UCAB: Encuentro de Organizaciones Sociales Mesa: Economa para la Gente

Estado, propiedad y organizaciones socioproductivas

Claudia Curiel Leidenz
Versin para la discusin

El proyecto poltico que comenz a instrumentarse a partir de 1999 ha incorporado cambios sustanciales en los objetivos y la forma de implementar polticas pblicas. De forma especial, puede considerarse la intervencin y las decisiones inherentes a la actividad productiva. Este anlisis se propone presentar un diagnstico de tres dimensiones fundamentales para comprender cules son las premisas y esquema de organizacin de lo econmico: 1) La relacin del Estado con la actividad productiva se aproxima a partir del anlisis de su accin reguladora y normativa, la cual ha estado enfocada a modificar el modelo econmico en funcin de premisas vaciadas en los lineamientos programticos y doctrinarios; 2) El principio de propiedad, transversal a toda la sociedad, ha sido profundamente intervenido y modificado, tanto en el plano formal como en sus expresiones concretas, y 3) La estructura productiva ha incorporado formas corporativas novedosas, con rasgos particulares en lo corporativo y en sus mecanismos de insercin dentro del tejido social. Esas tres dimensiones afectan profundamente la dinmica social, poltica y productiva. De all la relevancia de presentar sus componentes centrales para avanzar en la comprensin y un debate profundo entre sus protagonistas.

Una referencia previa

Es indispensable tomar como referencia inicial que dentro del proyecto planteado por la llamada Revolucin Bolivariana, se concibe la transformacin de la sociedad en un plazo de 30 aos. Dentro de ese contexto, se reconoce que una premisa de entrada para la construccin de este anlisis, es que todo lo correspondiente al tema econmico bajo el gobierno de Hugo Chvez ha estado supeditado a la implantacin del modelo poltico. Esta distincin permite precisar que el avance respecto al esquema econmico se ha diseado a partir de objetivos polticos. En consecuencia, el conjunto de propuestas que podran englobarse bajo la definicin de modelo de desarrollo resultan de una visin de la poltica. Esta ltima se ha distinguido, especialmente, en funcin de la transformacin en el diseo institucional de la sociedad (Curiel, 2009) La idea original sobre el modelo de desarrollo que habra de materializar la Revolucin Bolivariana se encuentra plasmada en los escritos originales del Movimiento Bolivariano Revolucionario. En esos textos se define al Estado como

organismo societario, superior y necesario, para el desarrollo de la comunidad, la cual tiene el deber ineludible del inters nacional, la solidaridad con sus compatriotas y el servicio a su patria [as como] deberes de justicia y equidad social. En ese contexto, la Agenda Alternativa Bolivariana (documento programtico que data de 1996), plante el papel del Estado como propietario, promotor y regulador, en el marco de una concepcin integral del desarrollo con un enfoque fundamentalmente endgeno (MINCI, 2006). Esas ideas se presentan articuladas en la visin de la transicin venezolana al socialismo planteada por Giordani (2009): Transicin para Venezuela es para nosotros, bajo una perspectiva socialista, aquel proceso que primero conducir a una revolucin poltica (cambio en el modelo de desarrollo), a partir de la situacin que actualmente vive el pas, para luego lograr un trnsito hacia una transformacin productiva (cambio en el modelo de acumulacin) que establezca las bases de una mayor justicia social para la mayora de la poblacin. () En cuanto a la transformacin productiva, ligada al modelo de acumulacin, estara definida por: la modificacin de la base productiva del pas buscando una mayor democratizacin del poder econmico, el cambio en el rol del Estado para lograr que el proceso acumulativo se oriente a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la mayora de la poblacin y a la defensa de la soberana, la incorporacin de mecanismos de autogestin productiva a nivel colectivo, la utilizacin de una planificacin democrtica como mecanismo regulador de las relaciones productivas, y la reubicacin autnoma del pas frente a la internacionalizacin del sistema capitalista. Las referencias previas proponen una idea respecto al norte que la accin poltica pretende inferirle al arreglo social, especialmente en el plazo econmico. Escapa del objetivo de este documento valorar si se han alcanzado esos objetivos, o evaluar las bondades o dficits respecto a aquellos. Estos elementos permiten entrar en materia con algunas salvedades a propsito de agendas que deben ser conocidas para abonar en la comprensin de la secuencia y velocidad de los cambios institucionales que s constituyen el objeto del documento.

La accin del Estado plasmada en el entramado institucional

La relacin del Estado con la actividad productiva habra de derivarse de su concepcin del desarrollo, y de plasmarse a travs de su accin reguladora y normativa. La idea de adoptar un nuevo proyecto de sociedad ha justificado una accin deliberada para modificar el modelo econmico con base en premisas y enunciados generales contenidos en los lineamientos programticos y doctrinarios. Es indudable que se han adelantado cambios profundos respecto al papel del Estado en la economa, su vinculacin con el hecho petrolero y el rentismo, los esquemas para la redistribucin de la riqueza y la propuesta de inclusin social. En correspondencia,

se ha verificado una transformacin sustancial en las relaciones entre el Estado y el aparato productivo, que a la larga caracterizan la dinmica de la actividad productiva. Uno de los principales elementos modeladores de estas relaciones ha sido la modificacin del entramado institucional asociado con la actividad econmica. Este aspecto constituye, adems, una de las expresiones ms importantes del avance en la aplicacin de las lneas centrales del proyecto poltico.

El hilo conductor de la transformacin institucional

Mucho se ha afirmado que las decisiones adoptadas en esos mbitos desde 1999 responden a improvisaciones y acciones discrecionales. Los contenidos y alcances del proceso de construccin institucional sugieren lo contrario. Durante la vigencia de la Constitucin de 1999 se han producido varios documentos de lineamientos estratgicos, que han recogido la interpretacin poltica que se ha conferido a los derechos econmicos, y en consecuencia complementan el diseo de las condiciones generales que rigen la actividad productiva: Lneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007: En este Plan se introdujeron postulados en relacin con un modelo de economa mixta, dentro del cual se propuso el desarrollo de la economa social sobre la base de nuevas formas corporativas, como cooperativas y figuras autogestionarias. Para ese perodo la estrategia plante una concepcin hbrida de la economa: Democratizar el capital y legitimar el mercado. Taller de Alto Nivel El Nuevo Mapa Estratgico 12 y 13 de noviembre de 2004. (El Salto Adelante). Este documento revisa las estrategias y objetivos de la Revolucin Bolivariana, en cuyo marco se concibi una presencia del Estado mucho ms significativa que en los documentos previos. Ese documento incluy como objetivo estratgico Acelerar la construccin del nuevo modelo productivo, rumbo al nuevo modelo econmico socialista. Bajo esta plataforma se adoptaron importantes modificaciones del marco institucional que aplica a la actividad privada (ej. Solvencia laboral) La propuesta de Reforma Constitucional producida en 2007 por la Asamblea Nacional, por iniciativa del Presidente de la Repblica incluy elementos fundamentales para la definicin del modelo socialista. De all que esta iniciativa tambin puede considerarse como programtica, al menos en cuanto a las pistas que provey respecto a la conformacin del proyecto poltico. Esa iniciativa sincer algunos temas que por va de hecho venan implementndose en diferentes reas de la accin del Estado sobre lo econmico: 1) Subordinacin de las garantas para la operacin de la actividad privada al cumplimiento de ciertos objetivos colectivos; 2) Potestades de los Consejos Comunales y dems formas de organizacin poltica en los territorios dentro de los cuales operan; 3) Condicionamiento de la libertad econmica a pautas impuestas desde el Estado; 4) Supresin de la libertad laboral, y 5) expansin de la discrecionalidad de los actos desarrollados por la Administracin Pblica.

Proyecto Nacional Simn Bolvar, Primer Plan Socialista. Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2007-2013. Constituye la plataforma formal para la construccin del Socialismo del Siglo XXI, especialmente para estructurar la toma de un mayor control de la economa por parte del Estado. Plantea transformar las relaciones de produccin, las formas de propiedad prevalecientes en la economa, la articulacin productiva, el uso y ocupacin del territorio, la atencin hacia el tema ambiental y la vinculacin de las diversas formas de organizacin polticas y sociales con la actividad productiva. Respecto al tema de la propiedad, este Plan establece como norte que la economa pase a estar integrada en partes iguales por tres sectores: 1) Empresas de la Economa Social; 2) Empresas Capitalistas del Estado y 3) Empresas Capitalistas Privadas1. Como una referencia adicional debe sealarse que en febrero de 2009, despus del referndum por la Reforma Constitucional, el Presidente Chvez anunci el proceso llamado Reimpulso Revolucionario, con el cual se pretende acelerar la construccin del marco institucional, de manera que todas las leyes y reglas de juego necesarias para construir el Socialismo del Siglo XXI fuesen concluidas en 2009 (o antes del inicio de la campaa electoral para las elecciones parlamentarias de 2010). A la fecha de escribir este documento, se ha publicado el Libro Rojo, que result del Primer Congreso Extraordinario del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), que culmin el 24/04/2010. Ese documento consagra entre sus 3 Objetivos Estratgicos La Construccin del Socialismo Bolivariano. En concordancia con ese postulado, propone el Modelo de Desarrollo Endgeno Auto-Sustentable, con antecedentes doctrinarios que se han sealado en prrafos precedentes. En funcin de lo anterior puede afirmarse que las referencias que sealan la hoja de ruta que ha seguido el Modelo hasta la fecha incluye dos planes de desarrollo, un documento de revisin estratgica (Salto Adelante), la propuesta de reforma a la Constitucin, el Reimpulso Revolucionario y el Libro Rojo del PSUV. Cada una de esas referencias corresponde con momentos histricos diferentes.

El cerco a la actividad productiva privada

En cuanto a la nueva institucionalidad, a partir de la vigencia de la Constitucin Nacional de 1999, se han producido ms de 300 normas (de rango legal o sublegal) y decisiones de polticas pblicas que afectan la operacin de la actividad productiva privada. De ese total, ms de 280 se corresponden con leyes (ordinarias y Orgnicas). Por otra parte, es necesario destacar el hecho de que el Presidente Chvez ha contado con 4 Leyes Habilitantes a lo largo de la dcada (aprobadas en 1999, 2000, 2007 y

Esa distincin responde a la posicin ideolgica-poltica recogida desde los escritos de la Agenda Alternativa Bolivariana.

2010, respectivamente), en cuyo marco se han producido numerosas normas de suma importancia para la economa2. El surgimiento progresivo de leyes y polticas pblicas que inciden sobre la economa ha sido representado desde 2004 a travs de una herramienta analtica, desarrollada por quien suscribe, denominada Cerco a la actividad productiva. En esta seccin se incluye una versin actualizada a la fecha de esa herramienta bajo los supuestos conceptuales que se describen a continuacin. El anlisis del marco institucional se expone en funcin de la identificacin de normativas y de lneas de accin que se hayan venido aplicando3. El corazn del Cerco lo constituyen aquellas reglas de juego que implican mayores restricciones actuales y futuras para la actividad empresarial. Esas iniciativas operan dentro de un marco ms general de polticas pblicas y que a la vez moldean la economa en trminos generales. Tal es el caso de elementos de alcance general como es el caso del principio de corresponsabilidad, o de las condiciones de poltica macroeconmica como es la presin inflacionaria. El inventario de normativas que se incorporan dentro del Cerco se ha clasificado en varias categoras, de acuerdo con la naturaleza de sus efectos sobre la actividad de las empresas.
A. Componentes institucionales

Bajo esta denominacin se incluyen las reglas de juego o condiciones generales inherentes al desarrollo de la iniciativa empresarial. En trminos generales, tienen relacin con el tratamiento conferido a la garanta del derecho de propiedad y al derecho al libre ejercicio de la actividad econmica. En relacin con las consecuencias que tienen sobre la actividad empresarial, se destacan los siguientes aspectos: Elevan el Riesgo institucional4 en la medida que los ciudadanos y las empresas no pueden prever los parmetros para la toma de decisiones por parte del ente

Se ha estimado que ms de 70% de las leyes que afectan a la economa, creadas desde 1999 han sido aprobadas va Habilitante. 3 El enfoque utilizado en este documento simplifica el criterio que se emple en la construccin de la versin del Cerco Industrial presentada en el Congreso Internacional de Conindustria 2006, que incluy un total de 124 tems de polticas pblicas que constituan una amenaza actual o potencial al desenvolvimiento de la actividad industrial, agrupados en 6 tipos de categoras. 4 Esta categora, a los efectos del presente anlisis, incluye tanto la nocin de riesgo regulatorio (riesgo que enfrentan los particulares de que una vez que adopten decisiones dado un marco normativo, puedan producirse cambios en las reglas de juego por parte del Estado) as como el concepto de Riesgo Institucional. Este ltimo, se refiere a la probabilidad de que un evento interno o externo afecte positiva o negativamente la capacidad organizacional para alcanzar con legalidad, eficacia, eficiencia y economa los objetivos fijados y las polticas pblicas establecidas dentro del marco normativo. Para mayor detalle sobre esta definicin pueden consultarse diversas fuentes que dan fundamento a esquemas de seguimiento de riesgo institucional, que han adoptado pases como Costa Rica y Colombia. http://www.contraloriagen.gov.co/html/dependencias/con_dependencias_ofplaneacion_siri.htm www.lapiedad.org.ar/base/archivos2005/Sistema%20de%20Informaci%F3n%20de%20Riesgo%20I

encargado de administrar una poltica pblica determinada. Ese efecto puede responder a diversos elementos como el cambio en los Ministerios; la proliferacin de leyes; la ausencia de mecanismos de informacin y rendicin de cuentas; o la instauracin de la justicia revolucionaria como criterio para la toma de decisiones dentro de la sociedad5. Originan costos de transaccin: un particular a la hora de tomar decisiones para la operacin del negocio debe prever tal nmero de contingencias, que se elevan los costos para proveerse de informacin, mantenerse al corriente de las interpretaciones de las normas, o preparar los contratos relacionados con su actividad6. Implica una mayor exposicin respecto a la discrecionalidad de los funcionarios que administran la poltica pblica de la que se trate. Incrementan el costo de funcionamiento de las empresas e introducen un sesgo a favor de las grandes empresas: Numerosas regulaciones demandan cambios operacionales y adaptaciones de procesos internos en las empresas de tal magnitud, que elevan las barreras para la permanencia en el mercado de empresas medianas y pequeas, y slo las estructuras de empresas de gran tamao pueden asimilar ese impacto. He all un sesgo a favor de la concentracin de los mercados que pareciera ir a contrasentido de los discursos contra los monopolios. Destruyen la confianza7 en la sociedad y por ello debilitan el capital social actual o potencial. Dentro de esta clasificacin destacan las acciones del Estado

Una referencia importante es la definicin de la justicia revolucionaria que se incorpora dentro de la seccin de Democracia Participativa del Proyecto Nacional Simn Bolvar 2007-2013. Dentro de ese texto se establece que la justicia est por encima del derecho y la ley, aunque los presupone. En ese entendido, cuando se afirma que la actividad econmica no puede buscar el lucro sino el inters general se entender que la estructura del Estado se orientar hacia ese objetivo respecto al cual los particulares son corresponsables. desea operar una transaccin en un mercado. Coase (1937) al plantear esta definicin seal que el uso del mercado requiere investigar a los contratistas, proporcionarles informacin, establecer las condiciones del contrato, realizar las negociaciones y establecer una estructura de control respecto al cumplimiento de las obligaciones de las partes. Tambin plante que las firmas, al coordinar sus decisiones y optimizar el uso de recursos, intentan minimizar esos costos transaccionales. Sin embargo, cuando entra en consideracin el anlisis de las polticas pblicas, ya no se trata slo de los costos de utilizar el mercado, sino que deben incorporarse costos para asegurar que se cumplan los objetivos contractuales y los asociados con el cumplimiento de aquellos (Williamson, 1985). Tales consideraciones permiten trabajar una definicin ms amplia y pertinente que concibe los costos de transaccin como los requeridos para establecer y mantener los derechos de propiedad (Allen, 2000). Los cambios en el marco regulatorio pueden modificar las relaciones contractuales con terceros, o pueden modificar los derechos de propiedad, en tanto tales derechos incluyen todos los conjuntos de reglas, estructuras de gobierno y las organizaciones.

6 En un principio los costos de transaccin fueron definidos como aquellos costos en los que debe incurrirse cuando se

7 La confianza es la expectativa que surge dentro de una comunidad de comportamiento normal, honesto y cooperativo, basada en normas comunes, compartidas por todos los miembros de dicha comunidad. De acuerdo con Fukuyama (1996), cuando este elemento no est presente en la sociedad, la gente que no confa en el otro coopera slo bajo esquemas de normas y regulaciones que tienen que ser negociadas, acordadas, litigadas e implementadas, a veces, de forma coercitiva. De esta manera, el aparato legal y su efectiva implantacin, as como las jerarquas, fungen como sustitutos de la confianza. Cada sociedad se conforma a partir de una serie de caractersticas distintivas y de obligaciones morales recprocas internalizadas por cada miembro del grupo, y, de manera complementaria, por reglas y

que pretenden modificar la capacidad de construccin de acuerdos fundamentales para el funcionamiento de la actividad productiva. En el mundo laboral existe la situacin ms emblemtica. En ese sentido, se incorpora dentro de este aparte, aquella iniciativa gubernamental que conlleve a la precarizacin de las relaciones laborales, derivada del debilitamiento de los mecanismos contractuales y el socavamiento de las presunciones de buena fe y confianza mutua. Dentro de esta aproximacin tambin se incorporan las distorsiones que se han introducido en el rol de los trabajadores, cuando a travs de procesos de formacin ideolgica se les crea la posibilidad de desplegar posiciones y funciones con una agenda poltica ms all de la estrictamente productiva. El tema de la confianza tiene extrema importancia, en la medida que constituye una condicin necesaria, aunque no suficiente, para el progreso en una sociedad. Esto alcanza una expresin clara en la relacin que Kliksberg (2003) cuando afirma que los elementos que componen el capital social denotan la riqueza y la fortaleza del tejido social de una sociedad, caractersticas las cuales permiten obtener beneficios individuales y para el conjunto. Un elemento de convergencia entre los criterios antes expuestos es que implican un deterioro en las condiciones para que los mercados funcionen, y por lo tanto, intencionadamente o no, implican un retroceso tremendo en cuanto a las condiciones iniciales que deberan garantizarse para que el funcionamiento de los mercados alcanzasen algunos niveles de eficiencia que permitieran transferir los beneficios de ese esquema a los consumidores y usuarios finales. Dicho en otras palabras, la mayor parte de las polticas pblicas que introducen condiciones y restricciones para el funcionamiento de la economa privada, terminan perjudicando directa e ineludiblemente, a esa mayora que son los consumidores. Eso tiene un agravante. En lugar de que opere la rivalidad comercial an dentro de esos espacios limitados por polticas amplias, se introduce una segunda capa de polticas pblicas que tienen dos expresiones fundamentales: la supresin de la autonoma individual de los agentes econmicos a travs de controles y las distorsiones ocasionadas por la participacin directa del Estado en la economa, apalancado en evidentes ventajas que producen efectos similares a los derivados de prcticas de dumping o de competencia desleal. Increble que no pueda preverse que se estn generando costos de largo plazo y fricciones para la conformacin de los

normas explcitas. Esos hbitos y reglas confieren a los miembros de la comunidad las razones necesarias para la confianza mutua. En tanto mientras exista confianza los individuos no estn inhibidos de explotar las oportunidades econmicas de las que disponen. Estos elementos se vinculan con el concepto de capital social desarrollado por Coleman (1988) como la capacidad de los individuos de trabajar junto a otros en grupos y organizaciones, para alcanzar objetivos comunes. La capacidad de asociacin depende del grado en que los integrantes de una comunidad comparten normas y valores y de su facilidad para subordinar objetivos individuales a los del grupo.

mercados (en cuanto a calidad y nmero de participantes) y la calidad de su desempeo (en trminos de diversidad, calidad y alternativas para los consumidores). Todos los elementos que se han identificado dentro de esta dimensin del Cerco afectan negativamente el alcance del derecho al libre ejercicio de la libertad econmica, y tal reduccin se concreta a travs de los conceptos que han permitido construir el perfil de este conjunto. Por razones de espacio no se entrar a comentar cada uno de los elementos expuestos en esta parte del Cerco, as que el proceso de debate habra de permitir entrar a profundizar cualquier aspecto particular. Esto, no slo desde su alcance, contenido y formas de ejecucin, sino tambin desde su valoracin en funcin de los criterios conceptuales que constituyen esta dimensin de la herramienta analtica. En compensacin por esa omisin, se ha realizado un ejercicio de valoracin, que ha permitido organizar y jerarquizar las diferentes Iniciativas, Normativas o Polticas Pblicas que se consideran parte del Cerco, en funcin de su relevancia para el agregado conformado por las 5 Categoras de este Componente de la herramienta. El Cuadro siguiente rene el inventario de Iniciativas, Normativas o Polticas Pblicas, de forma que cada una aparece valorada en una escala del 0 al 5, con los siguientes equivalentes cualitativos: 0: inexistente; 1 Muy bajo; 2 Bajo; 3 Medio; 4 Alto; 5 Muy Alto. De un universo de 36 Iniciativas, Normativas o Polticas Pblicas, las calificaciones asignadas sealan que los elementos con mayores consecuencias sobre la institucionalidad de las empresas privadas son las Expropiaciones, la Ley de Costos y Precios Justos, y la proliferacin de entes de fiscalizacin. No se pretende realizar consideraciones individuales de cada caso, pero destacar que estas iniciativas tienen un alcance transversal de tal amplitud, que elevan el riesgo institucional, incrementan los costos de transaccin y socavan la confianza de los agentes econmicos. En complemento, los temas que tienen puntajes ms altos son precisamente el Riesgo Institucional y el deterioro de la confianza. Vale decir, que el avance en la conformacin del Modelo econmico propuesto por el proyecto poltico de la revolucin bolivariana tiene a la incertidumbre y la desconfianza como elementos caractersticos. Ms all de las repercusiones que esto puede tener sobre las decisiones de inversin de los privados, en el agregado esos resultados comprometen la calidad del crecimiento y la sostenibilidad del aparato productivo privado. Comprometidas esas dimensiones, no sorprende que la respuesta sea Planificacin. Cuadro 1: El Componente Institucional

Incrementan el costo de funcionamiento de las empresas

Mayor exposicin respecto a la discrecionalidad

Originan costos de transaccin

Elevan el Riesgo institucional

INICIATIVA, NORMA O POLTICA PBLICA

Expropiaciones Ley de Costos y Precios Justos Ampliacin de los entes de fiscalizacin Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios Despliegue del principio de contralora social Contrataciones Pblicas Aplicacin de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario Ausencia de Polticas Anti-Inflacionarias Inspecciones laborales unificadas Retiro de la CAN e incorporacin a Mercosur Inspecciones y requerimientos duplicados y sin coordinacin Desmontaje de las relaciones laborales y Convenciones Colectivas Aplicacin de compromisos de tica Social Reforma Ley de Servicio Elctrico Ley Orgnica de Seguridad y Soberana Agroalimentaria Condiciones para el acceso a recursos pblicos Proyecto de Ley Antimonopolio Reforma del Cdigo de Comercio Ley de Intituciones del Sector Bancario Ley Orgnica del Ambiente Supresin del tripartismo Motivaciones para la expropiacin e intervencin de empresas Procedimiento seguido para la aprobacin de leyes y regulaciones Ms de 1300 acuerdos bilaterales Inexistencia de canales formales con el gobierno Profundizacin del discurso antiempresarial Ley de Ilcitos Cambiarios Desarrollo del Concepto de Propiedad Privada relativa Criminalizacin de los Ilcitos Econmicos Inexistencia de mecanismos de rendicin de cuentas Activacin de instancias de Planificacin Reforma de la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional (LOFAN) Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin Ley de Comunas Reformas de la Ley del Banco Central de Venezuela Estrategia de Endeudamiento incoherente

5 5 5 5 5 5 5 5 5 4 5 5 4 3 4 4 5 4 4 4 5 5 5 3 3 4 4 5 4 4 4 4 5 4 5 5

5 5 4 4 3 4 5 5 3 5 4 3 4 5 3 4 3 4 4 2 3 1 2 3 3 1 2 1 2 0 2 1 0 0 0 0

5 5 5 4 5 5 5 1 5 5 5 4 4 4 5 3 4 4 3 5 4 5 5 3 4 5 4 4 4 5 4 4 5 3 0 0

5 4 4 4 4 3 2 5 3 3 3 4 4 4 4 3 2 2 4 3 2 1 0 4 3 1 2 1 2 1 2 1 1 0 0 0

5 5 5 5 5 5 5 5 5 4 4 5 4 4 3 5 4 4 3 4 4 5 5 4 3 5 4 4 3 5 2 4 2 4 5 5

25 24 23 22 22 22 22 21 21 21 21 21 20 20 19 19 18 18 18 18 18 17 17 17 16 16 16 15 15 15 14 14 13 11 10 10

Total Dimensin del Cerco

160

100

145

91

153

Total por Componente

Destruyen la confianza

B. Desplazamiento e imposicin de restricciones

A partir de la comprensin de esas consecuencias, se organiza un segundo grupo de componentes del Cerco: aquellos que implican el Desplazamiento e imposicin de restricciones sobre la actividad econmica privada. En esta clasificacin se incluyen aquellas iniciativas que cumplen con alguna de estas condiciones: Incorporan actores dentro de los mercados en condiciones ventajosas respecto al sector productivo privado, al eximirlos de exigencias de competitividad; Reducen el alcance de los espacios para la toma de decisiones autnomas por parte de las empresas, especialmente a travs de controles sobre sus esferas de decisin. Desplazan recursos que son inherentes al ritmo usual de la actividad productiva, en la medida que introducen nuevas trabas y procesos engorrosos para que las empresas puedan acceder a temas vitales como las divisas, licencias y procesos de importacin. Suprimen el acceso a infraestructura o a bienes pblicos (como la formacin tcnica) que difcilmente pueden ser provistas por el sector privado. Introducen opacidad o barreras de entrada a los mercados de compras del Estado, especialmente la provisin de bienes intermedios a las industrias bsicas. El incremento del costo laboral, que se deriva de la incorporacin de asimetras importantes en contra de los empleadores y de aumentos explcitos en los aportes que les corresponde sufragar. Se subrayan las repercusiones de la ruptura de los mecanismos tripartitos en esta materia8. Otro tipo de desplazamiento es aquel que ocurre cuando la posicin negociadora del Estado respecto a socios comerciales se utiliza para ofrecer el mercado venezolano como destino de exportaciones, sin que el aparato productivo interno reciba el impulso a la oferta implcito en la apertura de nuevos destinos para su produccin de bienes transables.

Para desarrollar los contenidos de esta parte del Cerco, se ha recurrido a un ejercicio de valoracin y jerarquizacin. El Cuadro siguiente contiene las distintas Iniciativas, Normativas o Polticas Pblicas, de forma que cada una aparece valorada en una escala del 0 al 5, con los siguientes equivalentes cualitativos: 0: inexistente; 1 Muy bajo; 2 Bajo; 3 Medio; 4 Alto; 5 Muy Alto. Es inventario se presenta organizado en funcin de su relevancia para el agregado conformado por las 7 Categoras de este Componente de la herramienta.
8

La conformacin del cerco que quien suscribe aplic hasta 2006 tena como componente adicional y separado el tema laboral. Sin embargo, la versin de este instrumento que se plantea en este documento confiere prevalencia a los conceptos que se han expuesto, de manera que el costo laboral se incorpora dentro del segundo grupo de componentes.

De las 24 iniciativas que comprenden esta parte del Cerco, las medidas relacionadas con las Solvencia Laboral y la Inamovilidad Laboral son las que tienen un mayor impacto sobre la prdida de espacios del sector privado, en cuanto a su autonoma para la toma de decisiones, el incremento en el costo laboral (especialmente a travs de la elevacin de las barreras a la salida) y la introduccin de asimetras de las empresas privadas respecto a otros actores, particularmente la burocracia pblica y las empresas del Estado o del sector mixto. El tercer lugar lo ocupa el creciente rol del Estado como importador por cuya va desplaza a los privados de sus mercados naturales y prcticamente copa la disponibilidad de infraestructura. Los tres rasgos que tienen mayor incidencia en esta parte del Cerco son: la incorporacin de actores en clara situacin ventajosa respecto a los privados, la supresin de la autonoma para la toma de decisiones y la capacidad de opacar y elevar las barreras de acceso a los mercados, especialmente aquellos vinculados con las compras del Estado. Esto ltimo, en una economa en la cual la explotacin petrolera tiene tanto peso, tiene especial relevancia. Cuadro 2: Desplazamiento de privados e imposicin de restricciones
Introducen opacidad o barreras a mercados Incorporan actores al mercado en condiciones ventajosas Suprimen el acceso a infraestructura o bienes pblicos Desplazan recursos inherentes al ritmo usual de la actividad Niega mercados de exportacin Reducen los espacios para la toma de decisiones autnomas Incremento del costo laboral

INICIATIVA, NORMA O POLTICA PBLICA

Solvencia laboral Inamovilidad laboral El Estado como importador Politizacin de las Inspectoras del T rabajo Certificados de No Produccin Nacional o de Produccin Nacional Insuficiente Incorporacin de parafiscales Controles de precios Metodologas para estimar la ganancia justa Esquema de control cambiario Contratos de suministro de materias primas Intervencin de portafolios (productos regulados vs. libres, gavetas de crditos) Ajuste Inconsulto del Salario Mnimo Intervencin en los patrones de consumo Traspaso de cargas de asistencia social al sector privado Plataforma para la vigilancia en tiempo real Formacin de ms de 350 empresas Adopcin de mecanismos de trueque con otros pases Mecanismos discrecionales la entrega de solvencias Creacin de los INCES (desaparicin de personal tcnico egresado del INCE) Despliegue de la tesis del Consumo necesario Deterioro de la infraestructura de apoyo Obligaciones de provisin de informacin de las empresas Incumplimiento del pago de Draw Back Sistema de control de la movilizacin

5 5 5 5 4 4 4 5 4 5 5 4 5 5 4 5 5 3 0 3 0 0 3 0

5 5 3 4 3 3 5 5 5 4 5 4 4 5 5 3 0 4 2 5 0 4 2 5

4 3 2 3 2 4 4 3 4 3 2 0 3 5 4 3 0 4 4 3 3 3 3 4

3 0 4 0 0 0 0 0 0 2 0 0 1 0 0 0 2 0 4 0 4 1 0 0

5 5 4 4 4 4 4 4 4 3 5 4 3 1 3 5 4 4 3 3 4 4 4 0

3 5 0 4 0 3 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 0

0 0 4 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 0 0

25 23 22 20 18 18 17 17 17 17 17 17 16 16 16 16 16 15 15 14 13 12 12 9

Total Dimensin del Cerco

88

90

73

21

88

24

14

Total por Componente

C. Sujecin del aparato productivo a un esquema de poder paralelo al Estado formal

De acuerdo con la Constitucin Nacional, la sociedad venezolana se organiza alrededor de un sistema de democracia participativa y protagnica. Esta figura, estara llamada a reemplazar a la democracia representativa. Esa sustitucin implica, por definicin, el desmantelamiento de las diferentes estructuras de intermediacin poltica, y el desplazamiento de las lites. A travs de las normativas que soportan la construccin del Nuevo Modelo Poltico, se han erigido instituciones que desempean nuevos roles del Estado y que alternan y/o comparten competencias mas no organicidad, con la estructura de aquellos poderes formales: la Comisin Presidencial del Poder Comunal, el Consejo de Seguridad y Defensa, y la Comisin Central de Planificacin. Dentro de la propuesta de Reforma Constitucional promovida en 2007 se incluy el Poder Comunal como instancia para articular todas las formas de organizacin poltica y social llamadas a proveer la base para la democracia participativa, y el llamado empoderamiento del pueblo. Esa estructura se concret a travs de la sancin de un conjunto de leyes por parte de la Asamblea Nacional en 2010. Esto tiene una relevancia fundamental para las empresas privadas, pues es necesario el reconocimiento de ese conjunto de actores como stakeholders por dos razones. Primero, porque progresivamente se le ha conferido competencias a esas entidades en paralelo con las funciones de Estado que se atribuyen a los poderes tradicionales. En segundo trmino, porque esas instancias tienen la potestad de ejercer funciones de contralora, y de intervenir con las empresas en la orientacin de sus objetivos hacia la atencin de intereses comunes o colectivos, segn se cumplan algunas circunstancias y condiciones previstas en las leyes9. La articulacin as creada opera en paralelo con la organizacin tradicional del Estado, y sobre ella descansan funciones y acciones especficas del modelo socialista. Es el caso de la accin conjunta de comits de contralora y la milicia bolivariana para fiscalizar la distribucin de alimentos; o la insercin de los Consejos de Campesinos en los procesos de intervencin de tierras. El surgimiento de esos actores ocurre a la vez que todo el sistema regulatorio sobre la economa ha agudizado su contenido sancionatorio y se ha criminalizado a la actividad econmica. En ese sentido, las modalidades de control y fiscalizacin sobre la actividad productiva se han incrementado. Esto implica que ha aumentado el nmero de mecanismos de control y de situaciones que activan procedimientos de solicitud de informacin, visitas a plantas y establecimientos. Por otra parte, la
9

Esto aplica para situaciones de emergencia econmica, para la declaratoria de sectores como estratgicos, y cualquier situacin que pudiera ser calificada como extraordinaria y que pudiera activar las premisas para aplicar las prevalencia del inters general sobre los derechos particulares.

supervisin sobre las unidades productivas progresivamente incorpora elementos ms confiscatorios e introduce componentes penales. Esa agenda de Estado ha requerido del aumento significativo en el nmero de actores involucrados en las actividades de fiscalizacin. Por ejemplo, de un total de 13 entidades que ejercan funciones reguladoras y/o fiscalizadoras en el ao 2000, actualmente una empresa podra ser objeto de escrutinio por parte de ms de treinta instituciones. En adicin a su nmero, la frecuencia e intensidad de esas fiscalizaciones son muy altas, por lo que el crecimiento de la burocracia pblica est introduciendo fricciones y costos transaccionales importantes en la operacin de las empresas. Este tema es novsimo y tiene estrecha relacin con el diseo del Estado paralelo que progresivamente ha incorporado en la sociedad el avance del modelo poltico. El alcance que se le otorga a esta materia en este documento est limitado a examinar su repercusin sobre la capacidad de realizar la actividad productiva privada. Este tema tiene repercusiones sustanciales. Un ejemplo claro es el diseo de la Ley de Costos y Precios Justos (LCPJ), la cual est diseada sobre la base de un Estado Comunal, de manera que asigna competencias y facultades a entidades definidas desde esas leyes del Estado paralelo. Especficamente, los Consejos Comunales (cuya Ley especial haba sido reformulada en diciembre de 2009) y los Consejos Socialistas de Trabajadores (creados en la Ley de Comunas). La LCPJ define a estos ltimos como entidades para el control social, en la medida que constituyen una figura organizada del Poder Popular. Esas figuras estarn constituidas legtimamente en tanto se registren ante el Ministerio competente en materia de organizacin social y su fuente de legitimidad no depende de la realizacin de algn proceso asambleario o electoral. Cuando la Ley de Costos les asigna roles de auxiliares para la vigilancia del cumplimiento de sus disposiciones, les est dibujando un perfil sin precedentes para esas organizaciones. Por su parte, los Consejos Comunales, a travs de los Comits para el Abastecimiento y la Especulacin, o cualquier de sus rganos, estn ampliamente facultados para iniciar acciones de contralora dirigidas a constatar el cumplimiento de la Ley de Costos. Para la actividad productiva cobran especial inters los Consejos Comunales pues ms all de esta Ley especial, tienen crecientes facultades de contralora, siendo auxiliares de la administracin en esta materia y en aquellas que se consideren oportunas para proteger alguna de las manifestaciones del inters general. Sobre este ltimo aspecto, merece la pena destacar que las funciones de los Consejos Comunales son amplias y que pueden tomar la iniciativa (o emprender de oficio) respecto a fiscalizaciones y solicitudes en los ms diversos mbitos. La intensidad de su funcin es relevante respecto a las actividades realizadas en el rea geogrfica que les es natural. De esta forma, una planta, centro de distribucin, agencia de atencin, o cualquier instalacin productiva, debe estar en posibilidad de explicar todos los aspectos regulados por la Ley de Costos a los Consejos Comunales de su zona. Las oficinas comerciales deben estar en capacidad de explicar la formacin del precio al nivel de la cadena en el cual ellas se desenvuelven.

El tratamiento de los Consejos Comunales tiene una segunda vertiente, adicional a su papel contralor, y es la propuesta (an ideolgica) que pretende que los excedentes sean revertidos hacia las comunidades, dentro de un enfoque territorial. Es necesario prestar atencin a antecedentes plasmados en la Exposicin de Motivos tanto de la Ley de Costos como de las leyes del Estado Comunal, as como en la Ley de Instituciones Financieras. En los dos primeros bloques, se seala reiteradamente la necesidad de que las empresas privadas tengan motivadores adicionales a la ganancia y al lucro, y se entiende que parte del objetivo de la propiedad social pasa por el hecho que los excedentes sean retribuidos/redistribuidos hacia las comunidades. A este respecto, puede considerarse que el esquema propuesto en la Ley de Costos, puede pretender que a mediano plazo, las formas de organizacin comunitaria ejerzan un rol protagnico respecto a cmo ha de distribuirse una ganancia que ya no ser discursiva, sino que habr sido conocida y auditada, va contralora. En el caso de la Ley de Instituciones Financieras, esa visin se resolvi a travs de la imposicin de una obligacin por concepto de responsabilidad social. Como se analiz en su momento, las instituciones bancarias han de destinar el 5% del Resultado Bruto Antes de Impuesto al cumplimiento de la responsabilidad social que financiar proyectos de Consejos Comunales u otras formas de organizacin social de las previstas en el marco jurdico vigente. Los elementos que se han considerado previamente, permiten describir los factores crticos que justifican esta dimensin del Cerco:
La ampliacin de los actores con potestades de fiscalizacin sobre las empresas. Esas facultades han sido progresivamente desarrolladas en un sinnmero de instrumentos normativos. La falta de preparacin y discrecionalidad en los criterios aplicados por los Consejos Comunales y otras formas de organizacin respecto a las empresas. La imposicin de la nueva institucionalidad de forma que genera nuevas fuentes de incertidumbre y rezago en la preparacin de las empresas para estar en total cumplimiento de la legislacin.

Al igual que se aplic en las dos dimensiones previas del Cerco, para desarrollar los contenidos de esta parte se ha realizado la valoracin y jerarquizacin de las distintas Iniciativas, Normativas o Polticas Pblicas. El siguiente Cuadro contiene el inventario correspondiente, de forma que cada tem aparece valorado en una escala del 0 al 5, con los siguientes equivalentes cualitativos: 0: inexistente; 1 Muy bajo; 2 Bajo; 3 Medio; 4 Alto; 5 Muy Alto. El inventario se presenta organizado en funcin de su relevancia para el agregado conformado por las 3 Categoras de este Componente de la herramienta. Cuadro 3: Sujecin del aparato productivo a un esquema de poder paralelo al Estado formal

Incorporacin de actores con potestades de fiscalizacin

INICIATIVA, NORMA O POLTICA PBLICA

Despliegue del principio de contralora social Asignacin de funciones a los Consejos Socialistas de Trabajadores Poderes ejecutivos del Estado Comunal Decisiones de Consejos Comunales hacia las empresas Uso de la milicia en acciones de Consejos y Comits Creacin de patrullas de vigilancia sobre empresas Condicionamiento de las inversiones hacia las comunidades Reconocimiento de una Central Unitaria de trabajadores Ley de Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento

5 5 5 4 4 4 3 3 3

5 5 5 5 5 5 5 4 3

5 5 5 5 4 4 5 5 4

15 15 15 14 13 13 13 12 10

Total Dimensin del Cerco

36

42

42

Dentro de esta tercera parte del Cerco, destaca la importancia de las potestades ejecutivas que la legislacin ha conferido a los Consejos Comunales y dems formas de organizacin poltica y social que han sido reconocidas como entes del estado comunal. Esto aplica, especialmente a los Consejos Socialistas de Trabajadores. Esos elementos, conjuntamente con el despliegue del principio de Contralora Social, desarrollado en su Ley especial, constituyen elementos representativos de cmo se intenta forzar al aparato productivo a entrar dentro de los mecanismos de operacin del Estado paralelo, o de la estructura de poder correspondiente con la transicin al modelo socialista. Se ha hecho hincapi sobre la relevancia que tiene la Ley de Costos y Precios Justos, pues constituye un acelerador respecto a la nueva conformacin del rol del sector privado que se adelanta en la agenda gubernamental.

Intervencin del principio de propiedad

A partir de la inmensa cantidad de instrumentos normativos que se ha generado durante la vigencia de los lineamientos estratgicos que se han referido, se ha introducido progresivamente un tratamiento de excepcin tanto de la propiedad privada como de la libertad econmica. Un ejemplo de la creciente restriccin en esos mbitos lo constituye la subordinacin de la accin de las empresas a elementos del inters nacional. Este tema ha sido sealado por el Presidente Chvez en diversas oportunidades. Por ejemplo, en un discurso pronunciado el 10/03/09, al analizar el sentido u orientacin que deberan tener las empresas en su actividad productiva expres Adems de que

Total por Componente

La imposicin de la nueva institucionalidad

La falta de preparacin y discrecionalidad

el precio no es para ganar dinero. sa es una de las diferencias con el capitalismo, que slo busca amasar dinero. Nosotros los socialistas, el Gobierno Revolucionario hace viviendas para garantizar la atencin de las necesidades del pueblo, no para ganar dinero () Las empresas tienen que subordinarse al inters nacional Presidente Chvez al entregar viviendas al pueblo: Todo lo que me quede de vida ser consumido al servicio de los ms dbiles. Venezolana de Televisin, Noticias Nacionales, 11 de marzo de 2009. http://www.vtv.gov.ve/noticias-nacionales/15527. Esa subordinacin tiene una expresin clara en el planteamiento del concepto de propiedad privada relativa, previsto dentro del Salto Delante de 2004, y desarrollado en la propuesta de Reforma Constitucional de 2007. Dentro de este anlisis no se asume que ese carcter relativo tenga que ver con las definiciones de propiedad social. De hecho, el componente relativo al inters general ofrece una vinculacin ms estrecha con un enfoque de control hegemnico sobre las decisiones de los particulares, que respecto al impulso de formas de propiedad alternativas a la privada, desde una perspectiva ideolgica. La mayor parte de las iniciativas, normativas y polticas pblicas que se consideraron como parte del Cerco tienen dos connotaciones adicionales: 1) socavan el alcance del derecho al libre ejercicio de la actividad econmica, y 2) contribuyen a vaciar de contenido el principio de propiedad privada previsto en la Constitucin. La propiedad privada es definida en el enunciado del artculo 115 de la Constitucin Nacional. All se indica que el Estado garantiza la propiedad privada de modo que toda persona tenga derecho al uso, goce, disfrute y disposicin de sus bienes. Adicionalmente, se seala que la propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters general, y slo por causa de utilidad pblica o inters social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin, podr declararse la expropiacin de cualquier clase de bienes. Como se ha sealado, la libertad econmica es una dimensin que se afecta concurrentemente con la interpretacin que en efecto se aplique sobre el principio de propiedad. Por ello, a medida que se han ido acumulando situaciones en las cuales se ha aplicado el principio de propiedad ajustado a las necesidades del Nuevo Modelo, se ha adelantado la sustitucin del principio de propiedad contemplado en la Constitucin del 99. A continuacin se exponen cuatro ejemplos que ilustran la aplicacin que se ha hecho sobre el principio de propiedad privada en distintas polticas pblicas, enmarcadas en la construccin del Nuevo modelo econmico: 1) Excepciones por razones de Seguridad y Defensa

La Ley Orgnica de Seguridad y Defensa de la Nacin10 desarrolla la relacin entre seguridad y defensa, con el desarrollo integral, bajo cuyo amparo los rganos del Estado pueden intervenir y limitar distintos componentes de la libertad econmica y de la propiedad privada. El artculo 5 de esta Ley establece la corresponsabilidad del Estado y la sociedad en cuanto a las acciones que se realicen en los mbitos econmico, social, poltico, cultural, geogrfico, ambiental y militar, las cuales tienen que dirigirse a la satisfaccin de intereses y objetivos nacionales plasmados en la Constitucin y las leyes. De este modo se estable la responsabilidad de los ciudadanos respecto a dirigir sus acciones en los mbitos antes sealados, a la satisfaccin de intereses y objetivos nacionales. De all se desprende una lista de obligaciones para las personas naturales o jurdicas, de derecho pblico o privado (Artculo 7), en relacin con actuaciones que decida el Ejecutivo en aplicacin de los preceptos de seguridad y defensa. Por otra parte, esta Ley establece dos mecanismos de intervencin directa: la movilizacin y la requisicin. La figura de la movilizacin puede activarse en la vigencia de algn estado de excepcin y consiste en el conjunto de previsiones y acciones destinadas a organizar el potencial existente y convertirlo en poder nacional, incluyendo a todos los sectores de la Nacin tanto pblicos como privados. Una vez que es decretada una movilizacin, el Presidente de la Repblica puede ordenar la requisicin de los bienes necesarios para la defensa nacional. En el texto de la Ley esta figura no es desagregada en trminos objetivos ni se establecen dentro de la Ley los procedimientos ni las instancias que podran aplicar ese tipo de procedimiento. Adicionalmente, esta Ley prev la declaratoria de zonas de seguridad, en cuyo marco, puede declararse la utilidad pblica de todos los bienes y activos localizados dentro de esa rea. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario11 ha sido una normativa visible y compleja desde el punto de vista poltico, segn lo reflejan las referencias y debates que se suscitaron alrededor de su promulgacin. En 2005, cuando se sancion la reforma de este instrumento a la luz de unas disposiciones emanadas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se establecieron algunos elementos relevantes para estudiar el tema de la propiedad privada. De ese grupo, se toman como referencia tres temas: 1) la definicin de Tierras Privadas contenida en el artculo 2; 2) el alcance de los ttulos de propiedad reconocidos dentro de ese instrumento legal, los cuales no admiten ni prenda hipotecaria sobre la tierra ni la posibilidad de enajenacin de la tierra en s; y 3) la inclusin del derecho de permanencia a diferencia de ttulos de propiedad.

10 11

Gaceta Oficial Nmero 37.594, del 8 de Diciembre de 2002. Gaceta Oficial N 5.771 del 18 de mayo de 2005.

Esta Ley reconoce la existencia de tierras privadas, las cuales quedan sujetas al cumplimiento de la funcin social de la seguridad agroalimentaria de la Nacin, por lo que su actividad debe someterse a las necesidades de produccin de rubros alimentarios, fijadas de acuerdo con los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional12. En el caso de las tierras adjudicadas por el Instituto Nacional de Tierras no se reconocen derechos de propiedad, pues no se permite la enajenacin de los terrenos ni se admite la modalidad de su utilizacin como garanta hipotecaria. En los casos de adjudicacin permanente, la Ley establece el derecho de propiedad agraria (artculo 12), en cuyo ejercicio el campesino puede usar, gozar y percibir los frutos de la tierra, pero aquella no puede ser objeto de enajenacin alguna. La modalidad de la garanta de permanencia establecida en el pargrafo primero del artculo 17, aplica sobre ciertos tipos de tierras, especialmente terrenos que hayan sido objeto de ocupacin, y procede en tanto se produzca la declaracin de ese carcter mediante acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras. Estas modalidades sealan que el tratamiento de la titularidad y la propiedad sobre los terrenos regulados por la Ley de Tierras, no cumple completamente con los componentes de libre uso, disposicin y disfrute que definiran la plena aplicacin de un derecho de propiedad privada. 2) El Mtodo Ch-Az En el marco de la guerra contra el latifundio se han materializado diversas iniciativas, algunas de las cuales dan luces acerca de la interpretacin aplicada por el Ejecutivo respecto al alcance del principio de propiedad. Sin entrar en el anlisis de la interpretacin jurdica, en el caso de las intervenciones de tierras pueden tomarse ejemplos de actuaciones en las que ha mediado la utilizacin de la fuerza y no se han respetado los procedimientos legales. Dentro de ese contexto se refiere la adopcin del mtodo Ch-az (o Mtodo Chvez-Azprua), ideado por el Presidente de la Repblica en el caso del Hato La Marquesea en 2005. Ms all de relatar los pormenores relacionados con esa experiencia, la ejecucin de este mecanismo dio lugar a una situacin de ausencia de transparencia en los trminos de negociacin y respecto a las condiciones de acceso a la justicia para el particular13. En esta situacin se plante la decisin del Ejecutivo respecto del carcter improductivo de las tierras, por lo que deberan pasar a la propiedad de la Nacin. Ello a contrapelo del alegato de una cadena titulativa y una actividad productiva que invocara el entonces dueo de esas tierras. Este ejemplo tiene
Ese carcter fue despus aplicado en la interpretacin que sobre la nocin de seguridad alimentaria justific la intervencin de tierras y de frigorficos en los meses de enero y febrero de 2007. 13 ENTREVISTA // Carlos Azprua, representante de La Marquesea. "Quisiera que el Estado me cumpla". Diario El Universal 24 de septiembre de 2006. http://buscador.eluniversal.com/2006/09/24/eco_art_13035.shtml
12

la relevancia adicional de tratarse de un caso modelador en cuanto a: 1) la inauguracin de una modalidad de negociacin en la cual el particular adopt compromisos frente a promesas realizadas por el Presidente de la Repblica; 2) la intervencin en la toma de las tierras por parte del componente militar; y 3) la omisin del dilogo o de mecanismos de resolucin de diferencias como requisitos previos para levantar el carcter privado de las tierras. De acuerdo con la letra de la Constitucin, la posibilidad de cancelar la vigencia de la propiedad privada requiere que se declare una causa de utilidad pblica, con base en la cual el particular afectado recibira una indemnizacin fijada mediante una sentencia firme resultante del juicio correspondiente. En contraste con esas condiciones, se ha practicado el mtodo antes descrito, cuyos componentes no estn previstos en el contrato social (la Constitucin de 1999). En consecuencia, no estaran dadas las condiciones para que los ciudadanos sean cooperadores y coadyuvantes en la preservacin del modelo originalmente incorporado en el contrato social. 3) Decretos de expropiacin de empresas
Desde 2002 hasta la fecha el gobierno ha tomado ms de 1000 medios de produccin a travs de expropiaciones, intervenciones o estatizaciones. Esa cifra incluye la toma de tierras agrcolas en ejecucin de la guerra contra el latifundio, la toma de empresas paralizadas, y el despliegue de control sobre sectores declarados como estratgicos.

Este tema tiene enorme relevancia para problematizar el Cerco, y para comprender el alcance que tiene la accin del Estado hacia los particulares actualmente.
Por una parte, porque la Ley Indepabis es el nico instrumento que prev la expropiacin como sancin a ilcitos econmicos, que tradicionalmente eran tratados como faltas administrativas. Por otra parte, porque los argumentos para expropiar no son totalmente previsibles y se encuentran dentro de una agenda indescifrable. Se pasa de la necesidad del Estado de reforzar su capacidad para atender alguna prestacin particular, a razones de seguridad y soberana alimentaria. Es decir, que dentro de las motivaciones para expropiar, al final de cuentas, cabe prcticamente todo el aparato productivo privado.

La propiedad privada es definida en el enunciado del artculo 115 de la Constitucin Nacional. All se indica que el Estado garantiza la propiedad privada de modo que toda persona tenga derecho al uso, goce, disfrute y disposicin de sus bienes. Adicionalmente, se seala que la propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters general, y slo por causa de utilidad pblica o inters social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin, podr declararse la expropiacin de cualquier clase de bienes.

Ni la utilidad nacional ni la soberana econmica son definidas dentro del marco jurdico vigente en Venezuela. Las acciones drsticas de expropiacin que se han practicado desde 2002 aluden a esas y otras categoras, pero no invocan la utilidad pblica, siendo sta la causa que reconoce la Constitucin como justificacin para levantar el derecho a la propiedad privada. En consecuencia, las decisiones para esas intervenciones se basan en elementos extra-constitucionales. El siguiente cuadro resume la consideracin sobre las motivaciones expuestas en los decretos de expropiacin respecto a 309 casos que se han estudiado, desarrolladas desde 2002 hasta la fecha. Cuadro 4: Motivaciones de expropiaciones de casos analizados
Motivacin de la Intervencin/Expropiacin Capacidad operativa o de prestacin del estado Continuidad en la prestacin-reivindicacin del derecho al acceso Desarrollo endgeno de un proyecto gubernamental Desarrollo Social del Sector Turstico Edificios y terrenos expropiados con fines de dotacin de viviendas Intervencin- continuidad de la prestacin Procedimiento de rescate de tierras/Invalidez de ttulos de propiedad/ Propiedad Pblica o propiedad de la Repblica Puesta en operatividad de una explotacion o ejecucin de una obra Reactivacin econmica y proteccin de trabajadores Reservar al Estado una actividad Sectores estratgicos Seguridad y Soberana Alimentaria No. Casos 50 3 4 1 82 1 36 3 5 88 13 23 Distribucin % 16% 1% 1% 0% 27% 0% 12% 1% 2% 28% 4% 7%

Fuente: Gaceta Oficial (varios aos) y Clculos Propios

Ms all del valor del recuento, de all se desprenden algunas consideraciones analticas:
Las razones fundamentales para expropiar o aplicar medidas de hecho sobre empresas e instalaciones productivas tiene que ver con la reserva de una actividad o explotacin por parte del Estado La bsqueda de eficiencia operativa, de activacin de algn plan estratgico o la concrecin de alguna poltica sectorial, no se encuentra entre las justificaciones para estas medidas Visto como casos aislados, el derecho a la vivienda ampara buena parte de las acciones confiscatorias Si se sumaran como casos puntuales los temas de intervenciones de tierras y la suspensin de licencia para operadores de estaciones de expendio de combustible, la distribucin propuesta cambiara sustancialmente. Sin embargo, se presume que la

conclusin central respecto a la agenda del gobierno en esta materia, no se alterar por modificaciones en esas cifras.

Como punto adicional respecto al tema de las expropiaciones, se encuentra el hecho de que los decretos que contienen estas medidas rara vez invocan a la Ley de Expropiaciones como nico fundamento. El proceso regular ubica la invocacin de algn otro instrumento, especialmente instrumentos como lo Ley de Seguridad y Soberana Agroalimentaria; la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; la Ley de Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; la Ley Especial de Defensa Popular contra el acaparamiento, la especulacin, el boicot y cualquier otra conducta que afecta el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios; Ley Orgnica de Reserva al Estado de Bienes y Servicios conexos a las actividades primarias de Hidrocarburos, entre otros. Se deriva de all que la actividad expropiatoria es transversal a la economa, y que tiene anclas y propsitos adicionales a la organizacin de los temas declarados de utilidad pblica.

Incorporacin de nuevas formas en el esquema productivo

Esta ltima seccin contiene el resultado de una investigacin dirigida a examinar el alcance y profundidad de la funcin del Estado como empresario. Este ejercicio se ha circunscrito al conocimiento de las empresas que actualmente son propiedad del Estado venezolano, y las vas de adscripcin de todo ese universo respecto a la administracin central. Varias inquietudes motivan este tipo de anlisis. Por una parte, llevar la medicin respecto a la concrecin del objetivo trazado en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin respecto a dividir la economa en tres partes iguales entre Estado, Economa Mixta y Economa Privada. En segundo lugar, este anlisis permite constatar la amplitud de la penetracin de la actividad empresarial del Estado en diversos sectores. Adicionalmente, esta radiografa aproximada brinda una oportunidad para ponderar los sectores del oficialismo que controlan el entramado operativo y econmico del Estado. Previo al anlisis de esta estructura del estado empresario, es apropiado destacar que el ltimo ejercicio de esta naturaleza que se haba completado en mayo de 2009 arroj un total de 278 empresas del estado. Actualmente ese nmero asciende a 401. Para aquel momento, al igual que ocurre en la actualidad, PDVSA era la figura central de este entramado. Sin embargo hay dos consideraciones que plantear. Por una parte, el crecimiento del ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, que absorbi las empresas que tutelaban los ministerios (vigentes o extintos) de comercio, telecomunicaciones y de economa comunal. Por otra parte, destaca el crecimiento experimentado por PDVSA Industrial., que plantea un paralelismo respecto al tejido

industrial que manejan los despachos de Industrias intermedias y Alimentacin, si se los ve de forma conjunta. Un aspecto que habra de considerar para una visin ms afinada del fenmeno analizado implicara computar las redes de distribucin de alimentos, y centros de comercializacin en general. El esquema de propiedad revela el control y ascendencia que ha adquirido el Estado en los sectores que son considerados como estratgicos, incluyendo la provisin de servicios bsicos, la explotacin y comercializacin de petrleo, y la produccin y distribucin de alimentos. En relacin con la banca, este esquema no brinda mayor profundidad, pero s aclara que el manejo de las redes bancarias estatales ms importantes se realiza desde el Ministerio de Planificacin y Finanzas. El cuadro siguiente contiene un resumen de los contenidos del cuadro en Excel que se anexa como resultado de la investigacin. Estos totales reflejan el peso especfico de PDVSA en trminos generales. Cuando se abre el cuadro en Excel se aprecia que esa importancia no responde solamente al nmero de empresas filiales en materia petrolera a nivel local e internacional, sino que da cuenta de la proliferacin de filiales en distintas reas a partir de la creacin entre 2008 y 2009 de la filial PDVSA Industrial. Asimismo, destaca la proliferacin de empresas mixtas que para 2008 se produjo a raz de los procesos de conversin de empresas extranjeras que participaban en las reas de explotacin y exploracin. Tambin es necesario sealar que en los informes de gestin de PDVSA se da cuenta de la ejecucin de lneas estratgicas conducentes a fortalecer los mecanismos de creacin y desarrollo de Empresas de Propiedad Social (EPS) y de redes en la economa social mediante la promocin, desarrollo e impulso de esquemas alternativos a las empresas mercantiles que incluyen a las EPS, Unidades de Produccin Comunitaria y Cooperativas, y su participacin en los procesos de contratacin de bienes, obras y servicios que presenta la demanda del Plan de Negocios de PDVSA () La concepcin de EPS representa el objetivo fundamental del nuevo modelo productivo socialista a desarrollar, el cual supone un esfuerzo de alta planificacin en conjunto con los negocios de PDVSA, tanto los de naturaleza operacional, como aquellos dirigidos a reas sociales (PDVAL, PDVSA Agrcola, PDVSA Desarrollos Urbanos, entre otros). Cuadro 5: Adscripcin de empresas estatales (cierre 2011)
MINISTERIO DE ADSCRIPCION Vicepresidencia de la Repblica Comisin Central de Planificacin Ministerio del Poder Popular para la Economa y Finanzas Ministerio del Poder Popular para la Defensa EMPRESAS 1 1 14 9 % 0,2% 0,2% 3,5% 2,2%

Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias Ministerio del Poder Popular para Industrias Bsicas y Minera Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras Ministerio del Poder Popular para el Turismo Ministerio del poder Popular para la Comunicacin y la Informacin Ministerio del Poder Popular para el Transporte y las Comunicaciones Ministerio del Poder Popular para la Energa y Petrleo Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hbitat Ministerio del Poder Popular para la Cultura Ministerio del Poder Popular para la Alimentacin Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo Ministerio del Poder Popular para la Salud Ministerio del Poder Popular para el Ambiente

56 33 50 17 7 20 134 4 31 6 4 1 14

13,9% 8,2% 12,4% 4,2% 1,7% 5,0% 33,3% 1,0% 7,7% 1,5% 1,0% 0,2% 3,5%

TOTAL

402

Fuente: PDVSA informe de Gestin 2008 y 2009; Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo: Estructura de la Administracin Pblica. Memoria y Cuenta Ministerio del Poder Popular para la Alimentacin, pginas web Ministerios, PDVSA y organismos adscritos

En funcin de lo anterior, un elemento que no se refleja dentro de los esquemas de adscripcin o de empresas propiedad del Estado, es el nmero de Empresas de Propiedad Social que ya funcionan en el pas. De acuerdo con los documentos pblicos de PDVSA, al 31/12/09 la inscripcin en el Registro de EPS (REPS) de PDVSA era de 7.649 empresas mercantiles y 5.822 cooperativas. Por otra parte, la estatal petrolera reporta su apoyo a 111 Unidades de Produccin Comunitaria (UPC), con motivo de su participacin en los procesos de contratacin de PDVSA, y la formacin y capacitacin a travs de talleres dictados a Consejos Comunales y UPC. En otro orden de ideas debe destacarse el tejido creado para ampliar la oferta de productos alimenticios. Esa ampliacin de la oferta de alimentos se ha implantado bajo varias modalidades: 1. Importaciones destinadas a atender las necesidades puntuales en rubros deficitarios; 2. La ejecucin de acuerdos de cooperacin suscritos con otros pases; 3. La creacin de empresas estatales de manufactura, distribucin y comercializacin;

4. La contratacin de manufactura local bajo marcas nuevas o existentes en el mercado. Las actividades de importacin y distribucin de productos se han verificado por intermedio de Institutos Autnomos y organismos pblicos creados bajo diferentes figuras orgnicas pero que se encuentran insertos dentro de la administracin pblica. Esas entidades no necesariamente estn recogidas bajo la denominacin de empresas del Estado. De all que se subraya la importancia relativa de los diferente ministerios dentro de este tejido. Como complemento a la informacin puntual de las empresas se destaca el rol que desempea el Ministerio del Poder Popular para las Comunas como articulador de los Gabinetes Mviles que son estructuras ad hoc, que se convocan en diferentes localidades y que cuentan con la presencia y aporte de los proveedores de servicios del estado, en conjuncin con las misiones sociales y el apoyo logstico de los consejos comunales y la milicia. Un aspecto tambin relevante es el nmero de empresas que han sido creadas al amparo de la ejecucin de Acuerdos de cooperacin suscritos por Venezuela. En cuanto a la generacin de empresas destacan los casos de convenios suscritos con Cuba, China, Bielorrusia e Irn. En relacin con la expresin de poder poltico que revela el esquema obtenido, es claro que se ha continuado extendiendo y profundizando el poder poltico y econmico de PDVSA. Adicionalmente, la presencia econmica en cuanto a la actividad en los sectores de industria y distribucin ha cobrado mayor cuerpo y est encabezado por el ala del chavismo ms dogmtico, representado al mximo nivel por dos operadores principales: el Vicepresidente Ejecutivo y Ministro de Agricutura y Tierras (E), Elias Jaua, y por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, Ricardo Menndez. Asimismo, la movilizacin poltica y la capacidad de organizar y articular el entramado econmico avanza a travs del rol desempeado por el Ministerio para las Comunas.

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