Contenido

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Presentacin Introduccin Estado de la gestin de residuos slidos en Ecuador Sostenibilidad para la gestin integral de residuos slidos Ventajas de crear empresas municipales mancomunadas La constitucin de una EMMAI Los primeros pasos de una EMMAI Las primeras tareas de una EMMAI

Botadero del cantn Bucay antes de la intervencin mancomunada.

 Presentacin
a Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) est presente en Ecuador desde 1987, apoyando y acompaando las iniciativas de desarrollo de los Gobiernos central y locales, a travs de distintas lneas de actuacin que han contribuido, entre otras, al fortalecimiento de las diferentes instituciones involucradas y con ello al mejoramiento de la calidad de vida de su poblacin. En 2004, en el marco del Programa Araucaria en Galpagos, la AECID respald una iniciativa de la Fundacin IPADE para la creacin de un modelo de gestin integral de residuos slidos en el cantn San Cristbal. Tras esta exitosa experiencia, los municipios de Santa Isabel y Girn mostraron inters por resolver la problemtica de gestin de residuos; su aspiracin se materializ con la financiacin de la AECID de un nuevo proyecto, ejecutado por la Fundacin IPADE, que se tradujo en la constitucin de la primera empresa municipal mancomunada para la gestin integral de residuos slidos en el pas, que obtuvo, a principios de 2011, el primer lugar en el concurso mejores prcticas seccionales, en la categora de Gestin de Servicios, organizado por la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME). El modelo de empresas municipales mancomunadas, creado por la Fundacin IPADE, ha empezado desde entonces a constituir un referente en la gestin de servicios municipales, por su aporte a la eficiencia y la sostenibilidad, lo que ha llevado a la AECID a continuar con su respaldo a la Fundacin IPADE para que lo pueda impulsar en otros municipios. Hasta la fecha ya se han constituido cinco empresas mancomunadas en diferentes zonas geogrficas del pas. Por el carcter pionero de esta experiencia, la Fundacin IPADE ha llevado adelante una reflexin sistemtica que se ha traducido en mejoras de un proyecto a otro. Ante el creciente inters de los municipios por atender esta problemtica, la Fundacin IPADE ha credo necesario compartir su experiencia en los distintos municipios para orientar a las autoridades y tcnicos municipales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con el tema. 5

Por la magnitud de la problemtica y los diversos aspectos tcnicos que acompaan a estos procesos de cambio, la Fundacin IPADE, en el marco del convenio AECID-IPADE 10-CO1-059, producir a lo largo de los prximos tres aos una serie de guas que abarcarn desde la constitucin de las empresas municipales mancomunadas hasta temas especficos como la gestin de rellenos sanitarios o la creacin de indicadores de gestin, entre otras, que acompaarn paso a paso una implementacin exitosa. En el marco de la reforma poltica, los gobiernos locales tienen mayores desafos para garantizar los derechos de la poblacin, una estrategia que permite enfrentar de manera efectiva estas nuevas responsabilidades es la solidaridad intermunicipal mediante la gestin mancomunada de servicios. Esta experiencia puede animar a las autoridades y tcnicos locales a emprender procesos similares que contribuyan a concretar los propsitos del buen vivir. D. Jos Roberto Piqueras Bouilln Coordinador General en Ecuador Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

 Introduccin
medida que siente amenazada su supervivencia como especie, por la fragilidad de su entorno, el mundo vuelve la vista a su modo de actuar sobre l. Lo mismo desde las grandes organizaciones internacionales como desde los gobiernos locales; estos ltimos estn tomando mayor conciencia y emprendiendo esfuerzos por preservar el medio ambiente. Estas iniciativas coinciden con los empeos de las autoridades de salud y ambiente por lograr un manejo adecuado de los residuos slidos que se convierta en un modo de ser y actuar en los distintos mbitos. No se trata solo de obedecer los vaivenes de la voluntad poltica, sino de cumplir con un mandato de Estado. Segn el COOTAD, los municipios deben establecer normativas para la gestin integral del ambiente y de los desechos contaminantes, que corrijan y sancionen las acciones que atenten contra los derechos de la naturaleza establecidos en la Constitucin. Para emprender una tarea comn y enfrentar los retos de una problemtica tan compleja, es necesario tomar en cuenta todas sus aristas o, al menos, las ms evidentes. Las polticas pblicas se traducen en un marco jurdico disperso, incompleto, ambiguo y en ocasiones desconocido. Cada municipio lo interpreta y lo lleva a cabo con poco apoyo gubernamental. As, el servicio de aseo que ofrecen los municipios produce insatisfaccin en la poblacin, dficit en la recaudacin por el desconocimiento del costo real del servicio y de los beneficios que este aportara si fuera eficiente. La poblacin no participa en las decisiones clave sobre sus sistemas de aseo, a la falta de credibilidad en sus autoridades se suma una inexistente educacin ambiental y una metodologa de intervencin social que no considera sus particularidades. Por ello hace falta disear e impulsar polticas que promuevan y prioricen la inversin en residuos slidos y su gestin, que disminuyan su generacin, minimicen su impacto

ambiental, gestionen el servicio de una forma tcnica, optimicen los recursos, lo hagan sustentable financieramente, promuevan la participacin activa de la poblacin. Lo principal es replantear el modelo de actuacin procurando una gestin eficiente, sostenible y equitativa. La Fundacin IPADE ha desarrollado desde 2007 un modelo de gestin que rene estas cualidades; lo ha hecho mediante una estrategia de asocio entre municipios pequeos, a travs de Empresas Municipales Mancomunadas de Aseo Integral (EMMAI). Este modelo se levanta sobre tres pilares fundamentales: la solidaridad para promover el desarrollo; una prioridad unnime, la gestin integral de residuos slidos urbanos, y un mejor servicio a menor costo y con mayor eficiencia. La EMMAI se adapta a las condiciones de distintas realidades y ya funciona, con diferentes grados de madurez, en los municipios de Santa Isabel y Girn, en la provincia de Azuay; Cumand, Pallatanga y Bucay, en Chimborazo y Guayas; 24 de Mayo, Olmedo y Santa Ana, en Manab; Patate y Pelileo, en Tungurahua, y Gualaceo, Chordeleg, Sigsig, El Pan y Guachapala, en Azuay, aportando soluciones perdurables a la gestin de residuos slidos y mejorando la vida humana y del medio ambiente. La EMMAI tiene una gran capacidad de adaptacin y evolucin, desde 2007 ha ido a la par del proceso de reforma poltica del Ecuador y de las distintas leyes nacidas de la nueva Constitucin, aportando a una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armona con la naturaleza. Esto ha llevado a la Fundacin IPADE a preparar una serie de guas que sern publicadas a lo largo de los siguientes tres aos; as, los municipios y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, que trabajan en la promocin de la gestin integral de residuos slidos, podrn usarlas para promover el modelo mancomunado en los distintos cantones del pas. Como toda gua, esta primera ofrece pautas para impulsar la creacin de EMMAI y es la sntesis de la experiencia de la Fundacin IPADE en dos regiones del pas. No es una receta sino un mapa para llegar a ella. Cada empresa mancomunada debe hacerse al lugar, a su gente, a su naturaleza. Lo fundamental es alentar con su orientacin el inicio de un camino para reorganizar mejor lo que usamos y lo que dejamos para los que vienen. La mancomunidad es una ampliacin solidaria del deseo individual. Esta gua quiere acompaar esa comunin de aspiraciones. Los gobiernos locales y sus poblaciones deben ser los que animen con sus acciones lo que aqu todava son palabras.

Estado de la gestin de residuos slidos en Ecuador

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Los principales problemas1

cuador tiene 14 millones 300 mil habitantes segn el censo de poblacin y vivienda de 2010 que generan ms de 4 millones de toneladas anuales de basura. Para tener una idea de este volumen, esto equivaldra a poner cada ao una fila de camiones compactadores de basura desde Quito hasta Madrid, o llenar cada ao todo el parque de la Carolina de Quito con 23 metros de residuos slidos.

medades como la fiebre tifoidea, la salmonelosis, la disentera, el clera, la intoxicacin alimentaria, la leptospirosis, la rabia, entre otras. Estos efectos son ms evidentes aguas abajo de los botaderos, causando problemas gastrointestinales, en especial, a nios y mujeres, que son los grupos ms vulnerables. De la poblacin expuesta a estas amenazas, la ms propensa a ser vctima de sus efectos es la que trabaja en su recoleccin, pues en muchos casos no cuenta con el equipo adecuado. Tambin las personas (minadores o chamberos) que la reciclan en las peores condiciones y sin ninguna proteccin; muchos de ellos viven junto a los botaderos de basura con sus familias y animales, que sufren las mismas consecuencias. Recolectores y recicladores no solo estn expuestos a las enfermedades, sino a los accidentes asociados a esta actividad: heridas por cortaduras, deslizamientos de material, formacin de burbujas de metano por descomposicin orgnica, adems del peligro de entrar en contacto con residuos peligrosos e infectocontagiosos. Los botaderos de basura clandestinos, a cielo abierto o en quebradas, provocan el taponamiento de los cauces de agua, inundaciones y deslaves que causan prdidas humanas y materiales. El Gobierno pierde el ao con respecto al manejo adecuado de desechos () porque no hemos sabido dar las respuestas del caso, presidente de la Repblica, marzo de 2011.

Escasa cobertura del servicio

Segn el Anlisis sectorial de residuos slidos realizado en 2002, ms de la mitad de la poblacin en el rea urbana no tena servicios de recoleccin formales y eficientes; en el rea rural, no lo tena nadie. El 30% de la basura era dispuesta en condiciones aceptables; mientras el 70% era depositada en ros, quebradas, terrenos baldos o sitios convertidos en basureros.

Graves impactos sobre la salud pblica y el medio ambiente

Esta situacin genera un problema de salud pblica, sobre todo en los estratos ms vulnerables de la sociedad, y afecta su entorno: el suelo, el agua y el ambiente. La mala disposicin de la basura provoca la proliferacin de moscas, mosquitos, roedores, cucarachas, etc., transmisores de grmenes que producen enfer1

Buena parte de esta seccin ha sido tomada del Anlisis sectorial de residuos slidos, publicado por el Ministerio del Ambiente, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y Ministerio de Salud - Organizacin Panamericana de la Salud, en 2002, pues pese al tiempo transcurrido la situacin no ha variado sustantivamente.

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Esta prctica no solo entraa estos riesgos a la salud y seguridad humana, adems genera contaminacin directa a las aguas subterrneas y superficiales y al suelo, pues su descomposicin natural evacua gases y sustancias orgnicas y txicas. Muchas de estas quebradas son el lugar de vida y reproduccin de importantes especies de flora y fauna, que pierden su valor de asiento biolgico al estar expuestas a este tipo de ambiente.

no cuenta con instalaciones para su tratamiento. Tampoco la ciudadana es consciente del manejo que debe recibir este tipo de residuos. Menos an en el mbito rural, lo que puede ocasionar daos en el ecosistema. Muy pocos municipios han implementado sistemas de recoleccin y transporte que separen los residuos hospitalarios, domsticos, peligrosos y especiales; por tanto, estos llegan a los lugares de disposicin final mezclados con la basura domstica. El Convenio de Basilea establece normas destinadas a controlar a nivel internacional los movimientos transfronterizos y la eliminacin de residuos peligrosos para la salud humana y el medio ambiente. Este Convenio considera peligrosos a los residuos hospitalarios porque pueden transmitir el sida, la hepatitis B y C y otras infecciones peligrosas a los trabajadores de la salud, pacientes, visitantes, recolectores, minadores y a los habitantes prximos a los botaderos.

Contaminacin por residuos infecciosos y peligrosos

Los botaderos y algunos rellenos sanitarios, en la actualidad, no cumplen con las normas tcnicas necesarias para evitar la contaminacin txica y biolgica; por su cercana a zonas pobladas, las afectan gravemente. Los rellenos sanitarios que cuentan con celdas de seguridad para residuos slidos peligrosos no siempre se usan en toda su capacidad, pues no todos estos residuos slidos se gestionan adecuadamente; adems, la mayora de cantones

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Las principales causas

Carencia de una poltica de Estado
En el pas an no se ha diseado una poltica de Estado para la recoleccin, transporte, manejo, reutilizacin, tratamiento y disposicin de los residuos slidos con carcter nacional; para enfrentar situaciones comunes, cada entidad pblica lo hace segn criterios y estrategias particulares. Actualmente, el Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE) se encuentra impulsando el Plan nacional para la gestin integral y sostenible de desechos slidos en el Ecuador (GIDS). El 73% de municipios (161) no tiene manejo de ningn tipo. El tema no es una prioridad de las autoridades locales, ministra del Ambiente, entrevista Diario El Comercio, abril de 2011.

Escaso cumplimiento de normativas y polticas pblicas

Estn contempladas sanciones penales (con pena de prisin) y administrativas (que pueden conllevar la destitucin del funcionario involucrado), pero muy pocas veces llegan a estas instancias. Con ms rigor se aplican sanciones a las contravenciones de carcter ambiental, por parte del Ministerio del Ambiente, a las municipalidades que no eliminen los botaderos ni implementen rellenos sanitarios para el manejo adecuado de los residuos slidos. La falta de sustento institucional, consenso, rectora e interrelacin entre las entidades del Estado, y la coordinacin entre estas y las municipalidades impide que se implementen las polticas pblicas. Parece tener ms preeminencia el carcter coercitivo, que la asesora a las municipalidades que tanto la requieren para resolver esta problemtica.

Falta de una visin integral e intersectorial

El marco jurdico, leyes y reglamentos no son integrales ni intersectoriales; los actores relacionados con el tema no saben claramente sus responsabilidades. Sus mecanismos de control adolecen de las mismas falencias; el continuo cambio en las competencias institucionales sobre la gestin de residuos slidos ha limitado la capacidad de respuesta; no existe suficiente capacidad institucional para realizar el control o monitoreo, lo que promueve en los infractores una cultura de impunidad.

Baja capacidad de respuesta institucional

Cada sector ambiental, salud, saneamiento sigue su ley particular orgnica; las normas y actividades inherentes, al superponerse a las otras, generan esfuerzos dobles y poco profundos que, junto a la dbil respuesta de las municipalidades y la insuficiencia de recursos econmicos, originan una baja capacidad de respuesta frente a la problemtica. Segn los instrumentos jurdicos, las municipalidades son las responsables de los servicios de aseo; el

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Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (hasta el ao 2010), de la definicin de polticas y estrategias del servicio; esta tarea desde 2010 recae en el Ministerio del Ambiente, al igual que la gestin ambiental asociada al manejo de la basura; el Ministerio de Salud, de dictar las pautas para prever los riesgos ocupacionales y de afectacin a la salud pblica como efecto del manejo de residuos slidos.

Competencias de los gobiernos municipales: establecern sistemas de gestin integral de desechos, a fin de eliminar los vertidos contaminantes en ros, lagos, lagunas, quebradas, esteros o mar (Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, COOTAD, Art. 136). La provisin de los servicios pblicos responder a los principios de solidaridad, obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. Los precios y tarifas de estos servicios sern equitativos, a travs de tarifas diferenciadas a favor de los sectores con menores recursos econmicos, para lo cual se establecern mecanismos de regulacin y control, en el marco de las normas nacionales, COOTAD, Art. 137.

Dbil rectora en el sector

No se han logrado avances significativos, debido a la falta de un organismo que haga la rectora del sector, la duplicacin de funciones y actividades, la descoordinacin y la ambigedad de competencias entre estas entidades.

Baja capacidad de gestin en las municipalidades

La Ley de Rgimen Municipal, en vigencia hasta finales de 2010, responsabilizaba del manejo de los residuos slidos a las municipalidades, que podan contratar, conceder y coordinar cualquiera de las actividades del servicio, pero asumiendo su control. En ese sentido, deban elaborar un programa para regular el servicio y fijar las tasas para su financiamiento. Para cumplir con este mandato, algunos municipios crearon unidades para proveer el servicio bajo la dependencia jerrquica de la direcciones de higiene; sin embargo, la mayora encarg esta tarea a las comisaras municipales que tienen una dbil imagen institucional y no cuentan con autonoma administrativa ni financiera. La gestin de estas unidades est minada por este antecedente, lo que afecta los derechos del usuario.

Alto subsidio del servicio y carencia de inversin para su mejora

La mayora de municipios subsidia el servicio de recoleccin y disposicin de residuos slidos. Este puede alcanzar en promedio el 80% de su costo e incluso, en algunos casos, el 100%. No obstante, se sigue postergando la implementacin de un plan tarifario que permita financiar el servicio e invertir en su sostenibilidad. Tampoco se ha promovido una poltica tarifaria para implementar modelos acordes con las demandas del sector y las realidades socioeconmicas de sus diversos usuarios. La revisin del esquema actual de cobro significara un costo poltico que nadie est dispuesto a asumir y, como el usuario tampoco lo demanda, se contina con las viejas prcticas: subvencin del servicio, 13

costos irreales y poca inversin, lo que conlleva a un deterioro mayor del servicio. La falta de planes y programas para atender la demanda dificulta, a su vez, impulsar estrategias para promover su desarrollo institucional como entidad prestadora de servicios, la formacin de recursos humanos y su capitalizacin. Mucho menos, contar con un sistema de evaluacin que fortalezca esta rea al interior de las municipalidades. En los ltimos 12 municipios donde la Fundacin IPADE ha venido formulando iniciativas mancomunadas durante el ao 2010, el subsidio identificado variaba entre el 64 y el 100%.

y caracterizacin; tampoco para ubicar, disear y operar estaciones de transferencia, plantas de tratamiento, rellenos sanitarios, vertederos controlados, etctera. En la mayora de poblaciones, las rutas de recoleccin han sido diseadas de forma antitcnica. La ineficiencia del sistema trae consigo mayores costos de operacin. Un alto porcentaje de los equipos tiene ms de diez aos de funcionamiento; su falta de mantenimiento los deteriora an ms y hace costosa su operacin.

Falta de personal calificado en el sector

Gran parte de los municipios no capacita al personal de los servicios de aseo y limpieza; ni este personal ni los funcionarios son seleccionados mediante procesos institucionales; los directivos son elegidos con criterio poltico, y en su mayora no tienen la preparacin suficiente para liderar procesos de mejoramiento de un servicio complejo. El sector de residuos slidos es una de las ltimas instancias en ser atendida dentro de las polticas y planes de accin y de financiamiento.

Reducida participacin de la ciudadana

Toda esta realidad es casi invisible para la ciudadana que no tiene parmetros para comparar ni conocimiento de sus derechos con respecto al tema, ni espacios de sensibilizacin, por lo que su participacin es mnima. Mientras no deba pagar por el servicio y el fuerte subsidio tiene ese sentido, no ejercer su derecho para contar con un buen servicio o, peor an, por cuidar su ambiente de los efectos de una mala gestin de residuos slidos. En estas circunstancias, est muy lejos de que se popularicen estrategias como las 3R (reducir, reutilizar, reciclar) que disminuiran los costos de gestin, aumentaran la vida til de los rellenos sanitarios y mejorara la calidad del ambiente.

Deficiencias tcnico-operativas en la gestin del servicio

La mayora de municipios no cuenta con estndares, criterios o normas tcnicas para el manejo de los residuos en sus diferentes etapas, ni para su anlisis

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Sostenibilidad para la gestin integral de residuos slidos

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a Fundacin IPADE, como principio de actuacin institucional, procura que sus intervenciones sean sostenibles en el tiempo. Con esa aspiracin disea estrategias que hagan posible la permanencia de sus efectos positivos una vez concluido el apoyo. En este caso, la sostenibilidad es la capacidad creada en el mbito local para asegurar que la gestin integral de residuos slidos urbanos sea eficiente, de calidad y perdure en el tiempo.

Este propsito ha motivado una reflexin y aprendizaje permanentes de la Fundacin IPADE y sus socios locales sobre las distintas experiencias, lo que le ha permitido constatar que la sostenibilidad est en funcin de mltiples condiciones y factores: socioculturales, polticos, econmico-financieros, tecnolgicos y ambientales. Esta constatacin le ha llevado a motivar la concurrencia de diversos actores alrededor de la gestin integral de residuos slidos, mediante una estrategia de asocio entre municipios, para la constitucin de una empresa municipal mancomunada de aseo integral (EMMAI) que gestione el servicio con autonoma tcnica, administrativa y financiera, que la vuelva eficiente, transparente y contribuya a su sostenibilidad. El modelo desarrollado por la Fundacin IPADE para la gestin integral de residuos slidos establece seis ejes de sostenibilidad: poltico, organizacional, social, econmico-financiero, tcnico y ambiental.

encuentra su mejor expresin en la formulacin conjunta de la ordenanza. As, la accin poltica recobra su cauce natural al ponerse al servicio de la ciudadana, con una empresa tcnica, eficiente y autnoma, que asume con responsabilidad una de las tareas ms complejas de los municipios. La EMMAI tiene mayores posibilidades de enfrentar los cambios de autoridades, que suelen afectar las iniciativas por muy exitosas que puedan ser al ser asociadas a un determinado movimiento poltico. Sobrepasar esta condicin favorece su sostenibilidad. Esta voluntad se ve fortalecida con el acompaamiento de la organizacin de apoyo, en especial cuando se posesionan las nuevas autoridades, para incidir sobre ellas e irlas empoderando paulatinamente. En las reuniones de directorio de la empresa pesan ms los criterios tcnicos que los intereses partidistas. En la Empresa Municipal de Aseo Integral de Bucay, Cumand y Pallatanga (EMMAI-BCP) participan cantones de distintas provincias, cuyas autoridades pertenecen a movimientos polticos opuestos, sin que haya sido bice para lograr un entendimiento en torno a su creacin. 2. Organizacional: La EMMAI cuenta con una estructura organizacional que le permite ofrecer un proceso adecuado de operacin, mantenimiento y administracin del sistema. Tiene condiciones para hacer ms eficiente su administracin, con la aplicacin de prcticas de gerencia que le permiten actuar con transparencia, economa y eficacia. Ello, junto con la sensibilizacin y capacitacin a los trabajadores, le posibilita contar con personal comprometido en el desarrollo de su trabajo.

Ejes de sostenibilidad
1. Poltico: El apoyo y la viabilidad poltica de las autoridades municipales para la creacin de la EMMAI

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La ordenanza de creacin procura garantizar autonoma de la EMMAI con respecto a los cambios de autoridades de los municipios para que la gestin tcnica no dependa de ellos. En la ordenanza se incluye una prevencin que desvincula la designacin del gerente del perodo de renovacin de los alcaldes, para que las nuevas autoridades puedan apreciar la contribucin de la EMMAI en la gestin de residuos slidos. De esta manera se procura dar una garanta de continuidad y estabilidad al administrador para que no est ligado a la lgica poltica. Con este mismo propsito, se busca un profesional de uno de los municipios que haya participado en el proceso de formacin y constitucin de la empresa para que asuma la gerencia de la EMMAI. 3. Social: Un pilar de la sostenibilidad del sistema de gestin es la ciudadana (sociedad civil organizada, instituciones locales, usuarios del servicio, medios de comunicacin, funcionarios municipales), por ello se fomenta su participacin consciente en la gestin de residuos slidos, mediante campaas de promocin, sensibilizacin, comunicacin y educacin. La normativa creada a travs de ordenanzas, adems, motiva el cambio de actitudes y prcticas para posibilitar su cumplimiento, que a su vez incide en una mejor eficiencia de la empresa. Se promueve, asimismo, la creacin de espacios entre la EMMAI y la ciudadana, para que participe en la implementacin y vigilancia de la gestin del servicio. A travs de las campaas sobre el funcionamiento del nuevo sistema, la ciudadana adquiere una conciencia sobre los problemas ambientales relacionados con la gestin de residuos slidos y la necesidad de participar en su solucin. La comunicacin es un tema estratgico para promover

su participacin. De este modo la ciudadana se apropia del sistema de gestin y se fortalece su importante papel en la permanencia del sistema. 4. Econmico-financiero: El modelo asegura la operacin y el mantenimiento del sistema de aseo integral, de acuerdo a la capacidad de recuperacin de los gastos con el cobro de las tarifas a los usuarios. Para establecerlas, se estima el costo del sistema de gestin, considerando criterios de equidad, cobros diferenciados y escenarios de reduccin gradual de los subsidios. La equidad en el sistema tarifario considera las diferencias sociales, econmicas y de uso de los servicios. La tarifa contempla la inversin que debe hacer la EMMAI en los prximos aos para renovar la maquinaria y equipos. Junto a ello se promueve en la ciudadana una cultura de pago, y se le informa de los procesos y costos del servicio de aseo integral. Al tener un mbito geogrfico ms amplio, la EMMAI logra una economa de escala, pues con un equipo bien dimensionado y una estructura optimizada puede atender a una mayor poblacin, lo que la hace eficiente; un mejor servicio, a su vez, posibilita la fijacin de tarifas reales de acuerdo al costo de operacin y mantenimiento. Adems, existen mayores posibilidades de capitalizacin de la EMMAI por parte de los municipios que la conforman y de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. 5. Tcnico: La construccin e implementacin de las estructuras necesarias para la gestin integral de residuos slidos incluye generacin, clasificacin domiciliaria, recoleccin, barrido en las calles,

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Vista area de botadero San Cristbal, 2005.

transporte al centro de gestin, separacin para el reciclado posterior y disposicin final de los materiales no reciclables. Entre otros aspectos, contempla el anlisis e implementacin de la mejora de rutas de recogida de residuos slidos y de su frecuencia, para brindar una mayor cobertura; el control de caminos crticos, los horarios de recogida, la seleccin de cuadrillas, las alternativas de mercado de reciclables, el rodaje del proceso de gestin de residuos slidos, entre otros. Esto requiere contar con el personal suficiente, mejorar el desempeo de los trabajadores en el proceso de recoleccin y barrido, con una adecuada dotacin de maquinarias y equipos y un mantenimiento peridico. El plan director rige las polticas, estrategias, programas y proyectos de la EMMAI, las necesidades de capacitacin, la movilizacin de recursos, el trabajo en asocio con instituciones relacionadas con el sistema de aseo integral, entre otros aspectos. 6. Ambiental: Es una condicin necesaria para cualquier intervencin relacionada con la gestin de 18

residuos slidos. La erradicacin de botaderos mal gestionados, la disminucin de la emisin de gases que favorecen el efecto invernadero, el reciclaje de los residuos slidos, el aprovechamiento de los recursos, la implementacin de las medidas correctoras del relleno sanitario; en suma, la implementacin de los procesos que permiten mitigar los impactos negativos al ambiente (control de lixiviados, de gases, de olores, aspectos estticos, entre otros) aseguran su sostenibilidad ambiental. Como parte de la puesta en marcha de la EMMAI se realiza una evaluacin de impacto ambiental, que se complementa con el plan de gestin ambiental que permite tomar las medidas necesarias para minimizar los impactos en el transcurso del proceso y en su gestin posterior.

Al mismo tiempo, la gestin tcnica de los residuos slidos a cargo de la EMMAI contribuye directamente a la reduccin de los impactos preexistentes por el mal manejo de residuos slidos.

Ventajas de crear empresas

municipales mancomunadas

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ajo el modelo desarrollado por la Fundacin IPADE, la creacin de empresas municipales mancomunadas de aseo integral (EMMAI) tiene las siguientes ventajas:

Reduce los costos globales de gestin del servicio

La constitucin de una EMMAI entre varios municipios genera una economa de escala, con la consecuente reduccin de los costos globales de cada municipio participante. Aun cuando la unin y el trabajo en asocio aportan beneficios para todos los municipios, sin importar su tamao, las ventajas de la EMMAI resultan ms evidentes en los municipios pequeos, por la economa de escala que logran. Antes de la creacin de la Empresa Municipal de Aseo Integral de la Cuenca del Paute (EMMAICP), el Municipio de El Pan, con 592 habitantes servidos, destinaba a la prestacin del servicio un valor mensual de 9,63 dlares por habitante; mientras el Municipio de Gualaceo, con 14.959 habitantes, gastaba 2,14 dlares mensuales por habitante.

La gestin se concentra en una sola unidad administrativa y el costo se distribuye entre los distintos municipios hasta que la EMMAI logra autofinanciar su funcionamiento mediante la fijacin de tarifas equitativas, que contemplan el subsidio cruzado y que aplican el principio de quien ms produce ms paga. El costo total de la gestin del servicio es prorrateado y compartido entre todos los municipios que conforman una EMMAI, de acuerdo con criterios tcnicos, en funcin de la poblacin y la produccin de residuos slidos. Al contar con una sola estructura para la gestin de residuos slidos, optimizar su funcionamiento y la capacidad instalada de la maquinaria y equipo, los costos de la gestin de servicio tienden a disminuir. La reduccin de los costos, por la economa de escala que genera una EMMAI, en teora, disminuye el valor de las tarifas a los usuarios, pues, como se ha mencionado, este valor es mayoritariamente subsidiado por las municipalidades. El proceso de licenciamiento ambiental en la EMMAI optimiza el tiempo y reduce los costos por consultoras, licencias y permisos, pues se lo hace una sola vez y no por cada municipio.

Reduce los costos individuales de gestin del servicio

La EMMAI necesita una sola estructura tcnico-administrativa-financiera para brindar el servicio a los cantones, en lugar de una estructura por cada municipio, como ocurre en la gran mayora de municipios.

Optimiza una capacidad instalada

Una EMMAI optimiza toda la capacidad instalada de la maquinaria y el equipo al brindar el servicio a varios municipios. Dar vida a la maquinaria, equipo e infraestructura de un solo municipio para la gestin de residuos slidos resulta ms costoso que unir la maquinaria, equipo e infraestructura de dos o tres

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15

14,60 12,90 12,00

12

Azuay Manab Tungurahua

8,20 6,58

Produccin diaria de residuos en toneladas.

6 3,60 3

2,86

2,41

2,06

1,98 0,76 0,31

El Pan

Pelileo

Gualaceo

Baos

Santa Ana

Sigsig

Chordeleg

24 de Mayo

Olmedo

Paute

Patate

Guachapala

10

9,66

Azuay Manab Tungurahua

Costo mensual por habitante con gestin individual en dlares.

6 4,25 3,62 2,10 2,14 2,43 2,56 3,02 2,42 4,64 4,57 5,08

Pelileo

Gualaceo

Baos

Santa Ana

Paute

Sigsig

Chordeleg

24 de Mayo

Olmedo

Patate

Guachapala

El Pan

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municipios. Una EMMAI con la misma maquinaria y equipo sirve a una mayor poblacin, por lo que se optimiza su capacidad. Los municipios que participan en la creacin de una EMMAI pueden contar con un centro de gestin de residuos slidos bien equipado, con una menor inversin de lo que les supondra construir un centro de gestin en cada cantn.

La EMMAI tiene como objeto social prestar y administrar los servicios de higiene ambiental, aseo, recoleccin, barrido, limpieza, transporte, tratamiento y disposicin final de residuos slidos y peligrosos. Estos servicios pueden ser desarrollados en otros cantones, de acuerdo a los convenios y contratos que se celebren con la EMMAI.

Genera una cultura de responsabilidad

Una EMMAI contribuye a generar una cultura de responsabilidad frente al ambiente, entre la poblacin y sus autoridades, como resultado de una mayor conciencia de la ciudadana sobre los deberes que debe cumplir su gobierno local; las autoridades polticas empiezan a escuchar lo que proponen sus mandantes y adoptan una actitud ms responsable respecto a las problemticas que les afectan. Una EMMAI hace posible que se sienten a una mesa partidos polticos diferentes, unidos por un mismo objetivo. La EMMAI es un modelo de gestin que une fronteras geopolticas para dar solucin a un problema concreto; la voluntad poltica junto con la gestin tcnica atienden a un propsito central: mejorar la gestin de residuos slidos.

Asegura un manejo tcnico y eficaz del servicio

Al ser un servicio especializado, resulta ms difcil que lo asuma un municipio pequeo, pues supone ms costos; los departamentos o unidades creados al interior de los municipios para la gestin del servicio tienen una reducida autonoma tcnica, administrativa y financiera, que los vuelve poco eficientes para llevarlo a cabo. La administracin del servicio lo hace una entidad profesional. Los municipios pequeos, por lo general, no tienen personal ni recursos para brindar un servicio con estas cualidades. Una EMMAI, al reclutar y formar a profesionales para los distintos niveles, asegura un manejo tcnico que se traduce en la eficacia del servicio.

Contribuye a transparentar la gestin de recursos

La EMMAI contribuye a transparentar la gestin de recursos; las decisiones del directorio se basan en informacin confiable generada por el personal de la empresa; la participacin de varios actores institucionales transparenta el manejo financiero; el aporte inicial de los municipios requiere cuentas claras y costos detallados, ms an cuando estos

Fortalece las capacidades locales

El proceso de creacin de una EMMAI permite fortalecer las capacidades institucionales locales y advertir la posibilidad de un abordaje conjunto de los problemas ambientales y sociales de la zona.

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Costo anual del servicio individual en dlares

Ao 2010 2011 2012 2013 Total Pelileo 798.923 822.891 847.578 873.005 3342.398 Baos 532.559 548.535 564.991 581.941 2228.028 Patate 124.306 128.035 131.876 135.832 520.049

Comparacin de gasto corriente individual anual frente a gastos totales mancomunados en cuatro aos.

Aporte mancomunado en cuatro aos en dlares

Pelileo 2795.192 Baos 2008.761 Patate 427.492

800.000 700.000 600.000 Valores en dlares 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Gestin individual Gestin mancomunada

Variacin de los aportes segn el modelo de gestin en el Municipio de Gualaceo.

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deben establecerse mediante ordenanza, por lo que el aporte que le corresponde a cada municipio debe estar bien sustentado y respaldado. Una EMMAI, adems de su control interno, est sujeta a auditoras que pueden ser solicitadas por cualquiera de sus miembros y est regulada por la Ley Orgnica de Empresas Pblicas, la Ley de la Contralora General del Estado, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), el control social amparado en la nueva Constitucin, entre otros.

Una empresa municipal mancomunada tiene como filosofa la prestacin del servicio con visin social y no afn de lucro; su inters es enfrentar una problemtica que tiene efectos sobre la salud humana, la calidad del suelo, agua, aire y medio ambiente. Los gobiernos municipales podrn empresas pblicas siempre que esta forma de organizacin convenga ms a sus intereses y a los de la ciudadana; garantice una mayor eficiencia y mejore los niveles de calidad en la prestacin de servicios pblicos de su competencia () La administracin cautelar la eficiencia, eficacia y economa, evitando altos gastos administrativos a fin de que la sociedad reciba servicios de calidad a un costo justo y razonable (COOTAD, Art. 277).

Brinda un servicio de calidad a un costo equitativo

El proceso de creacin posibilita que las autoridades municipales entiendan que las EMMAI son entidades que gestionan tcnicamente un servicio que es responsabilidad de la municipalidad y un derecho de la ciudadana; ello se logra con la transparencia de los costos en la relacin intermunicipal y la creacin de espacios de rendicin de cuentas ante la ciudadana.

Gestiona tcnica y eficientemente el servicio

La EMMAI es uno de los mecanismos para volver ms eficientes los servicios municipales; los municipios no pierden su autonoma poltica ni su independencia, se vuelven complementarios y flexibles: la EMMAI los convierte en aliados por un fin comn; les permite

Reunin entre los municipios de 24 de Mayo, Olmedo y Santa Ana con representantes de la AECID y de la Fundacin IPADE.

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hacerse cargo de procesos que no pueden desarrollar por s solos, porque no existen condiciones tcnicas ni econmicas con que hacer frente a las aportaciones para llevar a cabo una iniciativa de este tipo y su posterior mantenimiento. Con la creacin de la EMMAI, que gestiona tcnicamente el servicio, los municipios dejan de ser sus prestadores, pero en tanto responsables de este tema, al participar en el directorio de la empresa, se convierten en fiscalizadores y gestionadores de sus mejoras, lo cual guarda coherencia con lo que seala el Art. 277 del COOTAD. Tenemos cabildos tan separados y pequeos que el costo de un relleno se hace inviable. De ah que se necesiten mancomunidades ministra del Ambiente, entrevista Diario El Comercio, abril de 2011.

La figura de la EMMAI facilita la inversin del sector pblico en la mejora del servicio, mediante crditos, ayudas o asistencia tcnica especializada. De acuerdo con la Ley Orgnica de Empresas Pblicas, la empresa mancomunada es sujeto independiente de crdito e inversin; adems, existen mayores posibilidades de recabar apoyo de la cooperacin internacional para el desarrollo como lo han hecho las primeras EMMAI creadas con el apoyo de la Fundacin IPADE y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo (AECID).

Mejora las condiciones laborales de sus trabajadores

Al conformarse como empresa pblica se ampara en la legislacin nacional (la Ley Orgnica de Empresas Pblicas y el COOTAD), sus trabajadores no pierden los derechos adquiridos, mantiene la estabilidad del personal que la integra y mejora sus condiciones de trabajo. Al momento del traspaso de los funcionarios y obreros, la remuneracin se equipara a la ms alta entre los municipios participantes, amparada en lo que establece el principio a igual trabajo, igual remuneracin y los reglamentos respectivos. La constitucin de la EMMAI acrecienta la autoestima de sus trabajadores, por la mejora de sus condiciones en el salario, el pago a tiempo, la entrega de equipo de trabajo apropiado y de las herramientas necesarias, la capacitacin, el buen trato, la importancia que se da a su labor, entre otros aspectos; los trabajadores aprecian ese cambio y lo respaldan, lo que incide en la calidad de su desempeo.

Facilita la inversin en la mejora del servicio

La autonoma en la gestin de sus fondos da facilidad a la EMMAI para realizar sus actividades con una mayor eficiencia, sin depender de la poltica de gastos de los municipios que la conforman. De acuerdo con la Ley Orgnica de Empresas Pblicas y el COOTAD, debe elaborar su propio presupuesto para financiar su plan operativo anual. Los recursos financieros, en principio transferidos por los municipios participantes y posteriormente generados mediante el cobro de las tarifas por el servicio, se destinan a su gestin, la reinversin y la reposicin de los equipos y maquinarias, conforme lo establece la Constitucin en su Art. 315.

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 Estimula la inversin y genera fuentes de trabajo

Por lo que implica la creacin de una EMMAI, se estimula la inversin en los distintos cantones (maquinaria, equipo, construcciones, centro de gestin), se generan fuentes de trabajo para la gestin de la planta y del reciclaje de la materia orgnica. La Fundacin IPADE, como principio de actuacin, fomenta las capacidades locales a lo largo del proceso de implementacin; privilegia la inversin en maquinarias y equipos de produccin nacional, procurando garantizar la calidad, en lugar de maquinarias y equipos extranjeros que, por lo general, tienen un

mayor costo, son ms difciles de mantener y generan una dependencia que afecta la sostenibilidad operacional. Este mismo criterio est presente en la conformacin de los comits de gestin y tcnico y el equipo de trabajo de la EMMAI, lo que contribuye a potenciar las capacidades tcnicas locales para sostener la gestin de las EMMAI en los distintos cantones del pas.

Tiene autonoma tcnica, administrativa, econmico-financiera y de gestin

Entregar la responsabilidad de la gestin de residuos slidos a una empresa mancomunada con autonoma de la estructura municipal, la hace ms perdurable, porque se asegura un manejo tcnico de la gestin. Con la aprobacin de la ordenanza que la dota de autonoma tcnica, administrativa, econmico-financiera y de gestin, la EMMAI est blindada ante los cambios polticos que suceden a lo largo de la historia de un municipio, en especial en los cargos clave, de modo que los cambios de autoridades no pongan en riesgo su continuidad. Esta autonoma est amparada en el Art. 315 de la Constitucin del Ecuador aprobada en 2008. Con la promulgacin de la Ley Orgnica de Empresas Pblicas y el COOTAD, la EMMAI adquiere mayor importancia, junto con la tendencia al asocio entre municipalidades para proveer un servicio; el modelo mancomunado ha demostrado que puede ahorrar costos a los municipios y volver ms eficiente la prestacin de un servicio.

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La

constitucin de una EMMAI

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Aspectos que facilitan su creacin

e la experiencia de creacin de empresas mancomunadas que ha apoyado la Fundacin IPADE, a partir del ao 2007, se han entresacado los siguientes aspectos que han facilitado y propiciado su constitucin.

Otro elemento que puede facilitar el asocio es el potencial econmico que pueden lograr los municipios al emprender una iniciativa de este tipo, tanto para el abordaje de este tema como para el impulso de otras tareas.

Compartir una identidad comn

Los municipios convocados para la creacin de empresas mancomunadas, en lo posible, deben compartir una identidad histrica comn. En la creacin de EMMAI apoyadas por la Fundacin IPADE, los municipios que han participado de esta iniciativa han pertenecido anteriormente al cantn originario del que se han desprendido, esto ocurri en el caso de Girn y Santa Isabel (provincia de Azuay), de Pallatanga y Cumand (Chimborazo), de Patate y Pelileo (Tungurahua), de Santa Ana, Olmedo y 24 de Mayo (Manab), de Gualaceo, Chordeleg y Sigsig (Azuay).

Encontrar un tema que congregue

La potencialidad que tiene el modelo mancomunado mediante una empresa pblica puede posibilitar el abordaje de diversidad de temas, como un instrumento para promover el desarrollo territorial. La creacin de una empresa mancomunada debe hacerse a partir de un tema que convoque a las autoridades municipales, sin importar su tendencia, como el buen uso y manejo del agua, la gestin ambiental, el turismo, la infraestructura vial, la gestin de residuos slidos, entre otros.

Tener inters de trabajar

A esta identidad comn debe agregarse el inters de trabajar en el tema, ya sea por conviccin de atender esta problemtica o por cumplimiento de la normativa nacional. Un aspecto que puede coadyuvar en la creacin de una EMMAI es que puedan recibir crditos preferenciales por parte del Estado; o con un carcter ms coercitivo, pero con la misma aspiracin, un mayor control del cumplimiento de la normativa por parte del Ministerio del Ambiente, lo que puede motivar la unin de municipios pequeos.

Lograr beneficios para todos

Cada tema debe ofrecer beneficios a todos los municipios que forman parte de la empresa mancomunada, as las debilidades de un municipio pueden convertirse en fortalezas de otro. Los principales beneficiarios del modelo mancomunado son sus poblaciones.

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Colombia

Manab
Santa Ana 24 de Mayo Olmedo

Tungurahua
Patate Pelileo

Ubicacin geogrfica de las EMMAI constituidas hasta 2010.

Guayas
Bucay

Chimborazo
Pallatanga Cumand

Oceno Pacfico Azuay

El Pan Gualaceo Chordeleg Sgsig Girn Santa Isabel

Guachapala

Per

Contar con experiencia previa de trabajo

Los municipios que participan de esta iniciativa pueden haber tenido una experiencia previa de trabajo conjunto, que haya sido significativa y les haya hecho apreciar las ventajas del trabajo en comn.

Contar con voluntad poltica

Para formar una EMMAI se requieren madurez, voluntad poltica y desprendimiento de las autoridades y de los funcionarios municipales. No siempre resulta fcil convencer a los distintos actores de sus beneficios; requiere tiempo, pues la EMMAI debe hacerse por conviccin, no por decreto, sino por decisin poltica convencida y argumentada. Como en toda actividad pblica el respaldo poltico es fundamental, este debe traducirse en la decisin poltica del alcalde para impulsar un trabajo en asocio, el liderazgo que tenga el alcalde al interior del concejo y el apoyo de los concejales. Lograr la voluntad poltica de las autoridades posibilita la creacin de condiciones para el arranque del 29

Tener un municipio que lidere

Un municipio consciente de la problemtica, que lidere el proceso de cambio, es de gran ayuda a lo largo de todo el proceso de constitucin de la EMMAI. Esto ocurri en la primera empresa mancomunada, la Empresa Municipal de Aseo Integral de la Cuenca del Jubones (EMMAICJ-EP).

modelo. La decisin poltica permite mantener vivo el respaldo a la EMMAI. Para lograr esta voluntad poltica, es necesario que las autoridades visualicen el modelo y conozcan experiencias semejantes; si las autoridades se aproximan a una experiencia positiva, se consigue un gran porcentaje de aceptacin; la parte tcnica se consolida en los siguientes pasos; todo se enlaza a partir de la voluntad poltica, sin ella no se puede emprender nada. El Municipio de Santa Isabel haba impulsado acciones para enfrentar la problemtica de la gestin de residuos slidos y tena altas posibilidades de contar con un terreno propicio para la construccin del relleno sanitario; el Municipio de Girn, por su parte, tena un serio problema por la falta de espacio para construir un relleno sanitario; los municipios de Santa Ana en Manab, Gualaceo en Azuay, Pelileo en Tungurahua y Cumand en Chimborazo haban iniciado acciones para enfrentar esta problemtica.

Tener como principio la solidaridad

El modelo mancomunado se basa en un concepto elemental: la solidaridad para promover el desarrollo, en torno a una prioridad unnime: la gestin integral de residuos slidos, para tener un mejor servicio a menores costos y con mayor eficiencia. Buena parte de los municipios necesitan resolver ese problema. La solidaridad es un valor que debe primar en la constitucin de una EMMAI en especial de los municipios que tienen mayores recursos y capacidades, respecto a municipios con menores posibilidades. Con esta combinacin, este ltimo puede apoyarse en las fortalezas del primero.

Contar con el respaldo de la ciudadana

Para la creacin de una EMMAI es vital lograr un acuerdo sobre el lugar donde se va a gestionar; socializarlo y acordarlo con la poblacin.

Centro de Residuos Slidos Urbanos de Huascachaca en Santa Isabel.

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El respaldo de la ciudadana al sistema de gestin implementado por una EMMAI puede sostener esa decisin poltica, por ello hay que fortalecer la parte organizativa de la ciudadana para fomentar su participacin en el sistema de gestin.

autoridades, funcionarios y representantes de la organizacin de apoyo.

Contar con experiencias del modelo mancomunado

La ventaja de los nuevos municipios que tengan inters en impulsar EMMAI es la experiencia acumulada de la Fundacin IPADE, en la creacin de estas empresas en dos regiones del pas, Costa y Sierra.

Tener un equipo tcnico convencido

Un aspecto clave es la actitud de autoridades y funcionarios municipales, su capacidad para captar experiencias similares, absorberlas y compartirlas con sus pares. El equipo tcnico de los municipios debe estar convencido del modelo para que pueda incidir en la toma de decisiones de las autoridades. Este equipo debe estar conformado por los funcionarios ms destacados en la administracin. Los tcnicos son parte activa de un proceso en el que sus experiencias pueden traducirse en una gestin a largo plazo.

Tener apoyo tcnico especializado

El enfoque de trabajo de la organizacin de apoyo a esta iniciativa puede facilitar la creacin de EMMAI. La Fundacin IPADE, desde su primera experiencia, ha realizado un trabajo tcnico, sin participar en espacios que conciernen a las autoridades polticas, ni quitarles protagonismo; al contrario, ha procurado fortalecer la institucionalidad local, con lo que ha ganado credibilidad y apoyo. En la creacin de la EMMAI, como se ha sealado, confluyen varias circunstancias: experiencias anteriores de mancomunidad (por ejemplo la mancomunidad de la cuenca del Jubones), el inters poltico y la buena disposicin de las autoridades polticas, la actitud consciente de alcaldes y concejales, la sinceridad, disposicin y buena voluntad del trabajo de los distintos actores involucrados. Esto se consigue con el involucramiento de los actores polticos en la bsqueda de propuestas, en especial de las autoridades que gracias a esto se empoderan y creen en el modelo.

Crear estrategias efectivas de comunicacin

Un elemento que facilita los distintos procesos y momentos de la constitucin de una EMMAI es la creacin de estrategias, condiciones y canales de comunicacin efectivos entre autoridades polticas, entre alcaldes y concejales, entre autoridades polticas y funcionarios municipales, entre estos y los lderes y representantes de la ciudadana, y entre

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Voluntad poltica de X Y

Diagnstico Social en X

Diagnstico Social en Y

Diagnstico financiero y de produccin de RSU en X

Diagnstico financiero y de produccin de RSU en Y

Estudio de percepcin en X

Estudio de percepcin en Y

Seleccin de escenario mancomunado de gestin tcnica Plan ambiental para escenario seleccionado Marco financiero de asocio

Plan comunicacional mancomunado

Marco legal

Formulacin de la ordenanza

Herramientas de traspaso de bienes, capitales y personal

Aprobacin simultnea en X, Y

Ejes de la sostenibilidad en el proceso de conformacin de EMMAI.

Construccin de la EMMAI de X, Y

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Convocatoria a los municipios

Cumplido este primer momento de identificacin de municipios con potencialidad de participar en la creacin de una EMMAI, se los convoca a formar parte de esta iniciativa. La convocatoria debe ser amplia, pues en buena parte de las experiencias apoyadas por la Fundacin IPADE no todos los municipios que empiezan continan hasta el final; no obstante, esta situacin dota a los municipios que se mantienen con la idea de la empresa mancomunada de una mayor conviccin, al ponerlos a prueba tras estas salidas. Junto con la convocatoria a las autoridades municipales, se debe seleccionar al tcnico que actuar como coordinador en el municipio, pues su papel resulta crucial en los momentos ms importantes del proceso de creacin de una EMMAI.

Razones para no participar

Las razones por las que dejan de participar en esta iniciativa suelen tener un carcter poltico, entre otras, ni el alcalde ni los concejales tienen la conciencia ni la actitud para entender este proceso de solidaridad e intercambio, les preocupa el establecimiento de tarifas que puede tener un alto costo poltico. Las autoridades no estn fortalecidas dentro del municipio, no se ven con poder suficiente dentro del concejo, o la gestin de residuos no constituye una prioridad para su administracin. En otros casos, el equipo tcnico municipal no ha tenido suficiente capacidad para captar la esencia del modelo y transmitirlo a sus autoridades. Un aspecto que ha incidido en las autoridades de los municipios es el enfoque de trabajo de la Fundacin IPADE, que no incursiona en su mbito de accin, que tiene la habilidad para recoger una problemtica de gestin de residuos que an no logra una resolucin adecuada, y les propone una salida tcnica, en la que autoridades y funcionarios municipales participan hasta encontrar su mejor expresin: la empresa mancomunada. Su mejor papel ha sido ser catalizadora del proceso, motivar y mantener el inters de las autoridades municipales. De esta manera se ha ido ganando su confianza y respeto. Se debe destacar el carcter tcnico de la organizacin de apoyo, lo que supone no interferir en el campo de accin de las autoridades polticas, que suele ser valorado positivamente por los alcaldes, ni suplantar el rol de las instituciones del Estado, sino ms bien complementar los esfuerzos de las distintas instituciones que tienen responsabilidad

Convencimiento del modelo

Tras la convocatoria a los municipios y la identificacin del tcnico municipal, viene la fase de convencimiento del modelo de la EMMAI a las autoridades y funcionarios municipales. Se trata de lograr la confianza de las autoridades y tcnicos municipales. Esta se consigue con una adecuada estrategia de comunicacin sobre las experiencias acumuladas en esta lnea por la organizacin de apoyo, destacando lo ms relevante del modelo, y los recursos tcnicos y financieros que puede aportar para la implementacin de una EMMAI.

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sobre este tema. Se trata de mostrar el modelo de la EMMAI, la experiencia acumulada por la organizacin de apoyo, las lneas de actuacin y los principios que orientan la accin institucional. La propuesta para la creacin de la EMMAI implica un trabajo directo con autoridades y tcnicos municipales para construir un modelo convincente que d a los actores involucrados la seguridad de que es una iniciativa con futuro, no solo til en trminos de servicio sino tambin en reconocimiento poltico.

EMMAI. La limitacin de esta estrategia es que resulta costosa, por lo que solo se canaliza hacia alcaldes y tcnicos municipales. La experiencia de las mancomunidades de municipios en la Comunidad Autnoma de Extremadura ayuda a prestar servicios en comn y de forma ms eficiente; constituye una herramienta de vertebracin del territorio; aporta al desarrollo social, econmico y cultural de sus poblaciones; favorece e impulsa un desarrollo sostenible, equilibrado e igualitario de su entorno. La mancomunidad en Extremadura es un instrumento con vocacin de permanencia, a travs del cual municipios que comparten una realidad econmica, social y cultural, o una tradicin propia comn, pueden estructurar en conjunto la prestacin de sus servicios, y las polticas de desarrollo y promocin de sus poblaciones.

Visita a la Comunidad Autnoma de Extremadura (Espaa)

Existen diversas formas de mostrar las experiencias de EMMAI; la Fundacin IPADE, como paso previo a la implementacin de EMMAI, organiza la visita de las autoridades de los municipios a la Comunidad Autnoma de Extremadura en Espaa, en coordinacin con el Fondo Extremeo Local de Cooperacin al Desarrollo (FELCODE) e inicialmente con el proyecto bilateral de la AECID de Fortalecimiento de los Municipios Indgenas Alternativos (FORMIA). Esta iniciativa, sin duda, influye positivamente en el compromiso y la voluntad que muestran las autoridades municipales durante el proceso de creacin de las EMMAI. En algunos casos, es la primera vez que las autoridades de municipios pequeos salen del pas y esa experiencia les marca, pues tienen la oportunidad de conocer experiencias mancomunadas exitosas; reciben un trato preferencial como autoridades que, con frecuencia, no les dan en el pas; al tratarse de un grupo pequeo en un pas extranjero se propicia una convivencia muy cercana, que crea lazos de amistad o compaerismo muy tiles para sobrellevar los momentos ms lgidos de la constitucin de la 34

Visitas a EMMAI
Una segunda estrategia es programar visitas a las empresas constituidas. La organizacin de estas visitas incluye la participacin de las autoridades de los nuevos municipios en las reuniones del directorio de la EMMAI. En esta visita el presidente del directorio, que suele ser uno de los alcaldes, explica el proceso de creacin y funcionamiento de la EMMAI y responde a las inquietudes de las autoridades y tcnicos invitados. El intercambio finaliza con una visita al centro de gestin, donde las autoridades y tcnicos conocen su operacin. La ventaja de esta estrategia es que

Visita de tcnicos y otras EMMAI.

en la actualidad existen dos empresas con su centro de gestin integral de residuos a pleno rendimiento, una en la regin del austro (la EMMAICJ-EP) y otra en la regin central (la Empresa Municipal de Aseo Integral Bucay, Cumand y Pallatanga, EMMAIBCP-EP). La organizacin de la visita es bastante sencilla, y puede participar un mayor nmero de personas, entre autoridades, tcnicos y ciudadanos. Las autoridades municipales que conforman las EMMAI participan de estos intercambios para incidir en otras realidades, de ese modo las autoridades y tcnicos de otros municipios pueden aproximarse a una propuesta que resuelve una problemtica que les es comn y que tiene una gran dosis de realidad y aplicabilidad.

en la gestin de residuos slidos promovidos por la Fundacin IPADE en coordinacin con otras organizaciones e instituciones. La caracterstica de estos congresos es el intercambio de experiencias que permite contar su proceso. Se privilegia la participacin de municipios que han iniciado alguna accin para enfrentar la problemtica de la gestin de residuos slidos o municipios que han demostrado inters por resolverla.

Firma de acuerdo de voluntades

Este inters inicial de los municipios debe respaldarse en la firma de un acuerdo de voluntades, una carta compromiso que formaliza la decisin de las autoridades municipales de apoyar la creacin de la EMMAI. El acuerdo incluye un cronograma de actividades y la determinacin de las personas responsables de las distintas tareas.

Participacin en congresos de gestin de residuos slidos

Una tercera estrategia es la realizacin de congresos, nacionales e internacionales, de experiencias

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Constitucin de los comits

Para asegurar el cumplimiento de los compromisos, se promueve la creacin de tres instancias de gestin con los municipios, que deben contar con la asesora y el respaldo tcnico de la organizacin de apoyo. La Fundacin IPADE ha cumplido este papel en las distintas experiencias de creacin de las EMMAI, con un asesoramiento prximo, cotidiano. La constitucin de los comits de gestin y tcnico es el pilar en la creacin de las EMMAI. Ese es el espacio donde se planifica, se evala, se informa y se involucra a las autoridades municipales. Un comit de gestin integrado por los alcaldes, que se encarga de delinear el proceso y garantizar que se cumplan los compromisos acordados entre los municipios participantes; en este sentido, est pendiente del trabajo de los comits tcnicos tanto intermunicipal como intramunicipal. Es importante que las autoridades participen en este comit, que no exista delegacin, que participen quienes toman las decisiones, acompaados de los tcnicos, a quienes les corresponde ejecutar las decisiones tomadas. Se debe alentar para que esta participacin sea permanente, pues el momento en que las autoridades pierden el inters, la iniciativa tambin se desestabiliza. Un comit tcnico intermunicipal conformado por tcnicos de los distintos municipios, designados por las autoridades polticas, que se encarga de realizar las distintas tareas: caracterizacin de residuos slidos urbanos, diagnstico financiero, diagnstico social y elaboracin del borrador de la ordenanza de creacin. Este comit retroalimenta e informa sobre el proceso a las autoridades municipales. Este comit debe contar con el respaldo de la organizacin de 36

apoyo. En la experiencia de la Fundacin IPADE esta tarea ha sido una de sus prioridades. Un comit tcnico intramunicipal conformado por todos los directores departamentales del municipio, que se rene de manera puntual para facilitar o procesar alguna informacin que se requiera para las distintas tareas. Los comits que acompaan durante el proceso de creacin de la EMMAI dan protagonismo a las autoridades y tcnicos municipales; ah se delinea el modelo, se elaboran las propuestas y se toman las decisiones fundamentadas en el trabajo tcnico. Por el papel relevante que cumplen los directores y tcnicos de los municipios que participan en la creacin de la EMMAI, la presentacin del modelo a cargo de la organizacin de apoyo debe realizarse en cada municipio, con la presencia del alcalde y de sus tcnicos, en especial, los directores, para que conozcan los objetivos y propsitos de la EMMAI y as, desde el principio, puedan sumarse a esta iniciativa con una informacin detallada que logre vencer las resistencias que suelen surgir frente a cualquier proceso de cambio.

Estudios, diagnsticos y elaboracin de la ordenanza

En la experiencia de creacin de las EMMI, la Fundacin IPADE junto con las autoridades y funcionarios municipales han realizado la caracterizacin de residuos slidos urbanos, un diagnstico financiero, el diagnstico social y la elaboracin del borrador de la ordenanza de creacin de la EMMAI.

comercio, mercado, industriales). Este punto se describir con mayor detalle en la Gua N 4 (ver detalle de publicaciones al final de esta gua).

Diagnstico financiero
Permite conocer la inversin que realiza cada municipio, en el momento previo al asocio, en la gestin de residuos slidos, la recuperacin del costo del servicio, el personal que trabaja en esta rea, los equipos y bienes con que cuenta, entre otros aspectos. Como resultado de este diagnstico se definen distintos escenarios financieros. Cada escenario tiene un costo diferente, si el municipio lo asume individualmente o a travs de la empresa mancomunada.

Caracterizacin de residuos slidos urbanos

Consiste en determinar la cantidad y la composicin de los residuos slidos (domsticos) y totales (industrias,

Escenario 0:

Es el escenario ms frecuente y comprende barrido, recoleccin y abandono en un botadero. Esta situacin, adems de crear pasivos ambientales, puede ocasionar una sancin del Ministerio del Ambiente, que aumenta el costo del escenario, e incluso puede llevar a la destitucin del alcalde. Este primer escenario presenta los costos econmicos y ambientales que implica seguir manejndolo tal como est en la actualidad.

Escenario financiero 1:

Incluye barrido, recoleccin y relleno sanitario.

Escenario financiero 3:

Integra barrido, separacin domiciliaria, recoleccin diferenciada, relleno sanitario, gestin de biopeligrosos y centro de reciclaje de orgnicos.

Escenario financiero 2:

Implica barrido, recoleccin, relleno sanitario y gestin de biopeligrosos.

Escenario financiero 4:

Comprende barrido, separacin domiciliaria, recoleccin diferenciada, relleno sanitario, gestin de biopeligrosos y centro de reciclaje de orgnicos e inorgnicos.

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La organizacin de apoyo presenta por separado los cuatro escenarios junto con las opciones, esto es, el costo que representara hacerlo individualmente a cada municipio y lo que costara al gestionarla mancomunadamente; por supuesto, resulta menos costosa asumir la gestin en mancomunidad que hacerlo en forma individual. La decisin del escenario y de la opcin debe ser lograda por consenso entre las autoridades de los municipios.
Escenarios en el Municipio de Pelileo.

El escenario financiero 4, que es el aplicado por las EMMAI con el apoyo de la Fundacin IPADE, incluye los recursos que debe aportar cada municipio durante los primeros cuatro aos; al quinto ao la aplicacin del plan tarifario le permite a la empresa alcanzar su autogestin econmico-financiera. Una descripcin ms detallada se presenta en la Gua N 2.

Costo del servicio en cuatro aos sin mejoras

Gestin individual con relleno y camiones (GC + I)* a cuatro aos

$ 3342.398

$ 3707.398

Gestin integral individual a cuatro aos (GC + I)* Impactos ambientales

$ 3967.398

> $ 4000.000

$ 2795.192
Gestin mancomunada

* GC+I (Gastos corrientes ms inversin)

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 Diagnstico social
La participacin de la ciudadana constituye un factor clave para el xito de la EMMAI. Para orientar las acciones que impulsen esta participacin se realiza el diagnstico social, que se traduce en una encuesta de conocimientos, actitudes y prcticas (CAP) que permite conocer las percepciones de la ciudadana sobre el asocio entre las municipalidades, el conocimiento e informacin sobre la gestin de residuos slidos, los horarios de recoleccin, prcticas de reciclaje, la disposicin a pagar por el servicio, entre otros aspectos. Esta encuesta constituye una lnea de base para apreciar los conocimientos y prcticas de la ciudadana antes de la implementacin de la EMMAI, y orientar las campaas de difusin, comunicacin y educacin hacia los puntos dbiles. Las campaas buscan modificar los conocimientos, actitudes y prcticas de la ciudadana. Tras las campaas se repasa la encuesta CAP para evaluar los cambios, efectos e impactos de las distintas acciones y reforzar aquellos ms endebles. En la encuesta se busca desagregar por sexo, edad, sector, etc., para saber hacia qu grupos orientar con mayor nfasis las campaas de sensibilizacin. Un mayor detalle de este componente se desarrolla en la Gua N 3.

por parte de los tcnicos y asesores jurdicos de las municipalidades, con el acompaamiento permanente del equipo de la organizacin de apoyo. En la actualidad, la Ley Orgnica de Empresas Pblicas y el COOTAD ofrecen el marco para elaborar la ordenanza de creacin de la EMMAI; por lo que la tarea es revisar estas leyes, tomar aquellos apartados que correspondan a la naturaleza de la empresa y ponerlos en la ordenanza, en consenso con los asesores jurdicos de las municipalidades. En todos los procesos de creacin de las EMMAI, la Fundacin IPADE ha apoyado en esta tarea con un consultor especializado. La elaboracin de la ordenanza requiere un proceso proactivo, incluyente y participativo, mediante mesas de dilogo y concertacin, a fin de visualizar los distintos elementos del proceso de constitucin de una EMMAI. El trabajo combina reuniones, recopilacin de informacin, diagnstico socio-poltico, temas a los que hay que prestar mayor atencin para poder explicar de forma coherente y convincente, la elaboracin de un borrador de ordenanza, discutido y consensuado entre las autoridades y funcionarios municipales. La ordenanza contiene la constitucin y los objetivos de la EMMAI; la composicin del directorio; su administracin y estructura (presidencia, gerencia, direccin tcnica); las responsabilidades y atribuciones; el control administrativo y de gestin; la participacin social; la constitucin del patrimonio y la fuentes de financiamiento; la disolucin de la empresa, las transitorias para la implementacin. El proceso se encuentra detallado en la Gua N 2.

Elaboracin del borrador de la ordenanza de creacin

La ordenanza de la creacin de una EMMAI, que posibilita la organizacin de la estructura de la mancomunidad, debe ser producto de un anlisis minucioso

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Aprobacin de la ordenanza en los concejos municipales

Antes de tomar la decisin de crear una EMMAI, el alcalde necesita la aprobacin del concejo municipal en dos sesiones. Este momento es crucial pues suelen saltar las dudas, en especial, cuando no se ha informado adecuadamente a los decisores polticos; sin embargo, si se han llevado a cabo las tareas y ha habido una comunicacin efectiva, oportuna y permanente de los distintos comits hacia el alcalde y el concejo cantonal, estos se han logrado empoderar, de tal suerte que en este momento se ratifica el compromiso inicial. En la experiencia de creacin de las EMMAI, con el apoyo de la Fundacin IPADE, las siguientes acciones han ayudado en la aprobacin de la ordenanza. 1. Establecer un mecanismo fluido y oportuno de informacin y comunicacin entre los distintos actores y en diferentes vas, en especial al alcalde y los concejales. 2. Presentar el diagnstico financiero y la posibilidad de traspaso de los trabajadores a la EMMAI, la ubicacin del centro de gestin o relleno sanitario. Esta tarea debe estar a cargo de la organizacin de apoyo. La Fundacin IPADE siempre ha facilitado este proceso, pues las autoridades la perciben como una organizacin tcnica; si fuera presentado por alguno de los comits o los tcnicos de uno u otro municipio, podra generar cierta desconfianza o resistencia. Un actor externo da una imagen de neutralidad.

3. Programar visitas de concejales a las EMMAI constituidas, a fin de refrescar la informacin ofrecida en la primera fase y entregarles mayores elementos para una toma de decisin fundamentada en una experiencia que ha sido probada, en municipios que comparten caractersticas similares. Esta accin suele ser efectiva y puede terminar de convencerlos, pues en la primera fase no siempre son conscientes de la responsabilidad que supone la creacin de una empresa de estas caractersticas. Estas acciones suelen atenuar el momento de abordar ciertos temas sensibles, que pueden retrasar la toma de decisin, entre ellos, dnde se va a ubicar el relleno sanitario o el centro de gestin, quin va a presidir el directorio de la empresa, dnde se va a ubicar la sede de la empresa, cmo se va a realizar el traspaso de los trabajadores. Estas inquietudes deben ser clara y oportunamente absueltas. La organizacin de apoyo debe estar atenta en cuanto surjan las inquietudes para responder a tiempo. Este ha sido el distintivo de la asistencia de la Fundacin IPADE: brindar una asesora prxima, permanente y adaptativa. Este acompaamiento ha dado tranquilidad, confianza y certeza a los concejos municipales para llevar adelante la ordenanza de creacin de la empresa mancomunada. Cuando los actores tienen claro hacia dnde se dirigen, trabajan y proponen acciones para agilitar los procesos, se apropian de ellos y se sienten corresponsables para llevarlos adelante.

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Los

primeros pasos de una EMMAI

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uando el proceso ha sido construido desde el primer momento con los actores polticos, desde su decisin fundamentada; este segundo momento, que constituye la cristalizacin de la idea, puede posibilitar el despegue, el desarrollo y la consolidacin de la empresa. Por ello es fundamental que la organizacin de apoyo logre la confianza de todos los actores institucionales para impulsar la EMMAI. Caso contrario, si la iniciativa no ha sido parte de un consenso con los actores polticos, en el que sus cuadros tcnicos no han participado en la fase de diagnstico y la formulacin del proyecto de la empresa les viene dada desde un escritorio remoto, el modelo no logra sostenerse por mucho tiempo, al primer inconveniente o problema se trunca. La Fundacin IPADE en sus distintas experiencias ha propiciado la participacin de los propios actores institucionales en la elaboracin de la propuesta, pues nadie mejor que los tcnicos locales y las autoridades polticas pueden dar respuestas adecuadas al contexto; por ejemplo, en la seleccin del rea destinada al relleno sanitario, uno de los temas crticos en la creacin de la EMMAI. Esta participacin, adems de empoderarlos de la iniciativa, significa un ahorro importante de recursos. Una vez creada la EMMAI mediante ordenanza municipal, la tarea es darle vida. En la experiencia de la Fundacin IPADE esto ha comprendido los siguientes pasos:

Sesin de constitucin del directorio de la EMMAI

En esta primera sesin participan los alcaldes que integran el directorio de la EMMAI, conforme lo establece la ordenanza de creacin. De acuerdo a la Ley Orgnica de Empresas Pblicas, el directorio debe estar conformado por un mximo de cinco miembros; si el nmero de municipios es mayor o menor, se debe decidir quines van a conformar el directorio. En esta sesin se elige al presidente del directorio de la empresa y al personal que va a dirigir la EMMAI; hasta que esta se fortalezca, el directorio encarga al director tcnico la gerencia. En un primer momento, no es recomendable elegir un gerente mientras la EMMAI no haya despegado, de este modo tambin se ahorran recursos. A medida que la EMMAI asume ms tareas y un anlisis interno de gestin lo sugiere, se puede nombrar un gerente para mantener o mejorar la eficiencia y la calidad en la prestacin del servicio. La eleccin del director tcnico de la empresa suele recaer en el tcnico de alguno de los municipios que ms se ha destacado en las etapas previas a la constitucin de la EMMAI, de tal suerte que es un reconocimiento a su labor por parte de las autoridades polticas de los municipios. En caso de resultar difcil la eleccin, la organizacin de apoyo puede aportar con su criterio para que la seleccin recaiga en un tcnico que pueda asumir esta compleja tarea y salir adelante con xito.

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Constitucin del equipo de trabajo

Conforme la ordenanza de creacin de la EMMAI, es necesario contar con profesionales que asuman la coordinacin financiera y la coordinacin social para completar el equipo de trabajo. La organizacin de apoyo puede aportar, en un primer momento, recursos para la contratacin de estos dos profesionales. De acuerdo con la evaluacin de su trabajo, estas personas pueden ser contratadas por la EMMAI, amparadas en la normativa que regula este proceso.

en bienes que realiza cada municipio ms los recursos financieros que debe aportar adicionalmente para la implementacin del sistema de gestin, de acuerdo al escenario acordado y al prorrateo establecido entre los municipios. Los gastos corrientes son los recursos que debe aportar cada municipio en funcin de la produccin de basura, la poblacin atendida y el servicio que le presta la EMMAI. Esto se explica con mayor detalle en la Gua N 2. El presupuesto debe ser sometido a la aprobacin del directorio de la EMMAI. Tras lo cual debe ser integrado en los respectivos presupuestos municipales. El directorio de la empresa mancomunada debe aprobar en segunda instancia el presupuesto, al igual que los concejos municipales su presupuesto en el que consta la asignacin para la EMMAI.

Legalizacin de la EMMAI
Una vez nombrado el presidente del directorio y conformado el equipo de trabajo de la empresa, se debe realizar la legalizacin de la ordenanza de creacin de la EMMAI, que consiste en protocolizarla. Al hacerlo, la empresa puede tramitar la obtencin del nmero patronal del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), del registro nico de contribuyentes (RUC), del registro en el portal de compras pblicas, la apertura de la cuenta en el Banco Central, entre otros trmites.

Firma del contrato de fideicomiso

En la experiencia de la Fundacin IPADE, uno de los problemas que se presenta es el retraso de los aportes comprometidos por parte de los municipios para la operacin del sistema de aseo integral a cargo de la EMMAI, lo que ralentiza el proceso mancomunado. Para superar este inconveniente, la Fundacin IPADE ha propuesto a los municipios la firma de un contrato de fideicomiso. El fideicomiso es un contrato de transferencia de los recursos financieros que asigna el Gobierno central a cada municipio, para que estos pasen del Gobierno central a la EMMAI, sin requerir la mediacin financiera del municipio. Se trata de un contrato tripartito entre el municipio, el Banco Central y la EMMAI. 43

Elaboracin y aprobacin del presupuesto

A continuacin la EMMAI debe elaborar su presupuesto. El presupuesto tiene dos componentes: los gastos de inversin que constituyen todas las contribuciones

El proceso previo para la firma del contrato requiere la legalizacin del plan de inversiones de cada municipio, que debe asegurar la disponibilidad de fondos para contraer este compromiso. A esto se aade la tabla de aportes de cada municipio a la EMMAI en funcin de los aos de capitalizacin. El directorio de la EMMAI debe autorizar la firma del fideicomiso; por su parte, cada concejo cantonal debe autorizar al alcalde la firma de este. Cumplidas estas dos autorizaciones se procede a registrar el contrato de fideicomiso, que cubre el compromiso financiero de cada municipio frente a la EMMAI.

Previo al traspaso, la organizacin de apoyo realiza tareas de sensibilizacin para atenuar el temor que puede despertar en los obreros su situacin contractual. En la experiencia de la Fundacin IPADE, esta fase combina visitas de los obreros a otras EMMAI, para que puedan conversar con sus pares, y reuniones entre obreros y el asesor legal de la Fundacin IPADE. All se les explica el proceso de traspaso, en especial, la garanta de todos los derechos y conquistas logrados. Tras la aceptacin de los obreros se procede a la firma del acta de traspaso, entre el alcalde, el gerente de la empresa y cada trabajador. Una clusula del acta seala que en caso de que se liquide la EMMAI los trabajadores volvern a cada municipio. En algunos casos, la EMMAI ha sido el medio para regularizar a personas que no tenan estabilidad ni proyeccin dentro del municipio, una frmula til para ambos: los trabajadores han encontrado estabilidad y la EMMAI ha podido contar con su aporte. En el caso de los empleados de la EMMAI, principalmente para ocupar el cargo de coordinador zonal de la EMMAI en cada cantn, al no estar amparados bajo el Cdigo de Trabajo, no se requiere la firma de ningn acta, es suficiente una accin de traslado administrativo. La ordenanza de creacin de la EMMAI seala los bienes que aporta cada municipio para la empresa y que, junto con los aportes financieros, constituyen el total de aportes de inversin de cada municipio. Para formalizar el traspaso de bienes se firma un acta de entrega recepcin entre el alcalde y el gerente de la EMMAI.

Traspaso de obreros, personal y bienes

Esta fase tiene un antecedente en el diagnstico financiero. All se presenta el escenario financiero de la gestin mancomunada, con un presupuesto que contempla los salarios de los obreros equiparados al mayor salario de sus pares de los municipios. Luego de aprobada la ordenanza, el directorio analiza la manera legal de transferir al personal de aseo municipal a la EMMAI. En la ordenanza se establece que para el traspaso de los obreros, cada municipio debe haber saneado todas las obligaciones contradas con los obreros. En esta fase es decisiva la informacin brindada por los directores de talento humano de los municipios (antes denominados de recursos humanos) que, en la experiencia de la Fundacin IPADE, han llegado a obstaculizar el proceso de transferencia.

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Las

primeras tareas de una EMMAI

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e acuerdo con la decisin del directorio, se instala la sede de la EMMAI en el cantn que preste mejores condiciones para su funcionamiento, y se constituye en cada cantn una oficina para la coordinacin zonal, con el objetivo de organizar el servicio, disear las rutas de recorrido, programar los turnos de trabajo, vigilar el cumplimiento de los obreros, a fin de optimizar los tiempos, los recursos tcnicos, humanos y financieros. Un mayor detalle de este proceso se encuentra en la Gua N 5. La instalacin y el equipamiento tanto de la sede central de la empresa como de las oficinas de las coordinaciones zonales estn contemplados en la ordenanza de creacin de la EMMAI y estn incluidos en el presupuesto aprobado por el directorio e integrado en el presupuesto de cada municipio que la capitaliza y transfiere recursos para su funcionamiento.

Operacin de vertedero controlado

Una de las primeras acciones de la EMMAI es la operacin de un nico vertedero controlado, con el fin de eliminar puntos de vertido sin control y darle cohesin al servicio que presta la EMMAI. La operacin de este vertedero se realiza en el sitio que preste las mejores condiciones tcnicas para su funcionamiento temporal. Un detalle mayor en la Gua N 4. Otra de las tareas es levantar informacin del nmero de minadores, desagregado por sexo y por edad, para determinar si existen nios entre ellos. En este caso se coordina con las instancias gubernamentales encargadas de este tema, o se llega a un acuerdo con las familias para impedir su presencia. 46 A los minadores se les plantea la posibilidad de trabajar temporalmente hasta la construccin del centro de gestin. A la par se les brinda charlas de capacitacin en salud y seguridad para mejorar sus condiciones de trabajo. Se les anima tambin a conformar una microempresa que pueda comercializar el material reciclado y se les entrega la materia prima. Una vez construido el centro de gestin, pueden organizarse para operar el componente de reciclaje. As ha sucedido con la Asociacin Un Milagro de Esperanza, conformada por los minadores que trabajaban en el botadero del cantn Cumand, provincia de Chimborazo. Un mayor detalle se encuentra en la Gua N 5.

Prestacin de servicio en el rea mancomunada

Otra de las tareas de la EMMAI es la realizacin de un anlisis de la cobertura actual del servicio de aseo integral, para atender el rea total con el equipo que aportan los distintos municipios. Ello supone establecer nuevas rutas, horarios y frecuencias provisionales para la recoleccin y el barrido, con los equipos disponibles, mientras se aprueba el plan director, se concluye el centro de gestin y se adquiere la nueva flota. Esto puede tomar alrededor de un ao y medio. Un mayor detalle de este proceso se encuentra en la Gua N 4. Esta fase tambin permite determinar la eficiencia de los obreros encargados de la recoleccin y barrido a travs de algunos indicadores: cuntos kilmetros barre en una jornada, cuntos kilos de residuos slidos recolecta el camin, cuntos trabajan y cuntos deben trabajar, entre otros. A partir de esta informacin es posible redisear las rutas y horarios de recoleccin, buscando una mejor prestacin del servicio y la ampliacin del servicio a un mayor nmero de usuarios en la misma cantidad de tiempo y con un menor costo. En definitiva, se trata de fijar metas para lograr una mayor eficiencia en los distintos momentos de la gestin de residuos slidos. De esta manera le ser posible a la EMMAI ofrecer un buen servicio a la ciudadana y asumirlo con responsabilidad. Todo esto debe estar ligado con procesos de sensibilizacin y capacitacin a la ciudadana, el desarrollo de actividades de educacin ambiental en los establecimientos educativos y la promocin del centro de gestin a estudiantes de escuelas y colegios para que lo conozcan, pues son los mejo-

res promotores en sus domicilios y barrios. Un mayor detalle se encuentra en la Gua N 3 Para lograr una mayor eficiencia en la gestin, la EMMAI debe contar con nuevos equipos de recoleccin, dar comienzo a la recoleccin selectiva, organizar tcnicamente las frecuencias, iniciar algn tipo de clasificacin (en un principio orgnica, con una estructura elemental para producir compost), concluir la construccin del centro de gestin y aprobar e implementar el plan director de gestin de residuos slidos. Un mayor detalle del trabajo se encuentra en la Gua N 5. Posteriormente, esto permitir a la empresa formular indicadores para todo el ciclo de gestin de residuos slidos. Un mayor detalle de este proceso se encuentra en la Gua N 11.

Elaboracin del orgnico funcional

El manual se construye con el equipo tcnico de la EMMAI, despus de un tiempo de operacin que permita evaluar el funcionamiento. Segn la experiencia de la Fundacin IPADE, esta actividad puede iniciarse tres o cuatro meses despus de la puesta en marcha de la empresa. Para su elaboracin los coordinadores zonales realizan la evaluacin del personal a su cargo, el personal hace una autoevaluacin y se complementa con una evaluacin cruzada. Con esta informacin procesada

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se llega a determinar si cada zona tiene el personal que necesita, el nmero de personas que van a trabajar y la descripcin de cada puesto. Esta propuesta es analizada por el gerente, y considerada por el directorio para su aprobacin y puesta en vigencia. La estructura es sencilla, bajo la lnea de mando del director tcnico se encuentran los coordinadores zonales, que a su vez tienen a su cargo los choferes,

los operarios de recoleccin y los agentes de barrido. Del otro lado, bajo la lnea de mando del director tcnico se encuentra el coordinador del centro de gestin, que tiene a su cargo los operadores, y coordina con la operacin de reciclaje. Un mayor detalle se encuentra en la Gua N 5. Una vez que se ha dado vida a la EMMAI, comienza la fase de operacin del sistema que ser desarrollada en las siguientes guas a ser publicadas en los prximos tres aos.

Personal del Municipio de Girn transferido a la EMMAICJ-EP.

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Orgnico de una EMMAI

Directorio EMMAI-XYZ

Asistencia tcnica IPADE

Asesor jurdico

Presidencia

Gerencia

Direccin tcnica

Coordinacin financiera

Coordinacin zonal X

Coordinacin zonal Y

Coordinacin zonal Z

Coordinacin Centro Gestin

Trabajadores X

Trabajadores Y

Trabajadores Z

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Esta gua se termin de imprimir en Quito, Ecuador, a los seis das del mes de mayo de dos mil once. Se permite su reproduccin total o parcial citando la fuente.