ADMINISTRACIN PBLICA

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicada en: Mxico, Lexico de Poltica. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco y FLACSO-Mxico. 2000. pp. 1-6.

INTRODUCCIN La voz administracin pblica enuncia la existencia de una relacin social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con la irrupcin de los regmenes constitucionales y la extincin del Estado absolutista. El fenmeno que le precedi, y del cual conserva una gran herencia, tuvo una denominacin diversa: se llamaba polica. ANTECEDENTES DEL CONCEPTO ADMINISTRACIN PBLICA Los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters para la administracin pblica, desde que estaban activos Platn y Aristteles. Sus obras clsicas, tituladas respectivamente politeia y poltica, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y politeia, permanecieron en la civilizacin occidental como herencia de la cultura helnica. Entre los griegos la poltica denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organizacin gubernamental especfica en ella instituida. La cultura romnica asimil a la politeia y transformndola en politia, la hered a los idiomas europeos como polica, police, policey y policy, respectivamente en espaol, francs, alemn e ingls. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Juan Enrique von Justi refiri que la voz policey tena dos sentidos, uno estricto, otro lato. El primero "comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir". En el segundo significado, "se comprende bajo el nombre de polica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos; en una palabra: el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc., atendiendo que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas estn administradas".1

El ttulo de la obra en alemn es: Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Grunstze der Policey-Wissenschaft. Gottingen, im Verlang der Vittwe Vandenoef. 1756. p. 4. Esta obra fue traducida al francs como Elmens Gnraux de Police (Paris, chez Rozet, 2

Esta ltima acepcin dio origen la Ciencia de la Polica (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocan como Ciencias Camerales. La Ciencia de la Polica fue aquella disciplina cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y funcionarios pblicos para comprender el modo en que se poda incrementar el poder del Estado y acrecentar a sus fuerzas interiores. La Ciencia de la Polica se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX. El libro de Robert von Mohl, La Ciencia de la Polica (Die PoliceyWissenschaft), cuya primera edicin se remonta a 1832, volvi a imprimiese en 1866.2 Sin embargo la disciplina se encontraba en va de extincin, pues ya estaba activo Lorenz von Stein cuya obra Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lehre) se haba comenzado a publicar en 1864.3 Sin embargo, el trnsito de la polica hacia la administracin se haba iniciado hacia finales del siglo XVIII, tal como es observable en Francia en vsperas del desplome del absolutismo. Empero, la voz administracin no se ha independizado an del contenido de polica, que an se preserva plenamente. Un annimo autor explicaba en 1786, que "la administracin (...) es esa direccin general que mantiene el orden de la sociedad poltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situacin fsica del pas, a su clima fro o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella est interesada por la grandeza del pas, por su produccin y riqueza, as como por el genio del pueblo, por sus costumbre y maneras, y por las artes, comercio e industria de sus habitantes".4

Libraire, rue S. Severin, a la Rofe d'or. 1769) y al espaol como Elementos Generales de Polica (Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784). Robert von Mohl fue el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia alemana de la Policey. Su libro se titul en alemn: Die Policey-Wissenschaft. Tubingen, Verlang der H.Laupp'fchen Buchhandlung. 1866. Tres tomos. Lorenz von Stein es el primer tratadista de Ciencia de la Administracin en Alemania. El ttulo de su obra en alemn es: Die Verwaltungs-Lehre. Sttutgart, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung. 1864. Diez volmenes. Annimo. L'administration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte d'Oeryas, marquis de Pombal. Amsterdam. 1786. p. 1.
4 3 2

La actual conceptuacin de la voz administracin pblica hubo de esperar hasta la emergencia de los regmenes constitucionales, cuando en 1808 Carlos Juan Bonnin le dio un contenido distinto al de la polica. 5 Al referirse a esta ltima -a la que Bonnin ya le atribua el sentido de seguridad pblica-, explic que "es fcil conocer que la polica de que se trata no es aquella inquisicin poltica obra del absolutismo, monstruo alimentado y formado con una predileccin particular por las monarquas europeas".6 Se haba extinguido el uso de polica como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, usndose desde entonces la nocin de administracin pblica como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y el ciudadano. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA Atendiendo sus races greco-latinas, tanto en lo tocante a la polis como a la politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado como organizacin poltica de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carcter distintivo de la administracin pblica consiste en la capacidad del Estado para producir la utilidad comn, que a partir del siglo XVIII se proyect a travs del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explay un pensador, "la administracin, propiamente dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; sta protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo til".7 El objeto de la administracin pblica consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento est condicionado por el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad. Lorenz von Stein explic que la prosperidad de la singularidad Bonnin Charles Jean Baptiste. Principes d'Administration Publique. A Paris, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire. 1812. Tres volmenes (la primera edicin apareci en 1808).
5

Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 89.
6

Blunstchli, Gaspar. Guillaumin. 1879. p. 301.

La

Politique.

Paris,

Libraire 4

humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectividad.8 Ese subsidio es la materia prima con que trabaja la administracin pblica. Tal como lo adelantamos, la primera conceptuacin cientfica de la administracin pblica bajo su nuevo rtulo, fue formulada en 1808 por Carlos Juan Bonnin. Entenda que es la "administracin la que forma la accin propiamente del Estado" (...) "abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el Estado, dentro del inters del orden social". 9 La administracin no es un mero instrumento, pues est dotada de autoridad; pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, pero activa como ejecucin: "gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar es obrar directamente".10 Con base en las ideas precedentes, Carlos Juan Bonnin formul la primera definicin de administracin pblica que an sigue siendo vigente: "La administracin pblica es la autoridad comn que (...) ejecuta las leyes de inters general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden pblico".11 Idea de Administracin Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos palabras: administracin y pblica. Comencemos con la primera. ETIMOLOGA. La voz administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn. Dicha voz tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races: deriva de la voz latina administratio, que est compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar) y era empleada Stein, Lorenz von. La Scienza della Pubblica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897. p. 37.
8 9

Bonnin, Principes d'Administration Publique, p. 88. Ibid, pp. 88-89. Ibid, p. 91. 5

10

11

entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra administratio es el vocablo ministrare, que emana del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, y su tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare. El trmino administracin se usaba corrientemente dentro de los asuntos de gobierno en Roma, mucho antes que Bonnin definiera la voz. La evidencia ms ntida que se conoce se debe a Sexto Julio Frontino, un funcionario romano que tuvo a cargo de la gestin del agua potable de la ciudad. En un documento donde describi sus labores, que se remonta al ao 70 d. C., Frontino explic que estaba desempeando una funcin delegada por el emperador, cuyo objeto era la administracin (administratum) de los acueductos de Roma.12 Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas tales como la justicia, la economa y las finanzas. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII un movimiento administrativo conocido como Cameralismo inund a Europa e incit una formidable fuerza intelectual de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica, despus llamada administracin pblica. Un pensador explic que "administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales".13

Frontin. Les Aqueducs de la Ville de Roma. Pars, Societ d'edition Les Belles Lettres. 1944. p. 1. Se trata de una edicin bilinge, en frances y latn.
12

Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica con Relacin a Espaa. Madrid, Biblioteca de Educacin. Boix Editor. 1843. p. 44.
13

La Idea de lo Pblico La administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad y est preada de naturaleza social. Bonnin explicaba que "la administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad".14 Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. Debido a que la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin. ETIMOLOGA. La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica e histrica: ambas palabras proceden de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de esta misma deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el latn populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual comn: ambas se refieren a lo colectivo, lo comuntario. Es la palabra pblica la que define el campo de problemas y responsabilidades de la administracin pblica, que es ms que una tcnica y direccin eficientes, pues se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. PALABRAS AFINES CON ADMINISTRACIN Hay varios vocablos que suelen usarse como sinnimos de administracin, como parientes cercanos o como sustitutos. Nos referimos a manejo (management), direccin, gestin, gerencia, ejecucin, implementacin y policy.

Bonnin, Compendio de los Principios de Administracin, pp. 14 y 37.

14

MANEJO (management). Usamos la voz inglesa management en su traslado ms literal al espaol, pero probablemente con mayor rigor conceptual. Ramn Alvarez Martnez, quien en 1928 tradujo la obra The Principles of Cientific Management de Frederick Taylor, la titul: Principios del Manejo Cientfico. En efecto, management fue vertida al espaol como manejo, atendiendo la tradicin espaola que se refera al manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios privados, segn fueron empleados por Diego Saavedra Fajardo y Jos de Jovellanos, respectivamente.15 En el siglo XVIII, la voz management (o managery) ya haba madurado hacia la connotacin actual. Originalmente estaba referida al manejo o doma de caballos (to manage an horse), luego se convirti en un sinnimo de administracin.16 Hacia finales del siglo sealado, management se traduca al espaol como manejo o administracin, y an continuaba refirindose al manejo o doma de caballos.17 De manera similar, a mediados de esa centuria, en francs se traduca como mniement, governer y administration; igualmente, manager se trasladaba como directeur.18 Segn las fuentes citadas, mientras que en el Reino Unido la voz management se usaba como una categora gubernamental, en Espaa y Francia se utilizaba el vocablo administracin. La categora management fue conceptuada primigeniamente dentro del emergente estudio de la administracin pblica estadounidense, y ella constituir una de sus venas ms nutritivas. La voz manejo es usada dentro de la ms pura tradicin anglo-americana, utilizndose como una opcin a la tradicin jurdica representada por Woodrow Wilson, Frank Goodnow y William Willouhby. El progenitor intelectual del trmino es Leonard White, autor del primer texto en la materia. En efecto, en su obra Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica, White se propuso sentar bases

Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Cientfico. Monterrey, Ediciones de la Compaa Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofn de los editores.
15

Littleton, Adam. Lingua Latinae. Liber Quadripartitus. London. 1723. 5a. ed.
16 17

Dictonarius

Baretti, Joseph. Dictionary English and Spanish. London Printed for Piestre and Delamolliere. 1786. Dos tomos. Tomo I, p. 247. Boyer, A. Dictionaire Royal Franais-Anglais et FranaisAnglais. Lyon, chez J. Marie Bryset, Libraire. 1756. p. 358.
18

no jurdicas para el estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos, pues asumi que ella debe descansar ms en el manejo, que en el fundamento de la ley, pues adems, todava en 1926 era un arte que apenas se introduca en el terreno de la ciencia.19 Fiel a esta visin, el texto se propuso estudiar la organizacin, el personal, las finanzas y el control, que constituyeron la divisin original del manejo. Inspirado en el estudioso britnico Oliver Sheldon (Philosophy of Management), de quien toma una frase feliz referida al desarrollo reciente del manejo como una profesin, White defini a la "administracin pblica como el manejo (management) de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado". 20 White declar que haba minimizado deliberadamente los aspectos jurdicos de la administracin pblica, enfatizando su fase managerial, pues ella relata la conduccin de los negocios del gobierno de manera similar a como se hace en otras organizaciones, tales como una empresa comercial, un centro educativo o una iglesia, donde el buen manejo se juzga como un elemento esencial para el xito. Hoy en da, management suele ser traducida al espaol como gerencia, lo cual constituye una solucin conceptual adecuada, aunque semnticamente se puedan expresar legtimas reservas. DIRECCIN. La palabra direccin es usada en espaol para hacer referencia al proceso de gobernar, significando mandar, regular y conducir; igualmente, implica manejar o administrar. La palabra se refiere a las funciones inherentes al gobierno y est emparentada con los vocablos rex, regere y regulatio.21 En efecto, inicialmente la voz direccin acompaaba al concepto de Gobierno. Para Carlos Juan Bonnin, el gobierno significaba "la autoridad creada para dar movimiento al Estado (cuerpo poltico) y una direccin comn a todos los individuos para la ejecucin de las leyes".22 Posteriormente, la voz direccin fue subordinada al concepto de administracin y asimilada como una de sus etapas. Hay versiones, empero, que la conciben como cualitativamente diversa a White, Leonard. Introduction to the Study of Public Administration. New York, The McMillan Co. 1926. pp. VII-VIII.
19 20

Ibid, p. 2.
21

Nurock, Max. "The Etimology of Administration" Israel. Public Administration. Num. 4. p. 38.
22

Bonnin, Principes d'Administration Publique, tomo I, p. 85. 9

la administracin y dotada de caracteres distintivos. William Willoughby explic que se debe distinguir el trabajo involucrado en la conduccin, supervisin y control de las operaciones, y la realizacin de las operaciones mismas. La primera es la funcin de direccin, la segunda de administracin.23 GESTIN. La voz gestin es usada generalmente como sinnimo de administracin. Su origen se remonta a la palabra latina gestio-onem, de modo que el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. Aludiendo la necesidad de relacionar el estudio de la vida y la estructura de la sociedad, con el orden de las ideas y el significado de las palabras, Alejandro Olivn expres en 1843 que la administracin era el cuidado de la cosa pblica, una "gestin de responsabilidad".24 GERENCIA. El vocablo gerencia deriva de la voz latina gerre, que significa dirigir, mandar. Debido a que constituye la capacidad de ordenar, se le suele identificar con management y direccin. En su origen, la palabra administracin se refera exclusivamente a la administracin pblica; fue hasta la aparicin de la obra de Henri Fayol en la segunda dcada del siglo XX, que tal vocablo se comenz a usar para significar tambin a la administracin de las empresas privadas. Sin embargo, en tanto administracin fue adecuadamente traducida del francs, la versin espaola de la voz government podra no serlo: significando gobierno, se verti al espaol como gerencia. Fayol explic en la versin francesa de su obra, que era muy importante no confundir a la administracin con el gobierno, pero no mencion a la gerencia: la funcin del gobierno es conducir a la empresa y asegurar la marcha de sus seis funciones (prever, organizar, mandar, coordinar, controlar y administrar).25 Quiz para la empresa privada suene extico el vocablo gobierno y por ello se optara por gerencia, que ciertamente es un sinnimo por cuanto significa mando y establecimiento del orden.

Willoughby, W.F. "The Science of Public Administration". En John Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltimore, The John Hopkins Press. 1937. pp. 39-63.
24

23

Olivn, obra citada, p. 6.

25

Fayol, Henri. Administration Industrialle et Gnrale. Paris, Dunod. 1931 (1916). pp. 13-14. 10

EJECUCIN. Existe una sinonimia entre administracin y ejecucin. 26 Willoughby intent diferenciar ambos trminos. En su entender, la ejecucin es la funcin de representar al Estado como un todo y cuidar que sus leyes sean obedecidas por las diferentes partes que lo integran; implica la facultad de tomar decisiones trascendentales con referencia a la direccin de los asuntos pblicos. La ejecucin vela porque se lleven a efecto debidamente las lneas de accin establecidas. La administracin, en contraste, es la funcin de aplicar el derecho y no significa la formulacin de decisiones de carcter poltico. Las funciones de la esfera administrativa consisten nicamente en la realizacin de las rdenes.27 IMPLEMENTACIN. Dos autores, con base en el Diccionario Webester's (edicin de 1969), reproducen el significado de la voz implementacin:(1) "Implement ([fr. implementum, accin de llenar; fr., implere, rellenar, terminar (fr. in + plere, rellenar) + mentum -ment-ms, completo ])" (...)"(2) Imp-ple-ment la: llevar a cabo: acabar, cumplir con; esp: dar efecto prctico a, y asegurar la realizacin real por medidas concretas". Tambin se refieran al Roget's Thesaurus of English, en el cual to implement significa producir, hacer, llevar a cabo, ejecutar, desempear, realizar, acompletar, completar, efectuar, realizar y aproximar.28 La implementacin es una categora muy bien definida ante el concepto ms general de administracin. En tanto que esta parte de cero, pues su principio es un acto jurdico inmaterial que ella habr de materializar, la implementacin arranca desde algo comenzado pues supone un principio, un movimiento ya iniciado. Sin una accin comenzada, no hay lugar para la implementacin pues supone el punto final, la culminacin de una meta a la cual se lleg. La implementacin no puede ser concebida como exitosa o como fracasada, sin una meta contra la cual se pueda juzgar.29

Willoughby, W.F. "The Science of Public Administration". En John Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltimore, The John Hopkins Press. 1937. pp. 39-63. Willoughby, W.F. The Government of Modern States. New York, Appleton-Century Co. 1947 (1919). Edicin revisada y aumentada. p. 219-220.
27

26

Pressman, Jeffrey and Aaron Wildawsky. Implementation. Berkeley, University of California Press. 1984.
28 29

Ibid, p. XXII. 11

Implementacin significa el desarrollo de una habilidad para realizar las consecuencias previstas, desde las condiciones existentes. A partir de la creacin de las condiciones iniciales, que corresponde a la legislacin aprobada establecer a travs de compromisos, y a la administracin ponerlos en movimiento, la implementacin asegura el resultado previsto. La implementacin no est determinada por su aptitud para iniciar, sino por su potencial para seguir. Como ha sido explicado por los dos escritores citados, "el mundo est lleno de propsitos de policy que han abortado" (...) no se puede terminar lo que no ha comenzado, y "las lagunas de implementacin pueden referirse no a la falla para iniciar, sino a la inhabilidad para seguir adelante".30 POLICY. En el Reino Unido durante el siglo XVIII, la antigua politia se haba bifurcado en dos vocablos: police y policy. Adam Smith, quin en 1763 imparta Lecciones sobre Justicia, Polica, Ingresos y Armas en la Universidad de Glasgow, iniciaba la ctedra del tema segundo explicando a sus alumnos que la "Polica [Police] es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es francs, y originalmente deriv del griego Politeia, que propiamente significaba la policy del gobierno civil [policy of civil government]; pero ahora slo implica las regulaciones de las partes interiores del gobierno, a saber: salubridad, seguridad y economa o abundancia".31 Mucho tiempo despus se volvi a usar policy en un sentido similar al de Smith, : en 1921, W.H. Moreland seal que la policy decide sobre los objetivos a ser alcanzados por la administracin, en tanto que la Ciencia de la Poltica [politics] trata sustancialmente con los mtodos por los cuales se formulaba la policy pblica [public policy]. 32
30

Ibid.
31

Para sustentar sus lecciones, Adam Smith citaba el Diccionario del seor Johnson, publicado en 1755. Deca que Jonhson describa a la "police" como una palabra que proviene originalmente del francs, en tanto que "policy" emana de Politeia. Defina a la "police" como "'la regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el cuidado de los habitantes'"; y a la "policy" como "'el arte del gobierno, principalmente con respecto a los poderes externos'". Smith, Adam. "Lectures on Justice, Police, Revenue and Armas", delivered in the University of Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763. Oxford, Claredom Press. 1896. pp. 154-259. Moreland, W.H. "The Science of Public Administration". London, Quarterly Review. Num. 467. pp. 414-415. 12
32

En el Diccionario Littleton, antes citado, la palabra policy se usa como sinnimo de politia, en latn. Pero no se menciona la voz police. El cultivo acadmico de policy en los Estados Unidos se desarroll originalmente en el seno de las ctedras y textos de administracin pblica. En 1937 se introdujo su estudio en la Escuela Graduada de Administracin Pblica en Harvard, y hacia 1940, con base en esta experiencia, se form un Comit Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro de Harold Stein, que comenz a utilizarse como libro de texto en 1952.33 En paralelo, tambin tempranamente se escribieron otros libros en los cuales se hace nfasis en los vnculos entre policy y administracin pblica. El ms importante es de Paul Appleby.34 Pero la individualizacin moderna del concepto de policy se debe a Carl Friedrich. l explic que, cuando individuos o grupos ganan o pierden poder en un mbito determinado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al inters pblico, hay administracin. Esta misma situacin lleva a la definicin de la policy, como "el significado comn del trmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en situaciones dadas".35 Las funciones legislativas constituyen decisiones de policy, de modo que la hechura de policy (policymaking) se considera cada vez menos como parte de la administracin pblica, pero son parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente. Ms trascendentalmente, toc a Harold Lasswell fundar en 1951 a las Ciencias de Policy. Ellas surgieron con el propsito de dar respuesta a cuestiones planteadas en la posguerra, tales como las interpretaciones de los hechos como fuentes de los procesos de decisiones gubernamentales y los mtodos promisorios para identificar e interpretarlos. "La orientacin de policy ha sido desarrollada para cortar al travs de las especializaciones

Stein, Harold. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Brace and Company. 1952.
33

Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949.

34

Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Carl Friedrich and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press. 1940. pp. 3-23. 13

35

existentes".36 Esta orientacin se enfoc a dos aspectos del comportamiento gubernamental: por un lado, se puso el acento en el proceso de la policy, por el otro en las necesidades de inteligencia requeridas en su configuracin. El primer acento se refiere a la hechura de la policy, para la cual se introdujo la metodologa de investigacin social y la psicologa. El segundo acento se centr en la provisin del contenido concreto de la informacin y las interpretaciones accesibles a los hacedores de policy. EL ESTADO DEL ARTE HACIA FINALES DE MILENIO Para finalizar, hacemos una exposicin sumaria del estado del arte en administracin pblica que ha seguido cinco lneas de desarrollo: 1) 2) 3) 4) 5) Exploracin consciente de su situacin epistemolgica; Recuperacin de su identidad primigenia, desarrollando un prospecto de integracin continental y trans-atlntica; Re-encauzamiento de la mutua poltica y la administracin; sustentacin entre la

Rescate de los valores de justicia, el derecho y la tica; y Configuracin del "estado de cuenta" del manejo pblico (public management), como un paradigma alterno a la administracin pblica.

Hasta finales de los aos 80 el estudio de la administracin pblica, todava estaba fundado el antiguo paradigma racionalista. Sin embargo, gradualmente se han ido introduciendo las categoras de la persuasin, el argumento y la evidencia, como materia prima del proceso gubernamental. La invocacin de las antiguas artes del discurso poltico a travs del dilogo y una retrica, puesta en sus verdaderos quicios, constituyen marcos renovados del estudio de la administracin pblica que de tal modo recupera sus fuentes dentro de la cultura poltica greco-latina. Esto ha dado pie una nocin renovada de lo pblico, donde lo gubernamental ha dejado de ser su sinnimo, y lo gubernamental algo idntico a lo burocrtico.

Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lerner, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford University Press. 1951. pp. 3-15. 14

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Nociones como la "Nueva Civitas", hoy en da ampliamente cultivadas en la literatura administrativa contempornea, ilustran ntidamente el camino que se est siguiendo. Hay que recalcar la recuperacin del significado original de lo pblico, ahora desenvuelto ms imaginativamente en los espacios de actividad colectiva que brotan con el advenimiento de una sociedad civil ms vigorosa y mvil. Hoy en da, estos espacios han dejado de reclamar la exclusividad del Estado, sujeto a una reforma profunda y radical que ya est abandonado los trazos fracasados del neoliberalismo, y se ensanchan hacia los mbitos ms variados y verstiles de nuevos agrupamientos humanos significados por la participacin civil y la autogestin social. A travs de la cultura cvica que trae consigo la estrechez de las relaciones entre la poltica y la administracin pblica, la antigua nocin de esta ltima bajo el concepto del Estado administrativo, deja suficiente espacio para acceder a la administracin de lo pblico, a la administracin del Estado cvico. Bajo la impronta cvica, la Ciencia de la Administracin Pblica est creando nuevos programas de formacin para una variedad de usuarios de la enseanza universitaria provenientes de otros mbitos de la vida pblica, tales como los parlamentarios, los dirigentes partidos polticos, los lderes de asociaciones civiles, los funcionarios judiciales, los servidores pblicos de lo exterior, los dirigentes de los sindicatos y todos aquellos que quieran ejercitar la labor de politlogos o de analistas de policy. Incluso, puede explayarse hacia los ciudadanos comunes que conciben a la administracin de lo pblico como un arte de la militancia cvica y como un deber de auto-administracin colectiva o comunitaria, como una "Nueva Civitas". Aunque desarrollada con alguna ambigedad, en aos recientes volvi a florecer la categora de manejo pblico (public management). De aeja data, y expresando el flujo permanente de un "viejo vino dentro de una nueva botella", el manejo pblico fue observado por muchos colegas como una tabla de salvacin para una vieja administracin pblica vituperada, demonizada y ninguneada por el neoliberalismo. Para otros colegas, formados en la filas de la administracin privada, signific una ocasin para extenderse hacia los asuntos pblicos y asimilar las no menos vetustas apreciaciones de una casa comn para las dos administraciones. As, el manejo pblico poda asimilar los aspectos compartidos de la administracin pblica y privada, y la segunda proveer de tcnicas de gestin que juzga pueden ser exitosas para la primera. Empero, la quiebra del neoliberalismo y el vigor creciente de los temas polticos, ha dado fuerza a la tradicional nocin de la administracin pblica, pero renovando sus contenidos. 15

El resultado esperable, al parecer, es que el manejo pblico vuelva a ser un sinnimo de administracin pblica, ms que un paradigma alterno o una "revolucin terica" exitosa, a menos que se desarrolle a travs de un campo de problemas cientficos altamente innovado. El estudio de la administracin pblica est dando un vigoroso impulso de los temas cvicos, los derechos humanos y la participacin ciudadana. En la actualidad, la expansin de la democracia es patente en las diversas regiones del orbe. Una de sus manifestaciones ms prstina es el valor prioritario que se otorga a los derechos humanos, tanto en el mbito nacional como en el contexto internacional. Como ejemplo, hay que destacar el requisito de la Comunidad Econmica Europea a los pases aspirantes a ingresar a ella, de estar regidos por gobiernos ajenos a la dictadura y la violacin de los derechos humanos. Hoy en da, han proliferado por doquier las comisiones y corporaciones de promocin de los derechos humanos. El auge planetario de la privatizacin, con el ascenso axiolgico del individualismo, la ganancia y la competitividad, factores que propiciaron la desarticulacin social, constituy uno de los sucesos regresivos de la cultura cvica universalmente considerada. Sin embargo, en la dcada presente la situacin ha tendido a transformarse de manera muy sensible. En los Estados Unidos, la Conferencia Minnowbrook II, una congregacin acadmica de profesantes de la administracin pblica, sirvi de marco a la discusin de las lneas actuales del desenvolvimiento de la disciplina, el estado del arte y los efectos de los cambios mundiales. Uno de los temas relevantes: la equidad y la justicia social, propici una revaluacin de la tica, el civismo, la responsabilidad pblica y los valores sociales. En varias ponencias se puso el acento en la necesidad de que la administracin pblica desempee un papel protagnico en la promocin de las responsabilidades y virtudes cvicas de los funcionarios y profesionales que laboran en su seno. Hoy en da, en los libros y revistas estadounidenses, as como en los currcula universitarios, han sido recuperados los tpicos clsicos relativos a la democracia, la teora poltica y filosofa, y tienden a un desenvolvimiento muy vigoroso, luego de que fueron relegados por un temario administrativo donde privaron los enfoques aplicados y el pragmatismo. Los estudios sobre la administracin pblica en los Estados Unidos, as como en Europa y varios pases iberoamericanos, estn siendo enriquecidos con cursos de derecho constitucional y aspectos

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de las responsabilidades judiciales relacionadas con las funciones gubernamentales, los derechos cvicos y la ciudadana. FUENTES Annimo. L'administration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte d'Oeryas, marquis de Pombal. Amsterdam. 1786. Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949. Baretti, Joseph. Dictionary English and Spanish. London Printed for Piestre and Delamolliere. 1786. Dos tomos. Blunstchli, Gaspar. La Politique. Paris, Libraire Guillaumin. 1879. Bonnin, Jean Charles Baptiste. Principes d'Administration Publique. A Paris, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire. 1812. Tres volmenes (1808).16 ----------. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. Boyer, A. Dictionaire Royal Franais-Anglais et Franais-Anglais. Lyon, chez J. Marie Bryset, Librai Fayol, Henri. Administration Industrialle et Gnrale. Paris, Dunod. 1931 [Administracin Industrial y General. Mxico, Edit. Herrero Hermanos. 1969](1916). Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Carl Friedrich and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press. 1940. Frontin. Les Aqueducs de la Ville de Roma. Pars, Societ d'edition Les Belles Lettres. 1944. p. 1. Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784. Hay una versin reciente: Justi, Juan Enrique. La Ciencia del Estado. Toluca, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. 1996.

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Entre parntesis el ao de la edicin original. 17

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