A INTERNALIZAO DE NORMAS DO MERCOSUL NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

Iram de Jesus Alves Vigas

2008

CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Iram de Jesus Alves Vigas.

A internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro

Braslia 2008

IRAM DE JESUS ALVES VIGAS

A internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro

Monografia apresentada para aprovao no curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo do programa de Psgraduao do Cefor (Centro de Formao da Cmara dos Deputados).

Orientador: Amandino Teixeira Nunes Jnior

Braslia 2008

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: _______________________________________

Data: _____/_____/2008

Vigas, Iram de Jesus Alves. A internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro [manuscrito] / Iram de Jesus Alves Vigas. -- 2008. 59 f. Orientador: Amandino Teixeira Nunes Jnior. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Curso de Instituies e Processos Polticos do Legislativo, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2008. 1. Mercado Comum do Sul (Mercosul), normas. 2. Direito comunitrio, pases do Mercosul. 3. Direito de integrao, pases do Mercosul. 4. Ordenamento jurdico, Brasil. I. Ttulo. CDU 339.923(8)

A internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro

Monografia Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo Cmara dos Deputados 1 Semestre de 2008.

Aluno: Iram de Jesus Alves Vigas

Banca Examinadora:

Orientador: Amandino Teixeira Nunes Jnior

Examinador: Newton Tavares Filho

Braslia,

de

2008.

Para Adriana, Tamara, Pedro e Gustavo, por tudo que significam em minha vida.

Ao professor Amandino, pela excepcional conduo dos trabalhos de orientao desta monografia. Ao corpo docente e discente, diretores,

coordenadores e demais funcionrios do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, pelo trabalho que cada um executou, dentro de suas atribuies, colaborando para a realizao do curso.

A Divina Providncia no quis que todas as coisas necessrias vida fossem encontradas no mesmo lugar; dispersou seus dons; a fim de que os homens comerciassem juntos e que a mtua necessidade de ajudar-se uns aos outros pudesse estabelecer entre eles laos de amizade: essa contnua troca de todos os confortos da vida que constitui o comrcio, e esse comrcio responde por toda doura da vida....

Jacque Savary, 1675

RESUMO

O presente trabalho analisa o processo de internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro. Sob a tica da atuao do poder legislativo, tenta-se descrever um processo ainda em construo e o estabelecimento das relaes econmicas, jurdicas e sociais entre os Estados-Partes. O estudo descreve inicialmente as fases dos processos de integrao econmica, baseando-se na experincia europeia, culminada com a formao da Unio Europeia. Em um segundo momento, trata da evoluo histrica do Mercosul, desde a assinatura do Protocolo de Assuno at a constituio do Parlamento do Mercosul, alm de descrever os rgos que do estrutura administrativa e poltica ao bloco econmico. Em seguida, apresenta a estrutura da Comunidade Europeia, tratada como um modelo bem sucedido de integrao regional, discorre sobre o direito comunitrio, fruto da normatizao das relaes advindas do processo de integrao europeu, utilizado como referencial terico para processos de integrao semelhantes. Os captulos seguintes abordam o processo de internalizao de normas no ordenamento jurdico brasileiro, descrevendo os procedimentos que devem ser cumpridos para que a norma do Mercosul possa ter validade em nosso pas. Nas consideraes finais, so avaliados os problemas encontrados nos processos de internalizao, considerando o modelo de integrao adotado pelos EstadosPartes, alm de fatores de ordem econmica ou legislativa.

Palavras-chave 1. Internalizao de normas. 2. Mercosul. 3.Direito de Integrao. 4.Direito Comunitrio. 5.Poder Legislativo. 6. Parlamento do Mercosul. 7. Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CF CMC CPCM GMC MERCOSUL MRE PO POP RICD STF TUE

- Constituio Federal - Conselho do Mercado Comum - Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul - Grupo Mercado Comum - Mercado Comum do Sul - Ministrio das Relaes Exteriores - Protocolo de Olivos - Protocolo de Ouro Preto - Regimento Interno da Cmara dos Deputados - Supremo Tribunal Federal - Tratado da Unio Europeia

SUMRIO

Introduo................................................................................................................................. 11 1. Integrao econmica regional............................................................................................. 13 1.1 Conceitos de integrao...................................................................................................... 13 1.2 Principais fases da integrao econmica .......................................................................... 15 2. Mercosul ............................................................................................................................... 20 2.1 Histrico ............................................................................................................................. 20 2.2 Organizao e funcionamento ........................................................................................... 23 2.2.1 Conselho Mercado Comum (CMC) ............................................................................... 24 2.2.2 Grupo Mercado Comum (GMC) .................................................................................... 25 2.2.3 Parlamento do Mercosul.................................................................................................. 25 2.2.4 Comisso de Comrcio do Mercosul............................................................................... 26 2.2.5 Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) .......................................................................... 27 2.2.6 Foro Consultivo Econmico-Social (FCES) ................................................................... 27 2.2.7 Secretaria Administrativa do Mercosul ........................................................................... 27 3 Unio Europeia ...................................................................................................................... 28 3.1 Histrico ............................................................................................................................. 28 3.2 Organizao e Funcionamento ........................................................................................... 30 3.2.1 Conselho Europeu............................................................................................................ 31 3.2.2 Conselho da Unio Europeia ........................................................................................... 31 3.2.3 Parlamento Europeu ........................................................................................................ 32 3.2.4 Comisso Europeia .......................................................................................................... 33 3.2.5 Tribunal de Justia das Comunidades Europeias ............................................................ 34 3.2.6 Tribunal de Justia de Primeira Instncia........................................................................ 37 4. Ordenamento jurdico da Unio Europeia: o Direito Comunitrio ...................................... 38 4.1 Conceito.............................................................................................................................. 38 4.2 Fontes.................................................................................................................................. 38 5. Ordenamento jurdico do Mercosul: O Direito da Integrao.............................................. 41 5.1. Conceito............................................................................................................................. 41 5.2. Fontes................................................................................................................................. 42 6. O processo de internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro . 45 6.1 A Internalizao de normas que requerem aprovao do Congresso Nacional ................. 45 6.2 A Internalizao de normas que no requerem aprovao do Congresso Nacional........... 47 7. O Poder Legislativo no Mercosul......................................................................................... 48 7.1 O Parlamento do Mercosul ................................................................................................. 48 7.2 Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul ..................................................... 51 8. Concluso ............................................................................................................................ 54 9. Referncias ........................................................................................................................... 56

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Introduo

Quase atingindo a maioridade, o Mercado Comum do Sul, ou Mercosul, tem proporcionado significativos avanos nos setores econmicos, polticos e sociais dos EstadosPartes. Concebido em 1991, com a assinatura do Tratado de Assuno, o incio do processo de integrao representou um marco nas relaes entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, para o desenvolvimento de polticas que pudessem concretizar o ideal de um mercado comum na regio. O processo de integrao pressupe, obviamente, a superao de etapas estabelecidas em concordncia, pelos pases membros. Alm das dificuldades naturais de conciliao dos interesses econmicos e polticos, podem ser observados outros fatores conjunturais que compreendem: a origem do pas, as caractersticas das suas populaes colonizadoras, seus ideais e histricos de luta pela democracia, as atuais ideologias propugnadas pelos seus governantes e o ordenamento jurdico prprio de cada pas. A anlise do atual estgio de desenvolvimento do Mercosul revela que, apesar de no representar uma estrutura consolidada, o processo integracionista est bastante adiantado quando comparado ao processo de formao da Unio Europeia. A integrao da Europa completou recentemente cinquenta anos, desde a assinatura do Tratado de Roma, onde teve incio o mais audacioso sonho de integrao regional da era moderna, e, apesar do seu elevado grau de desenvolvimento, ainda hoje os problemas persistem e podem ser observados quando decises importantes so propostas Constituio Europeia. A proposta sul-americana da integrao percorre uma trajetria diferenciada da Unio Europeia. Com efeito, outros so os valores, as tendncias, as composies populacionais com suas caractersticas ideolgicas e polticas. As diferenas histricas so os fatores significantes e que impedem a aplicao por similaridade, das aes vivenciadas pelos pases do Hemisfrio Norte, nos pases do Cone Sul. Este estudo pretende debater os aspectos que interferem na incorporao das normas do Mercosul ao ordenamento jurdico nacional, objetivando contribuir para a identificao dos pontos crticos desse processo de integrao, bem como discorrer sobre as medidas recentemente implementadas no mbito do Legislativo, notadamente pela instalao do aos Estados-Membros, a exemplo da proposta da

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Parlamento do Mercosul e pela extino da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM), visando a acelerar a consolidao da proposta do Mercosul. O trabalho no pretende exaurir todo o vasto campo da integrao mercosulina. Sero tratados fatores relacionados atuao do Poder Legislativo, com especial ateno ao Congresso Nacional quanto aos procedimentos constitucionais e legais para internalizao das normas. No ser abordada a participao dos pases associados ou tampouco os efeitos do processo de admisso da Venezuela como membro plenipotencirio do Mercosul. O primeiro captulo aborda o fenmeno da integrao, que tem possibilitado tantas transformaes nos arranjos polticos e econmicos mundiais, permitindo o surgimento de movimentos de convergncia entre Estados soberanos. O segundo captulo trata do Mercosul, partindo dos primeiros movimentos realizados entre o Brasil e a Argentina com vistas aproximao entre as duas naes, percorrendo a pactuao dos vrios acordos e protocolos internacionais at a atual configurao do bloco econmico. O terceiro captulo trata da Unio Europeia, balizador incondicional para qualquer processo de integrao que ocorra ao redor do mundo. O quarto captulo aborda o Direito Comunitrio decorrente da regulamentao desse bem-sucedido bloco. O quinto captulo enfoca o arcabouo jurdico existente no Mercosul, enfatizando a classificao das normas a partir das fontes admitidas pelo Direito, analisando se pertencem ao campo do Direito Comunitrio. O sexto e o stimo captulos descrevem o processo de internalizao das normas oriundas do Mercosul, explicitando as alteraes ocorridas na tramitao legislativa destas normas em decorrncia da criao do Parlamento do Mercosul, bem como a atuao da Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul. Por ltimo, nas consideraes finais, avaliam-se as dificuldades identificadas no processo de internalizao das normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro, bem como o impacto das recentes modificaes decorrentes da criao do Parlamento do

Mercosul, com o objetivo de propiciar a acelerao dos trmites legislativos e consecuo do projeto de estabelecimento do Mercado Comum do Sul.

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1. Integrao econmica regional

1.1 Conceitos de integrao

O ponto de partida de nossa reflexo a existncia de um fenmeno denominado globalizao, que em muito supera suas caractersticas econmicas, refletindo-se nos diversos setores do conhecimento e da atividade humana. Da que:
La globalizacin, em sentido estricto, corresponde a una etapa del capitalismo distintamente conceptualizado desorganizado em la que los procesos de acumulacin y centralizacin del capital adquieren mayor fuerza, envergadura y alccance. Invaden ciudades, naciones y continentes, formas de trabajo y de vida, modos de ser y de pensar ,produciones culturales y formas e imaginar. Pero aparte de um influjo uniformizador por sobre los lmites preexistentes, la globalizacin conlleva el surgimiento de regimes supranacionales, las cuales buscan constiturse em nuevos polos de poder econmico y poltico: la Comunidad Ecnmica Europea, la Cuenca del Pacfico, el Tratado Trilateral de Libre Comercio y el Mercosur, integrndose em um mercado de escala transnacional. (BAYARDO: LACARRIEU, 1998, p. 15).

A globalizao refere-se, assim, a processos atuantes em escala planetria, que ultrapassam fronteiras nacionais, integrando comunidades e organizaes, tornando o mundo mais interligado. Isso repercute nas instituies e atinge todas as relaes humanas. A globalizao significa transgresso, remoo de fronteiras e, portanto, representa uma ameaa para aquele Estado-Nao que vigia quase neuroticamente suas fronteiras (HABERMAS, 1995, p. 15). No resta dvida de que a globalizao acarreta problemas sociais, polticos e institucionais que desafiam o Estado-Nao a equacion-los, propor respostas e aes completas para enfrentar e neutralizar seus efeitos. Da por que essa nova realidade tem levado os Estados a unirem-se, buscando maneiras de estabelecer polticas comuns para solucionar tais questes e superar os desafios que no cessam de surgir. Um dos caminhos trilhados tem sido o da integrao, com a formao de blocos regionais, caracterizados pela proximidade geogrfica e por afinidades culturais, econmicas, polticas e histricas. Os Estados se fortalecem e conseguem cumprir de modo mais efetivo suas funes. A integrao percebida em toda parte: na Europa, com o surgimento das Comunidades Europeias, que hoje integram a Unio Europeia; na Amrica do Norte, com o NAFTA; na Amrica do Sul, com o Mercosul; e na sia, com a ASEAN e a SAARC.

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Sem dvida, este reagrupamento comea pelo plano econmico em nome de interesses comuns, mas o exemplo europeu significativo logo se torna imperioso que estenda ao plano poltico (FERREIRA FILHO, 2003, p. 11).

O termo integrao traz, pois, no seu bojo, a ideia de unidade, necessidade de unio de foras na luta contra as ameaas externas e revivescncia das instituies nos momentos em que mostram sinais de enfraquecimento. A integrao existe em vrias reas do conhecimento. No h, pois, uma noo unvoca de integrao. No mbito da Cincia Econmica, vrios autores trabalham essa terminologia, utilizando diferentes argumentaes para justific-la. No contexto internacional, a condio prvia para a integrao est diretamente relacionada economia mundial . A integrao econmica internacional est associada ao mercado nico, aberto livre circulao de mercadorias e de fatores de produo, remoo de barreiras artificiais entre os Estados e ao sistema multilateral de pagamentos. A integrao vista como um instrumento para se estabelecer a economia de mercado. Ao lado do fator econmico, a integrao s ser possvel se os caminhos forem abertos a todos e se as transformaes forem iguais, sem diferenas raciais, sociais e culturais, de forma a desencadear um complexo processo de destruio das barreiras econmicas, fiscais e sociais, sempre tendo frente da coordenao das polticas econmicas uma autoridade comum supranacional. Neste sentido, a integrao o resultado das polticas internas de supresso das diferenas acentuadas entre as distintas regies e classes sociais, de modo que as oportunidades sejam progressivamente equalizadas tanto para os grupos sociais como para os indivduos. Da por que fundamental o desenvolvimento da solidariedade entre as pessoas (the solidarity basis), de modo que os mais favorecidos aceitem os sacrifcios para beneficiar os menos favorecidos, no interesse comum. A integrao , pois, um processo ou estado de coisas pelas quais diferentes naes decidem formar um grupo regional (BALASSA, 1982, p. 3). O autor, de certa forma, congrega os conceitos citados anteriormente, ao revelar com clareza o esprito envolvido nos projetos de integrao. A integrao tambm conhecida na Cincia Poltica. O Dicionrio de Poltica assim a define: Integrao, latu sensu, significa a superao das divises e rupturas e a unio orgnica entre os membros de uma organizao. De regra, esta organizao , atualmente, o Estado-Nao (PASQUINO, 1995, p.632).

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Para Campos (1997, v. 3, p. 47), a integrao , simultaneamente, uma tcnica, um processo e uma situao com que se tem em vista substituir unidades independentes, existentes na sociedade internacional fracionada, por blocos ou unidades mais ou menos amplos. Podemos dizer, portanto, que a integrao move os pases a eliminarem as barreiras sociais, polticas, jurdicas e econmicas, com o escopo de criar uma nova estrutura, amparados pelo interesse comum. Esse processo pode ocorrer em vrios nveis, do mais superficial, com alteraes apenas nas questes comerciais, at os mais complexos, que envolvem interferncias em outras reas alm da economia, influindo em mudanas nas esferas sociais, polticas e jurdicas. Logicamente, um processo de integrao econmica, pela multiplicidade e complexidade de suas implicaes e consequncias, por sua prpria definio, no pode ser unidisciplinar, mas tem que ser abordado como um todo, e tem a sua efetivao passando pelas reas as mais variadas. A integrao pode ser definida como o processo pelo qual os Estados nacionais com determinadas identidades histrico-culturais se associam com a finalidade de alcanar objetivos comuns, resolver eventuais divergncias e criar oportunidades de competir com Membros.

1.2 Principais fases da integrao econmica

Como assinalado, o processo de integrao econmica pode ocorrer em vrios nveis, do mais incipente ao mais complexo, correspondendo a diferentes objetivos e fases a serem cumpridas. Cada fase, observa Jos A. Faria (1993, p.25), compreende a anterior e mais algum aspecto, pelo que elas compem uma escala de intensidade crescente. Completa Casella (1996, p. 34): exigncias estruturais crescentes e comulativas vo sendo colocadas. Neste sentido, cada fase sempre acrescida de um nvel mais intenso e complexo de integrao econmica. Aduz Ferreira (1997, p. 21) que utiliza a frmula formas/fases e explica que o faz por ser a integrao um processo que se aprofunda atravs da sucesso de vrias fases, no obstante um determinado movimento integracionista pode ter como objeto uma destas formas sem inteno de evoluo.

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Da que so formas de integrao econmica a zona de livre comrcio ou zona de livre trnsito, a unio aduaneira, o mercado comum e a unio econmica e monetria, com a tendncia a identificar-se com a plena integrao poltica. Essas formas prprias da integrao econmica no obedecem a um nico modelo e apresentam diversidades, em grande parte, decorrentes das caractersticas e das peculiaridades assumidas. Assim, a zona de livre comrcio pode ser considerada a fase inicial do processo de integrao. Segundo o art. XXVI do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT):
[...] se entender por zona de livre comrcio, um grupo de dois ou mais territrios aduaneiros entre os quais se eliminam os direitos de aduana e as demais regulamentaes comerciais restritivas [...] com respeito ao essencial dos intercmbios comerciais dos produtos originrios dos territrios constitutivos da dita zona de livre comrcio (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 1994, art. XXVI).

A zona de livre comrcio a forma de integrao menos complexa e se caracteriza pela supresso de tarifas que incidem sobre o comrcio intra-rea e pela unificao das normas de controle de qualidade e de padronizao de produtos (SILVA, 1999, p. 30). A eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias no ocorre de imediato: os pases signatrios do acordo instituem um cronograma estabelecendo prazos para a desgravao gradual, de modo que as economias possam se ajustar ao novo contexto de mercado, que dever ser mais competitivo em virtude da facilidade de entrada de mercadorias similares produzidas nos pases vizinhos. As relaes comerciais de cada pas participante da zona de livre comrcio com outros mercados no-integrantes do acordo permanecem inalteradas, ou seja, cada qual mantm sua autonomia em relao ao mundo exterior. A maior parte dos blocos econmicos j criados alcanou essa fase do processo de integrao, como o North American Free Trade Association (NAFTA), composto pelos Estados Unidos, Canad e Mxico, e o European Free Trade Association (EFTA), formado pela Islndia, Noruega e Sua. A unio aduaneira constitui o grau de integrao imediatamente superior zona de livre comrcio, j que, alm da abolio das tarifas alfandegrias que incidem no comrcio intra-rea, ocorre a adoo de uma tarifa exterior comum para os Estados-Partes, evitando-se o problema dos desvios do comrcio e implicando um mnimo de harmonizao das polticas fiscal, monetria e creditcia (SILVA, 1999, p. 30).

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Conforme o art. XXIV do citado GATT [...] se entender por territrio aduaneiro todo territrio que aplique uma tarifa distinta ou outras regulamentaes comerciais distintas a uma parte substancial de seu comrcio com os demais territrios. Para assegurar a gradativa convergncia dos produtos tarifa externa comum, os pases participantes da unio aduaneira estabelecem listas de excees, listas de adequaes contemplando os setores econmicos tidos como mais sensveis imediata competio internacional. Esses setores recebem um tratamento diferenciado, gozando de prazos maiores do que aqueles fixados no cronograma de desgravao, para convergirem tarifa externa comum. Aps a data-limite pr-fixada, todos os produtos passam a receber o mesmo tratamento, abolindo qualquer tipo de proteo. Paralelamente a essas iniciativas, realizam-se programas de cooperao regional que chancelem a reestruturao produtiva de cada mercado, visto que os setores produtivos so afetados pelo incremento da concorrncia externa (BEAK, 2000, p. 22). Em relao ao Mercosul, o art. 16 do Protocolo de Ouro Preto determina a formao de uma unio aduaneira, por meio da Comisso de Comrcio do Mercosul; no entanto, esse objetivo ainda no foi alcanado, porque no se implementou definitivamente entre os

Estados-Partes a Tarifa Externa Comum (TEC), o que leva a doutrina a vislumbrar o Mercosul com uma unio aduaneira imperfeita.

necessrio alertar que a formao de uma unio aduaneira traz no seu bojo uma cesso de soberania sensivelmente maior do que uma zona de livre comrcio. Se esse foi o modelo escolhido pelos seus dirigentes, devem, por conseguinte, aceitar todas as implicaes inerentes sua consolidao.(ACCIOLY, 1999, p. 33).

Quando os pases decidem que o objetivo da integrao deve ser mais amplo do que as transformaes operadas no mbito do comrcio, tem incio a integrao mais complexa, com o estabelecimento de um mercado comum que implica outras variveis alm da comercial, avanando nas concesses, ao permitir a livre circulao de mercadorias, servios, pessoas e capitais entre os mercados integrados, eliminando qualquer tipo de obstculo, no tocante ao intercmbio dessas liberdades. A livre circulao de mercadorias significa a supresso de fronteiras externas e de barreiras alfandegrias, para que os produtos passem a circular livremente entre os pases que integram o mercado comum. No processo de integrao europeia, essa fase ocorreu em 1993,

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com a abertura do mercado interno da Unio Europeia, deixando de existir quaisquer controles alfandegrios e fiscais de mercadorias que passem em suas fronteiras ( ACCIOLY, 1999, p. 34). A livre circulao de servios assegura a todos os cidados pertencentes ao espao econmico integrado a opo por se estabelecerem ou prestarem servios em qualquer um dos Estados-Membros, nas mesmas condies que os nacionais, sem qualquer discriminao (ACCIOLY, 1999, p. 34). A liberdade de circulao de pessoas implica a inexistncia de controle de fronteiras internas, fazendo com que qualquer cidado que pertena a um dos pases integrantes possa circular livremente nos demais. A livre circulao de capitais pressupe a liberdade de comrcio e de prestao de servios, j que: Qualquer operao relativa importao-exportao, qualquer investimento ou gasto corrente realizado para tornar efetiva a liberdade de estabelecimento ou de prestao de servios comportam a transferncia dos meios de pagamento necessrios efectivao das operaes que o exerccio dessas liberdades necessariamente implica.(CAMPOS, 1997, v. 3, p. 454). O mercado comum pressupe a coordenao das polticas macroeconmicas nacionais que englobam as polticas monetrias, cambiais e fiscais, e a unificao das legislaes econmicas, financeiras, tributrias, previdencirias e trabalhistas, criando, assim, as condies para o nascimento de um Direito Comunitrio. As liberdades que compem o mercado comum esto atualmente presentes apenas na Unio Europeia, tendo como destaque, desde a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, a instituio da cidadania europeia a todos os nacionais dos Estados-Membros, assegurandolhes o direito de votar e ser votado nas eleies do Estado em que residirem, tendo tambm a proteo da embaixada de qualquer das naes integrantes. Finalmente, a unio econmica e monetria constitui a fase mais profunda do processo de integrao que se conhece at os dias de hoje e ocorre quando, alm da criao da tarifa externa comum e da livre circulao de mercadorias, servios, pessoas e capitais, previstas nas fases anteriormente descritas, forem criadas instituies de carter supranacional, e for estabelecida a adoo de uma moeda nica. O que significa dizer, que alm dos rgos nacionais, que continuam existindo para deliberaes no mbito de cada Estado-Membro, passam a existir tambm rgos supranacionais, com funes executivas, jurisdicionais e legislativas. As decises emanadas dos rgos supranacionais tm primazia e aplicabilidade

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direta sobre as decises emanadas dos rgos nacionais, transcendendo os limites clssicos dos ordenamentos jurdicos internos e das tradicionais soberanias estanques. Nos nveis mais complexos de integrao econmica, especialmente no mercado comum e na unio econmica e monetria, os Estados abrem mo de parcela do exerccio de seus poderes soberanos em benefcio dos rgos supranacionais, a quem atribuem a tarefa de bem cuidar dos interesses comuns, por meio de uma atuao coordenada e conjunta, em mbito regional.

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2. Mercosul 2.1 Histrico

A Zona de Livre Comrcio, como salientado, estabelecida atravs de tratados internacionais que prevem a livre circulao de mercadorias, sem restries aduaneiras e que permitem a manuteno, por parte dos Estados integrantes, da liberdade em realizar transaes comerciais com pases terceiros. A primeira tentativa de estabelecimento de uma Zona de Livre Comrcio na Amrica Latina pode ser observada com a criao da Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC), em 1960, atravs do Tratado de Montevidu, que estabelecia um perodo de doze anos para que fosse organizado um mercado-comum latino-americano. A iniciativa da ALALC no obteve xito, pois segundo Ramalho (2003, p.1):

... para alm da questo da instabilidade poltica alimentada pela bipolaridade ideolgica e militar EUA versus URSS, no perodo de vigncia da ALALC, os pases membros s estavam dispostos a engajarem-se na proposta de abertura comercial at um certo ponto: todos os associados queriam abrir o mercado dos demais pases para os seus produtos, mas nenhum queria abrir o seu prprio mercado

Vinte anos aps a sua criao, a ALALC foi substituda pala ALADI - Associao Latino-Americana de Integrao, que, semelhantemente, promoveria o desenvolvimento econmico-social, harmnico e equilibrado da regio com a total liberalizao do comrcio entre os pases-membros. H que se notar que a ALADI permitia o estabelecimento de acordos sub-regionais entre seus membros, o que permitiu o surgimento de pequenos grupos de integrao econmica. Seguindo a orientao poltica dos Governos Ral Alfonsin e Jos Sarney, o Brasil e a Argentina iniciaram negociaes de preferncias comerciais objetivando a reduo tarifria recproca, permitindo, em 1986, a assinatura do Tratado de Cooperao Econmica que tinha por objetivo o desenvolvimento do comrcio entre os dois pases, em especial nas reas de bens de capital, comrcio do trigo e de automveis. O xito do Acordo permitiu a elaborao de um projeto ainda mais audacioso de integrao com a Argentina. A nova proposta inclua a formao de um mercado comum entre

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os dois pases, com a eliminao de barreiras ao comrcio de todos os produtos, alm da adoo de uma tarifa externa comum. Essas negociaes evoluram ao ponto de permitirem a concepo do Mercosul legal, com a adeso do Uruguai e do Paraguai proposta. Assim, em 26 de maro de 1991, foi assinado o Tratado de Assuno, com o fim de estabelecer um mercado comum, o que implicaria a tomada de decises conjuntas nas reas econmicas, sociais e comerciais. O Tratado de Assuno representou uma significativa inovao no tocante ao estabelecimento de um Mercado Comum frente s propostas anteriores de zonas de livrecomrcio. Apesar desta disposio, o Tratado permite a continuidade dos movimentos de integrao entre os membros da ALADI, como exposto em seu captulo 8:
Os Estados se comprometem a preservar os compromissos assumidos at a data de celebrao do presente Tratado, inclusive os Acordos firmados no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao, e a coordenar suas posies nas negociaes comerciais externas que empreendam durante o perodo de transio. Para tanto: ... Realizaro consultas entre si sempre que negociarem esquemas amplos de desgravao tarifria, tendentes formao de zonas de livre comrcio com os demais Pases Membros da Associao Latino-Americana de Integrao;

A existncia deste dispositivo no Tratado de Assuno permitiu o estabelecimento de acordos com o Chile e Bolvia, que passaram a integrar a estrutura do Mercosul na condio de pases associados, sem a obrigatoriedade de pactuar as mesmas tarifas alfandegrias praticadas no mbito do Mercado Comum. A elevao categoria de Unio Aduaneira ocorreu com a adoo do Protocolo de Ouro Preto. A prxima etapa a ser cumprida rumo ao estabelecimento de um Mercado Comum, compreende, portanto, a constituio da Unio Aduaneira, caracterizada pela eliminao das barreiras tarifrias que incidem sobre o comrcio entre os pases que a constituem. Historicamente, a primeira experincia de uma unio aduaneira foi o Zollverein, derivado do alemo zoll aduana e verein unio, estabelecida entre 1834 e 1870, por Otto Von Bismark, comportando dezoito estados alemes. Segundo Campos (1994, p. 197):
Os Estados-membros, ao aceitar a livre circulao no interior da Comunidade no s de produtos originrios de qualquer deles mas, igualmente , dos importados de terceiros pases, que se achem em livre prtica no espao comunitrio; e ao acordar na fixao de uma tarifa aduaneira comum, cuja gesto foi

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confiada autoridade comunitria, perderam a possibilidade de negociar acordos comerciais e, em geral, de tentar controlar o seu comrcio de importao e exportao com terceiros pases mediante o recurso aos meios tradicionais (...) cada um dos Estados-membros se viu forado a renunciar a uma poltica comercial autnoma em relao ao exterior o que implicou a necessidade de instituir uma poltica comunitria em substituio de polticas nacionais que perderam toda a razo de ser.

De acordo com as disposies do Tratado de Assuno, os Estados-membros deveriam chegar a uma estrutura institucional definitiva do Mercosul antes que o mercado comum fosse implementado. Para isso realizaram uma conferncia, denominada Reunio de Ouro Preto onde foram debatidos aspectos essenciais para a estruturao de uma proposta mnima para o Mercosul. Ventura (2003, p. 79) afirma que, sobre a questo de saber se o Mercosul deveria ou no possuir uma ordem jurdica autnoma, a Argentina foi da opinio de que o Direito Comunitrio deveria primar sobre o Direito Interno, dotado igualmente de uma aplicabilidade imediata. As normas deveriam ser hierarquizadas sob a forma de um sistema. Esse posicionamento foi compartilhado pelo Paraguai e Uruguai. O Uruguai tambm props o reconhecimento de carter coercitivo para as normas comuns, atravs da aplicao imediata e da primazia sobre as ordens jurdicas nacionais. O Brasil, no entanto, props a manuteno da exigncia de incorporao das decises dos rgos do Mercosul no ordenamento jurdico interno, de acordo com cada processo nacional de internalizao. Alm disso, ele considerou que os Estados-Partes deveriam ser obrigados a notificar a Secretaria Administrativa do Mercosul sobre a adoo das medidas nacionais de incorporao, estando claro que as regras do Mercosul s poderiam entrar em vigor depois de sua ratificao pelos Estados-Partes. Quanto ao sistema de tomada de decises, somente a Argentina admitiu a possibilidade de adoo do voto por maioria qualificada ou maioria simples. Os demais parceiros propuseram simplesmente a manuteno do consenso, silenciando o Brasil sobre a necessidade da presena de todos os Estados-Partes. Segundo Ventura (2003, p. 82), a posio sustentada pelo Brasil em relao ao Mercosul pode ser descrita pelas palavras do Embaixador Rubens Barbosa, segundo o qual, a forma segue a funo, e no o contrrio. Supondo que o grau de comprometimento dos Estados, atravs das instituies comuns, deve ser a expresso fiel do estgio atual da integrao. Assim no se pode criar instituies na esperana de que sejam capazes de gerar as condies favorveis ao progresso da integrao: o avano concreto e real da integrao que deve engendrar instituies mais slidas.

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A assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, permitiu a criao de uma estrutura organizacional para o Mercosul, conferindo, inclusive, a personalidade jurdica de direito internacional, essencial para se fazer representar como uma autoridade comunitria. Neste tratado foram estabelecidas dentre outras, as atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul, objetivando:

...velar pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum acordados pelos Estados-Partes para o funcionamento da unio aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, com o comrcio intra-MERCOSUL e com terceiros pases.

O Mercosul, hoje pode ser definido como uma Unio Aduaneira imperfeita, embora adote , desde 1994, uma tarifa externa comum e tenha realizado a eliminao das tarifas e das restries no-tarifrias de cerca de 80% dos bens comercializados entre os EstadosPartes. O prximo passo a ser alcanado no processo da integrao mercosulina ser o estabelecimento, de fato, de um Mercado Comum. Esta rdua tarefa pressupe a concretizao de uma srie de medidas que incluem a coordenao de polticas macroeconmicas, a liberalizao do comrcio de servios, a livre circulao de pessoas, de mo-de-obra e de capitais.

2.2 Organizao e funcionamento

O Tratado de Assuno, de 1991, e o Protocolo de Ouro Preto, de 1994, fixaram as bases da estrutura institucional do Mercosul, que tpica das organizaes

intergovernamentais, como descrito a seguir:

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2.2.1 Conselho Mercado Comum (CMC)

Representa o rgo superior do Mercosul, responsvel pela conduo poltica do processos de integrao e a tomada de decises para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assuno e a constituio final do mercado comum. composto pelos ministros das Relaes Exteriores e da Economia (ou equivalentes) , dos Estados-Partes. Ao conferir personalidade jurdica internacional ao Mercosul, o Protocolo de Ouro Preto atribuiu ao CMC a funo de rgo supremo da nova organizao. Isto no lhe retirou, todavia, o carter de conferncia ministerial, que traduzem sentido intergovernamental das instituies do Mercosul. Nesta qualidade, atua como instncia poltica que fixa o sentido e o curso da integrao. As reunies do CMC ocorrem, pelo menos, duas vezes por ano com a presena dos presidentes da Repblica dos Estados-Partes, formando a cpula do bloco. Sua presidncia rotativa, por perodo de seis meses, obedecendo a ordem alfabtica dos Estados-Partes.

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2.2.2 Grupo Mercado Comum (GMC)

o rgo executivo do Mercosul, subordinado ao CMC, composto por quatro membros titulares e quatro membros alternos por pas-signatrio, designados pelos respectivos governos dentre o quais devem constar, necessariamente representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, da Economia (ou equivalentes), e dos Bancos Centrais. Suas atribuies incluem, entre outras: zelar pelo cumprimento do Protocolo de Assuno, fixar programas que assegurem o avano para o estabelecimento do Mercado Comum, negociar acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. As decises deste rgo so consubstanciadas mediante resolues, que sero obrigatrias para os Estados-Partes. O poder normativo do GMC manifesta-se na formulao de regras relativas aos programas de trabalho que asseguram avanos com vistas ao estabelecimento do mercado comum e no poder de adotar resolues em matria financeira e oramentria. J o poder de iniciativa revela-se na faculdade de propor projetos de deciso ao Conselho do Mercado Comum, ao passo que o poder de controle permite ao GMC fixar programas de trabalho e acompanhar a sua implantao; tomar as medidas necessrias para o cumprimento das decises do CMC; aprovar o oramento e a prestao de contas da Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).

2.2.3 Parlamento do Mercosul

o rgo de representao dos povos dos Estados-Partes. Criado em 2006, apresenta como competncias principais, segundo o art. 4 de seu Protocolo de Constituio: velar pela observncia das normas do Mercosul e pela preservao do regime democrtico nos EstadosPartes, relatar anualmente a situao dos direitos humanos nos Estados-Partes, solicitar informaes por escrito aos rgos do Mercosul sobre questes vinculadas ao processo de integrao, realizar reunies semestrais com o Foro Consultivo Econmico-Social para o intercmbio de informaes sobre o desenvolvimento do Mercosul, propor projetos de normas

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do Mercosul para considerao do Conselho do Mercado Comum, elaborar estudos e anteprojetos de normas orientados para harmonizao das legislaes nacionais dos EstadosPartes, desenvolver aes e trabalhos comuns com os Parlamentos nacionais visando assegurar o cumprimento dos objetivos do Mercosul e aprovar e modificar seu regimento interno. Conforme dispe o art. 6, inciso I, do seu Protocolo de Constituio, na primeira etapa de transio, que vai de 31 de dezembro de 2006 a 31 de dezembro de 2010, o Parlamento do Mercosul ter um total de dezoito representantes por Estado Parte, indicados pelos respectivos Parlamentos nacionais. Na segunda etapa de transio, que compreende o perodo de 1 de janeiro de 2011 a 31 de dezembro de 2014, todos os seus membros sero eleitos pelos cidados dos Estados-Partes, por meio de sufrgio direto, universal e secreto.

2.2.4 Comisso de Comrcio do Mercosul

o rgo encarregado de assistir o Grupo Mercado Comum, velando pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum acordados pelos Estados-Partes para o funcionamento da unio aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, com o comrcio intra-Mercosul e com terceiros pases. Esta comisso composta por quatro membros titulares e quatro membros alternos por Estado Parte, coordenados pelos Ministrios das Relaes Exteriores e suas decises so manifestadas em forma de diretrizes ou propostas , sendo as diretrizes de uso obrigatrio para os Estados-Partes. Os instrumentos de poltica comercial at agora acordados se resumem tarifa externa comum, s listas de exceo e ao regime aduaneiro. Atualmente, discute-se a adoo de polticas comuns em diversos setores de que so exemplos, entre outros, a defesa da concorrncia e a proteo ao consumidor. A Comisso de Comrcio do Mercosul situa-se, em escala hierrquica inferior do GMC, exercendo atividade consultiva e de assessoramento, organizada em sees nacionais, tal como se verifica com o GMC.

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2.2.5 Comisso Parlamentar Conjunta (CPC)

Estabelecida com o objetivo de acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados-Partes, para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgo do Mercosul, foi substituda, em 2006, pelo Parlamento do Mercosul, e correspondia ao rgo representativo dos Parlamentos dos Estados-Partes. Sua atuao dava-se por intermdio de recomendaes sem carter obrigatrio, encaminhadas ao CMC por intermdio do GMC A CPC compunha-se de sessenta e quatro parlamentares dezesseis para cada EstadoParte designados pelos respectivos Parlamentos Nacionais.

2.2.6 Foro Consultivo Econmico-Social (FCES)

o rgo de representao dos setores econmicos e sociais no Mercosul. A motivao subjacente criao do FCES foi, sem dvida, ampliar a participao da sociedade nas decises que concernem integrao. Procurou-se obter maior transparncia ao mesmo tempo em que se pretendeu elevar o grau de democratizao das instituies do Mercosul. Sua funo consultiva e sua atuao manifestada mediante recomendaes ao GMC.

2.2.7 Secretaria Administrativa do Mercosul

A Secretaria Administrativa do Mercosul corresponde ao setor de apoio operacional do bloco, sendo responsvel pela prestao de servios aos demais rgos do Mercosul e tem sede permanente na cidade de Montevideu. A administrao exercida por um diretor um nacional de um dos Estados-Partes eleito pelo GMC com mandato de dois anos, vedada a reeleio.

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3 Unio Europeia

3.1 Histrico

O estudo dos processos de integrao que ocorrem atualmente, no pode deixar de considerar a experincia e os resultados obtidos com a Unio Europeia. O surgimento desta comunidade representou um novo paradigma, em se tratando do desenvolvimento das relaes internacionais, e favoreceu o desenvolvimento das relaes jurdicas entre os Estados-Membros ocasionando o surgimento de um novo ramo do direito, ao qual, convencionou-se denominar Direito Comunitrio. Embora no seja objeto principal deste estudo, as etapas cumpridas pelos estados europeus passaram a ser consideradas balizadoras para as iniciativas de integrao iniciadas posteriormente por Estados que tambm almejam a participao em uma comunidade com grau de integrao to forte que possibilite inclusive a unio econmica e monetria, a exemplo da praticada pela Unio Europeia. A trajetria da integrao europeia teve incio em 1924, aps a I Guerra Mundial, com a aprovao, em Viena, do Manifesto Pan-Europeu que propunha o estabelecimento de uma aliana entre os estados europeus para a manuteno da paz. A segunda tentativa ocorreu em 1929, por iniciativa do primeiro-ministro francs Aristides Brian, que sugeriu a criao de uma Unio Federal da Europa. Esta proposta no teve xito uma vez que os pases estavam passando por severas crises econmicas e vivenciava-se a ascenso do nacionalismo, representando a soluo para os problemas de ordem interna, deixando em segundo plano todas as propostas de cooperao entre os demais pases. Somente aps a II Guerra Mundial, e com o temor de uma possvel III Guerra, os pases mais desenvolvidos da Europa iniciaram conversaes para o estabelecimento de cooperaes. A mais importante destas ocorreu com a criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), proposta inicialmente pela Frana, Alemanha, Itlia, Blgica, Holanda e Luxemburgo. Os objetivos por trs desta aliana estavam no controle dos recursos mais importantes poca: o carvo e o ao. Quadros (1997, p.13), enumera duas razes para a criao da CECA, a primeira: pondo-se a produo e a comercializao do carvo e do ao sob uma mesma autoridade supranacional, ela controlaria as duas maiores indstrias blicas, naquele tempo, na Europa.

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Portanto, controlar a produo e a comercializao do carvo e do ao era meio caminho andado para a paz; a segunda, como os grandes produtores do carvo e do ao eram a Frana e a Alemanha, punha-se dessa forma a Frana e a Alemanha do mesmo lado. O desejo de expandir esta cooperao setorial permitiu a assinatura, em 1957, de dois tratados: o Tratado Institutivo da Comunidade Europeia (CEE), tambm conhecido como Tratado de Roma que objetivava a criao de uma poltica econmica comum baseada na expanso contnua, estabilidade crescente e aumento acelerado do nvel de vida; e o Tratado Institutivo da Comunidade Europeia de Energia Atmica (CEEA ou Euratom), focado na utilizao da energia nuclear para fins pacficos. Em 1986, com a assinatura do Ato nico Europeu, ocorre a primeira reviso do Tratado de Roma, relanando o objetivo geral da Comunidade Econmica Europeia: a constituio de um mercado comum, com a implantao de quatro liberdades: livre circulao de bens, pessoas, capitais e servios. Em 1993, os objetivos propostos pelo Ato nico Europeu j haviam sido alcanados. A existncia de um Mercado Comum j era realidade e contava com a adeso de doze pases . Desta forma procedeu-se ao estabelecimento de novos objetivos que permitiram a edio, em novembro de 1993, do Tratado da Unio Europeia ou Tratado de Maastricht, que estabelecia a instaurao progressiva da unio monetria, com a adoo de uma moeda nica que viria entrar em circulao a partir de 2002. Os Tratados de Roma e o Tratado de Maastricht sofreram duas importantes reformas. A primeira, 1997, promovida pelo Tratado de Amsterd, e a segunda, em 2001, pelo Tratado de Nice. O Tratado de Amsterd foi assinado em 2 de outubro de 1997 e entrou em vigor em 1 de maio de 1999. Entre suas principais disposies esto a criao de um espao de liberdade, de segurana e de justia; o reforo do primeiro pilar, mediante a incluso de matrias que constavam do terceiro pilar relativas liberdade de circulao de pessoas, dando maior consistncia vertente da supranacionalidade; a reafirmao do princpio da subsidiariedade e a consagrao do princpio da proporcionalidade na adoo dos atos comunitrios; o alargamento das matrias de competncia comunitria, que passou a incluir a sade, o trabalho e a segurana social; o avano no reforo das funes do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias; e a incluso entre seus objetivos de um elevado nvel de emprego, da isonomia entre homens e mulheres e da proteo e preservao do meio ambiente.

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Por sua vez, o Tratado de Nice foi assinado em 26 de fevereiro de 2001 e entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2003, com o objetivo de promover a adaptao do sistema institucional comunitrio ao novo alargamento da Unio Europeia, com a adeso, em 1 de maio de 2004, de mais dez Estados, alterando a composio do Parlamento Europeu para 732 membros, a composio da Comisso Europeia, que passa a contar apenas com um nacional de cada Estado-Membro, e a maioria qualificada do Conselho da Unio Europeia, com o sistema de ponderao de votos. Introduz, ainda, alteraes importantes nos seguintes domnios: direitos fundamentais, cooperao judiciria em matrias civil e penal, poltica industrial, cooperao econmica e tcnica com pases terceiros, estatuto dos eurodeputados e estatuto dos partidos polticos em nvel europeu (LOBO, 2001, p. 38-39). Aps mais de meio sculo, deu-se o coroamento do processo europeu de integrao, com a adoo, a partir de 1 de janeiro de 2002, da moeda comum o euro que substituiu, na poca, as moedas nacionais de doze dos Estados-Membros da Unio Europeia. Em face dos novos alargamento de 1 de maio de 2004 e de 25 de abril de 2005, que permitiram a formao da Europa dos Vinte e Cinco e da Europa dos Vinte e Sete , respectivamente, a Unio Europeia se transformou num imenso espao de integrao que abrange quase quinhentos milhes de pessoas.

3.2 Organizao e Funcionamento

A organizao e o funcionamento da Unio Europeia envolvem um grande nmero de agentes e instituies comunitrias. Entre estas, h seis principais, em que se concentram os poderes e as competncias institucionais mais importantes, a saber: o Conselho Europeu, o Conselho da Unio Europeia, o Parlamento Europeu, a Comisso Europeia, o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias e o Tribunal de Justia de Primeira Instncia. As instituies comunitrias diretivas mantm entre si um dilogo interinstitucional, que envolve uma gesto interativa e partilhada, capaz de conferir novos impulsos e novas metas, permitindo, a um s tempo, desenvolver, nos domnios de sua competncia, aes, polticas e normas jurdicas igualmente obrigatrias para todos os Estados-Membros.

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3.2.1 Conselho Europeu

A primeira instituio comunitria o Conselho Europeu teve origem na Cpula de Chefes de Estado ou de Governo, realizada em Paris, em 1974, com o objetivo de traar as grandes linhas polticas da Unio Europeia. O Conselho Europeu composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos EstadosMembros, assistidos pelos Ministros das Relaes Exteriores e por um membro da Comisso Europeia, sendo que suas reunies acontecem pelo menos duas vezes por ano e so presididas pelo Chefe de Estado ou de Governo que estiver no exerccio da Presidncia da Unio Europeia, o que ocorre por meio de rodzio a cada seis meses (janeiro-junho e julhodezembro), segundo uma ordem preestabelecida (TUE, art. 4). O presidente desempenha um papel primordial na organizao dos trabalhos da instituio, particularmente quanto ao impulso dos processos de deciso legislativa e poltica. O Conselho Europeu o rgo da cpula da Unio Europeia. Seus objetivos se voltam para a eleio direta do Parlamento Europeu, a concluso do mercado interno e a definio das grandes linhas de orientao da poltica externa e de segurana comum e de integrao europeia. As decises do Conselho Europeu que iro constituir o pano de fundo de atuao futura da Unio Europeia.

3.2.2 Conselho da Unio Europeia A segunda instituio comunitria o Conselho da Unio Europeia, antigo Conselho de Ministros tem sede em Bruxelas e composto por um representante, de nvel ministerial, de cada Estado-Membro, com poderes especficos para assumir, por seu pas, compromissos vinculantes. Tem a incumbncia de definir as polticas da Unio Europeia. Simultaneamente, opera, tambm, o Conselho Europeu (TCE, art. 202). O Conselho da Unio Europeia presidido rotativamente pelos Estados-Membros, por perodo de seis meses, de acordo com uma ordem preestabelecida, definida por unanimidade e com base no princpio da alternncia. Entre as competncias do Conselho da Unio Europeia, mencionem-se a coordenao das polticas econmicas gerais dos Estados-Membros, o poder de tomada de decises, a

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celebrao de acordos internacionais e o exerccio da funo normativa, embora esta dependa de um processo legislativo que envolve a participao conjunta de outros rgos comunitrios, como se ver adiante (TCE, art. 202). Aps as assinaturas dos Tratados de Roma, foi realizada, em 1957, uma conveno para a fuso das Assembleias Parlamentares das trs Comunidades (CECA, CE e EURATOM), surgindo, assim, a Assembleia Parlamentar Europeia, que, aps a alterao do Tratado da Comunidade Europeia (TCE) pelo Tratado da Unio Europeia (TUE), passou a chamar-se Parlamento Europeu. Esta a nica instituio europeia em que esto representados os povos dos Estados-Membros. Tem sede principal em Estrasburgo.

3.2.3 Parlamento Europeu

A terceira instituio comunitria o Parlamento Europeu composta por setecentos e oitenta e cinco representantes populares, os eurodeputados que so eleitos democraticamente por sufrgio universal direto, com mandato de cinco anos. Atualmente, esto na sua 6 legislatura (2004 2009). A Mesa do Parlamento Europeu, eleita por um perodo de dois anos e meio, composta por um presidente e quatorze vice-presidentes. Dezessete comisses permanentes preparam os trabalhos das sesses plenrias. O Parlamento Europeu apresenta como competncias mais importantes a legislativa (ou, mais precisamente, a participao no processo legislativo comunitrio), a oramentria e a de controle poltico (TCE, arts. 189 a 201). A competncia legislativa do Parlamento europeu se consubstancia, pois, na sua participao no processo de elaborao das normas comunitrias atravs dos procedimentos estabelecidos nos Tratados constitutivos, a saber: o procedimento de co-deciso, o procedimento de consulta, o procedimento de cooperao e o procedimento do parecer favorvel. Na verdade, apenas co-legisla com o Conselho da Unio Europeia em diversos domnios sob proposta da Comisso Europeia. Esse o grande paradoxo do modelo da Unio Europeia: o Parlamento Europeu, o nico rgo eleito pelo voto popular, universal e direto, no possui os mesmos poderes legislativos dos Parlamentos nacionais, encontrando-se destitudo de capacidade decisria

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plena, medida que divide funes legislativas com o Conselho da Unio Europeia e a Comisso Europeia ( a esta, alis, reservada a iniciativa legislativa). A competncia oramentria partilhada com o Conselho da Unio Europeia por meio da preparao e votao do oramento anual e do controle de sua execuo. O Parlamento Europeu tem o poder de aprovar ou de recusar o oramento, o que fortalece a sua influncia sobre a gesto das atividades comunitrias. A competncia de controle poltico da Unio Europeia exercida por meio de requisio de informaes sobre as atividades da Comisso Europeia ou do Conselho da Unio Europeia, por escrito ou oralmente, alm da votao de moes de censura para afastar os membros da Comisso Europeia. O Parlamento Europeu participa do processo de nomeao dos comissrios e pode, tambm, instaurar comisses de inqurito temporrias visando apurao de alegaes de infrao e m administrao na aplicao do Direito Comunitrio. Assim que se conferiu aos cidados da Unio Europeia o direito petio sobre questes circunscritas s atividades comunitrias e relacionadas aos interesses dos peticionrios (TCE, arts. 193 e 201). O Parlamento Europeu , ainda, competente para nomear o Provedor de Justia, com poderes para receber reclamaes e queixas sobre os casos de m administrao na atuao das instituies comunitrias, salvo o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias e o Tribunal de Primeira Instncia no exerccio de suas funes jurisdicionais (TCE, art. 104).

3.2.4 Comisso Europeia

A quarta instituio comunitria a Comisso Europeia foi criada pelo Tratado da Fuso dos Executivos, de 1965, em substituio Autoridade da CECA e s duas Comisses previstas nos Tratados da CE e da EURATOM. a verdadeira instituio supranacional da Unio Europeia, responsvel pela defesa do interesse comunitrio, cuja sede est situada em Bruxelas. A Comisso Europeia composta por vinte e sete membros, - um por EstadoMembro-, escolhidos entre tcnicos e polticos, com mandato de cinco anos e com todas as garantias de independncia, o que lhes impe o dever de permanecerem afastados de qualquer injuno poltica. O presidente escolhido pelos Chefes de Estado e de Governo reunidos no

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Conselho Europeu, sendo a escolha condicionada aprovao do Parlamento Europeu. Os membros restantes so designados pelos Estados integrantes da Unio Europeia (TCE, art. 213). Desempenha, ainda, as competncias de iniciadora do processo legislativo, guardi dos Tratados, gestora e executora da administrao e de polticas comunitrias. Em face dessa posio de instituio central que ocupa na estrutura orgnica da Unio Europeia, mantm relaes privilegiadas com as demais instituies comunitrias, participando, nesse contexto, das reunies do Conselho Europeu e do Parlamento Europeu (TCE, art. 211). A Comisso Europeia detm o monoplio da iniciativa no processo legislativo comunitrio e elabora as propostas para que o Conselho da Unio Europeia e o Parlamento Europeu possam aprovar a legislao comunitria. Alm disso, ela a instituio responsvel pela sua execuo, o que faz realizar funo semelhante normalmente desempenhada pelos membros do Ministrio Pblico ou qualquer rgo equivalente dos Estados-Membros. Como guardi dos Tratados comunitrios, cabe Comisso Europeia velar por sua efetiva aplicao pelos Estados-Membros e por particulares. Na hiptese de violao desses Tratados, pode aplicar sanes aos infratores ou propor ao judicial de descumprimento junto ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TCE, art. 211). Cabe, ainda, Comisso Europeia a gesto e a execuo do oramento comunitrio e dos fundos especiais, assegurando a realizao das receitas e a satisfao das despesas. Dentre esses fundos, citem-se o Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola (FEOGA), o fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDERE) e o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED).

3.2.5 Tribunal de Justia das Comunidades Europeias

A quinta instituio comunitria o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias tem sede em Luxemburgo e foi criada em 1957, em face do receio de que os rgos comunitrios pudessem fazer uso alargado de suas competncias supranacionais. Por essa razo, foi-lhe atribuda a funo de garantir o respeito do direito supranacional na interpretao e aplicao uniforme dos Tratados comunitrios (TCE, art. 220). No exerccio dessa competncia, a Corte de Luxemburgo construiu uma verdadeira ordem jurdica comunitria, definindo seus princpios e afirmando sua autonomia, primazia e aplicabilidade direta em relao ao Direito nacional.

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O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias composto por vinte e sete juzes um por Estado-Membro e assistido por oito advogados-gerais, nomeados por um perodo de seis anos, permitida a reconduo. O presidente eleito por um perodo de trs anos, podendo ser renovado. Cabe-lhe dirigir os trabalhos e os servios judicirios e presidir as audincias e deliberaes. J os advogados-gerais auxiliam o rgo no cumprimento de suas funes (TCE, arts. 221 a 223). Tem, ainda, competncia para processar e julgar os litgios regidos pela legislao comunitria, includos os conflitos entre norma nacional e norma supranacional, e para anular atos incompatveis com os Tratados comunitrios, assegurando o equilbrio necessrio atuao das instituies comunitrias e preservao da Unio Europeia. Enfim, ele que garante o respeito ordem jurdica na interpretao e aplicao do Direito Comunitrio, nas hipteses em que contestado ou necessrio fazer-se cumprir. Sua jurisdio abrange todo o territrio da Unio Europeia e dotada de efeito direto, ou seja, independe de qualquer procedimento homologatrio pelos Judicirios dos EstadosMembros, e prescinde dos mecanismos tradicionais das cartas precatrias e das cartas rogatrias. Para assegurar a efetividade da funo jurisdicional no mbito comunitrio, cabe ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias o processo e o julgamento de vrias aes e recursos, alm do reenvio prejudicial. Nesse contexto, mencionem-se a ao de descumprimento chamada pelos comunitaristas portugueses de ao de incumprimento - , a ao por omisso, a ao de indenizao, o recurso de anulao e o recurso ordinrio. A ao de descumprimento pode ser proposta pela Comisso Europeia ou por qualquer dos Estados-Membros, em face do descumprimento de normas do Direito Comunitrio. Se restar comprovada a ocorrncia do descumprimento, caber ao Estado-Membro inadimplente cumpri-lo imediatamente, sob pena da aplicao de sano pecuniria, que consiste no pagamento de uma quantia fixa ou progressiva. A ao por omisso permite ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias controlar, do ponto de vista da legalidade, a inrcia das instituies comunitrias diante da aplicao do Direito Comunitrio, podendo censurar seu silncio e omisso (TCE, art. 232). A ao de indenizao cabvel sempre que se pretender responsabilizar civilmente a responsabilidade extracontratural as instituies comunitrias e seus agentes e obter-se o cumprimento da obrigao ou a reparao por perdas e danos (TCE, art. 235). O recurso da anulao o meio processual empregado pelos Estados-Membros, pelo Conselho de Unio Europeia, pela Comisso Europeia e, s vezes, pelo Parlamento europeu,

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quando pretendem anular, total ou parcialmente, as normas comunitrias. Os particulares tambm podero utilizar-se da ao de anulao, desde que para solicitar a anulao de atos jurdicos que os alcancem direta e individualmente (TCE, art. 230). O recurso ordinrio pode ser interposto junto ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias contra as decises proferidas pelo Tribunal de Primeira Instncia, limitado, contudo, a questes de direito. Finalmente, o reenvio prejudicial um processo no-contencioso, baseado na cooperao direta entre o juiz nacional suscitado a decidir uma lide que envolve matria de Direito Comunitrio e o juiz comunitrio, representado pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, para que este fixe a interpretao da norma comunitria invocada no processo ou lhe declare a validade ou invalidade. As questes submetidas ao reenvio prejudicial esto taxativamente consignadas no art. 234 do TCE. Quanto ao futuro do reenvio prejudicial, h necessidade de um sistema de filtragem para selecionar as questes prejudiciais, cuja complexidade ou importncia justifiquem a sua apreciao em nvel comunitrio (PEREIRA, 2000, p. 54). O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, como rgo judicial e de controle da legalidade, tem exercido influncia marcante na evoluo do Direito Comunitrio, tendolhe sido atribudas competncias que extravasam a funo jurisdicional tradicional: a proteo judicial dos cidados da Unio Europeia e a garantia da interpretao e da aplicao uniforme dos Tratados comunitrios. Com base no Ato nico Europeu, a partir de 1989, foi associado ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias o Tribunal de Primeira Instncia tambm sediado em Luxemburgo, com competncias especficas para, sem prejuzo do recurso ao Tribunal de Justia, conhecer algumas categorias de aes determinadas pelo Conselho da Unio Europeia, por unanimidade, aps consulta ao Parlamento Europeu e Comisso Europeia (TCE, art. 225).

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3.2.6 Tribunal de Justia de Primeira Instncia

A sexta instituio comunitria o Tribunal de Primeira Instncia -, com exceo da ao de reenvio prejudicial, competente para julgar aes por omisso, anulatrias e de responsabilidade civil, ajuizadas contra a Comunidade por pessoas fsicas ou jurdicas; aes em matria de concorrncia e aes atinentes a litgios entre a Comunidade e seus agentes (LOBO, 2001, p. 89-90). Das decises emanadas do Tribunal de Justia de Primeira Instncia podem ser interpostos recursos ordinrios ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, limitados, porm, como salientado, a matrias de direito. Esse Tribunal composto, tambm, por vinte e sete juzes, em condies e segundo critrios idnticos aos que presidem a nomeao dos membros do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias. O presidente escolhido por um perodo de trs anos, podendo ser reconduzido.

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4. Ordenamento jurdico da Unio Europeia: o Direito Comunitrio

4.1 Conceito

O Direito Comunitrio pode ser definido como ramo de direito cujo objeto o estudo dos tratados comunitrios, a evoluo jurdica resultante de sua regulamentao e a interpretao jurisprudencial das clusulas estabelecidas nos referidos tratados. Depreende-se da histria da formao da Comunidade Europeia que um dos maiores bices para a efetivao da estrutura integracionista foi exatamente a aceitao do partilhamento da soberania entre os Estados-Partes. A Comunidade Europeia revolucionou o conceito de soberania, caracterizado pela unidade, indivisibilidade e inalienabilidade, superprotegido sob a gide da segurana nacional, instituindo o direito comunitrio. Na U.E. todas as constituies permitem a delegao do exerccio de competncias para um poder supranacional, permisso mister para a primazia do direito comunitrio sobre o nacional.

4.2 Fontes

O ordenamento jurdico comunitrio vigente na Unio Europeia composto pelo direito originrio (fontes primrias) e pelo direito derivado (fontes secundrias), pela jurisprudncia e pelos princpios gerais de direito. As fontes primrias so retratadas por atos jurdicos que contm dispositivos totalmente inovadores, desvinculados de qualquer fundamento existente anteriormente. Tal direito denominado direito comunitrio originrio, em virtude de sobrevir diretamente dos acordos celebrados entre os Estados-Partes, constituindo o fundamento dos atos jurdicos anteriores advindos dos rgos da Comunidade. O direito originrio, basicamente se expressa nos Tratados europeus - tratados que originam o fundamento constitutivo da ordem jurdica comunitria - com seus respectivos anexos e protocolos. As fontes secundrias, que originam o direito comunitrio derivado, consistem no conjunto de atos jurdicos adotados pelos rgos da Comunidade que complementam e

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determinam os Tratados. Tais atos, provm dos rgos deliberativos e executivos Conselho e Comisso e da Corte de Justia, podendo assumir a forma de atos administrativos ou jurisdicionais. Dentre tais atos, citem-se ao atos unilaterais, os regulamentos, as diretivas, as decises, as recomendaes e os pareceres, os atos convencionais, a jurisprudncia e os princpios gerais de direito. Considerada a parte mais importante do Direito Comunitrio Originrio, os atos unilaterais encontram-se normatizados pelo art. 189 do TCE, segundo o qual: "Para o desempenho das suas atribuies e nos termos do presente Tratado, o Parlamento Europeu em conjunto com o Conselho, o Conselho e a Comisso adotam regulamentos e diretivas, tomam decises e formulam recomendaes ou pareceres. O regulamento tem carter geral. obrigatrio em todos os seus elementos e diretamente aplicvel em todos os EstadosMembros. A diretiva vincula o estado-Membro destinatrio quanto ao resultado a alcanar, deixando, no entanto, as instncias nacionais a competncia quanto a forma e aos meios. A deciso obrigatria em todos os seus elementos para os destinatrios que se designar. As recomendaes e os pareceres no so vinculativos." Do carter geral do art. 189 do TCE, emana a interpretao que corresponde lei do direito interno. Destarte, o Regulamento confere direitos e impe obrigaes de forma geral e abstrata. Constituem portanto a lei da Comunidade, "declaraes unilaterais efetuadas no exerccio da funo normativa, produzindo efeitos gerais em forma direta". Desde a sua entrada em vigor, estes atos, impem-se aos Estados-Membros, s suas autoridades e aos seus cidados. As diretivas vinculam o Estado-membro destinatrio quanto ao resultado a alcanar, deixando no entanto, s instncias nacionais, a competncia quanto forma e os meios (art. 189 do TCE). Configuram "expresses do poder hierrquico contendo instrues das instituies comunitrias endereadas aos estados-membros" As diretivas possuem efeito direto e no aplicabilidade direta, pois somente podero ser invocadas caso o Estado-Membro no as transponham para a normativa interna no prazo estipulado ou, em caso de efetivar a transposio, faz-lo de maneira incorreta. Tal distino se d, tendo em vista que o efeito direto no se encontra previsto nos tratados, ao contrrio da aplicabilidade direta, mas foi uma criao da jurisprudncia do TJCE, com apoio da doutrina. As decises so obrigatrias em todos os seus elementos para os destinatrios que designar (art. 189 TCE). Caso as decises se dirijam a particulares pessoas fsicas ou jurdicas delas resultaro diretamente direitos e obrigaes a favor de seus destinatrios,

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configurando portanto aplicabilidade direta na ordem interna. Constituiro ttulos executivos, nos moldes do art. 192 do TCE . No caso da deciso ser dirigida a um ou vrios Estadosmembros, desde que imponha obrigaes precisas e incondicionais, poder produzir efeito direto nas relaes entre os Estados-membros e os particulares. As recomendaes e os pareceres no so vinculativos: constituem declaraes unilaterais manifestadas de forma interna ou entre os rgos comunitrios. No exerccio de funes administrativas, produzindo efeitos de forma indireta. A jurisprudncia fonte formal e relevante do direito comunitrio, constituda pelo conjunto de decises do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias. Finalmente, os princpios gerais do direito so definidos como regras jurdicas no escritas, comuns e aceitas pelos sistemas jurdicos, constituindo os suportes estruturais do sistema normativo.

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5. Ordenamento jurdico do Mercosul: O Direito da Integrao

5.1. Conceito

Como assinalado, a adoo da estratgia dos Estados nacionais de formao de blocos regionais, dando feies novas s fronteiras nacionais e buscando interesses comuns que superem divergncias, tem por instrumento fundamental o Direito. Cabe-lhe materializar e efetivar essa remoldagem de conceitos, parmetros e estruturas, de forma a tornar possvel acolher e receber os frutos do processo de integrao. A formao dos blocos regionais tem como condio sine qua non a elaborao de um arcabouo jurdico-institucional capaz de materializar e efetivar o processo de integrao entre os Estados. O Mercosul se encontra na fase da unio aduaneira imperfeita e exibe uma estrutura intergovernamental dos Estados-Membros nos moldes das organizaes internacionais e cujos rgos so compostos por representantes diretos dos governos nacionais. Indaga-se a existncia de um Direito do Mercosul, considerando a ausncia de rgos autnomos e independentes em relao aos governos dos pases integrantes, que exeram poderes supranacionais e de instrumentos que vinculem as normas no mbito interno dos Estados-Partes. No entanto, analisando a evoluo dos atos e instituies mercosulinas, pode-se afirmar que h, na esfera do Mercosul, um conjunto de normas oriundas tanto dos Tratados constitutivos quanto dos rgos detentores de poder normativo e que so recepcionadas nos ordenamentos internos dos Estados-Partes. A esse complexo normativo a doutrina denomina Direito da Integrao. Nesse ponto, cumpre distinguir o Direito da Integrao do Direito Comunitrio:

O primeiro o desdobramento do Direito Internacional Pblico clssico, ou seja, decorre de tratados internacionais entre Estados soberanos que, por diversas razes, criam zonas econmicas privilegiadas com maior ou menor vinculao entre os seus integrantes. Esse Direito encontrado nas fases iniciais e mesmo intermedirias dos processos de integrao econmica regional. Nesse contexto, o Direito da Integrao no tem autonomia positivoepistemolgica, pois parte do prprio Direito Internacional Pblico. O Direito

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Direito Comunitrio, por sua vez, s se faz presente no processo de integrao acompanhado de delegao de soberania e da formao de uma esfera polticojurdica supranacional. Embora remonte a um Direito da Integrao, o Direito Comunitrio pressupe um estgio bastante avanado de interao econmica, poltica, social e jurdica entre Estados soberanos. Ocorre, nesse caso, um fenmeno poltico que se pode chamar de sociedade supranacionalidade, ou seja, a existncia de uma esfera jurdico-poltica encontrada na sociedade internacional que, convivendo com todos os Estados soberanos, caracteriza-se pelo agrupamento de Estados que, embora soberanos, esto vinculados, entre si, por uma autolimitao, delegao e compartilhamento de suas soberanias com a primazia de um poltico regional e coletivo, de natureza estatal, mas desprovido de autoconstituio (SILVA, 1999, p. 44).

O Direito da Integrao, portanto, est presente em estgios mais incipientes dos processos de integrao, em que os rgos institucionais so do tipo intergovernamental, e as normas deles emanadas tm ainda caractersticas do Direito Internacional Pblico. O Direito de Integrao pode servir como instrumento para se chegar a estgios mais avanados de integrao. O Direito Comunitrio, por sua vez, est presente em estgios mais avanados dos processos de integrao. Neste caso, os rgos institucionais so do tipo supranacional, representando os interesses comuns, e as normas deles advindas tm primazia, aplicabilidade direta e efeito direto em relao ao direito interno dos Estados-Membros.

5.2. Fontes

De forma anloga constituio do ordenamento jurdico da Unio Europeia, o Mercosul possui seu arcabouo jurdico constitudo a partir de determinaes do Tratado de Assuno e seus protocolos adicionais (Protocolo de Ouro Preto, Ushuaia, de Compromisso Democrtico, de Olivos); e de normativas oriundas de seus rgos com poder decisrio, classificadas em decises, resolues e diretrizes. Percebe-se naturalmente a diviso das normas em duas espcies. As primeiras originrias da celebrao dos acordos internacionais, so regidas pelo direito internacional e podem ser tambm classificados como trait-constituition pelo fato de poderem institucionalizar um processo internacional permitindo inclusive a criao de rgos juridicamente autnomos e com poderes prprios; as segundas, semelhana do poder derivado, representam resolues de organizaes internacionais, obrigatrias para todos os

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Estados-Partes. Resumidamente, so decises tomadas em nome das Organizaes Internacionais.

O art. 42 do Protocolo de Ouro Preto, dispe que:

As normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no art. 2 deste Protocolo tero carter obrigatrio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas.

Devido a falta de preciso do dispositivo supra citado, o Conselho Mercado Comum adotou, em 29/06/2000, a Deciso n 23/00, que identifica as situaes em que a normativa Mercosul necessita ou no ser incorporada ao ordenamento jurdico dos Estados-Partes. As normativas que apresentem carter funcional ou administrativo, tratando do funcionamento interno do Mercosul, prescindem de incorporao ao ordenamento jurdico dos Estados-Partes. Estas normas entraro em vigor desde a data de sua aprovao pelo rgo competente. As demais normas, aquelas que impliquem obrigaes aos Estados-Partes devem ser internalizadas atravs de ato interno prprio, ficando a critrio do Estado a forma de implementao em funo da sua natureza e teor. Somente aps o cumprimento deste processo, as normas podero ser invocadas pelos rgos da administrao, tribunais nacionais e particulares sempre que lhes conferirem direitos subjetivos. Diferentemente da Unio Europeia, em que todos os rgos decisrios podem manifestar-se utilizando-se dos mesmos recursos normativos, quais sejam: regulamentos, diretivas, decises, recomendaes e pareceres; no Mercosul verifica-se uma limitao em razo, tanto da matria quanto da forma. O Conselho manifesta-se mediante decises, o Grupo Mercado Comum mediante resolues e a Comisso de Comrcio por meio de diretrizes ou propostas, todas de carter obrigatrio para os Estados-Partes, excetuando-se as propostas. Trindade (2006, p. 63) adverte que apesar de as normas Mercosul serem obrigatrias, inclusive os arts. 38 e 40 do POP fundamento do dever de incorporao por parte dos Estados basta que um dos scios no proceda a internalizao para que a norma no tenha vigncia regional e, assim, no seja oponvel aos demais scios. Esse sistema acaba por

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incentivar os Estados a absterem-se sistematicamente de tomar as medidas de transposio de normas impopulares. Desta maneira, nenhum Estado poder ser demandado por violao da norma que no foi incorporada, permitindo que os mesmos retardem a internalizao de normas impopulares entre suas respectivas populaes. A no obrigatoriedade de cumprimento das normas do Mercosul contrasta com a situao anloga na Unio Europeia. Nesta ltima situao, a aplicabilidade direta e o efeito direto poderiam suprir a lacuna provocada na legislao interna, ao passo que no Mercosul a lacuna normativa poderia se perpetuar por muito tempo. Observando esta situao, assevera Accioly (2003, p. 115), aqui, a poltica est acima do direito e as solues sero, com certeza mais lentas. Estamos no mbito do Direito Internacional clssico, onde as decises advindas dos Estados-Partes devero ser recepcionadas pelo direito interno de todos os integrantes, passando, ento, a fazer parte do ordenamento jurdico interno.

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6. O processo de internalizao de normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro Os procedimentos para internalizao das normativas mercosulinas no direito brasileiro podem ser divididos em dois grupos: as que requerem aprovao pelo Congresso Nacional e as que dispensam tal aprovao, sendo objeto de atos do Poder Executivo . Observe-se que o art. 84, VII e VIII, da Constituio Federal estabelece as competncias privativas do Chefe do Poder Executivo, no que se refere manuteno de relaes com Estados estrangeiros e a acreditao de seus representantes diplomticos, bem como a celebrao de tratados, convenes e atos internacionais sujeitos a referendos do Congresso Nacional. H de se observar, tambm, que a prtica legislativa de apreciao dos tratados tem se limitado aprovao ou rejeio in totum, justificada pela incapacidade de ser emendado um tratado internacional negociado em mbito multilateral. Entretanto, alguns juristas sustentam a possibilidade de aprovao do tratado internacional com restries, ou ressalvas, que sero transformadas em reservas pelo Poder Executivo no momento da ratificao do mesmo.

6.1 A Internalizao de normas que requerem aprovao do Congresso Nacional

Sendo editada uma norma por um rgo tcnico do Mercosul, caber ao Ministro de Estado das Relaes Exteriores encaminh-la ao Presidente da Repblica para que envie Mensagem ao Congresso Nacional, devidamente acompanhada da exposio de motivos. Recebida pela Cmara dos Deputados, o texto da norma ser distribudo pela Mesa Diretora Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul, a quem incumbe apreciar e emitir parecer sobre todas as matrias de interesse do Mercosul que venham a ser submetidas ao Congresso Nacional, inclusive as emanadas dos rgos decisrios do Mercosul (Resoluo n 1, de 2007-CN, art. 3, I). Recebido o parecer da Representao Brasileira, a Mensagem Presidencial passa a denominar-se Projeto de Decreto Legislativo, sendo ento, encaminhado ao Plenrio da Cmara dos Deputados, se a norma estiver sujeita ao procedimento preferencial (Resoluo n 1, de 2007-CN, art. 4, 1). No Plenrio da Cmara dos Deputados a matria, submetida ao regime de urgncia, dever ser votada e aprovada em turno nico.

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Uma vez aprovado na Cmara dos Deputados, o Projeto de Decreto Legislativo ser encaminhado Mesa do Senado Federal. Lido em Plenrio e publicado no Dirio do Senado, posteriormente ser providenciada sua incluso na Ordem do Dia para discusso e votao pelo Plenrio. Aprovado, em turno nico, o texto do Projeto de Decreto Legislativo promulgado pelo Presidente do Senado e publicado no Dirio Oficial da Unio e no Dirio do Congresso Nacional. Em seguida, caber ao Presidente da Repblica promulgar a norma mediante decreto, de modo a torn-la exequvel no ordenamento jurdico, passando a ocupar a mesma hierarquia que as leis ordinrias. Obviamente, esta tramitao bastante sintetizada no leva em considerao a demora na apreciao parlamentar das normativas mercosulinas. O sistema legislativo brasileiro caracteriza-se pela lentido na apreciao de proposies, agravado ainda mais pelo poder de agenda exercido pelo Poder Executivo, que impe prioridades ao trabalho do Congresso Nacional, ocasionando, por vezes, a preterio ou mesmo abandono da discusso de outros temas relevantes . Segundo Ramalho (2007, p. 88), vrios estudiosos tm chamado a ateno para o fato de que, no processo de negociaes do Mercosul, decises sobre determinadas matrias tm sido tomadas pelos negociadores do Mercosul em nvel quadripartite, e internalizadas por via de portarias ministeriais, de tal forma que o centro de decises transferido, por vezes, para um foro intergovernamental, com prejuzo da competncia legislativa do Congresso Nacional, que, sequer tem a possibilidade de acompanhar todos estes processos decisrios que se desenrolam nos mltiplos foros negociadores do Mercosul. Trata-se, na verdade, de uma situao sui generis, porem prpria dos processos de integrao. A Secretaria da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, sediada em Montevidu, realizou levantamento sistemtico do estado da incorporao das normas do Mercosul j negociadas e que exigem aprovao congressual para a sua incorporao ao direito dos Estados-Partes. Os resultados obtidos revelaram que: das 77 normas e 52 acordos internacionais formados entre o Mercosul e terceiros pases ou blocos, um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos. Das normas Mercosul que exigem aprovao congressual, 23% no ingressaram no Parlamento argentino; 24% no foram encaminhadas ao Congresso Nacional brasileiro; 41% no ingressaram no Parlamento paraguaio; e 36% deixaram de ser enviadas ao Congresso uruguaio. Quanto aos acordos internacionais, os nmeros so ainda mais expressivos: 50% no ingressaram no Parlamento argentino; 55% no Congresso

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Nacional brasileiro; 63% deixaram de ser encaminhados ao Parlamento paraguaio; e 57% no foram enviados ao Congresso uruguaio.

6.2 A Internalizao de normas que no requerem aprovao do Congresso Nacional

As normas que dispensam aprovao legislativa so internalizadas por intermdio dos rgos internos da Administrao Pblica que atuam dentro de suas competncias asseguradas pelo ordenamento jurdico nacional, embora a prtica desregrada desta modalidade tenha permitido a ocorrncia frequente da situao descrita anteriormente. Normalmente os rgos responsveis por essa internalizao publicam atos normativos (resolues, portarias, etc.) que conferem vigncias s normas emanadas do Mercosul. Trindade (2006, p.99) alerta para esta prtica, que alheia aos mecanismos tradicionais de insero do direito internacional no direito interno. Explica que, tecnicamente, no h recepo de obrigao internacional no sentido atribudo pelo constitucionalismo brasileiro, mas da adoo de atos administrativos prprios que reproduzem o contedo de um ato internacional. A possibilidade de emitir suas prprias normativas tem permitido diferentes condutas entre os rgos do Executivo brasileiro. O Ministrio da Sade tem adotado a prtica de tornar pblicas as propostas de normas Mercosul, a serem aprovadas pelo GMC, durante o perodo das consultas internas . Por outro lado, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, tem editado um nico ato normativo interno para a incorporao de vrios atos internacionais. Um dos exemplos citados por Trindade (2006, p.102) refere-se ao Regulamento Tcnico sobre Padres Microbiolgicos para Alimentos (Resoluo RDC n 12, DOU de 10.01.2001), que internalizou vinte e sete resolues do GMC. O tempo necessrio para a internalizao das normas do Mercosul contempladas nessa Resoluo variou de quatro a oito anos. Esse procedimento tem dificultado o acompanhamento do estado de incorporao e as normas do Mercosul, no apenas pelos negociadores brasileiros, mas tambm por particulares, alm de conferir pouca transparncia aos atos do governo federal, neste caso, exemplificada pela ANVISA.

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7. O Poder Legislativo no Mercosul

7.1 O Parlamento do Mercosul

A idia de estabelecer uma instncia do legislativo para o Mercosul no nova. Foi concebida j nos primrdios do Tratado de Assuno, embora no houvesse determinao de um prazo para estabelecimento de um parlamento supranacional. Segundo Ramalho (2007, p.94) a configurao institucional do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelo de carter intergovernamental, em que os negociadores e os que se enfrentavam nas mesas de negociao eram os Estados-Partes, enquanto os representantes dos interesses particulares e da sociedade civil tinham uma funo marginal. Desta maneira, o desenvolvimento do modelo foi gradualista, tendente a criar novos organismos, a partir de uma base mnima que lhe daria institucionalidade inicial. Nessa fase inicial, no era adequado pensar-se em esquemas institucionais do tipo supranacional, que poderiam comprometer os objetivos nacionais de estabilizao macroeconmica ou mesmo alterar o equilbrio entre as competncias nacionais e as atribuies decisrias que deveriam ser tomadas coletivamente. O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul foi aprovado pela Deciso n 23/05, do Conselho Mercado Comum, e assinado pelos Governos da Repblica Argentina, da Repblica Federativa do Brasil, da Repblica do Paraguai e da Repblica Oriental do Uruguai, Estados-Partes do Mercosul, em Montevidu, em 9 de dezembro de 2005. Composto por vinte e quatro artigos e sete disposies transitrias, o Protocolo estabelece, inicialmente, que o Parlamento do Mercosul substituir a Comisso Parlamentar Conjunta como rgo integrante da estrutura institucional do Mercosul. O art. 2 descreve os propsitos do Parlamento do Mercosul, dentre os quais cabe mencionar: a representao dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade ideolgica e poltica; a promoo e defesa da democracia, da liberdade, da paz e do desenvolvimento sustentvel com justia social; o estmulo participao dos atores da sociedade civil no processo de integrao e formao de uma conscincia integracionista na regio; a

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consolidao da integrao latino-americana mediante o aprofundamento e consolidao do Mercosul; a promoo da solidariedade e cooperao regional e internacional. Ramalho (2007, p. 98) arrola as principais alteraes no mbito do bloco, possibilitadas pela criao do Parlamento do Mercosul :

i)

Em primeiro lugar, define com clareza a vontade regional de integrao poltica superando o projeto restritivo de uma integrao fundamentalmente comercial. O Parlamento materializa a vontade da integrao como projeto poltico estratgico, com perspectiva histrica e com modelo de desenvolvimento integral, acima das necessidades conjunturais dos atores da integrao.

ii)

Define um modelo de integrao no qual alcanar um mercado comum um componente fundamental do processo, mas no condio suficiente para que a integrao acontea. O perfil da integrao no sculo XXI inclui uma verdadeira integrao econmica, complementar e solidria, o aprofundamento da integrao social e cultural e a adoo em reas estratgicas de diretrizes polticas comuns num cenrio internacional complexo e assimtrico.

iii)

Estabelece um espao de anlise e reelaborao do conceito de soberania, no no sentido de subtra-la aos Estados, mas sim de introduzir um novo plano de soberania compartilhada que, atuando num s bloco, coopere para influenciar com maior peso nos centros de poder internacional.

iv)

Retoma e d contedo concreto ao componente democrtico no Mercosul, conferindo legitimidade e transparncia aos atos pblicos regionais de maneira a aperfeioar e dar maior clareza s regras do jogo do bloco.

v)

Consolida o princpio da representatividade e participao cidad no processo de integrao, componente fundamental na construo de uma identidade e conscincia regionais. O feito substancialmente democrtico de que o Parlamento expressa o pluralismo social, poltico e econmico das naes nele representadas, a diversidade de etnias e regies e a adequada participao por gnero, converte-lo- em uma verdadeira

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caixa de ressonncia dos cidados do Mercosul.

vi)

Conforma um espao permanente da poltica e da cidadania na estrutura institucional do Mercosul, dotando-a do necessrio equilbrio que todo sistema democrtico requer e possibilitando a incorporao da vasta pluralidade ideolgica dos pases.

vii)

Aperfeioa o sistema de tomada de decises e o processo normativo do Mercosul, ao converter-se em promotor e arquiteto da vontade normativa regional e da harmonizao das legislaes nacionais - elementos essenciais de segurana jurdica do espao integrado, tanto para o desenvolvimento intrazonal como frente a outros blocos regionais ou internacionais.

O Parlamento do Mercosul representa, pois, um avano substancial em relao Comisso Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assuno. Em primeiro lugar, porque seu Protocolo Constitutivo atribui um voto a cada parlamentar (art. 18, inciso 2), e no a cada delegao nacional, rompendo assim com a lgica nacional presente no processo decisrio dos demais rgos da estrutura institucional do Mercosul. Esse modelo favorece a formao das famlias polticas transnacionais, a exemplo do que encontramos no Parlamento Europeu. Htambm dispositivo prevendo a eleio direta dos representantes dos Estados-Partes membros (art. 1). Ademais, a composio igualitria, com dezoito membros por EstadoParte, ceder lugar representao proporcional (art. 5), ainda que se trate de proporcionalidade simblica, com um nmero mnimo de representantes para o Estado-Parte com menor populao (Uruguai) e um teto para o Estado-Parte mais populoso (Brasil), tambm nos moldes do Parlamento Europeu. O Protocolo determina que o CMC adote Deciso estabelecendo o nmero de parlamentares por Estado-Parte, com base em sugesto a ser a ele encaminhada pelo Parlamento do Mercosul . A criao do Parlamento do Mercosul servir para sanar duas grandes debilidades do Mercosul: em primeiro lugar, permitir o debate prvio das normas, dando ensejo ao seu aperfeioamento por meio das sugestes provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil. Ademais, por se tratar de uma instncia de representao direta dos povos do Mercosul, contribuir para legitimar as normas adotadas pelos rgos decisrios do Mercosul, conferindo-lhes a segurana jurdica e a previsibilidade necessrias, alm de oferecer um foro para o debate pblico e a participao dos cidados, fazendo com que as decises tomadas

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pelos rgos da integrao reflitam no apenas a vontade dos governos, mas tambm a vontade do povo. Em segundo lugar, conferir coerncia interna ao Mercosul, pois ao receber o Presidente Pro Tempore quando entra, para que esse apresente o seu programa, e tambm quando sai, para que relate ao Parlamento os resultados de sua gesto (art. 4, incisos 6 e 7), o Parlamento do Mercosul permitir ao pblico interessado uma viso de continuidade das iniciativas tomadas e aes realizadas no mbito do bloco. O rgo servir, portanto, de vnculo entre as Presidncias Pro Tempore que se sucedem e contribuir para dar maior efetividade ao Mercosul. A primeira sesso do Parlamento do Mercosul foi realizada em 7 de maio de 2007, ocasio em que foram empossados os parlamentares indicados pelos Congressos Nacionais para exercerem o cargo de Parlamentares do Mercosul. Inicialmente foram constitudas dez comisses temticas e uma comisso especial para abordar o problema da febre aftosa nos pases do bloco . Coube ao Brasil a presidncia de trs comisses temticas: a de Assuntos Econmicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e Monetrios; a de Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Desportos e a de Desenvolvido Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo.

7.2 Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul

Como salientado, na reestruturao do Mercosul, advinda com a edio do Protocolo de Ouro Preto, foi criada a Comisso Parlamentar Conjunta, sem outorga de capacidade decisria ou mesmo controle legislativo sobre as regras do bloco. A forma de atuao da CPCM concentrava-se no oferecimento de pareceres tcnicos a respeito das proposies a serem internalizadas, alm de organizar seminrios e promover a compilao de normas Mercosul, representando um foro de debate entre os parlamentares dos Estados-Partes.

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A Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul, foi criada pela Resoluo n 1, de 2007 CN, com o objetivo de ligao entre o Congresso Nacional e o Parlamento do Mercosul. Suas principais atribuies so (art. 3):
I - apreciar e emitir parecer a todas as matrias de interesse do Mercosul que venham a ser submetidas ao Congresso Nacional, inclusive as emanadas dos rgos decisrios do Mercosul, nos termos do art. 4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul; II - emitir relatrio circunstanciado sobre as informaes encaminhadas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo retratando a evoluo do processo de integrao do Mercosul; III - examinar anteprojetos encaminhados pelo Parlamento do Mercosul, nos termos do art. 4, inciso 14, do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul; IV - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil; V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado; VI - participar de projetos resultantes de acordos de cooperao com organismos internacionais celebrados pelo Parlamento do Mercosul;

A Representao Brasileira do Parlamento do Mercosul compe-se de dezoito membros titulares, sendo nove Deputados e nove Senadores, com igual nmero de suplentes, designados por ato do Presidente do Congresso Nacional (art. 6), com mandato at 15 de dezembro de 2010, quando devero ser realizadas eleies para escolha dos Deputados do Parlamento do Mercosul. No que se refere internalizao das normas do Mercosul no ordenamento jurdico ptrio, a Representao Brasileira assume papel importante, como estabelecem os art. 4 e 5 da Resoluo n 1, de 2007 CN, in verbis:

Art. 4 No exame das matrias emanadas dos rgos decisrios do Mercosul, a Representao Brasileira apreciar, em carter preliminar, se a norma do Mercosul foi adotada de acordo com os termos do parecer do Parlamento do Mercosul, caso em que esta obedecer a procedimento preferencial, nos termos do art. 4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul. 1 As normas sujeitas a procedimento preferencial sero apreciadas apenas pela Representao Brasileira e pelos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. 2 Nessa hiptese, compete Representao Brasileira opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria, bem como, manifestar-se quanto ao mrito da matria.

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3 Caso julgue necessrio, ante a complexidade e especificidade da matria em exame, a Representao Brasileira poder solicitar o pronunciamento de outras Comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, que se manifestaro exclusivamente sobre o objeto da consulta. 4 Concluda a apreciao pela Representao Brasileira, o parecer e respectivo projeto de decreto legislativo sero devolvidos Mesa da Cmara dos Deputados para numerao e incluso na Ordem do Dia daquela Casa. 5 A apreciao da matria no plenrio de cada uma das Casas obedecer s respectivas disposies regimentais. ............................................................................................................... Art. 5 Em se tratando de normas que no estejam sujeitas ao procedimento preferencial de que trata o art. 4 desta Resoluo, conforme o exame preliminar feito pela Representao Brasileira, observar-se- o seguinte procedimento: I - a Representao Brasileira examinar a matria quanto ao mrito e oferecer o respectivo projeto de decreto legislativo; II - a Representao Brasileira devolver a matria Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, que aps numer-la, far a distribuio, nos termos do Regimento Interno da Cmara dos Deputados; III concluda sua apreciao pelas comisses permanentes, a matria ir Mesa, para incluso na Ordem do Dia; IV aps a votao pela Cmara dos Deputados, o projeto ser encaminhado ao Senado Federal, para avaliao das comisses permanentes, nos termos do respectivo Regimento interno.

A redao dos art. 4 e 5 representou, sem dvida, a maior alterao em termos de dinmica do processo legislativo para a internalizao das normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro, permitindo sobretudo a reduo significativa do tempo de avaliao das propostas pelo Legislativo Brasileiro. Na prtica, a Representao do Parlamento do Mercosul, ao oferecer pareceres sobre constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria dessas normas, alm do mrito, torna-se principal foro de avaliao, permitindo que as anlises das demais comisses assumam carter meramente consultivo no trmite legislativo.

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8. Concluso

O estudo do processo de estruturao do Mercosul pode contribuir significativamente para a compreenso dos rumos que bloco econmico poder tomar e do grau de empenho dos governos dos Estados-Partes em concluir o estabelecimento do Mercado Comum. Apesar de utilizar-se de alguns preceitos originados do Direito Comunitrio, pode-se perceber que, no caso do Mercosul, as relaes entre os pases membros configuram-se muito mais como uma relao do Direito de Integrao, do que de formao de uma Comunidade. No caso mercosulino, percebe-se que os Estados-Partes no atingiram o grau de maturidade econmica e poltica necessria para fazer concesses no campo da soberania, a exemplo do que ocorre na Unio Europeia. No raro percebermos os meios de imprensa noticiando conflitos entre seus membros, a exemplo do que ocorre entre Uruguai e Argentina . Dessa maneira, depreende-se ser praticamente impossvel estabelecer uma comparao entre o desenvolvimento do Mercosul e a Unio Europeia. Utilizam-se todo o aparato jurdico desenvolvido por esta ltima, que veio a constituir o Direito Comunitrio, intercalando solues prprias que consigam manter permanentemente o interesse dos pases membros em dar continuidade ao processo de integrao. Com relao internalizao das normas, objeto deste estudo, percebe-se que a posio defendida pelo Brasil, quando das reunies preparatrias para a edio do Protocolo de Ouro Preto foram decisivas para configurar o atual processo de incorporao dessas normas. Fatores como a primazia do direito interno sobre as normas do bloco tm aumentado significativamente as dificuldades de incorporao das normativas Mercosul ao ordenamento jurdico nacional, uma vez que obrigatoriamente, deve ser emitida uma lei interna para recepcionar uma norma negociada entre os Estados-Partes. A exigncia de conceder validade e vigncia plenas a uma norma do Mercosul somente aps a internalizao ter ocorrido em todos os Estados-Partes, outra posio defendida pelo Brasil, tem ocasionado considerveis prejuzos nos campos econmicos dos pases membros do bloco. Aliada s dificuldades acima, no se pode deixar de considerar o enorme descontrole existentes relativamente s normas emanadas do Mercosul que no necessitam de aprovao do Poder Legislativo, uma vez que vm sendo incorporadas ao nosso ordenamento jurdico mediante a edio de atos normativos do Poder Executivo (resolues, portarias, etc.), cujos

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rgos, alm de no editarem dentro de rgidos critrios tcnicos, no permitem a necessria transparncia para o efetivo controle desses atos. Felizmente, no mbito do Legislativo do Mercosul, recentes modificaes ocorridas com a criao do Parlamento do Mercosul e de sua Representao Brasileira tm possibilitado a evoluo deste quadro catico. Espera-se que as atribuies da Representao do Parlamento do Mercosul estabelecidas pela Resoluo n 1, de 2007-CN, dentre as quais a de emitir pareceres sobre a constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria e o mrito de determinados atos internacionais, bem como a de centralizar a tramitao de todas as matrias correlatas, possam conferir maior velocidade ao trmite legislativo, com vistas internalizao das normas do Mercosul no ordenamento jurdico brasileiro. O surgimento do Parlamento do Mercosul como foro de debate e participao popular contribuir, indubitavelmente, para a consolidao do Mercosul, dando segurana jurdica s suas normativas e conferindo publicidade aos atos originrios do bloco, alm de possibilitar a participao dos mais diversos setores culturais, econmicos e sociais no processo de integrao do Cone Sul.

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