Poltica tributaria y su incidencia en el desarrollo econmico Consideraciones

1. El marco econmico
En la Provincia de Tucumn, nuevamente se han introducido modificaciones al Cdigo Tributario. Pero este no es tema de fondo, sino la naturaleza de las modificaciones introducidas, que en su conjunto, implican dejar al contribuyente en estado de indefensin frente al fisco. La poltica tributaria incide en el desarrollo econmico, bsicamente de dos formas: a. Nivel de la carga tributaria Definida como el porcentaje de ingresos tributarios con relacin al producto interno bruto PBI, o su equivalente a nivel provincial, el producto bruto geogrfico PBG. En trminos generales, una carga tributaria elevada desestimula la actividad privada, en especial la inversin, y reduce la capacidad de demanda del sector. b. Incidencia de la carga tributaria Esto es, quin paga? cules actividades se afectan por impuestos? cules son los escudos fiscales? cules las exenciones? Para crear un macroeconoma competitiva interesa una estructura tributaria neutra, esto es, que no distorsione la actividad productiva ni discrimine en contra de determinadas actividades. Esta estructura tributaria debe ser simple, de amplia base, con costos administrativos de recaudacin bajos y tasas no muy elevadas. Adems, es importante que el sistema permita un crecimiento de los ingresos similar, al menos, al de la economa y propicie el cumplimiento voluntario de las obligaciones por parte de los contribuyentes El estado necesita contar con recursos adecuados para su funcionamiento, pero no al costo de ahogar la actividad productiva.

2. Escenario para las modificaciones

Las modificaciones al Cdigo Tributario se dan en un marco econmico provincial caracterizado por: Incrementos tributarios, Impuesto Inmobiliario y modificacones Ley 5.636 ( Ley Tarifaria) Incrementos tarifarios en el sevicio de agua. En simultneo el Gobierno nacional avanza en un proceso de desmantelamiento de subsidios a tarifas de electricidad, gas y transporte pblico Insuficiente tasa de creacin de empleo. Son poco crebles y cuestionables las estadsticas en relacin al nivel de empleo (3% de desempleo en la Provincia). Histricamente Tucumn mostr datos por encima de la media nacional, lo que hace poco fiable el dato de tasa de desocupacin. S creci el empleo pblico ms del 50% entre 2003 y 2011, de acuerdo con datos presupuestarios) Insuficiente nivel de transparencia en el destino de los recursos pblicos Dbil proceso inversor en la Provincia, lo que condiciona la calidad de vida de sus habitantes y se refleja en los bajos niveles salariales del sector privado. Elevada presin fiscal comparada con otras jurisdicciones

3. La Presin Fiscal

4.

Las Inversiones

* Las inversiones registradas aqu corresponden a los anuncios de empresas que se relevan de los medios periodsticos, encuestas propias e informacin directa de las firmas. Se computan tanto inversiones en ampliacin, greenfield como en fusiones y adquisiciones. Fuente: CEP, Base de Inversiones.

Para el ao 2010, se anunciaron inversiones por un monto de U$S 291 millones en la provincia de Tucumn, un 34% superior al ao anterior. Para el 2011, el monto esperado sera cercano a los U$S 300 millones. Este monto representa aproximadamente el 4,7% del Producto Bruto de la provincia.

Entre el ao 2007 y 2010, los anuncios de inversin acumularon un total de casi U$S 900 millones.

Montos de anuncios de inversin para la provincia de Tucumn por sector, ao 2010*

- en millones de U$S Sector Comercio y Servicios Infraestructura Industria manufacturera Alimentos y bebidas Automotriz y Autopartes Biocombustibles TOTAL Fuente: CEP, Base de Inversiones. Ao 2010 43 138 111 85 10 16 292 Participacin sobre el total 15% 47% 38% 29% 3% 5% 100%

El mayor flujo de inversiones se anunci en el sector Infraestructura, con U$S 138 millones, seguido por Industria manufacturera con U$S 111 millones, en donde el subsector Alimentos y bebidas acapara la mayor parte de las inversiones anunciadas.

Montos de anuncios de inversin por provincias, ao 2010*

Provincia Buenos Aires CABA Crdoba Santa Cruz Mendoza Santa Fe San Juan Neuqun Chubut Tierra del Fuego Ro Negro Tucumn Salta Formosa Jujuy Corrientes Chaco La Rioja Catamarca Entre Ros Santiago del Estero Misiones San Luis La Pampa TOTAL Monto en millones de U$S 6.076 1.675 1.511 1.498 1.420 1.126 740 605 541 510 331 291 268 189 176 169 150 130 92 60 58 40 19 2 17.679 Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Participacin sobre el total 34,4% 9,5% 8,5% 8,5% 8,0% 6,4% 4,2% 3,4% 3,1% 2,9% 1,9% 1,6% 1,5% 1,1% 1,0% 1,0% 0,8% 0,7% 0,5% 0,3% 0,3% 0,2% 0,1% 0,0% 100,0%

Fuente: CEP, Base de Inversiones.

Tucumn se encuentra en una posicin media en comparacin a las inversiones anunciadas en otras provincias, por encima de las provincias norteas, pero an muy por debajo de las provincias centrales y patagnicas. De acuerdo a este indicador, Tucumn atraera aproximadamente el 1,6% de las inversiones realizadas en el pas.

5. Niveles Salariales

6. Algunas implicancias econmicas de la medida 1

Como pudo observarse, la Provincia de Tucumn, presenta bajos niveles de inversin, elevada presin fiscal y no genera empleos de calidad, a juzgar por los niveles salariales vigentes. Indudablemente, las reformas introducidas al Cdigo Tributario, resultan contraproducentes para mejorar el Clima de Negocios en la Provincia, porque vulneran derechos del contribuyente. Bsicamente la medida legal tiene implicancias desde el punto de vista del Clima de Negocios y la atraccin de inversiones lo que desde el punto de vista econmico resulta inadecuado, porque afecta directamente la productividad de la economa provincial.
1

Estos conceptos se basan en el documento Competitividad y Desarrollo Sostenible: Avances Conceptuales y Orientaciones Estratgicas. Eduardo Doryan, Jos Alfredo Snchez, Lawrence Pratt, Francisco de Paula Gutirrez, Leonardo Garnier, Guillermo Monge y Luca Marshall. INCAE 1999

De acuerdo con las ltimas investigaciones en materia de crecimiento econmico este depende en gran medida de la productividad con que se aprovechan los recursos. La productividad es, a la larga, el determinante primordial del nivel de vida de un pas y del ingreso nacional por habitante. La productividad de los recursos humanos determina los salarios, y la productividad proveniente del capital determina los beneficios que obtiene para sus propietarios, sostiene Michael Porter. La productividad depende del nivel y la calidad de inversiones que se generen. Lo demuestra la experiencia y la teora que los condicionantes fundamentales de la inversin son: a. la distribucin del ingreso b. la calidad ambiental, c. los niveles de gobernabilidad poltica, y d. proteccin de las libertades y derechos de las personas. Qu se entiende por desarrollo econmico? Se trata de alcanzar mejoras sostenidas en el estndar de vida de una poblacin y depende del ingreso, el costo de vida, y la calidad de vida de los habitantes. Las empresas tienen que introducir factores de competitividad

Productividad determina: Niveles salariales

Estndar de vida

La calidad de vida

El ingreso

Ganancias sobre el capital invertido nvertidosalariales

El costo de vida

Desarrollar una poltica econmica que posibilite mejoras sustanciales en la competitividad. Es necesario adoptar un enfoque de naturaleza sistmico, es decir, no resultan tiles las acciones o medidas aisladas. Es necesario un marco que orienten las acciones en los mismos objetivos y la misma visin de largo plazo. Lo que hay que tener en cuenta es cmo se orientan los recursos en un sistema econmico de mercado. Estos se asignan de acuerdo a su precio relativo. La importancia de algunos de estos precios relativos y la accin de la poltica econmica para alterarlos desempea un papel importante en la creacin de un clima de negocios favorable. El esquema siguiente muestra los ejes fundamentales a considerar. Un sistema econmico, para ser exitoso, debe logar el desarrollo social. Y para ello es fundamental poner nfasis en los siguientes aspectos: a. Visin de largo plazo, se trata de crear condiciones para que los recursos productivos se utilicen de la mejor manera posible. Los diferentes agentes econmicos deben entender hacia dnde se pretende llegar. b. Seales Adecuadas, crear el conjunto de estmulos necesarios para que los recursos se orienten hacia los sectores ms productivos. Dado que los recursos son escasos, entonces deben emplearse de la manera ms eficiente posible. La tercera rea requiere crear las c. Bases para la operacin eficiente del sistema, creacin de condiciones para que los recursos encuentren un entorno adecuado y competitivo en el cual desenvolverse. d. Aprovechamiento y ampliacin de la plataforma de recursos sobre los cuales se va a asentar la estrategia competitiva.

Es claro que estas cuatro grandes reas, estn interconectadas y se realimentan unas a otras. Las acciones correctas en cualquiera de ellas facilita e incrementa las posibilidades de xito en las otras.

Poltica Cambiaria

Tasas de Inters

Incentivos

Poltica Tributaria

Inciden directamente en la asignacin de recursos. Influyen en la determinacin del precio relativo de los bienes internos y externos y en las decisiones entre el ahorro y la inversin

Pueden alterar la rentabilidad relativa de diferentes actividades, lo que hace que sea una incidencia indirecta en la asignacin de recursos. La poltica tributaria es un factor que debe contribuir al desarrollo

7. Implicancias Jurdicas de las modificaciones sancionadas

A continuacin transcribimos el texto completo del Borrador de Trabajo que contiene la opinin jurdica sobre aspectos sensibles de la nueva ley, preparado por el Dr. Jorge Malmierca, y que fuera entregado al seor Ministro de Economa, CPN Jorge Jimnez. San Miguel de Tucumn, Enero 24 de 2012 Seor Ministro: El presente borrador de trabajo deber ser tomado como una colaboracin de nuestra Fundacin al difcil arte de gobernar y administrar el bien comn, sealando aquellos aspectos que resultan mas notorios como vulnerables en las modificaciones introducidas, sin perjuicio de que ellas sean analizadas, en su totalidad, con una mayor profundidad y por competentes especialistas en la materia.No se pretende entorpecer, como se dijo por alguna doctrina, la labor del Estado respecto de su funcin especfica de recaudar aquellos tributos o gravmenes que son necesarios para lograr el objetivo del PE.Tampoco se pretende crear antinomia entre los fines pblicos y el respeto a las garantas personales consagradas en la carta Magna.Lo que se procura, no es encontrar el remedio a la injusticia en sede judicial, sino por el contrario, lograr la aplicacin de las normas con criterios razonables y racionales para evitar la posterior impugnacin.En estas pocas, donde el vrtigo es la regla, y la pausa es la excepcin, resulta imperioso afianzar esta nueva concepcin del derecho extraterritorial donde el Estado es el primer y principal garante del respeto a los individuos sin que ello signifique mengua en el cumplimiento de sus fines supremos, sino encontrar el justo equilibrio entre el ejercicio de sus funciones con los legtimos intereses de sus habitantes.El presente borrador de trabajo solo trata, como se dijo al principio, algunos aspectos de las modificaciones introducidas, lo cual no quiere decir que no existan otras- y las hay numerosas- que deberan ser analizadas en profundidad tal como se menciona en el documento presentado por las Instituciones y que justifica el pedido de suspensin de la vigencia de la ley a fin de evitar mayores perjuicios y demoras, tiempo que se puede ganar consensuando la normativa en trminos razonables. La Fundacin del Tucumn solo aspira, con el presente trabajo, haber contribuido en aportar razones para evitar males mayores y advertir sobre la gravedad de los aspectos sealados, como forma de cumplir la misin que se impusiera.Dios Guarde al Seor Ministro.INTRODUCCION: Ante las modificaciones introducidas por la Ley 8.468 al Cdigo Tributario Provincial, Ley 5.121, y la reaccin que ello trajera aparejado en distintas Instituciones profesionales y empresarias del medio, esta Fundacin dej bien en claro que por sus Estatutos y su misin, haba considerado que no deba firmar un documento conjunto, mas all de participar en algn aspecto tcnico referido al incremento en los impuestos, y que oportunamente se reservaba el derecho de efectuar los anlisis tcnicos jurdicosimpositivos correspondientes y elevar sus conclusiones por medio de sus publicaciones habituales, sin perjuicio de hacer llegar en forma directa las mismas a las autoridades competentes en cumplimiento de su misin estatutaria ..de articulacin de sectores pblicos y privados, contribuyendo al desarrollo humano, social y econmico de la Provincia.En razn del receso del mes de enero en la Institucin que presido y, ante la imposibilidad de efectuar un trabajo en profundidad y la urgencia en emitir una opinin constructiva sobre el particular, he decidido, con el consentimiento de algunos de los miembros del Comit Ejecutivo de la Fundacin, elevar en su

representacin este borrador de trabajo en ocasin de la Audiencia concedida por el Sr. Ministro para el da 24 de Enero de 2012 a las 09.00 horas, el cual contiene algunas reflexiones sobre el tema en cuestin.En primer lugar cabe sealar que la Fundacin comparte en varios aspectos fundamentales, no as en su totalidad, con el documento presentado por las Instituciones encabezadas por el Colegio de Graduados en Ciencias Econmicas, y en especial en cuanto solicita se deje en suspenso la vigencia total o parcial de la ley hasta tanto una Comisin Especial profundice los aspectos cuestionados desde el punto de vista jurdico.Los puntos coincidentes tienen que ver especialmente con: 1. La disposicin de solicitar medidas cautelares a las que el juez debe despachar a slo pedido de la Autoridad de Aplicacin, sin analizar la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, as como la urgencia de la medida: 2. La inapelabilidad de la sentencia en juicio de ejecucin fiscal.3. La imprescriptibilidad del impuesto de sellos.4. La violacin clara y flagrante del derecho de defensa como consecuencia de lo expuesto.Las no coincidencias con el documento no son fundamentales y se trata de aspectos tcnicos-jurdicos, relacionados con la inadecuada adaptacin que se pretende de la Ley 11.683 a nuestro rgimen local, el que tiene vigencia y se aplica en un marco distinto, al carecer de vigencia efectiva en nuestra Provincia el funcionamiento de un Tribunal Fiscal independiente que implica una instancia de revisin con posibilidad de apelacin ante la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, como si ocurre a nivel nacional.- Y ello sin perjuicio de que ciertas normas nacionales son y fueron susceptibles de crticas y cuestionamientos permanentes y objeto de pronunciamientos en sede judicial.Entendemos, para concluir esta Introduccin, que con las modificaciones cuestionadas se violenta de manera grave garantas de rango constitucional y supra constitucional, lo que a no dudar, para el caso de no suspender su vigencia y analizar a fondo la mejor solucin que contemple tales derechos, eventualmente dar lugar al planteamiento de amparos colectivos, medidas cautelares de suspensin judicial y otras medidas que mas all del efecto jurdico que puedan perseguir, resiente el dilogo constructivo y las soluciones acordadas en el marco de la racionalidad que contemplen los derechos de todos, en beneficio de la Provincia y de la adecuada gobernabilidad de sus mltiples intereses.FUNDAMENTOS: Tratndose el presente de un borrador de trabajo, el mismo procurar ser lo mas sinttico posible y tratar de mostrar una ptica de encuadramiento de la problemtica desde el punto de vista de los hechos prcticos, la doctrina y la jurisprudencia aplicable al caso, lo que seguramente justificar la necesidad de la profundizacin del estudio.1. La Ley, la Constitucin, el Gobierno, son palabras vacas, si no se reducen a hechos por la mano del Juez, que en ltimo resultado, es quien los hace ser realidad o mentira ( J.B.AlberdiBases y Puntos de Partida). Sin duda que el punto fundamental del cuestionamiento que se formula, ms all de las eventuales modificaciones impositivas que tienen que ver con la poltica fiscal y su impacto en la economa y que no es motivo de este borrador de trabajo, es la modificacin al art.9 inc. 4 del CTP en cuanto dispone que la Aut. de Aplicacin podr deducir, determinada y confeccionada el acta de deuda, demanda de Embargo Preventivo o cualquier medida cautelar, sin mas recaudos, y el Juez DEBERA resolverla sin acreditacin de presupuesto alguno, no siendo aplicable el art. 218 del C.P.C.C.T. en cuanto a la verosimilitud del derecho y peligro en la demora.- A ello se agrega que el mismo artculo en la parte no modificada da facultad a la Aut. de Aplicacin de tener un plazo de 300 das hbiles judiciales para iniciar la demanda de ejecucin para recin caducar la medida, plazo suficientemente prolongado para tener inmovilizado parte del patrimonio de un supuesto deudor, el que seguramente deber recurrir a la va del amparo para tratar de solucionar su problema.Pretender decir que esta es una adaptacin de la Ley 11.683 es un flagrante equivocacin por cuanto dicha Ley en sus arts.92 y 111 trata dos supuestos diferentes, y no por ello no criticables, que en la

ley provincial cuestionada se refundieron en uno solo, a pesar de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que fulmin de inconstitucional a dicho art.92 ( y de alguna manera supone que lo podra hacer con el art.111).Es bueno transcribir parte de dicho fallo, ya citado por los presentantes de la nota del da 20 de Enero en autos AFIP c/INTERCORP S.R.L S/EJEC.FISCAL y que motivara que la AFIP emitiera la Resolucin 250/10 del 16.07.10 dando instrucciones a sus Agentes de solicitar las medidas cautelares al Juez que corresponda.El fallo de la Corte es de fecha 15.06.2010 y en sntesis, mas all del tema de la delegacin mencionada por las Instituciones presentantes dice: Descalific la facultad del Fisco de disponer y trabar unilateralmente medidas cautelaresembargo- contenidos en el art. 92 de la Ley 11.683, pues al otorgar facultades en forma unilateral sin esperar siquiera la conformidad del Juez, no se adecua al principio de divisin de poderes, y adems desconoce los mas elementales fundamentos del principio de la tutela efectiva y de la defensa en juicio consagrados en el art.18 de la CN como en los Pactos incorporados con tal jerarqua en el inc.22 de su art. 75.-( Fallos 333:935 .-Ver igualmente Fallos 247:646; 149:175 ; 179:337; 223:63; 232:254; 243:204 entre otros).La Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adm. Federal-Sala II, en los autos AFIPDGI 30004/10 (AG 46) c/ CONTI EXPREES S.R.L S/MEDIDA CAUTELAR AFIP, confirm la decisin del Juez de Primera Instancia desestimando la medida cautelar solicitada por el Fisco sobre la base de certificado de deuda presunta y dijo No obstante las facultades del Organismo recaudador otorgadas por el art. 111 , el Juez debe valorar la viabilidad de la medida cautelar, verificando la configuracin en cada caso de los requisitos propios de las medidas cautelares.Tampoco acredit peligro en la demora.- Cabe aclarar que en este caso el Fisco argument que el Juez debe acatar mecnicamente el art. 111 de la Ley 11.683 sin cumplir con los recaudos del Cod.Proc.C.C.Nac., de aplicacin supletoria.-. Por su parte alguna Doctrina Administrativa ha dicho: La calidad de Juez Administrativo que otorga la norma del derecho fiscal y tributario de manera alguna faculta al designado a emitir actos de naturaleza jurisdiccional, puesto que la actividad que la Administracin desarrolla no puede revestir tal carcter ( Diaz Sieiro-Veljamovich-Bergroth.Proc.Tributario, pag.101 y sig.) Cabe acotar Sr. Ministro que tales fallos fueron pronunciados en casos en que, por virtud de la operatividad de la Ley Nacional en cuanto al funcionamiento del Tribunal Fiscal, esta otorgando al contribuyente vas de acceso a una justicia independiente en distintas instancias, lo que no ocurre localmente en razn del no funcionamiento de dicho Tribunal.- Ello entre otras cosas implica que mientras la Nacin da opcin a la apelacin al TF y luego a la Cam. Contencioso Adm., en sede provincial el acto administrativo de quien hace las veces de Tribunal Fiscal, no independiente, otorga carcter definitivo al acto y manda al contribuyente a reclamar ante la Justicia por la va y forma que estime conveniente.- As las cosas, la prudencia, el debido proceso y el derecho de defensa se encuentran seriamente comprometidos.2. En cuanto a la inapelabilidad de la sentencia en el juicio de ejecucin fiscal sumado al solve et repete, pone al contribuyente en situacin sumamente desventajosa y con sus derechos constitucionales conculcados, no solo el de propiedad sino el de la doble instancia claramente reconocido por nuestra CSJN (Fallos 320:2451) sino por los Convenios Internacionales a saber: art.8.2.h del Pacto de San Jos de Costa Rica; XVIII de la Declaracin de Derechos y Deberes del Hombre; art.11 de la Declaracin de Derechos Humanos; art.14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.3. Imprescriptibilidad del Impuesto de Sellos: Ms all de legislar sobre materias de competencia del Poder Legislativo Nacional por ser materia propia de los Cdigos de Fondo, resulta de absoluta falta de seguridad jurdica la inclusin de la modificacin, no contemplada en la Ley Nacional, del

comienzo de la prescripcin a partir de la toma de conocimiento por la Autoridad de Aplicacin.-Ello torna imprescriptible el impuesto.-

Comentarios sobre la interpretacin en el Cdigo reformado de los trminos de prescripcin en el Impuesto de Sellos Pretender justificar que en el caso de impuesto de sellos la prescripcin empieza a correr a partir de la fecha en que la Autoridad de Aplicacin toma conocimiento de la existencia del instrumento sujeto a tributacin, basado en lo dispuesto por el art. 3980 del Cdigo Civil, es realmente inadmisible pues nada tiene que ver una cosa con la otra. El omitir el sellado de un instrumento no puede asimilarse a impedimento temporal en el ejercicio de una accin por parte del acreedor, puesto que en modo alguno se impide sino que se OCULTA, lo cual en realidad entrara en lo que sera un acto del derecho penal .- No se impide por omisin, toda vez que existiendo impedimento, ste se exterioriza, dando al impedido la facultad de requerir la remocin del impedimento, siendo lgico que en tal caso el tiempo transcurrido hasta la dicha remocin, el curso de la prescripcin est suspendido. Como se puede ver en los arts. del Cdigo Penal, la extincin de la accin penal, asimilable a la ocultacin del acto que debi tributar, empieza a correr a partir de la media noche en que se comete el delito y hasta un tiempo determinado. En el caso de la modificacin al Cdigo Tributario, se establece la imprescriptibilidad del impuesto con serios compromisos de la seguridad jurdica. El art.3980 no tiene aplicacin en el caso bajo ningn punto de vista y pretender ello resulta una temeridad. Artculos pertinentes del Cdigo Civil Art. 3.947. Los derechos reales y personales se adquieren y se pierden por la prescripcin. La prescripcin es un medio de adquirir un derecho, o de libertarse de una obligacin por el transcurso del tiempo. Art. 3.980. Cuando por razn de dificultades o imposibilidad de hecho, se hubiere impedido temporalmente el ejercicio de una accin, los jueces estn autorizados a liberar al acreedor, o al propietario, de las consecuencias de la prescripcin cumplida durante el impedimento, si despus de su cesacin el acreedor o propietario hubiese hecho valer sus derechos en el trmino de tres meses.Si el acreedor no hubiere deducido la demanda interruptiva de la prescripcin por maniobras dolosas del deudor, tendientes a postergar aqulla, los jueces podrn aplicar lo dispuesto en este artculo. (Artculo sustituido por art. 1 de la Ley N 17.711 B.O. 26/4/1968. Vigencia: a partir del 1 de julio de 1968.) Artculos pertinentes del Cdigo Penal ARTICULO 62.- La accin penal se prescribir durante el tiempo fijado a continuacin: 1. A los quince aos, cuando se tratare de delitos cuya pena fuere la de reclusin o prisin perpetua; 2. Despus de transcurrido el mximo de duracin de la pena sealada para el delito, si se tratare de hechos reprimidos con reclusin o prisin, no pudiendo, en ningn caso, el trmino de la prescripcin exceder de doce aos ni bajar de dos aos; 3. A los cinco aos, cuando se tratare de un hecho reprimido nicamente con inhabilitacin perpetua; 4. Al ao, cuando se tratare de un hecho reprimido nicamente con inhabilitacin temporal; 5. A los dos aos, cuando se tratare de hechos reprimidos con multa.

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