Leccin inaugural.

Administracin de justicia y pueblos indgenas

Vctor Hugo Crdenas'

Presidente del Comit Directivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe.

63

Introduccin - El contexto regional - Importancia de este evento - E l evento de Bolivia - Perspectivas

Leccin inaugural. Administracin de justicia y pueblos indgenas

Introduccin
En abril de 1995, se realiz el Seminario Internacional sobre Administracin de Justicia y Pueblos Indgenas. La primera noche, entre los vasos del coctel de inauguracin, los pies sorprendidos de los dirigentes indgenas sentan por primera vez el piso de la Corte Suprema de Justicia. En 169 aos de historia republicana, nunca haban llegado al interior de la sede de la cabeza del Poder Judicial. Esa distancia, muchas veces, es la distancia que an existe entre la realidad indgena y los administradores de la justicia. Todava no podemos jactarnos de la concrecin del pluralismo en el campo jurdico. La dimensin enorme de este desafo justifica reuniones como la presente.

El contexto regional
Nuestro continente vive tiempos de indudable cambio hacia la plena comprensin y asimilacin de la naturaleza multitnica y pluricultural de nuestras sociedades. Nuestra regin en los aos 90, est ante un nuevo marco constitucional. El proceso comienza con la reforma brasilea (1988) y culmina con la reciente reforma ecuatoriana, destacado por la participacin indgena, su capacidad de dilogo con diferentes sectores polticos y sociales as como por sus resultados. En la dcada del 90, varios pases reformaron parcial o totalmente sus constituciones polticas. Colombia (1991), Mxico (1992),Paraguay (1992),Chile (Ley Indgena de 1993),Per (1993), Bolivia y Argentina (1994) y, finalmente, Ecuador (1996 y 1998). Dos pases, Guatemala y Mxico, despus de los Acuerdos de
65

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

Paz y los Acuerdos de San Andrs, respectivamente, estn embarcados en nuevas reformas constitucionales y legales para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Estos cambios prosiguieron a otros como los de Venezuela (1961), Panam (1972),Costa Rica (1987, Ley), Ecuador (1978), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Nicaragua (1987) y Brasil (1988). Los nuevos textos constitucionales de la dcada de los 90, en los casos de Bolivia, Ecuador, Mxico y Paraguay tienden a reconocer el carcter multicultural de los Estados y la existencia de los pueblos indgenas en su interior como entidades singulares con atributos culturales y lingsticos propios y con derechos, lejos ya de la tradicional concepcin como menores de edad, carentes de derechos ciudadanos. Algunas reformas fortalecen el rgimen de comunidades indgenas (Bolivia, Guatemala y Colombia) con entidades de derecho pblico y habilitadas para ejercer ciertos niveles de autoridad y autogestin en sus territorios. El acceso de los pueblos indgenas a los recursos naturales fue legislado dentro de las limitaciones constitucionales sobre recursos naturales no renovables. Otras modificaron el rgimen de tenencia de la tierra relacionndolo con el manejo adecuado del medio ambiente y ampliando el acceso a recursos naturales como bosques y aguas.

Los derechos sociales y culturales de los pueblos indgenas, como lengua, salud, tradiciones, vestimenta, tambin son partes de esta reforma. En casi todos los pases con poblacin indgena las lenguas estn alcanzando reconocimiento y proteccin constitucional y se promueve la educacin bilinge e intercultural como una poltica pblica. Los pases que encaran reformas educativas van incorporando esa concepcin.
De forma particular, se dan los primeros pasos para el reconocimiento de las autoridades indgenas tradicionales, de su jurisdiccin y de sus facultades administrativas en la resolucin alternativa de conflictos, siempre que no sean contrarias a las disposiciones constitucionales. Hay pases donde sus tribunales
66

MEMORIA 11 SEMINARIO INTERNACIONAL

SOBRE ADMINISTRACION

DE JUSTICIA Y PUEBLOS INDGENAS

constitucionales desarrollan una rica experiencia en la administracin de justicia de los pueblos indgenas. Nuevas legislaciones agrarias, de educacin, de participacin popular, de rgimen municipal y de desarrollo econmico desarrollan el campo legal para concretar los propsitos constitucionales que reconocen derechos de los pueblos indgenas. Otro rasgo es la emergencia de un nuevo liderazgo del movimiento indgena. Una nueva generacin de dirigentes que sin cerrar los ojos a los 500 aos anteriores tienen como horizonte los futuros 500 aos. E s una dirigencia con una mentalidad propositiva, agregadora de demandas de los pueblos indgenas a niveles local, regional y nacional, con capacidad de juridizar sus demandas, como denomina la abogada mexicana Magdalena Gmez. Algunos de ellos tienen formacin universitaria, con mucha ductilidad para relacionarse con el mbito no indgena y construir proyectos y acciones conjuntas. En los ltimos aos fueron crendose instrumentos legales favorables de forma directa o indirecta al reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Sealamos, por ejemplo, la propia Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Pacto sobre Derechos Civiles y Polticos, la Declaracin y el Programa de Accin de Viena, adoptados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993. Ahora se tiende a establecer un estatuto de derechos de los pueblos indgenas como el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el Convenio Constitutivo del Fondo Indgena ya vigentes, as como los proyectos de Declaraciones de Derechos Indgenas en las Naciones Unidas y en la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Organismos como la ONU, la OEA, los bancos multilaterales y el FIDA, la Unesco, la Unicef, el Instituto Indigenista Interamericano y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos incorporan nuevos principios y normas de funcionamiento ba67

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS M A N ~ HU

sados en el derecho a la participacin, la obligatoriedad de la consulta y la proteccin de los derechos culturales. Tambin contribuyeron a elevar la visibilidad de la temtica indgena la declaracin del Ao Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo en 1993 y la proclamacin del Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, durante el lapso de 1994 al 2004 a fin de mejorar la cooperacin internacional en temas relacionados con los derechos humanos, desarrollo sostenible, educacin, salud, organizacin y otros. Otros documentos son la Declaracibn de Ro de Janeiro de 1992, donde se aprob el compromiso de los Estados al reconocimiento de la identidad tnica y cultural de los pueblos indgenas y su legtimo derecho a participar en el desarrollo sostenible. La propia Agenda No 21 reconoce la importancia del rol de los pueblos indgenas en el desarrollo saludable y sostenible. Por su parte, el artculo Sj del Convenio sobre Biodiversidad se refiere al derecho de los pueblos indgenas a mantener y preservar el conocimiento y las prcticas indgenas de conservacin y utilizacin de la diversidad biolgica en funcin de un reparto equitativo de sus beneficios. Similares acuerdos estn contenidos en el Convenio sobre el Cambio Climtico y el Convenio sobre Desertificacin. Organismos multilaterales tienen unidades especializadas para apoyar el desarrollo de los pueblos indgenas. El Banco Mundial (BM) se gua por la Directriz Operativa 4.20 que fomenta el respeto a la dignidad y las especificidades tnicas y culturales de los pueblos indgenas. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) cuenta con la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario que, al igual que el BM, disponen evaluaciones de impacto medioambiental y social de los proyectos de desarrollo. La Comunidad Europea, en la reciente reunin de Bruselas, dio pasos fundamentales para establecer estrategias y criterios concretos en su trabajo relacionado con los pueblos indgenas. Varios pases europeos, como Dinamarca, los Pases Bajos, Alemania, Blgica y Espaa, asumieron la dimensin tnica como criterio fundamental junto a gnero y pobreza.
68

'

MEMORIASEMINARIO INTERNACIONAL 1 1

SOBRE ADMINISTRACIN

DE JUSTICIA Y PUEBLOS INDGENAS

Importancia de este evento

Este evento es el segundo paso del debate continental sobre la relacin de la administracin de justicia con los principios y prcticas jurdicas de los pueblos indgenas. A pesar de ser el segundo evento, refleja el inters y la decisin de los profesionales de la justicia para revertir muchos aos de bsqueda de una justicia justa. La Corte Suprema de Guatemala, el Foro Guatemalteco de profesionales del derecho dan un paso sustantivo en una mayor apertura de los Poderes Judiciales al tema indgena. Conocemos los esfuerzos de profesionales, abogados e investigadores del derecho por mejorar la administracin de la justicia y por conocer los principios y prcticas del denominado derecho consuetudinario. He tenido el gusto de saborear sugerentes investigaciones realizadas por investigadores de las universidades guatemaltecas. Vaya, pues, mis sinceras felicitaciones a los organizadores y auspiciadores de esta segunda versin.

El evento de Bolivia
En la ciudad de Sucre, Bolivia, del 2 al 4 de abril de 1997, se realiz el Seminario Internacional sobre Administracin de Justicia y Pueblos Indgenas, organizado por la Vicepresidencia de la Repblica de Bolivia, en coordinacin con la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio de Justicia, la Secretara Nacional de Asuntos Indgenas, apoyados por el Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la Organizacin Internacional del Trabajo, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el Fondo de Desarrollo Indgena. Asistieron ministros de cortes constitucionales, ministros de cortes supremas de Latinoamrica, profesionales del derecho, abogados y litigantes, lderes y dirigentes indgenas. Los objetivos fueron:
69

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

* * *

conocer experiencias sobre el control constitucional de los derechos de los pueblos indgenas, intercambiar experiencias de jurisprudencia ordinaria sobre asuntos indgenas, estudiar la incorporacin en la administracin de justicia de mecanismos y procedimientos que garantice la multietnicidad y pluriculturalidad y examinar la aplicacin de convenios internacionales por parte de los jueces y tribunales al momento de administrar justicia.

El contenido analizado en Sucre fue variado. Destacan los siguientes temas:

Modernizacin del Estado y Reformas constitucionales.- Fue un espacio privilegiado para conocer cmo los diferentes pases incorporan el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y, en lo especfico, de sus principios y prcticas de sus sistemas jurdicos. En varios pases se estn modificando las instituciones encargadas de la relacin entre el Gobierno y los pueblos y comunidades indgenas. Se trata de avanzar del olvido y la marginalizacin centrada en instituciones como ventanillas nicas de atencin y ayuda a los pobladores indgenas hacia la creacin de oficinas nacionales de diversos nombres y rangos varias de ellas cercanas a la instancia presidencial. En Bolivia, Ecuador y Per tienen rango y funcin ministerial; en Guatemala y Chile, se trata de corporaciones o fondos especiales para atender las necesidades de desarrollo; en Mxico, tienden a transformarse en procuraduras de los derechos indgenas. Derechos indgenas y derechos humanos.- El debate alcanza a cuestionar y enriquecer la concepcin de la naturaleza de los derechos humanos acumulados por la historia de la humanidad. A tiempo de considerar la enorme utilidad de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, varios asistentes se animaron a una lectura ms enriquecida de los derechos humanos abordada aho70

MEMORIASEMINARIO 1 1 INTERNACIONAL COBRE ADMINISTRACI~N

DE JUSTICIA Y PUEBLOS INDGENAS

ra, de forma complementaria, desde el punto de vista de los derechos colectivos.

Los mecanismos de proteccin del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos.- Las intervenciones se refirieron a los mecanismos, normas y funcionamiento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como rganos especializados del mbito interamericano.
Ejercicio del control constitucional.- Llam la atencin el encargo del control constitucional a un rgano especfico como el Tribunal Constitucional antes que a los tribunales ordinarios. El Seminario fue un escenario til para conocer algunos casos particulares.
E l Convenio 169 de la 017'- Se analiz la aplicacin de las normas del Convenio 169 de la OIT, en la jurisprudencia de las Cortes Constitucionales de Colombia, Costa Rica y Panam, junto a las reflexiones sobre la necesidad de reglamentacin o no para su aplicacin.

El principio del pluralismo jurdico y la unidad estatal.- Tambin se analiz la relacin entre la unidad nacional y el sistema jurdico nacional. Parece colegirse del debate planteado que los principios y las prcticas jurdicas de un pueblo indgena seran el contenido del derecho nacional en esa determinada regin. Por cierto, el lmite de la jurisdiccin indgena son los derechos fundamentales. As que, el pluralismo jurdico no debera significar una justicia discriminatoria ni construir fueros especiales, alejados de la accin estatal.
El desconocimiento de los sistemas jurdicos indgenas.- Las diferentes intervenciones mostraron la enorme necesidad de estudios empricos, de base, que apoyen un debate serio, no ideologizado, y til. Al parecer, antes de realizar intentos de reglamentacin del derecho consuetudinario, se deber estudiarlo con paciencia y cuidado.

La creacin de mecanismos jurisdiccionales que garanticen la multietnicidad y pluriculturalidad en la administracin de justicia.71

INSTITUTO INTERAMERICANO DERECHOS DE HUMANOS

En este sentido, se refirieron a dos aspectos principales: a) el reconocimiento de la jurisdiccin indgena, entendida como el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas para administrar justicia de acuerdo con sus usos y costumbres, y b) los procedimientos para garantizar defensa oportuna de los indgenas de los procesos escritos a los orales y de los traductores en lenguas indgenas.

Perspectivas

La ubicacin de la sede en Guatemala tiene doble importancia: es el reconocimiento a los esfuerzos de su pueblo por avanzar en los caminos de la paz y, en segundo lugar, es la conciencia de que una administracin de justicia incluyente de los principios y prcticas de los pueblos indgenas ser el mejor homenaje a los miles de hombres y mujeres cuya sangre fertiliz la construccin de sociedades con menos desigualdades, menos injusticias y con una justicia justa.
Las investigaciones de los principios y prcticas de los pueblos indgenas en el campo de la administracin de la justicia comunitaria es uno de los desafos ms importantes. Las universidades, los centros de investigacin, los profesionales indgenas y no indgenas del derecho deben duplicar sus esfuerzos para alimentar los insumos del debate jurdico. Donde se pueda, se deberan crear mecanismos institucionales que permitan operativizar los derechos de los pueblos indgenas. Es importante pasar del discurso a la aprobacin de instrumentos y mecanismos legales. Finalmente, una plena administracin de justicia de los pueblos indgenas, la aplicacin de la ley y de los convenios internacionales supone el reconocimiento de los derechos colectivos sobre sus territorios, sus caractersticas como pueblos y el reconocimiento de sus principios y prcticas jurdicas.

72