Os Impactos China India Russia

Economia Poltica Internacional
Anlise estratgica
ISSN 1808-298X n. 7 - outubro a dezembro/2005
Publicao trimestral
BRIC
Instituto de Economia
Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais - CERI Campinas - So Paulo
Diretor do Instituto de Economia da UNICAMP
Prof. Dr. Marcio Percival Alves Pinto

Diretor Executivo do CERI
Prof. Dr. Jos Carlos de Souza Braga
Professores
Ana Lcia Gonalves da Silva Antonio Carlos Macedo e Silva Fernando Nogueira da Costa Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira Jos Pedro Macarini Jos Rubens Dria Porto Luciano Galvo Coutinho Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Mrcio Wohlers de Almeida Marcos Antonio Macedo Cintra Maria Alejandra Caporale Madi Mariano Francisco Laplane Mrio Ferreira Presser Nelson Prado Alves Pinto Pedro Paulo Zahluth Bastos Rinaldo Barcia Fonseca Rogrio Pereira de Andrade Simone Silva de Deos Wilson Cano
Secretaria do CERI
Helena Lopes da Silva Brigante
Projeto grfico-visual/Normalizao/Editorao eletrnica
Clia Maria Passarelli (Secretaria de Publicaes)
Unicamp Instituto de Economia Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais CERI Cidade Universitria Zeferino Vaz ! Caixa Postal 6135 " (019) 3788.5731 # (019) 3289.1512 $ ceri@eco.unicamp.br 13083-857 Campinas, So Paulo Brasil
n. 7 outubro a dezembro de 2005

ISSN 1808-298X
Publicao Trimestral do
Centro de Estudos de Relaes = Econmicas Internacionais - CERI
Instituto de Economia
SUMRIO
EDITORIAL
Os impactos da China, ndia e Rssia na Economia Mundial Marcos Antonio Macedo Cintra Adriana Nunes Ferreira ..................................................... 1 Mudanas estruturais e crise de liderana no Sistema Mundial Jos Lus Fiori .............................................................. 5 O novo regime cambial chins e a diplomacia do Yuan fraco Andr Moreira Cunha Andr Martins Biancareli ...................................... 12 China: uma insero externa diferenciada Luciana Acioly ............................................................. 24 Reformas econmicas na ndia: discurso e processo Sebastio Velasco ........................................................ 32 Questes em discusso sobre a Rssia de Putin Lenina Pomeranz................................................................ 44 Desequilbrios externos da economia espanhola Jos Gilberto Scandiucci Filho.......................................... 50 O Novo Acordo de Basilia e seus impactos no papel que as instituies financeiras desempenham nos ciclos econmicos Paulo Henrique Costa .................................................. 57 As negociaes em NAMA na OMC: impasses e desafios Mrio Ferreira Presser ...................................................... 64
EDITORIAL OS IMPACTOS DA CHINA, NDIA E RSSIA NA ECONOMIA MUNDIAL Marcos Antonio Macedo Cintra 1 Adriana Nunes Ferreira 1
As persistentes taxas de crescimento dos pases continentais conhecidos por Bric (Brasil, Rssia, ndia e China) tm despertado a curiosidade dos governos, dos pesquisadores e do pblico em geral (o Brasil em menor grau, evidentemente). Apreende-se uma grande demanda por fontes de informaes e por uma maior compreenso da dinmica dos processos de desenvolvimento desses pases. Busca-se, sobretudo, identificar os principais determinantes do desempenho exuberante da China, ndia e Rssia. Observa-se que, em maior ou menor grau, esses pases tm procurado implementar uma estratgia neomercantilista, a fim de aperfeioar seus parques tecnolgicos e integrar suas populaes. Eles adotam uma poltica de taxa de cmbio desvalorizada, mantendo a competitividade das suas exportaes, para obter saldos comerciais expressivos e acumular reservas. No final de 2004, a China detinha 38% das reservas internacionais dos pases em desenvolvimento; a ndia, 9% e; a Rssia, 7,1%.
____________
1 Professores do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Editorial Marcos Antonio Macedo Cintra / Adriana Nunes Ferreira ........................................................................................................................................................
Praticam tambm uma poltica monetria mais lassa, que favorece a expanso do crdito, da produo e do emprego domsticos, aproveitando o estmulo da demanda externa. A acumulao de reservas mediante saldos comerciais elevados e no-contratao de novas dvidas atende a demanda por liquidez em moeda forte e assegura a estabilidade da taxa de cmbio. Dessa forma, parece que a defesa da taxa de cmbio real, dos supervits em conta corrente e a acumulao de reservas elevadas tornaram-se cruciais num mundo de grande mobilidade de capitais e assimetria entre as moedas. Isso parece demonstrar que os Estados nacionais que aspiram a empreender projetos de desenvolvimento precisam reforar a independncia diante dos mercados financeiros internacionais. Entre os pases continentais da periferia do sistema econmico mundial, observa-se uma crescente aproximao entre a Rssia e a China, envolvendo posies estratgicas de fronteira, populao e fonte de energia. A ndia tambm tem realizado movimentaes diplomticas em direo Rssia e China, ainda que seja difcil imaginar um bloco entre economias to diferenciadas. O Brasil, afora ser grande, no parece ter desempenhado, at o momento, qualquer posio estratgica comum com os demais. Entre outros temas, esse nmero do Boletim de Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica do Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais do Instituto de Economia da Unicamp procura trazer elementos para o debate da lgica e da dinmica do desenvolvimento desses pases continentais no incio do sculo XXI. JOS LUS FIORI Mudanas Estruturais e Crise de Liderana no Sistema Mundial discute os impactos da assimilao da economia nacional da China e da ndia pelo territrio econmico do capital financeiro americano. O autor argumenta que um dos possveis problemas dessa nova ordem seria a busca por segurana energtica dessas novas mquinas de crescimento, que podem desencadear uma reorganizao e redistribuio dos recursos disponveis e escassos, nos vrios pontos do mapa energtico do mundo. Do seu ponto de vista, no campo geo-econmico e, em particular, no mundo da energia, est ocorrendo uma expanso veloz da demanda e um aumento da intensidade da competio, entre os velhos e os novos grandes consumidores de petrleo e gs natural disponvel no mundo. O autor sugere ainda que, do ponto de vista geopoltico, neste incio de 2006, o sistema internacional estaria perdendo vitalidade orgnica, e que os Estados Unidos estariam sem uma orientao estratgica ntida e consensual. Isso poderia abrir espao para mudanas na poltica externa de vrios pases que contestam ou propem redefinir os termos da hegemonia americana, em particular na Amrica Latina. ANDR MOREIRA CUNHA e ANDR MARTINS BIANCARELI O Novo Regime Cambial Chins e a Diplomacia do Yuan Fraco defendem que a economia chinesa estaria ancorada em uma poltica externa cada vez mais ativa, que daria a base de sustentao de um maior protagonismo na arena internacional. Os autores argumentam que a racionalidade do yuan fraco deve ser compreendida como parte de uma estratgia de longo prazo e buscada na relao entre a gesto do valor externo da moeda nacional, os fluxos de capitais, a necessidade de manter o ritmo de crescimento acelerado e uma insero pragmtica na economia globalizada.
n. 6 jul./set. 2005.
Editorial Adriana Nunes Ferreira / Marcos Antonio Macedo Cintra ........................................................................................................................................................
LUCIANA ACIOLY China: uma Insero Externa Diferenciada examina as principais tendncias dos fluxos de investimento direto externo para a China, mostrando que o ambiente institucional foi fundamental na definio do papel virtuoso exercido por esses capitais. A estratgia de insero internacional por meio do comrcio e do investimento direto contou com a criao de um ambiente propcio ao crescimento. Nesse sentido, a autora mostra que a China procurou manter uma poltica cambial estvel e favorvel s exportaes e estabelecer um marco regulatrio para a atuao das empresas transnacionais de acordo com os objetivos da poltica industrial e tecnolgica articuladas com a poltica de comrcio exterior. SEBASTIO VELASCO Reformas Econmicas na ndia: Discurso e Processo discute o processo de reformas econmicas na ndia, salientando seu carter pragmtico, e examina a hiptese de uma eventual emergncia de um novo padro de desenvolvimento. Alguns dos traos cruciais desse novo modelo seriam: o papel dinmico da produo de servios de informtica, a relevncia da agricultura como fonte geradora de empregos, a solidez dos grupos econmicos privados locais e a persistncia de um vasto setor empresarial estatal. LENINA POMERANZ Questes em Discusso sobre a Rssia de Putin procura identificar as questes debatidas na Rssia de Putin: estatizao da economia russa e falta de democracia, no plano interno; e atuao relativamente independente, no plano internacional. A autora defende que a alardeada falta de democracia seria uma estratgia para restabelecer o poder poltico central do Estado nacional. Ademais, o controle estatal do setor energtico faria parte do esforo de insero internacional da Rssia, na tentativa de desempenhar um papel de destaque no suprimento energtico, no quadro da instabilidade poltica que marca os demais pases produtores de petrleo. Seria justamente esse papel que lhe permitia uma atuao soberana no cenrio poltico internacional, em defesa dos seus interesses nacionais. JOS GILBERTO SCANDIUCCI FILHO Desequilbrios Externos da Economia Espanhola problematiza o fato de a Espanha estar apresentando recorrentes dficits comercial e de transaes correntes, analisando as possibilidades desse pas apresentar uma crise de balano de pagamentos. Para o autor, essa questo no pode ser respondida de forma imediata, h que se levar em conta que a Espanha membro da zona do euro. Ele enfatiza que essa discusso ganha especial relevncia na medida em que coube Espanha o papel de primeiro experimento de dficits de transaes correntes em uma economia monetria completamente integrada s de seus parceiros. PAULO HENRIQUE COSTA O Novo Acordo de Basilia e seus Impactos no Papel que as Instituies Financeiras Desempenham nos Ciclos Econmicos argumenta que o Acordo de Basilia I no fornece mais uma medida efetiva de adequao de capital para os bancos que usam instrumentos financeiros complexos, tais como derivativos de crdito e operaes de securitizao. O Novo Acordo procuraria implementar uma estrutura mais sensvel ao risco e apresentar incentivos para aperfeioar as prticas de gesto de riscos. O autor identifica, no entanto, a preocupao de que algumas novas normas bancrias possam estimular o comportamento expansivo e contracionista dos bancos, aumentando a amplitude dos ciclos econmicos.
n. 6 jul./set. 2005.
Editorial Marcos Antonio Macedo Cintra / Adriana Nunes Ferreira ........................................................................................................................................................
MRIO FERREIRA PRESSER As Negociaes em NAMA na OMC: Impasses e Desafios discute a complexidade e o acirramento das disputas entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento nas negociaes na Organizao Mundial de Comrcio. O autor defende que as posies do governo brasileiro nas negociaes sobre Non-Agricultural Market Access (NAMA) tm sido cautelosas, procurando preservar um adequado grau de flexibilidade para perseguir uma estratgia coerente de comrcio exterior e desenvolvimento, que ainda est por ser definida. Sugere, contudo, que o impasse nas negociaes em bens agrcolas tem levado os negociadores brasileiros a oferecer informalmente concesses substanciais em NAMA e Servios, em troca de um eventual maior acesso aos mercados agrcolas europeus. Para o autor, essa estratgia envolve riscos considerveis, em face do acirramento das posies da Unio Europia.
n. 6 jul./set. 2005.
MUDANAS ESTRUTURAIS E CRISE DE LIDERANA NO SISTEMA MUNDIAL Jos Lus Fiori 1
Mas devemos nos lembrar que esperana e previso embora inseparveis, no so a mesma coisa. (Hobsbawn, 1997, p. 67).
1 A NOVA GEO-ECONOMIA ENERGTICA
protetorados militares que se transformaram em cadeias transmissoras do dinamismo global, na Europa e no Sudeste Asitico. Um trip que funcionou, de forma absolutamente virtuosa, at 1973, unificado pela reconstruo do ps-guerra, e pela competio com a Unio Sovitica, enquanto se desfaziam os velhos imprios coloniais europeus. Esse eixo dinmico da economia mundial entrou em crise na dcada de 1970, e perdeu seu flego global, na dcada de 1980, logo antes que as economias alem e japonesa entrassem em estado de letargia crnica, nos anos 1990. Ao contrrio dos seus antigos parceiros, os Estados Unidos cresceram durante as duas ltimas dcadas do sculo XX, de forma quase continua, liderando uma reestruturao profunda da economia mundial. Foi o perodo em que a economia nacional da China e logo depois, a da ndia foram assimiladas pelo territrio econmico do capital financeiro americano, e se transformaram na fronteira de expanso e acumulao capitalista do sistema mundial. Dentro dessa nova arquitetura, a Alemanha e o Japo ainda no perderam seu lugar, na hierarquia das economias nacionais, nem deixaram de ser pases ricos, cada vez mais ricos, apenas perderam o seu protagonismo e a sua liderana do processo de acumulao do capital, a escala global. Foram substitudos pelo novo trip, e esta mutao geolgica da economia mundial no tem mais como ser revertida no mdio prazo, mesmo que alguns setores do establishment poltico e acadmico americano sigam propondo o bloqueio da expanso asitica, e da China, em particular. Daqui para frente, o entrelaamento econmico desse novo trip ser cada vez maior, mesmo quando a sua competio geopoltica cresa, at o limite do enfrentamento explcito. interessante observar que essa revoluo renova, de fato, uma das relaes mais antigas e permanentes da histria econmica moderna. A relao do ocidente com as ndias, que est na origem do milagre europeu e da economia capitalista, e de todos os grandes imprios que se constituram, depois dos descobrimentos. Nesse sentido, a nova geografia do capitalismo mundial mantm, atualiza e potencializa, a um s tempo, a relao transcontinental que est na origem da globalizao do capitalismo europeu. Essa permanncia do sistema mundial, entretanto, no elimina a novidade revolucionria da nova geografia econmica do sistema, nem diminui o seu impacto sobre
o incio de 2006, o eixo econmico do sistema mundial j est completamente refeito, e no deve ser alterado nas prximas dcadas. Depois de 1945, a economia capitalista cresceu liderada pelos Estados Unidos, e pela Alemanha e o Japo, seus dois
_______________
1
Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica
n. 7 out./dez. 2005.
Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................
a economia mundial. muito difcil prever todas as suas conseqncias, mas j possvel mapear os primeiros congestionamentos e conflitos que esto sendo provocados por desse deslocamento geoeconmico. Nessas horas de mudana radical, a economia e a poltica tendem a convergir mais do que de costume, e fica mais fcil identificar conexes e sobreposies entre o jogo geopoltico da defesa e da acumulao do poder, e o jogo geo-econmico da monopolizao e da acumulao da riqueza. Como se pode ver, por exemplo, neste momento, com relao ao problema da segurana energtica dessa nova mquina de crescimento, um verdadeiro quebra-cabea, do ponto de vista da reorganizao e redistribuio poltica e econmica dos recursos disponveis e escassos, nos vrios pontos do mapa energtico do mundo. No difcil entender a complexidade do novo arranjo que est em curso, basta olhar para as duas pontas do novo sistema e para as projees de suas necessidades, se for mantido seu dinamismo atual. Em conjunto, a China e a ndia detm um tero da populao mundial, e vm crescendo nas duas ltimas dcadas a uma taxa mdia entre 6% e 10% ao ano. Por isso, ao fazer seu Mapa do Futuro Global, o Conselho de Inteligncia Nacional dos Estados Unidos previu em 2005, que at 2020, a China dever aumentar em 150%, o seu consumo energtico, e a ndia em 100%, se forem mantidas suas taxas de crescimento econmico. E nenhum dos dois pases tem condies reais de atender a suas necessidades internas por meio do aumento de sua produo domstica de petrleo ou de gs. A China j foi exportadora de petrleo, mas hoje, o segundo maior importador de leo do mundo, importaes que atendem um tero de suas necessidades internas. No caso da ndia, sua dependncia do fornecimento externo de petrleo ainda maior do que a da China, e nestes ltimos quinze anos, passou de 70% para 85% do seu consumo interno. Para complicar o quadro das necessidades asiticas, o Japo e a Coria permanecem altamente dependentes de suas importaes de petrleo e de gs, o que contribui ainda mais para a intensificao da competio econmica e geopoltica dentro da prpria sia. A necessidade urgente de antecipar-se e garantir o fornecimento futuro de energia que explica, por exemplo, neste momento, a aproximao de todos estes pases asiticos com o Ir, a despeito da forte oposio dos Estados Unidos. Como explica tambm a ofensiva diplomtica e econmica recente macia, em alguns casos da China na sia Central, na frica, e at mesmo na Venezuela; e a presena crescente da ndia, em Burma, Sudo, Lbia, Sria, Costa do Marfim, Vietn e na prpria Rssia. Alm da sua participao conjunta na disputa competitiva, quase belicosa, com os Estados Unidos e com a Rssia, pelo petrleo do Mar Cspio e seus oleodutos alternativos de escoamento, atravs da Ucrnia, Gergia, Arzebaijo, Turquia, Polnia, ou Afeganisto e Paquisto. Seguindo a mesma estratgia dos seus governos, as grandes corporaes pblicas ou privadas chinesas e indianas tambm tm realizado investidas fora de sua zona imediata de atuao tradicional, para controlar empresas estrangeiras que garantam o fornecimento futuro de petrleo para seus pases. Como foi o caso da China National Offshore Corporation, que j comprou participao acionria em empresas no Ir, como tambm no grupo Yukos na Rssia, e na Unocal, dos Estados Unidos, o mesmo caminho que vem sendo trilhado pelas grandes empresas estatais indianas a ONGC e a IOC que j anunciaram novas associaes na Rssia, no Ir e na prpria China. Por fim, o Instituto Internacional de Estudos Estratgicos de Londres atribui a esta mesma disputa energtica, a recente reestruturao naval e a presena militar crescente dos chineses e indianos no Mar da ndia e no Oriente Mdio. Como
n. 7 out./dez. 2005.
Mudanas estruturais e crise de liderana no sistema mundial ........................................................................................................................................................
se quisessem relembrar, aos economistas mais ingnuos, o parentesco muito prximo que existe entre os caminhos do mercado e a competio militar. No outro lado da ponta desse novo eixo dinmico da economia mundial, esto os Estados Unidos, que j eram e seguem sendo os maiores consumidores de energia do mundo, e que alm disto esto empenhados em diversificar suas fontes de fornecimento, para diminuir sua dependncia dos pases do Oriente Mdio. Hoje, a Arbia Saudita s atende a 16% da demanda interna dos Estados Unidos que j conseguiu deslocar a maior parte do seu fornecimento de energia para dentro de sua zona imediata de segurana estratgica, situada no Mxico e no Canad, aparecendo a Venezuela logo em seguida, como seu quarto fornecedor mais importante. Mas, alm disso, os Estados Unidos vm trabalhando ativamente para obter um acordo estratgico de longo prazo com a Rssia, e vm avanando de forma agressiva e competitiva em cima dos novos territrios petrolferos situados na frica sub-sahariana e na sia Central, na regio do Mar Cspio. Isto , na sua condio de poder global, os Estados Unidos esto disputando todos os territrios que tenham disponibilidade ou que apresentem algum potencial futuro, capaz de garantir a expanso contnua do seu poder econmico e poltico. Para complicar esse quadro, na sua rea imediata de influencia tradicional, a Gr-Bretanha, depois de alguns anos, voltou a sua condio de importadora de petrleo, ao lado dos seus demais scios da Unio Europia, que importam da Rssia, 49% do seu gs, e que devero estar importando da mesma Rssia, algo em torno de 80%, por volta de 2030. Por isso, o governo do presidente Putin est trabalhando de forma to agressiva para transformar a Rssia num gigante mundial da energia, unificando e reestatizando suas empresas produtoras, segundo o modelo ARAMCO, da Arbia Saudita. Essa nova mega-empresa deve se transformar num instrumento fundamental de poder, na luta russa para se recolocar dentro do jogo econmico das grandes potncias e para aumentar a margem de manobra e negociao da Rssia, dentro da prpria Europa. Em sntese, o que est se vendo no campo geo-econmico e, em particular, no mundo da energia, uma expanso veloz da demanda e um aumento da intensidade da competio, entre os velhos e os novos grandes consumidores de petrleo e gs natural disponvel no mundo. Mas esta no apenas uma disputa normal de mercado, nem o produto de alguma manobra da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) ou do aumento puro e simples das taxas de crescimento da economia mundial. Pelo contrrio, o produto de uma gigantesca mutao geo-econmica do capitalismo mundial, que est exigindo no apenas um aumento da produo da energia, mas tambm uma redistribuio radical de suas fontes de produo. 2 A CRISE DE LIDERANA POLTICA DO SISTEMA MUNDIAL Por outro lado, do ponto de vista geopoltico, no h dvida neste incio de 2006 de que o sistema poltico internacional est perdendo vitalidade orgnica, e de que os Estados Unidos esto neste momento sem uma orientao estratgica ntida e consensual. E tudo indica que essa tendncia deva se manter e se aprofundar durante o ano de 2006, porque no existe soluo imediata para nenhum dos problemas que esto na origem desta sensao de vcuo: o pntano em que se transformou a interveno americana no Iraque, a inconclusividade radical da guerra global ao
n. 7 out./dez. 2005.
Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................
terrorismo, declarada pelo presidente George W. Bush e, finalmente, a ausncia de um projeto ou de uma ideologia capaz de legitimar o arbtrio americano e mobilizar lealdades no plano internacional. Dois anos e meio depois do presidente Bush anunciar a vitria americana, a insurgncia iraquiana e as perdas humanas aumentam sem parar e, nos ltimos meses, a sociedade e o establishment americano voltaram a dividir-se, como j havia acontecido na guerra do Vietn. Aos poucos, vai se generalizando a convico de que o governo Bush criou para si mesmo uma armadilha, e agora se encontra numa disjuntiva muito difcil: se o presidente americano retirar de imediato suas tropas do Iraque, deixar para trs uma guerra civil sangrenta, e sair enfraquecido, dentro e fora do Oriente Mdio; mas ao mesmo tempo, se decidir permanecer no Iraque, segundo muitos especialistas, dever enfrentar-se com um lento deterioro de sua situao militar, o que ressuscita de imediato o fantasma do Vietn. Frente ao impasse, alguns analistas americanos tm proposto uma alternativa verdadeiramente heterodoxa: uma reaproximao e um acordo para que o Ir assuma a defesa da nova ordem e do governo xiita de Bagdad, depois da sada das tropas americanas. Nesse caso, entretanto, o produto final da Guerra do Iraque seria a criao de um eixo de poder xiita no Oriente Mdio incluindo o Lbano, a Sria e o Iraque sob a liderana do Ir, o principal inimigo dos Estados Unidos, na Regio. Uma faanha indita, uma verdadeira cambalhota no campo da poltica internacional. A conseqncia imediata desse atolamento dos Estados Unidos, no Iraque, foi o descrdito e o arquivamento precoce, durante o ano de 2005, do grande projeto neo-conservador, do segundo governo de George W. Bush: o seu programa de democratizao e reforma econmica liberal, do Grande Oriente Mdio, uma espcie de cruzada civilizatria do antigo Imprio Otomano, que foi recebido pelos europeus, no seu devido momento, com a indisfarvel complacncia dos mais velhos. Mas, alm disso, o fracasso iraquiano corroeu a credibilidade das ameaas americanas contra o eixo do mal em particular, no caso da Coria do Norte que, no ano de 2005, foi passando lentamente para um segundo plano das preocupaes diplomticas dos Estados Unidos. No caso da guerra global ao terrorismo, os Estados Unidos se mostram cada vez mais divididos e impotentes frente a uma ameaa ubqua, de grupos e redes que no obedecem a nenhuma hierarquia nem muito menos a comando centralizado. Os atentados de 2001 serviram para que os Estados Unidos criassem um novo inimigo bipolar, propondo ao mesmo tempo uma parceria estratgica global, com todas as demais grandes potncias, com o objetivo de combater o terrorismo internacional. Essa parceria estratgica, entretanto, s foi aceita pelas grandes potencias de maneira parcial e com o devido respeito pela soberania mtua, mas alm disto a prolongao e indefinio da guerra global ao terrorismo vem criando dificuldades crescentes para os prprios Estados Unidos. Em primeiro lugar, porque do ponto de vista da segurana interna dos Estados Unidos, a ubiqidade do adversrio interno exigiria, para ser eficaz, um controle permanente e cada vez mais rigoroso da prpria sociedade americana, uma espcie de Estado de stio crnico intolervel no longo prazo, mesmo para os norte-americanos. Em segundo lugar, porque do ponto de vista da segurana externa dos Estados Unidos, a nova estratgia cria uma situao de insegurana coletiva e permanente, dentro do sistema mundial. O novo adversrio no , em princpio, uma religio, uma ideologia, uma nacionalidade, uma civilizao ou um Estado, e pode ser redefinido a cada momento pelos prprios
n. 7 out./dez. 2005. 8
Estados Unidos, sendo portando, varivel e arbitrrio. E, nesse sentido, os Estados Unidos se guardam no direito de fazer ataques preventivos contra todo e qualquer Estado nos quais eles considerem existir bases ou apoio s aes terroristas, o que significa a auto-atribuio de uma soberania imperial. Tudo indica, portanto, que a estratgia da luta global contra o terrorismo no tem sustentabilidade no mdio prazo, e no conseguir bipolarizar e equilibrar o sistema mundial no longo prazo. Pelo contrrio, deve aumentar as resistncias dentro dos prprios Estados Unidos, e acelerar o retorno do conflito entre as grandes potncias, no mdio prazo. No de estranhar, portanto, que neste incio de 2006, o mundo se sinta rfo da liderana americana. E o que se pode esperar, daqui para frente, um prolongado e melanclico final do segundo mandato do presidente Bush. Seu governo perdeu o rumo estratgico no Iraque e na guerra ao terrorismo, mas alm disto os Estados Unidos no dispem no momento de um projeto, ideologia ou utopia capaz de mobilizar seus aliados tradicionais e a opinio pblica mundial. A utopia da globalizao virou um lugar comum, e perdeu sua fora mobilizadora, porque sua promessa de igualdade e convergncia da riqueza das naes e das classes foi sendo desmentida pelos fatos e pelos nmeros do mundo real. Hoje, a retrica dos mercados desregulados e do fim das fronteiras nacionais soa como um jargo ultrapassado, sem capacidade de mobilizar pessoas, nem de organizar a estratgia ideolgica do poder americano. importante sublinhar, entretanto, que a atual fragilidade do sistema poltico internacional no vem apenas dos Estados Unidos. Basta olhar para a Europa para encontrar a mesma falta de vitalidade e de nitidez estratgica no caso notrio e terminal do governo Chirac, na Frana; do governo em decadncia de Berlusconi, na Itlia; e at mesmo, no caso do recm reeleito governo Blair, na Inglaterra, que vem enfrentando derrotas parlamentares e divises e deseres sucessivas, dentro de suas fileiras partidrias e dentro do seu prprio governo, que decidiu participar da Guerra do Iraque, e agora vai se desfibrando lentamente. No caso da Alemanha, o recm formado governo de coalizo, entre democrata-cristos e social-democratas da primeira-ministra ngela Merkel j nasceu fragilizado pelo fato de reunir num mesmo gabinete os principais adversrios das ltimas eleies parlamentares alems que terminaram praticamente empatadas, refletindo a profunda diviso da sociedade alem. Por fim, a prpria Unio Europia perdeu flego e rumo, no ano de 2005, depois de que os franceses e holandeses disseram um rotundo no, nova Constituio Europia, que foi imediatamente arquivada, deixando a Unio sem uma estrutura clara de poderes e sem um projeto estratgico de longo prazo. Dividida entre a posio inglesa, favorvel constituio apenas de um mercado comum e de um imprio frouxo, e a posio franco-alem, favorvel a um Estado Federal Europeu com um projeto econmico e de poder global. Esses fatos e tendncias apontam para um futuro imediato em que o mundo sentir a falta de uma liderana clara e de alguma diretriz estratgica capaz de orientar o clculo coletivo dos seus principais atores. Este quadro, que deve se manter e se aprofundar nos prximos tempos, no significa, entretanto, que o mundo esteja vivendo uma crise terminal do poder americano. Muitos especialistas tm dificuldade de analisar a conjuntura internacional sem referi-la a um fim prximo, ou a uma ruptura definitiva, confundindo, muitas vezes, o mundo real com seus desejos ou posies pessoais. Como sugerimos, os Estados Unidos esto atolados no Iraque e sem uma porta de sada clara e
n. 7 out./dez. 2005.
Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................
honrosa, mas isto no configura uma crise catastrfica do seu pode global. No h dvida de que os Estados Unidos enfrentaro dificuldades crescentes nas prximas dcadas para manter o seu controle global, poltico e econmico. Mas o que est em curso e que de fato interessa, no longo prazo, a transformao ou mudana profunda e lenta do eixo geopoltico do sistema mundial. Depois de cinco sculos, a Europa perdeu sua centralidade, e o mundo vive por algum tempo sem uma bipolaridade ntida que organize o clculo estratgico dos seus principais atores, enquanto a sia globaliza definitivamente o modelo interestatal de origem europia. Mas as duas principais transformaes geopolticas e geo-econmicas que esto em curso dentro do sistema mundial so de durao lenta, e esto ocorrendo simultaneamente em dois tabuleiros diferentes. Nos dois casos, foram deslanchadas por duas decises estratgicas tomadas no mesmo momento em que comeava a crise dos 1970: a Ostpolitik, do primeiro-ministro alemo Willy Brandt, do fim da dcada de 1960; e a abertura para a China do governo Nixon do incio dos anos 1970. A Ostpolitik de Brandt est na origem da abertura europia para o Leste, e de muitas das transformaes que culminaram com a reunificao da Alemanha e a desconstruo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. E segue sendo o primeiro passo de uma crescente convergncia ao Leste, entre Berlim e Moscou, que um dos componentes mais complicados e estruturais da crise atual da Unio Europia. No um desatino prever uma aliana crescente entre o poder econmico alemo e o poder militar ocioso da Rssia, antigo pesadelo geopoltico dos anglo-saxes, que se transformado em realidade pode resenhar radicalmente a estrutura de poder dentro da massa eurasiana. Por outro lado, a nova relao entre os Estados Unidos e a China reproduz e prolonga o eixo Europa-sia que dinamizou o sistema estatal e capitalista desde sua origem, e a relao privilegiada dos Estados Unidos com o Japo, desde 1949. S que nesse caso, ademais da relao econmica complementar e competitiva entre Estados Unidos e China, o prprio sucesso da relao econmica prenuncia uma disputa cada vez maior pela hegemonia militar no Sudeste Asitico. bom lembrar que, durante a Guerra Fria, os Estados Unidos mantiveram sua competio militar com um pas com o qual no mantinham relaes econmicas importantes para o dinamismo de sua prpria economia nacional. E mantiveram relaes econmicas dinmicas com pases que no tinham autonomia militar, nem possibilidade de expandir seu poder poltico nacional. Com a relao americano-chinesa, a complementariedade volta a ser parceira da competio poltico-militar. Nesse momento, os Estados Unidos no tm mais como se desfazer economicamente da China. Mas chegar a hora em que os Estados Unidos tero de enfrentar-se com o dilema de bloquear ou no o movimento expansivo da China para fora de si mesma, no momento em que este movimento no seja mais apenas econmico, e assuma a forma de uma vontade poltica imperial. E o mesmo acontecer caso se materialize uma aliana de longo prazo, econmica e militar, entre a Alemanha e a Rssia. Essas transformaes podem tomar anos ou dcadas, mas neste intermezzo, do ponto de vista do tempo longo, no existe passividade ou paralisia dentro do prprio sistema. A prpria necessidade americana de alianas e apoios nas guerras do Afeganisto e Iraque acabou devolvendo, recentemente, a liberdade de iniciativa militar ao Japo e Alemanha, ao mesmo tempo em que permitiu Rssia reivindicar o seu direito de proteo na sua rea de influncia ou zona de segurana clssica, onde se instalaram bases e tropas americanas, depois de 1991.
n. 7 out./dez. 2005.
10
Aos poucos est se formando uma nova polarizao dentro do Oriente Mdio com o surgimento de um eixo de poder xiita e a possibilidade de um confronto generalizado com as foras sunitas, dispersas por vrios Estados da regio. Enquanto isso, do outro lado do mundo, o sistema estatal e capitalista asitico se parece cada vez mais com o bem-sucedido modelo do milagre europeu, mas no provvel que se repita na sia algo parecido com a Unio Europia. E, portanto, como a histria tambm feita de permanncias e repeties, no de se estranhar o aumento peridico dos conflitos nas relaes intra-regionais do Sudeste Asitico. At mesmo na Amrica Latina, possvel identificar mudanas significativas na poltica externa de vrios pases que contestam ou propem redefinir os termos da hegemonia americana no hemisfrio ocidental. BIBLIOGRAFIA HOBSBAWN, Eric. (1997). A histria e a previso do futuro. In: SOBRE histria. So Paulo: Cia. das Letras, 1998. p. 67.
n. 7 out./dez. 2005.
11
O NOVO REGIME CAMBIAL CHINS E A DIPLOMACIA DO YUAN FRACO Andr Moreira Cunha 1 Andr Martins Biancareli 2
INTRODUO
condio. A economia, ancorada por uma poltica externa cada vez mais ativa, daria a base de sustentao da trajetria de afirmao de um maior protagonismo na arena internacional. Trata-se de uma estratgia poltica de longo prazo, na qual a adeso aos mecanismos de mercado para regular parcelas crescentes do mundo da produo e distribuio da riqueza, um instrumento do objetivo maior da modernizao chinesa, e no um fim em si mesmo determinado pela adeso a uma pretensa (e definitiva) ordem liberal. O sucesso da estratgia chinesa contrasta com as experincias frustradas de big bang na transio das economias de planejamento central do antigo bloco sovitico ou de implementao do Consenso de Washington na Amrica Latina. Nesses dois casos, a substituio de modelos de modernizao fortemente centrados no papel do Estado como promotor do crescimento por modelos baseados no binmio liberalizao-desregulamentao mostrou-se questionvel em seus resultados econmicos e sociais. A globalizao, especialmente em sua dimenso financeira, no foi capaz de realizar as promessas de crescimento e estabilidade anunciadas a partir do final dos anos 1980. A experincia chinesa recente recoloca a questo dos estilos de desenvolvimento ou das formas alternativas de modernizao capitalista, onde a via anglo-saxnica ou liberal tem por antagonismo conceitual os distintos modelos de capitalismo organizado. Por muito tempo pelo menos at meados da dcada de 1980 os modelos alemo e japons esse replicado pelos newly industrialized countries (NICs) asiticos, especialmente Coria do Sul e Taiwan mostraram um elevado dinamismo. A complementaridade entre Estado e Mercado, e a subordinao do mundo das finanas aos interesses desenvolvimentistas, eram apontados como elementos virtuosos. Nos anos 1990, o que era virtude passou a ser compreendido como fragilidade. No caso asitico, a crise financeira de 1997-1998 foi apontada por muitos crticos do capitalismo organizado como a prova definitiva dos desvios causados pela tentativa do Estado direcionar as foras de mercado. Todavia, a
m dos fatos mais marcantes da ordem internacional ps Guerra Fria tem sido a emergncia da China condio de potncia global. Na perspectiva chinesa, expressa pelo governo e por acadmicos, haveria uma opo pela ascenso pacfica3 quela
_______________
1 Professor do Departamento de Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Pesquisador do CNPQ. E-mail: <amcunha@hotmail.com> ou <andre.cunha@pesquisador.cnpq.br>. Verso: janeiro de 2006. Agradeo ao apoio de pesquisa do bolsista PIBIC-CNPQ, Henrique B. Renck. 2 Pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica do IE/Unicamp e Doutorando do IE/Unicamp. E-mail: <andremb@eco.unicamp.br>. 3 A perspectiva oficial aparece em China's Peaceful Development Road (http://www.china.org.cn/e-white/index.htm, acessado em dezembro de 2005). Nega-se portanto a inevitabilidade da guerra como mecanismo de afirmao de um certo poder que busca espaos de reproduo. Todavia, isso no tem impedido a China de investir em modernizao de suas foras armadas. O poder militar, expresso evidente do hard power chins, objeto de preocupao dos EUA.
n. 7 out./dez. 2005.
O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................
prpria recuperao dos pases da regio e a manuteno do drive chins, que est transformando as relaes econmicas regionais e internacionais,4 impem uma reflexo mais cuidadosa sobre as relaes entre poltica e economia. Como sugerem Dooley e Garber (2005) os pases perifricos melhor sucedidos na promoo do crescimento vm perseguindo os ecos das estratgias desenvolvimentistas e intervencionistas especialmente no que se refere regulao dos mercados financeiros que viabilizaram a reconstruo europia e japonesa no ps-guerra. De fato, a China tem uma estratgia de longo prazo, cujos vetores centrais nos permitem especular sobre a existncia de uma hierarquia de determinantes, onde a economia e os mercados aparecem como instrumentos da afirmao de uma certa viso poltica. Esta, por sua vez, tambm poderia ser vista como um meio para o alcance de um objetivo ainda mais amplo, que poderia ser formulado, ainda que especulativamente, da seguinte forma: a China se percebe como uma civilizao em busca de espaos de reproduo e afirmao em uma realidade internacional complexa, onde no parece ser possvel qualquer estratgia de isolamento, tanto na esfera poltica, quanto na econmica. Assim, a expanso das bases materiais da sociedade torna-se fonte de acumulao de poder. O desenvolvimento econmico um objetivo e, ao mesmo tempo, um pr-requisito para a existncia da nao, sua coeso interna e proteo externa. As polticas econmicas nas mais diversas dimenses funcionam de forma subordinada ao objetivo maior de fortalecimento e perpetuao da nao (ou civilizao) chinesa.5 nesse contexto mais amplo que se procura compreender aqui a racionalidade poltica da mudana recente em um dos principais aspectos da poltica macroeconmica da China, qual seja, seu regime cambial. Depois de anos de forte presso externa, o Banco do Povo da China (BPoC) anunciou, em julho de 2005, a adoo de um sistema de flutuao administrada com base em uma cesta de moedas. Aps mais de uma dcada de cmbio fixo, em que o yuan renminbi6 mantinha uma vinculao direta com o dlar norte-americano (somente dlar, de agora em diante), aquela mudana introduziu a possibilidade de uma maior flexibilidade na relao entre a moeda chinesa e as principais divisaschave da economia internacional. Argumenta-se, na seqncia, que a nova poltica cambial chinesa deve ser compreendida luz da estratgia desenvolvimentista do pas. O ajuste ttico representado por tal mudana no parece significar um desvio fundamental no foco de longo prazo anteriormente explicitado. A DIPLOMACIA DO YUAN E O NOVO REGIME CAMBIAL A flexibilizao do yuan um exemplo importante de como a China maneja os instrumentos econmicos com um sentido estratgico de longo prazo. Por isso insinua-se aqui a existncia de uma diplomacia do yuan fraco, onde a gesto da moeda nacional (e de seu valor externo) se vincula estreitamente ao objetivo da preservao do crescimento e da estabilidade econmica e poltica, interna e externa. Por vezes, a busca desses objetivos se revela contraditria, em uma dimenso que est para
_______________
4 Ver Medeiros (2005). 5 Tambm aqui a China parece reproduzir o modelo asitico estabelecido pelo Japo e replicado pelos NICs (Medeiros, 2005). 6 O Yuan Renminbi (RMB) a moeda oficial da China. Eventualmente yuan e renminbi sero utilizados isoladamente ao longo do texto. Devem ser lidos como simplificaes de uma mesma unidade monetria.
n. 7 out./dez. 2005.
13
Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................
alm do que sugere a anlise de modelos macroeconmicos de economias abertas na tradio MundellFleming. No dia 21 de julho de 2005,7 o Banco do Povo da China anunciou que o pas passaria a adotar um regime de flutuao administrada para o yuan tendo por base uma cesta de moedas. Abandonavase, assim, a poltica de mais de uma dcada de fixao do valor da moeda chinesa em termos do dlar, com a cotao RMB 8,27 desde 1997.8 A partir de julho, o yuan renminbi passou a poder flutuar9 dentro de uma banda estreita. Isto pode implicar movimentos mais largos com respeito s moedas que individualmente compem a cesta, como o dlar. At agora, a ponderao exata de cada moeda naquela cesta foi apenas sugerida por declaraes oficiais, levando analistas de mercado a acreditar que o dlar responder por cerca de 45%, com o iene participando com 20% e o euro com 15%. Alm da participao de cada pas no comrcio exterior chins,10 tambm teria sido levado em conta aspectos financeiros, tais como o perfil da dvida externa da China em termos de denominao monetria, bem como a origem dos fluxos de investimento externo, que tem sido a forma predominante de absoro de capitais (Prasad; Wei, 2005; Len, 2005). Os objetivos oficiais da reforma no regime cambial parecem dar conta de responder s presses advindas do governo e do Congresso dos EUA, que, por sua vez, faziam eco a interesses privados, financeiros e no financeiros, em torno de uma eventual valorizao da moeda chinesa frente ao dlar. Assim, o anncio do BPoC fala em ... aprimorar o sistema de economia socialista de mercado na China, capacitando os mercados de desempenharem de forma plena a alocao dos recursos ...11 e garantir maior flexibilidade na relao entre o dlar e o renminbi (RMB). Por outro lado, o BPoC manteve o compromisso de atuar no mercado em funo de uma estratgia econmica mais ampla, o que fica explcito quando anuncia que ... ir fazer ajustes na banda cambial do RMB sempre que necessrio de acordo com os movimentos de mercado e, tambm, a situao econmica e financeira.. Assim, o BPoC se considera responsvel por ... manter a taxa de cmbio do RMB basicamente estvel em um nvel adaptativo e de equilbrio, de modo a promover o equilbrio do balano de pagamentos e assegurar a estabilidade macroeconmica e financeira. H nessa nova estratgia chinesa um reconhecimento de que os supervits em conta corrente e na conta capital podem agravar o quadro de desequilbrios no comrcio internacional, com um potencial poltico de provocar retaliaes sobre o pas. Os elevados nveis de reservas oficiais que atingiram a marca de US$ 818,9 bilhes ao final de 2005, tendo crescido US$ 208,9 bilhes ao longo do
_______________
7 A Malsia fez o mesmo movimento, abandonando o cmbio fixo e adotando uma flutuao administrada. De acordo com o FMI (IMF, 2005c) as economias asiticas tm se preocupado em no descolar o valor de suas moedas com respeito ao yuan para no perder competitividade nos mercados ocidentais. 8 importante lembrar que a opo chinesa de no desvalorizar o yuan quando da crise asitica foi um elemento estabilizador da regio. Ver Medeiros (2005); Prasad e Wei (2005). 9 Entre o final de julho de 2005 e a primeira quinzena de agosto, o yuan flutuou entre RMB 8,1128 e RMB 8,0980 por dlar, centrando-se em 8,11. Ver: Economic... (2005). 10 Na mdia do perodo 2001-2003, Japo e EUA participaram com um pouco mais de 15% da corrente de comrcio chinesa (que foi de US$ 850 bilhes ou 60% do PIB, em 2003), com os pases da regio do Euro respondendo por cerca de 10%, e a Coria do Sul com 7%. Estimativas do autor com base no Asian Development Bank Key Indicators, 2004 (acessado em julho de 2005 no site http://www.adb.org/Documents/Books/Key_Indicators/2004/default.asp. 11 Cf. Public (2005, Traduo dos autores).
n. 7 out./dez. 2005.
14
ano atestariam o movimento interno de absoro dos supervits no balano de pagamentos e sustentao no antigo regime de cmbio fixo com referncia no dlar. A opo de ligar o yuan a uma cesta de moedas, enfatizando o carter gradual e adaptativo do novo sistema, parece revelar a preocupao do governo chins em equilibrar tenses que so contraditrias. No front externo, a presso pela valorizao do yuan frente ao dlar manifesta-se no plano comercial e diplomtico, especialmente nas ameaas de retaliaes protecionistas dos EUA. Ademais, os influxos crescentes de capitais de curto prazo posicionados nos mercados futuros em torno de apostas em um yuan forte vm adicionando um elemento especulativo ao processo corrente de ajuste cambial.. Tal influxo de recursos que explica grande parte do ritmo indito de acumulao de reservas12 e dificulta a operao da poltica monetria tornava crescente o descolamento entre a antiga cotao oficial do RMB e o seu valor nos mercados futuros. Por outro lado, no plano interno, havia de se compatibilizar um eventual fortalecimento da moeda domstica com o equilbrio do sistema financeiro. Nos ltimos anos os bancos chineses foram capitalizados com ativos financeiros denominados em dlares. Com isso, uma valorizao do yuan nos nveis desejados em Washington e Wall Street algo entre 10% e 20% poderia causar um profundo desequilbrio patrimonial nos bancos chineses, com efeitos potencialmente desestabilizadores sobre o sistema financeiro, em particular, e o conjunto da economia, em uma perspectiva mais geral. Os exemplos recentes da crise financeira japonesa e de outros pases asiticos, como Coria, Indonsia e Tailndia, parecem assombrar os lderes da tecnocracia econmica chinesa.13 O novo regime cambial veio luz em um momento no qual cresciam as presses oficiais e de mercado sobre a moeda chinesa. Nos ltimos anos, vrias anlises14 apontavam que a rigidez na relao entre o dlar e o yuan estaria dificultando a reduo dos desequilbrios internacionais de pagamentos. Esperava-se que uma valorizao do yuan poderia fazer com que a taxa de cmbio real e efetiva do dlar casse o suficiente para reverter a trajetria explosiva dos dficits em transaes correntes dos EUA que passaram de um patamar mdio de 2% do PIB no comeo dos anos 1990 para algo entre 6% e 7% do PIB no binio 2004-2005. Por conta de tal expectativa, a China passou a experimentar uma maior absoro de capitais de curto prazo, que passaram a apostar em um yuan mais forte nos mercados futuros. O debate em torno do nvel da taxa de cmbio de equilbrio do yuan vincula a presena crescente da China no comrcio internacional manipulao da taxa de cmbio. Tal competitividade seria espria na viso de muitos, denotando a perseguio de uma estratgia mercantilista por parte da China. Todavia, os estudos empricos que buscam definir tal nvel de equilbrio, longe de lanarem luz sobre o tema, acabam gerando mais divergncias, na medida em que apontam resultados muitos dispersos que vo desde a ausncia de subvalorizao at nveis em que esta atinge cerca de 50%. bem verdade que predominam os resultados que reafirmam a percepo convencional de um yuan fraco.15
_______________
12 Estudo recente (Official... 2005) mostra que para a China, entre 2001 e 2004, os acrscimos aos estoques de reservas representam mais de 200% dos saldos em conta corrente o que tambm verdade (em menor escala) para outros asiticos. 13 Uma anlise detalhada dos riscos envolvidos na (ento possvel) valorizao do yuan sobre o sistema financeiro chins pode ser encontrada em Roubini e Setser (2005). 14 As referncias podem ser encontradas em Goldstein (2005). 15 Dunaway e Li (2005) oferecem uma survey atualizada. Constatam que a disperso dos resultados reflete a adoo de distintas metodologias, perodos e variveis representativas dos fundamentos econmicos no clculo do nvel de equilbrio do yuan.
n. 7 out./dez. 2005.
15
importante destacar que at agora (fevereiro de 2006) a apreciao do yuan frente ao dlar tem oscilado na casa de 2%, sugerindo que o novo regime cambial chins tender a refletir a disposio dos policymakers chineses em promover um ajuste gradual e adaptativo no valor externo de sua moeda. Tal opo precisa ser compreendida a partir da necessidade da China administrar uma srie de tenses contraditrias, especialmente no que se refere ao objetivo de preservar sua trajetria de crescimento e modernizao versus reduzir um conjunto de presses externas que vm de fontes oficiais e privadas cujos interesses comerciais, financeiros e geopolticos se chocam com o papel cada vez mais ativo do pas na ordem internacional e internas derivadas dos desequilbrios criados com a rapidez de sua expanso. nesse sentido que se faz necessrio um olhar sobre a estratgia de ascenso pacfica da China. O governo chins trabalha com um horizonte de longo prazo para a realizao plena dos objetivos de modernizao.16 Em meados de 2030, sua populao se estabilizaria ao redor de 1,5 bilho de habitantes, e somente em 2050, ao fim desse processo, a renda per capita atingiria um nvel intermedirio. O foco no crescimento e na melhoria das condies de vida da populao em geral foi estabelecido j em 1978, quando as lideranas do Partido Comunista Chins (PCC), sob a batuta de Deng Xiaoping, iniciaram o processo de reconverso e abertura da economia. O caminho do desenvolvimento para uma ascenso pacfica pretendia utilizar os instrumentos de mercado, especialmente para absoro de tecnologia e capacidades administrativas do Ocidente. A economia e no a guerra17 garantiria o espao vital da expanso chinesa. por isso que Bijian (2005) afirma que a mais significativa deciso estratgica feita pelos chineses foi a de abraar a globalizao, ao invs de recha-la. Contudo, no se pode confundir essa opo como a adeso aos princpios do neoliberalismo. A complexidade da dinmica de modernizao da China vem impondo um lento, gradual e controlado processo de incorporao/adaptao dos mecanismos de mercado. A concluses semelhantes chega a tentativa de Ramo (2004) de definir o que seria o Consenso de Pequim, as lies da ascenso chinesa aos demais pases em desenvolvimento: alta prioridade inovao tecnolgica, busca de crescimento equilibrado e sustentado, autodeterminao e busca dos prprios caminhos, entre outros elementos bastante distantes das idias do Consenso de Washington. E, especificamente em relao poltica macroeconmica, Flassbeck (2005) descreve uma estratgia baseada na fixao unilateral da taxa de cmbio em nveis competitivos, na manuteno de uma conta de capital ainda bastante restrita, na reforma das regras de determinao salarial em meados dos 1990, e na conduo heterodoxa dos instrumentos fiscais e monetrios, sustentando a demanda agregada e o clima favorvel aos investimentos. Seria essa gesto pr-dinamismo, aliada aos demais fatores
_______________
16 No 16 Congresso Nacional do Partido Comunista Chins, realizado em 2002, foram estabelecidas as metas de longo prazo de crescimento (http://www.china.org.cn/english/features/44506.htm, acesso em dezembro de 2005). Pretendia-se dobrar o PIB em 2010 sob a base de 2000. Em um segundo estgio, o PIB voltaria a dobrar at 2020, quando a renda per capita atingiria o nvel intermedirio de US$ 3.000 dlares. Tal ritmo de expanso dever ser mantido at meados de 2050. Ou seja, depois de crescer cerca de 9% ao ano no quarto de sculo que se seguiu ao incio do processo de abertura, a China vislumbra a necessidade de sustentar um ritmo ainda elevado de crescimento, na casa de 7% ao ano pelos 50 anos seguintes. 17 A China no ir seguir o caminho que levou a Alemanha a Primeira Guerra Mundial, e a Alemanha e Japo a Segunda Guerra Mundial, quando esses pases pilharam recursos de forma violenta ou perseguiram a hegemonia. Tampouco a China seguir o caminho das grandes potncias que, na Guerra Fria, competiram pela dominao global. Ao invs disso, a China ir transcender as diferenas ideolgicas para aspirar paz, desenvolvimento e cooperao com todos os pases do mundo. Ver Bijian (2005).
n. 7 out./dez. 2005.
16
estruturais, que explicaria a trajetria espetacular daquele pas, especialmente no ciclo mais recente (desde 1994). Os planejadores da burocracia chinesa18 e as lideranas do PCC esto conscientes das tenses provocadas pelo crescimento acelerado.19 Em particular, preocupam-se em evitar os desequilbrios distributivos, tanto funcionais quanto regionais, a escassez de matrias-primas e os problemas ambientais. No discurso oficial, a abertura no pode suprimir a busca pela independncia, e o imperativo da eficincia econmica no deve se sobrepor harmonia e coeso da sociedade. O avano tecnolgico no pode comprometer a incorporao de mo-de-obra. O sucesso das zonas costeiras modernas deve ser gradualmente replicado no interior, no que vem se denominando uma corrida ao oeste. No toa, os investimentos pblicos, especialmente em infra-estrutura e habitao popular, vm se constituindo nos instrumentos de sustentao do ritmo de crescimento nos momentos de desacelerao das exportaes.20 O rpido desenvolvimento chins tem chamado ateno da comunidade internacional, na medida em que gera externalidades que podem ser percebidas (potencialmente) como ameaas, especialmente nas reas militar e de segurana energtica. Ademais, apesar do avano do ltimo quarto de sculo, os nveis de renda do pas (em termos absolutos e per capita) e sua constelao de recursos naturais e populacionais sugerem a necessidade da manuteno do crescimento, bem como evidenciam alguns de seus limites. A escassez potencial de energia, matrias-primas para a produo industrial e alimentos, estaria no centro das preocupaes do governo chins,21 influenciando a estruturao da poltica externa em pelo menos trs dimenses: (i) a busca de fontes de energia, especialmente petrleo e gs, o que tem levado a China a se aproximar de pases que fazem parte da rea de influncia dos EUA ou, mesmo, que esto em confronto com o hegemon, como Ir, Venezuela e Sudo;22 (ii) complementando a diplomacia do petrleo, a China tem anunciado investimentos em diversas economias perifricas23 e mesmo economias avanadas ricas em recursos naturais (como Canad e Austrlia), com vistas ampliao das fontes de suprimento de insumos estratgicos; para tanto utiliza seus campees nacionais, os conglomerados estatais eleitos para nuclear o esforo industrializante, e que vm sendo incentivados pelo governo a avanar em seus processos de internacionalizao; e (iii) um aprofundamento das relaes econmicas no plano regional, tanto pela via usual dos fluxos de comrcio e investimento, quanto pela construo de laos institucionais mais slidos, pelos quais o pas busca cooptar vizinhos que poderiam, em princpio, serem deslocados dos
_______________
18 Mahbubani (2005) destaca que o PCC e a burocracia estatal chinesa experimentaram uma profunda transformao nos ltimos anos. Mais do que isso, esse analista sugere que a atual gerao de lideranas a melhor que o pas dispe em dcadas. 19 Tal viso oficial est no White Paper China's Peaceful Development Road, disponvel em: http://www.china.org.cn/ewhite/index.htm, acessado em dezembro de 2005. As linhas gerais do programa quinquenal para o perodo 2006-2010, adiantadas em outubro de 2005 pelo comit central do PCC, ao contrrio do que desejariam as demandas ocidentais, enfatizava outros aspectos que no a ampliao da democracia ou da participao do setor privado na economia: seria necessrio tornar o dinamismo menos desigual em termos regionais, menos dependente do investimento e menos poluente, alm de socialmente mais inclusivo. Ver, a respeito, Five... (2005) e China... (2005). 20 Esse ponto est muito bem analisado em Medeiros (2005) e Unctad (2005). 21 Cf. Zweig e Jianhai (2005) e Jisi (2005). 22 Detalhes em Zweig e Jianhai (2005). 23 Prasad e Wei (2005) reportam um movimento de expanso de investimento externo originado na China e estimulado pelo governo desde 2001 esto sendo implementadas medidas de desregulamentao da conta capital com esse intuito. Em 2004, teriam sido perto de US$ 4 bilhes, dos quais metade para a Amrica Latina e 40% para pases asiticos.
n. 7 out./dez. 2005.
17
mercados globais por fora da concorrncia chinesa e que passam a ter no prprio mercado chins uma fonte substituta de dinamismo. A CHINA E AS ECONOMIAS ASITICAS A China tem se consolidado com o principal centro dinmico do Pacfico Asitico. O pas absorve mais de 40% dos investimentos diretos direcionados para a regio. Como se ver na seqncia, uma parcela considervel desses recursos se origina na prpria sia, especialmente no Japo, Coria do Sul e Hong Kong. O comrcio bilateral tem crescido fortemente, com a China posicionando-se como importador lquido de insumos e equipamentos mais sofisticados dentro da regio, e exportador lquido de manufaturas para os mercados ocidentais.24 A sua estratgia macroeconmica de procurar preservar o crescimento via drive exportador, combinando uma gesto mais estrita do cmbio e dos fluxos de capitais, parece estar sendo compartilhada por outros pases da regio. Tal opo compreensvel tendo por pano de fundo a experincia dos anos 1990 de liberalizao financeira e crise. Depois de 1998, muitas economias asiticas passaram a ter como estratgia (implcita ou explcita) a criao de colches de liquidez (em dlares) suficientemente elsticos para afastar o que se passou a perceber na regio como um risco inerente ao processo de globalizao, qual seja, a de crises financeiras geradas pela conversibilidade da conta capital. A racionalidade de tal proteo admitida at por seus crticos,25 e evidenciada pela sensvel melhoria das contas externas e reverso da vulnerabilidade que precedeu a crise de 1997-1998. Para a China, em particular, aquela crise determinou um olhar mais cauteloso sobre a globalizao financeira. Antes dela o pas havia anunciado a inteno de tornar a conta capital plenamente conversvel no ano 2000. Depois da crise, tal tendncia reverteu-se e o pas passou a acumular mais reservas. A partir de 2002, a queda do dlar tem levado, em muitos momentos, a uma ampliao do esforo oficial de sustentao das moedas asiticas. A contrapartida da menor flexibilidade cambial nos pases asiticos aparece na acelerao do ritmo de acumulao de reservas internacionais, o que, por sua vez, tem induzido adoo de medidas de esterilizao do excesso de crdito domstico. No caso asitico, entre 2001 e 2005, a variao de reservas como proporo da renda atingiu o nvel mdio mais elevado das ltimas quatro dcadas, algo em torno de 5%, contra uma mdia pouco superior a 1% do perodo 1970-2000.26 Tal nvel tambm no encontra precedentes no desempenho corrente ou na histria recente de outras regies. Em uma perspectiva mais ampla, preciso considerar que as economias asiticas vm demonstrando um renovado dinamismo nesses anos que se seguiram crise financeira. Aps a abrupta interrupo de uma trajetria at ento sustentada de crescimento com estabilidade econmica e avanos significativos em reas sociais, a maioria dos pases da regio logrou experimentar uma vigorosa recuperao j a partir de 1999, com um interregno em 2001 e 2002 em funo da retrao da economia norte-americana e, por decorrncia, um desempenho desfavorvel no mercado mundial de
_______________
24 Entre 2000 e 2004, o supervit do comrcio chins com os EUA e a Europa pulou de US$ 37 bilhes para US$ 115 bilhes. Com respeito sia, o dficit passou de US$ 13 bilhes para US$ 30 bilhes (Prasad; Wei, 2005). 25 Ver, por exemplo, Eichengreen (2004). 26 Estimativas dos autores com base nos dados de diversos World Economic Outlook Database, disponveis em <www.imf.org>.
n. 7 out./dez. 2005.
18
bens eletrnicos. Entre 1999 e 2004, a regio vem crescendo em um ritmo superior mdia mundial, entre 5% e 8% em mdia ao ano, dependendo do grupo de pases considerados especialmente se h a incluso da China. Em particular, os anos de 2003 e 2004 marcaram no somente uma expanso forte do produto como, tambm, a manuteno de resultados bastante expressivos nas contas externas. O supervit global do balano de pagamentos regional chegou casa dos US$ 200 bilhes em 2003, e US$ 312 bilhes de 2004. Neste ano, verificou-se um expressivo supervit da conta capital, ao qual somou-se o resultado em conta corrente j superior a US$ 100 bilhes/ano em mdia nos ltimos trs anos (World Bank, 2005). Tal desempenho externo merece uma ateno especial, pois ele marca uma diferena fundamental em relao ao perodo que antecedeu crise financeira refletindo, tambm, o esforo de reduo da vulnerabilidade externa na regio. Desde o incio dos anos 1990, os pases asiticos vm tentando lidar com as presses oriundas de um ambiente internacional marcado pela crescente abertura econmica, especialmente dos mercados financeiros, e pela recorrncia de episdios de ampliao e contrao da liquidez financeira gerada nos pases avanados. Em resposta a esse fato, alguns pases, como Coria, Indonsia, Tailndia, Malsia, ampliaram o grau de conversibilidade de suas contas capitais desde o final dos anos 1980. Assim, at a crise os pases da regio absorveram, em mdia, algo entre 3% e 4% dos respectivos produtos em poupana externa. A contrapartida disso foram os elevados dficits em transaes correntes. Com nveis internos de poupana j elevados, a ampliao da liquidez domstica alimentada pelo crdito externo gerou um boom de investimentos reais e financeiros que contribuiu para o acmulo de fragilidades financeiras e reais. A inflao nos preos dos ativos financeiros, o excesso de investimento em setores produtivos, especialmente no complexo eletrnico (o que contribuiu para a queda nos preos dos produtos eletrnicos no perodo que antecedeu crise), a ampliao do endividamento do setor privado (de curto prazo e denominado em dlares), e a reduo da rentabilidade em diversos setores produtivos, compuseram o quadro que deu margem a uma crescente vulnerabilidade, explicitada quando da crise cambial iniciada na Tailndia, e que logo contaminou os demais pases da regio, com destaque para o caso coreano, cuja estrutura econmica era (e ) muito mais profunda e desenvolvida que vrios de seus vizinhos do leste e, principalmente, do sudeste asitico (ADB, 2005). Entre 1997 e 2001, a regio digeriu a crise ampliando exportaes o que permitiu, salvo na retrao do mercado eletrnico, em 2001, resultados excepcionais em transaes correntes. J na conta capital, verificou-se uma sada lquida de recursos inclusive com uma queda no ritmo de expanso dos investimentos, mesmo no caso chins. O crescimento dependeu fortemente de polticas fiscais e monetrias mais acomodatcias e do drive exportador. Ademais, os supervits em transaes correntes mais do que compensaram os dficits nos fluxos de capitais permitindo uma persistente recomposio dos nveis de reservas externas. A partir de 2002, o resultado global do balano de pagamentos que passou de 3,1% em 2001, para 9,3% do PIB, em 2004 e o nvel de recomposio das reservas que a contrapartida contbil daquele resultado passaram a ocorrer de uma forma que no encontra precedentes na histria recente da economia internacional (World Bank, 2005).
n. 7 out./dez. 2005.
19
A China tem sido o motor do cada vez mais intenso processo de integrao comercial e financeira da regio asitica. Em termos mais amplos, o crescimento chins respondeu por da expanso do comrcio mundial em 2002 e 2003, e por cerca de 15% em 2004, um ano marcado por uma sensvel recuperao da demanda mundial. O efeito-China tem se manifestado no aumento na demanda internacional de commodities,27 o que contribuiu para uma forte expanso nos preos dos produtos agrcolas e minerais nos ltimos trs anos. Aqui, quando se toma em perspectiva o comrcio intra-regional, deve-se ressaltar a complementaridade entre a estrutura produtiva e comercial da China com os demais pases da regio. Assim, por exemplo, no setor agropecurio a China exportadora de produtos temperados para os pases da ASEAN,28 enquanto importa produtos tropicais. Este fato vem garantindo a viabilizao do acordo de cooperao que tem por objetivo criar uma rea de livre comrcio China-ASEAN, a ser implementada entre 2010 e 2015. Nesse processo, foram reduzidos os impostos de importao dos produtos primrios de origem agropecuria para nveis entre 0% e 5%. O comrcio nesse setor vem crescendo a um ritmo de 15% ao ano entre tais pases (World Bank, 2005). Por outro lado, pases com estruturas produtivas mais complexas que a China, como Japo, Taiwan e Coria, vm se tornando fontes importantes de suprimento de mquinas e equipamentos que do sustentao a um ritmo intenso de ampliao dos investimentos no setor produtivo industrial. Capital e tecnologia fluem na forma financeira via investimento direto externo ou na importao de equipamentos modernos. Somente quatro economias da regio, Hong Kong, Japo, Coria e Taiwan, vm respondendo por cerca de 60% do IDE absorvido pela China.29 A demanda chinesa por matriasprimas e equipamentos fica patente no fato de suas importaes passarem de uma mdia mensal de US$ 20 bilhes no comeo de 2002, para mais de US$ 50 bilhes/ms no final de 2004, incio de 2005. Para se colocar em perspectiva, a China importa em um ms e meio o que o Brasil importa em um ano. Segundo as estimativas do Banco Mundial, entre 2002 e 2004 as importaes chinesas foram responsveis por metade do crescimento das exportaes dos demais pases da regio (World Bank, 2005, p. 17). Por outro lado, a presena cada vez mais forte das exportaes chinesas em terceiros mercados tem se revelado um importante desafio tanto para os pases que apresentam vantagens comparativas semelhantes s chinesas, pela abundncia relativa de mo-de-obra barata, quanto para pases como a Coria que dependem sensivelmente do drive exportador em manufaturados mais sofisticados.30 Assim, a consolidao da China como motor de transmisso regional dos impulsos de crescimento vindos do ocidente est configurando um novo quadro de integrao das economias asiticas o que, por um lado, amplia os riscos de efeito-contgio no caso de uma reverso da conjuntura externa, e por outro, cria espao para (em um futuro que ainda no pode ser visualizado) a emergncia de um novo bloco geopoltico mais orgnico. H, desde a crise financeira, um esforo
_______________
27 Para se tomar um dos exemplos mais expressivos, basta lembrar que a China foi responsvel por 1/5 da demanda mundial por produtos minerais em 2004. Ademais, o crescimento anual de sua demanda esteve na casa dos 16% entre 1997 e 2004, o que representou 60% da procura mundial naquele perodo (World Bank, 2005, p. 22). 28 Association of South-East Asian Nations (Associao das Naes do Sudeste Asitico). 29 Dados de Prasad & Wei (2005, p. 41). Em 2003, por exemplo, 33% do IDE originou-se em Hong Kong, 9,4% no Japo, 8,4% na Coria, e 6,3% em Taiwan. importante observar que por ser uma praa financeira internacional, uma parcela no desprezvel do IDE de Hong Kong representa, em ltima instncia, capitais da prpria China e de terceiros pases que fazem arbitragem regulatria com vista a obteno de vantagens tributrias. 30 Sobre a complementaridade e concorrncia entre China e os demais pases da regio ver Rajan (2005).
n. 7 out./dez. 2005.
20
crescente de institucionalizao da cooperao econmica, tanto no comrcio, quanto nas finanas. Medidas recentes, como os acordos de swap da Iniciativa de Chiang Mai, os Asian Bond Market Initiatives uma srie de medidas voltadas ao aprimoramento dos mercados de capitais da regio, com o intuito de viabilizar a fixao das poupanas na regio e a idia de criao de um Fundo Monetrio Asitico (inicialmente esboada pelos japoneses em 1997, e retomada pelo Banco Asitico de Desenvolvimento, em 2005), alm de diversos acordos de livre comrcio, vm dando vida ao que se pode perceber com a busca politicamente consciente de ampliar margens de manobra para a realizao de estratgias desenvolvimentistas em um novo ambiente de globalizao econmica com predomnio das finanas privadas. CONSIDERAES FINAIS Procurou-se argumentar nesse trabalho que a idia da existncia de diplomacia do yuan fraco tem racionalidade quando se considera no o nvel da taxa de cmbio, mas sim quando se percebe que a gesto do valor externo do yuan e dos fluxos financeiros guarda uma relao estreita com a necessidade de manter o ritmo de crescimento acelerado e insero pragmtica na economia globalizada. Pode-se inclusive especular sobre a emergncia de uma nova fase da internacionalizao chinesa. No quarto de sculo que se seguiu abertura promovida por Deng Xiaoping, tratava-se de priorizar a absoro de capitais (na forma de investimentos diretos e no de dvida) e tecnologia, alm de ampliar a gerao de divisas por meio do comrcio internacional. Com uma capacidade para exportar mais robusta, a China pde minimizar o temor da escassez de alimentos e matrias-primas, o que seria um limite objetivo continuidade do crescimento. Em uma fase dois, o pas parte para a internacionalizao de seus capitais e da sua moeda. Desde 2001, o governo vem estimulando os investimentos internacionais das estatais em reas estratgicas, bem como permitindo que seus vizinhos utilizem o yuan para liquidar pagamentos no comrcio bilateral regional. Assim, na fase um, a manuteno da moeda subvalorizada em termos do dlar norte-americano funcionava como um apoio adicional ao drive exportador. Na fase dois a moeda chinesa segue mirando o dlar, porm no se pode descartar a funcionalidade do fortalecimento do yuan em linha no s com o crescimento da produtividade local como, tambm, da internacionalizao dos capitais chineses.31 Assim, a flexibilizao do yuan aparece como um movimento ttico da China em seu esforo estratgico de manter uma bem-sucedida trajetria de modernizao e crescimento econmico. nesse sentido que a diplomacia do yuan fraco deve ser compreendida. No se trata de uma insinuao sobre um certo nvel de equilbrio para a taxa de cmbio real, desde logo um tema que no encontra consenso na literatura emprica. O que se procurou demarcar que o valor externo do yuan e a gesto dos fluxos de capitais so determinados, em ltima instncia, pela ponderao entre os objetivos polticos de longo prazo e a necessidade de adaptao s circunstncias conjunturais de adaptao da China a um ambiente de internacionalizao e de rpidas mudanas estruturais. A burocracia estatal chinesa parece ter conscincia de que o pas encontra-se em uma situao na qual a fora (econmica e poltica) acumulada nos ltimos anos ainda no suficiente para a afirmao dos seus objetivos estratgicos. H uma fronteira tnue entre fora e fraqueza, o que impe o pragmatismo na definio das polticas na rea econmica.
_______________
31 Esta uma afirmao ainda especulativa, mas que deve pautar nossos esforos futuros de compreenso da estratgia chinesa.
n. 7 out./dez. 2005.
21
Expandindo-se a um ritmo anual de 9% no ltimo quarto de sculo, o pas defrontou-se, no perodo recente, com a necessidade de administrar tenses externas e internas aparentemente contraditrias. Desde fora, as presses em torno da valorizao do yuan vinham tanto dos interesses comerciais de quem via na sua poltica cambial uma fonte adicional de vantagens competitivas, quanto dos interesses financeiros dos que esto apostando nos mercados futuros em um yuan forte. Ademais, parte significativa do establishment oficial e privado norte-americano passou a canalizar para o problema chins os desconfortos causados pela dimenso externa dos dficits gmeos, o que eximia a atual administrao republicana (no Tesouro) e greenspaniana (no FED) de qualquer culpa pela bolha consumista e pela especulao em diversos segmentos dos mercados de ativos, especialmente em imveis. No plano interno, uma valorizao traria benefcios potenciais na gesto macroeconmica chinesa, ao ampliar a autonomia da poltica monetria e criar espao para o desenvolvimento dos mercados financeiros, mais especificamente, dos instrumentos de hedge cambial. Pesando no sentido contrrio, estaria o temor de se gerarem desequilbrios patrimoniais nos bancos, alm de uma maior abertura para a tomada de posies especulativas na esfera financeira. Ademais, nessa perspectiva mais cautelosa, um yuan mais forte e com a cotao crescentemente determinada pelas foras de mercado, tambm parece ameaar alguns dos pilares da estratgia de desenvolvimento chins no ltimo quarto de sculo. A China optou por um modelo gradual e adaptativo de ajuste no yuan, que vem sendo percebido como um sinal de boa vontade diante das presses externas. Explorou-se aqui o fato de que os desequilbrios correntes nos pagamentos internacionais vm sendo amortecidos pela poltica de aquisio de ativos denominados em dlares realizada pelos bancos centrais asiticos, com destaque para o Banco do Povo do China. A mudana no regime cambial chins, mesmo que no se confirme as previses de um yuan consideravelmente valorizado e determinado pelas foras de mercado num futuro prximo, introduz no horizonte de mdio e longo prazo a possibilidade daquele arranjo perder vitalidade. Se tal hiptese se verificar, tende a crescer a possibilidade dos EUA terem de ajustar seus desequilbrios externo e fiscal mediante a elevao do nvel de poupana interna pblica e privada , o que colocaria em xeque o padro corrente de crescimento liderado pelo consumo e endividamento. Ainda prematuro afirmar que tal desdobramento inexorvel. Todavia, a China est movendo de forma mais explcita suas peas no xadrez geopoltico e geoeconmico internacional. No se pode deixar de ficar atento a tais movimentos, cujas repercusses tendem a transbordar cada vez mais para fora da prpria China e seu entorno, atingindo os mais distintos mercados de mercadorias e financeiros dos pases centrais e perifricos. BIBLIOGRAFIA
ADB Asian Development Outlook. Ppromoting competition for long term development. Manila: Asian Development Bank, 2005. BIJIAN, Z. Chinas peaceful rise to great power status. Foreign Affairs, New York, Council of Foreign Relations, v. 84, n. 5, 2005. CHINA contemplates change. The Economist Global Agenda, Oct. 17th, 2005. Disponvel <http://www.economist.com/agenda/displaystory.cfm?story_id=5014759>. Acessado em janeiro de 2006. em:
DOOLEY, M. P.; GARBER, P. Is It 1958 or 1968? Three notes on the longevity of the revived Bretton Woods System. Brookings Panel on Economic Activity, March 31-Apr. 1, 2005.
n. 7 out./dez. 2005.
22
DUNAWAY, S.; LI, X. Estimating Chinas equilibrium exchange rate. IMF Working Paper, Washington, DC, International Monetary Fund, 05/2002, 2005 ECONOMIC review: China deepening reform of RMB exchange rate. People`s Daily, disponvel em: www.peopledaily.com.cn, em 16/08/2005. Acessado a partir do site www.aric.adb.org, em agosto de 2005. EICHENGREEN, B. Global imbalances and the lessons of Bretton Woods. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2004. (NBER Working Papers, n. 10.497). FIVE more years. The Economist Print Edition, Oct. 13rd, 2005. FLASSBECK, H. Chinas spectacular growth since the Mid-1990s Macroeconomic conditions and economic policy changes. In: UNCTAD. China in a Globalizing World. New York: United Nations, 2005. GOLDSTEIN, M. What might the next emerging-market financial crisis look like? Washington, DC: Institute for International Economics, 2005. (IIE Working Paper 05-7). Disponvel em: www.iie.com. JISI, W. Chinas search for stability with America. Foreign Affairs, NY: Council of Foreign Relations v. 84, n. 5, 2005. LEN, S. L. China has a wider basket than I had thought. Global Economic Form, 12th Aug., 2005. Disponvel em: http://www.morganstanley.com/GEFdata/digests/20050812-fri.html#anchor1. Acessado em agosto de 2005. MAHBUBANI, K. Understanding China. Foreign Affairs, NY: Council of Foreign Relations v. 84, n. 5, 2005. MEDEIROS, C. A. A China como um duplo plo na economia mundial e a recentralizao da economia asitica. 2005. (No- publicado). OFFICIAL reserves and currency management in Asia: myth, reality and the future. Geneva Reports on the World Economy, 7, Sept. 2005. PRASAD, E.; WEI, S. The Chinese approach to capital inflows: patterns and possible explanations. Washington, DC: International Monetary Fund, 2005. (IMF Working Paper, 05/79). PUBLIC announcement of the peoples Bank of China on reforming the RMB exchange rate regime. Jul. 21, 2005. Disponvel em: http://www.pbc.gov.cn/english/detail.asp?col=6400&id=542. Acessado em agosto de 2005. RAJAN, R. Foreign direct investment and the internalization of production in Asia-Pacific region: issues and policy conundrums. Asia-Pacific Trade and Investment Review, Bangkok, Thailand: United Nation Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, v. 1, n. 1, Apr. 2005. RAMO, J. C. The Beijing Consensus. London: The Foreign Policy Centre, 2004. ROUBINI, N.; SETSER, B. The China Trip, 2005. Disponvel em: http://www.rgemonitor.com. Acessado em junho de 2005. UNCTAD. Trade and Development Report, 2005. Geneve: United Conference on Trade and Development, 2005. WORLD BANK. AEP Regional Overview. Washington, DC: World Bank, Apr. 2005. ZWEIG, D.; JIANHAI, B. Chinas global hunt for energy. Foreign Affairs, NY: Council of Foreign Relations v. 84, n. 5, 2005.
n. 7 out./dez. 2005.
23
CHINA: UMA INSERO EXTERNA DIFERENCIADA Luciana Acioly 1
INTRODUO
mundial dos pases e regies, tanto de destino quanto de origem desses investimentos, dadas as relaes existentes entre investimento, comrcio, tecnologia e fluxos financeiros. As corporaes transnacionais (TNCs) possuiriam recursos de eficincia derivados de uma srie de vantagens que contribuiriam positivamente para a performance econmica dos pases, desde que fossem retiradas todas as barreiras relativas s transaes internacionais, incluindo a a liberalizao dos fluxos de IDE, comrcio e tecnologia. Uma anlise das principais caractersticas apresentadas pelos fluxos globais de investimento direto externo nos ltimos 20 anos indica que houve mudanas importantes em sua natureza e direo quando comparadas ao perodo compreendido entre o ps-guerra e incio dos anos 1980. Os investimentos recentes tm sido caracterizados pela predominncia crescente das operaes de fuses e aquisies de empresas acompanhadas de uma grande expanso do investimento de portflio e da formao de megacorporaes por sua menor abrangncia espacial e por seu direcionamento majoritariamente ao setor de servios. Em que pesem essas tendncias mais gerais, alguns pases conseguiram se beneficiar dessa nova onda de investimentos, como exemplifica o caso da China. Grande lder na atrao de investimentos diretos nos anos 1990 ocupando o primeiro lugar no ranking dos pases em desenvolvimento este pas vem recebendo volumes crescentes de IDE sob a forma de novos projetos de instalao de empresas e dirigidos majoritariamente para a indstria de transformao, particularmente para as atividades de maior valor agregado. A contribuio do IDE para a notvel insero da China no comrcio internacional tambm um outro ponto que diferencia a China de outros pases em desenvolvimento que se lanaram s polticas de atrao de investimentos diretos. O presente artigo tem como objetivo apontar, em linhas gerais, as principais tendncias dos fluxos de investimento direto externo na China a partir dos anos 1980, em termos de sua evoluo, modos de entrada e distribuio setorial/espacial, discutindo em que medida o ambiente institucional criado para receber esses investimentos foi fundamental na definio do papel a ser exercido pelo IDE na economia chinesa e, conseqentemente, na insero no comrcio internacional.
retomada do crescimento dos fluxos globais do investimento direto externo (IDE) psrecesso do incio dos anos 1980 gerou uma srie de expectativas positivas por parte de analistas e governos com relao ao papel que o IDE exerceria na integrao econmica
_______________
1 Pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica n. 7 out./dez. 2005.
China: uma insero externa diferenciada ........................................................................................................................................................
1 TENDNCIAS DO INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO NA CHINA Entre 1990 e 1999, a China cresceu a uma taxa mdia de 9,5% ao ano e nesse perodo acumulou cerca de US$ 213, 7 bilhes em investimento direto externo, ocupando o terceiro lugar no rank dos maiores absorvedores de investimento do mundo, e o primeiro lugar entre os pases em desenvolvimento. A participao da China nos fluxos de IDE destinados aos pases em desenvolvimento passou de 7,2% entre 1980-1989 para 24% entre 1990-1999, chegando a 25% entre 2000 e 2003. Note-se que esse pas respondeu sozinho por 40% dos investimentos destinados sia no perodo (Unctad, 2001 a 2004 Anexos Estatsticos). Apesar dos altos volumes de investimentos diretos recebidos pela China, a insero deste pas nesses fluxos no esteve associada ao seu envolvimento nas fuses e aquisies transfronteiras, fenmeno to caracterstico dos fluxos globais de IDE. Essas operaes foram ausentes nos anos 1980 e somaram cerca de US$ 9 bilhes entre 1990-1999, resultando numa participao mdia dessas operaes sobre o total de IDE recebido de apenas 3,1% no perodo (Grfico 1). As privatizaes, via investimento direto, tambm no ultrapassaram o valor de US$ 400 milhes ao longo da dcada, um valor baixo quando comparado, por exemplo, com os US$ 32 bilhes recebidos pelo Brasil sob essa rubrica (Unctad, 2000).
GRFICO 1. China: Investimento Direto Externo recebido e fuses e aquisies (vendas), 1987-2002
Em US$ milhes
60000 40000 20000 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 IDE recebido F&As (vendas)
FONTE: UNCTAD. World Investment Report. Elaborao da autora.
Quanto evoluo setorial da distribuio dos investimentos diretos recebidos pela China nas dcadas de oitenta e noventa, esta esteve vinculada s diversas fases da abertura de sua economia ao IDE. Assim, durante o perodo inicial da reforma (1979-1986), os investimentos concentraram-se nas atividades de prospeco geolgica, na indstria manufatureira trabalho-intensiva (indstria tradicional, especialmente txtil e confeces de roupas) e no setor de servios (atividades imobilirias). A partir de 1986, com o incio da segunda fase da abertura ao IDE, o governo chins tomou uma srie de medidas para mudar a estrutura setorial dos investimentos diretos recebidos, dirigindo-os para a indstria de transformao e para os setores export-oriented e de mais alta tecnologia. Desse modo, o IDE no setor primrio caiu de 40,9% em 1988 para 3,1% em 1993, e o setor manufatureiro passou a ser o principal setor de destino dos investimentos diretos externos (World Bank, 1997). Nos anos 1990 perodo que compreendeu a terceira e quarta fases da abertura algumas medidas mais fortes foram tomadas para aumentar a participao do IDE nas indstrias capitaln. 7 out./dez. 2005.
25
Luciana Acioly ........................................................................................................................................................
intensivas. A prioridade era o desenvolvimento e fortalecimento da indstria qumica, de mquinas e equipamentos de transporte, eletrnicos e comunicaes. Recentemente, foram abertas ao investimento direto externo novas atividades no setor de servios e dados maiores estmulos ao surgimento de setores de tecnologia de ponta e ao estabelecimento de centros de pesquisa e desenvolvimento no pas. Inicia-se, ento a quinta fase a abertura da economia chinesa com a adeso da China a OMC em 2001. Dessas polticas resultou a seguinte distribuio setorial do IDE: em 2000 a indstria de transformao e os servios contabilizavam, em termos de valores acumulados, 61% e 37%, respectivamente (Tabela 1). Destaque deve ser dado indstria eletrnica e de telecomunicaes, que se tornaram foco de fortes investimentos diretos a partir de 1997, enquanto que a indstria tradicional experimentou uma estagnao (MOFTEC, 2001). Dentro dos servios, as atividades imobilirias predominaram (24%), enquanto que o IDE nas atividades de intermediao financeira foi quase inexistente, devido legislao proibitiva. A mudana na tendncia da distribuio do IDE entre os macro-setores da economia chinesa pode ser observada pela predominncia que vai assumindo o setor secundrio vis--vis os demais setores (Grfico 2). Deve-se ressaltar, nesse contexto, a crescente participao das firmas estrangeiras no produto industrial chins que passou de 5,5% em 1991, para 22,5%, em 2000, em termos de valor (MOFTEC, 2001, p. 6-31).
TABELA 1. Distribuio setorial do IDE na China. Acumululado at 2000 (Em US$ milhes e %) Setor Total Agricultura, caa e pesca Indstria Construo Transportes, correios e telecomunicaes Comrcio varejo e atacado Imveis e utilidades pblicas Sade, esporte e servios sociais Art. rdio, filme e televiso Pesquisa cientfica e servios politcnicos Outros N. projetos 363.885 10.355 265.609 9.059 4.027 18.410 37.252 1.030 1.336 2510 14297 % 100,0 2,8 73,0 2,5 1,1 5,1 10,2 0,3 0,4 0,7 3,9 Valor contratual 676.097 1.231 411.534 19.691 16.386 23.396 159.443 4.773 2.123 2.124 24.217 % 100,0 0,2 60,9 2,9 2,4 3,5 23,6 0,7 0,3 0,3 3,6
FONTE: MOFTEC ( 2001). Retirado de Pingyao (2002, p. 25). GRFICO 2. China: distribuio do IDE por macro-setor, 1979-2000
100 80 (Em %) 60 40 20 0 197989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Secundrio
1996
1997
1998
1999
2000
Primrio
Tercirio
FONTE: China Foreign Economic Statistical Yearbook (vrios anos).
n. 7 out./dez. 2005.
26
No que se refere distribuio regional do investimento direto externo na China, esta foi bastante concentrada nos anos 1990, com alguma desconcentrao nos anos recentes. Do total de IDE recebido pela China de 1989 at 1997, as reas costeiras tiveram uma participao em torno de 90%. Entre 2000-2003 essa participao caiu para 85% (Wei, 2005, p. 12). Esse quadro explica-se pelo contexto da experincia da abertura da economia e das reformas, devido poltica de atrao e localizao de investimentos diretos nas reas costeiras, atravs de incentivos e redues fiscais inicialmente focados em apenas 4 zonas econmicas especiais (ZEEs) mais voltadas para as exportaes (Broadman; Sun, 1997). Com relao aos pases de origem, Hong Kong2 foi a maior fonte de IDE para a China entre 1979-2000, contribuindo com 51% do total acumulado no perodo. Em seguida vieram os Estados Unidos (9%), Unio Europia (9%) Japo (8%), Taiwan (Provncia da China) (8%) e Singapura (5%). Os Estados Unidos e a Unio Europia, que somaram 18% do total acumulado de IDE na China, tm concentrado seus investimentos nos setores intensivos em capital e tecnologia. Em termos das subregies da sia, o Leste Asitico domina o IDE na China, contribuindo com mais de 65% do total contratual de IDE naquele pas. A afirmao da China como plo mundial da produo industrial gerou grandes transformaes na economia asitica, implicando importante desvio de comrcio e de investimentos na sia, deslocando muitos exportadores asiticos do mercado americano e absorvendo importantes fluxos de investimento direto externo. A estratgia chinesa de acessar o mercado mundial gerou um extraordinrio crescimento de suas exportaes e importaes, criando para a economia mundial, e para as economias asiticas em particular, um grande mercado em expanso com forte presena de investimento direto externo. A sustentao da taxa nominal do yuan a partir de 1997, quando os pases competidores incluindo o Japo desvalorizaram suas moedas, foi fundamental para o comrcio regional e para as estratgias de localizao das empresas multinacionais (Medeiros, 2004). Esse processo explica por que os fluxos de investimentos intra-asiticos cresceram substancialmente ao longo dos anos 1990, sendo a China o principal destino desses investimentos (Unctad, 2004). 2 A ABERTURA DA ECONOMIA CHINESA E AS DIRETRIZES DA POLTICA PARA O INVESTIMENTO DIRETO
EXTERNO
Buscando a modernizao de sua economia e uma melhor insero internacional, a China inicia seu processo de abertura econmica em 1979. Nesse contexto, o investimento direto externo foi considerado a melhor maneira de alcanar trs diferentes tarefas: aumentar a participao do pas no comrcio internacional, favorecer seu acesso s fontes externas de capital e tecnologia avanada e introduzir modernas tcnicas administrativas nas empresas chinesas (Lemoine, 2000). Outras formas de investimento internacional foram desestimuladas, como os investimentos de portflio e os emprstimos bancrios, de modo que o processo de abertura da economia chinesa disse respeito quase
_______________
2 Parte dos investimentos oriundos de Hong Kong representou uma reciclagem do capital da Grande China, os quais queriam gozar de tratamento preferencial dado aos investidores estrangeiros. Mas, a predominncia dos investimentos de Hong Kong e Taiwan tambm representou a busca por baixo custo de mo-de-obra para exportaes a partir ZEEs nos anos 1980. Nos anos 1990 predominaram os investimentos ocidentais e japoneses motivados pelo mercado interno chins.
n. 7 out./dez. 2005.
27
Luciana Acioly ........................................................................................................................................................
que exclusivamente entrada de investimento direto externo vinculado sua poltica de comrcio exterior. Assim, o perfil do financiamento externo da China passou por trs fases: entre 1983-1991 acumulou um total de US$ 67 bilhes em financiamento externo, com os emprstimos contabilizando 60% desse total; entre 1992-1998, os recursos externos quintuplicaram para US$ 327 bilhes e o IDE tornou-se a maior fonte de fundos dirigidos China, com 70% do total. Outros investimentos permaneceram limitados e aumentaram apenas em 1997 (12% do financiamento externo) (Wei, 2005). Tendo em vista a consecuo das trs tarefas acima mencionadas, as condies de entrada do IDE no pas foram estabelecidas gradualmente e em termos bastante seletivos. A gradualidade e a seletividade que caracterizaram as polticas de atrao de investimento direto externo na China, assim como a estrutura legal criada para lhes d suporte, s ganham sentido quando so levados em conta trs conjuntos de preocupaes centrais do governo chins: a questo da localizao setorial/espacial dos investimentos (para garantir investimentos em setores tradables), a obteno de reservas em moeda estrangeira (para manter o ritmo da modernizao) e o controle da propriedade do capital (tipos de associao entre o capital estrangeiro e o capital nacional) (Acioly, 2004). Com o objetivo de orientar a localizao dos investimentos recebidos, a China estabeleceu em 1980 quatro zonas econmicas especiais, como projeto piloto de uma abertura mais ampla: Shenzhen, Zhuhai, Xiamen e Shantou, localizadas em Guandong e nas provncias Fujian. A poltica de atrao de investimentos foi baseada em tratamentos administrativos preferenciais e reduo e isenes tarifrias naquelas indstrias para as quais o IDE foi considerado desejado: setores exportadores e setores alvos de poltica de substituio de importaes. Dentre as polticas para as empresas estabelecidas nas zonas econmicas, as mais destacadas foram as que estimularam a entrada de empresas no setor produtivo, com projetos acima de 10 anos. Com o sucesso dessas experincias, o nmero de zonas alvos de polticas especiais foi aumentando na faixa costeira do pas e foram estabelecias as Zonas de Desenvolvimento Econmico e Tecnolgico, cujo foco era incentivar os investimentos estrangeiros em tecnologia para o desenvolvimento dos setores de energia e transportes.3 Ainda com o objetivo de atrair mais investimentos e aumentar a difuso de seus efeitos diretos e indiretos para o interior e outras regies, foram criados os chamados Tringulos do Desenvolvimento. Dessa expanso, resultou um padro de distribuio no s setorial, mas regional do IDE. Em meados dos anos 1990, foi criado para as empresas estrangeiras um quadro regulatrio mais estruturado, dando as condies e limites de sua entrada em vrios setores/regies da economia chinesa.4 Nesse novo arranjo, incluam-se os servios e as polticas de incentivos a uma maior disperso geogrfica dos investimentos.5
_______________
3 A contrapartida dos governos locais deu-se atravs do fornecimento de infra-estrutura, tais como transporte, gua, luz, telecomunicaes e, especialmente, a concesso de privilgios no uso da terra. 4 O Guiding Foreign Investment Industrial Catalogue estabeleceu para o capital estrangeiro quatro categorias de industrias: prioritrias, permitidas, restritas e proibidas, no sentido de orientar setorialmente e regionalmente esses investimentos. 5 As provncias tm competncia para aprovar projetos de investimentos apenas dentro dos parmetros estabelecidos no Catlogo Industrial. Nos setores considerados restritos, podem aprovar valores abaixo de US$ 50 milhes; nos setores encorajados e permitidos, valores abaixo de US$ 100 milhes (MOFCOM, 2005).
n. 7 out./dez. 2005.
28
A preocupao com as reservas em moeda estrangeira foi uma constante, tanto na conduo da poltica para o IDE quanto na poltica comercial. Para evitar a evaso de divisas, foram impostas s empresas multinacionais cotas de exportaes e obrigaes para manter o equilbrio das contas em moedas estrangeiras.6 Os dois diferentes regimes comerciais estabelecidos nos anos 1980 uma para as empresas estrangeiras (FIEs) e outro para as empresas nativas mantiveram as importaes das empresas domsticas em nveis relativamente baixos, enquanto que as importaes de bens de capital e de bens intermedirios para as empresas exportadoras ficaram livres de impostos alfandegrios, sem o qu os preos de exportao seriam majorados (Chunlai, 1997). Quanto ao modo de entrada de investimento direto externo na China, este se deu primeiramente sob a forma de joint ventures as chamadas foreign invested enterprises (FIEs). Essa forma jurdica foi autorizada em 1979, e estipulou que o capital estrangeiro poderia contabilizar 25% do capital total de uma joint-venture. Estabeleceu-se uma variao dessa forma, a cooperative joint venture, pela qual a distribuio dos lucros no dependia da quota de participao dos parceiros nas aes, mas seria determinada pelo acordo entre os parceiros no contrato. A segunda forma de entrada de IDE foi por meio da organizao das Wholly foreign firms empresas com participao estrangeira total, permitidas apenas dentro das zonas especiais. Deve-se ressaltar que, frente inexistncia de um setor privado, o governo no pretendia lanar esse tipo de empresa para o restante do pas. S depois de muita controvrsia e aps um perodo de julgamento, as empresas 100% estrangeiras foram autorizadas, em 1986, mas somente caso exportassem 50% de sua produo ou produzissem mercadorias tecnologicamente avanadas. Mais tarde, essa forma jurdica de empresas foi sendo estimulada para alm das zonas especiais. Entre 1990 e 1999, as empresas 100% estrangeiras tiveram uma participao mdia nos investimentos recebidos pela China, em termos de valor, de 35%, enquanto as joint-ventures contabilizam 62% (MOFTEC, 2000). Vale notar que todas as restries acima mencionadas vm sendo relaxadas com a entrada da China na OMC aps 2000. 3 A CONTRIBUIO DO IDE PARA A INSERO COMERCIAL DA CHINA: ALGUNS INDICADORES Aps 20 anos de polticas de atrao de investimento direto externo e de promoo comercial, as exportaes chinesas passaram de 26 bilhes de dlares para 249 bilhes de dlares entre 1985 e 2000. O forte desempenho das exportaes refletiu-se no aumento do market share do pas de menos de 2% para mais de 6% no perodo. A estrutura setorial das exportaes na China tambm mudou: em 1985, os produtos primrios e manufaturados baseados em recursos naturais respondiam por 49% do total; em 2000 essa participao era de apenas 12%, sendo que as exportaes de manufaturas no baseadas em recursos naturais subiram para 89%. A participao das exportaes intensivas em tecnologia partiu de 3% em 1985 para 22% em 2000, e os dez principais produtos de exportao do pas em 2000 (42% do total exportado) corresponderam a produtos dinmicos no comrcio internacional.
_______________
6 Sob o regime de controle cambial, as empresas estrangeiras foram requisitadas, atravs de lei, a conservar em equilbrio suas receitas e gastos em moeda estrangeira se quisessem investir no pas, abrindo assim, uma conta de depsito em Renminbi e outra em separado para os depsitos em moeda estrangeira junto ao Banco da China ou outro banco aprovado pelo State Administration for Exchange Control (SAEC). Como RMB no era conversvel at 1995, as firmas estrangeiras deveriam gerar as divisas que precisassem para remeter lucros, dividendo, gastos, e outras distribuies. Desde meados dos anos 1990, no entanto, essas condicionalidades tm sido relaxadas ou mesmo anuladas, mais ainda com a entrada da China na OMC em 2001.
n. 7 out./dez. 2005.
29
Luciana Acioly ........................................................................................................................................................
Trs desses produtos saram dos setores high-tech: equipamentos de telecomunicao, mquinas de processamento de dados e partes e acessrios para computadores (Unctad, 2002, p. 162). A contribuio das empresas estrangeiras no dinamismo das exportaes da China deve ser destacada. A criao das Zonas Econmicas Especiais (SEZs) incentivou a entrada das Foreign Invested Enterprises (FIEs) basicamente no setor industrial, que passou a absorver 61% do total acumulado de IDE no pas. As exportaes chinesas cresceram a uma taxa anual de 15%, entre 1989 e 2001. Em 1989, as filiais estrangeiras contabilizavam menos de 9% do total das exportaes e, em 2002, respondiam por metade do total. Na indstria de transformao, a participao das filiais estrangeiras no total das exportaes no ano de 2000 foi de 91%, particularmente em alguns setores de alta tecnologia, como eletrnicos, automao e processamento de dados e telefonia mvel. CONCLUSO A experincia da China mostra que a natureza e direo que assume o investimento direto externo numa economia, assim como a contribuio que o mesmo pode dar insero externa do pas, depende de como esse pas promoveu a abertura e as reformas. Existe uma interao entre as estratgias de investimento e localizao das empresas estrangeiras numa determinada economia e o ambiente institucional criado para receb-las. No caso da China, a interao/associao entre investimento direto externo e acesso ao mercado internacional no decorreu da simples remoo dos obstculos livre movimentao de capitais. Esse pas enveredou por uma estratgia de insero internacional via comrcio e investimento direto para a qual contaram, alm de suas vantagens especficas, outros fatores como a criao de ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento (sem o qual seria impossvel receber investimentos novos e negociar com as empresas multinacionais), a manuteno de uma poltica cambial estvel e favorvel s exportaes e o estabelecimento de um marco regulatrio para a atuao dessas empresas de acordo com os objetivos da poltica industrial e tecnolgica amplamente articulada com a poltica de comrcio exterior. Nesse sentido, as preocupaes referentes localizao setorial/espacial das empresas, forma assumida pela associao entre o capital estrangeiro e o capital nacional, e manuteno das reservas em moeda estrangeira foram fundamentais para o xito da estratgia chinesa. Contaram, a favor da trajetria chinesa, o estgio de desenvolvimento do pas no momento da abertura, o seu grau de engajamento no circuito financeiro internacional (inexistncia de dvida externa) e o fato de o pas no fazer parte do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) o que lhe permitiu adotar polticas para concentrar os investimentos na indstria de transformao e associar as atividades das empresas estrangeiras ao seu desempenho exportador. BIBLIOGRAFIA
ACIOLY, L. Brasil, China e ndia: o investimento direto externo nos anos noventa. cap. 3. Tese (Doutoramento)/ Instituto de Economia da Unicamp, Campinas, 2004. BROADMAN; SUN. The distribution of foreign direct investment in China. WB Policy Research Working Paper, Washington, DC, Feb. 1997.
n. 7 out./dez. 2005.
30
CHUNLAI, Chen. The evolution and main features of Chinas foreign direct investment policies. Australia: Chinese Economic Research Center, 1997. LEMOINE, Franoise. FDI and the opening up of Chinas economy. CEPII, 2000. MEDEIROS, C. A. A economia poltica da internacionalizao sob liderana dos EUA: Alemanha, Japo e China. In: FIORI, Jos Lus (Org.). O poder americano. Petrpolis, 2004. p. 139-178. MOFCOM. Colquio para Autoridades da Administrao Econmica da China e dos Pases de Lngua Portuguesa. Beijing, China: maio, 2005. (Documentos Avulsos). MOFTEC. FDI Statistics. Beijing, China, 2001. PINGYAO, Lai. Foreign direct investment in China: recent trends and patterns. China & World Economy, n. 2, 2002. UNCTAD. World Investment Report 2000: Cross-border mergers and acquisitions and development. New York: United Nations, 2000. UNCTAD. World Investment Report 2001: Promoting linkages, (Annexes). New York: United Nations, 2001. UNCTAD. World Investment Report 2002: transnational corporations and export competitiveness, (Annexes). New York: United Nations, 2002. UNCTAD. World Investment Report 2003: FDI policies for development. National and international perspectives, (Annexes). New York: United Nations, 2003. UNCTAD. World Investment Report 2004: the shift towards services, (Annexes). New York: United Nations, 2004. WEI, Sahng-Jin The Chinese approach to capital inflows: carrots and sticks, or deeper forces at work? Washington, DC: International Monetary Fund, Apr. 2005. (IMF Working Paper) WORLD BANK. China engaged, integration with the global economy. Washington, DC, 1997. WORLD BANK. Global development finance. Washington, DC, 1999.
n. 7 out./dez. 2005.
31
REFORMAS ECONMICAS NA NDIA: DISCURSO E PROCESSO Sebastio Velasco 1
o Brasil, e em outras partes do mundo, tem sido muito difundida nos ltimos anos esta histria edificante. Mire-se no exemplo da ndia. Pas pobre, marcado por desigualdades sociais profundas, seu desenvolvimento econmico foi por longo tempo tolhido pelo fardo de uma cultura ancestral fortemente hostil aos valores capitalistas e pela ao intrusiva de um Estado de dimenses desmesuradas. Mas isso o passado. Tendo adotado de forma coerente uma poltica de liberalizao econmica interna e de integrao decidida na economia globalizada, desde meados da ltima dcada a ndia vem acumulando sucessos, que se medem nas elevadas taxas de crescimento e nos avanos em setores de alta tecnologia. Ilustrao paradigmtica do crculo vicioso da pobreza, antes, a ndia afirma-se hoje como um dos candidatos mais fortes na disputa pela condio de grande potncia. A pergunta fica no ar... Por que no imit-la? Como prprio do gnero, o relato resumido no pargrafo precedente diz mais pelo que omite do que pelo que informa. No caberia pass-lo em revista na ntegra aqui, para indicar os seus silncios e desmontar os artifcios que lhe do plausibilidade. O presente artigo ser dedicado a um objetivo mais modesto. Por meio do exame de um nico aspecto o padro indiano de reforma econmica pretende-se fornecer elementos para uma interpretao menos enviesada da experincia daquele pas e, por tabela, do brasileiro. *.*.*.*.* Abstrao feita de certa cautela vocabular e de algumas barretadas aos princpios consagrados, o discurso das reformas econmicas na ndia guarda notvel semelhana com aquele encontrado em outras partes do mundo. Aqui, como em outros pases, as mudanas so tidas como necessrias para corrigir as distores do mercado e, com isso, assegurar maior eficincia na alocao de recursos, base de uma trajetria de crescimento forte e estvel. O cardpio das referidas reformas tampouco reserva maiores surpresas. A agenda bem conhecida: liberalizao comercial, liberalizao financeira, privatizao, desregulamentao, reforma das relaes laborais. Todos esses pontos esto presentes no processo indiano de reforma. No entanto, a experincia da ndia difere sob muitos aspectos do padro observado em outros casos nacionais. O presente artigo divide-se em duas sees: na primeira, apresentam-se algumas informaes essenciais sobre o processo de reformas econmicas na ndia, salientando suas peculiaridades; na segunda, parte-se da indagao sobre como entender a persistncia desse mesmo processo para formular algumas conjecturas a respeito da emergncia eventual de um novo padro de desenvolvimento nesse pas. 1 PARTICULARIDADES DO PROCESSO INDIANO DE REFORMAS Neste ponto, apologistas e detratores esto de acordo: o gradualismo o trao mais saliente do processo indiano de reformas. Gradualismo, contudo, uma noo um tanto vaga. Pode-se reduzir sua
_______________
1 Professor do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) da Unicamp.
n. 7 out./dez. 2005.
Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................
ambigidade, segundo sugesto de Ahluwalia, distinguindo nitidamente dois significados que ela recobre: a aplicao de um plano pr-estabelecido de forma escalonada, para minimizar riscos de retrocessos, diluindo no tempo os custos nele envolvidos; e a conduo compassada de um processo de mudana com base em consenso sobre a direo, mas na ausncia de certeza e/ou acordo a respeito de caminhos a tomar. Segundo este autor, ambas as acepes se aplicam s reformas econmicas na ndia. Alguns casos, como o da abertura comercial, seriam ilustrativos do primeiro tipo; outros como o da privatizao exemplificariam o segundo Ahluwalia (2005). Neste texto, prefere-se utilizar um termo que sintetiza esses dois significados mediante leve deslocamento de seu referente. Adota-se, ento, o termo pragmatismo para predicar, no tanto as polticas, mas a atitude predominante de seus gestores. Com efeito, o pragmatismo patente mesmo na reforma do comrcio exterior, que parece guiada por um roteiro preciso, apoiado em fundamentos tericos e empricos slidos. Como se sabe, no incio dos anos 1990, as autoridades indianas promoveram a abertura comercial mediante a aplicao do pacote usual de medidas, que inclua a quebra do monoplio estatal de importao de 55 produtos (o regime foi mantido apenas para a importao de petrleo e de produtos agrcolas); uma ampla reforma tarifria, com reduo significativa nos picos e na disperso das alquotas aduaneiras, e a drstica diminuio no nmero de bens cuja importao estava sujeita a restries quantitativas ou outras barreiras no-tarifrias. Assim, entre 1990-1991 e 1997-1998, a tarifa mxima caiu de 355% a 45%; a tarifa mdia ponderada, de 87% a 25,4%, no mesmo perodo; e em 2001 restavam apenas quatro grandes categorias tarifrias: 35%, 25%, 15%, e 5% (Srinivasan, 2003, p. 20). Quanto s barreiras no-tarifrias, j nos dois primeiros anos da reforma elas foram praticamente abolidas para importaes de matrias-primas industriais, insumos, componentes e bens de capital (Ahluwalia, 2000, p. 12); afetando 93% dos bens comercializveis no perodo anterior reforma, elas passaram a incidir sobre cerca de 21% deles dez anos depois. Por fim, caberia mencionar a liberalizao cambial, que assegurou a conversibilidade da rpia nas operaes correntes. Esses resultados foram produzidos de forma escalonada, mas bem examinados os dados e conjugados com outras informaes , possvel perceber que o movimento que eles descrevem encerra algo mais do que simples gradualismo. Primeiro, apesar da expressiva reduo verificada no perodo, a ndia continua a exibir nveis de proteo tarifria muito altos, comparativamente.2 Segundo, em determinando momento mais precisamente, em 1997 , a tendncia queda nas alquotas tarifrias se interrompe e d lugar a uma sensvel elevao. Terceiro, as tarifas praticadas pela ndia distam muito do patamar em que se situam as suas tarifas consolidadas (isto , alquotas s quais tem o compromisso de no ultrapassar por fora de acordo firmado em negociaes multilaterais no mbito do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT)/ Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que, para muitos produtos, esto at hoje entre as mais elevadas do mundo. A considerao do que aconteceu no tocante s barreiras no-tarifrias tambm instrutiva: elas continuam a valer para a importao de bens de consumo e, principalmente, para produtos agrcolas. E no s: grande parte do avano obtido na remoo das mesmas se deu sob presso da OMC, qual a ndia resistiu o quanto pde.
_______________
2 Taking all the product categories put together, the average applied tariff rate of 51,6 for India is not only the highest, but also nearly three time as high as the average level of 19,2 percent for the countries studied. (Srinivasan, 2003, p. 22).
n. 7 out./dez. 2005.
33
Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................
Em todas as situaes aludidas, um trao em comum: a flexibilidade, a disposio de mudar de curso sempre que as circunstncias assim o recomendem, a determinao de evitar compromissos com frmulas pr-fabricadas que passem a operar como camisas de fora. Essa atitude, que se traduz ainda na invocao de argumentos de prudncia para justificar as escolhas efetuadas, transparece nos comentrios de Manmohan Singh, condutor das reformas econmicas em sua primeira etapa e atual primeiro ministro indiano, sobre um tema to sensvel quanto o da independncia do Banco Central.
As Finance Minister, I put a halt to the automatic route through which the Reserve Bank was to fund the Government. I do believe that because of the close linkages between fiscal and monetary policies, we need a high degree of co-ordination between monetary and fiscal policies. I gave a lot of weightage to the advice of the Governor of the Reserve Bank. But I do not believe that the Reserve Bank can be totally independent. I believe that the Bank must have as much autonomy as possible in the sense that it must be free to give advice and if the government does not accept its advice, it should be made known to the public that advice was not accepted. But to say that the Central Bank can operate in isolation of the overall economic environment, unmindful of other objectives of economic policy, is not possible. (Singh, 2001, p. 94).
A mesma atitude reconhecida nas declaraes de C. Rangajaran, ex-presidente do banco central e tido como expresso solitria do monetarismo na ndia, sobre o tema polmico dos controles de capital:
... I think the emphasis on trying to restrict short-term flows is well understood. Discouraging purely shortterm flows is acceptable and I think we should do it Yes, capital controls in relation to specific types of capital flows are understandable and acceptable. But extreme forms of foreign exchange control can result in leakages through under-invoicing or over-invoicing. We should not go back to that kind of a situation. (Rangarajan, 2001, p. 110).
Alm de provirem de dois especialistas renomados, que tiveram papel decisivo no processo de reformas indiano, esses pronunciamentos so importantes porque representativos, nesse pas, da opinio liberal em matria econmica. De fato, seria possvel reproduzir formulaes de teor anlogo feitas por muitos outros economistas igualmente ilustres e de idntica inclinao. O que leva a concluir que, embora apresente estrutura semelhante, no eixo ortodoxia/heterodoxia, o espao em que se desenvolve o debate econmico na ndia situa-se esquerda daquele em que o mesmo debate travado em outros pases, entre os quais o Brasil. Mas no se trata apenas de debates. Os juzos transcritos acima importam igualmente porque se materializam em instituies e prticas. o que se constata ao voltar-se para outra vertente importante do processo de reforma: a liberalizao financeira. Aqui tambm, o pragmatismo d a nota. O primeiro passo dado pelas autoridades indianas foi a liberalizao gradual das taxas de juros, antes submetidas a estrito controle: elas reduziram significativamente as exigncias incidentes sobre os bancos de aplicar em papis do governo de baixa rentabilidade; desregularam as taxas de juros inteiramente no tocante a depsitos, e em grande medida no que diz respeito a emprstimos. Por outro lado, modernizaram e fortaleceram os dispositivos de regulao e superviso das prticas bancrias, seguindo de perto as recomendaes do Comit da Basilia. Ademais, encorajaram a concorrncia no setor mediante a remoo de barreiras s operaes de crdito de instituies no-bancrias e a concesso de licenas a bancos privados, nacionais e estrangeiros.
n. 7 out./dez. 2005.
34
Contudo, mantiveram o percentual do crdito compulsoriamente canalizado para os setores prioritrios (40%), e no transferiram ao setor privado (nacional ou estrangeiro) nenhum banco estatal: dez anos depois de inaugurado o programa de reformas, o governo em seus dois nveis, central e estadual ainda controlava 80% dos ativos dos bancos comerciais. Um comit criado junto ao banco central para formular propostas de reforma bancria chegou a sugerir a venda de participaes do governo nos bancos pblicos at um teto de 33% do controle acionrio, mas no obteve sucesso. A efetivao da proposta depende de emenda na Lei de Nacionalizao Bancria, o que parece excludo por obstculos polticos intransponveis.3 O mesmo padro se observa na administrao das mudanas no regime de investimentos estrangeiros. A atrao do investimento direto para acelerar a modernizao da economia era um dos objetivos da reforma, e, nesse sentido, muitas das barreiras at ento existentes foram suprimidas. O governo abandonou a poltica de exigir contrapartidas em termos de transferncia de tecnologia e desempenho exportador em projetos de associao de empresas estrangeiras com empresas indianas; elevou o limite de participao acionria estrangeira permitida a 51% para a maioria dos setores industriais, e a 100% em alguns casos; quebrou monoplios pblicos na rea de infra-estrutura (gerao de energia eltrica, construo de estradas e portos, telecomunicaes, explorao de petrleo e gs) e empenhou-se fortemente para atrair investimentos externos para esses setores. Alm do mais, reabriu ao investidor estrangeiro o setor de servios. Mas, ao contrrio do que se constata em outros casos nacionais, o governo indiano sempre foi muito sensvel diferena entre investimento produtivo e aplicaes financeiras de curto prazo, com o efeito potencialmente desestabilizador que elas encerram. As operaes de curto prazo at hoje continuam objeto de controles muito rgidos. O comentrio de um observador participante de credenciais impecveis a esse respeito instrutivo.
In the did-1990s, when there was ample liquidity in world markets, there was a lot of pressure from domestic business to liberalize policies on capital flows. That is pretty much what happened in East Asia, and a lot of the instability that arose there in 1997 was the result of huge amount of short-term external debt having been incurred. India avoided that problem because its decision to liberalize the capital account remained essentially cautious.
Cautela, salienta Ahluwalia, no se confunde com hostilidade idia de mudana. Prova disso que o Banco Central da ndia constituiu em fins de 1996 um comit com a tarefa de estudar a convenincia de liberalizar a conta de capital e sugerir os modos mais adequados de fazer isso. Vale a pena acompanhar testemunho do autor.
The committees report, submitted before the East Asian crisis, recommended that India liberalize the capital account in a gradual manner, with appropriate sequencing. The sequence proposed was to first liberalize foreign direct investment, because it is the least volatile, and portfolio investment, because such investment is a little more self-regulating. the report was emphatic that short-term flows should not be liberalized until the fiscal deficit was brought under control and the banking system was made much stronger. This was good advice that was followed by the government. (Ahluwalia, 2005, p. 9).
Nessas e em outras reas o pragmatismo se traduz em uma linha de conduta que rejeita a ordem unida. Porm, em duas esferas as peculiaridades resultantes dessa abordagem se destacam: na reforma do regime de pequenas indstrias e nas polticas voltadas para o setor empresarial do Estado.
_______________
3 Sobre a reforma bancria, cf. Alhluwalia (2000) e Hanson (2004).
n. 7 out./dez. 2005.
35
A nfase atribuda pelo planejamento indiano pequena indstria tem razes em vertentes importantes da ideologia econmica que inspirou o movimento nacional na luta pela independncia. Alm dos instrumentos comumente acionados em outros pases para promover esse segmento assistncia tcnica, linhas preferenciais de crdito, subsdios o Estado indiano fez uso de um dispositivo especial, perturbador do ponto de vista do liberalismo econmico: a reserva de certas classes de produtos s indstrias de pequena escala. E no fez isso esporadicamente. A poltica de apoio s pequenas indstrias altamente institucionalizada, como o revela o fato de existir na estrutural organizacional do governo indiano um ministrio dedicado especificamente ao tema o Ministry of Small Scale Industries. A poltica de reserva foi introduzida pela Primeira Resoluo sobre Poltica Industrial, de 1948, que previa a criao de um Comit Consultivo sobre Reserva, com membros de vrios ministrios. A primeira lista de produtos com manufatura reservada exclusivamente ao setor de pequena escala foi divulgada em 1967, e continha 47 itens. A partir da, o nmero de produtos reservados aumentou progressivamente, chegando a 504 em abril de 1978. Com a adoo, nesse ano, de nova metodologia de classificao industrial, o nmero de produtos reservados pulou para 807. E a lista continuou crescendo at atingir a marca de 836, em 1989. Nesse ano, o processo de ampliao da lista foi detido. Em 1997 o governo comeou a enxug-la, dela retirando 37 itens. Mas vem fazendo isso muito lentamente: em outubro de 2004, 605 itens permaneciam com produo reservada exclusivamente ao setor.4 Para economistas liberais de epiderme sensvel, que reagem de pronto simples meno do termo poltica industrial, esse resultado quase um ultraje. Mas os gestores da reforma econmica na ndia parecem conviver com ele sem muito sacrifcio. Naturalmente, bem versados em teoria que so reconhecem os prejuzos em termos de eficincia microeconmica que ele envolve. Mas reconhecem tambm que o mundo mais complexo do que a representao idealizada dos manuais. E concluem, corretamente, que os custos econmicos da tentativa poltica de corrigir essa distoro do mercado seria provavelmente muito maior do que os benefcios dela derivveis. O tratamento dado ao setor empresarial do Estado outro ingrediente do processo indiano de reformas que causa espcie ao desavisado. Sabe-se do gigantismo do setor estatal na ndia. E conhecese igualmente a receita aviada pela ortodoxia para enfrent-lo. Restaria acrescentar que o desempenho das empresas pblicas na ndia abastece de argumentos os que desejariam v-la adotada. Com efeito, as anlises correntes se repetem no apontar de suas mazelas: criadas com o fim precpuo de implantar novos ramos industriais e impulsionar o crescimento da economia, as empresas pblicas disseminaram-se por todos os setores de atividades, e passaram a viver em crnica dependncia dos cofres do Estado. Esse fato j era claramente identificado pelos gestores da poltica econmica nos idos de 1980. Nas palavras de um deles,
Part of the logic of establishing public sector enterprises (PSEs) was that they would generate profits which would not be dissipated in consumption of the wealthier classes but be used to achieve higher levels of investment than would occur otherwise. It was amply clear by the 1980s that public sector profits were consistently falling short of the levels projected in successive plan exercises. Many public sector enterprises were making large losses while others were only marginally profitable. The only enterprises making substantial profits were those in the petroleum sector. Excluding these profits, the rest of the public sector
_______________
4 Cf. Reservation Policy, disponvel no site do Ministry of Small Scale Industries, Government of India < http://ssi.nic.in/>.
n. 7 out./dez. 2005.
36
taken together was making a net loss. Most public sector enterprises were unable to generate the resources they needed to modernize and upgrade technology and it was becoming increasingly clear that they would not be able to survive without special support from government budgets and preferred access to public sector banks. (Ahluwalia, 2002, p. 6).
A resposta que os dirigentes indianos conceberam para esses problemas tinha ampla aceitao internacional na poca: trava-se de instilar novos modos de operao nas empresas pblicas atravs de vrios mecanismos, dos quais o mais importante era o Memorandum of Understanding (MOU), que seguia a linha do nosso conhecido contrato de gesto. Por meio dele, o Estado continuaria na condio de proprietrio das empresas, mas, fixadas as metas, estas passariam a ser geridas com tal autonomia que seu comportamento se assemelharia quele das empresas privadas. A literatura aponta vrias razes para explicar a frustrao dessas expectativas. A presena de representantes de ministrios nos conselhos de administrao das empresas; a obrigatoriedade de aprovao de seus planos de investimento pelo governo, e a interpretao prevalente na Suprema Corte de que as decises das empresas pblicas estavam sujeitas, constitucionalmente, a recurso legal das partes lesadas, inclusive de seus funcionrios so algumas dignas de meno. Para o argumento aqui exposto, mais importante do que dissecar essa poltica salientar a prudncia da escolha feita pelas autoridades indianas depois de constatado o seu relativo fracasso. Os tempos agora so outros. Primeiro lustro da dcada de 1990: a ndia foi oficialmente lanada em ambicioso programa de reforma econmica; como pano de fundo, o desmanchar vertiginoso das economias socialistas. Ento, funcionrios travestidos de filsofos evocam o tema do fim da histria, enquanto jovens e talentosos economistas percorrem o mundo a vender suas receitas garantidas de bem-estar e prosperidade. Em todas, como ingrediente bsico, a privatizao das empresas pblicas. Convm frisar esse ponto: alm do significado econmico universal que lhe era atribudo condio necessria retomada dos investimentos e elevao da produtividade agregada da economia , a privatizao adquiriu nessa quadra histrica um halo de moralidade. Naturalmente, no foi ele o determinante principal das grandes ondas de privatizao a que se assiste em tantos pases. Em todos eles, a deteriorao das contas pblicas teve peso decisivo na detonao do processo. Mas a argumentao no terreno dos princpios econmicos e tico-polticos desempenhou um papel no-desprezvel, como meio de grande eficcia para silenciar vozes discrepantes, adrede acoimadas de retrgradas. Aludir, ainda que telegraficamente, atmosfera da poca preciso para realar o significado das escolhas que prevaleceram na ndia. Gestores de um dos sistemas empresariais pblicos mais vastos e diversos fora do bloco socialista, os dirigentes indianos preferiram trilhar caminhos prprios. Ao invs de grandes programas de privatizao, procuraram reestruturar aquele sistema mediante uma poltica cautelosa de desinvestimento venda de participaes, sem transferncia de controle sobre as empresas consideradas. A deciso por esse tipo de programa foi tomada em 1991, logo depois da eleio que devolveu o governo ao Partido do Congresso. De acordo com as regras estabelecidas na ocasio, as aes seriam
n. 7 out./dez. 2005.
37
transferidas em leiles, com participao limitada a instituies financeiras locais. Dada a ausncia de qualquer norma impedindo que tais instituies transferissem as participaes recm-adquiridas, a emergncia de grupos de acionistas puramente privados era tida como certa. Mesmo assim, o sistema foi alvo de crtica pela baixa transparncia dos procedimentos previstos e pelo carter restritivo de suas regras. Em 1995, ainda sob o governo de Narasimha Rao, o universo dos compradores potenciais foi ampliado mediante a deciso que permitiu a venda de aes nos mercados internacionais em troca de recibos de depsitos globais de aes (global depository recipts , GDRs). No entanto, a resposta alcanada no foi animadora: nos cinco anos em que teve vigncia, a poltica de desinvestimento rendeu ao governo indiano, em mdia, menos de do PIB por ano (Ahluwalia, 2002, p. 14). O governo da Frente Unida, que substituiu o Congresso, em 1996, aprofundaria essa poltica com o estabelecimento nesse mesmo ano da Comisso de Desinvestimento. Dotada de presidente a ela dedicado em tempo integral e composta por especialistas e acadmicos, essa comisso sugeriu a transferncia de 37 empresas ao setor privado, 29 delas para scios estratgicos, escolhidos com base em sua capacidade para gerir a empresa, as oito restantes ao comprador que oferecesse melhor preo pelas aes ofertadas. Mas, apoiado em uma coalizo dbil, o governo da Frente Unida no durou o bastante para pr em prtica essas recomendaes. Em 1998, os resultados das eleies gerais levaram ao governo a Aliana Nacional Democrtica, liderada pelo Bharatiya Janata Party, o partido do nacionalismo hindu. a partir desse momento que o tema da privatizao entra com todas as letras na agenda da poltica indiana. Esse fato, que j se manifestava na criao de um Ministrio do Desinvestimento para implementar as decises governamentais nessa rea, seria confirmado a seguir pela privatizao de algumas empresas, entre elas a Modern Foods India Ltd., padaria com 13 estabelecimentos espalhados pelo pas, e mais de 2.000 empregados. De significado econmico maior foram as privatizaes da VSNL, que detinha o monoplio das operaes internacionais de telecomunicaes, da ndia Petrochemical Ltd. (IPCL) e, sobretudo, da Maruti Udyog, maior fabricante de automveis da ndia, uma joint-venture entre o governo indiano e a japonesa Suzuki Motor Corporation. Na operao, o governo cedia o controle acionrio ao scio japons, guardando a prerrogativa de vender mais adiante suas participaes para o pblico. A privatizao estava consagrada finalmente como um dos eixos da poltica governamental, com o necessrio respaldo da interpretao dominante na Suprema Corte. Mas nem por isso deixava de suscitar controvrsias. Pelo contrrio, sindicatos, partidos de esquerda e parcelas expressivas da opinio pblica continuavam resistindo idia da transferncia macia de ativos ao setor privado. Pode-se intuir o quanto o tema era sensvel quando se observa que a alternncia de governo ditada pelos resultados das eleies gerais de 2004 trouxe consigo uma sensvel redefinio da posio oficial sobre o mesmo, como se v na resposta de Chidambaram, ministro de Finanas do governo formado pelo Partido do Congresso, quando interpelado sobre o assunto em debate com acadmicos e consultores realizado em Londres.
Well there is a change in the policy. The previous government, pursued privatisation as an end in itself, now our coalition Government does not share that view and I am not going to engage in a debate here whether we are right or wrong. I am merely responding to a question and stating the policy. The policy is that public sector will occupy an important place in Indias economy. Profit making public sector companies will, as a general rule, not be privatized
n. 7 out./dez. 2005.
38
Seemingly profitably companies, which are profitable only because they function in a monopoly situation, will be examined on a case by case basis and they will be candidates for strategic disinvestment, which means bringing in a strategic partner to run and expand that business. Loss making, chronic loss making public sector enterprises will be sold off. (Chidambaram, 2005).
A ndia no o nico caso de gesto pragmtica de reformas orientadas para o mercado. Desses pases diz-se com freqncia tratar-se de casos de transio incompleta. Por tudo que foi discutido at aqui, no entanto, essa frmula parece equivocada. Com efeito, ela pressupe a existncia de um modelo extrnseco que permitisse afirmar se (ou quando) o processo de transio teria terminado. Mas tal modelo carece de fundamentao terica. A mudana um trao inerente ao capitalismo. O que importa indagar se, aqui ou ali, a configurao institucional da economia assegura o processamento relativamente suave dos desequilbrios que surgem cotidianamente no processo de acumulao e se, por isso mesmo, razovel esperar que ela apresente grau mais ou menos elevado de estabilidade. Ser esse o caso da ndia? Na parte final deste artigo, tecem-se alguns breves comentrios sobre essa questo. 2 UM NOVO PADRO DE DESENVOLVIMENTO? Forma indireta de abordar o problema aflorado no pargrafo acima considerar a questo da continuidade do processo de reforma. Com efeito, de 1991 a 2005, j se contam 14 anos desde o momento em que o programa de reformas foi iniciado. Nesse intervalo de tempo, a ndia viveu vrios testes externos e internos. O mais evidente deles foi a crise financeira que se abateu na sia em 1997, estendeu-se Rssia em meados do ano seguinte, ao fim do qual bateu em nossas portas. Como se sabe, a turbulncia levou de roldo economias sabidamente frgeis, como a Indonsia, e organismos cujo vigor era tido, at ento, como exemplar caso da Coria. A ndia no deixou de sentir esse abalo ssmico. Em 1997, a taxa de crescimento do PIB indiano sofre uma queda de trs pontos percentuais, embora mesmo assim tenha se situado em invejveis 4,8 %. Todavia, absorveu relativamente bem o tranco e no ano seguinte j havia recuperado o seu dinamismo anterior, sem ter conhecido no meio tempo nenhum dos acontecimentos traumticos que afetaram os seus vizinhos. To ou mais importantes para a discusso encetada aqui so os testes polticos pelos quais o processo de reformas passou com sucesso. Refere-se aqui s mudanas de governo ocorridas ao longo do perodo. Ao todo, foram trs. O primeiro se deu em 1996, quando o resultado das urnas acabou se traduzindo no governo da Frente Unida, composta, sob a liderana do ex-ministro chefe de Karnataka, Dave Gowda, pelos quatorze partidos desejosos de evitar um novo pleito, entre eles os dois partidos comunistas do pas. O programa mnimo comum do governo da Nova Frente Unida foi acolhido com surpresa pelo mercado, que temia um retrocesso no processo de liberalizao. Ao invs disso, ele acenava com o seu aprofundamento: dava um passo adiante no processo de reforma das empresas pblicas, como j foi visto; prometia abrir o setor de seguros ao investimento privado; proclamava a inteno de atrair o investimento estrangeiro na infra-estrutura e comprometia-se a utilizar apenas instrumentos fiscais para desencorajar a entrada de multinacionais de baixa prioridade no mercado indiano. E a ao do governo no frustrou as expectativas que esse programa gerava. A despeito da cerrada oposio dos dois partidos comunistas, o governo esforou-se para levar a cabo sua poltica de liberalizao interna (desregulao e reforma do setor pblico), e com sucesso maior de abertura externa (reforma tarifria, relaxamento das regras restritivas e incentivo ao investimento estrangeiro).
n. 7 out./dez. 2005.
39
O segundo teste ocorreu dois anos depois, quando os resultados eleitorais devolveram o poder ao BJP (Bharatiya Janata Party), no comando de uma coalizo de dezoito partidos. O trao mais forte desse partido era a prtica de uma poltica identitria calcada na rejeio do secularismo. Mas sua negao do consenso sobre o qual se edificou o Estado indiano no se restringia a esse plano: o BJP impugnava tambm o modelo de desenvolvimento adotado pelo Partido do Congresso, tanto na verso socializante predicada por Nehru e seus seguidores, como na verso liberalizante ensaiada por Narasimha Rao. Na verdade, o discurso do BJP rejeitava tanto o comunismo como o capitalismo por suas origens forneas. Contra ambos, opunha a viso de uma economia organicamente integrada sociedade, supostamente em harmonia com as tradies ancestrais da cultura indiana. Na formulao programtica que serviu de plataforma para sua campanha nas eleies de 1998, esse princpio no se traduzia no compromisso com a imagem idlica de uma economia tradicional de subsistncia, mas sim na disposio de fazer prevalecer o interesse nacional na escolha dos meios para garantir o desenvolvimento econmico. Essa postura levava o BJP a uma atitude seletiva diante das reformas: ao tempo em que aprovava as medidas de liberalizao interna, criticava a abertura externa e seu complemento a ideologia da globalizao. Compreende-se, pois, a inquietude produzida por sua vitria em certos setores. A apreenso, contudo, no durou muito. Sob o comando do primeiroministro Atall Behari Vajpayee, o governo da Aliana Democrtica Nacional enfrentou a oposio militante do ncleo duro do BJP a Rashtriya Swayamsavac Sang, organizao poltica religiosa da qual se originou e imps a implementao de um programa que previa o aprofundamento do processo de reforma econmica em suas duas faces, interna e externa.5 O terceiro teste est em curso, e consiste na experincia de governo da UPA (United Progressive Alliance), governo de coalizo formado pelo Partido do Congresso em 2004, que depende do voto comunista para se sustentar. Essa experincia j envolveu uma correo de rumos no tocante poltica de privatizao. Mas, tendo como primeiro-ministro Manmoham Singh, o pai das reformas, e como ministro das Finanas, Shri P. Chindambaram, que fez o possvel para aprofund-las no governo da Frente Unida, entre 1996 e 1998, no h nenhum risco de que o governo venha a alterar a orientao geral do processo. A continuidade das reformas liberalizantes em contexto poltico altamente competitivo, que oferece a seus opositores amplas condies para contest-la, o tema central do trabalho de Rob Jenkins, Democratic Politics and Economic Reform in ndia. Rebatendo os liberais dogmticos que se aprestam a condenar o padro conciliatrio da poltica indiana pela lentido das reformas, Jenkins inverte os termos da questo e demonstra como as caractersticas da democracia indiana a natureza de suas instituies formais e informais, o elevado grau de socializao dos dirigentes no jogo democrtico etc. permitem liderana reformista a realizao bem-sucedida de jogos tticos que tendem a fragmentar e/ou cooptar os opositores e a neutralizar sua resistncia s reformas. Desenvolvida em perspectiva comparada e informada por uma viso metodolgica sofisticada, alm de desvelar as regras tcitas e as prticas informais que pavimentam o caminho da mudana econmica na ndia, a obra de Jenkins lana luz sobre o processo geral das reformas liberalizantes ao mostrar como ele gera permanentemente incentivos materiais e simblicos cujo acesso (nem sempre
_______________
5 Para uma anlise detida da experincia do BJP no governo, cf. Nayar (2001, cap. 7, p. 223-258), de onde a informao contida neste pargrafo foi extrada.
n. 7 out./dez. 2005.
40
por vias legais) um dos mveis que impulsionam os atores a ele associados. Nesse sentido, a sabedoria conservadora de Jenkins em sua crtica ao discurso da sociedade civil e da boa governana difundido pelo Banco Mundial sumamente salutar.
TABELA 1. Tendncias de preo e produto (%, ao ano)
Taxa de crescimento do PIB real a custo de fator Ano PIB real custo de fator 5,6 1,3 5,1 5,9 7,3 7,3 7,8 4,8 6,5 6,1 4,4 5,6 4,3 Agricultura e correlatos 4,6 -1,1 5,4 3,9 5,3 -0,3 8,8 -1,5 5,9 0,6 -0,4 5,7 -3,2 Indstria Servios ndice de preos por atacado Inflao de Manufaturados todas as (peso 63,75) commodities 10,3 13,7 10,1 8,4 12,5 8,1 4,6 4,4 5,9 3,3 7,2 3,6 3,4 8,4 11,3 10,9 7,8 12,2 8,6 2,1 2,9 4,4 2,7 3,3 1,8 2,8 Combustvel, energia, lubrificante (peso 14,2) 12,3 13,2 14,1 15,5 8,9 5,1 10,4 13,8 3,2 9 28,5 9 5,6 Produtos primrios (peso 22) 13 18,1 7,4 6,9 15,7 8,3 8,4 2,7 12 1,1 2,9 3,6 3,4 Produtos alimentcios (peso 15,4) 11,9 20,2 12,4 4,9 12,7 8,4 12,4 3 12,7 3,8 3 3,4 1,7 Juros de Participao ttulos do nos lucros Governo 11,41 11,78 12,46 12,63 11,9 13,75 13,69 12,01 11,86 11,77 10,95 9,44 7,34 0,538 0,553 0,567 0,579 0,589 0,596 0,601 0,602 0,601 0,598
90-1 91-2 92-3 93-4 94-5 95-6 96-7 97-8 98-9 99-00 00-1P 01-2Q 02-3R
7,4 -1 4,3 5,6 10,3 12,3 7,7 3,8 3,8 5 6,5 3,2 5,7
5,6 5,7 5,4 7,7 7,1 10,5 7,2 9,8 8,4 10,1 5,7 6,5 7,1
NOTA:
1). Taxas de inflao calculadas a partir de valores indexados pelo preo por atacado, com base 1993-4 = 100).
O que limita sua contribuio o fato de tomar o processo da reforma em si mesmo como um dado no problematizado. Da a pouca nfase na caracterizao dos atores polticos e sociais envolvidos, e na reconstituio dos problemas e das alternativas com que eles se viam (vem) confrontados. Da tambm o silncio sobre as conexes significativas entre as reformas na ndia e as mudanas em curso na economia poltica internacional. Por no dar maior ateno a esses elementos, Jenkins ignora em sua reflexo o fato de que outros pases com organizao e tradies polticas muito diferentes da ndia vm persistindo tambm, a despeito das mudanas de conjuntura e de governo, no caminho das reformas. Mesmo diante de resultados s vezes desastrosos. Essa condio se aplica a muitos dos pases que nos so familiares. Mas no ndia. Pelo contrrio, na divisria entre os pases que optaram pela reforma por desespero e aqueles que o fizeram pela percepo das vantagens a alcanar, a ndia situa-se claramente no segundo grupo. exatamente essa circunstncia, e o fato de no ter sido frustrada em suas expectativas, que traz baila, no caso da ndia, a pergunta sobre um novo padro de desenvolvimento. Conforme o prometido, termina-se este texto com um comentrio sobre ela. Antes, porm, convm apresentar alguns dados. Inicia-se por aqueles concernentes ao crescimento do produto, inflao e s taxas bsicas de juro no perodo. Em relao primeira daquelas dimenses, chama a ateno nesses nmeros a evoluo invejvel do PIB, o crescimento mais do que proporcional do setor de servios, o comportamento muito positivo da indstria, e o fraco desempenho da agricultura. Na verdade, de maneira geral, eles desenham uma tendncia que j se fazia sentir desde a dcada anterior, como se pode ver pela tabela abaixo.
n. 7 out./dez. 2005.
41
TABELA 2. Mdia anual / Crescimento do PIB 1981-82 a 1990-91 PIB Agricultura Indstria Servios 5,6 3,8 7 6,7 1992-93 a 2001-02 6,1 3,3 6,3 7,8 1992-93 a 2002-03 5,9 2,7 6,4 7,8 1997-98 a 2001-02 5,5 2 4,6 8,1 1997-98 a 2002-03 5,3 1,2 5 8
FONTE: Apud Parikh e Radhakrishna (2005, p. 22).
Entre uma dcada e outra, a diferena mais significativa est na substituio da indstria pelo setor de servios no papel de acelerador do crescimento. A esse respeito, vale a pena citar o comentrio do relatrio do qual foram extrados esses dados.
Revival of industry seems to be the key to achieve a higher growth target. It would be difficult to maintain a high GDP growth of 7-8 per cent without a strong manufacturing expansion. It is worth noting that the strong performance of the economy during the mid-1990 was broad based. It was led by the industrial sector which grew by about 10 per cent followed by the service sector which grew by about 8 per cent. (Parikh; Radhakrishna, 2005, p. 22).
Julga-se conveniente reproduzir esse comentrio menos pelo que ele esclarece a respeito do comportamento passado da economia indiana do que pelo que revela a respeito do horizonte com o qual os analistas trabalham quando projetam o seu futuro. Pode-se comear a entender o otimismo implcito nele quando se consideram os dados sobre os nveis de poupana e de investimento que tm caracterizado a economia indiana.
TABELA
3. Poupana e formao de capital Poupana Domstica Bruta Formao Bruta de Capital Total 23,1 22,1 21,8 22,5 24,9 25,1 23,2 23,1 21,5 24,2 23,4 24 Setor privado 15,5 13,5 15,5 13 14,7 18,9 14,7 16 14,8 16,7 16,1 16,1 10,6 7,5 8,8 7,4 7,8 9,3 6,7 8 8,2 9,2 11,2 11,3 Setor corporativo privado 4,1 5,7 6,5 5,6 6,9 9,6 8,4 8,4 6,6 6,4 4,9 4,8 Setor pblico 9,4 8,8 8,6 8,2 8,7 7,7 7 6,6 6,6 6,9 6,4 6,3 Formao de capital bruto domstico 26,3 22,6 23,6 23,1 26 26,9 24,5 24,6 22,6 25,2 24 23,7
Ano
Setor corporativo privado 19,3 17 17,5 18,4 19,7 18,2 17 17,6 18,8 20,8 21,6 2,7 3,1 2,7 3,5 3,5 4,9 4,5 4,2 3,7 4,4 4,1
Setor pblico 1,1 2 1,6 0,6 1,7 2 1,7 1,3 -1 -1 -2,3
1990-1 1991-2 1992-3 1993-4 1994-5 1995-6 1996-7 1997-8 1998-9 1999-2000 2000-1
2001-2 22,5 4 -2,5 FONTE: Apud Parukh e Radhakrishna (2005, p. 29).
E avana-se na sua compreenso, quando so levadas em conta as outras dimenses contempladas na primeira dessas trs tabelas. No tocante evoluo dos preos, os nmeros que ela exibe confirmam o padro indiano de inflao controlada e atestam o xito de sucessivos governos no sentido de mant-la alinhada norma internacional. Quanto aos juros pagos pelos ttulos pblicos,
n. 7 out./dez. 2005. 42
embora elevados, eles acusam forte tendncia queda nos ltimos anos. Isso, a despeito do insucesso reiterado na meta de reduo do dficit fiscal, que j aparecia como objetivo central desde o pacote de reformas de 1991. Na ocasio, o dficit fiscal bruto conjunto do governo central e dos governos estaduais era de 9,4% do Produto Interno Bruto (PIB); depois de cair at 6,4% em 1996-7, ele voltou a crescer, para atingir o pico de 10% do PIB em 2002-2003. Os especialistas divergem na soluo desse enigma da coexistncia de dficits expressivos e economia saudvel. No necessrio acompanh-los (Goyal, 2005, p. 171-190). Para os propsitos deste artigo, basta afirmar que ele refora a suspeita de que a economia indiana encontrou um padro sustentvel de crescimento elevado. Seria necessrio fazer uma ampla pesquisa para que se pudesse caracterizar o padro de desenvolvimento que se imagina estar ganhando forma na ndia. Alguns dos seus traos so bem conhecidos por exemplo, o papel dinmico da produo de servios de informtica. Outros so menos alardeados. Termina-se este texto com a indicao sumria de alguns deles: a importncia fundamental da agricultura como fonte geradora de empregos; a solidez dos grupos econmicos privados locais; a predominncia do capital produtivo na composio dos mesmos; a persistncia de um vasto setor empresarial do Estado, e o fato de que, combinados, o setor pblico e o privado parecem alicerar na ndia um vigoroso capitalismo nacional. BIBLIOGRAFIA
AHLUWALIA, Montek S. Indias economic reforms: an appraisal. In: SACHS, Jeffrey; BAJPAI, Nirupam (Ed.). India in the era of economic reform. New Delhi: Oxford University Press, 2000. AHLUWALIA, Montek Singh. Privatization: from policy formation to implementation. The view from inside. In: ANNUAL FELLOWS LECTURE 2002, 5, Apr. 17th, 2002. Center for the Advanced Study of India, University of Pennsylvania, 2002. AHLUWALIA, Montek S. Lessons from Indias economic reforms. In: ________ et al. Development challenges in the 1990s Leading policymakers speak from experience. World Bank and Oxford University Press, 2005. CHIDAMBARAM, Shri P. India and globalisation. Conferncia proferida no The Foreign Policy Centre, London, 3 fev. 2005. GOYAL, Ashima. Puzzles in Indian performance: deficits without disasters. In: PARIKH, Kirit S.; RADHAKRISHNA, R. (Ed.). India Development Report, 2004-2005. New Delhi: Oxford University Press, 2005, p. 171-190. HANSON, James A. Indian banking. Market liberalization and the pressures for institutional and market framework reform. In: KRUEGER, Anne O.; CHINOY, Sajjid Z. (Ed.). Reforming India's external, financial and fiscal policies. Oxford: Oxford University Press, 2004. p. 97-125. Disponvel em <http://scid.stanford.edu/pdf/ credpr104.pdf> JENKINS, Rob. Democratic politics and economic reform in India. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. NAYAR, Baldev Raj. Globalization and nationalism. The changing balance in Indias economic policy, 1950-2000. New Delhi: Sage Publications, 2001. PARIKH, KIRIT S.; RADHAKRISHNA, R. (Ed.). India Development Report, 2004-2005. New Delhi: Oxford University Press, 2005. RANGARAJAN, N. Entrevista. In: BALASUBRAMANYAN, V. N. Conversations with Indian economists. Hampshire/New York: Palgrave, 2001. p. 99-119. SING, Manmohan. Entrevista. In: BALASUBRAMANYAN, V. N. Conversations with Indian economists. Hampshire/New York: Palgrave, 2001. p. 83-98. SRINIVASAN, T. N. Integrating India with the world economy. In: KRUEGER, Ann O.; CHINOY, Sajjid Z. (Ed.). Reforming Indias external, financial, and fiscal policies. Stanford: Stanford University Press, 2003. p. 17-51.
n. 7 out./dez. 2005. 43
QUESTES EM DISCUSSO SOBRE A RSSIA DE PUTIN Lenina Pomeranz 1
Rssia assumiu, neste ano, a presidncia rotativa do Grupo dos 8, que tem como foco principal a segurana energtica internacional. Como a abertura do summit coincidiu com o pico da crise das negociaes sobre o fornecimento de gs natural Ucrnia, na mdia ocidental, alm de se considerar as medidas assumidas nessas negociaes como uma represlia russa Ucrnia, por sua adeso ao Ocidente, foram intensificadas as reiteradas crticas sobre a estatizao da economia russa. Esta, associada a medidas internas de carter autoritrio adotadas pelo governo russo assim considerada, inclusive, a lei de controle do financiamento externo s ONGs russas e a abusos dos direitos humanos na guerra da Tchetchnia, revelariam um retorno ao regime poltico sovitico e, conseqentemente, uma falta de democracia que invalidaria a participao do pas no G-7. Com mais argumentos ainda, tendo em vista a posio assumida pela Rssia na questo da energia nuclear iraniana e o convite aos governantes recm-eleitos do Hamas, para visitar o pas, numa franca contradio posio adotada pelos USA e alguns pases da Unio Europia.
Neste quadro j se podem identificar as questes que esto sendo discutidas sobre a Rssia de Putin: estatizao da economia russa e falta de democracia, no plano interno; e atuao relativamente independente, no plano internacional. E por que sobre a Rssia de Putin? Porque assim que se intenta distinguir, negativamente, o governo e a atuao do presidente Vladimir Putin, do governo e da atuao do presidente Boris Yeltsin. No primeiro caso, estar-se-ia diante de um antigo coronel da KGB, cuja formao marcaria profundamente o seu procedimento frente do Estado; no segundo caso, no obstante ser o ex-presidente Yeltsin tambm formado como aparatchnick sovitico, sob o seu comando a Rssia teria vivido um perodo de ampla democracia. Nesta perspectiva, perde-se o fio condutor do processo de transformao sistmica da Rssia, o qual, implicando um desmonte do sistema poltico totalitrio e de uma gesto diretiva centralizada da economia, criou uma situao de caos social, com base no qual se constituram interesses particulares de todo tipo, desde os relativos apropriao do patrimnio estatal at os vinculados ao domnio econmico e poltico das antigas elites regionais. Esta situao catica, que pode ser caracterizada mais como uma situao de desordem social, prpria dos processos de transformao poltico-social mais profunda, e no como uma situao propriamente democrtica, manteve-se durante toda a gesto Yeltsin e resultou no s numa nova estrutura econmico-social, como num sistema poltico caracterizado por um poder central dbil, com forte influncia da oligarquia econmica. Esta oligarquia representada pelos grupos econmicofinanceiros que deram apoio ao presidente na sua re-eleio, como contrapartida obteno dos maiores e melhores ativos econmicos do pas, num processo de privatizao considerado o escndalo do sculo.2
_______________
1 Professora livre-docente da Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA-USP), pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Avanados (IEA-USP) e membro do Conselho Acadmico do Grupo de Conjuntura Internacional (Gacint-USP). 2 Ver Freeland (2000).
n. 7 out./dez. 2005.
Questes em discusso sobre a Rssia de Putin ........................................................................................................................................................
Coube, assim, a Putin, em primeiro lugar, restabelecer o poder central. Para tanto, caminhou por duas linhas bem definidas: buscou restringir a influncia ostensiva dos oligarcas econmicos, estabelecendo com eles um acordo, mediante o qual estes deixariam de se imiscuir nos negcios do Estado; e procurou delimitar o poder dos governadores regionais, na sua contraposio ao comando central. Para isto, nomeou sete interventores regionais, cuja misso consistiu em compatibilizar a legislao regional com a central e em controlar o fluxo da arrecadao fiscal entre o poder central e as regies. Alm disso, restringiu os poderes legislativos dos governadores, modificando a representao regional no Conselho da Federao, a cmara alta do Parlamento russo. Tendo em vista, ainda, a percepo popular de humilhao pelo desmoronamento da URSS e conseqente perda de prestgio internacional do pas, o restabelecimento do poder central foi feito em paralelo s primeiras medidas de restabelecimento da Rssia como nao, por meio da criao de seus novos smbolos: o braso, com a guia de duas cabeas, lembrando o perodo imperial, o hino, que manteve a msica do hino sovitico, mantendo a lembrana desta fase da histria russa, e a bandeira tricolor, da nova Rssia. Seguiu-se o priplo de visitas internacionais e, para demonstrao de firmeza de deciso, frente a no suficientemente esclarecidos atos terroristas em Moscou e outras cidades russas, atribudos aos separatistas tchetchenos, o deslanche da segunda fase da guerra da Tchetchnia. A manuteno do poder central se fez, posteriormente, atravs dos instrumentos indiretos oferecidos pelas instituies do formal sistema democrtico, em manobras de representao eleitoral e utilizao do sistema judicirio, que constituram a assim chamada democracia administrada russa. Desta forma, foi assegurado o controle poltico do Parlamento pelo partido do governo, possibilitandolhe a aprovao das leis de seu interesse, inclusive emendas constitucionais. E o controle da mdia televisiva e parte da mdia escrita de mbito nacional. Acrescente-se o julgamento e a condenao de Mikhail Khodorkovsky, presidente da Yukos, uma das maiores empresas petrolferas da Rssia, sobre o que se discorrer adiante, e toda a celeuma em torno da regulamentao do financiamento estrangeiro s ONGs russas e ter-se- a base das crticas sobre a falta de democracia e a tentativa de um retorno ao sistema autoritrio sovitico. Na discusso desta questo, alm do aspecto destacado acima, de restabelecimento do poder de Estado no processo de transformao sistmica, cabem ainda algumas outras consideraes. Em primeiro lugar, mesmo sendo o poder e o processo poltico controlados pelo partido do governo, no se est diante de um sistema poltico monopartidrio, existindo outros partidos polticos, entre os quais o Partido Comunista, que competem eleitoralmente e atuam no Parlamento, o que estabelece diferenas significativas em relao ao sistema poltico sovitico. Por outro lado, no que concerne ao controle da mdia, este no afeta alguns importantes jornais de circulao nacional, nos quais ampla a divulgao de editoriais e opinies de analistas polticos contrrios ao governo, assim como no afeta a produo de milhares de jornais e televises locais.3 Alm disso, mais recentemente, esto sendo exibidas sries televisivas de Mster e Marguerita, de Bulgakov, o Primeiro Crculo, de Solzhenitzin e do
_______________
3 Segundo Nicolai Petro, professor da Universidade de Rhode Island e conselheiro poltico do Departamento de Estado americano, em artigo calcado em seu depoimento Comisso Helsinski americana, mais de um tero das estaes locais de TV so auto-suficientes financeiramente e o crescimento da produo de jornais, revistas e livros superior a 10% anuais. Johnsons Russia List (n. 42-2006).
n. 7 out./dez. 2005.
45
Lenina Pomeranz ........................................................................................................................................................
Doutor Jivago, de Pasternak, alm de outras obras da literatura russa, proibidas durante o regime sovitico, no que alguns analistas polticos consideram parte dos esforos do governo para restabelecimento do orgulho nacional russo. Ainda cedo para afirmar que estes passos significam abertura no controle exercido sobre a TV estatal. De todo modo, contudo, no se est diante do rgido controle poltico-ideolgico vigente no sistema sovitico. A celeuma em torno da regulamentao do financiamento externo das ONGs russas e do funcionamento das ONGs no pas, inclusive estrangeiras, relaciona-se com o papel que elas desempenharam nas mudanas de governo na Ucrnia, na Gergia e no Quirguisto, amplamente apoiadas no financiamento externo. Na opinio de analistas polticos, dificilmente poderia repetir-se, na Rssia, o quadro de mobilizao popular feita pelas ONGs na Ucrnia, por vrias razes, a no menos importante das quais o apoio de que goza o presidente Putin no desempenho de seu cargo. A acusao de espionagem, envolvendo um funcionrio da embaixada da Gr Bretanha em Moscou, coincidentemente encarregado da distribuio de recursos a vrias ONGs russas, evidencia a nodisposio do governo russo de correr riscos. Em segundo lugar, no se pode desconsiderar que o autoritarismo que marca a gesto poltica de Putin serve consolidao da ordem capitalista, qualquer que seja o qualificativo que se atribua a esta ordem. No se trata somente da dominncia da propriedade privada, mas do conjunto de instituies criadas para o funcionamento do sistema de economia de mercado, sujeitas ainda a melhoramentos para o seu eficiente desempenho. E da conduo da poltica econmica segundo os cnones da ortodoxia econmica, pelo ministro do Desenvolvimento e do Comrcio e pelo Ministro das Finanas, com eles afinados. O aumento da participao do Estado no setor energtico contrariaria estes cnones. Mas esta uma questo que deve ser considerada sob outra perspectiva, e ser tratada mais adiante. Finalmente, cabe considerar que o presidente Putin goza do amplo apoio popular, expresso nos ndices de aprovao de sua gesto nas pesquisas de opinio pblica, que variam em torno e acima dos 70%, no obstante os tristes episdios de afundamento do submarino Kursk, da morte de refns em um teatro em Moscou, durante as operaes de seu resgate e da morte de crianas durante outra operao de resgate, desta vez num assalto perpetrado por terroristas tchetchenos a uma escola em Beslan, na Osstia do Norte. Este apoio, segundo analistas polticos, derivaria do restabelecimento da ordem e do orgulho nacional, to ferido com a humilhao do desmoronamento da URSS; alm, naturalmente, da marcante melhoria do padro de vida da populao, possvel com o bom desempenho da economia proporcionado pelos preos internacionais do petrleo, principal produto de exportao da Rssia. Sobre a estatizao da economia russa, iniciada com a agressiva atuao do governo contra Mikhail Khodorkovsky, proprietrio da Yukos, ela deve ser considerada, como foi dito acima, do ponto de vista go-estratgico. Menos como um retorno ao passado sovitico, o controle estatal do setor energtico faz parte do esforo de insero internacional da Rssia, desta vez no atravs da ameaa nuclear, mas do papel que pode desempenhar no suprimento energtico, no quadro da instabilidade poltica que marca os demais pases produtores de petrleo. este papel que lhe permite, de certa forma, a atuao soberana no cenrio poltico internacional, em defesa dos interesses nacionais russos, tanto no plano econmico, quanto no plano geopoltico, frente ao que considera incurses pouco
n. 7 out./dez. 2005. 46
amigas dos Estados Unidos e da Unio Europia, por meio da Organizao do Tratado do AtlnticoNorte (OTAN) ou diretamente, em reas consideradas de sua influncia poltica, a despeito de uma primeira fase de cooperao irrestrita no combate internacional contra o terrorismo, aps o 11 de setembro dos Estados Unidos. E nesse plano que se colocam a proposta de tratamento do urnio em joint venture com o Ir em territrio russo e respeitadas as regras de controle internacional da tecnologia nuclear e o convite aos governantes eleitos do Hammas para visita Rssia e estabelecimento de colaborao bi-lateral assegurados o direito de Israel existncia como Estado e o respeito aos acordos de paz assinados pela Autoridade Palestina, surgidos com o apoio da Rssia como membro do grupo quadripartite do qual fez parte. O caso Yukos, como ficou conhecido, foi, e de certa forma ainda continua sendo, objeto de grande celeuma; especialmente porque no processo de sua apropriao viu-se mais uma atuao poltica de Putin, no sentido de eliminar um eventual concorrente nas eleies presidenciais de 2008, que propriamente o desejo do Estado de acertar contas com um grande fraudador fiscal. Com efeito, Khodorkovsky anunciou, em alto e bom tom que, alm da formao de pessoal e de obras de natureza social por ele desenvolvidas nas reas de atuao das diversas plantas da empresa, ele pretendia, aps a concretizao da joint venture pela qual ele transferiria 50% de suas aes para a Texaco e a Exxon, dedicar-se poltica. E durante as eleies para o Legislativo russo, financiou candidatos de oposio de todos os partidos, entre os quais se encontrava um de seus diretores, membro do Partido Comunista. Estas circunstncias explicam, talvez, por que a escolhida para a operao de controle do setor energtico fosse a Yukos e no outra das vrias empresas produtoras de petrleo, uma delas, alis, associada British Petroleum. E a maneira como a liquidao da Yukos se fez, mediante a utilizao da Rosneft e da Gasprom, empresas estatais a cuja testa encontram-se pessoas do governo e da confiana pessoal do presidente Putin, aduziram celeuma, a tese de que se tratou de uma manobra para assegurar aos siloviki (assim chamados os antigos colegas dos servios de segurana, trazidos pelo Presidente Putin, para o governo), a parcela da propriedade estatal que no obtiveram durante o processo de privatizao da propriedade realizado pela gesto Yeltsin. Alm disso, Khodorkovski encontra-se atualmente cumprindo pena de nove anos de priso, em regio remota da Sibria, por crime de sonegao fiscal. Tudo isso encobriu a questo estratgica, que foi ficando mais ntida medida que se efetuava o fortalecimento da Gazprom, como monoplio da produo e exportao de gs natural, e com as operaes de compra de aes da Sibneft, indicando a expanso de suas atividades para o setor petrolfero. Tornou-se tambm mais clara com a ruptura das negociaes, que j duravam meses, em torno do preo do gs fornecido Ucrnia e da tarifa a ser paga pela Rssia pela utilizao dos gasodutos situados na Ucrnia, para suprimento do gs Europa Ocidental. A Rssia fornecia o gs Ucrnia, com enorme subsdio (50 dlares por mil metros cbicos versus 230 dlares pagos pela mesma unidade de gs nos pases da Europa Ocidental) e os servios de trnsito de gs atravs da Ucrnia eram pagos na forma de barter, ou seja, atravs de formas no monetrias de pagamento. Ao mesmo tempo, a Ucrnia acumulou entre 1994 e final dos anos 1990, uma dvida de 1,5 bilho de US$ por gs subtrado do volume transitado para a Europa Ocidental e consumido no pas. Em maro de 2005, portanto depois das eleies presidenciais na Ucrnia, que resultaram na chamada Revoluo Laranja, num encontro entre os presidentes dos dois pases ficou acordado que as relaes entre eles, no tocante
n. 7 out./dez. 2005.
47
Lenina Pomeranz ........................................................................................................................................................
ao gs natural, passariam a realizar-se de forma transparente, na base do mercado. Ou seja, seriam liquidadas as operaes de barter e os preos do gs passariam a ser ditados pelo mercado. No impasse criado nas negociaes sobre este preo, ocorridas no final de 2005, a Rssia chegou a interromper o suprimento de gs natural para a Ucrnia, com isto interrompendo tambm o suprimento do mesmo Europa Ocidental, em pleno inverno. Na avaliao de um analista poltico Peter Zeihan, em trabalho divulgado atravs da Internet, o impasse provocado pelo que ele chama de "complexo de no vulnerabilidade [da Ucrnia] encorajado pelos americanos" demonstrou a habilidade de tornar perigoso o bem estar econmico e pessoal da Europa. O que levaria os europeus a levar em considerao os interesses russos na Ucrnia, numa posio, de certa forma antagnica americana; e com isso a dar Rssia a possibilidade de exercer um tipo de poltica que lhe pode dar uma chance de luta para recuperar o que perdeu em estatura geopoltica nos ltimos 15 anos. No comeo de janeiro, as partes russa e ucraniana chegaram a bom termo4 e a retrica do governo russo, na expresso do seu Ministro de Energia, ao mesmo tempo em que considera indivisvel o significado econmico e poltico da questo energtica, refuta as crticas utilizao poltica dos recursos energticos do pas. Segundo ele5, a poltica energtica da Rssia conduzida tendo em vista o objetivo de segurana energtica global, tema que constitui, como se disse acima, o foco do summit do G.8 e com a qual a Rssia pensa poder contribuir efetivamente, dado o seu papel como grande produtor e consumidor de energia. Para garantir a segurana de seu suprimento de gs Europa, e eliminar a dependncia de uma nica rota de trnsito, que se programou a construo do gasoduto norte-europeu, atravs de um consrcio russo-alemo, presidido pelo ex-chanceler da Alemanha Gerhard Schroeder. Na implementao dessa poltica tambm no est descartada a participao do capital estrangeiro, pari passu ao fortalecimento do controle estatal. Segundo ainda o Ministro Victor Khristenko, o Ministrio de Energia est elaborando uma lei que estabelece as condies de participao do capital estrangeiro nos setores estratgicos da economia russa, pretendendo envi-la para apreciao do Parlamento no prximo ms de maro. Na questo da estatizao da economia, so apontadas ainda outras tentativas do governo Putin nesta direo, como a do setor automobilstico e do setor de aeronutica. As notcias so ainda vagas, mas se trata aparentemente de um esforo de modernizao de dois setores considerados importantes para a diversificao econmica do pas, com a realizao de fuses e mergers em que se incluem empresas de capital estrangeiro. Dado o sentido neo- liberal da conduo da poltica econmica e as divergncias que grassam no governo a seu propsito, estas tentativas poderiam indicar o parecer dos partidrios da necessidade de interveno estatal para contornar os riscos da doena holandesa e criar estmulos para o crescimento diversificado da economia russa. S um
_______________
4 Nos termos do acordo assinado em 4 de janeiro de 2006, o suprimento de gs natural Ucrnia ser feito atravs do consrcio Rosukrenergo, formado pela Gazprom russa, Naftogaz Ukrainy, Gazprombank e Raiffeisenbank, um banco austraco, no qual a Gazprom tem participao acionria. O preo do gs para a Ucrnia foi estabelecido em 95 dlares por 1000 metros cbicos, na fronteira russo-ucraniana ainda inferior aos 230 dlares pagos pelos pases europeus ocidentais , tornado possvel por um outro acordo firmado pela Gazprom com os supridores de gs da sia Central Rssia. A tarifa de trnsito do gs russo Europa Ocidental nos gasodutos situados em territrio ucraniano passaram de US$ 1.09 para Us$ 1.60 por mil metros cbicos por 100 quilmetros de gasoduto. (BOFIT Weekly, n. 1, 05-01-2006). 5 Entrevista concedida a Russia Profile, em 06 de fevereiro deste ano. (JohnsonS Russia List, n. 36-2006).
n. 7 out./dez. 2005.
48
acompanhamento e uma anlise mais acurada das intenes e aes nesta direo permitiro avaliar se disso que efetivamente se trata. Em sntese, so essas as questes mais discutidas sobre a Rssia de Putin. Elas no esto desligadas, naturalmente, da questo eleitoral, sabendo-se que devero ser realizadas em 2008 as eleies para a presidncia do pas e que Putin, tendo j exercido dois mandatos, est impedido, pela Constituio russa, de obter um terceiro mandato. Mas este um tema especfico, que foge aos limites do presente artigo.6 REFERNCIA BIBLIOGRFICA
FREELAND, Chrystia. The sale of the century. New York: Crown Publishers, 2000.
_______________
6 Para este tema especfico, ver Panorama da Conjuntura Internacional, boletim do GACINT Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional, da USP, n. 28, dez. 2005/abril 2006.
n. 7 out./dez. 2005.
49
DESEQUILBRIOS EXTERNOS DA ECONOMIA ESPANHOLA Jos Gilberto Scandiucci Filho 1
graves na conta corrente do balano de pagamentos. O volume crescente de endividamento externo, corolrio do excesso de absoro da economia domstica em relao ao produto interno, conduziria, cedo ou tarde, a dificuldades na captao de recursos internacionais a baixo custo. O pas deveria corrigir rapidamente o rumo de suas contas externas, sob pena de assistir a uma corrida contra a sua moeda nacional. A desvalorizao da taxa de cmbio, seja estimulada ex ante pelas autoridades monetrias, seja o fruto ex post da corrida dos mercados internacionais, o instrumento clssico de correo dos desequilbrios. A Espanha tem apresentado, nos ltimos anos, volumes crescentes de dficit comercial e de transaes correntes. Em 2005, o dficit comercial espanhol atingiu 77,8 bilhes de euros, o que corresponde a cerca de 8,6% do PIB. O dficit das transaes correntes do balano de pagamentos, por sua vez, no ter sido, em 2005, abaixo de 7,5% do PIB (ainda no foram divulgados os nmeros de dezembro). Ento a Espanha est beira de uma crise de balano de pagamentos? A resposta a essa questo no pode ser imediata, pois necessrio ter presente um ingrediente adicional na nossa equao: a Espanha membro da zona euro, isto , integra uma rea monetria mais ampla. No h qualquer sentido em imaginar uma crise cambial na economia espanhola, pois o euro no apenas a moeda nacional espanhola, mas uma moeda plurinacional. O valor do euro responde aos fundamentos e s especulaes referentes ao conjunto dos doze pases que o adotam e o PIB espanhol no alcana 12% do PIB da zona euro. Desde o incio, o processo de integrao europia, ao confundir competncias das autoridades nacionais e supranacionais, trouxe interessantes desafios de poltica econmica. A instituio da unio monetria europia (UME) e a conseqente criao do euro levaram esses desafios ao paroxismo, sobretudo no que se refere possibilidade de manuteno de desequilbrios externos em pases que se encontram dentro das fronteiras da UME. Coube Espanha o papel de primeiro experimento de dficits graves de transaes correntes em uma economia monetria completamente integrada s de seus parceiros. O que dever ocorrer com a macroeconomia espanhola no mdio prazo? *.*.*.*.*
experincia histrica e os livros-texto de economia ensinam que muito difcil para qualquer economia nacional (com a exceo, talvez, dos Estados Unidos, que emitem a moeda internacional por excelncia) conviver por muito tempo com desequilbrios
_______________
1 Doutor em Economia pelo Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professor do Instituto Rio Branco e diplomata da Embaixada do Brasil na Espanha. As opinies expressas neste texto so de total responsabilidade do autor e no refletem necessariamente as posies de poltica externa do Ministrio das Relaes Exteriores ou de qualquer outro rgo do Governo brasileiro.
n. 7 out./dez. 2005.
Desequilbrios externos da economia espanhola ........................................................................................................................................................
A recente divulgao dos principais dados estatsticos referentes ao ano de 2005 permite uma primeira avaliao do recente desempenho da economia espanhola no ano passado. Em linhas gerais, observaram-se a manuteno do ritmo de crescimento da economia espanhola e a reduo das taxas de desemprego. Em 2005, o PIB espanhol cresceu provavelmente 3,5% (dado provisrio do Banco de Espanha), atingindo o valor de cerca de 900 bilhes de euros. A economia vem h anos crescendo a taxas acima de 2,5%, desempenho que, embora modesto para os padres asiticos ou mesmo norteamericano, supera com folga as estatsticas da Unio Europia, o que tem acarretado a convergncia do padro de vida espanhol mdia do continente. Se em 1995 o PIB per capita do pas equivalia a 78,3% da mdia da UE-15 (isto , o conjunto dos 15 pases anterior acesso, em 2004, dos 10 pases do leste europeu), hoje j supera os 90%. A Espanha encontra-se atualmente entre as oito maiores economias do mundo e algumas organizaes empresariais j manifestaram a legitimidade do pas para ingressar no G-8. O crescimento econmico tem contribudo para o aquecimento do mercado de trabalho. A taxa de desemprego aberto, outrora a maior preocupao macroeconmica da Espanha (22,1% em 1996), vem caindo sistematicamente (com exceo dos anos 2001-2003) e atingiu 8,4% no terceiro trimestre de 2005. verdade que o valor relativamente baixo da taxa agregada de desemprego encobre algumas deficincias do mercado de trabalho espanhol, tais como a desigualdade de gnero (entre as mulheres o desemprego de 11,2%, contra 6,5% para os homens) e a utilizao generalizada da figura do trabalho temporrio como modo de contornar os custos trabalhistas. O bom desempenho da economia espanhola no tem sido liderado pelos gastos governamentais; pelo contrrio, h vrios anos o cenrio de ajustamento das contas pblicas. As despesas do setor pblico reduziram-se significativamente entre 1996 e 2001, passando de 43,7% para 38,3% do PIB e estabilizando-se nesse patamar; as receitas, por outro lado, sempre se mantiveram na casa dos 38%. A preocupao com o equilbrio oramentrio era uma das bandeiras do governo conservador de Jos Mara Aznar, mas interessante notar que a chegada ao poder dos socialistas no acarretou a deteriorao das contas pblicas. Superando todas as expectativas, Zapatero pde anunciar um resultado positivo de 1% do setor pblico consolidado em 2005, estatstica jamais atingida por Aznar. verdade, porm, que os socialistas lograram o bom resultado graas s maiores receitas e no ao corte de despesas. Em 2005, o esforo de arrecadao do Governo Zapatero permitiu arrecadao recorde de 39,4% do PIB, contra 38,3% em 2004; as despesas, por outro lado, mantiveram-se constantes (38,4% do PIB nos dois anos). *.*.*.*.* Mas nem todos os dados de 2005 revelam-se favorveis ao Governo Zapatero. A inflao continua a superar a mdia europia e em 2005 o diferencial ampliou-se: inflao de 3,7% contra 2,1% na zona euro. Os preos na Espanha aproximam-se rapidamente dos preos mdios da zona euro, mas curioso que a convergncia no se manifeste de forma gradual: ao contrrio, acelera-se no final de sua trajetria. Frente a essa anomalia, muitos analistas temem que a inflao no seja fruto apenas da convergncia naturalmente originada pela unificao monetria, mas tambm uma resposta indesejvel a desequilbrios internos da economia espanhola.
n. 7 out./dez. 2005.
51
Jos Gilberto Scandiucci Filho ........................................................................................................................................................
Um dos desequilbrios mais evidentes pode ser constatado a partir da decomposio setorial do PIB. O ciclo de crescimento da economia espanhola, que se verifica h sete ou oito anos, est assentado sobre o setor de servios. A indstria de transformao e as atividades agropecurias revelaram desempenho medocre sistematicamente em todos os anos. A indstria raramente obtm taxas anuais de crescimento acima de 1% e a agricultura vem observando crescimento negativo, encolhendo suas atividades, mesmo com os subsdios da Poltica Agrcola Comum. No terceiro trimestre de 2005, por exemplo, quando comparado a igual perodo do ano anterior, a indstria cresceu 1,0% e o setor de agricultura e pesca 0,9%. Por outro lado, o setor de servios cresceu 4,0% e a construo civil 6,2%. notvel o papel desempenhado pela construo civil no crescimento do PIB espanhol, o que pode explicar a queda nas taxas de desemprego aberto, visto que se trata de atividade com alto perfil empregador. Em princpio, seria possvel imaginar um cenrio no qual a economia espanhola se concentrasse nos setores de servios, sem que essa caracterstica implicasse maior fragilidade de suas contas externas. Como membro de um mercado comum to slido e desenvolvido como a Unio Europia, Espanha poderia caber o papel de fornecedora de servios e, simultaneamente, importadora de bens industriais da mesma forma que, dentro de um pas, algumas cidades cumprem a funo de plo de servios, sem qualquer atividade manufatureira significativa. O requisito necessrio desse cenrio hipottico seria o consumo recorrente de servios por parte dos noresidentes, de forma que a renda gerada no estrangeiro pela exportao de mercadorias do resto da UE para a Espanha retornasse na forma de gastos em servios. Em outras palavras, dentro de um mercado comum, a especializao de um pas em servios comercializveis (tradables) poderia garantir o equilbrio das transaes correntes e, portanto, impedir o endividamento externo crescente. O cenrio acima, contudo, no corresponde realidade espanhola. Antes de mais nada, necessrio recordar que a UE no constitui um mercado comum perfeito, justamente porque os setores de servios no esto completamente integrados. Vrios setores (servios financeiros, distribuio de energia, servios profissionais) contam com limites rgidos de circulao entre os membros da UE, situao que no ser significativamente alterada com a recente aprovao da polmica Diretriz Bolkestein (16/02/2006), tantas foram as emendas restritivas ao seu contedo e alcance. Nessas circunstncias, no deveria a Espanha tentar arriscar estratgia de especializao nos setores de servios. Alm disso ou talvez por causa disso , a conta de servios tradicionalmente superavitria no balano de pagamentos espanhol, mas estabilizou-se na casa dos 22 bilhes de euros desde 2001. O saldo da conta de turismo internacional, que j financiou mais de 100% do dficit comercial, no aumenta h anos e atualmente cobre apenas 35% do desequilbrio do balano comercial. verdade que os ingressos na conta de turismo no cessaram de aumentar, mas o crescimento da renda per capita e a valorizao do euro tm incentivado igualmente as viagens de espanhis ao exterior. As transferncias ao exterior aumentam, em funo das remessas de imigrantes aos seus pases de origem: em 2005, a conta de transferncias ser provavelmente deficitria (em 1 bilho de euros), contrariando os resultados positivos histricos, quando os espanhis no exterior eram muito mais numerosos do que os imigrantes na Espanha.
n. 7 out./dez. 2005.
52
Frente a esse quadro, observam-se dficits crescentes do balano de transaes correntes, que em 2004 foi de 44,4 bilhes de euros (5,3% do PIB) e em 2005 dever superar a casa dos 70 bilhes de euros (7,5% do PIB). Volta-se, assim, pergunta inicial: ser sustentvel essa situao de endividamento externo crescente? *.*.*.*.* A unio monetria europia garante Espanha o financiamento automtico dos dficits em transaes correntes. As taxas de juros praticadas nos mercados financeiros so praticamente idnticas em toda a zona euro. A liquidez na regio depende das taxas bsicas fixadas pelo Banco Central Europeu, e no das condies financeiras de um pas-membro em particular. Em outras palavras, a oferta de financiamento externo infinitamente elstica. A reverso do quadro de endividamento crescente espanhol no ser ocasionada, portanto, pela reduo drstica dos fluxos externos, tal como seria previsvel numa economia com moeda prpria. Ocorrer, isso sim, pelas decises autnomas dos agentes domsticos e para tanto necessrio avaliar: (i) a evoluo da produtividade da economia espanhola; e (ii) a estrutura de suas dvidas e de suas correspondentes carteiras de ativos, em particular a sensibilidade de ambas s eventuais variaes das taxas de juros. Vejamos. Dficits prolongados em conta corrente no significam necessariamente que a economia nacional pouco competitiva. A estrutura das importaes poderia, por exemplo, revelar uma alta participao de mquinas e equipamentos de alta tecnologia, o que contribuiria para a modernizao do parque produtivo. Nesse cenrio hipottico, o dficit exterior poderia ser definido como a contrapartida dos investimentos externos na economia domstica. Mas esta no a realidade espanhola. O fraco resultado da indstria, j citado acima, revela a baixa competividade da economia, bem como as dificuldades em enfrentar o desafio tecnolgico mundial. A produtividade da economia espanhola cresce abaixo na mdia europia e, portanto, o diferencial com a UE vem crescendo, ao invs de diminuir. A baixa produtividade da indstria espanhola reflete-se claramente nos resultados da balana comercial, cujos saldos negativos so crescentemente alarmantes. No final das contas, o dinamismo concentrado apenas no setor de servios e os persistentes dficits comerciais so duas faces da mesma moeda. O Banco de Espanha publicou interessante estudo recentemente, em que oferece uma estimativa da evoluo da produtividade da economia nacional. Os resultados so mostrados na Tabela 1.
TABELA 1. Taxa de crescimento de indicadores de produtividade, mdia anual (%) Produo por ocupado Total 1981-1995 1996-2002 Indstria 1981-1995 1996-2002 Servios 1981-1995 1996-2002 FONTE: Banco de Espanha. n. 7 out./dez. 2005. 2,34 0,76 2,89 0,92 1,14 0,12 Produo por hora trabalhada 3,12 1,35 3,44 1,04 2,07 1,04 Produtividade total dos fatores 0,84 0,13 0,61 0,16 0,46 - 0,10
53
Jos Gilberto Scandiucci Filho ........................................................................................................................................................
Como pode ser notado, a taxa mdia de crescimento da produtividade da economia espanhola muito baixa, sobretudo nos ltimos anos. Nessas circunstncias, tudo indica que o endividamento externo da economia espanhola, a depender do perfil importado, continuar a crescer. Mas por quanto tempo persistir o dficit? preciso recordar que dficits de transaes correntes significam aumento do endividamento externo, o qual, por sua vez, certamente tem por contrapartida o endividamento lquido dos nacionais espanhis em relao ao sistema financeiro. O pas absorve mais do que produz e, portanto, na mdia, a populao necessariamente est se endividando. Viu-se que o setor pblico tem apresentado resultados superavitrios em suas contas, o que contribuiu para a reduo sistemtica do estoque da dvida pblica no mercado. Assim, o setor privado espanhol que vem acumulando estoques crescentes de compromissos financeiros. Entre o final de 2002 e o terceiro trimestre de 2005, o estoque de dvida externa das instituies financeiras espanholas passou de 308 bilhes de euros para 515 bilhes; o restante do setor privado aumentou sua dvida externa de 106 para 244 bilhes. No plano interno, o financiamento aos domiclios espanhis passou de 377 bilhes (dos quais 254 bilhes para habitao) para 640 bilhes de euros (465 bilhes para habitao). So nmeros que mostram um crescimento entre 80% a 120% em trs anos. O processo de endividamento do setor privado espanhol certamente respondeu brusca reduo das taxas de juros, no momento de entrada na unio monetria, no ano de 1999. A Espanha estava habituada a taxas de juros relativamente elevadas, na casa dos 8-10%, visto que os mercados internacionais no depositavam sobre a peseta o mesmo grau de confiana atribudo ao marco alemo ou ao franco francs. O euro, por sua vez, j nasceu como uma moeda internacional de elevado prestgio, razo pela qual nunca foi necessrio ao Banco Central Europeu aplicar taxas bsicas de juros acima de 4,75% ao ano. Para a Espanha, cujas taxas de inflao no convergiram imediatamente mdia europia, o resultado foi um longo perodo de taxas reais bastante baixas e mesmo negativas. Os espanhis aproveitaram a conjuntura favorvel para aumentar rapidamente os seus gastos, sobretudo no financiamento habitacional. Observou-se um verdadeiro boom do mercado imobilirio, cujos preos aumentaram at 35% ao ano, dependendo da regio. Mas certo que esse quadro no dever persistir por muito tempo. Em algum momento, os cidados espanhis, ou seus credores domsticos, passaro a se preocupar com o estoque de suas dvidas em relao sua capacidade de pagamento. Haver, ento, uma tentativa de saldar as dvidas, isto , de poupar com a finalidade de amortizar os emprstimos passados. O problema que nenhuma economia logra, na prtica, reduzir seus gastos sem a diminuio simultnea de sua renda. No parece possvel orientar imediatamente a poupana agregada para a produo e exportao de bens comercializveis. A rigidez da economia real impede a transformao automtica da estrutura produtiva e isso ainda mais verdadeiro no caso espanhol, em que a produtividade da indstria bastante baixa para os padres europeus.2
_______________
2 Uma discusso interessante sobre a rigidez da economia real, que impede o desvio automtico da diminuio do gasto para o setor externo, pode ser encontrada nos escritos de John Maynard Keynes da primeira metade dos anos 20 sobre o problema das reparaes alems.
n. 7 out./dez. 2005.
54
A reverso do comportamento do setor privado poder trazer, portanto, uma espiral deflacionria de preos e salrios, at o momento em que a maior competividade das mercadorias domsticas permita o aumento do volume exportado e o incio do processo de retomada do produto sem aumentar o endividamento lquido dos agentes. Para agravar essa situao, nota-se que a estrutura de passivos e ativos dos agentes domsticos amplamente desfavorvel a eventuais subidas das taxas de juros. As dvidas so sempre indexadas s variaes das taxas de juros, o que significa que seu volume responderia positivamente a presses contracionistas do Banco Central Europeu. Por outro lado, a maior parte dos ativos espanhis, contrapartida do endividamento crescente, representada por imveis, cujos preos tradicionalmente evoluem inversamente aos movimentos dos juros. Nesse caso, o eventual aumento da taxa bsica de juros fragilizaria a estrutura de ativos/passivos do cidado espanhol, em suas duas pontas. Em sntese, o argumento aqui o de que, como membro da zona euro, a correo do desequilbrio externo da Espanha no dever ocorrer pelo mecanismo clssico de corte das linhas externas de financiamento, acompanhado de desvalorizao cambial. A correo dever brotar do comportamento autnomo de gasto e de endividamento dos agentes domsticos. Analisando por outro ngulo, verifica-se que o desaparecimento dos instrumentos de poltica cambial, corolrio da unio monetria, coloca toda a carga do ajustamento sobre os preos e salrios, com custos sociais muito maiores. Os estudos sobre o antigo padro-ouro devem se retomados, para compreender os verdadeiros efeitos de desequilbrios externos no seio de uma unio monetria.
n. 7 out./dez. 2005.
55
O NOVO ACORDO DE BASILIA E SEUS IMPACTOS NO PAPEL QUE AS INSTITUIES FINANCEIRAS DESEMPENHAM NOS CICLOS ECONMICOS Paulo Henrique Costa 1
INTRODUO
negcio bancrio, nas prticas de administrao de riscos, nos mtodos de superviso bancria e nos mercados financeiros. O Novo Acordo de Capitais de Basilia (Novo Acordo) prope uma estrutura mais sensvel ao risco para substituir o Acordo vigente, que baseado em apenas uma mtrica de risco, o capital do banco. O Acordo atual foi eficaz em reverter a tendncia de declnio dos ndices de capital verificada antes de sua implementao (Karacadag, 2000; Flannery, 2002). No entanto, ele no mais eficiente para avaliar a adequao do nvel de capital das instituies financeiras (Barritsch, 2002). Isso se deve a novos e mais complexos instrumentos financeiros, como os derivativos de crdito e as operaes de securitizao, que permitem aos bancos atingirem qualquer nvel de ativos ponderados pelo risco (Jones, 2000). Os novos instrumentos levaram alguns bancos a aperfeioar suas tcnicas de administrao de riscos. No entanto, outros buscam apenas atingir o nvel mnimo de capital regulatrio e no investem no desenvolvimento de metodologias acuradas de administrao de riscos. Esse fato acrescentou um novo componente de instabilidade ao sistema financeiro, requerendo que os rgos reguladores fornecessem incentivos para o aperfeioamento das prticas de administrao de risco (Baritsch, 2002). O Novo Acordo se prope a unir as preocupaes regulatrias e de superviso bancria com as melhores prticas de mercado para estimular as instituies financeiras a aperfeioarem sua capacidade de gesto, reforando os pontos fortes e aumentando a estabilidade do sistema financeiro, alm de requerer que os rgos supervisores entendam completamente e revisem criticamente as prticas adotadas pelas instituies financeiras (Large, 2003). Um dos objetivos do Novo Acordo aumentar a segurana e a coerncia do sistema financeiro por meio de uma estrutura baseada em trs pilares: requerimento mnimo de capital, superviso bancria e disciplina de mercado. Ele mais flexvel e mais sensvel ao risco que o Acordo atual, mas mantm o mesmo nvel de capital regulatrio.
ps a implementao bem-sucedida do Acordo de Capitais da Basilia de 1988 (Acordo), o Comit de Superviso Bancria da Basilia (Comit) props uma nova regulao, visando a refletir as principais transformaes observadas recentemente no
_______________
1 Mestre em finanas pela Universidade de Birmingham, Inglaterra, e Superintendente Nacional de Administrao de Risco Corporativo da Caixa Econmica Federal, Braslia, DF. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica n. 7 out./dez. 2005.
O novo acordo de Basilia e seus impactos no papel que as instituies financeiras desempenham nos ciclos econmicos ........................................................................................................................................................
O Novo Acordo apresenta basicamente trs inovaes: (I) acrescenta ao padro quantitativo atual dois novos pilares qualitativos, reduzindo a nfase quantitativa e fornecendo uma estrutura mais equilibrada; (II) permite aos bancos com prticas de administrao de risco mais avanadas que usem seus modelos internos; (III) permite aos bancos classificar seus crditos usando ratings fornecidos por agncias classificadoras de risco (Comit da Basilia, 2001).2 O Novo Acordo envolver custos significativos para os bancos e rgo supervisores (Large, 2003). No entanto, os benefcios de um sistema financeiro mais seguro e mais eficiente sero muito maiores. O Comit trabalhou conjuntamente com supervisores e instituies financeiras para reduzir custos e ajustar as exigncias do Novo Acordo realidade do mercado financeiro. Por outro lado, existe uma preocupao generalizada de que a nova regulao proposta possa levar a um comportamento das instituies financeiras que amplie as mudanas nos ciclos econmicos. Este artigo descreve o papel que os bancos possuem nos ciclos econmicos, apresenta as razes para as preocupaes sobre os impactos na nova regulao e sugere aes que as autoridades monetrias e supervisoras podem tomar para minimizar esses impactos. 1 BANCOS E CICLOS ECONMICOS A relao entre os bancos e a economia real no clara (White, 2002). No entanto, parte da influncia das instituies financeiras nos ciclos econmicos foi descrita pela Escola Austraca, especialmente Schumpeter e Shackle. O processo de destruio criativa de Schumpeter explica o papel preponderante que os bancos desempenham na gerao dos ciclos econmicos por meio do financiamento da inovao e da destruio na reduo do crdito em crises. A poltica monetria deve ser conduzida de forma adequada, para evitar superinvestimento em fbricas, equipamentos, aes e imveis (Mullineux, 2002). Estabilidade de preos, contudo, no assegura a preveno de bolhas. Na verdade, estabilidade de preos e baixas taxas de juros criam otimismo que leva ao excesso na concesso de crdito, em investimentos e na assuno de riscos, que resultam em bolhas. Embora o fato de que o valor justo dos ativos financeiros no seja conhecido reduz a possibilidade de intervenes na poltica monetria, a combinao de rpido crescimento de crdito, aumento nos preos dos ativos e elevados nveis de investimentos geralmente levam a conseqncias negativas para os mercados financeiros e a economia real (White, 2002), como observado na crise dos pases Asiticos em 1997. Ento, regulao e superviso do sistema financeiro e poltica monetria ineficientes geram alocao de capital ineficiente, o que estimula a criao de excessos de liquidez durante o crescimento dos ciclos econmicos. O excesso de liquidez pode resultar em superinvestimento e bolhas financeiras e imobilirias (Mullineux, 2002). Taxas de juros tm um papel contra-cclico ao evitar a criao de bolhas e devem ser elevadas ao primeiro sinal de uma bolha. No entanto, a autoridade monetria tende a evitar os efeitos negativos
_______________
2 O Banco Central do Brasil, por meio do Comunicado 12.746/04, anunciou que no aceitar os ratings de agncias. n. 7 out./dez. 2005.
57
Paulo Henrique Costa ........................................................................................................................................................
do aumento nas taxas de juros na confiana e na riqueza (Greenspan, 2002). Porm, quanto mais tempo leva para agir, maior o impacto no ciclo econmico (Mullineux, 2002). Alguns autores, como Mullineux (2002), reconhecem a existncia de ciclos de crdito relacionados aos ciclos econmicos e poltica monetria. O desejo dos bancos de emprestar um fator-chave para os ciclos econmicos. Enquanto o excesso de crdito gera superinvestimento, a diminuio do crdito aumenta a amplitude da queda no ciclo econmico, fazendo com que os bancos amplifiquem a amplitude das mudanas nos ciclos econmicos. O impacto atual dos bancos nos ciclos econmicos maior que no passado devido globalizao, liberalizao e s melhorias nas comunicaes e na tecnologia da informao (Mullineux, 2002; Crockett, 2003). Os mercados financeiros so mais interdependentes e sujeitos a crises financeiras, ataques especulativos e contgio. Portanto, o mau funcionamento do sistema financeiro tende a produzir conseqncias negativas mais fortes para a economia real, como a crise mexicana (1994/1995) e a crise dos pases do Sudeste Asitico (1997/1998). Finalmente, a capacidade dos bancos influenciarem o ciclo econmico limitada pela regulao prudencial e pela poltica monetria. A harmonizao da poltica monetria, da regulao prudencial e da superviso reduz o impacto do comportamento expansionista e contracionista dos bancos nos ciclos econmicos (Mullineux, 2003). 2 MOTIVOS PARA PREOCUPAO O NOVO ACORDO DE CAPITAIS E SEUS PILARES O Novo Acordo foi proposto porque o Acordo atual ineficiente para os grandes bancos internacionais, que operam instrumentos complexos e mensuram risco diferentemente do capital regulatrio, reduzindo o significado e a utilidade do ltimo. O Novo Acordo baseado em trs pilares que se reforam mutuamente e que, acredita-se, vo aumentar a eficincia do sistema financeiro, e a amplitude das mudanas no ciclo econmico. Pilar I: Requerimento mnimo de capital O primeiro pilar determina requerimentos mnimos de capital que sero ampliados para todo o conglomerado financeiro. O Novo Acordo no modifica a definio de capital e o requerimento mnimo de capital de 8%3 dos ativos ponderados pelo risco. No entanto, existem melhorias significativas na administrao do risco, uma vez que (I) os bancos tero a opo de usar seus modelos internos, desde que revisados e aprovados pelo rgo supervisor; (II) o risco operacional ser includo pela primeira vez; (III) o Novo Acordo d ateno especial ao tratamento de colaterais, garantias, derivativos de crdito e securitizao. Os motivos para a preocupao envolvendo a adequao de capital baseada em risco que ela tende a ampliar os ciclos econmicos, uma vez que os bancos esto mais interessados em emprestar durante a fase crescente do ciclo econmico e menos durante a queda no ciclo econmico. Esse
_______________
3 No Brasil, o requerimento mnimo de capital de 11% dos ativos ponderados pelo risco. n. 7 out./dez. 2005. 58
comportamento refora as tendncias de excesso de crdito e restrio de crdito. Adicionalmente, a reavaliao peridica dos ratings para determinar o nvel de capital proposta pelo Novo Acordo aumenta essas tendncias. No entanto, a adequao de capital baseada em risco, seguros de depsitos e precificao de emprstimos so fatores essenciais para evitar dinheiro barato, excesso de concesso de crdito, excesso de endividamento e diminuir a seleo adversa portanto, deve aumentar a estabilidade financeira. A segunda fonte de preocupao que polticas mais rigorosas de aprovisionamento para crditos de liquidao duvidosa tendem a aumentar as mudanas nos ciclos econmicos e de crdito, porque estimulam a excluso dos tomadores que apresentam maior nvel de risco, como alguns pases em desenvolvimento e pequenas e mdias empresas. Isso impacta o ciclo da economia mundial e de economias individuais que dependem dessas empresas, como a da Alemanha. Por outro lado, o conhecimento imediato de riscos potenciais evitam futuros problemas e refletem o nvel de risco do portflio de crdito. O Novo Acordo objetiva melhorar a precificao dos riscos, no banir os tomadores de crdito de maior risco. Conseqentemente, esses princpios exageram as mudanas sobre os emprstimos bancrios e tm efeitos procclicos que podem causar danos ao sistema financeiro e economia real, aumentando a amplitude dos ciclos econmicos. Certamente, quanto mais proativas forem as medidas tomadas, mais agudos sero os efeitos no excesso e na reduo do crdito (Mullineux, 2002). Pilar II: Superviso bancria O processo de superviso bancria requer que os rgos supervisores assegurem que cada banco possui processos internos adequados para avaliar a adequao do seu capital, baseado em uma completa avaliao dos seus riscos. O Novo Acordo menos prescritivo e assume que as regras no tm como incluir todos os procedimentos e informaes sobre risco. Em linha com os incentivos fornecidos para a melhoria das prticas de administrao de riscos, os rgos supervisores revisaro melhor o perfil de risco e a estratgia de negcios de cada banco (Large 2003). A idia que bancos bem administrados devem desenvolver seus processos internos para mensurar adequadamente a sua necessidade de capital. Esse pilar no deveria trazer preocupaes com impactos nos ciclos econmicos, uma vez que ele requer uma relao mais prxima entre os bancos e os rgos supervisores. Os supervisores sero capazes de fornecer assistncia e avaliar os procedimentos dos bancos com base no seu conhecimento sobre as prticas de mercado. Ademais, a anlise individual permitir aos supervisores identificar fontes adicionais de risco. A avaliao do capital de cada banco deve envolver a situao atual e a evoluo durante o ciclo de crdito, incluindo testes de estresse. Portanto, possveis necessidades de capital para amortecer
n. 7 out./dez. 2005.
59
as perdas podem ser identificadas, e respostas indesejadas que podem afetar a estabilidade econmicofinanceira, evitadas (Ferguson, 2003a). Pilar III: Disciplina de mercado O terceiro pilar se concentra em prticas de divulgao para melhorar a disciplina de mercado e aumentar a compreenso do mercado sobre o perfil de risco e o nvel de adequao do capital dos bancos (Comit da Basilia, 2001). Quando bancos divulgam as metodologias e os procedimentos complexos que utilizam, o ajuste da regulao evoluo do negcio menos difcil. Esse pilar objetiva utilizar a disciplina de mercado para estimular os bancos a adotarem prticas seguras e coerentes. A maior compreenso do perfil de risco de cada banco permitir aos participantes do mercado ajustar os custos e a disponibilidade de recursos e facilitar a comparao entre bancos (Ferguson, 2003a). 3 O QUE PODE SER FEITO PARA REDUZIR OS RISCOS DO NOVO ACORDO? Em relao implementao do Novo Acordo, Baritsch (2002) prope trs opes. A primeira no fazer nada. O que no parece apropriado, porque a ausncia de incentivos para aperfeioar as prticas de administrao de riscos pode levar bancos a simplesmente desconsiderar os fatores externos. Isto apresenta um risco para a estabilidade financeira e pode reforar a tendncia de reduo de capital, observada antes da implementao do Acordo atual. Considerando a possibilidade de securitizao, o capital real j est abaixo dos nveis exigidos. A segunda alternativa envolve um acordo revisado com apenas as abordagens padronizadas. Embora essa alternativa possa parecer atraente, a necessidade de solues para a securitizao e os derivativos de crdito necessariamente complexa e mina a principal razo para esta alternativa: a simplicidade. Certamente, um dos maiores objetivos do Novo Acordo no seria atingido a motivao para adoo de melhores prticas de administrao de risco. Ainda possvel questionar que supervisores individuais podem fornecer incentivos. No entanto, a implementao diferenciada da regulao prejudicaria a competitividade e a disciplina de mercado. Ento, no h diferena significativa em relao primeira opo. A terceira alternativa implementar o Novo Acordo com os seus trs pilares e considerando as preocupaes do mercado e de reguladores do mundo inteiro. Esse processo j comeou e a importncia do Novo Acordo se baseia no papel que a indstria tem desempenhado em sua elaborao. As seguintes sugestes podem reduzir os riscos que sua implementao pode trazer para a ampliao das mudanas nos ciclos econmicos. O Comit deve assegurar que os rgos supervisores esto aptos a avaliar os procedimentos internos dos bancos e fornecer orientao para os riscos especficos de cada banco. Isto permitir aos bancos estocar capital suficiente durante o boom para ser consumido durante a queda do ciclo econmico. O enfoque de estoque para a exigncia de capital e o aprovisionamento para crditos de liquidao duvidosa evitam respostas pontuais indesejadas e atenuam as mudanas nos ciclos
n. 7 out./dez. 2005.
60
econmicos. A regulao e a superviso bancrias devem atuar como um componente anti-cclico. Adicionalmente, a implementao adequada do segundo pilar estimula um dilogo mais prximo entre bancos e reguladores e aumenta a governana, que essencial para reduzir riscos (White, 2002). Os aspectos macro prudenciais da estrutura de superviso precisam ser fortalecidos para assegurar que a nova regulao ser implementada corretamente e levando em considerao as implicaes que os comportamentos individuais podem ter na estabilidade sistmica. (Crockett, 2000; 2003). Embora adequao de capital ponderada pelo risco seja um componente cclico, incentivos adicionais fornecidos pelo Novo Acordo para a melhoria da administrao e precificao dos riscos tendem a diminuir surpresas futuras e a ciclicalidade inerente. Para atingir esse objetivo, supervisores devem assegurar que os ratings internos reflitam dinamicamente o risco do tomador de crdito durante todo o ciclo de crdito, o que requer bases de dados adequadas, transparncia, controles, independncia do processo de concesso de rating e do processo de reviso interna, alm do envolvimento da Alta Gesto. importante enfatizar que um pr-requisito para a implementao bem-sucedida do Novo Acordo a homogeneidade internacional das normas para evitar oportunidades de arbitragem regulatria e assuno excessiva de riscos (Baritsch, 2002; Crockett, 2003). Finalmente, a poltica monetria e a regulao prudencial so complementares e aes preventivas de taxas de juros devem ser tomadas para reduzir a amplitude das mudanas inevitveis no ciclo econmico. CONCLUSO O sistema financeiro est mudando rapidamente e o Acordo atual no fornece uma medida efetiva de adequao de capital para bancos que usam instrumentos financeiros complexos, como derivativos de crdito e operaes de securitizao. O Novo Acordo fornece uma estrutura mais sensvel ao risco e apresenta incentivos para a melhoria das prticas de administrao de riscos. No entanto, existe uma preocupao generalizada de que algumas das novas normas bancrias podem estimular o comportamento dos bancos que aumentem a amplitude das mudanas nos ciclos econmicos. O papel que os bancos desempenham nos ciclos econmicos no completamente entendido. No entanto, alguns economistas o explicam parcialmente. O processo de destruio criativa de Schumpeter relaciona as instituies financeiras com a criao e a destruio de ciclos econmicos. A poltica monetria e as normas de superviso e regulao bancrias influenciam a amplitude dos impactos que os bancos possuem nas mudanas dos ciclos econmicos. As principais preocupaes sobre o impacto da nova regulao bancria so obviamente relacionados com os trs pilares do Novo Acordo e incluem a adequabilidade de capital relacionada ao risco, polticas mais rigorosas de provisionamento para crditos de liquidao duvidosa e princpios
n. 7 out./dez. 2005.
61
contbeis de valor justo. Embora essas prticas possam aumentar as mudanas nos ciclos econmicos, algumas aes podem ser tomadas pelas autoridades responsveis pela poltica monetria e pela regulao prudencial. importante que o Novo Acordo seja implementado homogeneamente nos mercados financeiros para evitar arbitragem regulatria e incentivos assuno de riscos. Finalmente, a poltica monetria e a regulao prudencial so complementares e aes preventivas podem aliviar o impacto do comportamento dos bancos nas mudanas de ciclos. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARITSCH, Vincent. The Basel Accord a regulatory perspective. Warwick University MMF-UEM Conference, 4 Sept., 2002. BASEL Committee on Banking Supervision. International Settlements, Jan. 2001. The New Basel Accord: an explanatory note. Basle: Bank for
CROCKETT, Andrew. International standard setting in financial supervision. London: Cass Business School, City University, Feb. 5th, 2003. CROCKETT, Andrew. Marrying the micro- and macro-prudential dimensions of financial stability. Conference of Banking Supervisors, Basle, Sept. 21, 2000. International
FERGUSON Jr., ROGER W. Basel II. Subcommittee on Domestic and International Monetary Policy, Trade and Technology, Committee on Financial Services, U.S. House of Representatives, Washington, DC, Feb. 27th, 2003a. FLANNERY, M.; RANGAN, S. Market forces at work in the banking industry: evidence from the capital build up of the 1990s. University of Florida, 2002. In: BARITSCH, Vincent. The Basel Accord a regulatory perspective. Warwick University MMF-UEM Conference, Sept. 4th, 2002. GREENSPAN, Alan. Cyclicality and banking regulation. Conference on Bank Structure and Competition, Federal Reserve Bank of Chicago, Chicago, May 10th, 2002. JONES, David. Emerging problems with the Basel Accord: regulatory capital arbitrage and related issues. Journal of Banking and Finance, v. 24, n. 1/2, p 35-58, Jan. 2000. In: BARITSCH, Vincent. The Basel Accord a regulatory perspective. Warwick University MMF-UEM Conference, Sept. 4th, 2002. KARACADAG, C.; TAYLOR, M. The new capital adequacy framework: institutional constraints and incentive structures. SUERF, 2000. In: BARITSCH, Vincent. The Basel Accord a regulatory perspective. Warwick University MMF-UEM Conference, Sept. 4th, 2002. LARGE, Andrew. Basel II and systemic stability. British Bankers Association Basel II/CAD 3 Conference, London, Mar. 13th, 2003. MULLINEUX, A.W. The business cycle in a globalizing new economy: implications for bank regulation and monetary policy. Journal of Financial Regulation & Compliance, v. 10, n. 2, p. 162-167, May 2002. RUTLEDGE, William L. Implementing the New Basel Accord. British Bankers Association Basel II / CAD 3 Conference, London, Mar. 13th, 2003. WHITE, William. Financial cycles and stability. Bank of Frances International Monetary Seminar, May 31st, 2002.
n. 7 out./dez. 2005.
62
AS NEGOCIAES EM NAMA NA OMC: IMPASSES E DESAFIOS Mrio Ferreira Presser1
(conhecidas por sua sigla em ingls, NAMA Non-Agricultural Market Access) da Rodada Doha na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que envolve basicamente a liberalizao do comrcio de produtos manufaturados, os pases em desenvolvimento tm manifestado duas preocupaes estratgicas: garantir maior acesso de seus principais produtos de exportao aos mercados dos pases desenvolvidos, j que boa parte da proteo residual nestes pases dirigida contra estes produtos, e aumentar, ou ao menos preservar, o espao de manobra para perseguir polticas de fomento industrializao (a questo de policy space, levantada na Unctad XI Conference (13-18 de Junho de 2004, So Paulo, Brasil).2 A Declarao Ministerial de Hong Kong,3 em seus pargrafos sobre NAMA, refletiu uma dinmica dessas negociaes na Rodada que, segundo o relatrio do presidente do grupo negociador Conferncia (includo no Anexo B desta Declarao), ainda continuava distantes do estabelecimento das modalidades.4 A Declarao reafirmou elementos para essas negociaes que constavam do Anexo B do Acordo-Quadro de 1 de agosto de 2004,5 mas tambm acrescentou algumas importantes novidades. O Anexo B do Acordo-Quadro de 2004 apenas esboou os elementos iniciais da negociao sobre modalidades em NAMA, reconhecendo o dissenso sobre seus pontos principais. Um dos raros pontos em que houve algum consenso que uma frmula no-linear seria adotada em acesso a mercados, com menor reciprocidade por parte dos pases em desenvolvimento e lhes assegurando
tratamento especial e diferenciado.
comrcio de produtos manufaturados representa mais de 73% do comrcio mundial de mercadorias e cresce sistematicamente a taxas mais altas do que o comrcio de produtos agrcolas. Nas negociaes em Acesso a Mercados de Bens No-Agrcolas
As tarifas consolidadas na OMC seriam o ponto de partida das redues (para o Brasil, 35% para quase todas as posies tarifrias). Quanto ao tratamento especial e diferenciado, os perodos de implementao das redues nas tarifas das importaes seriam mais longos para os pases em desenvolvimento e seriam oferecidos dois tipos de flexibilidade na aplicao da frmula. Primeira, os cortes poderiam se limitar metade dos valores determinados pela sua aplicao para certo percentual das linhas tarifrias (10% colocado entre colchetes, significando ausncia de consenso sobre este valor), desde que o valor agregado das importaes dessas linhas no superasse um determinado percentual das importaes totais (novamente, 10% entre colchetes). Segunda, os cortes no seriam aplicados ou
_______________
1 Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas Unicamp. 2 Para uma discusso sobre o conceito e formas de aumentar policy space na OMC, ver: Hamwey (2005.). 3 Ver a Declarao Ministerial de Hong Kong, disponvel em: http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/ min05_e/final_text_e.htm. 4 Modalidades denominam em linguagem detalhada e nmeros, quando apropriado os objetivos, as metas e as tcnicas utilizadas nas negociaes de acesso aos mercados na OMC. 5 Para uma anlise do Acordo-Quadro de 2004, ver Presser (2004).
n. 7 out./dez. 2005.
Mrio Ferreira Presser ........................................................................................................................................................
ainda as tarifas poderiam permanecer no consolidadas para 5% (entre colchetes) das linhas tarifrias, desde que o valor agregado das importaes dessas linhas no superasse 5% (entre colchetes) das importaes totais do pas em questo. Outros elementos do Anexo B estabeleciam que as negociaes tivessem como objetivo reduzir ou eliminar as tarifas em produtos exportados por pases em desenvolvimento, incluindo picos tarifrios, escalada tarifria e barreiras no-tarifrias. As liberalizaes autnomas dos pases em desenvolvimento, efetuadas desde a consolidao das suas tarifas na Rodada Uruguai, receberiam crditos nas atuais negociaes. Continuariam na pauta as negociaes setoriais, com vista harmonizao ou eliminao das tarifas em setores com elevado dinamismo no comrcio internacional, nos quais os interesses do Brasil em geral so defensivos. Os Pases Menos Avanados (PMAs) no realizariam concesses em acesso a mercados,6 mas teriam de consolidar substancialmente suas posies tarifrias junto OMC, significando na prtica uma maior disciplina sobre suas polticas comerciais, j que no poderiam elevar as tarifas acima dos valores consolidados. A identificao de barreiras no-tarifrias, tarefa que exige intenso trabalho tcnico, seria intensificada com vistas sua reduo ou eliminao. Prometiam-se estudos apropriados sobre os efeitos da liberalizao e medidas para desenvolver capacitaes para negociar e exportar nos pases em desenvolvimento, como elementos futuros das modalidades. Finalmente, reconhecia-se que a liberalizao reduziria as preferncias comerciais recebidas por certos pases em desenvolvimento e que este problema deveria receber considerao adequada nas negociaes. Na Declarao de Hong Kong, a primeira novidade foi a redao de um pargrafo especfico pargrafo 24 determinando que deva haver um nvel comparvel de ambio nas negociaes em agricultura e NAMA: Reconhecemos que importante avanar nos objetivos de desenvolvimento desta Rodada por meio de maior acesso a mercados tanto em Agricultura como em NAMA para pases em desenvolvimento. Para este fim, instrumos nossos negociadores para assegurar que haja um nvel comparvel de ambio em acesso a mercados para Agricultura e NAMA. Esta ambio deve ser atingida de maneira equilibrada e proporcional, consistente com o princpio do tratamento diferenciado. Justamente o que seja um nvel comparvel de ambio e seus condicionantes acima mencionados o que se encontra em disputa em Genebra. O paralelismo entre as negociaes em Agricultura e NAMA ficou sacramentado com o estabelecimento na Declarao da mesma data 30 de abril de 2006 para um possvel acordo sobre as modalidades nos dois temas. A segunda novidade foi o anncio de uma frmula sua, com coeficientes diferenciados para pases desenvolvidos e em desenvolvimento, para calcular os cortes das tarifas nas negociaes em NAMA. Por frmula sua, denomina-se aquela que harmoniza a estrutura tarifria, isto , reduz a distncia entre picos tarifrios e tarifas mais baixas, segundo o modelo geral:
_______________
6 Existem 49 pases em desenvolvimento classificados como PMAs pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
n. 7 out./dez. 2005.
64
As negociaes em NAMA na OMC: impasses e desafios ........................................................................................................................................................
t1 = (a x t0)/(a + t0), onde t0 o valor inicial de cada posio tarifria, a um coeficiente que representa o valor mximo das tarifas finais e T1 a tarifa a ser consolidada depois da aplicao da frmula nesta posio tarifria. Por exemplo, se o valor de a 15, nenhuma tarifa final poder ser maior do que 15%. Quanto menor o coeficiente, maior a reduo das tarifas consolidadas. A escolha de uma frmula sua tem dois importantes efeitos sobre as possibilidades das polticas comerciais que devem ser destacados: primeiro, se os coeficientes forem nicos para todos os pases em desenvolvimento, haver maior harmonizao entre as estruturas tarifrias destes pases; segundo, mesmo com coeficientes individualizados para cada pas em desenvolvimento, haver maior harmonizao na estrutura tarifria dentro de cada pas. Vale dizer, nos dois casos uma poltica comercial com maior seletividade, favorecendo setores julgados estratgicos, tem seu espao reduzido, contrariando um dos objetivos dos pases em desenvolvimento nessas negociaes. Impe-se a concluso de que a adoo de uma frmula sua , em princpio, uma vitria dos defensores do livre-comrcio e dos interesses ofensivos dos membros da Quad7 sobre os defensores do comrcio administrado e de maior policy space para os pases em desenvolvimento na Rodada Doha. Essa vitria ainda mais significativa se for considerado o fato de que no houve nenhuma concesso ou compromisso dos pases desenvolvidos aos pases em desenvolvimento em NAMA, alm daqueles constantes no Anexo B de 2004. Nesse sentido, confirma-se a sensao partilhada por muitos analistas de que a Rodada Doha objetiva sobretudo uma substancial liberalizao de todos os mercados, que promoveria os prometidos ganhos em termos de desenvolvimento. Os membros da Quad no se cansam de reafirmar as vantagens para os pases em desenvolvimento da liberalizao unilateral do comrcio e dos investimentos diretos, questionando o conceito e a prpria necessidade de maior policy space. As questes prprias do desenvolvimento tm sido pouco mais do que um instrumento conveniente de retrica e marketing da Quad nas declaraes ministeriais da OMC. A implementao dos compromissos constantes nessas declaraes tem sido lenta, rdua e sujeita a grande desapontamentos, como se mostra a seguir. Em conseqncia da pouca flexibilidade da Quad nas negociaes da Rodada, registrou-se em Hong Kong, pela primeira vez na histria das reunies ministeriais da OMC, uma reunio e uma proposta conjunta ao plenrio de todos os grupos negociadores representando os pases em desenvolvimento, reafirmando que seus interesses e necessidades devem estar no centro das atenes da Rodada Doha.8 A terceira novidade foi o avano nas negociaes sobre os pargrafos 45 do Anexo A e 19 do Anexo B de do Acordo-Quadro de 2004 em Hong Kong. Esses pargrafos estabeleciam que as exportaes dos PMAs tivessem, em determinada data, acesso livre de tarifas e quotas aos mercados dos pases desenvolvidos, bem como aos dos pases em desenvolvimento que decidissem acompanhlos nessa concesso, como parte do tratamento especial e diferenciado. Esta data foi fixada em 2008 ou
_______________
7 Quad a denominao do agrupamento que rene nas negociaes na OMC os mais poderosos e influentes pases desenvolvidos: os EUA, a Unio Europia, o Japo e o Canad. 8 Ver: G-110 Proposal. Disponvel em: www.tradeobservatory.org.
n. 7 out./dez. 2005.
65
no incio da implementao da Rodada Doha. Porm, Estados Unidos e Japo vetaram a liberalizao plena e o texto ofereceu esta liberalizao para 97% das linhas tarifrias dos pases desenvolvidos. Como as exportaes dos PMAs so concentradas em poucos produtos, o acesso aos mercados de produtos sensveis nos quais h maior competitividade dos PMAs (notoriamente, txteis e vesturio para os EUA e arroz para o Japo) continuar sujeito a discriminaes. Note-se que a Unio Europia j oferece acesso livre aos PMAs com sua iniciativa Everything But Arms desde fevereiro de 2001.9 Segundo a OXFAM (http://www.oxfam.org.uk), as excees para 3% das linhas tarifrias praticamente anulam o valor econmico da concesso, ilustrando as enormes dificuldades que os temas do desenvolvimento enfrentam na Rodada Doha (OXFAM, 2005). Como os Estados Unidos e a Unio Europia, os membros com maior poder de barganha na OMC, analisam o texto sobre NAMA constante da Declarao de Hong Kong? Os Estados Unidos gabam-se ser uma das economias mais abertas do mundo, com tarifas mdias consolidadas sobre produtos industriais de 3,2% (USTR, 2005). Assim sendo, o objetivo estratgico dos EUA na Rodada Doha nivelar o campo de jogo para os negcios americanos, que significa, na prtica, reduzir tarifas consolidadas nos pases em desenvolvimento. Neste sentido, os Estados Unidos propuseram em NAMA um coeficiente extremamente ambicioso na frmula sua para os pases em desenvolvimento (a = 8) na implementao da Rodada e tarifa zero em 2015 (USTR, 2002). Dada as dificuldades de aceitao desta proposta, do importncia crucial s negociaes setoriais, previstas no Anexo B de 2004, em indstrias onde os interesses globais de empresas americanas so proeminentes. Essas negociaes, das quais participam apenas pases-membros interessados, esto se dando numa gama de produtos: bicicletas, produtos da qumica, equipamento eltrico e eletrnico, pescados, calados, produtos florestais, jias e pedras preciosas, produtos da farmacutica, equipamentos mdicos, matrias-primas, produtos esportivos, automobilstica (inclusive partes e peas), txteis e vesturio.10 Desde o incio da rodada Doha, a Unio Europia, que possui tarifas mdias em torno de 4% em bens industriais, mas reduto de forte protecionismo tarifrio e no-tarifrio na agricultura, tem insistido que suas ofertas em bens agrcolas estaro ligadas s ambies dos demais em NAMA, Servios, Regras e os chamados temas de Cingapura, dos quais s permaneceu na pauta de negociaes a Facilitao do Comrcio depois de Cancun. s vsperas de Hong Kong, pressionada a melhorar sua oferta em Agricultura por todos os demais membros do grupo informal que liderava essas negociaes (Five Interested Parties Austrlia, Brasil, Estados Unidos, ndia e Unio Europia) e sem condies internas de atender essa demanda, a Unio Europia endureceu os termos. Passou a condicionar qualquer nova oferta em Agricultura a concesses reais dos demais, em especial dos pases em desenvolvimento, em reas onde possui fortes interesses ofensivos: NAMA, Servios, Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) e Regras, onde se encontram questes
_______________
9 Disponvel em: http://europa.eu.int/comm/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm. 10 Numa embaraosa reviravolta, a American Manufacturing Trade Action Coalition (AMTAC), entidade que congrega muitos produtores das cadeias de txteis e vesturios, est exigindo que qualquer acordo nesses setores seja menos ambicioso do que o acordo geral em NAMA, argumentando que so muito crticos e muito sensveis para serem includos nas regras gerais. Rob Portman, o negociador-chefe dos Estados Unidos, imediatamente comeou a sugerir aumentar a previsibilidade e a certeza do acesso nesses setores como componente das negociaes. Ver, Home Textiles Today (2006).
n. 7 out./dez. 2005.
66
diversas que dizem respeito ao seu objetivo estratgico declarado de que uma nova Rodada de liberalizao comercial na OMC deveria ser acompanhada de novas regras em diversas reas, para facilitar o comrcio e os investimentos, e operacionalizar o compromisso com o desenvolvimento sustentvel. Especificamente em NAMA, a Unio Europia props um mecanismo de compresso nos corte tarifrios para reduzir as tarifas mais elevadas, os picos tarifrios e o escalonamento das tarifas, oferecendo em troca redues mais agressivas de tarifas em txteis, vesturio e calados por todos os membros da OMC (este seria o contedo de desenvolvimento e tratamento especial e diferenciado da proposta).11 Nessa proposta, as tarifas mximas consolidadas dos pases em desenvolvimento cairiam para 15%. Note-se que com a eleio do ex-negociador-chefe da Unio Europia, Pascal Lamy, para ser o novo Diretor-Geral da OMC, a tese de uma nova grande barganha multilateral que envolva alguma compensao liberalizao em Agricultura ganhou fora redobrada entre os membros da Quad. Desde sua posse em setembro, Lamy tem explicitado candidamente os termos dessa nova grande barganha multilateral que julga possvel e desejvel na Rodada Doha: os EUA e a Unio Europia melhorariam suas ofertas na Agricultura e os pases em desenvolvimento (exceto os Pases Menos Avanados) abririam substancialmente seus mercados em Agricultura, Produtos No-Agrcolas (NAMA) e Servios.12 A intransigncia europia e a presso de Lamy surtiram efeito em Hong Kong: os pargrafos da Declarao sobre NAMA e Servios, especialmente suas conexes com Agricultura nas negociaes ora em curso, avanaram os termos da grande barganha. Em janeiro de 2006, numa reunio informal dos principais negociadores da Rodada Doha em Davos, Sua, consolidou-se o novo enfoque nas negociaes, no qual todos os temas devem se mover em concerto,13 sacramentando o processo da grande barganha. Pelo novo enfoque, os pases em desenvolvimento, especialmente os emergentes que ainda tm considervel protecionismo tarifrio residual, como Argentina, Brasil, China e ndia, teriam que anunciar suas concesses em NAMA e Servios para avanar nas negociaes em Agricultura.14 Confirmando essa nova postura negociadora, muito mais agressiva em NAMA e Servios, em janeiro de 2006, Peter Mandelson, negociador-chefe da Unio Europia, afirmou que um coeficiente a de 15 na frmula sua simples (este o coeficiente mnimo at agora citado como passvel de consenso nas negociaes para pases em desenvolvimento) e excees de 10% nas linhas tarifrias nas
_______________
11 Ver documentos da OMC: TN/MA/W/11/Add.1, 13 December 2002, e TN/MA/W/11/Add.2, 1 April 2003. Disponveis em: www.wto.org. 12 Ver: Presser (2005). 13 Ver as inmeras declaraes de Pascal Lamy neste sentido, depois da Ministerial de Hong Kong, em http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl_e.htm. 14 Em declaraes veiculadas pela imprensa nos ltimos sessenta dias, o comissrio de comrcio da Unio Europia, Peter Mandelson, tem afirmado que s haver acordo na Rodada Doha se os pases emergentes oferecerem reduo efetiva das tarifas de importao (leia-se, das tarifas aplicadas, no as consolidadas junto OMC) de setores industriais inteiros, incluindo veculos, autopeas, produtos de informtica, siderrgicos e calados.
n. 7 out./dez. 2005.
67
flexibilidades, fornecidas a esses pases pelo Anexo B do Acordo-Quadro de 2004, no dariam acesso suficiente aos mercados de Brasil e ndia, sendo, portanto, insuficientes (paper cuts, na linguagem de Mandelson) (EU Trade... 2006). A ofensiva da Quad passou tambm pela oportuna incluso do Japo pas com interesses muito ofensivos em NAMA e Servios no seleto grupo de pases encarregados de avanar as negociaes (com isto, a Five Interested Parties tornaram-se seis na negociao-chave anunciada para maro em Paris). A reao dos pases em desenvolvimento tem sido tentar preservar as flexibilidades e fazer cumprir as promessas at agora realizadas. O Brasil juntou-se em fevereiro a um grupo de pases em desenvolvimento com preocupaes e interesses semelhantes em NAMA (frica do Sul, Argentina, Egito, ndia, Indonsia, Nambia, Filipinas, Tunsia e Venezuela).15 Esse grupo defende trs princpios nas negociaes sobre NAMA: 1. Os pases em desenvolvimento necessitam flexibilidade para assegurar suficiente espao para os imperativos de polticas de desenvolvimento industrial para diversificar suas exportaes e aumentar sua integrao no sistema de comrcio global; 2. O resultado das negociaes deve ser justo e equilibrado em NAMA, entre NAMA e Agricultura, e entre NAMA e as demais reas em negociao; e 3. O reconhecimento que h preocupaes especficas sobre o desenvolvimento desses pases que devem ser respeitadas nas modalidades. O grupo chama a ateno para dois itens nas negociaes de NAMA onde tm propostas. Primeiro, a frmula sua com coeficientes diferenciados, no s entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, mas entre os prprios pases em desenvolvimento. Segundo, as flexibilidades que devem ser outorgadas aos pases em desenvolvimento, tanto pelo pargrafo 8 do Anexo B do Acordo-Quadro de 2004, como pelos compromissos de menor reciprocidade e tratamento especial e diferenciado, reafirmados na Declarao de Hong Kong. Quanto frmula sua, Argentina, Brasil e ndia apresentaram em abril de 2005 uma variante desta que parte dos compromissos tarifrios originais de cada membro da OMC em NAMA.16 Logo, leva em conta as preferncias nacionais, expressas nesses compromissos, quanto ao papel que as tarifas devem jogar nas polticas de desenvolvimento industrial, um tema sobre o qual h profunda discordncia na academia. A variante :
t1 = (B x ta x t0)/(B x ta + t0),
onde, t1 a tarifa final a ser consolidada para cada posio tarifria, t0 a tarifa atual consolidada, ta a mdia das tarifas atuais consolidadas, B um coeficiente a ser negociado, que refletiria as ambies negociadas em outras reas. Aplicando-se esta frmula, Brasil e ndia, por exemplo, que tm ta entre 30 e 35, teriam uma maior harmonizao de suas tarifas dentro dos seus territrios nacionais, mas continuariam a deter
_______________
15 Statement by the NAMA group of developing countries to the NAMA Session. 2nd Feb., 2006. Disponvel em: www.tradeobservatory.org. 16 Ver, TN/MA/W/54, 15 Apr. 2005. Disponvel em: www.wto.org.
n. 7 out./dez. 2005.
68
uma estrutura tarifria bem diversa da do Chile, por exemplo, que consolidou uma tarifa nica relativamente baixa na OMC. Essa frmula encontra enorme resistncia de aceitao pela Quad, que justamente tenciona ganhar acesso aos mercados dos grandes pases emergentes nesta Rodada. Quanto s flexibilidades, esses pases defendem que tanto a frmula, como o nmero de linhas tarifrias (10%, no mnimo) que sero isentas dos cortes plenos, devem incorporar os compromissos de menor reciprocidade e tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento, reafirmados na Declarao de Hong Kong. A Quad tem manifestado sua interpretao que uma frmula menos ambiciosa (que, para a Quad, seria uma frmula sua simples com coeficiente a superior a 10) deve automaticamente reduzir o nmero de linhas tarifrias isentas dos cortes plenos. Note-se que nas negociaes em NAMA, as questes cruciais da escolha dos coeficientes na frmula sua, da menor reciprocidade por parte dos pases em desenvolvimento e do seu tratamento especial e diferenciado esto longe de obter qualquer consenso. As posies negociadoras da Quad so cristalinas. O coeficiente da frmula sua deveria ser baixo o suficiente para reduzir as tarifas mdias aplicadas. A menor reciprocidade estaria automaticamente contemplada, porque os pases em desenvolvimento ainda permaneceriam com uma estrutura de proteo tarifria mais alta do que aquela dos pases desenvolvidos no perodo de implementao. Note-se que a Quad pretende tarifas mdias de um dgito e picos tarifrios no superiores a 15% para os pases em desenvolvimento. Quanto ao tratamento especial e diferenciado, seria privilgio do PMAs. Cabe lembrar que existem, alm do protecionismo tarifrio residual, relevantes barreiras entrada nos mercados de pases desenvolvidos expressas em medidas tcnicas, sanitrias, fitossanitrias, ambientais, investigaes antidumping e outras medidas legalizadas pelos acordos da OMC, em regra dirigidas s exportaes dos pases em desenvolvimento. Os pases em desenvolvimento so standard-takers no comrcio internacional e esta uma assimetria estrutural que permanecer no sistema de comrcio por um longo tempo, favorecendo os interesses comerciais dos pases desenvolvidos. Os pases em desenvolvimento s dispem da maior proteo tarifria para equilibrar essa assimetria. A United Nation Conference on Trade and Development (Unctad) finalizou um estudo sobre cenrios da liberalizao em NAMA, com simulaes utilizando modelos de equilbrio geral computvel, suplementado por estudos de caso de vrios pases (UNCTAD, 2005a). A principal concluso que um acordo para reduzir as barreiras tarifrias e no-tarifrias em NAMA pode representar ganhos significativos no longo prazo para os pases em desenvolvimento em exportaes, emprego e eficincia econmica. Entretanto, h custos de ajustamento no curto prazo que podem representar perdas significativas em termos de emprego, produo dos setores que competem com as importaes e receitas fiscais em cenrios de maior ambio nas liberalizaes. Mesmo assim, a Unctad ressalta que pases em desenvolvimento, em regra, no tm polticas e instituies que possam compensar os perdedores (safety nets), justificando grande cautela com compromissos mais ambiciosos, como os demandados pela Quad.
n. 7 out./dez. 2005.
69
Nessas simulaes, num cenrio ambicioso para cortes de tarifas de produtos industriais utilizando a frmula sua, o Brasil registraria perdas importantes de postos de trabalho em txteis, automobilstica e mquinas e equipamentos. Haveria tambm perdas significativas de receitas fiscais.17 Note-se que as simulaes desconsideram a importante questo do endividamento externo prvio liberalizao e as eventuais dificuldades de financiamento das maiores importaes, questes de suma importncia para os grandes devedores. Adicione-se que as condies macroeconmicas atuais, elevadssima taxa de juros e uma taxa de cmbio em processo permanente de valorizao, tambm no so favorecem a materializao dos ganhos com a liberalizao, como comprovado pela experincia dos dois governos de Fernando Henrique Cardoso. Finalmente, h novamente sinais de desindustrializao precoce no Brasil (Ricupero 2006). Em outro estudo quantitativo sobre as relaes entre comrcio e desenvolvimento, a Unctad mostrou que, alm da abertura comercial, um pas para obter sucesso na sua insero comercial na globalizao, deve perseguir mltiplos objetivos numa estratgia coerente de comrcio exterior e desenvolvimento, como desenvolvimento social, diversificao da estrutura produtiva, sustentabilidade ambiental e outros (UNCTAD. 2005b). Em geral, os pases em desenvolvimento com menor sucesso perseguem estratgias desequilibradas, sendo maior nfase posta na abertura comercial. As relaes entre comrcio e desenvolvimento so complexas e de longo prazo. As posies oficiais do governo brasileiro nas negociaes sobre NAMA tm sido cautelosas, procurando preservar um adequado grau de flexibilidade para perseguir uma estratgia coerente de comrcio exterior e desenvolvimento, que ainda est por ser definida. No entanto, dois desenvolvimentos recentes justificam redobrada ateno da sociedade brasileira e um pedido de maior transparncia nas negociaes em NAMA. O primeiro, o retorno da tese de provocar um novo choque de abertura comercial para elevar a produtividade da economia e reverter a sobrevalorizao do real, promovida pelos setores do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva responsveis pela conduo da poltica econmica, como resposta ao pfio crescimento em 2005. O segundo o impasse nas negociaes em Agricultura, que tem levado os negociadores brasileiros a oferecer informalmente concesses substanciais em NAMA e Servios, em troca de uma maior abertura europia em acesso a mercados na Agricultura. Ambos podem tornar letra morta nossas posies oficiais em NAMA na OMC. BIBLIOGRAFIA
HAMWEY, Robert. Expanding national policy space for development: why the multilateral trading system must change. Geneva: South Centre, Sept. 2005. HOME Textiles Today. Textile Organization call for separate WTO negotiation. Feb. 3rd, 2006. Disponvel em: www.hometextilestoday.com. OXFAM. What happened in Hong Kong? Dec. 2005. (Oxfam Briefing Paper, n. 85).. Disponvel em: http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/trade/bp85_hongkong.htm.
_______________
17 Ver o estudo de caso do Brasil, escrito por Lia Valls Pereira, em UNCTAD (2005a).
n. 7 out./dez. 2005.
70
PRESSER, Mrio. A volta da grande barganha: as negociaes na OMC s vsperas da Reunio Ministerial de Hong Kong. Economia Poltica Internacional, Campinas, Centro de Estudos em Relaes Econmicas Internacionais/Instituto de Economia/Unicamp, n. 6. 2005. Disponvel em: http://www.eco.unicamp.br/aspscripts/boletim_ceri/boletim6.asp. PRESSER, Mrio. Um breve guia para o acordo-quadro firmado na OMC em 1 de Agosto. Economia Poltica Internacional, Centro de Estudos em Relaes Econmicas Internacionais/Instituto de Economia/Unicamp, n. 2, 2004. Disponvel em: http://www.eco.unicamp.br/asp-scripts/boletim_ceri/boletim2.asp. RICUPERO, Rubens. De volta ao pau-brasil. Folha de So Paulo, Caderno Dinheiro, So Paulo, p. B2, 5 mar. 2006. UNCTAD. Coping with trade reforms: a developing-country perspective on the WTO industrial tariff negotiations. 2005a. Disponvel em: http://192.91.247.38/tab/events/namastudy/Coping.asp. UNCTAD. Developing countries in international trade, 2005. Trade and Development Index. Geneva, 2005b. USTR. U.S. Proposes A Tariff-Free World Modalities. 2002. Disponvel em: www.ustr.gov. USTR. Update from Hong Kong: Non-Agricultural Market Access (NAMA).2005 Disponvel na pgina eletrnica www.ustr.gov.
n. 7 out./dez. 2005.
71

Os Impactos China India Russia

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Os Impactos China India Russia

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Economia Poltica Internacional

Diretor do Instituto de Economia da UNICAMP

Prof. Dr. Marcio Percival Alves Pinto

Prof. Dr. Jos Carlos de Souza Braga

Helena Lopes da Silva Brigante

Projeto grfico-visual/Normalizao/Editorao eletrnica

Clia Maria Passarelli (Secretaria de Publicaes)

n. 7 outubro a dezembro de 2005

Centro de Estudos de Relaes = Econmicas Internacionais - CERI

Editorial Marcos Antonio Macedo Cintra / Adriana Nunes Ferreira ........................................................................................................................................................

Editorial Adriana Nunes Ferreira / Marcos Antonio Macedo Cintra ........................................................................................................................................................

Editorial Marcos Antonio Macedo Cintra / Adriana Nunes Ferreira ........................................................................................................................................................

MUDANAS ESTRUTURAIS E CRISE DE LIDERANA NO SISTEMA MUNDIAL Jos Lus Fiori 1

1 A NOVA GEO-ECONOMIA ENERGTICA

Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................

Mudanas estruturais e crise de liderana no sistema mundial ........................................................................................................................................................

Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................

Mudanas estruturais e crise de liderana no sistema mundial ........................................................................................................................................................

Jos Lus Fiori ........................................................................................................................................................

Mudanas estruturais e crise de liderana no sistema mundial ........................................................................................................................................................

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

Andr Moreira Cunha / Andr Martins Biancareli ........................................................................................................................................................

O novo regime cambial chins e a diplomacia do yuan fraco ........................................................................................................................................................

CHINA: UMA INSERO EXTERNA DIFERENCIADA Luciana Acioly 1

China: uma insero externa diferenciada ........................................................................................................................................................

FONTE: UNCTAD. World Investment Report. Elaborao da autora.

Luciana Acioly ........................................................................................................................................................

100 80 (Em %) 60 40 20 0 197989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

FONTE: China Foreign Economic Statistical Yearbook (vrios anos).

China: uma insero externa diferenciada ........................................................................................................................................................

Luciana Acioly ........................................................................................................................................................

China: uma insero externa diferenciada ........................................................................................................................................................

Luciana Acioly ........................................................................................................................................................

China: uma insero externa diferenciada ........................................................................................................................................................

REFORMAS ECONMICAS NA NDIA: DISCURSO E PROCESSO Sebastio Velasco 1

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

Sebastio Velasco ........................................................................................................................................................

FONTE: Apud Parikh e Radhakrishna (2005, p. 22).

Setor pblico 1,1 2 1,6 0,6 1,7 2 1,7 1,3 -1 -1 -2,3

2001-2 22,5 4 -2,5 FONTE: Apud Parukh e Radhakrishna (2005, p. 29).

Reformas econmicas na ndia: discurso e processo ........................................................................................................................................................

QUESTES EM DISCUSSO SOBRE A RSSIA DE PUTIN Lenina Pomeranz 1

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

Questes em discusso sobre a Rssia de Putin ........................................................................................................................................................