahat Ferman Devri, 18561861), c. VI, 6.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000 Karal, Enver Ziya, Osmanl Tarihi (Islahat Ferman Devri, 18611876), c.VII, 6.B., Trk Tarih Kurumu, Ankara, 2000 Kemal, Abdlhak, Cumhuriyet Devrinin dare Sahasndaki Feyizli Bir hdas: dar Kaza, stanbul Baro Mecmuas, Cumhuriyetin onuncu yldnm mnasebetiyle neredilen fevkalde say, 1933 Kessler, Marie-Christine, Le Conseil dtat, Armand Colin, Paris, 1968 Kl, Selda Kaya, Tanzimattan Cumhuriyete Trkiyede l Ynetimi, Yaymlanmam Doktora Tezi, Ankara, 1995 Kili, Suna, - Gzbyk, eref, Trk Anayasa Metinleri, Senedi ttifaktan Gnmze, Trkiye Bankas Yaynlar, no.269, 1985 Kunter, Nurullah, Muhakeme Hukuku Dal Olarak Ceza Muhakemesi Hukuku, Beta Yaynevi, stanbul, 1989 Lampu, Pierre, Le dveloppement historique du recours pour excs de pouvoir depuis ses origines jusquau dbut du Xxe sicle, Revue international des sciences administratives, 20e anne, 1954, no 2 Le Conseil dtat, La documentation Franaise, Paris, 1999 Le Conseil dtat, Rpublique Franaise, (tarihsiz) Lger, Jacques, Lhistoire des conseils de prfecture, in Deuxime Centenaire du Conseil dtat, La revue Administratif, volume I, PUF, Paris, 2001 Letourneur, M., - Mric, J., Conseil dtat et Juridictions administratives, Librairie Armand Colin, Paris, 1955 Lewis, Bernard, Modern Trkiyenin Douu, (ev. Metin Kratl), 3.B., Atatrk Kltr, Dil ve Tarih Yksek Kurumu Yaynlar, Ankara, 1988 Lindseth, Peter, Always Embedded Administration: The Historical Evolution of Administrative Justice as an Aspect of Modern Governance, University of Connecticut School of Law Working Paper Series, Paper 19, 2004 Long, Weil, Braibant, Delvolv, Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative (GAJA), 12.B., Paris, Dalloz, 1999, s.35

258

Marx, Karl, Ekonomi Politiin Yntemi, in Ekonomi Politiin Eletirisine Katk (1857), Sol Yaynlar, Ankara, 1993 Marx, Karl, Introduction Gnral la critique de lconomie Politique, in Philosophie, Gallimard, Paris, 1994 Marx, Karl, Critique of Hegels Philosophy of Right (1843), (http//www.marxists.org) Marx, Karl, Hegelin Hukuk Felsefesinin Eletirisi, (ev. Kenan Somer), Sol Yaynlar, Ankara, 1997 Mimarolu, Reat, Cumhuriyet Devrinde Dantay ve dare Davalar, Ankara, 1945 Monnier, Franois, Lancien rgime, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jors, (ed.Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999 Mumcu, Ahmet, Hukuksal ve Siyasal Karar Organ Olarak Divan- Hmayun, 2.B., Birey Toplum, Ankara, 1986 Mutaf, Abdlmecit, Osmanl Ariv Belgelerine Gre ra-y Devlet (1868-1922/1284-1342), zmir 1997, Yaymlanmam Ykseklisans Tezi Onar, Sddk Sami, Trkiyede darenin Kazai Murakabesi, ..Hukuk Fakltesi Mecmuas, yl 1, 1935 Onar, Sddk Sami, dare Hukukunun Umumi Esaslar, c. 1, 3.B., smail Akgn Matbaas, stanbul Orta, Hilal, Tanzimattan Birinci Merutiyete Manisa (dari, Sosyal, Ekonomik ve Demografik Yap), Yaymlanmam doktora tezi, zmir, 1996 Ortayl, lber, Tanzimat Devrinde Osmanl Mahall dareleri (18401880), Ankara, Trk Tarih Kurumu, 2000 Ortayl, lber, Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, Hil Yayn, stanbul, 1985 Ortayl, lber, Trkiye dare Tarihi, Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits Yaynlar, Ankara, 1979 Oytan, Muammer, La place et le rle du Conseil dtat dans la socit Turque, Trk dare Dergisi, yl 57, 1985, sy.367 rc, Esin, Conseil dtat: The French Layer of Turkish Administrative Law, International and Comparative Law Quarterly, vol.49, July 2000 zbudun, Ergun, 1921 Anayasas, Atatrk Kltr, Dil ve Tarih Yksek Kurumu Atatrk Aratrma Merkezi, Ankara, 1992 zouz, Abdlkadir, Le Conseil dtat et le Contentieux administratif en Turquie, Imprimrie Toulousaine, 1941 zyrk, Mukbil, dare Hukuku, dari Yarg Ders Notlar, (oaltma), Ankara, 1977

259

Paukanis, Evgeny B. Genel Hukuk Teorisi ve Marksizm, (ev. Onur Karahanoullar), 1.B., Birikim Yaynlar, 2002 Sabuncu, Yavuz, Anayasaya Giri, 11.B., maj Yaynevi, Ankara, 2005 Sarca, Ragp, dar Kaza, stanbul niversitesi Hukuk Fakltesi Talebe Cemiyeti Yaynlar 2, stanbul, 1942 Sarolan, E.Esin, Tanzimatn Trabzonda Uygulanmas (1839-1856), Yaymlanmam Bilim Uzmanlk Tezi, Trabzon, 1996 Satc, Emre, Tanzimatn Bursada Uygulanmas (1839-1856), Yaymlanmam Yksek Lisans Tezi, Ankara, 2002 Savran, Sungur, Trkiyede Snf Mcadeleleri, Kardelen, stanbul, 1992 Seyitdanlolu, Mehmet, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl (18381868), Tarih Kurumu, Ankara, 1999 Sezgin, mr, Trk Kurtulu Sava ve Siyasal Rejim Sorunu, Birey ve Toplum Yaynlar, Ankara, 1984 Shaw, Stanford J., The Central Legislative Councils in the Nineteenth Century Ottoman Reform Movement before 1876, International Journal of Middle East Studies, Volume.1, Issue 1, (Jan., 1970) Shaw, Stanford J., The Origins of Representative Government in the Ottoman Empire: An Introduction to the Provincial Councils, 1839-1876, Near Eastern Round Table 1967-68, ed. R. Bayly Winder, New York University, 1969 Shaw, Stanford, - Shaw, Ezel Kural, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, c. II, Cambridge University Press, 1985 Soboul, Albert, Histoire de la rvolution franaise, c. I, Gallimard, Paris, 1962 enlen, Sheyla, Trkiyede dari Yargnn Douu ve Tarihi Geliimi, ASBFD, c.49, sy.3-4, 1994 Tanr, Blent, Osmanl-Trk Anayasal Gelimeleri, 2.B., Cogito, Yap Kredi Yaynlar, 1998 Tnk, Vecihi, Trkiyede dare Tekilat, ileri Bakanl Yaynlar Seri III, say 1, Ankara, 1945 Tulard, Jean, Le Consulat et lEmpire, in Le Conseil dtat de lan VIII nos jors, (ed.Jean Massot), Adam Biro, Paris, 1999 Uzunarl, smail Hakk, Osmanl Devletinin Merkez ve Bahriye Tekilat, Trk Tarih Kurumu, Ankara, 1948 Velidedeolu, Hfz Veldet, Kanunlatrma Hareketleri ve Tanzimat, in Tanzimat c.I, stanbul, Maarif Matbaas, 1940 Wallerstein, Immanuel, "The Time of Space and the Space of Time: The Future of Social Science", http://fbc.binghamton.edu/iwtynesi.htm

260

Wallerstein, Immanuel, Yeni Bir Sosyal Bilim in, Aram Yaynclk, stanbul, 2003 Yaman, Talt Mmtaz, Osmanl mparatorluu Mlki daresinde Avrupallama, dare Dergisi, yl 13, 1939, sy. 141 Young, George, Corps de Droit Ottoman, vol. 1, Oxford, 1905 Yzyl Boyunca Dantay, 2.B., Dantay Yaynlar, Ankara, 1986 Zabunolu, Yahya K., dari Yarg Hukuku Dersleri, (oaltma), Ankara, 1982

261