CONTRATO DE GESTO E MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA - parte 1

Gustavo Justino de Oliveira

Doutor em Direito do Estado pela USP. Professor em Cursos de Especializao em Direito da FGV-SP, da FGV-RJ e do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar (Curitiba-PR). Advogado e Consultor em Direito Pblico.

Precisamos de uma renovao gerencial de nossas Administraes Pblicas tanto quanto de uma renovao paralela e coerente de seu Direito. Ambos os processos devem avanar conjuntamente e mantendo um dilogo permanente, pois respondem s exigncias constitucionais igualmente indispensveis do Estado Democrtico e Social de Direito e dos princpios de eficcia e eficincia. (Joan PRATS I CATAL, Direito e gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a crise e renovao dos respectivos paradigmas, 1996. p. 29.).

SUMRIO: 1. INTRODUO. 2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA. 2.1 Reforma de Estado e Reforma Administrativa. 2.2 Reformar e Modernizar: Significado e Alcance das Aes de Transformao Administrativa. 2.3 Uma Experincia Recente: a Reforma da Administrao Pblica em Portugal (2003). 2.4 Tendncia do Estado Contemporneo: a Poltica de Modernizao Administrativa. 3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O 8 o DO ART. 37. 3.1 Contrato de Gesto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995). 3.2 A Matriz Constitucional do Contrato de Gesto: uma Inovao da EC n. 19/98. 3.3 O Contrato de Gesto de Base Constitucional: Proposta de Definio.

1. INTRODUO A Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998 constitucionalizou o contrato de gesto no Brasil, inserindo o 8o no art. 37 do Texto Original, cujo preceito tem a seguinte redao: a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os

2 controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal. (g.n.) Entretanto, cabe esclarecer que a experincia brasileira com a utilizao do contrato de gesto pela Administrao Pblica teve incio com a edio do Decreto n. 137, de 27 de maio de 1991 o qual, instituindo o Programa de Gesto das Empresas Estatais-PGE, estabelecia em seu art. 8 que as empresas estatais podero submeter ao CCE [Comit de Controle das Empresas Estatais] propostas de contratos individuais de gesto, no mbito do PGE, objetivando o aumento de sua eficincia e competitividade.1 (g.n.) Com base nessa estipulao normativa, foram firmados contratos de gesto com a Companhia Vale do Rio Doce (1992-1996) e a Petrobrs (1994-1997). Considerada somente a esfera federal, ao diploma legislativo aludido seguiram-se diversas previses referentes a contratos de gesto a serem firmados (i) com os Servios Sociais Autnomos (p. ex. Associao das Pioneiras Sociais; Lei federal n. 8.246, de 22 de outubro de 1991), (ii) com as Agncias Reguladoras (p. ex. Lei federal n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996; Agncia Nacional de Energia Eltrica-ANEEL), (iii) com as Organizaes Sociais (Lei federal n. 9.637, de 15 de maio de 1998), (iv) com as Agncias Executivas (Lei federal n. 9.649, de 27 de maio de 1998; arts. 51 e 52) e (v) com determinados rgos Administrativos (Lei federal n. 9.724, de 1o de dezembro de 1998; Organizaes Militares Prestadoras de Servios da Marinha -OMPS). Embora o emprego desse acordo administrativo organizatrio e colaborativo2 no tenha ainda recebido a devida ateno da doutrina ptria e alcanado a merecida projeo na Administrao Pblica federal, renova-se atualmente o interesse pelo contrato de gesto no quadro nacional. que Estados como Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina recentemente editaram leis e decretos tendentes a servir de base para processos de reforma e modernizao de suas Administraes Pblicas, os quais acabaram contemplando o contrato de gesto como poderoso recurso de ndole gerencial. O presente artigo insere-se nesse contexto, e tem por finalidade examinar o contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa. Por razes editoriais, subdividiu-se o trabalho em questo em duas partes.
O Decreto n. 3.735, de 24 de janeiro de 2001, revogando o Decreto n. 137/91, estipulou no inc. VI do art. 1 incumbir ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto a aprovao dos pleitos de empresas estatais federais, encaminhados pelos respectivos Ministrios supervisores que tenham por objeto o contrato de gesto a que se refere o caput do art. 47 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 2 Nesta oportunidade no ser apreciada a temtica atinente natureza jurdica do contrato de gesto. O tema foi enfrentado na tese de doutoramento intitulada "O contrato de gesto na Administrao Pblica brasileira", apresentada e defendida pelo autor em maio de 2005 na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, sob a orientao da Profa. Dra. Odete MEDAUAR. Sem prejuzo disso, cumpre registrar que no sistema administrativo brasileiro, o contrato de gesto tem natureza jurdica de acordo administrativo, visando basicamente a disciplinar relaes entre rgos e entidades administrativas ou entre a Administrao pblica e organizaes privadas sem fins lucrativos, cujo objeto o desenvolvimento programado de uma atividade administrativa sob um regime de cooperao ou de colaborao entre os envolvidos, a partir de bases previamente negociadas, podendo o ordenamento jurdico conferir efeitos vinculantes aos compromissos eventualmente firmados.
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3 A primeira parte - ora apresentada - expe aspectos introdutrios do contrato de gesto, notadamente luz do fenmeno da modernizao da Administrao pblica, focando a anlise na tratativa do instituto na Constituio Brasileira de 1988, ps EC n. 19/98. A segunda parte centraliza o enfrentamento do contrato de gesto como um dos instrumentos contemporneos de modernizao administrativa, apresentando algumas consideraes finais sobre a temtica exposta. 2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA 2.1 Reforma de Estado e Reforma Administrativa Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado, representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estruturas, organizao, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administrao Pblica, com a finalidade de melhor capacit-la para servir aos fins do Estado e aos interesses da sociedade. Para Diogo Freitas do AMARAL trata-se de um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro, mais coerente com os princpios que a regem.3 Enfatiza Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO que uma reforma administrativa deve anteceder s demais reformas que integram o panorama da Reforma de Estado, e constitui-se na mais importante delas, pois passa a ser o mais decisivo instrumento para levar a cabo todos os demais aspectos da reforma de Estado.4 A generalizao das causas da transformao e a similitude dos problemas enfrentados pelos pases desenvolvidos foram fatores preponderantes no alastramento do fenmeno reformador do Estado e, por extenso, das reformas da Administrao Pblica. No entanto, ao contrrio do que poder-se-ia supor, tais semelhanas no motivaram o surgimento e a adoo de solues homogneas. Tal assertiva no implica desconsiderar as inovaes advindas dos movimentos reformadores e modernizadores ocorridos em outros pases, pois efetivamente h um mnimo denominador comum no que tange s transformaes ocorridas a partir dos recentes Programas de Reforma e Modernizao de Estado e da Administrao Pblica. Manuel VILLORIA MENDIETA elenca propostas de promoo de um ajuste fiscal para a eliminao do dficit pblico; privatizaes e desregulamentaes; busca da qualidade na prestao dos servios pblicos com
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2. ed. 5. reimp. Coimbra: Almedina, 2001. v. 1, p. 199. 4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamentos sobre a reforma administrativa. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 17. O autor vislumbra cinco linhas de transformao que permeariam a cruzada por uma nova configurao da Administrao Pblica: (i) passar dos modelos tutelares [de Estado] aos instrumentais; (ii) dos modelos burocrticos aos gerenciais; (iii) dos modelos processualizados aos de resultados; (iv) dos modelos voltados s eficcia aos voltados eficincia; e (v) dos modelos que acentuam a tica intencional queles que destacam a tica de resultados (Ibid., p. 18.).
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4 a inevitvel orientao ao cliente; desconcentrao e descentralizao; maior participao das organizaes no-governamentais na gesto dos servios; tentativas de reduo do hiperpositivismo jurdico; criao de instrumentos de combate corrupo.5 Odete MEDAUAR lista maior sensibilidade quanto aos direitos dos cidados, que implica valorizao do cidado; identificao e aplicao de ndices de qualidade, de padres de produtividade e avaliao da satisfao dos usurios de servios pblicos; quebra total ou parcial de monoplios; regulao de setores privatizados e de atividades sensveis, sobretudo mediante agncias reguladoras ou autoridades independentes; estmulo concorrncia nos servios pblicos; ampliao das parcerias pblico-privado; forte descentralizao; simplificao de procedimentos; deslegificao, entendida como maior atribuio de poder normativo cpula do Poder Executivo, a agncias reguladoras ou ainda a entes locais e ao prprio setor a ser regulado (auto-regulao total ou parcial); controle de gesto e incentivo participao dos cidados isolados ou associados na tomada de decises.6 2.2 Reformar e Modernizar: Significado e Alcance das Aes de Transformao Administrativa Entretanto, se o tema a ser enfrentado a Reforma de Estado, mais do que sistematizar as transformaes ocorridas mundialmente ou ainda em curso, importa perquirir acerca do sentido e alcance das aes de reformar e modernizar. Somente assim torna-se possvel estabelecer e imprimir nova forma, contedo e direo atuao estatal contempornea. Reformar traduz-se em aes que visam precipuamente alterar uma forma existente, a ela conferindo novas linhas. Certamente a finalidade da modificao tende ao aprimoramento do objeto; sua reconstruo ou restaurao. E se o intuito obter a melhor forma possvel, parece lgico que reformar no significa somente corrigir imperfeies. Importa em retificar ou suprimir os erros detectados, excluindo tudo aquilo que for desprovido de serventia ou revelar-se anacrnico, porm conservando as caractersticas e qualidades fundamentais do objeto. De outro lado, a intensidade dessas alteraes depender, com efeito, da utilidade que se pretende dar quele objeto. Assim, ao fim do processo a que foi submetido, de esperar-se que o mesmo esteja mais funcional, ou seja, demonstre maior aptido para cumprir com as tarefas a ele inerentes e com outras que porventura lhe sejam cometidas ao cabo das transformaes sofridas. E o alcance da reforma poder desencadear to-somente modificaes de cunho estrutural; ou essas, acrescidas de modificaes de fundo ou de contedo. V-se, assim, que a dinmica da reforma do Estado constitui-se em um fenmeno transformador de grandes propores e amplitude, receptor do influxo
VILLORIA MENDIETA, Manuel. La modernizacin de la administracin como instrumento al servicio de la democracia. Madrid: Inap, 1996. p. 17. 6 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: RT, 2003. p. 133-134.
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5 de demandas, pleitos, reivindicaes e proposies de toda ordem, com predomnio daqueles de natureza poltico-ideolgica, o que por si s o torna extremamente intrigante e desafiador.7 Por seu turno, modernizar tambm sugere mudanas, porm mudanas direcionadas a provocar um conjunto de adaptaes de uma dada realidade aos novos tempos. Da ao modernizante no decorre, obrigatoriamente, alteraes de grande monta, alteraes profundas, manifestando-se por meio de intervenes mais pontuais, que tm por fim promover constantes ajustes em uma estrutura prvia (a qual ainda denota alguma utilidade), em face do transcurso do tempo e da evoluo de tudo o que integra o cenrio no qual o objeto a ser modernizado encontra-se inserido. A dinmica modernizante do Estado , em princpio, menos complexa que a reformadora, e dela acaba fazendo parte. Isso ocorre porque modernizao expressa a busca por novas formas e modelos de gesto das tarefas hodiernamente levadas a cabo por rgos e entidades, justamente para otimizar sua execuo, tornando-a mais eficaz, eficiente e efetiva. Embora marcantes em significado, reforma e modernizao so termos usual e indistintamente empregados para refletir o processo de transformao do Estado e da Administrao Pblica na atualidade. No entanto, parece evidente que o termo reforma findou prevalecendo. Apesar disso, h de ser esclarecido que Reforma de Estado pretende traduzir uma intensa e enrgica interveno nas estruturas e modo de funcionamento estatais, principalmente em virtude das especiais razes que comumente determinam sua instaurao. um fenmeno impregnado de nuances e matizes em razo dos diferentes fundamentos polticos e ideolgicos que lhe servem de base. E as transformaes dela resultantes tm o condo de inaugurar um novo e original marco legal-institucional no pas em que eclode, distinto daquele que vigorava no momento imediatamente anterior ao irrompimento do fenmeno reformador. provvel que nesse ponto resida uma diferena entre os fenmenos reformador e modernizador. Se reformar representa um processo gerador de novas bases, fundamentos e tarefas para o Estado, espera-se que tal processo atinja tal objetivo e esgote-se, o que necessariamente torna a Reforma do Estado, alm de excepcional, justificado, circunstancial e prospectivo, um acontecimento datado, e no permanente ou incessante. O que deve ter perenidade o processo de modernizao do Estado, tal qual foi acima descrito. Inclusive, seria correto afirmar que todo processo de reforma deveria dotar o
Para Fernando Henrique CARDOSO, a complexidade da reforma do Estado dupla. De um lado, apresenta-se o desafio de entender com preciso a tarefa, definir os passos a serem dados, partindo no apenas de uma anlise terica abstrata, mas de uma correta insero dessa anlise no contexto histrico brasileiro. Mas isso no suficiente. A questo complexa tambm pelo lado poltico. Nenhuma reforma desse tipo pode ter xito se no estiver lastreada na articulao de maiorias polticas estveis, capazes de assegurar a execuo consistente das mudanas e, o que talvez mais difcil, capazes de promover a transformao de toda uma cultura bucrocrtica sedimentada ao longo do tempo (CARDOSO, Fernando Henrique. Prefcio. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: Enap, 1998. p. 7-9. p. 7.).
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6 Estado de mecanismos e instrumentos suficientes para garantir um permanente processo de ajustes e adaptaes de sua organizao e funes aos novos tempos, tornando dispensvel a instituio de peridicas reformas para cumprir tal desiderato.8 Aqui jaz, portanto, o motivo pelo qual muitos dos fenmenos intitulados Reforma do Estado nada tm de reformadores, pois constituem-se em autnticos movimentos de modernizao da Administrao Pblica, sem provocar profundas modificaes no marco institucional-legal do Estado.9 Finalmente, um importante ponto a ser destacado que tanto as propostas formuladas no bojo desses processos (p. ex. novos modelos de gesto pblica e formas de organizao das entidades componentes da Administrao Pblica), quanto os instrumentos e ferramentas utilizados para viabiliz-las devem ser pensados, forjados e conformados a partir do sistema jurdico-administrativo10 de cada pas. Por via de conseqncia, a exata apreenso e correta interpretao dessas inovaes operadas nos planos jurdico, institucional, organizacional e de gesto ho de ser realizadas frente ao conjunto de regras, princpios e valores que compem tais sistemas jurdicos. 2.3 Uma Experincia Recente: a Reforma da Administrao Pblica em Portugal (2003) No contexto internacional, cumpre apontar que a experincia portuguesa com o fenmeno transformador do Estado uma das mais recentes, e ainda encontra-se em curso. Em junho de 2003, o Primeiro-Ministro Jos Manuel Duro Barroso apresentou ao pas as Linhas de orientao para a reforma da Administrao pblica.11 Em 10 de julho do mesmo ano, tais linhas diretivas foram aprovadas por meio da Resoluo do Conselho de Ministros n. 95/2003.
BRESSER PEREIRA alude a um permanente processo de reforma, pois o Estado no possuiria um sistema automtico de correo - mesmo que imperfeito - do tipo que existe com relao ao mercado. A administrao das organizaes burocrticas dentre as quais o Estado a mais importante um processo que necessita de constantes correes de curso, que necessita estar em permanente reforma (BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: 34, 1996. p. 65.). 9 Bem por isso Luis Fernando DUQUE POBLETE defende que a idia central da reforma do Estado adequar as instituies pblicas com o fim de implementar programas radicalmente diferentes dos que existiam antes da mudana poltica ocorrida (DUQUE POBLETE, Luis Fernando. Reforma Administrativa. Revista de Administrao Pblica, So Paulo, v. 31, n. 3, p. 133-188, mai./jun. 1997. p. 139.). Ainda para o autor, Reforma do Estado consiste na relativamente drstica adequao das estruturas e funes do sistema poltico, com a finalidade de cumprir a idia de pas de uma nova elite poltica que conquistou o poder por revoluo, golpe de Estado ou uma significante maioria eleitoral (Id.). 10 Norberto BOBBIO assinala que o termo sistema um daqueles termos de muitos significados, que cada um usa conforme suas prprias convenincias. E embora apresente trs significados do vocbulo, enfatiza aquele segundo o qual o ordenamento jurdico seria um sistema porque no podem coexistir nele normas incompatveis (BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10. ed. Braslia: UNB, 1999. p. 76-80.). 11 As informaes sobre a Reforma em Portugal foram extradas do site <http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC15/Ministerios/MF/C
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7 No aludido ato normativo consta que a reforma da Administrao Pblica tem sido unanimemente perspectivada, ao longo dos ltimos anos, como uma exigncia indispensvel ao desenvolvimento scio-econmico, devendo constituirse como vector de competitividade e dinamismo numa sociedade moderna, bem como influenciar, directa ou indirectamente, muitas outras reformas sectoriais, a propor ou em curso, das quais o Pas tambm carece, pelo que constituir a grande prioridade da aco reformadora do Governo. Tal reforma tem como objetivos gerais (i) prestigiar a misso da Administrao Pblica e os seus agentes na busca da exigncia e da excelncia; (ii) delimitar as funes que o Estado deve assumir diretamente daquelas que, com vantagem para o cidado, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente; (iii) promover a modernizao dos organismos, qualificando e estimulando os funcionrios, inovando processos e introduzindo novas prticas de gesto; (iv) introduzir uma nova idia de avaliao dos desempenhos, seja dos servios, seja dos funcionrios; (v) apostar na formao e na valorizao dos funcionrios pblicos. Tais objetivos devero ser concretizados a partir de trs eixos fundamentais, a saber (a) organizao do Estado e da Administrao; (b) liderana e responsabilidade, e (c) mrito e qualificao. Entre as aes elencadas para atingir tais objetivos, destacam-se (i) a busca pela identificao e diferenciao das funes essenciais, que s ao Estado compete desenvolver e assegurar, das funes acessrias, que podem ser prestadas por outras entidades, e ainda das funes que deixaram de ter sentido til, (ii) a edio de um novo quadro legal para a organizao administrativa, que dever traduzir-se na reduo dos nveis hierrquicos, na promoo da desburocratizao dos circuitos de deciso, na melhoria dos processos, na colaborao entre servios, na partilha de conhecimentos e numa correta gesto da informao, de acordo com as seguintes linhas de atuao; e (iii) no mbito da liderana e da responsabilidade dever promover-se a reviso do Estatuto dos Dirigentes da Administrao Pblica, a partir dos princpios da moderna gesto pblica, designadamente na capacidade de liderana, na definio de responsabilidades e funes a cada nvel hierrquico e nos mecanismos de prestao de contas e avaliao de resultados. 2.4 Tendncia do Estado Contemporneo: a Poltica de Modernizao Administrativa pertinente ressaltar que nesse cenrio transformador, os pases vm encontrando obstculos institucionais muito similares para a implementao de suas reformas de Estado. Luc ROUBAN e Jacques ZILLER asseveram que no transcurso das reformas, descentralizao das responsabilidades foi oposta a centralizao dos procedimentos financeiros; vontade de determinar com mais clareza as
omunicacao/Outros_Documentos/20030624_MEF_Linhas_Reforma_AP.htm>. Acesso em 20 abr. 2004.

8 competncias das funes, opem-se a fragmentao dos nveis de deciso e a multiplicao dos atores administrativos; vontade de tornar impessoal o fornecimento de bens e servios pblicos ope-se uma politizao crescente da funo pblica, cada vez mais chamada a defender as opes governamentais e desenvolver polticas pblicas prioritrias.12 De qualquer modo, a tnica mundial dos processos de transformao do Estado contemporneo parece ser a institucionalizao de uma poltica de modernizao da gesto pblica, referida por Odete MEDAUAR como reforma administrativa por aes contnuas.13 Tal estratgia teria por foco principal consolidar e aprofundar os programas e aes reestruturantes, nas quais os pases decidiram engajar-se nas ltimas duas ou trs dcadas. Com efeito, porque dotada de perenidade, a elaborao de uma poltica estatal de modernizao mais condizente com o que a sociedade contempornea espera do Estado: atualizao constante frente s demandas sociais, promoo dos necessrios ajustes e afastamento de indesejveis distores em sua estrutura e funcionamento, gerando, por meio de suas aes, intervenes e regulaes, melhores e maiores benefcios populao. Um tema incandescente no direito pblico mundial, muitas vezes inserido nos movimentos reformadores e modernizadores do Estado, o atinente ao emprego em larga escala de mtodos e tcnicas negociais ou contratualizadas no campo das atividades perpetradas pelos rgos e entidades pblicas. Tais atividades podem envolver unicamente a participao de rgos e entidades pblicas, como tambm contemplar a sua interao com organizaes dotadas de finalidade lucrativa (setor privado) ou destitudas de finalidade lucrativa (terceiro setor). Joan PRATS I CATAL alude a uma mudana paradigmtica do direito administrativo, a partir (i) do desenvolvimento de teorias e tcnicas de construo e gesto de redes interorganizativas, (ii) do incremento do interesse pelas relaes interadministrativas, (iii) do manejo da gesto pblica sob a orientao de diferentes formas convencionais ou participativas, distintas do ato administrativo tradicional, e (iv) do desenvolvimento do posicionamento jurdico do cidado perante os servios pblicos a serem prestados.14 Aqui insere-se a discusso acerca do contrato de gesto, a qual ser a seguir desenvolvida. 3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O 8o DO ART. 37 3.1 Contrato de Gesto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995)

ROUBAN, Luc; ZILLER, Jacques. ROUBAN, Luc; ZILLER, Jacques. De la modernisation de ladministration a la rforme de ltat. Revue franaise dadministration publique, Paris, n. 75, p. 345-354, juil./sept. 1995. p. 350. 13 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed., 2003. p. 134. 14 PRATS I CATAL, Joan. Direito e gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a crise e renovao dos respectivos paradigmas. Revista do Servio Pblico, Brasilia, a. 47, v. 120, n. 2, p. 23- 46. mai./ago. 1996. p. 40.

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9 Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO ressalta que no contexto da reforma do Estado e da modernizao da Administrao Pblica, entre as inmeras propostas engendradas deve-se destacar a necessidade de adotar novas metodologias administrativas que possibilitem uma gesto mais rpida, econmica e transparente, como o caso (...) da administrao por objetivos.15 (g.n.) E prossegue o autor:
Tornou-se necessrio criar condies organizativas e funcionais para que o Estado recupere um mnimo aceitvel de eficcia, notadamente no campo da administrao pblica, e principalmente naquelas atividades em que sua atuao, por lhe ser prpria, insubstituvel e indelegvel. Por outro lado, deve-se estimular a participao da sociedade, em tudo o que seja possvel, para a boa realizao dos cometimentos do Estado; isso no significa a recesso do princpio da autoridade mas o seu temperamento com o princpio da participao, introduzindo ou estimulando as 16 modalidades consensuais de emprego do poder administrativo pblico. [g.n.]

No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - encarado como o documento oficial que contm as principais informaes e orientaes sobre a Reforma Administrativa brasileira iniciada em 1995 - existem diversas menes ao contrato de gesto. Entretanto, em nenhuma delas apontava-se para a necessidade de que sua implementao - para os termos pretendidos pela cpula reformadora - ocorresse pela via da expressa previso no Texto Constitucional. Eis as referncias ao instituto ora em exame no documento assinalado:
6 Objetivos ... 6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas: - Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias 17 autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos 18 (indicadores de desempenho) previamente acordados; ... [sem grifo no original] 6.4 Objetivos para os Servios no-exclusivos: - Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e 19 assim ter direito a dotao oramentria; ... [sem grifo no original] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Administrao privada temporria de carter interventivo em banco estadual negociada consensualmente com o Banco Central: implicaes da lei n. 8.666/93. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, a. 12, n. 4, p. 178- 188, abr. 1996. p. 183. 16 Ibid., p.183-184. 17 Tais agncias autnomas foram posteriormente denominadas agncias executivas, qualificao instituda pelos artigos 48 e 49 da Medida Provisria n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997, a qual foi posteriormente convertida na Lei federal n. 9.649/98. 18 BRASIL. Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995. p. 57. 19 Ibid., p. 58.
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6.5 Objetivos para a Produo para o Mercado ... 20 - Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas. ... [sem grifo no original] 8. Projetos ... 8.1.3 Organizaes Sociais e Publicizao ... Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com 21 esse poder, e assim ter direito a dotao oramentria. [sem grifo no original] ... 8.2.2 Indicadores de Desempenho Este projeto, essencial para a implementao das agncias autnomas e das organizaes sociais, ter de ser realizado em parceria pelo MARE com o Ministrio do Planejamento e Oramento, implicar um esforo sistemtico e amplo para definir indicadores de desempenho quantitativos para as atividades exclusivas do Estado. Estes indicadores, somados mais adiante definio de um oramento global, sero a base para a celebrao de contrato de gesto entre o dirigente da entidade e o respectivo ministro. E a partir do contrato de gesto ser possvel implantar um modelo de 22 administrao pblica gerencial. ... [sem grifo no original]

Em consonncia com o objetivo maior de implantao de um modelo gerencialista na Administrao pblica brasileira, a idia central era, de um lado, utilizar o contrato de gesto como um instrumento de ligao entre o denominado Ncleo Estratgico e os demais setores do aparelho do Estado,23 quais sejam, (i) setor de atividades exclusivas, (ii) setor de servios noexclusivos e (iii) setor de produo para o mercado. Assim, por meio do contrato de gesto visava-se imprimir a contratualizao das relaes do Estado, seja (i) com suas entidades descentralizadas (agncias executivas e empresas estatais), seja (ii) com as entidades privadas - portanto externas ao aparelho do Estado - qualificadas como organizaes sociais. De outro lado, alm da assinalada contratualizao das relaes buscava-se, por meio do contrato de gesto, instaurar a denominada contratualizao dos controles a cargo do Estado, com foco no controle de resultados, uma das caractersticas tidas como das mais relevantes no contexto do modelo gerencialista sugerido pela equipe reformadora. Contudo, convm ressaltar que a previso do instituto como uma forma de alcanar os fins acima aludidos - contratualizao das relaes e contratualizao do controle, com nfase nos resultados - deu-se pela edio

Ibid., p. 59. Ibid., p. 74. 22 Ibid., p. 76. 23 Cf. RAMOS, Marcelo de Matos. Contratos de gesto: instrumento de ligao entre os setores do aparelho do Estado. In: PETRUCCI, Vera; Schwarz (Orgs). Administrao pblica gerencial: a reforma de 1995: ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo XXI. Braslia: ENAP, 1999. p. 197-220.
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11 de distintas Medidas Provisrias,24 convertidas nas Leis federais n. 9.637/98 e 9.649/98, em momentos anteriores prpria promulgao da EC n. 19/98. Vale ainda enfatizar que na Exposio de Motivos Interministerial n. 49/95 - parte integrante da Mensagem Presidencial n. 866/95 que originalmente encaminhou a Proposta de Emenda Constitucional da Reforma Administrativa ao Congresso Nacional - consta como um dos resultados esperados da reforma administrativa incorporar a dimenso da eficincia na administrao pblica: o aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios na forma de prestao de servio sociedade com os recursos disponveis, em respeito ao contribuinte.25 Outro resultado seria romper com formatos jurdicos e institucionais rgidos e uniformizadores: a reforma constitucional permitir a implantao de um novo desenho estrutural na Administrao Pblica brasileira que contemplar a diferenciao e a inovao no tratamento de estruturas, formas jurdicas e mtodos de gesto e de controle ....26 3.2 A Matriz Constitucional do Contrato de Gesto: uma Inovao da EC n. 19/98 Estabelecidas essas premissas, cumpre afirmar que o preceito insculpido no 8o do art. 37 da Constituio de 1988 - doravante denominado matriz constitucional do contrato de gesto - no abriga todas as funes a ele cometidas pelo nosso ordenamento. A rigor, a EC n. 19/98 no instituiu o contrato de gesto no sistema administrativo brasileiro, e sim o constitucionalizou, a ele conferindo contornos e funes especficas, e dependentes de densificao infraconstitucional (... cabendo lei dispor sobre: ...). que em nosso sistema, antes mesmo da previso constitucional do 8 do art. 37, predominava a diversidade da disciplina jurdica do contrato de gesto. Assim, resta claro que a unidade terminolgica adotada pelo legislador ptrio no uma decorrncia da unidade de disciplina jurdica do instituto. Tampouco resultado da uniformidade de funes a ele reservadas em nosso ordenamento.27 Em verdade, a terminologia unvoca constitui-se em um complicador para o exame do instituto, pois a locuo contrato de gesto utilizada para representar relaes e situaes distintas entre si. Por tais razes, no caso brasileiro o mais correto referir-se a contratos de gesto. Sem prejuzo disso, parece que a inteno do constituinte reformador foi a de salientar e disseminar, por meio da criao de um novo instituto jurdico, uma
Respectivamente Medida Provisria n. 1.591, de 09 de outubro de 1997 e Medida Provisria n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997. 25 Dirio do Senado Federal, 02. dez. 1997, p. 26.481. 26 Id. 27 Leila CUELLAR pondera que no existe um conceito legal genrico e nico para identificar o que se pretende abranger sob o nome contrao de gesto. (...) O que h, ento, so definies casusticas, estabelecidas nos textos legais em que se prev a celebrao de contrato de gesto e para fins especficos de cada caso. ... (CUELLAR, Leila. Os novos servios sociais autnomos: exame de um caso. In: BOCKMANN, Egon; CUELLAR, Leila. Estudos de direito econmico. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 279-329. p. 298.).
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12 nova forma de desempenhar as atividades administrativas, sobretudo sob o ponto de vista interno da organizao administrativa. Nessa nova forma de administrar h o predomnio de tcnicas dialgicas, que necessariamente colocam em relevo as funes de interao e negociao entre rgos e entidades administrativas, as quais visam estipular uma programao das aes a serem desenvolvidas, com o intuito de permitir uma melhor avaliao do desempenho e controle dos resultados oriundos dessas aes. Os contratos de gesto de compleio brasileira so acordos administrativos, os quais no se distiguem sob o ponto de vista estrutural, uma vez que demandam todos o encontro de ao menos duas declaraes de vontade para a sua formao. So vontades declaradas buscando atingir a um fim comum, expressando originalmente a idia de cooperao e colaborao de interesses, e no a de contraposio, tpica da qualificao do acordo como um contrato. 3.3 O Contrato de Gesto de Base Constitucional: Proposta de Definio Tecidas essas consideraes, o contrato de gesto de base constitucional pode ser definido como um instrumento originrio da administrao por objetivos, por meio do qual so ampliadas as autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao pblica, com a estipulao de metas de desempenho e fixao negociada de resultados, os quais devero ser atingidos a partir da execuo de uma srie programada de atos (programao derivada), cuja finalidade conferir efetividade a planos, programas e polticas pblicas (programao originria), promovendo assim a eficincia28 na gesto pblica. Na segunda parte do presente artigo, a ser publicada no prximo nmero deste peridico, sero evidenciadas, a partir do Texto Constitucional e da experincia brasileira, algumas das principais funes atinentes ao contrato de gesto em nosso sistema, seguidas das concluses finais e da bibliografia.

Embora atrelada temtica ora enfrentada, a discusso acerca da noo jurdica da eficincia escapa dos limites originalmente traados para o desenvolvimento deste trabalho. Sem prejuzo disso, concorda-se com Paulo MODESTO para quem a eficincia enquanto princpio jurdico da Administrao Pblica traduz "a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico" (MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Revista do servio pblico, Braslia, a. 51, n. 2, p. 107-119, abr./jun. 2000 p. 116.).

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