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O Papel da tributao na criao da poupana interna gerada pelas entidades de previdncia complementar e seus reflexos econmicos.

Raul Lopes de Arajo Neto (FSA PI)

RESUMO

O Papel da tributao na criao da poupana interna gerada pelas entidades de previdncia complementar e seus reflexos sobre a economia diz respeito ao estudo sistemtico e interdisciplinar da economia e dois campos do direito: a tributao e a previdncia social. A Anlise econmica do direito - AED ser o ponto de referncia entre a tributao e a poupana interna das entidades de previdncia complementar. O estudo ser feito, do ponto de vista crtico, com nfase na teoria eficientista de Richard Posner.

Palavras-chave: Tributao; Previdncia complementar; Anlise econmica do direito.

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SUMRIO 1 Introduo 2 A Previdncia Complementar no Brasil 2.1 Previdncia Social: conceito, natureza e relao jurdica 2.2 Classificao e forma de financiamento das entidades de previdncia complementar 2.3 Anlise do termo complementar 2.4 Garantia dos direitos sociais pelo Estado e a teoria de Posner 3 A Tributao dos Regimes de Previdncia Complementar 3.1 Formas de tributao 3.2 Princpio da Neutralidade 3.3 A regra do diferimento fiscal do Imposto de Renda aplicada aos investimentos em previdncia complementar 4 A Poupana interna como fator de sustentabilidade de crescimento da economia 4.1 Sustentabilidade econmica e a funo estabilizadora das polticas fiscais 4.2 Importncia econmica da poupana interna 4.3 Consideraes sobre a teoria eficientista de Richard A. Posner

5 Concluso 6 - Referncias

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1. INTRODUO

O presente trabalho tem como objetivo inicial analisar o perfil da previdncia social brasileira, destacando seu conceito, natureza e relao jurdica. Ser priorizado o exame dos regimes de previdncia complementar que por sua vez, tem, em regra, natureza de complemento aos Regimes Geral ou Prprio.

Para que as Entidades de Previdncia Complementar - EPC se desenvolvam necessrio atrair capital/contribuies atravs de um grande nmero de investidores. Uma das formas de incutir investimentos a solida previso de rentabilidade que induz ao investidor o resgate em longo prazo gerando a formao de uma poupana interna na economia.

O trabalho busca alimentar a discusso da importncia da criao da poupana interna gerada pelos aportes de capital e sua contribuio para se atingir a primazia da funo estabilizadora das polticas fiscais, que por sua vez, sugere a manuteno das taxas de crescimento econmico pelo controle dos ndices inflacionrios e a plena gerao de empregos.

Sobre a importncia da tributao nesse setor da economia, pretende-se analisar o impacto dos tributos incidentes sobre os investimentos nas EPC nas trs fases de operacionalizao: acumulao de recursos, rendimento e no resgate dos benefcios destinados pessoa do investidor.

Na terceira e ltima parte, sero observadas as mudanas na carga tributria brasileira a partir da dcada 90, caracterizada pelo aumento da arrecadao gerada pela

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majorao de tributos, mas tambm pelo incremento na forma de fiscalizao. Para tanto, ser feita uma relao do papel da tributao das entidades de previdncia complementar com a gerao de poupana interna, mecanismo propulsor do desenvolvimento econmico, usando como ponto de equilbrio a teoria eficientista de Richard Posner.

2. A PREVIDNCIA COMPLEMENTAR NO BRASIL

2.1.

PREVIDNCIA

SOCIAL:

CONCEITO,

NATUREZA

RELAO JURDICA

A seguridade social no Brasil remonta a perodo pouco posterior ao seu descobrimento, por volta de 1543 quando, por incentivo do setor privado e inspirada pela caridade e pelo sentimento cristo foram criadas, pelo Padre Jos de Anchieta, a Fundao das Santas Casas de Misericrdia. Alvim (1979, p. 8) nos d conta da fundao da Santa Casa de Misericrdia de Santos, por Brs Cubas, em 1543, e da Santa Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro de 1584, cuja finalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos pobres. A transio da simples beneficncia, por fora de deveres meramente morais e religiosos, para a assistncia pblica no Brasil demorou aproximadamente quase trs sculos, pois a primeira manifestao normativa sobre assistncia social veio imprimida na Constituio de 1824. Por no ser o objeto central do presente estudo, ser dado um salto na evoluo da Seguridade Social, destacando como marco inicial da histria da Previdncia Social em nosso pas a Lei Eloy Chaves. Esse fato no passa imune a crtica do saudoso prof. Anbal Fernandes em artigo publicado por Alvim (1979, p. 10), asseverando que tal marco tem um forte contedo ideolgico, a saber:

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Tivemos o mutualismo como forma organizatria e como precedente precioso da Previdncia Oficial. Sob tal prisma, os festejos oficiais que situam na Lei Eli Chaves (1923) o nascimento da Previdncia brasileira tm carter ideolgico que deve ser desvendado: buscam transformar as conquistas sociais, logradas com lutas e a partir das bases, em benesses estatais. Sobre ser ainda, a afirmativa relativa ao surgimento da Previdncia em 1923, uma inverdade histrica, seja pelos apontamentos, seja porque outras leis previdencirias so anteriores a esta data (como nossa primeira lei acidentria que data de 1919).

Apesar disso, a Lei Eloy Chaves inaugurou um perodo de grande evoluo da previdncia social no nosso pas, sendo responsvel pela instituio das Caixas de Aposentadorias e Penses - CAP1. A Seguridade Social, nos termos do artigo 194 da Constituio Federal de 1988, compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa do poder pblico e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Sobre o tema Duarte (2008, p. 23) define:
A finalidade principal da Seguridade Social a cobertura dos riscos sociais, o amparo social mantido por receita tributaria ou assemelhada. Sua instituio deve-se ao fato de o homem ter percebido sua impotncia frente aos encargos produzidos pelos riscos sociais, ainda que protegido pelo ncleo familiar.

Contudo, o processo evolutivo pelo qual atravessa a Previdncia Social fruto de luta das classes sociais menos favorecidas, as quais sempre estiveram merc dos riscos sociais, como, tambm, do desenvolvimento da solidariedade como parte da evoluo dos direitos humanos2.

A primeira forma de previdncia no pas foi a criao da Caixa de Aposentadoria e Penso, inicialmente destinada aos empregados das empresas de estrada de ferro. Posteriormente, durante a dcada de 30, os benefcios de aposentadoria por invalidez, tempo de servio, penso por morte e assistncia mdica foram estendidos a outras categorias como porturios, martimos e os trabalhadores dos servios telegrficos e radiotelegrficos. Na dcada de 40, evoluo da CAP deu origem ao Instituto de Aposentadoria e Penso IAP que em 1960 deu origem a Lei Orgnica da Previdncia Social. Os direitos humanos foram divididos em trs geraes: A primeira valorizava a postura individualista

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A previdncia, diferentemente, da sade e da assistncia social compulsria e contributiva, devendo, portanto, haver prvia contribuio para que exista, futuramente, uma contraprestao estatal. Desta forma, faz existir duas relaes jurdicas entre o indivduo e a Previdncia Social, uma de custeio e outra de prestao.

A relao jurdica de custeio baseia-se na capacidade contributiva. O Estado se utiliza de seu poder de imprio para fazer valer sua nsia arrecadatria fazendo com que as pessoas, fsicas e jurdicas, realizem contribuies para o financiamento da Seguridade Social. Como essa relao tem natureza jurdico tributria, o contribuinte/segurado assume a postura de devedor e o Estado/Unio de credor. Atualmente, com a mudana trazida pelo artigo 2 da Lei 11.457/2007, a competncia para fiscalizar e cobrar as contribuies sociais devidas Seguridade Social passou a ser da Receita Federal do Brasil e no mais o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS3.

como valor supremo fruto da liberdade gerada pela ausncia da interveno do Estado nas relaes sociais, chamada de liberdade negativa ou absentesmo estatal. Na segunda etapa o Estado liberal perdeu espao para o Estado social, valorizando direitos sociais, econmicos e culturais, motivado pelo movimento constitucionalista (Weimar 1919 e Mxico 1917). A terceira gerao, no final do sculo XX, faz surgir os direitos relacionados paz, meio ambiente, patrimnio comum da humanidade e comunicao, conhecidos como direito da solidariedade ou da fraternidade. A terceira gerao de direitos no esto vinculados ao Estado nacional nem a um determinado grupo de pessoas, visam tutelar um nmero indeterminado numero de pessoas, em prol da humanidade, visando assegurar o gnero humano possuindo alto teor de humanismo e universalidade, conhecidos como direitos metaindividuais.

Em 1977 foi criado o SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social dividindo a

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J a relao jurdica de prestao baseia-se na necessidade. Pelo principio da distributividade e seletividade na prestao de servios e benefcios, o Estado est compelido a pagar ou prestar servio ao segurado4 que se encontrar em situao de risco social, e claro, implemente todos os requisitos para a concesso do benefcio. A responsabilidade do ente previdencirio puramente objetiva, fundada na teoria do risco social5 que independe de resposta s indagaes subjetivas sobre a causa do evento deflagrador do direito ao benefcio.

Pelo principio da Solidariedade, insculpido no artigo 3, I da Constituio Federal de 1988, no existe, obrigatoriamente, uma paridade entre a contribuio do segurado e a contra prestao securitria por parte do Estado, no h uma relao direta entre custeio e amparo. Esse princpio o pilar de sustentao do Regime Geral e Prprio de previdncia. Segundo Coimbra (1999, p. 121) O direito prestao uma consequncia da ocorrncia de fato posterior relao vinculativa e, em regra, alheia consequncia jurdica de custeio.

Seguridade Social em vrios rgos, assim responsveis pela Sade, Assistncia e Previdncia Social. A Previdncia Social ficou a cargo do INPS e do IAPAS, onde o primeiro era responsvel pela administrao dos benefcios e o segundo pela arrecadao e fiscalizao. Com o advento do Decreto n 99.350, de 27 de junho de 1990, foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, mediante a fuso do IAPAS com o INPS, ficando, portanto, um s rgo para administrao e fiscalizao no mbito da Previdncia Social. Em 2007 a lei 11.457, tornou a separar as funes de administrao e fiscalizao/cobrana das contribuies sociais, passando a parte arrecadatria para a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
4

Os segurados para fins do Regime Geral de Previdncia Social podem ser classificados como obrigatrio e facultativo. O primeiro a pessoa fsica maior de 16 anos de idade, salvo na condio de aprendiz a partir dos 14, que exera atividade remunerada lcita. J o facultativo a pessoa fsica maior de 16 anos de idade que no exera atividade remunerada.

A citada teoria do risco social defende que o Estado se investe na figura de um segurador universal contra todo e qualquer evento lesivo ocorrido em seu territrio, sujeitando-se respectiva indenizao, garantidor da paz social e da realizao das necessidades coletivas e individuais (ARAJO, 1999, p. 177). Trata-se da ltima fase da responsabilidade civil do Estado, e seu advento mais anunciado do que acontecido.

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Para ilustrar a afirmao acima, destaca-se o artigo 463 da IN 20/07:

Art. 463. A existncia de dbito relativo a contribuies devidas pelo segurado Previdncia Social no bice, por si s, para a concesso de benefcios quando, excludo o perodo de dbito, estiverem preenchidos todos os requisitos legais para a concesso do benefcio requerido, inclusive nas situaes em que o perodo em dbito compuser o PBC. 1 Na situao prevista no caput deste artigo, dever, contudo, ser observado, obrigatoriamente, se o no cmputo do perodo de dbito acarretar perda da qualidade de segurado e, conseqentemente, reanlise de enquadramento e de progresses. 2 Em se tratando de dbito posterior ao direito adquirido, aps a concesso, dever ser comunicado ao setor competente do INSS, para providncias a seu cargo, juntando-se ao processo cpia da referida comunicao. 3 Caber reviso do benefcio aps a quitao do dbito. 4 Para fins de concesso de penso por morte ou de auxlio-recluso, em que haja existncia de dbito, observar-se- o disposto no art. 282 desta Instruo Normativa. 5 O reconhecimento da existncia de dbito com a Previdncia Social implicar a comunicao do fato ao setor competente do INSS, para as providncias a seu cargo, ou seja, para a cobrana dos valores relativos s contribuies previdencirias, juntando-se ao processo cpia da referida comunicao, se for o caso.

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A solidariedade e a contributividade Previdncia Social ter relevante importncia na classificao e definio da forma de financiamento dos regimes de previdncia, examinados no item seguinte. 2.2. CLASSIFICAO E FORMAS DE FINANCIAMENTO DAS ENTIDADES DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR

Em conformidade com o art. 201 da Constituio Federal de 1988 a previdncia social est organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, alm do Regime Geral de Previdncia Social a previdncia poder se organizar na forma de Regime Prprio e Regime Complementar.

Os Regimes Prprios de Previdncia Social so aqueles previstos no artigo 40 da Constituio Federal de 1988. So os regimes de previdncia social dos servidores pblicos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e de alguns Municpios, bem como os servidores das autarquias e fundaes, os titulares de cargos vitalcios: magistrados, membros do Ministrio Pblico e membros dos Tribunais de Contas.

J o regime de previdncia complementar tem como objetivo fornecer aos excludos do mercado de trabalho e aos segurados de outros regimes, o recebimento de valores que possam garantir ou aumentar a renda mensal dos seus benefcios, como bem afirma Weintraub (2005, p. 76) [...] no o enriquecimento do participante. Os planos previdencirios visam a permitir uma continuidade no padro de vida da pessoa, complementando ou no uma aposentadoria oficial.

As Entidades de Previdncia Complementar EPC podero ser criadas de forma aberta ou fechada. Segundo Barra (2008, p. 122) as entidades abertas de

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previdncia complementar so assim conceituadas como:

Aquelas constitudas sob a forma obrigatria de sociedades annimas, tendo como escopo a formulao de planos de benefcios de carter previdencirio. Tais Entidades so normalmente constitudas por instituies financeiras, sendo que no h obrigatoriedade de um novo vinculo empregatcio ou associativo para ser participante do plano.

As entidades fechadas, tambm denominadas de fundos de penso, so endereadas a um pblico especfico, ou seja, aos empregados de uma empresa, grupo de empresas ou associados de entidades de classe ou de representao, instituda sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, podendo se constituir sob a forma de fundao ou sociedade civil sem fins lucrativos.

Para analise da tributao dessas entidades necessrio interpretar o termo finalidade lucrativa. Coelho (1999, p. 277) interpreta que tal situao deve ser entendida como aquela que no se apropria dos resultados operacionais, ou seja, que no distribuem resultados entre scios ou mantenedores ou associados. Sobre o tema, Machado (1998, p. 199) reafirma que:
no ter fins lucrativos no significa, de modo nenhum, ter receitas limitadas aos custos operacionais. Elas na verdade podem e devem ter sobras financeiras, at para que possam progredir, modernizando e ampliando suas instalaes. O que no podem distribuir lucros. So obrigadas a aplicar todas as suas disponibilidades na manuteno dos seus objetivos institucionais.

Pinheiro (2007, p.43) descreve o funcionamento de um fundo de penso:

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Quanto ao financiamento da Previdncia no Brasil, existem duas formas de classificao: o de capitalizao (fully funded system) e o de repartio simples (pay as you go system).

O primeiro aquele em que o trabalhador acumula as contribuies deduzidas do seu salrio em um fundo do qual saem, posteriormente, os benefcios de sua aposentadoria; ou seja, as contribuies pretritas capitalizadas de cada trabalhador constituem seu fundo de penso, tem como caracterstica principal a individualidade. Cada segurado contribui para o seu prprio benefcio futuro, estabelecendo desta forma uma correspondncia entre o custeio e o benefcio de cada um. Este regime uma poupana individual, com o agravante de que voc no controla a aplicao do dinheiro. Enfim, aposentadorias prometidas por Fundos de Penso Complementar e outros, dependero sempre do que acontecer no mercado financeiro.

O segundo, repartio simples, aquele em que o benefcio dos trabalhadores aposentados financiado pelas contribuies dos trabalhadores ativos. A j mencionada solidariedade a principal caracterstica, pois os segurados na ativa

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contribuem para o pagamento dos benefcios do grupo de segurados em inatividade. Quando aqueles segurados da ativa chegarem inatividade, novos segurados da ativa estaro contribuindo e arcando com o pagamento destes benefcios e assim por diante. A forma de contribuio que a maioria dos segurados brasileiros esto vinculados o de repartio simples, da aparecer como legtima a preocupao do governo em manter seu oramento equilibrado, ainda que se deva reconhecer, de imediato, que a corroso das receitas previdencirias pelo crescimento do desemprego, da informalidade do trabalho e da sonegao desdobramento natural da sua prpria poltica econmica. Cresce, paralelamente, um sistema privado complementar de capitalizao para aquela minoria que volta do mercado com mais do que o tal troco da cesta bsica no bolso. O sistema previdencirio brasileiro foi institudo, a partir da dcada de 30, como um sistema de capitalizao, que s se transformou, por razes que precisam ser mais elucidadas, num sistema de repartio simples pelo menos duas dcadas depois. Ora, isso significa que, por bons e longos anos, os fundos previdencirios arrecadaram muito mais do que despenderam, e a questo que se coloca a seguinte: o que foi feito do dinheiro acumulado? A resposta dos especialistas no poderia ser conclusiva, pois um levantamento histrico dos dados ainda est por ser feito. Entretanto h uma presuno bem-amparada de que os governos brasileiros das dcadas de 1930 a 1960 se valeram desses recursos para financiar muitas das obras de infraestrutura do perodo. Essa prtica de saques dos recursos previdencirios para outras finalidades est se repetindo nos ltimos 20 anos. O artigo 90, da Lei 8.212/91 autorizou o Conselho Nacional de Seguridade Social a apurar o montante do grande devedor da previdncia social. Porm, no governo anterior, foi extinto o Conselho Nacional de

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Seguridade Social. Deste modo, o dbito da Unio6 nunca foi apurado e est crescendo cada vez mais, comprometendo a papel do Estado em cumprir com o preceito constitucional do artigo 201.

Atualmente, a previdncia complementar figura como elemento fundamental na organizao do sistema previdencirio brasileiro, notadamente pela indiscutvel importncia de se propiciar meios para que os cidados permaneam economicamente ativos, obtendo uma melhor qualidade de vida.

Peres (2006, p. 23) afirma que o sistema de previdncia brasileiro apoia-se em dois pilares, um deles de natureza pblica e outro privada e subdivide-se em aberto e fechado, onde o incentivo expanso do segundo pilar tem sido objeto da poltica dos governos de muitos pases, inclusive o Brasil. Isso vem ocorrendo na medida em que fica cada vez mais claro a incapacidade do primeiro pilar em prover aposentadorias que propiciem o bem estar dos segurados.

De fato, ante a complexidade dos fins sociais perseguidos pelas entidades fechadas de previdncia complementar e sua importncia para a sociedade e para o

Segundo Wagner Balera no artigo intitulado poo sem fundo publicado no site consultor jurdico a crise a divida da previdncia tem como principal responsvel a Unio e cita que no ano de 2004, foram aprovadas 17 leis que desviaram quase R$ 10 bilhes da seguridade social para outras finalidades que no guardam relao com sade, previdncia social e assistncia social. Afirma ainda que, nesse contexto, a existncia da dvida do governo federal para com o sistema de seguridade social prejudica a todos os setores que dela dependem: a sade, a previdncia social e a assistncia social. O setor de sade funciona mal. At as camadas mais pobres da populao se obrigam a contratar um seguro mdico particular. O setor da previdncia social funciona mal, distorcendo os valores dos benefcios com correes que sempre perdem da inflao e obrigando as pessoas a buscarem amparo no Poder Judicirio. So milhes e milhes de processos nos quais todos querem a mesma coisa: o valor justo para os benefcios que lhes custaram muitos anos de contribuies. O setor de assistncia social o mais vulnervel de todos. No h previso legal ou constitucional de quanto se deve gastar com as medidas assistenciais, nem que medidas devem ser tomadas. Por essa razo, a cada governo que assume o poder mudam completamente os programas sociais.

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Estado, mormente em face da grave crise financeira que expe a riscos a previdncia social, as questes relativas tributao das entidades ganham especial relevo.

2.3. ANLISE DO TERMO COMPLEMENTAR

Tanto o texto constitucional quanto a Lei Complementar 109 de 2001, que rege o regime da previdncia privada, expressamente destacam que este regime tem carter complementar, e no suplementar ao regime estatal da previdncia.

Segundo Michaelis (1998) complementar deriva de completar, torna completo; concluir, rematar, preencher. Suplementar quer dizer que serve de suplemento ou de auxlio; que se ajunta como suplemento; que supre o que falta

Neste sentido, descreve Amaral Filho (2005, p. 148-149):

O aspecto de complementaridade decorre da insuficincia do sistema oficial. Explica-se, desde logo, que o sistema oficial de previdncia tem como finalidade prover condies mnimas para os que a ela esto filiados, facultativa ou obrigatoriamente. Esses limites sero aferveis por meio dos parmetros que a lei fixar. Por certo, os benefcios eu a previdncia social proporcionar deixaro uma parcela da populao com restries poca do pagamento dos benefcios, em relao queles auferidos quando em atividade. Aquele segurado que em atividade extrapolar o limite (teto) de benefcios pagos pela Previdncia Social ter seus rendimentos sensivelmente reduzidos por ocasio da aposentadoria.

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no exame desse contexto que se verifica a caracterstica nitidamente complementar do regime que ora tratamos.

A complementaridade da previdncia no est relacionada apenas com o regime geral de previdncia ou com o regime prprio de previdncia. Todavia, a opo pelo plano de previdncia complementar no est vinculada a uma prvia contribuio para qualquer dos regimes pblicos, existindo de forma autnoma e acessvel a qualquer indivduo.

No caso do segurado facultativo do regime geral de Previdncia Social, aquele maior de 16 anos que no exerce atividade remunerada, no estando obrigatoriamente vinculado a qualquer regime pblico, a previdncia privada toma ares de previdncia substitutiva. Como no existe qualquer contribuio para regimes oficiais, o segurado facultativo ao fazer a opo por uma previdncia privada essa se torna nica, no possuindo carter complementar e sim substitutivo, demonstrando assim uma exceo ao carter complementar da previdncia privada.

Afirma-se que o trao constitucional, de complementaridade da previdncia privada fica profundamente maculado quando a atual legislao dissocia a necessidade de haver obtido a necessria implementao do benefcio no regime previdencirio pblico para que se d a cobertura do Plano Privado. Entretanto, no se pode esquecer que existe igualmente a funo de suplementariedade, que consiste na concesso de benefcios de previdncia privada ainda que no se implemente a cobertura pela previdncia publica. (DERZI e ZAPPA, 2006 p.64)

Vale salientar que o carter complementar da previdncia privada, no est

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somente ligado aos casos em que o segurado receba aposentadoria inferior ao teto pago pelo INSS. Tal entendimento imobiliza a essncia da complementaridade da previdncia privada, pois essa caracterstica no est atrelada unicamente ao regime geral ou prprio, mas sim a todo o sistema previdencirio brasileiro como instrumento de proteo social.

2.4. GARANTIA DOS DIREITOS SOCIAIS PELO ESTADO E A TEORIA EFICIENTISTA DE POSNER A moderna concepo dos direitos fundamentais discute a possibilidade e o dever do Estado vir a ser obrigado a criar os pressupostos fticos necessrios ao exerccio dos direitos constitucionalmente garantidos e a possibilidade do titular desse direito subjetivo debelar sua pretenso frente ao Estado, independentemente da existncia desses pressupostos. Ora, como os direitos inerentes Previdncia Social concretizam-se por intermdio de prestaes, seu objeto precpuo exige condutas positivas do Estado, surgindo uma dimenso econmica extremamente relevante. E aqui cabe lembrar, justamente, a antinomia da concreo dos instrumentos de proteo social, pois quanto mais subdesenvolvido economicamente o Estado mais abundante de necessidades sociais. A busca pela eficincia dos direitos sociais passa pela anlise de critrios econmicos, numa sociedade que constantemente abalada por crises a relao custo beneficio passa a ser importante no cenrio atual. Observa-se que pelo aumento dos desvios dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social, consequentemente a falta de reserva para o pagamento de benefcios, somado ao crescimento na expectativa de vida do brasileiro e a instabilidade gerada por mini-reformas previdencirias ocasionam o esgotamento

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econmico do Estado que o impedir de prover de forma direta e ampla os direitos sociais, da a importncia do Estado em apoiar e incentivar a previdncia complementar. Com o incentivo do Estado na criao das entidades de previdncia complementar, estaria, portanto, agindo de forma a encorajar as pessoas a se reunirem por meio de instituies que no visam lucros ou remuneraes para poupar o suficiente e manter o padro de vida na velhice. por conta disso, que se afirma que a efetivao de certas prestaes decorrentes de direitos sociais, includos as de natureza previdenciria, esto submetidas, dentre outras condicionantes, reserva do financeiramente possvel, justificando, no entanto, sua relao com a economia. Frise-se, por oportuno, que no se est a defender que os poderes pblicos possam furtar-se do cumprimento de suas obrigaes, sempre que houver deficincia ou falta de recursos disponveis, definitivamente no, simplesmente sustenta-se que h limites para a implementao das prestaes oriundas dos direitos sociais, ou seja, o ideal disciplinado pelas normas constitucionais, sobretudo das programticas, embora dotadas de um contedo mnimo de eficcia, no podem conduzir ao cumprimento de uma pretenso do que seja o ideal, sem a presena dos pressupostos fticos. A eficincia dos direitos sociais proposta com o incentivo a criao de institutos de previdncia social se relaciona diretamente com a teoria eficientista de Richard Posner.

Sobre esta teoria Salama (2009, p. 8) afirma o seguinte:

O que Posner props, portanto, que as instituies jurdico-polticas, inclusive as regras jurdicas individualmente tomadas, devam ser avaliadas em

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funo do paradigma de maximizao da riqueza. Em sntese, a teoria a seguinte: regras jurdicas e interpretaes do direito que promovam a maximizao da riqueza (i.e. eficincia) so justas; regras interpretaes que no a promovam so injustas. Isto leva noo de que a maximizao de riqueza (ou a eficincia, j que Posner utiliza as duas expresses indistintamente) seja fundacional ao direito, no sentido de que proveja um critrio tico decisivo.

Em sntese, a teoria de justia eficientista de Posner (1998) se resume idia de que o critrio para avaliar se os atos e as instituies so justas, boas ou desejveis a maximizao de riqueza da sociedade. Esta concepo, diz Posner, permite uma reconciliao entre utilidade, liberdade, e at mesmo igualdade, como princpios ticos que [tradicionalmente] competem entre si.

3. A TRIBUTAO DOS REGIMES DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR

3.1. FORMAS DE TRIBUTAO

A Constituio brasileira de 1988 em seu artigo 3 define que a atividade estatal de imposio tributria deve ter como parmetro o alcance de uma sociedade livre, justa e solidria.

Os postulados de igualdade e capacidade contributiva so formas de limitar o poder de tributao do Estado, impondo um valor de justia quando trata os

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contribuintes de forma igual quando se encontram na mesma capacidade de contribuir.

Relacionado com a teoria de Posner, os princpios citados direcionam o Estado para a maximizao do bem estar social, no sendo suficiente a existncia de postulados que visem tratar e respeitar os contribuintes impondo ao Estado limites atividade tributria/arrecadatria, mas a garantia de no favorecer uma atividade em detrimento de outra, exceto quando houver justificativa razovel para que isso ocorra.

O estudo sobre a neutralidade na tributao, principalmente sobre as entidades de previdncia complementar, tarefa rdua, pois a utilizao de incentivo fiscal sem um prvio estudo sobre suas consequncias pode implicar em desajustes sociais que ao longo do tempo se transformam em altssimos encargos dificilmente suportados pela previdncia social oficial.

Para tanto se faz necessrio a compreenso dos diferentes regimes de tributao que as entidades de previdncia complementar esto sujeitas. So trs os momentos passveis de tributao:

i) aportes de capital ao fundo pela empresa ou contribuinte/segurado. ii) retorno dos investimentos das contribuies feitos pela entidade. iii) pagamento dos benefcios.

Para melhor explicao do momento da tributao ser utilizado a sigla T para tributao e I para iseno. Por exemplo, TII significa que no primeiro momento (contribuies) haver tributao e nos segundo (rendimentos) e terceiro (benefcios) sero isentos.

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3.2. PRINCPIO DA NEUTRALIDADE

O Princpio da Neutralidade estabelece que a tributao deve ser otimizada de forma a interferir o mnimo possvel na alocao de recursos da economia, visto que quaisquer alteraes nos preos relativos de bens e servios, provocadas por modificaes da tributao, poderiam causar uma reduo do bem estar (no pode causar uma ineficincia do sistema econmico).

Existem duas correntes para explicar as diferentes formas de tributao das entidades de previdncia, a primeira que caracterizada pelos regimes TTI e ITT e a segunda pelos regimes IIT e TII.

A primeira forma dispe que o consumo e a poupana deveriam ser tributados de maneira equivalente. A principal caracterstica dessa forma a busca do Estado em influenciar a forma de utilizao da renda, havendo tributao ampla, independentemente se destinada ao consumo ou a poupana (comprehensive income tax).

Isso pode ser observado na primeira modalidade citada, a TTI, por haver tributao na alocao de recursos nas entidades de previdncia (tributao de renda destinada a poupana), bem como nos rendimentos. Na segunda hiptese, ITT no h tributao as contribuies, mas no isenta a fase de rendimentos e de recebimento de benefcios.

De forma rpida, pode-se concluir que esta forma no parece ser a mais

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adequada quando se busca interferir o mnimo possvel na alocao de recursos na economia, pois a tributao dos rendimentos induz numa reduo no valor resgatando no final do plano, portanto, menos atrativa.

A segunda forma do princpio da Neutralidade aponta que a poupana no um fim em si mesmo, mas uma forma de diferir o consumo. Os investimentos realizados nas entidades de previdncia complementar no possuem como objetivo o resgate a curto prazo, mas somente no momento da aposentadoria quando os benefcios sero revestidos em consumo para manuteno da qualidade de vida do segurado.

Trata-se do imposto sobre gasto ou consumo (expenditure tax regime) onde o consumo tributado na mesma proporo no presente e no futuro. o caso do IIT em que h iseno das contribuies e nos rendimentos e tributao nos benefcios, e do TII onde se tributa os apostes de capital e isentam o rendimento e os benefcios. Os dois casos so marcados pela ausncia de tributao na renda, diferentemente da comprehensive income tax.

Denota-se que o primeiro caso (comprehensive income tax) aponta uma maior concentrao da tributao sobre a poupana, tornando um obstculo para atrao de investimentos as entidades de previdncia complementar, comprometendo assim a gerao de poupana interna. J o segundo caso, expenditure tax regime, que isenta a renda e tributa o consumo apresenta-se mais adequando ao regime previdencirio complementar por tratar de forma mais adequada a poupana criada pelas entidades de previdncia.

De certo modo o regime de tributao IIT traz mais incentivo para aplicao nos fundos de previdncia, vez que a tributao somente vai ocorrer no final da

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operao, havendo, portanto, um diferimento e menos interessante para o Estado, que tem interesse pela tributao imediata, e mais benfico ao investidor que posterga o pagamento.

Para melhor compreenso observe-se a tabela comparativa de variantes de tributao elaborado por Carvalho e Murgel (2007, p. 68):

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Pelo demonstrado a diferena entre o regime TII e IIT consiste apenas no momento da tributao, no havendo diferena no beneficio lquido depois do imposto, mas resta demonstrado que a tributao sobre o consumo torna-se mais rentvel para o participante das entidades de previdncia social tornando-se, portanto, um atrativo para os investimentos.

3.3. A REGRA DO DIFERIMENTO FISCAL DO IMPOSTO DE RENDA APLICADA AOS INVESTIMENTOS EM PREVIDNCIA

A palavra diferimento significa adiar, portanto, diferimento fiscal significa adiar o pagamento de impostos que so devidos no resgate7 dos benefcios pagos pelas entidades de previdncia complementar.

Nas aplicaes na forma de tributao IIT, por exemplo, com iseno nas contribuies e no rendimento (fase de acumulao) e tributao na fase de resgate dos benefcios, existe a possibilidade de diferimento, pois o imposto cobrado somente na hora do resgate da aplicao, desta forma, os investimentos com diferimento fiscal so particularmente atrativos, pois como o imposto no descontado, as reservas acumuladas crescem mais rapidamente.

O diferimento fiscal um dos grandes atrativos dos produtos de previdncia privada. Mas ainda so poucas as pessoas que efetivamente entendem quais so as

Os regimes de tributrios que possuem tributao no resgate, ou como foi dito no decorrer do trabalho, na fase de pagamentos dos benefcios so o IIT e ITT.

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vantagens desse tratamento, pois no momento do resgate o investidor ter que pagar o imposto devido, sendo que este varia dependendo do tipo de tributao escolhido (progressivo ou regressivo).

Em outras palavras, o fato do imposto ter sido diferido no significa, em absoluto, que voc est isento do pagamento de Imposto de Renda. Essa uma diferena importante que muitas vezes gera confuso, pois no rendimento isento voc nunca sofre tributao, enquanto no diferimento o pagamento adiado at o resgate.

Nesses casos o rendimento considerado, para fins de declarao anual do Imposto de Renda, como rendimento com tributao exclusiva, e no pago imposto adicional sobre ele a no ser o que j foi recolhido na fonte8.

Sobre o tema Pimentel (2002, p. 73-74) afirma:

Em todos os pases onde os fundos e penso foram mais longe, os impostos so cobrados unicamente sobre o valor da aposentadoria que est sendo paga, jamais incidindo sobre a poupana em formao. No importa o nome que se

Nos regimes privados complementar abertos existem duas formas de aplicao em previdncia, uma se denomina PGBL Plano Gerador de Beneficio Livre e a outra VGBL Vida Gerador de Benefcio Livre. A principal distino entre eles est na tributao. No PGBL, voc pode deduzir o valor das contribuies da sua base de clculo do Imposto de Renda, com limite de 12% da sua renda bruta anual. Assim, poder reduzir o valor do imposto a pagar ou aumentar sua restituio de IR, sendo interessante somente para aqueles que fazer a declarao completa do IR. Para quem faz declarao simplicada ou no tributado na fonte, como autnomos, o VGBL ideal. Ele indicado tambm para quem deseja diversificar seus investimentos ou para quem deseja aplicar mais de 12% de sua renda bruta em previdncia. Isto porque, em um VGBL, a tributao acontece apenas sobre o ganho de capital.

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d a isso - diferimento, iseno ou imunidade o fundamento que o exemplo seja seguido. Naes como Canad, Estados Unidos, Holanda, Reino Unido e Sua, tem guardado em seus fundos de penso, reservas prximas ou at mesmo muito superiores aos seus PIBs nacionais.

claro que diferimento, iseno e imunidade so institutos distintos o que deve ser valorado a no tributao sobre a fase de acumulao, sendo esta substituda pela tributao sobre o consumo.

Outro importante detalhe a ser esclarecido a associar o diferimento como espcie de beneficio fiscal. O termo benefcio fiscal trata-se de um regime especial de tributao que envolve uma vantagem ou simplesmente um desagravamento fiscal perante o regime normal, assumindo-se como uma forma de iseno, reduo de taxas, dedues matria coletvel, amortizaes e/ou outras medidas fiscais desta natureza.

Contudo, o diferimento, no se trata de uma iseno, imunidade, nem tampouco benefcio fiscal, o que se prope to somente a postergao do pagamento do imposto. Peres (2006, p. 35) define:

deve ficar claro que esse beneficio fiscal no deve ser visto como uma iseno fiscal, mas simplesmente como um diferimento do imposto, visto que a renuncia fiscal do presente ser pago no futuro, no momento do resgate.

Um motivo mais adequando para essa diferente forma de tributao que o

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regime de previdncia complementar funciona basicamente como instrumento de poupana de longo prazo. Esse tipo de poupana socialmente mais desejvel do ponto de vista da promoo do desenvolvimento econmico, do que a poupana de curto prazo, fato que ser demonstrado no captulo seguinte.

4. A POUPANA INTERNA COMO FATOR DE SUSTENTABILIDADE DE CRESCIMENTO DA ECONOMIA

4.1.

SUSTENTABILIDADE

ECONMICA

FUNO

ESTABILIZADORA DAS POLTICAS FISCAIS

Para um empreendimento humano ser sustentvel necessrio que seja ecologicamente correto, economicamente vivel, socialmente justo e culturalmente aceito. Cumpre ressaltar que neste captulo ser priorizada a anlise do segundo requisito, a viabilidade econmica, e sua relao gerao com poupana interna gerada pelos fundos de penso, com as polticas fiscais e a teoria eficientisa de Richard Posner.

Para que as Entidades de Previdncia Complementar se desenvolvam necessrio um grande nmero de investidores e o principal ponto para esse desenvolvimento atrair capital/contribuies. Uma das formas de atrair esses investimentos a slida previso de rentabilidade e possibilitando o resgate em longo prazo que possa completar a previdncia oficial e manter seu bem estar e qualidade de vida.

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Os aportes de capitais realizados pelos investidores aos cofres destas entidades so instrumentos geradores de poupana interna nacional e, via de consequncia, tornou-se um grande atrativo para a nsia arrecadatria do fisco.

A criao de poupana interna gerada pelas Entidades de Previdncia Complementar contribui para que se possa atingir a primazia da funo estabilizadora das polticas fiscais que sugere a manuteno das taxas de crescimento econmico pelo controle dos ndices inflacionrios e a plena gerao de empregos.

Mori (2009, p. 3-4) afirma que alm da funo estabilizadora as polticas fiscais ainda possuem propriedades alocativa e distributiva. Sendo considerada alocativa o papel do governo na determinao do nvel de contribuio, na forma de tributos, com a finalidade de financiar a produo de bens pblicos e distributiva a relacionada com o ajuste da distribuio de renda na sociedade da forma que ela considere mais adequada.

Sob a tica dos estudos realizados por Rogrio Mori, a atual poltica fiscal se divide em trs momentos: a primeira chamada pr-estabilizao, caracterizada pelo ajuste inflacionrio, a segunda de estabilizao, sem ajuste fiscal e a terceira j com ajuste fiscal orientado para ampliao da carga tributria. Essa viso reflete o novo papel do Estado brasileiro, que desde o inicio da dcada de 90 busca a ampliao da carga tributria.

Esse aumento da carga tributria inserida num contexto globalizado e numa poltica nacional de ajustes fiscais deve ser disciplinado por normas jurdico-tributrias que no desviem o papel das entidades e previdncia social no fortalecimento econmico, decorrente da gerao da poupana interna, devem, sim, proteger e

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incentivar essa modalidade de investimento.

4.2. IMPORTNCIA ECONMICA DA POUPANA INTERNA

A ampliao do investimento produtivo interno condio para alcanar e manter taxas de crescimento econmico compatveis com o desenvolvimento social. Os fundos de penso podem atuar como agentes do desenvolvimento econmico, ao investirem seus recursos de forma produtiva; entretanto no existe consenso sobre o que caracteriza o investimento produtivo.

Segundo Matijascic (1994), os fundos de penso somente devem ser considerados investidores produtivos na medida em que seus recursos sejam destinados a investimentos que visem ao aumento da capacidade produtiva. Assim, o aumento da participao dos fundos de penso no mercado de capitais concorreria para melhorar as condies de financiamento das empresas domsticas, se estes recursos fossem direcionados para as aplicaes realizadas no mercado primrio.

Amaral et. al. (2004, p.142) destaca que outra linha de pensamento defende que os fundos de penso realizam investimentos produtivos ao terem em suas carteiras aes de empresas, no sendo necessrio que a compra das aes seja feita na emisso primria dos ttulos.

O mercado de capitais um mecanismo fundamental para a formao e alocao de capital de forma eficiente e no montante adequado para o financiamento do crescimento econmico. Um mercado de capitais forte traz benefcios diretos para a atividade econmica.

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Segundo Castro et al. (1994), ao comprar ttulos no mercado secundrio, os fundos esto incentivando os negcios em bolsas de valores, estimulando a emisso de novas aes ou at mesmo a abertura de capital.

Pelos estudos realizados por Amaral et. al. (2004, p. 142) afirma:

Dessa maneira, segundo a FIABV (2002), o elemento chave desse ciclo a liquidez. A demanda extra por ttulos, advinda de uma participao maior dos fundos de penso, elevaria as taxas preo/lucro, provocando uma reduo no custo de captao de recursos por meio da emisso de aes. Neste contexto, de acordo com o International Finance Corporation (2002 apud FIABV, 2002), organismo financeiro de investimento vinculado ao Banco Mundial, as empresas j listadas so encorajadas a levantar mais recursos, enquanto outras so atradas para o mercado de capitais. Este rgo destaca o aumento do nmero de companhias listadas como sendo um dos elementos que comprovam o efeito dinamizador dos fundos.

Portanto, o mercado de capitais um mecanismo importante para a formao e alocao de capital de forma eficiente e no montante adequado para o financiamento do crescimento econmico. Um mercado de capitais forte traz benefcios diretos para a atividade econmica. Por um lado, aumenta as alternativas de investimento, reduz seu custo e, de forma combinada, significa mais crescimento efetivo. Por outro lado, eleva a competitividade econmica.

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4.3. CONSIDERAES SOBRE A TEORIA EFICIENTISTA DE RICHARD A. POSNER

Sobre o ideal tratamento tributrio a ser aplicado s entidades de previdncia complementar, relevante a observao do princpio da igualdade, no qual ordena que a aplicao da norma tributria observe a natureza no lucrativa dessas entidades e os benefcios sociais e econmicos trazidos com a alocao dos ativos econmicos nestas instituies.

A anlise da tributao sobre as entidades de previdncia complementar com base na teoria de Richard Posner mais considerada, por muitos economistas, quando utilizada em pases com graves crises financeiras e quando se busca um pragmatismo jurdico.

Carvalho e Murgel (2007, p. 57) afirmam:

Ao basear o fundamento da norma jurdica no conceito econmico de eficincia, Posner mostra-se Absolutamente convicto de que a ordem jurdica tem por finalidade a maximizao da eficincia econmica da sociedade. A eficincia, por sua vez, traduzir-se-ia pela maximizao de riqueza, a fora de um valor em si; mas ainda, o valor social mximo, cuja realizao assegura a eficincia da sociedade e de suas instituies.

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Segundo essa teoria, para definio da tributao sobre as entidades de previdncia complementar deve ser levado em conta as vantagens que os investimentos em EPC trariam a sociedade, tendo em vista que o sistema oficial de Previdncia Social oficial no atende completamente as necessidades dos segurados.

O Ministro Seplveda Pertence na conduo de seu voto no julgamento do caso CERES que se buscava e imunidade das EPC foram usados argumentos condizentes com a teoria de Posner, quando afirmou que preciso reconhecer, medida que a crise foi impondo limites restritos aos proventos e penses da previdncia social pblica, que a previdncia privada se tornou imperativo de salvaguarda contra o medo do futuro para parcela cada vez maior da populao, considerando ainda a importncia desses fundos num cenrio mundial como instrumento residual de poupana interna.

Resta demonstrado o importante papel dos fundos de penso sobre a economia brasileira e quanto mais relevante para economia mais incentivado deve ser, via de consequncia, menos tributado, pois o retorno do ponto de visto social e econmico maior do que a tributao nesse setor, isso demonstra a teoria da maximizao de riqueza.

Claro que num pas perfeitamente equilibrado economicamente em todos os planos, essa teoria pode no ser a mais adequada, mas em nosso caso, deve ser levada em conta, pois supre a ausncia do adequado amparo estatal garantidor do bem estar e de manuteno do padro de vida dos segurados dos regimes oficiais.

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5. CONCLUSO

As Entidades de Previdncia Complementar atuam na ausncia do Estado em prover as finalidades bsicas da previdncia social, constituindo o maior instrumento de poupana voluntria no mundo.

A tributao nos investimentos dos planos de previdncia complementar constitui fator decisivo na manuteno das reservas de capitais no mercado nacional. Para que isso se concretize necessrio que a incidncia tributria respeite a capacidade contributiva e a equidade na tributao mobilizando a poupana nacional.

Foi visto que a tributao sobre a renda torna os planos de previdncia complementar menos atrativos, de certo modo o regime de tributao IIT traz mais incentivo para aplicao nos fundos de previdncia, vez que a tributao somente vai ocorrer no final da operao, havendo, portanto, um diferimento, que em nada se confunde e nem se caracteriza como beneficio fiscal que seria mais adequado ao setor.

O fortalecimento da previdncia complementar motivado por uma estrutura normativa organizada, e impulsionado por uma tributao que respeite a capacidade contributiva, tem por consequncia uma maior expanso do sistema previdencirio nacional, atingindo cada vez maior parte da populao, e, com isso, oferecendo meios para o avano social e econmico do Pas indo de encontro com a teoria eficientista de Posner.

Portanto, inseridos num contexto globalizado e numa poltica nacional de ajustes fiscais, as normas jurdico-tributrias no podem desviar o papel das Entidades

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de Previdncia no fortalecimento econmico decorrente da gerao da poupana interna, devem, sim, proteger e incentivar essa modalidade de investimento.

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